Loi n° 2007-210 du 19 février 2007 portant réforme de l' assurance de protection juridique (Journal officiel du 21 février 2007 ).
Le 23 janvier 2007 le Sénat a examiné, dans le cadre de l' ordre du jour réservé , les conclusions de sa commission des lois faisant la synthèse de deux propositions de loi analogues relatives aux contrats d'assurance de protection juridique déposées respectivement par M. Pierre Jarlier 1 ( * ) et plusieurs de ses collègues et par M. François Zochetto 2 ( * ) .
L'assurance de protection juridique, qui rencontre un succès croissant auprès du public avec une progression des cotisations de l'ordre de 8 % par an sur les cinq dernières années, est une assurance facultative qui couvre les risques liés à un litige opposant l'assuré à un tiers, notamment les frais de procédure, et offre à l'assuré une assistance juridique en vue du règlement amiable du différend. Les litiges de la vie courante intervenant dans les domaines de l'immobilier et de la consommation représentent ainsi plus de la moitié des sinistres déclarés. Le coût moyen d'un contrat est de 60 euros et le chiffre d'affaires du marché de la protection juridique est évalué à un milliard d'euros, soit 0,5 % du marché des assurances. Trois à quatre mille avocats sont mobilisés par cette tâche.
Toutefois, le fonctionnement actuel de cette assurance pose quelques problèmes qui ont été soulevés en 2002 par la commission des clauses abusives. Celle-ci a notamment déploré les conditions trop restrictives de mise en jeu de la garantie et dénoncé les relations déséquilibrées qui existent entre les sociétés d'assurance, d'une part, les assurés et les avocats, d'autre part.
Des initiatives ont été prises depuis lors pour favoriser la transparence des contrats et mieux prendre en compte les attentes des consommateurs. Des discussions ont également eu lieu, sous l'égide du ministère de la justice, depuis 2003 pour tenter, malheureusement sans succès, de rapprocher les positions des avocats et des assureurs.
C'est dans le but de remédier à ce blocage que MM. Pierre Jarlier, avec plusieurs cosignataires, et François Zocchetto ont pris, avec la commission des lois, l'initiative en la matière.
Première lecture.
Dans la discussion générale , M. Yves Détraigne, rapporteur de la commission des lois, a déclaré que l'initiative tendant à ajuster le régime des contrats d'assurance de protection juridique s'inscrivait dans une démarche visant à faciliter l'accès au droit et à la justice. Avant de détailler l'économie des conclusions de la commission des lois, il a précisé qu'elles apportaient des aménagements limités à ce régime, ayant principalement pour objet de préciser les conditions dans lesquelles la garantie est engagée et de clarifier les relations entre toutes les parties en présence : assurés, assureurs et avocats.
Le rapporteur a indiqué que les six articles composant le texte soumis au Sénat avaient respectivement pour objet :
- l'article 1 er : de faciliter l'intervention de l'avocat à tous les stades du déroulement d'un litige en rendant obligatoire sa saisine par l'assuré dès lors que la partie adverse est elle-même défendue par un membre de cette profession ; d'autoriser l'assuré à solliciter une consultation juridique ou des actes de procédure avant même d'avoir déclaré le sinistre, sans que, pour autant, l'assureur puisse lui opposer la déchéance de garantie pour ce motif ; de donner une définition claire du sinistre en indiquant qu'il est constitué par le refus qui est opposé à une réclamation dont l'assuré est l'auteur ou le destinataire pour éviter que ne soit trop facilement invoqiée la déchéance de garantie ;
- l'article 2 : de réaffirmer la liberté de choix de l'avocat en indiquant que l'assureur ne peut proposer le nom d'un avocat à l'assuré sans que celui-ci en ait fait la demande écrite ;
- l'article 3 : de rappeler le principe de libre fixation des honoraires entre l'avocat et son client ;
- l'article 4 : d'inscrire dans la loi le principe selon lequel les sommes attribuées en remboursement des frais exposés pour le règlement d'un litige doivent bénéficier prioritairement à l'assuré pour les dépenses restées à sa charge et, subsidiairement, à l'assureur dans la limite des sommes qu'il a engagées ;
- l'article 5 : de préciser que l'aide juridictionnelle ne peut être accordée lorsque les frais qu'elle vise à couvrir sont déjà pris en charge au titre d'un contrat d'assurance de protection juridique ;
- l'article 6 : de transposer, dans le code de la mutualité, les dispositions insérées dans le code des assurances, les mutuelles participant aussi, bien que de façon limitée, au marché de l'assurance de protection juridique.
Répondant aux critiques formulées par les assureurs, le rapporteur a souligné que le texte n'apportait « que des aménagements ponctuels au régime de l'assurance de protection juridique pour remédier » au « manque de transparence et de lisibilité des contrats », au « positionnement marginal des avocats » et aux « réticences opposées par les assureurs à la mise en jeu de la garantie », mais qu'il ne visait « pas à remettre en cause le régime de l'assurance de protection juridique ».
Dans la suite de la discussion générale sont également intervenus, après M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, MM. Charles Gautier, François Zochetto et Pierre Jarlier ainsi que Mme Josiane Mathon-Poinat.
Puis le Sénat a abordé l' examen des articles sur lesquels ont été examinés une dizaine d'amendements.
Les dispositions proposées par la commission des lois ont été adoptées en l'état, soit : l' article 1 er (art. L. 127-2-1 à L. 127-2-3 nouveaux du code des assurances - Point de départ de la déclaration du sinistre ; obligations réciproques de l'assureur et de l'assuré avant la déclaration du sinistre ; obligation de recourir à un avocat ) ; l' article 2 ( art. L. 127-3 du code des assurances - Clarification des modalités du choix de l'avocat ) ; l' article 3 (art. L. 127-5-1 nouveau du code des assurances - Libre détermination des honoraires entre l'avocat et son client ) ; l' article 4 (art. L. 127-8 nouveau du code des assurances - Remboursement des frais et des honoraires exposés pour le règlement du litige ) ; l' article 5 (art. 2 et 3-1 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique - Subsidiarité de l'aide juridictionnelle pour des frais déjà couverts ) ; l' article 6 (art. L. 224-2-1 à L. 224-2-3 nouveaux, L. 224-3, L. 224-5-1 nouveau et L. 224-7-1 nouveau du code de la mutualité - Coordinations).
Quatre articles additionnels y ont été ajoutés à l'initiative du Gouvernement et avec l'assentiment de la commission des lois pour :
- dans un article 7 (art. 3 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique et art. L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile), ouvrir la possibilité d'obtenir l'aide juridictionnelle sans condition de résidence aux justiciables qui contestent un recours dirigé contre une obligation de quitter le territoire français ;
- dans un article 8 (art. 23 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique), simplifier la procédure applicable aux recours formés à l'encontre des décisions des bureaux d'aide juridictionnelle ;
- dans un article 9 (art. 64-3 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique), permettre la rétribution des avocats prêtant leur concours aux détenus faisant l'objet d'une mesure d'isolement d'office ;
- dans un article 10 , ratifier l'ordonnance n° 2005-1526 du 8 décembre 2005 modifiant la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, prise sur le fondement de l'habilitation donnée par la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit.
Puis le Sénat a adopté les conclusions de la commission des lois ainsi modifiées qui ont été transmises à l' Assemblée nationale . Celle-ci a examiné la proposition de loi portant réforme de l'assurance de protection juridique le 8 février 2007 et l'a adoptée sans modification , la rendant définitive .
Travaux préparatoires
Sénat
Propositions de loi (n os 85 et 86 , 2006-2007)
Rapport de M. Yves Détraigne, au nom de la commission des lois (n° 160 , 2006-2007)
Discussion et adoption le 23 janvier 2007 (T.A. n° 53 , 2006-2007)
Nombre d'amendements déposés 10
Nombre d'amendements adoptés 4
Nombre d'amendements retenus par l'A.N. 4
Assemblée nationale
Proposition de loi adoptée par le Sénat (n° 3608 )
Rapport de M. Etienne Blanc, au nom de la commission des lois (n° 3661 )
Discussion et adoption le 8 février 2007 (T.A. n° 679 )