Proposition de loi visant à améliorer la transparence et l'équité du régime d' assurance des catastrophes naturelles .
La commission des affaires économiques a décidé d'examiner conjointement dans le cadre d'un rapport unique deux propositions de loi traitant des conséquences et de l'indemnisation des catastrophes naturelles : la proposition de loi déposée par M. Claude Biwer et plusieurs de ses collègues tendant à considérer comme les effets d'une catastrophe naturelle les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse ou à la réhydradation des sols quelle que soit leur intensité et la proposition de loi déposée par Mme Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste tendant à assurer la transparence du régime de l'assurance des risques de catastrophes naturelles .
Constatant les difficultés rencontrées par les victimes de la sécheresse de 2003 pour obtenir la constatation de l'état de catastrophe naturelle et ainsi pouvoir bénéficier d'une indemnisation du fait de la mise en oeuvre de la nouvelle doctrine établie en la matière par les services de Météo-France, les auteurs de la première proposition de loi suggèrent de préciser dans la loi que les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse ou à la réhydradation des sols quelle que soit leur intensité doivent bien être considérés comme la conséquence d'une catastrophe naturelle.
Il convient de rappeler que seules 1 300 communes sur les 6 800 ayant adressé un dossier aux services compétents se sont vues reconnaître l'état de catastrophe naturelle et que, si cet état n'est pas constaté, les frais de remise en état et de réparations sont entièrement à la charge des propriétaires alors qu'il existe une garantie d'assurance pouvant être mise en jeu en cas « d'intensité anormale d'un agent naturel ».
La seconde proposition de loi tend à modifier l'article L. 125-1 du code des assurances afin d'introduire plus de transparence et d'équité dans le processus d'indemnisation en évitant que des communes se trouvant dans des situations comparables ne soient pas traitées de façon identique, certaines bénéficiant de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et d'autres pas, cette décision étant prise en fonction de critères peu précis.
La proposition de loi suggère donc de remplacer l'arrêté interministériel par une décision prise par le ministre chargé de la sécurité civile. Elle crée des commissions départementales composées de représentants de l'Etat, des collectivités territoriales et des intérêts privés, chargées de donner un avis motivé sur les dossiers transmis aux préfets. Elle propose également de substituer un conseil national à la commission interministérielle et le charge de rendre un avis motivé et rendu public comportant les critères physiques et les seuils retenus et si nécessaire de conduire des enquêtes.
Première lecture.
Au cours de la discussion générale en première lecture au Sénat , M. Claude Biwer, rapporteur de la commission des affaires économiques, s'est félicité que le Sénat examine des dispositions concernant des millions de Français et portant sur l'une des responsabilités essentielles des maires chargés de recevoir les demandes des victimes de catastrophes naturelles et de les transmettre au préfet pour engager la procédure d'indemnisation. Le rapporteur a rappelé que l'arrêté de constatation d'état de catastrophe naturelle constitue une étape indispensable pour que les assurances puissent prendre en charge les réparations dans le cadre d'un système fondé sur la solidarité nationale, assorti de la garantie financière de l'Etat. Mais il a constaté que les problèmes rencontrés par les victimes des dégâts causés par la sécheresse de 2003 à obtenir réparation du fait des difficultés à trouver des critères cohérents pour définir et mesurer le phénomène et prononcer l'état de catastrophe naturelle avaient mis en lumière « les limites du système actuel en termes de transparence et d'équité ».
M. Claude Biwer a exposé les mesures préconisées par la commission des affaires économiques fondées sur la recherche d'une plus grande équité, d'une part grâce à l'intervention de commissions départementales comprenant des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales, des assurés et des assureurs, chargées d'apprécier les dégâts sur le terrain sans appliquer systématiquement et strictement des critères définis à l'échelle nationale et, d'autre part, grâce à la possibilité introduite dans la loi de prononcer l'état de catastrophe naturelle sur une simple portion du territoire de la commune. Le rapporteur a indiqué que si la commission a retenu les mesures de la proposition de loi socialiste axées sur la recherche d'une plus grande transparence et préconisant la création d'instances départementales, elle n'a envisagé ni la création d'un conseil national ni le recours à un arrêté signé du seul ministre chargé de la sécurité civile dans la mesure où l'intervention du ministère des finances est indispensable pour garantir l'équilibre du système assurantiel. En revanche, la commission a souhaité renforcer les mécanismes de prévention en prévoyant la subvention de recherches et de communications sur les risques liés aux mouvements de terrains.
M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a souligné que le système français d'indemnisation des dommages causés par des catastrophes naturelles, unique en Europe, était fondé sur une base assurantielle mais il affirmé qu'en raison du caractère exceptionnel de la sécheresse de 2003, la mise en oeuvre des critères habituellement retenus pour reconnaître l'état de catastrophe naturelle se serait trouvée sans effet et qu'il convenait de « trouver des critères adaptés pour traiter équitablement la sécheresse de 2003 par rapport aux épisodes antérieurs ».
Il a indiqué que les dossiers étaient « parvenus très progressivement pour l'essentiel au cours de l'année 2004 », que « l'ensemble des acteurs publics (avait) fourni un gros travail, même si le mécontentement des particuliers s'(était) exprimé », que « les dossiers ... (avaient) été examinés un par un par la commission interministérielle... (qui) s'(était) réunie six fois en 2004 et cinq fois en 2005... avait reçu 7 600 dossiers communaux et en avait examiné 7 500... » et que « 3 350 communes (avaient) donc été reconnues au titre des catastrophes naturelles ou (étaient) sur le point de l'être ». Il a confirmé qu'en dépit d'un taux de reconnaissance avoisinant 45 %, le Gouvernement considérait que l'ampleur du phénomène justifiait une « réponse à la fois plus complète et plus proche du terrain ». Il a donc informé le Sénat qu'au terme d'un dernier élargissement de l'application des critères de la loi de 1982, 925 communes supplémentaires seraient prochainement rendues éligibles et qu'il serait procédé à un nouvel examen individuel de la situation de toutes les communes n'étant alors toujours pas reconnues, dans le cadre d'une mesure d'indemnisation exceptionnelle, s'établissant à 150 millions d'euros financés sur le reliquat du fonds de compensation de l'assurance construction en privilégiant les personnes dont les habitations présentent des risques pour la structure du bâtiment. Le ministre a indiqué que ce dispositif serait intégré dans le cadre de la présente proposition de loi dont il partageait totalement les principes de transparence et d'équité. Il a cependant annoncé qu'il ne pouvait accepter l'idée de remplacer la commission interministérielle par les commissions départementales.
Dans la suite de la discussion générale sont alors intervenus M. Michel Hoeul, Mme Evelyne Didier, M. Aymeri de Montesquiou, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Sueur et Daniel Reiner.
Le Sénat a alors procédé à l' examen des conclusions de la commission sur les articles sur lesquels sont également intervenus MM. Jean-Pierre Fourcade, Yannick Bodin, Roland Courteau et Michel Billout.
Le Sénat a tout d'abord repoussé un amendement déposé par Mme Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste portant sur l' article L. 125-1 du code des assurances et tendant à substituer à l'arrêté interministériel de constatation de l'état de catastrophe naturelle un arrêté du ministre chargé de la sécurité civile et reprenant l'une des dispositions-clés de sa proposition de loi.
A l' article premier insérant un article L. 125-1-1 dans le code des assurances, instituant des commissions consultatives départementales des catastrophes naturelles composées de onze membres représentant l'Etat, les collectivités territoriales, les assurés et les assureurs, intervenant dans le cadre des enquêtes diligentées par le préfet à l'appui de demandes de reconnaissance d'état de catastrophe naturelle, saisies d'un rapport précisant la nature et l'intensité de l'événement et rendant un avis motivé, rendu public et notifié à chaque commune concernée, le Sénat a retenu une rédaction proposée par le Gouvernement prévoyant l'intervention d'une telle commission dans le seul cas des enquêtes concernant des dommages consécutifs à des mouvements différentiels des sols consécutifs à la sécheresse, sous-amendée par la commission des affaires économiques afin de préciser que le préfet réunit ladite commission, soit de sa propre initiative, soit à la demande du président de l'association des maires du département, d'une part, et rétablissant la compétence de la commission départementale pour proposer une liste de communes ou sections de communes susceptibles de bénéficier de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle (avis favorables réciproques de la commission et du Gouvernement sur les sous-amendements et l'amendement).
Le Sénat a ensuite repoussé les amendements tendant à la création d'un conseil national appelé à remplacer l'actuelle commission interministérielle.
L' article 2 relatif au programme de prévention des risques liés à la sécheresse dotant le Fonds de prévention des risques naturels majeurs de 6,5 millions d'euros par an jusqu'au 31 décembre 2007 pour financer des études et la politique de prévention des risques de mouvements différentiels de terrain liés aux gonflements et retraits d'argile a été adopté dans la rédaction proposée par la commission.
A l' article 3 portant sur l' article L. 125-1 du code des assurances et concernant les principes applicables à la reconnaissance et à l'indemnisation des catastrophes naturelles, le Sénat a adopté un amendement présenté par Mme Evelyne Didier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen instituant, lorsque l'état de catastrophe naturelle a été reconnu, une permanence juridique à la disposition des sinistrés (sagesse de la commission et du Gouvernement).
Le Sénat a adopté le titre proposé par la commission pour l'intitulé de la proposition de loi « visant à améliorer la transparence et l'équité du régime d'assurance contre les catastrophes naturelles ».
Après les explications de vote de Mme Anne-Marie Payet, de MM. Michel Houel, Michel Billout et de Mme Nicole Bricq, le Sénat a adopté la proposition de loi ainsi modifiée qui a été transmise à l' Assemblée nationale où elle demeurait en instance d'examen à l'issue de la session extraordinaire 2004-2005.
Travaux préparatoires
Sénat :
Première lecture (16 juin 2005) : n°s 441 (2003-2004), 302, 381 et adoption 118 (2004-2005).
Nombre d'amendements déposés 18
Nombre d'amendements adoptés 4
Rapporteur au Sénat : M. Claude Biwer, commission des affaires économiques.