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2 juillet 1998 : Securite sociale ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N°540

SENAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 30 juin 1998.

Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 juillet 1998.

PROPOSITION DE LOI

relative à l'extinction de la Caisse d'amortissement de la dette sociale,

PRÉSENTÉE

Par MM. Jacques OUDIN et Alain LAMBERT,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Affaires sociales, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

Sécurité sociale. - CADES.

EXPOSE DES MOTIFS

MESDAMES, MESSIEURS,

La Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) est une structure de cantonnement de la dette accumulée par le régime général de sécurité sociale depuis le début de la décennie. Elle a été créée pour une durée de treize années, jusqu'en 2008, par l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.

Dès sa création, la CADES a supporté la charge des dettes suivantes :

- le déficit de 137 milliards de francs cumulé par le régime général sur les exercices 1994 à 1996 ;

- le déficit de 3 milliards de francs cumulé par la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles (CANAM) sur les exercices 1995 et 1996 ;

- l'obligation de verser chaque année à l'Etat 12,5 milliards de francs, au titre de l'amortissement du déficit de 110 milliards de francs cumulé par le régime général sur les exercices 1991 à 1993 et repris directement par le Trésor au 1er janvier 1994. Antérieurement à la création de la CADES, cette obligation était à la charge du Fonds de solidarité vieillesse.

Ultérieurement, la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 a transféré à la CADES le déficit de 87 milliards de francs à nouveau cumulé par le régime général sur les exercices 1997 et 1998.

Parallèlement, la durée de la CADES a été prolongée de cinq années, jusqu'en 2014.

Transitoirement, la CADES couvre ses besoins de trésorerie par des ressources d'emprunt. Elle apure les dettes dont elle a la charge au moyen d'une ressource fiscale qui lui est affectée, la contribution pour te remboursement de la dette sociale (CRDS).

La CADES est constituée sous la forme d'un établissement public national à caractère administratif, distinct de l'Etat. Ses opérations restent en dehors du champ des lois de financement de la sécurité sociale mais interfèrent avec les lois de finances

La CADES apparaît comme un outil vertueux pour financer des déficits sociaux qui ne le sont guère.

Le cantonnement des déficits cumulés du régime général dans une structure identifiable et disposant de ressources propres pour les amortir est préférable à leur intégration indifférenciée dans la dette publique, dont le remboursement définitif n'est soumis à aucune échéance obligatoire.

Toutefois, ce mécanisme aboutit à reporter sur les générations futures les charges nées de l'intempérance des bénéficiaires actuels de la sécurité sociale. Dans le cadre d'un système de protection sociale fondé sur la répartition, ce report de charges n'a aucune justification.

La création de la CADES en janvier 1996 s'inscrivait dans le cadre d'un ambitieux plan de réformes structurelles de la sécurité sociale. Elle était admissible dès lors qu'il s'agissait d'une mesure tout à fait exceptionnelle et que des dispositions devaient être prises pour maîtriser les déficits sociaux.

A l'inverse, la réouverture de la CADES par la dernière loi de financement de la sécurité sociale, assortie de sa prolongation de cinq années, constitue un fâcheux précédent. Elle accroît les transferts de charges injustifiés entre générations tout en générant des charges d'intérêts supplémentaires considérables.

Cette solution de facilité apparaît comme une incitation à l'attentisme face aux difficultés de réformes qui restent plus que jamais nécessaires. Elle masque l'ampleur véritable des déficits de la sécurité sociale et de l'Etat, qui sont pour une large part imbriqués.

En effet, en ce milieu d'année 1998, les tendances de fond de la sécurité sociale paraissent sombres. Les régimes de retraite poursuivent leur dérive démographique et financière, les dépenses d'assurance maladie sont reparties à la hausse, des engagements nouveaux sont pris en matière de prestations familiales alors même que la branche famille reste déficitaire.

Paradoxalement, grâce à la croissance qui augmente conjoncturellement les rentrées de cotisations sociales et de contribution sociale généralisée, le Gouvernement croit pouvoir annoncer pour 1999 un excédent financier des administrations de sécurité sociale, et notamment du régime général.

Si cet excédent prévisionnel du régime général devait se confirmer, le seul usage légitime qui puisse en être fait est le remboursement par anticipation de la dette sociale.

La présente proposition de loi veut contribuer à éviter que la CADES ne devienne le réceptacle ordinaire de déficits sociaux récurrents.

Elle reprend certaines dispositions votées par le Sénat en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, à l'initiative de sa commission des finances, qui tendent à confirmer le caractère transitoire de la CADES.

Elle comporte en outre des dispositions entièrement novatrices, motivées par la perspective - encore très hypothétique - d'un excédent financier du régime général.

L'article 1er a un double objet.

Premièrement, il donne un caractère exceptionnel et solennel à la réouverture de la CADES intervenue en 1998 en inscrivant en toutes lettres dans son texte constitutif sa nouvelle date légale d'extinction, le 31 janvier 2014.

Deuxièmement, il marque le caractère éphémère de la CADES en organisant les modalités de son extinction. Le patrimoine de la caisse, qui devrait disposer d'un excédent de trésorerie à l'échéance de sa mission, sera dévolu à l'Etat, en exonération d'impôts. Cette dévolution à l'Etat est justifiée par le fait que la CADES est financée par une contribution de nature fiscale à l'assiette très large, qui est acquittée par des personnes ne relevant pas du régime général.

Ces dispositions ont été votées par le Sénat en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 mais n'ont pas été retenues par l'Assemblée nationale dans le texte définitif.

L'article 2 adapte préventivement le code de la sécurité sociale, afin que tout éventuel excédent durable de trésorerie de l'une des branches du régime général de sécurité sociale soit obligatoirement versé à la CADES. La notion d'« excédent durable de trésorerie » a été créée par la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale mais n'a pas encore trouvé à s'appliquer.

Actuellement, l'article L. 225-1 du code de la sécurité sociale prévoit que ces excédents durables de trésorerie peuvent être placés librement, sur décision du conseil d'administration de la caisse nationale concernée. A l'évidence, le meilleur placement est le désendettement.

Les excédents de trésorerie doivent être appréciés au niveau de chaque branche, et non pas du régime général dans son ensemble. Cette solution est la seule compatible avec le principe de séparation comptable des différentes branches posé par la loi du 25 juillet 1994 précitée. Elle présente en outre l'avantage de mettre un terme à la pratique consistant à ponctionner les excédents d'une branche au profit d'une autre en situation déficitaire.

L'article 3 corrige l'imputation budgétaire du versement de 12,5 milliards de francs effectué chaque année par la CADES au profit de l'Etat, qui est actuellement comptabilisé comme une recette du budget général.

Cette pratique fait l'objet d'une critique constante de la part de la Cour des comptes, qui considère que seule la fraction correspondant au paiement des intérêts afférents à la dette de 110 milliards de francs reprise en 1994 par l'Etat peut figurer en recette budgétaire. La fraction correspondant au remboursement en capital est la contrepartie économique d'une charge de trésorerie et devrait rester hors budget

Du reste, cette pratique ne trompe personne. Le Gouvernement retraite lui-même l'imputation budgétaire du versement de la CADES lorsqu'il communique à la Commission européenne le niveau du déficit budgétaire de la France. Seul le Parlement est toujours officiellement prié de l'accepter comme telle lorsqu'il avalise l'article d'équilibre du projet de loi de finances.

Ces dispositions ont été votées par le Sénat en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 mais n'ont pas été retenues par l'Assemblée nationale dans le texte définitif.

L'article 4 prolonge l'article 2 de la présente proposition de loi en adaptant le texte constitutif de la CADES. Il prévoit que les éventuels excédents durables de trésorerie visés à l'article L. 225-1 du code de la sécurité sociale sont affectés à l'amortissement de la dette contractée par la CADES, à l'exclusion du service de cette dette.

L'amortissement de la dette sociale pourra ainsi être accéléré par des versements ponctuels, en fin d'exercice, de l'une ou l'autre des branches du régime général.

Cette solution ne préjuge pas des conséquences qui seront tirées sur les conditions de fonctionnement de la CADES. Les versements pourront se traduire soit par une extinction^ anticipée de la CADES, soit par une diminution du taux de la CRDS en fin de période. Dans tous les cas, les charges d'intérêt seront allégées.

Les dispositions présentées ci-dessus ne prétendent pas apporter de solution aux problèmes de fond de la sécurité sociale, qui appellent des réformes structurelles.

Mais, dans l'attente de ces réformes inéluctables, elles répondent au souci d'affirmer clairement que la CADES ne saurait être pérennisée et visent à apporter plus de rigueur dans la gestion d'une dette sociale dont l'existence même est éminemment regrettable.

Pour ces motifs, il vous est demandé de bien vouloir adopter la proposition de loi suivante.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

L'article 1er de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale est complété, in fine, par deux alinéas ainsi rédigé :

« Au terme de son existence prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, le 31 janvier 2014, la Caisse d'amortissement de la dette sociale est dissoute et son patrimoine est dévolu à l'Etat.

« Cette dévolution du patrimoine fait l'objet, d'un arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé de l'économie et des finances. Les transferts des biens, droits et obligations de la Caisse d'amortissement de la dette sociale effectués en application du présent article au profit de l'Etat ne donnent lieu à aucune indemnité ou perception d'impôts, droits ou taxes. »

Article 2

L'article L. 225-1 du code de la sécurité sociale est modifié comme suit :

a) Le troisième alinéa est ainsi rédigé :

« A la fin de chaque exercice, les éventuels excédents durables de trésorerie de chaque branche sont versés à la Caisse d'amortissement de la dette sociale. »

b) A la fin du dernier alinéa, les mots : « sont placés » sont remplacés par les mots : « sont versés ».

Article3

L'article 4 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 précitée est modifié comme suit :

a) Dans le III, les mots : « au budget général de » sont remplacés par le mot : « à ».

b) Le III est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« A compter de Tannée 1999 et jusqu'à Tannée 2008, la part de cette somme correspondant aux remboursements en capital de la dette visée à l'article 105 de la loi de finances pour 1994 est versée au Trésor, sans qu'elle puisse faire l'objet d'un versement au budget général. »

Article 4

Après le premier alinéa de l'article 7 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 précitée, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

«Les éventuels excédents durables de trésorerie de chaque branche du régime général de sécurité sociale visés à l'article L. 225-1 du code de la sécurité sociale sont affectés exclusivement à l'amortissement de la dette contractée par la caisse.