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Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Modification réglement Sénat modifiant le Réglement du Sénat pour la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances



Analyse des discussions législatives et des scrutins publics :

Ce document, établi par le service de la séance du Sénat, a pour objet d'analyser le contenu et de retracer les différentes étapes de la discussion d'un texte examiné par le Sénat. Il présente également le résultat des différents scrutins publics intervenus.

Résolution modifiant le Règlement du Sénat pour la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois le finances.

La proposition de résolution, présentée par MM. Jean Arthuis, Claude Belot, Denis Badré, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Joël Bourdin, Philippe Adnot et Philippe Marini, tend à modifier le Règlement du Sénat afin de tirer les conséquences de l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2005, des dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Les deux principales modifications tendent à :

- permettre aux sénateurs de présenter des amendements proposant la création d'un programme ou l'augmentation des crédits d'un programme compensée par la diminution corrélative des crédits d'un autre programme de la même mission, l'irrecevabilité financière étant désormais réservée aux amendements portant les crédits d'une mission budgétaire au-delà du montant fixé par le Gouvernement ;

- consacrer la compétence de la Conférence des présidents pour arrêter, sur proposition de la commission des finances, les modalités particulières d'organisation de la discussion du projet de loi de finances de l'année.

Un régime transitoire est par ailleurs prévu pour les lois de finances des années 2004 et 2005, examinées selon les règles prévues par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Au cours de la discussion générale, M. Patrice Gélard, rapporteur de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, après avoir déclaré qu'il serait favorable à une modernisation du règlement dans le sens d'une plus grande efficacité et d'un meilleur jeu démocratique, a déclaré que la mise en oeuvre de la LOLF commandait pour cette fois une adaptation a minima, pour des raisons de calendrier mais également parce que toutes les données d'application de cette loi n'étaient pas encore connues. Il a rappelé que la proposition de résolution comprenait sept articles, la plupart se bornant à l'actualisation de certains termes et de certaines références.

Reportant le débat à la discussion des articles, et en particulier à l'examen de l'article 3, il a indiqué que l'article 5 institutionnalisait une pratique en vigueur depuis de nombreuses années consistant à confier à la Conférence des présidents la fixation des modalités particulières d'organisation de la discussion des lois de finances de l'année.

Dans la suite de la discussion générale, M. Bernard Frimat a tout d'abord considéré comme prématurée l'inscription à l'ordre du jour de l'adaptation du règlement dès lors que rien n'était arrêté de la nouvelle procédure de discussion budgétaire, à l'exception des modalités de répartition des rapports spéciaux validées par le bureau de la commission des finances. S'interrogeant sur les possibilités d'expression qui seraient consenties à l'opposition et constatant que la proposition de résolution supprimait le débat sommaire sur les crédits budgétaires au motif que, désormais, la mission devenait à la fois l'unité de vote et l'unité de discussion, il a indiqué que le groupe socialiste considérait comme indispensable l'inscription de garanties dans le règlement, et en particulier celle d'obtenir un temps de parole sur les crédits ouverts sur un programme ou une dotation, d'autant que l'opposition n'était pas suffisamment représentée au sein de la Conférence des présidents, désignée dorénavant comme instance de décision pour l'organisation des débats budgétaires.

Se remémorant le consensus politique qui s'était dégagé en 2001 lors de l'adoption de la LOLF et se félicitant des efforts déployés par le Gouvernement pour la mettre en oeuvre selon une démarche de coopération avec le Parlement, M. Alain Lambert a affirmé qu'eu égard à la part prise par le Sénat dans l'avènement de cette réforme il en restait naturellement le gardien.

Puis il a rappelé les principes qui avaient guidé le législateur de 2001 pour moderniser le débat budgétaire, et sur lesquels devraient s'appuyer la conférence des présidents et la commission des finances pour l'organisation concrète des travaux relatifs au budget pour 2006. Soulignant que le débat relatif à la deuxième partie du budget devait prendre acte de l'éclatement des budgets ministériels au profit de budgets affectés à des politiques publiques, la mission devant constituer à la fois l'unité de vote et l'unité de discussion, il a estimé qu'il faudrait à tout prix éviter de céder à la tentation du retour commode à une discussion par budget ministériel et qu'il serait opportun de procéder à des échanges sous forme de questions et de réponses.

Par ailleurs, se félicitant que le périmètre des compétences des rapporteurs spéciaux se cale sensiblement sur les missions, M. Lambert a estimé que cela leur permettrait d'exercer toute leur vigilance lors des débats et dans l'exercice de leurs pouvoirs de contrôle tout au long de l'année. Il a considéré que le périmètre des rapports pour avis devrait s'aligner sur les programmes les plus importants afin d'éclairer le Parlement sur la pertinence des objectifs annoncés et le point de savoir s'ils étaient atteints.

Le Sénat a ensuite rejeté, conformément à l'avis de la commission, la motion tendant à opposer la question préalable présentée par Mme Marie-France Beaufils, MM. Thierry Foucaud et Bernard Vera, Mmes Eliane Assassi, Josiane Mathon et les membres du groupe CRC contestant la définition d'une répartition de la dépense publique en missions et programmes qui accroîtrait le risque d'une soumission aux orientations budgétaires tracées par la Commission européenne au détriment des pouvoirs du Parlement, et mettant également en cause les méthodes d'organisation des débats envisagées, en particulier celle des question-réponses. Sont alors intervenus successivement M. Gélard, M. Arthuis, M. Frimat et M. Marini.

Puis le Sénat est passé à l'examen des articles de la proposition de résolution.

Après avoir adopté conformes les articles 1er et 2 procédant à des actualisations terminologiques ou de référence, le Sénat a repoussé, à l'article 3 supprimant la référence à l'organisation d'un débat sommaire sur les crédits budgétaires, un amendement présenté par MM. Bernard Frimat, Marc Massion, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Masseret et Jean-Claude Peyronnet, Mme Nicole Bricq, MM. Gérard Miquel, Michel Charasse et les membres du groupe socialiste tendant à rétablir une possibilité de débat sommaire, sur les crédits ouverts sur un programme ou une dotation. Cet amendement a donné lieu à un débat dans lequel sont intervenus tour à tour M. Frimat, M. Gélard, M. Jean-Claude Frécon, M. Arthuis, M. Lambert et M. Marini.

Puis le Sénat a adopté sans modification les articles 4 opérant une substitution de référence, 5 institutionnalisant la pratique selon laquelle la Conférence des présidents fixe les modalités particulières d'organisation de la discussion de la loi de finances de l'année, 6 opérant également une substitution de référence et 7 regroupant les dispositions transitoires.

Après avoir entendu les explications de vote de M. Frimat, le Sénat a adopté la résolution modifiant le Règlement du Sénat pour la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, dans le texte des conclusions de la commission des lois.

Conseil constitutionnel.

Saisi par le président du Sénat en application de l'article 61, alinéa premier, de la Constitution, le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution, le 19 mai 2005, la proposition de résolution actualisant le Règlement du Sénat en constant qu'elle se bornait à tirer les conséquences de l'entrée en vigueur de la loi du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Travaux préparatoires

Sénat :

Première lecture (10 mai 2005) : n°s 296, 313 et adoption 104 (2004-2005).

Nombre d'amendements déposés 7

Nombre d'amendements adoptés 0

Rapporteur au Sénat : M. Patrice Gélard, commission des lois.

Conseil constitutionnel :

Décision n° 2005-515 DC du 19 mai 2005 (Journal officiel du 21 mai 2005).



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