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La qualité de l'eau et de l'assainissement en France


Résumé
Abstract


Résumé

La qualité de l'eau et de l'assainissement en France

M. Gérard MIQUEL, sénateur (2003)

  

Le rapport de l'Office fait suite à une saisine de l'Assemblée nationale. Il a été confié à M. Gérard MIQUEL, sénateur du Lot, qui s'est spécialisé, au sein de l'Office, sur les questions d'environnement. La mission qui lui a été confiée était triple :

-   élaborer un document pédagogique destiné aux élus et à leurs équipes. Il ne s'agissait donc pas d'établir de cartes de qualité ni de pointer du doigt telle ou telle région, mais de donner aux élus quelques références scientifiques et techniques, et quelques éléments d'information qui leur permettent de répondre aux préoccupations de nos concitoyens. Le rapport est donc présenté en deux tomes. L'un destiné aux généralistes ; l'autre comportant 90 annexes techniques destinées aux équipes locales.

-   établir un bilan des politiques publiques de préservation de la qualité de la ressource. De très nombreux rapports ont permis de constater une dégradation sensible généralisée de la qualité de la ressource en eau. Nul besoin d'un énième rapport pour s'en convaincre. Le constat est établi. Le mal est fait. Cette dégradation est le signe d'un échec des politiques publiques et des instruments réglementaires ou incitatifs mis en œuvre.

-   ouvrir quelques pistes de réflexion sur les stratégies de reconquête à suivre. Deux voies étaient ouvertes. La première consistait à identifier les dysfonctionnements des dispositifs existants pour tenter de les rendre plus efficaces ; le sort du précédent projet de loi sur l'eau a montré que cette solution était périlleuse. La seconde consistait à proposer de nouvelles bases, de nouvelles orientations, audacieuses sans doute, mais adaptées aux enjeux.

 

A. LA QUALITÉ DE LA RESSOURCE

1. L'analyse de la qualité de la ressource suppose trois précautions.

La première est un constat : dans la nature toutes les eaux ne sont pas bonnes à boire. Nous avons l'eau que notre sous-sol induit (le fond géochimique détermine la qualité eaux souterraines, comme c'est le cas pour l'arsenic par exemple), mais nous avons aussi l'eau que notre société fabrique. Et cette eau n'est pas bonne. Même l'eau de pluie est chargée en métaux, en pesticides (avec un record à 24 microgrammes par litre par litre soit 200 fois la norme applicable à l'eau potable).

La deuxième précaution consiste à être prudent dans les appréciations. Il n'y a pas de scientifique qui n'ait mis en garde contre les appréciations hâtives. La pluie, par son impact sur le transfert ou la dilution des polluants, influence considérablement les pollutions des eaux souterraines et des eaux de surface. Il est très facile de manipuler une carte, surtout par les couleurs, et les comparaisons régionales sont très délicates car les résultats sont totalement différents selon que l'on mesure les pics de pollution ou les moyennes.

La troisième précaution consiste à se rappeler le cadre européen dans lequel nous nous situons. La qualité de l'eau doit être appréciée au regard des critères posés par la directive cadre européenne du 23 octobre 2000 qui fixe pour objectif un bon état chimique, écologique et quantitatif des eaux.

2. Qui crée la pollution de l'eau ? 

Schématiquement, la pollution des eaux a trois origines.

Les pollutions industrielles, organiques et chimiques, sont les mieux identifiées. L'héritage industriel laisse parfois un champ de ruines écologique qui affecte les eaux souterraines (les nappes sous les terrils houillers), les eaux de surface (le cadmium dans le Lot), ou les deux, par transfert d'une pollution des unes aux autres (comme c'est le cas des eaux des potasses d'Alsace pompées dans la nappe et rejetées vers le Rhin). Mais grâce à une réglementation stricte, une mobilisation efficace, et des efforts d'équipement, la pollution d'origine industrielle est globalement maîtrisée.

Les pollutions organiques d'origine domestique sont les plus anciennes. Elles sont liées pour l'essentiel aux rejets des eaux usées. Même si des gros progrès restent à faire, l'assainissement progresse convenablement. Il faut aussi évoquer le cas des décharges, dont le rôle dans la pollution est surestimé, et celui des forages individuels dont l'importance est cette fois sous estimée. Des forages mal conçus, mal entretenus, mal fermés, sont des colonnes directes de pollution des eaux souterraines en mettant en contact des nappes polluées avec des nappes qui ne le sont pas. Des prélèvements anarchiques peuvent aussi provoquer des phénomènes d'intrusion marine qui sont irrémédiables. Ainsi, une part de la pollution de l'eau vient de ceux qui la prélèvent. Il y a là un domaine connu des professionnels mais souvent occulté et sur lequel il faudra être plus vigilant et plus rigoureux qu'aujourd'hui.

            Les pollutions diffuses d'origine agricole. C`est le gros point d'interrogation. L'industrie a fait sa révolution environnementale, les collectivités locales font la leur, l'agriculture n'a pas fait la sienne. Les nappes et rivières sont affectées par une présence de plus en plus fréquente et de plus en plus massive par les nitrates et les pesticides. Nous n'apportons pas d'élément qui ne soit déjà connu tant ce dossier est suivi sur le plan technique et médiatique. Les quelques améliorations ponctuelles ne doivent pas masquer la tendance de fond globalement défavorable (entre 50 et 100 captages sont abandonnés chaque année). Les fortes pluies des dernières années contribuent à aggraver le phénomène puisque les nitrates sont solubles et se retrouvent par conséquent dans les nappes.

Les faits sont connus. L'important pour nous n'était pas d'établir une nouvelle carte de pollution mais de comprendre comment on en est arrivé là.

3. Faut-il s'en inquiéter ? Oui. Moins pour des raisons de santé publique que parce que cette dégradation révèle un échec de nos politiques publiques.

  • Aux stades actuels de dégradation, la santé n'est pas en jeu. Mais il faut anticiper les évolutions et la dégradation est aujourd'hui masquée par des artifices qui donnent une fausse impression de sécurité : en mélangeant les eaux, par exemple, ou en allant ouvrir de nouveaux captages, ailleurs, de meilleure qualité. Le problème, aujourd'hui, c'est qu'il n'y a plus d'ailleurs.
  • Cette dégradation signifie surtout un triple échec collectif.

Le premier est celui de notre cadre légal et réglementaire. Les instruments juridiques dont nous disposons ne sont pas adaptés.

- La loi est vieillie. Il y a tout d'abord un instrument généraliste avec ce qu'on appelle le périmètre de protection des captages. Ce dispositif conçu il y a quarante ans pour éviter les pollutions accidentelles est inadapté aux pollutions diffuses.

- La loi est bafouée. Avec constance et régularité. Bien que la mise en place de périmètres de protection soit obligatoire depuis 5, voire 40 ans pour certains captages, l'obligation légale n`est respectée que dans un tiers des cas. Ces périmètres, éventuellement opportuns quand ils ont été conçus, sont impossibles à mettre en oeuvre  20 ou 40 ans plus tard.

- La loi est incontrôlable. Comment peut-il en être autrement lorsqu'un arrêté prévoit douze distances différentes d'épandage par rapport aux cours d'eau selon le type d'effluent, le sol, la pente... ou que l'article sur la taxation des pollutions agricoles dans le précédent projet de loi sur l'eau faisait à lui seul 73 pages ! Le premier objectif est la simplification.

Le deuxième échec est celui de notre organisation.

- L'organisation de l'Etat, tout d'abord. Plus de 500 services assurent la police de l'eau. Les moyens et, il faut le reconnaître, les compétences, manquent. L'Etat ne peut plus faire face à ses missions entraînant des désagréments en série : absence de remontée d'information, absence de contrôles et de sanctions.

- L'organisation de nos collectivités locales ensuite. Le cadre communal n'est pas adapté à la protection et la gestion de l'eau. Pourquoi faire peser sur une commune le soin de protéger une ressource qui est aussi utile à tous les autres ? L'intercommunalité dans le domaine de l'eau n'est qu'un demi succès en créant un enchevêtrement pareil à un « mikad'eau » de structures de syndicats divers (syndicat de pompage, de barrages, de distribution de l'eau...). Ce défaut est plus criant encore lorsqu'on prend en compte les traitements pour assurer la potabilisation des eaux. On ne pourra vaincre la bataille de l'eau sans regrouper les acteurs. Nous ne pouvons avoir des attentes du XXI° siècle avec des structures du XIX°. Le deuxième objectif vise l'aménagement des structures.

Le troisième échec est celui de nos interventions.

La panoplie des moyens est grande : réglementation, plans d'action, contractualisation, opérations volontaires... Mais ce qu'on appelle pudiquement les « temps de réponse », masque un bilan décevant de ces initiatives souvent démontré dans plusieurs rapports. Les observateurs relèvent que les succès sont surtout marqués dans les régions qui comptent peu d'agriculteurs, tandis que les résultats sont plus aléatoires quand la profession est forte et organisée. Un ou deux comportements déviants suffisent à annuler les efforts collectifs. Il faut se poser la question de la poursuite et la pérennité de ces dispositifs surtout lorsque la poursuite d'aides sans résultats significatifs se fait au détriment des aides aux collectivités locales.

Certains succès méritent pourtant d'être relevés. La protection des eaux minérales est un modèle qui a fonctionné, moins par les investissements que par la rigueur dans l'application des pratiques agricoles et par les efforts partagés par tous. Quelques collectivités ont aussi engagé des actions de reconquête sur un modèle équivalent. Il faut également relever les premiers résultats de la mise en oeuvre de l'éco-conditionnalité qui consiste à subordonner le paiement des primes agricoles européennes au respect de critères environnementaux, en l'espèce à la pose de compteurs sur les lieux d'irrigation. Un tel système permet de convaincre les plus réticents (En Adour Garonne, la proportion des captages dotés de compteurs est passée de 10 % à 80 %).

 

B. LA QUALITÉ DE L'EAU DISTRIBUÉE

1. Les Français ont raison de s'inquiéter de la qualité de l'eau distribuée, mais ils s'inquiètent pour de mauvaises raisons.

Quels sont les critères d'appréciation des Français ? D'une part, le goût et le calcaire, qui sont à l'origine de désagréments, mais qui sont des paramètres de confort et non des paramètres de santé. D'autre part, les nitrates et les pesticides, symboles des peurs alimentaires. Nitrates et pesticides dans l'eau, aux seuils actuels, ne présentent pas de risques pour la santé publique. Il y a dans ce domaine une confusion entre le danger, lié au produit, et le risque lié à la dose et à l'exposition.

Concernant les nitrates, la valeur de 50 milligrammes par litre a été fixée en fonction du risque de méthémoglobinémie des nourrissons mais cet impact est mis en doute aujourd'hui. L'eau ne représente que le quart des apports en nitrates. Un végétarien absorbe deux fois plus de nitrates qu'un buveur d'eau. Les seuils applicables aux pesticides dans l'eau, soit 0,1 microgramme par litre, sont de 10 à 100 fois plus bas que dans d`autres pays, de 100 à 100.000 fois plus bas que pour les fruits et légumes qui représentent pourtant 90 % des sources d'exposition aux pesticides.

Le risque lié à l'eau est donc extrêmement faible. Ce qui ne veut pas dire qu'il n'y ait pas de risque potentiels à long terme : risque cancérigène, risque lié aux métabolites des molécules qui peuvent être plus dangereuses que les molécules mères, risque lié aux multi-expositions aux micropolluants à de très faibles doses ; mais il ne s'agit encore que de recherches sur des impacts à long terme.

La focalisation sur les nitrates et les pesticides occulte le risque microbiologique qui lui, est parfaitement identifié et à court terme. Le risque bactérien est connu et souvent sans gravité, mais les indicateurs habituels de contamination sont inopérants pour déceler les risques liés aux parasites qui ont été mis en évidence depuis 10 ans. Au moins 10 % des cas de gastro entérite sont imputables à l'eau. Le risque croît avec l'augmentation de la turbidité de l'eau, renforcée par les fortes pluies et le mauvais état de notre sol. La turbidité limite l'efficacité des traitements d'eau. Les mesures de précaution restreignant la consommation d'eau ne sont que des solutions provisoires qui masquent les problèmes.

L'intérêt porté à la dégradation de la ressource ne doit pas faire oublier l'importance de la qualité du transport de l'eau. C'est dans les réseaux de distribution que se développent la plupart des risques hydriques liés à la constitution de biofilms pouvant abriter des agents pathogènes. La qualité de l'eau distribuée passe aussi par une réfection des réseaux. Le coût pour résorber les matériaux anciens est évalué à 53 milliards d'euros en 12 ans.

2. La sécurisation de l'eau est révélatrice d'une évolution sociale dont les conséquences n'ont pas été suffisamment analysées.

Une dérive vers l'irrationnel. Les craintes, plus ou moins fondées traduisent une aversion aux risques. Or, d'une part, le risque zéro n'existe pas, d'autre part, la lutte contre les risques s'organise sans hiérarchie entre priorités. Enfin, la peur entretenue conduit parfois à quelques incohérences comme en témoigne la mode des filtres et de l'eau minérale. Un filtre mal entretenu est un nid à bactéries. Certaines eaux minérales seraient impropres à la consommation si la réglementation s'y appliquait. Enfin, on relèvera que certains usagers sont aussi prompts à dénoncer l'eau calcaire qu'à acheter des eaux minérales riches en calcium... alors qu'il s'agit de la même chose !

Un basculement des solidarités. Les protections sont destinées aux publics les plus fragiles, connus sous le nom de YOPI's (Young, Old, Pregant, Immuno déficients). Le défi sanitaire a été relevé. Les technologies ont été adaptées (filtres à membranes, charbon actif), mais elles ne sont pas accessibles à tous, pour des raisons de coût et de rendement. Ainsi, le milieu rural, le plus exposé est aussi le moins surveillé, le moins protégé et un clivage grandit entre l'eau des villes et l'eau des champs. Cette évolution se déroule de façon insidieuse alors qu'il s'agit d'une rupture sociale majeure.

 

C. LA QUALITÉ DE L'ASSAINISSEMENT DES EAUX USÉES

Il y a beaucoup d'incertitudes et d'incohérences sur ce dossier, beaucoup moins connu que les deux autres mais très préoccupant.

Il y a d'abord une menace financière. Le développement des systèmes d'assainissement collectif doit être achevé en 2005. Les communes ne pourront à la fois protéger la ressource, moderniser les équipements de potabilisation, changer les réseaux, et financer l'assainissement. Une fois les stations d'épuration construites, beaucoup de communes n'ont pas l'argent pour financer les raccordements. En outre, la concurrence possible entre les aides aux communes et les aides aux agriculteurs est très préoccupante.

Ensuite, dans de nombreuses situations, l'assainissement non collectif serait une meilleure solution, sous réserve que les contrôles d'installations soient mis en place avec l'aide des départements. Cette solution n'est pas suffisamment encouragée.

Enfin, l'assainissement a été favorisé sans que le sort des boues issues des traitements ait été réglé. Les boues augmentent avec la multiplication et le perfectionnement des traitements des eaux usées. Les boues constituées à 95 % d'eau sont aujourd'hui classées en déchets et sont souvent éliminées en incinérateurs ! Cette évolution est coûteuse et regrettable, car les boues hygiénisées, compostées sont aussi des matières premières secondaires sous utilisées. Tout indique que les difficultés s'annoncent dans ce domaine.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

1. Un double constat d'échec

a) Le bilan très médiocre des actions de protection de la ressource

Tout confirme que la protection des eaux, souvent présentée comme une priorité, n'en est pas une.

Les propositions doivent s'inspirer de quelques idées simples. D'une part, il paraît inutile de poursuivre dans des voies qui ont montré leurs limites. Quand une loi n'est pas appliquée pendant 30 ans, il y a peu de chance qu'elle le devienne sans modification substantielle. La principale modification attendue par tous est la simplification. Aucune réforme ne sera efficace si elle ne parvient pas à simplifier cet enchevêtrement inextricable de dispositions inapplicables.

D'autre part, il n'y a pas d'application efficace qui ne soit soutenue par une volonté politique forte. Les responsabilités sont partagées mais il ne faut non plus nier l'évidence : l'agriculture est bien à l'origine de la plupart des pollutions en cause aujourd'hui. C'est au tour maintenant de l'agriculture de faire sa révolution environnementale.

La prise de conscience fait son chemin. Le temps de l'action est venu. La reconquête de la qualité de l'eau se fera avec les agriculteurs et grâce à eux, ou ne se fera pas.

b) L'inadaptation du cadre communal

En matière d'environnement, en particulier dans le domaine de l'eau, la commune est probablement un maillon faible dans l'organisation. L'action de préservation de la ressource et les traitements modernes des eaux exigent des moyens qu'une commune, qu'un petit groupement de communes, ne peuvent avoir.

La France ne gagnera pas la bataille de l'eau si elle ne parvient pas à réduire le nombre des acteurs. Entre les communes et le bassin versant, il y a place pour une structure intermédiaire. Le département est une structure de proximité qui a les moyens de conduire une véritable stratégie territoriale de préservation de la ressource. La planification doit rester au niveau du bassin versant et les agences de l'eau sont aujourd'hui des outils irremplaçables dans l'élaboration de stratégies globales mais le département est probablement l'un des meilleurs niveaux opérationnels.

2. Principales propositions

1.    Réserver, lorsque c'est possible, 1 % du territoire de chaque département à des « zones de sanctuarisation de la ressource en eau », dans le but de préserver la qualité de ressources stratégiques.

2.    Réformer la politique de prévention des pollutions diffuses d'origine agricole en envisageant un recours plus systématique à l'éco-conditionnalité, qui consiste à subordonner le paiement de primes agricoles, au respect de pratiques environnementales.

3.    Généraliser le système des déclarations de forages en mairie assorti de conditions de qualité de travaux et d'une obligation de pose de compteurs.

4.    Favoriser l'aménagement des rives des cours d'eau dans les zones rurales, soit par le rachat par les collectivités locales, soit par des servitudes compensées financièrement.

5.    Simplifier le régime des périmètres de protection en supprimant notamment l'obligation de publication de servitudes aux hypothèques.

6.    Réformer en profondeur l'organisation de la police de l'eau, créer une véritable police de l'eau, au niveau régional, avec des antennes départementales sur le modèle des DRIRE.

7.    Réformer en profondeur l'organisation de la gestion locale de l'eau. Faire du département (ou expérimenter dans un département pilote) le gestionnaire de la ressource et de la distribution de l'eau, et parvenir, lorsque cela est possible, à la création de syndicats départementaux de gestion de l'eau sur le modèle des syndicats départementaux de gestion des déchets.

8.    Réformer l'information sur l'eau afin de répondre aux préoccupations des usagers sur la qualité de l'eau qu'ils reçoivent.

9.    Former les citoyens, dès l'école, aux questions d'environnement et en faire un des éléments d'objet de contrôle du baccalauréat.

10.  Concernant l'application de la norme plomb, surseoir pendant quelques années à l'obligation de ravalement, afin de permettre aux propriétaires de changer les canalisations en plomb.

11.  Sortir les boues de leur statut de déchets et distinguer les boues déchets, qui doivent être éliminées, des produits issus des boues hygiénisées ou compostées qui constituent des réserves de matières organiques insuffisamment exploitées, et qui sont des matières premières secondaires.

12.  Simplifier la taxation de l'eau, en substituant une redevance pollution à taux unique au système actuel, inutilement et excessivement complexe.

 


Abstract

The quality of water and water collection and treatment systems in France

By Mr. Gérard MIQUEL, senator  (2003)

 

The Parliamentary Office report was produced at the request of the French Parliament and entrusted to Mr. Gérard MIQUEL, Senator of the Lot, a specialist on environmental issues in the Office.  He was given a threefold mission:

·        to draw up a pedagogical document for elected officials and their staff.  The purpose was not, therefore, to prepare quality maps nor draw attention to a particular region but to give elected officials scientific and technical references and elements of information to enable them to respond to the concerns of fellow citizens.  The report is therefore presented in two volumes: one for non-specialists and the other composed of 90 technical appendices for use by local staff.

·        to make an assessment of public policies governing the preservation of the quality of water resources.  A large number of reports have indicated an appreciable overall deterioration in the quality of water resources.  There is no need of yet another report to be convinced of this situation.  The damage has been done.  The deterioration is symbolic of the failure of public policies and the regulatory or incentive instruments implemented. 

·        to open up areas of reflection on recuperative strategies to be followed.  Two approaches were possible.  The first consisted of identifying the malfunctions in existing mechanisms in order to step up their efficiency; the outcome of the previous water Bill showed that this was a perilous solution.  The second consisted of proposing new bases, new orientations of undoubted audacity but appropriate for the issues at stake. 

A. THE QUALITY OF WATER

1. Analysis of the quality of water calls for three precautionary approaches. 

The first is evident: not all water to be found in nature is drinking water.  There is the water generated in our subsoil (the geochemical basis determines the quality of underground water, as is the case for arsenic, for example) and also the water produced by our society - and this water is very poor.  Even rain water contains metal, pesticides (with a 24 microgram per litre record , i.e. 200 times the standard applicable to drinking water). 

The second precaution consists of making conservative assessments.  All scientists warn against making over-hasty judgements.  Rain has a tremendous effect on the pollution of subsoil and surface water, due to its impact on the transfer or dilution of pollutants.  Maps are very easy to manipulate, particularly if colours are used, and regional comparisons are very sensitive since results are completely different, depending on whether pollution peaks or averages are measured. 

The third precaution consists of keeping in mind the European framework in which we are placed.  Water quality must be assessed in relation to the criteria laid down by the European framework directive of 23 October 2000 which establishes the good chemical, ecological and quantitative condition of water as its objective. 

2. Who is responsible for water pollution?

In brief, there are three sources of water pollution. 

Industrial, organic and chemical pollution are the more clearly identified sources.  Our industrial heritage often leaves a field of ecological ruins that affect ground water (water tables under coal slag heaps), surface water (cadmium in the Lot) or both, by the transfer of pollution from one to the other (as is the case for potash fertiliser that is pumped into the water table and discharged into the Rhine).  However, due to strict regulations, efficient mobilisation and efforts made with equipment, pollution from industrial sources is generally under control. 

Organic pollution of domestic origin is the oldest type.  It is basically associated with the discharge of waste water.  Although there is still room for considerable progress, waste water management is making suitable progress.  Refuse dumps should also be mentioned, the role of which as regards pollution is overestimated, and individual drilling operations, the importance of which, on the other hand, is underestimated.  Badly designed, maintained and closed drilling operations are direct columns of pollution to ground water, bringing polluted and non-polluted water tables into contact.  Anarchic sampling can also lead to irremediable marine intrusion phenomena.  As a result, part of the pollution of the water is caused by the people taking the samples.  Professionals are aware of this domain but it is often ignored and calls for greater vigilance and rigour than at the present time. 

Pollution of various types caused by farming.  This is the big question mark.  The environmental revolution in industry is over, it is in process on a local authority level but the agricultural revolution has not yet taken place.  Water tables and rivers are being affected by the increasing presence, in greater quantities of nitrates and pesticides.  We are not bringing any new elements to this dossier which is closely monitored from a technical standpoint and by the media.  Slight one-off improvements should not mask the overall unfavourable basic trend (between 50 and 100 water catchment areas are abandoned every year).  Heavy rain in recent years has made the phenomenon worse since nitrates are soluble and consequently end up in water tables. 

The facts are known.  It was not important for us to establish a new pollution map but to understand how this situation came about. 

3. Should we be concerned?  Yes.  Less for public health reasons than because this deterioration points to the failure of public policies. 

·        At current deterioration levels, health is not affected.  However, evolution of the situation should be anticipated and the deterioration is currently masked by pretence giving a false impression of safety: by mixing water, for example, or by opening new, better quality catchment areas elsewhere.  The problem now is that "elsewhere" no longer exists. 

·        Above all, this deterioration reflects a threefold failure on the part of the authorities.  The legal instruments at our disposal are not appropriate. 

-         Laws are out of date.  First of all, there is a general-purpose instrument with what are termed catchment area protective boundaries.  This system, devised forty years ago to prevent accidental pollution is not tailored to diffuse pollution. 

-         Laws are flouted.  With constancy and regularity.  Although the establishment of protective area boundaries has been compulsory for 5 or even 40 years for certain catchment areas, legal obligations are only complied with in a third of cases.  These boundaries, possibly appropriate when devised, are impossible to implement 20 or 40 years later. 

-         Laws cannot be controlled.  How can it be otherwise, when a decree specifies twelve different spreading distances in relation to a river or stream, depending on the type of effluent, soil, slope, etc., or the article on the taxation of agricultural pollution in the previous bill on water alone came to 73 pages!  The primary objective is simplification

The second failure is that of our organisation. 

-         First of all, organisation at State level.  Water is policed by over 500 departments.  There is an acknowledged lack of resources and skills.  The State can no longer cope with its missions which leads to repeated difficulties: insufficient feedback of information, insufficient inspections and sanctions. 

-         Secondly, the organisation of our local authorities.  A municipal framework is not tailored to the protection and management of water.  Why should a municipality be burdened with the protection of a resource that is also useful to others?  Intercommunality in the domain of water is only a 50% success by creating an entanglement of various "authorities" (the pumping board, dams, water supply, etc.).  This defect is even more evident when drinking water processing is considered.  The battle for water cannot be won without grouping the players.  We cannot meet 21st century requirements with 19th century structures.  The second objective is aimed at the development of structures. 

The third failure is that of our own action. 

There is a wide range of resources: regulations, action plans, contractualisation, voluntary operations, etc.  However, what is modestly termed "response time" masks a disappointing assessment of these initiatives often illustrated in reports.  Observers note that successes are primarily evident in regions where there are few farmers, while results are more precarious when the profession is strong and organised.  One or two non-compliant lines of conduct are enough to eradicate joint efforts.  The question of the continuance and long-term outcome of these mechanisms should be posed, particularly when incentives are continued without results to the detriment of aid to local authorities. 

Certain successes are nevertheless worthy of mention.  The protection of mineral water is a model that has worked, less due to investment than to the rigorous application of farming practices and by efforts undertaken by all concerned.  A few local authorities have also taken environment renovation action based on a similar model.  The first results of the implementation of ecoconditionality should also be noted; this consists of making the payment of European farming subsidies subject to compliance with environmental criteria, evidenced by the installation of meters on irrigation sites.  A system of this type convinces the most reticent (In Adour, Garonne, the proportion of catchment areas equipped with meters has risen from 10 to 80%). 

 

B. THE QUALITY OF THE WATER SUPPLIED

1.      French citizens are rightfully concerned about the quality of the water supplied but they are worrying for the wrong reasons.

What are the criteria of assessment applied by the French?  Firstly, taste and lime content, which cause unpleasantness but are "comfort" rather than health-related parameters.  Secondly, nitrates and pesticides that are symbols of health concerns.  Nitrates and pesticides in water at current thresholds do not present any danger to public health.  In this domain there is a confusion between the danger linked to the product and the risk linked to the quantity and exposure. 

As far as nitrates are concerned, the value of 50 milligrams per litre has been fixed according to the methomoglobinemia risk for young babies but doubt is now cast on this impact.  Water only represents one quarter of nitrates consumed.  The nitrate intake of a vegetarian is twice as high as that of a water drinker.  The thresholds applicable to pesticides in water, i.e. 0.1 microgram per litre, are 10 to 100 times lower than in other countries and 100 to 100,000 times lower than for fruit and vegetables which, nevertheless, represent 90% of pesticide exposure sources. 

Therefore, the risk associated with water is extremely low.  This does not mean that there is no potential risk in the long term: risk of cancer, risk associated with the metabolites of molecules that can be more dangerous than the parent molecules, risk associated with multiple exposure to micropollutants in very tiny quantities; however, this once again only concerns research on long-term impact. 

Focussing on nitrates and pesticides obscures the microbiological risk which is perfectly identified and short-term.  The bacterial risk is known and is often not serious but the usual contamination indicators are inoperative to detect risks linked to parasites brought to light in the past 10 years.  At least 10% of cases of gastroenteritis are attributable to water.  The risk grows with the increase in water turbidity, accentuated by heavy rain and the poor condition of our land.  Turbidity limits the efficiency of water treatment.  Precautionary measures restricting the consumption of water are only temporary solutions that mask the problems. 

Attention given to deterioration of water should not make us forget the importance of the quality of water transportation.  The majority of hydric risks develop in supply networks: they are linked to the constitution of biofilms that can harbour pathogenic agents.  Renovation of water supply networks also improves the quality of water supplied.  The annual cost of absorbing old equipment is assessed at 53 billion euros over 12 years.

2. The improvement of water safety reflects a social evolution, the consequences of which have not been sufficiently analysed.

A drift towards irrationality.  More or less justified fear reflects an aversion to risk.  However, on one hand a zero risk does not exist and, on the other hand, the fight against risk is organised without any established order of priority.  Finally, aroused fear sometimes leads to a certain amount of inconsistency, as reflected by the craze for filters and mineral water.  A badly maintained filter is a hive of bacteria.  Some mineral waters would be unfit for consumption if regulations were applied.  Finally, it will be noted that some users are eager to denounce hard water but buy mineral water with a high calcium content - when this is exactly the same thing!

A change in solidarity.  Protection is aimed at the most fragile populations, termed YOP's (Young, Old, Pregnant, Immuno-difficient).  The healthcare challenge has been taken up.  Technology has been adapted (membrane filters, absorbent carbon) but they are not available to everyone, for cost and performance reasons.  Thus, rural areas, the most exposed, are the least monitored, least protected and the split between water in urban and rural areas is growing.  This evolution is taking place in an insidious manner whereas it is a major social failure.

 

C. THE QUALITY OF WASTE WATER COLLECTION AND TREATMENT SYSTEMS. 

There is considerable uncertainty and inconsistency attached to this issue, much less known than the other two but very worrying. 

Firstly, there is the financial threat.  The development of urban waste water collection and treatment systems should be completed by 2005.  Municipalities will not be able to protect water as a resource, modernise drinking water production, change networks and finance waste water collection and treatment.  Once waste water treatment plants are built, many municipalities will not have the money to finance hook-up connections.  Moreover, possible competition between subsidies to municipalities and to farmers is very worrying. 

Next, in many situations, non-urban waste water collection and treatment would be a better solution, provided that installation inspections were set up with the assistance of Départements.  This solution does not receive sufficient support. 

Finally, waste water collection and treatment have been encouraged without the outcome of processing sludge being settled.  Sludge increases with the multiplication and progress of waste water treatment plants.  Sludge consisting of 95% water is currently classified as waste and often eliminated in incinerators!  This evolution is costly and regrettable since hygienised, composted sludge is also an underused secondary raw material.  Everything points to imminent difficulties in this domain. 

CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS

1.      Failure on two counts

a) A very mediocre level of action to protect resources. 

Everything confirms that water protection, often presented as a priority, is not considered as such. 

Proposals should draw inspiration from a few simple ideas.  Firstly, it appears ineffectual to continue along avenues that have demonstrated their limits.  When a law has not been applied for 30 years, there is little likelihood that it will be applied without substantial modification.  The principal modification everyone is looking for is simplification.  No reform will be efficient if we are unable to simplify this inextricable entanglement of inapplicable measures. 

Secondly, there can be no efficient application unless it is supported by strong political willingness.  Responsibilities are shared but we should not deny the obvious: farming is definitely responsible for most of the pollution at stake at the present time.  An environmental revolution is now needed in the world of agriculture.

Awareness is developing.  The time has come for action.  The quality of water will be restored by farmers and thanks to farmers, or not restored at all. 

b) Unsuitability of the municipal framework. 

As far as the environment is concerned, the water domain in particular, the municipality is probably a weak link in the organisation.  Action to preserve water as a resource and modern water treatment call for resources that a municipality or small group of municipalities cannot possess. 

France will not win the battle of water if it does not succeed in reducing the number of actors.  Between municipalities and the catchment basin there is room for an intermediary structure.  The Département[1] is a local structure that has the means to implement a veritable territorial water preservation strategy.  Planning should remain at catchment basin level and water agencies are now irreplaceable tools in the development of global strategies but the Département is probably one of the best operational levels. 

2. Principal proposals

1.      Wherever possible, reserve 1% of the territory of each Département for "water resource sanctuary zones" in order to preserve the quality of strategic resources. 

2.      Reform the prevention policy for pollution of various agricultural origins by envisaging more systematic recourse to ecoconditionality, which consists of making the payment of farming subsidies subject to compliance with environmental practices.

3.      Bring the system of submitting drilling declarations to municipal offices into widespread use, associating it with work quality conditions and the compulsory installation of meters. 

4.      Foster the development of riverbanks in rural zones; they should either be purchased by local authorities or rights of passage obtained, offset by financial compensation. 

5.      Simplify the protective boundary system, notably by eliminating the compulsory publication of rights of way for mortgages.

6.      Conduct a thorough reform of the water police, create a veritable regional water police with Département centres on the DRIRE[2] model. 

7.      Conduct a thorough reform of local water management organisation.  Make Départements (or carry out an experiment with a pilot Département) responsible for management of the resource and the supply of water and, whenever possible, set up Département-level water management boards modelled on Département waste management boards. 

8.      Conduct a reform of information on water in order to respond to user concerns about the quality of the water they receive. 

9.      Train citizens, starting at school, on environmental issues and make it one of the elements tested at "A" level.

10.  Concerning application of the lead standard, defer compulsory façade renovation/cleaning for a few years in order to enable owners to change lead pipes. 

11.  Remove the waste label from sludge and differentiate between waste sludge which must be eliminated and products from hygienised or composted sludge constituting reserves of organic matter that are not sufficiently exploited and form secondary raw materials. 

12.  Simplify water taxation by substituting a single-rate pollution tax for the current system that is unnecessarily and excessively complex. 



[1] Translator's note: The Département is a local authority structure similar to a small county

[2] Translator's note: DRIRE: French Regional Industry, Research and Environment Agency