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21 février 2022 : Sociétés concessionnaires d'autoroutes ( texte déposé au sénat )

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Sociétés concessionnaires d'autoroutes (PPR) - Texte déposé - Sénat

N° 528

SÉNAT


SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022

                                                                                                                                             

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 février 2022

PROPOSITION DE RÉSOLUTION



en application de l’article 34-1 de la Constitution,


relative au respect des obligations légales des sociétés concessionnaires d’autoroutes et à une nouvelle organisation de la gestion du réseau routier national français autour de l’EPIC « Routes de France »,


présentée

Par MM. Olivier JACQUIN, Joël BIGOT, Gilbert-Luc DEVINAZ, Mmes Nicole BONNEFOY, Martine FILLEUL, MM. Franck MONTAUGÉ, Jean-Marc TODESCHINI, Hussein BOURGI, Jacques-Bernard MAGNER, Mme Annie LE HOUEROU, MM. Rémi FÉRAUD, Sebastien PLA, Mmes Émilienne POUMIROL, Monique LUBIN, MM. Jean-Jacques MICHAU, Rémi CARDON, Mmes Victoire JASMIN, Marie-Pierre MONIER, MM. Jean-Claude TISSOT, Jean-Pierre SUEUR, Éric KERROUCHE, Serge MÉRILLOU et Jean-Luc FICHET,

Sénatrices et Sénateurs





Proposition de résolution relative au respect des obligations légales des sociétés concessionnaires d’autoroutes et à une nouvelle organisation de la gestion du réseau routier national français autour de l’EPIC « Routes de France »

Le Sénat,

Vu l’article 34-1 de la Constitution,

Vu le chapitre XVI du Règlement du Sénat,

Vu le code de la voirie routière,

Vu le code de la commande publique,

Vu le code monétaire et financier,

Vu le code des transports,

Vu la directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures, dite « directive eurovignette » en cours de révision,

Vu l’ordonnance  2001-276 du 28 mars 2001 relative à la transposition de directives communautaires dans le domaine de la protection contre les rayonnements ionisants et transposant certaines dispositions de la directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures et réformant le régime d’exploitation de certaines sociétés concessionnaires d’autoroutes ;



Vu le décret  2006-267 du 8 mars 2006 autorisant le transfert au secteur privé de la participation majoritaire détenue conjointement par l’État et Autoroutes de France au capital de la société Autoroutes du Sud de la France ;



Vu le décret  2021-1726 du 21 décembre 2021 approuvant l’avenant à la convention passée entre l’État et la Société SAPN pour la concession de la construction, de l’entretien et de l’exploitation d’autoroutes et au cahier des charges annexé ;



Vu le rapport  709 (2019-2020) de M. Vincent Delahaye, sénateur, au nom de la commission d’enquête du Sénat sur le contrôle, la régulation et l’évolution des concessions autoroutières,



Vu la contribution de M. Olivier Jacquin, sénateur, au nom du groupe socialiste, écologiste et républicain au rapport précité,



Vu le rapport  2476 (14e législature) du 17 décembre 2014 de M. Jean-Paul Chanteguet, député, au nom de la mission d’information de l’Assemblée nationale sur la place des autoroutes dans les infrastructures de transport,



Vu le rapport  1303 (14e législature) du 24 juillet 2013 de MM. Olivier Faure et Alain Rodet, députés, au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale sur les relations entre l’État et les sociétés concessionnaires d’autoroutes,



Vu le rapport  313 (2020-2021) de M. Olivier Jacquin, sénateur, intitulé « Mobilités dans les espaces peu denses en 2040 : un défi à relever dès aujourd’hui », fait au nom de la délégation sénatoriale à la prospective,



Vu le tome II « Transports » du rapport pour avis  167 (2021-2022) de MM. Olivier Jacquin, Philippe Tabarot et Mme Evelyne Perrot, sénateurs, au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2022,



Vu les propositions de résolution invitant le Gouvernement à solliciter un avis juridique sur la légalité et les conditions d’amendement ou de résiliation des concessions autoroutières historiques, l’une  3407 du 14 octobre 2020, présentée par Mme Christine Pires-Beaune, députée, et plusieurs de ses collègues, et l’autre  365 du 16 février 2021 de MM. Olivier Jacquin, Patrice Joly et Michel Dagbert, sénateurs,



Vu le rapport annuel du 3 janvier 2022 de l’Autorité de régulation des transports relatif à la synthèse des comptes des concessions autoroutières pour l’exercice 2020,



Vu le rapport du 30 juillet 2020 de l’Autorité de régulation des transports relatif à l’économie des concessions autoroutières,



Vu le référé  S2018-4023 du 23 janvier 2019 de la Cour des comptes relatif au plan de relance autoroutier,



Vu le rapport du 24 juillet 2013 de la Cour des comptes « Les relations entre l’État et les sociétés concessionnaires d’autoroutes »,



Vu l’avis  14-A-13 du 17 septembre 2014 de l’Autorité de la concurrence sur le secteur des autoroutes après la privatisation des sociétés concessionnaires,



Vu le plan de relance autoroutier de 2015,



Vu le plan d’investissement de verdissement du groupe Vinci,



Vu la tribune « Les investissements cruciaux pour l’environnement impliquent des arbitrages urgents » de Thierry Dallard, parue dans Le Monde du 10 février 2022,



Vu le compte rendu de l’audition de M. Jean-Baptiste Djebbari, ministre délégué auprès de la ministre de la transition écologique, chargé des transports, par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat du 16 février 2022,



Vu les propositions de l’Union des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts (UNIPEF) développées dans PCM Revue des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts et des diplômés de l’Ecole nationale des ponts et chaussées,  884, mai 2017, et exposées lors des Assises de la mobilité de décembre 2017,



Considérant que les contrats de concessions autoroutiers sont manifestement déséquilibrés en faveur des sociétés concessionnaires comme l’a prouvé la commission d’enquête sénatoriale dans son rapport du 16 septembre 2020 ;



Considérant que ce régime concessif s’apparente à celui des fermiers généraux du XVIe siècle, en ce qu’il garantit une rente par la privatisation d’un monopole naturel moyennant la collecte d’impôts, de taxes et de contributions ;



Considérant le bénéfice que tire l’État de ce régime concessif, en ce que pour chaque kilomètre d’autoroute concédé il perçoit une triple recette avec la perception de la taxe d’aménagement du territoire (645 millions d’euros en 2019), de la taxe sur la valeur ajoutée sur les péages (2 milliards d’euros en 2018) et sur l’ensemble des prestations des sociétés concessionnaires notamment sur les aires d’autoroutes, ainsi que l’impôt sur les sociétés (1,5 milliard d’euros en 2018) pour un total de près de 50 milliards d’euros de recettes fiscales depuis 2006, alors qu’un kilomètre du réseau national non concédé, gratuit pour l’usager, constitue une dépense nette pour le budget de l’État parce que non soumis à des redevances d’utilisation ;



Considérant que l’usager est la variable d’ajustement de ce système pernicieux ;



Considérant le très faible risque économique pesant sur les sociétés concessionnaires, malgré leur taux d’endettement élevé expliqué par leur stratégie de performance financière et non par les charges d’investissement ;



Considérant le taux de rentabilité exceptionnel des concessions autoroutières, et ce quel que soit l’agrégat de mesure de la rentabilité retenu ;



Considérant que la privatisation des sociétés concessionnaires a eu lieu à une période à partir de laquelle cette rentabilité allait fortement augmenter ;



Considérant que, malgré la crise sanitaire et plusieurs confinements ayant réduit de 23 % le trafic des véhicules légers et de 7,7 % celui des poids lourds en 2020, les sociétés de concession autoroutière ont tout de même dégagé 2,6 milliards d’euros de profits dont 2,4 milliards d’euros de dividendes alors même que les investissements ont diminué de 16,3 % (1,6 milliard d’euros) ;



Considérant que la hausse annuelle automatique des prix des péages, non justifiée par l’existence de charges ou de travaux supplémentaires, est susceptible d’avoir affecté l’équilibre économique des concessions autoroutières ;



Considérant l’exigence du droit de la commande publique d’une remise en concurrence périodique ;



Considérant que le coût supposé d’une résiliation pour motif d’intérêt général rend l’utilisation d’un tel pouvoir particulièrement complexe alors qu’il s’agit d’une règle générale applicable à tous les contrats administratifs ;



Considérant que les plans de verdissement des sociétés de concession autoroutière, vu les échéances choisies et l’état actuel de l’équipement des entreprises et des ménages français en véhicules électriques, semblent ne viser qu’à obtenir insidieusement une prolongation des contrats de concessions, d’autant qu’ils n’ont pas été expertisés contradictoirement pour déterminer leur impact sur la décarbonation attendue ;



Considérant le bon état des autoroutes françaises et l’état dégradé du réseau routier national non concédé ;



Considérant la nécessité d’investir pour moderniser et verdir les réseaux routiers et permettre de nouvelles pratiques visant à mieux partager ou à socialiser la route aux autres usages que la seule voiture individuelle ;



Considérant que trop peu a été fait pour développer des alternatives à l’autosolisme et des tarifications sociales ;



Considérant qu’alors que le plan de relance autoroutier de 2015 a octroyé aux sociétés de concession autoroutière, sans clause de revoyure, une prolongation de trois ans des contrats censée compenser la réalisation de 3,2 milliards d’euros de travaux d’investissement nouveaux dont seule la moitié a été réalisée au premier trimestre 2020 ;



Considérant que seuls 100 000 abonnés ont bénéficié des mesures commerciales sur les trajets du quotidien en juin 2020 au lieu du million sur lequel s’étaient engagées les sociétés de concession autoroutière en janvier 2019, au lendemain de la « crise des gilets jaunes » ;



Considérant les recommandations et les propositions de la commission d’enquête sénatoriale de septembre 2020 ;



Considérant que les autoroutes représentent 1 % du réseau routier français mais 30 % des kilomètres parcourus et 25 % des émissions de gaz à effet de serre des transports ;


I. – Une situation actuelle à stabiliser et réguler



Demande au Gouvernement de renoncer à accorder tout nouvel adossement et prolongation de contrats qui serait accordé du fait de plan d’investissements sur le réseau concédé conformément à l’ordonnance  2001-276 du 28 mars 2001, sachant que les sociétés concessionnaires ne s’y trompent pas en présentant des plans pour la décarbonation et le verdissement des autoroutes de plusieurs dizaines de milliards d’euros afin d’actionner insidieusement ce levier de la prolongation des contrats arguant que l’État n’aurait pas à s’endetter pour investir et continuerait à toucher les recettes fiscales afférentes,



Demande au Gouvernement d’imposer aux sociétés de concession autoroutière le strict respect des obligations légales auxquelles elles sont assujetties par l’article L. 3131-4 du code de la commande publique à savoir notamment de rendre compte annuellement des travaux réalisés et de communiquer chaque année un inventaire des biens composant le patrimoine autoroutier en faisant figurer leur valeur nette comptable actualisé,



Dénonce la politique de laisser-faire du Gouvernement, notamment le décret  2021-1726 du 21 décembre 2021, par lequel il enjoint les sociétés concessionnaires à poursuivre « la constitution du premier inventaire sur la base de la nomenclature établie dans le cadre du contrat de plan 2017-2021 et [à] le présente[r] au concédant dans un délai de quatre ans à compter de l’entrée en vigueur du douzième avenant » alors que l’article R. 3131-4 du code de la commande publique précise que cet « inventaire des biens désignés au contrat comme biens de retour et de reprise du service concédé » est inclus dans le rapport dû au concédant par le concessionnaire, qui doit être « produit chaque année par [ce dernier], avant le 1er juin » selon l’article R. 3131-2 du même code, ces deux articles précisant l’article L. 3131-5 dudit code qui oblige « le concessionnaire [à produire] chaque année un rapport comportant notamment les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l’exécution du contrat de concession et une analyse de la qualité des ouvrages ou des services »,



Affirme qu’il ne s’agit ni plus ni moins que d’un blanc-seing donné aux sociétés de concession autoroutière pour des années de manquements à leurs obligations légales mettant à mal les capacités d’évaluation de l’exécution des contrats, et notamment la possibilité de définir le « bon état » de retour de l’infrastructure au terme des concessions,



Dénonce l’absence d’une définition précise de la notion de « bon état » dans les contrats de concession qui, cumulée à l’absence d’inventaire, entrave encore davantage la puissance publique dans sa capacité à évaluer la qualité des infrastructures à la fin des contrats,



Demande, à l’instar de l’Autorité de régulation des transports dans son rapport de novembre 2020 sur l’économie des concessions autoroutières, qu’ « une doctrine exigeante sur le “bon état” des biens de retour soit rapidement définie », en particulier pour « défendre au mieux les intérêts de l’État », et donc ceux de l’ensemble des contribuables,



S’inquiète de la recommandation de l’Autorité de régulation des transports dans le rapport précité invitant « le concédant à retenir une approche permettant de défendre ses intérêts patrimoniaux » parce que la définition du « bon état » est qualifiée de « rédaction laconique »,



Dénonce par conséquent le manque de contrôle opéré depuis des années,



Invite le Gouvernement à saisir le Conseil d’État au titre de l’article L. 112-2 du code de justice administrative pour solliciter son avis sur l’appréciation de l’équilibre économique et du risque dans les contrats de concession autoroutière, compte tenu notamment des changements de structure capitalistique et des diverses évolutions contractuelles ayant eu lieu depuis la signature initiale des contrats et susceptibles d’en avoir affecté la nature globale,



Invite le Gouvernement à demander conjointement au Conseil d’État de se prononcer pour avis à la fois sur le bien-fondé de la qualification de délégation de service public de ces contrats et sur leur éventuelle caducité,



Invite le Gouvernement à immédiatement imposer aux sociétés de concession autoroutière une limitation de l’augmentation des péages sans contrepartie tant que l’ensemble des obligations légales qui s’imposent à elles ne sont pas respectées,



Suggère au Gouvernement, afin d’exprimer une volonté politique nouvelle de maîtrise publique et d’affirmer un nouveau rapport de force vis-à-vis des sociétés de concession autoroutière, de résilier un contrat parmi les plus déséquilibrés en en appelant au motif d’intérêt général tel que préconisé par le rapport  2476 du 17 décembre 2014 de l’Assemblée nationale précité,


II. – Une nouvelle organisation de la gestion du réseau national



Rappelle que la très grande majorité des contrats de concession arrivent à leur terme entre 2031 et 2036,



Insiste sur la nécessité de préparer l’après-concession dès à présent et de ne pas attendre 2025 comme l’a précisé le ministre délégué chargé des transports lors de son audition par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat le 16 février 2022,



Estime qu’une renationalisation brute si proche de la fin des contrats serait très coûteuse pour l’État, d’autant que c’est sur cette période que la rentabilité des sociétés concessionnaires sera la plus importante, comme l’a démontré la commission d’enquête sénatoriale, et l’engagerait dans tous les cas dans des procédures judiciaires longues et complexes,



Invite le Gouvernement à saisir le Conseil d’État pour l’interroger sur les conditions, les modalités d’indemnisation et le coût financier d’une éventuelle résiliation pour motif d’intérêt général des contrats de concession autoroutière ou, le cas échéant, d’une modification des contrats visant à réduire leur durée, seule véritable solution pour établir une véritable estimation du coût d’une renationalisation,



Regrette l’affaiblissement de l’ingénierie publique de l’État et de ses agences spécialisées, tel que le centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema),



Affirme que, compte tenu des urgences sociales et écologiques, les crédits budgétaires engagés pour une telle opération, quel qu’en soit le montant, seraient bien mieux utilisés dans la construction, la rénovation et la régénération du réseau routier national, des lignes ferroviaires et fluviales notamment pour accélérer le report modal du transport de marchandises, dans des aides aux particuliers pour leur changement de motorisation de leurs véhicules,



Rejette les propositions émises par les sociétés concessionnaires et certains élus de prolonger ou de renouveler de nouveaux contrats de concession qui n’auraient pour but que de proroger la situation de rente des sociétés concessionnaires,



Affirme la nécessité de trouver une troisième voie entre renationalisation brute et poursuite du modèle concessif à paramètres constants,



Affirme la nécessité de retrouver une maîtrise publique du service public particulièrement routier et autoroutier,



Propose la création immédiate d’un établissement public à caractère industriel et commercial dénommé « Routes de France » qui aurait pour vocation d’être le pendant de SNCF Réseau ou de Voies navigables de France, gestionnaires des infrastructures ferroviaires et fluviales, et qui serait la tête de pont de la gestion de 3 200 kilomètres d’autoroutes publiques et de 8 500 kilomètres de routes nationales en attendant de récupérer les 9 000 kilomètres d’autoroutes actuellement concédées,



Entend que cet EPIC soit à la manœuvre pour modifier l’approche de la route selon l’usage du réseau dans sa globalité plutôt que selon le statut juridique des routes,



Propose, dans cette logique, de poursuive la décentralisation de certaines routes :



1° Les communautés d’agglomération et les métropoles volontaires deviendraient des autorités organisatrices de mobilité locales sur les réseaux urbains et périurbains dont la gestion opérationnelle resterait assurée par Routes de France. Ces collectivités auraient ainsi la liberté de décider de l’usage des routes et des services à y apporter, tels que des voies réservées pour les transports en commun et les modes partagés, des services multimodaux afférents ainsi que des tarifications solidaires ;



2° Sur le même modèle, la définition du niveau de service sur les routes infrarégionales reviendrait aux régions volontaires ;



3° Les autres infrastructures d’intérêt national resteraient, quant à elles, en gestion directe de Routes de France avec deux options de gestion :



a) La régie avec les effectifs actuels des directions interdépartementales des routes ;



b) La délégation de service public avec des contrats nouveaux et centrés sur les seules maintenance et exploitation pour mieux réguler et contrôler les contrats : durées plus raisonnables, clauses de revoyure régulières et, surtout, sortie du « risque trafic » du périmètre des contrats (marge prise par les sociétés de concession autoroutière sur les péages en prévision du risque éventuel de la baisse du trafic qui leur incomberait),



Insiste sur la nécessité de sortir le « risque trafic » de tout contrat qui serait passé entre ce nouvel EPIC et les délégataires, en ce qu’il est un levier de rémunération à des taux prohibitifs lorsqu’il est transféré aux concessionnaires comme c’est actuellement le cas,



Entend que le pouvoir de police de la circulation sur les axes d’intérêt national reste régalien,



Souhaite que soit assurée aux collectivités territoriales concernées une compensation financière intégrale du transfert de compétence et de propriété,



Ajoute que ce nouveau mode de gestion permettra de mieux engager la transition écologique qui doit être l’une des priorités absolues de la décennie,



Constate que la voiture individuelle restera le principal moyen de transport de millions de Français, même avec la fin de la vente de véhicules thermiques neufs à partir de 2035,



Prévoit que l’EPIC Routes de France devra être l’un des bras armés de l’État pour la décarbonation des infrastructures routières et qu’il devra assurer :



1° L’accélération du déploiement des bornes électrique et hydrogène sur les aires de repos ;



2° Le développement de voies réservées au covoiturage et aux transports collectifs, urbains ou interurbains, et celui de places de parking dédiées au covoiturage en nombre suffisant ;



3° Le déploiement en lien avec les autorités organisatrices de la mobilité de services de cars et de covoiturage, y compris sur lignes régulières ;



4° La création de gares routières d’intermodalité sur le modèle de celle de Briis-sous-Forges ;



5° L’utilisation de matériaux innovants pour réduire l’empreinte environnementale des routes ;



6° L’augmentation du nombre d’abonnements à tarifs réduits pour les « navetteurs »,



Affirme que la transition écologique des infrastructures doit donc être concomitamment associée à une politique sociale de leur usage,



Soutient le développement de tarifications différenciées selon les émissions des véhicules individuels et les revenus des usagers à travers des abonnements, tarification solidaire, système d’heures pleines/creuses,



Estime nécessaire qu’il soit spécifié dans le cahier des charges et les missions de l’EPIC qu’il aura toute latitude pour favoriser les mobilités moins carbonées et solidaires et pour créer les dispositifs de tarifications sociales adéquates, notamment en lien avec les autorités organisatrices des mobilités,



Affirme qu’une telle solution est viable économiquement et financièrement en mobilisant différentes sources de financement :



1° La fin des concessions signifiera la fin des péages, ceux-ci n’étant autorisés par la législation européenne que pour contribuer au financement d’investissements. Pour autant, rendre l’ensemble du réseau gratuit comme l’a fait l’Espagne est périlleux tant les besoins de financement sont grands et cela alors que le péage est accepté. Il s’agit donc de confirmer le principe pollueur-payeur en instaurant et en généralisant immédiatement une écotaxe poids-lourds française (et, à terme, l’euroredevance) sur l’ensemble du réseau, y compris non concédé. Partir dans un système puzzle à l’initiative des régions comme cela était proposé par le Gouvernement serait une véritable erreur et ne rien faire reviendrait à subventionner le trafic poids-lourds international. En ce qu’elle ne répondrait pas aux mêmes contraintes que les péages, les recettes de cette taxation des poids-lourds permettraient par ailleurs de financer la transition écologique des flottes des transporteurs ainsi qu’une part non négligeable des investissements colossaux à opérer dans les infrastructures ferroviaires et fluviales afin de favoriser le report modal. Il faudra instituer une nouvelle « contribution pour une mobilité durable » à la place des péages actuels qui n’existeront plus à la fin des contrats, intégralement fléchée vers l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) pour assurer une ventilation écologiquement et économiquement juste des investissements entre routier, ferroviaire et fluvial, charge au Parlement de voter par la suite une vraie loi de programmation multimodale ;



2° La préemption d’une partie des futures recettes après les fins des concessions cumulée au statut d’EPIC octroiera à Routes de France un véritable pouvoir d’emprunt, sur le modèle de la Société du Grand Paris, pour financer dès à présent l’entretien du réseau non concédé et investir dans la transition écologique. D’ailleurs, en 2017, l’UNIPEF suggérait qu’avec 4 milliards d’euros de ressources potentielles, il serait possible a minima en faisant appel à des contrats de partenariat que l’on sait fort coûteux « d’engager un volume de 40 milliards d’euros d’investissements pour des projets dont la mise à disposition se situerait vers 2031-2035 »,



Invite le Gouvernement à se saisir dès à présent de cette proposition globale, de la faire expertiser dans les meilleurs délais par la Direction générale des infrastructures et des mobilités et d’entamer les premières études pour sa mise en œuvre.