Service des Commissions
M. CHARLES JOSSELIN EVOQUE DEVANT LES SENATEURS
LE BILAN DE LA REFORME DE LA COOPERATION ET LES PERSPECTIVES
DE L’AIDE FRANCAISE AU DEVELOPPEMENT
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, présidée par M. Xavier de Villepin, président, a entendu le 26 avril 2000 M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie sur le bilan de la réforme de la coopération et les perspectives de l’aide française au développement. La commission était élargie à MM. Jacques Chaumont et Michel Charasse, rapporteurs spéciaux de la commission des finances, respectivement du budget du ministère des affaires étrangères et des crédits de la coopération.
M. Charles Josselin a tout d’abord rappelé que le Gouvernement avait retenu le principe d’une présentation annuelle au Parlement de sa politique de coopération, tant dans un souci de transparence qu’en vue de mobiliser, au travers de la représentation nationale, l’opinion publique française autour des enjeux de l’aide au développement. Il a ajouté que venant après les avis du Comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), du Haut-Conseil de la coopération internationale et d’organisations non gouvernementales regroupées dans la Coordination Sud, ce débat avec les commissions parlementaires intéressées permettrait d’orienter les décisions que le Gouvernement devra prendre lors du prochain comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) qui se tiendra le 5 juin prochain.
Le ministre délégué a considéré que, quinze mois après sa mise en œuvre, la réforme de la coopération atteignait sa vitesse de croisière au moment où s’intensifie à l’échelle internationale le débat sur l’aide publique au développement. Citant les estimations de la Banque mondiale selon lesquelles trois milliards d’individus, soit la moitié de l’humanité, vivaient avec moins de 2 dollars par jour, il a estimé que la mondialisation mettait en évidence la forte progression des inégalités et que notre diplomatie devait donc accorder une part plus importante que par le passé à l’aide au développement.
M. Charles Josselin a ensuite évoqué les différents objectifs de notre politique d’aide au développement :
- la lutte contre la pauvreté, qui constitue également un objectif prioritaire pour l’Union européenne et l’OCDE, mais pour laquelle la France entend accentuer les actions à dimension sociale, notamment la formation et la santé,
- le développement durable,
- l’appui institutionnel en vue d’un renforcement simultané de l’Etat et de la société civile, qu’il serait dangereux d’opposer,
- la mise en place d’une régulation équilibrée dans un monde que la France souhaite multipolaire, ce qui implique, si nécessaire, l’instauration de discriminations positives au bénéfice des pays pauvres et la prise en compte de leurs préoccupations dans les négociations multilatérales, par exemple dans le domaine commercial ou celui du traitement de la dette.
M. Charles Josselin a précisé que ces différents objectifs avaient conduit le Gouvernement à retenir cinq priorités dans sa politique d’aide au développement :
- la couverture des besoins essentiels en matière de santé et d’éducation de base, ce qui n’excluait pas la nécessité d’améliorer également l’offre française de formation en direction des élites des pays en développement,
- l’appui aux processus électoraux, la mise en place des cadres juridiques indispensables, en particulier les systèmes judiciaires, et l’encouragement de la décentralisation administrative,
- la promotion d’économies plus diversifiées et moins vulnérables, par le développement de l’effort de l’épargne intérieure, des infrastructures et du secteur privé et par le développement rural,
- la gestion rationnelle des ressources naturelles et l’aménagement du territoire,
- l’appui aux processus de coopération et d’intégration régionaux en matière monétaire, douanière ou sociale.
Le ministre délégué à la coopération et à la francophonie a rappelé que la nécessité d’une plus forte cohérence entre aide bilatérale française et aide multilatérale avait souvent été, à juste titre, soulignée. Le Gouvernement, a-t-il poursuivi, s’y emploiera, notamment en ce qui concerne l’action du Fonds européen de développement (FED) dont près de 9 milliards d’euros n’ont pas été consommés au cours des exercices passés.
Il a également souligné que notre diplomatie d’influence supposait de bons relais au sein des organisations internationales, en particulier aux Nations Unies, au Fonds monétaire international et à la Banque mondiale, mais il s’est inquiété du recul de la présence française, surtout aux échelons intermédiaires et cependant essentiels, au sein de ces institutions.
M. Charles Josselin a indiqué que le Gouvernement entendait mieux utiliser les " effets de levier " susceptibles d’accroître l’efficacité de sa politique d’aide au développement. Il a cité, en premier lieu, l’effacement de la dette auquel la France avait pris une part de tout premier ordre. Il a précisé que la décision de la France d’annuler totalement la dette publique ainsi que la dette commerciale éligible en Club de Paris des pays les plus pauvres représentait un effort de 8 milliards d’euros s’ajoutant aux 23 milliards d’euros d’annulations de dettes déjà consenties en dix ans. Il a relevé qu’un premier traitement de la dette multilatérale avait été effectué au profit des pays les plus pauvres et a considéré que de telles mesures devaient déboucher sur un partenariat capable d’établir les bases d’un véritable développement.
Le ministre délégué, évoquant l’exemple du Niger, de la Guinée-Bissau, des Comores et de la Côte d’Ivoire, a abordé la question de la subordination du maintien de notre coopération au respect des droits de l’homme. S’interrogeant sur l’efficacité mais aussi les conséquences sociales d’un arrêt brutal de la coopération, il s’est prononcé en faveur d’un système de sanctions graduées et mieux adaptées, épargnant les populations.
M. Charles Josselin a ensuite évoqué l’évolution de notre dispositif de coopération culturelle.
Il a indiqué qu’en deux ans, la France avait accordé 25 % de visas étudiants supplémentaires, cette nouvelle politique permettant de relancer la promotion de l’enseignement supérieur français auprès des pays étrangers. Il a également souligné l’effort de promotion des formations françaises réalisé par Edufrance et les progrès réalisés en matière de bourses.
Il s’est félicité de l’avancée du débat sur la diversité culturelle, des premiers résultats enregistrés en matière d’exportation de productions culturelles et de la restructuration de l’audiovisuel extérieur autour d’une TV5 rénovée.
Il a estimé que la modernisation de la coopération technique passait par le développement d’une expertise publique et privée de haut niveau auprès des principaux bailleurs de fonds.
Il a mentionné l’apport positif du nouveau statut du volontariat civil, que le Parlement venait d’adopter, et la mise en œuvre du nouveau projet pédagogique de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger. Il a, à ce propos, estimé nécessaire de revoir le régime de rémunération à l’étranger des enseignants provenant de l’Education nationale, qui se caractérisait par des écarts de traitement sensibles.
En ce qui concerne les moyens affectés à notre politique de coopération, M. Charles Josselin a rappelé que les principales conclusions du rapport du Comité d’aide au développement de l’OCDE insistaient sur la nécessité de ne pas diminuer, et si possible d’augmenter l’aide, de mieux concentrer nos efforts sur les pays les plus pauvres et sur la mobilisation de la société civile, et de mieux tirer parti de l’évaluation de nos actions. Il a remarqué que ces conclusions rejoignaient très largement les recommandations du Haut Conseil de la Coopération Internationale.
Le ministre délégué a souhaité que l’aide publique française au développement puisse de nouveau augmenter et il a souligné à cet égard que les efforts budgétaires consentis en faveur de l’éducation, de la formation et de la solidarité devaient porter tout autant sur l’aide extérieure que sur les actions proprement nationales.
Il a indiqué que la création d’une mission pour la coopération non gouvernementale au sein de la Direction générale de la Coopération internationale et du développement du Ministère des affaires étrangères témoignait de l’attention soutenue portée par le Gouvernement aux acteurs non gouvernementaux. Il a souligné à cet égard le rôle très important des collectivités territoriales dans le développement de la coopération décentralisée et il a précisé que dans le cadre des nouveaux contrats de plan, 17 régions, au lieu de 10 précédemment, s’étaient engagées en faveur d’actions contractualisées avec le Ministère de la coopération.
Le ministre délégué a conclu sa présentation en rappelant les conditions nouvelles dans lesquelles évoluait désormais notre politique d’aide au développement : un pilotage politique de la coopération à l’échelon interministériel dans le cadre du CICID, un meilleur contrôle du Parlement, un dialogue mieux structuré avec la société civile et un ministère des affaires étrangères capable de mettre en œuvre sur tous les continents le savoir-faire français dans le domaine du développement. Il a souhaité que notre pays puisse désormais tirer parti de l'ensemble de ces apports positifs de la réforme de la coopération.
A la suite de l’exposé du ministre, un débat s’est engagé avec les commissaires.
M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial de la commission des Finances pour le budget des Affaires étrangères, a souhaité une clarification des relations qu’entretenait la coopération française avec les organisations internationales et en particulier le FMI. Il a rappelé à cet égard l’opportunité de renforcer les liens avec le programme des Nations unies pour le développement (PNUD). Relevant en second lieu que notre aide au développement bénéficiait principalement à dix pays, il s’est interrogé sur la politique et les moyens mis en œuvre par la France dans la zone de solidarité prioritaire (ZSP). Enfin, il a estimé nécessaire que les pouvoirs publics apportent une aide aux ONG dans le cadre de conventions d’objectif à long terme, tout en exerçant les contrôles nécessaires. Il a également appelé de ses voeux une simplification des procédures d’aide en faveur des ONG.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial de la commission des Finances pour le budget de la Coopération, évoquant la spécialisation des outils financiers d’aide au développement, s’est interrogé sur l’évolution du fonds social de développement et en particulier des projets d’intérêt général qui semblaient souffrir d’une insuffisance des contrôles. Il a souhaité en outre des précisions sur le rôle de l’Agence française de développement (AFD) dont les responsabilités s’étaient étendues aux projets dans le domaine de la santé et de l’éducation. M. Michel Charasse s’est, par ailleurs, étonné de la concentration des moyens financiers sur les pays à revenus intermédiaires dont les besoins ne sont pas aussi manifestes que ceux des pays les plus pauvres. Il a estimé excessive la place faite aux ONG, notamment dans le cadre du Haut conseil de la coopération internationale (HCCI). Il a rappelé que la politique étrangère de la France était conduite par le gouvernement et du Président de la République sous le contrôle du Parlement, et regretté l’influence croissante de certaines ONG dans ce domaine. M. Michel Charasse a par ailleurs rappelé la nécessité d’assurer une évaluation constante de nos politiques de développement. Enfin, évoquant la restructuration de nos représentations dans les pays bénéficiaires de notre aide à la suite de la réforme de l’administration de la coopération, il a souhaité que les responsables en charge de la coopération conservent les moyens nécessaires à la poursuite de leur action.
M. Charles Josselin a apporté alors les précisions suivantes :
- la France a signé des conventions avec différentes organisations multilatérales telles que l’organisation internationale du travail, l’organisation mondiale de la santé et le PNUD ; notre pays souhaite que la part des concours financiers français puisse être mieux identifiée par les bénéficiaires dans les projets conduits par ces organisations internationales ; le FMI et la Banque mondiale paraissent désormais poursuivre des objectifs convergents ; l’influence de l’Union européenne n’est pas encore à la mesure des moyens financiers qu’elle consacre à l’aide au développement ;
- notre pays cherche à différencier son action en fonction du niveau de développement des pays bénéficiaires ; les pays à revenus intermédiaires montrent souvent davantage de capacité que les pays les plus pauvres à mobiliser l’aide internationale ;
- les pays bénéficiaires manifestent une réserve croissante à l’égard des ONG dont les ressources sont, pour une large part, alimentées directement par les bailleurs de fonds ; il apparaît opportun de faire une plus grande confiance dans les administrations locales ; il convient de faciliter le travail des ONG qui oeuvrent utilement pour le développement tout en portant une attention vigilante sur l’utilisation des fonds publics ;
- le rapprochement entre les acteurs de la vie politique et la société civile doit encore être poursuivi ;
- l’AFD assume dans les domaines de la santé et de l’enseignement, la seule responsabilité des infrastructures et des équipements ;
- les responsables de la coopération française dans les pays bénéficiaires de notre aide, doivent conserver l’intégralité de leurs moyens d’action ; à cet égard, certains choix contestables effectués localement, au détriment des chefs de mission de coopération, ont été rectifiés.
M. Michel Charasse a estimé nécessaire que les ambassades qui avaient disposé de missions de coopération, puissent, dans la perspective du prochain débat budgétaire, rendre compte de la restructuration de leurs services.
Mme Paulette Brisepierre a fait part de ses craintes d’une dispersion de nos moyens dans le cadre de la zone de solidarité prioritaire, alors même que les moyens budgétaires dévolus à la coopération apparaissaient extrêmement limités. Rappelant par ailleurs que des crédits du fonds de solidarité prioritaire avaient été annulés l’an passé afin de financer l’aide humanitaire au Kosovo, elle s’est demandée si une telle orientation ne conduisait pas à négliger les besoins de nos partenaires traditionnels en Afrique. Enfin, évoquant les inquiétudes de nos ressortissants en Côte d’Ivoire, elle a souhaité connaître l’appréciation du ministre sur l’évolution de la situation dans ce pays.
M. André Dulait s’est demandé dans quelle mesure l’effacement de la dette conduisait à exonérer certains dirigeants de leurs responsabilités dans la mauvaise gestion des crédits d’aide au développement.
M. Aymeri de Montesquiou, après avoir observé que notre pays entretenait des rapports étroits avec des pays pour lesquels les droits de l’homme ne constituaient pas une priorité, s’est interrogé sur les critères auxquels la France avait recours pour accorder ses principes et son action.
M. André Rouvière a souhaité obtenir des précisions sur la mise en commun des moyens dont disposaient les pays francophones, en particulier dans le domaine de l’audiovisuel. Il a souhaité que notre coopération puisse montrer suffisamment de souplesse pour prendre en compte certains cas particuliers. Il a jugé à cet égard utile que la France soutienne les initiatives de groupes d’étudiants de Louisiane, soucieux de retrouver leurs racines françaises. Enfin, il s’est étonné de la décision d’Air France d’obliger les pilotes de la compagnie de dialoguer en anglais avec les tours de contrôle des aéroports français.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga a attiré l’attention du ministre sur le désarroi des assistants techniques, inquiets pour leur avenir et de la place qui serait accordée à l’assistance technique dans notre politique de coopération. Elle a souhaité savoir si le rapport Nemo comprenait sur ce sujet des éléments encourageants. Elle a observé par ailleurs que la dégradation des systèmes éducatifs dans les pays pauvres et émergents avait des conséquences très négatives sur la francophonie. Se faisant l’écho des interrogations de M. Lucien Neuwirth, président de la délégation parlementaire pour les problèmes démographiques, elle a demandé si la prochaine présidence française de l’Union européenne, compte tenu de l’importance de la contribution de notre pays au budget communautaire, pourrait être mise à profit afin d’orienter davantage l’aide européenne vers les besoins des populations et d’alléger les procédures de mise en œuvre. En outre, dans la perspective de la prochaine session des Nations unies en juin 2000 sur le bilan des orientations destinées à mettre en œuvre la motion de Pékin sur les femmes, elle a souhaité savoir si la France prendrait la tête de la lutte contre la mortalité maternelle dans le tiers-monde.
M. Hubert Durand-Chastel a appelé de ses voeux une coopération plus décentralisée, où les acteurs privés joueraient un rôle actif. Il a par ailleurs attiré l’attention du ministre sur la nécessité d’une meilleure articulation entre l’aide bilatérale et l’aide européenne.
M. René Monory a souhaité que la coopération décentralisée soit encouragée. Il a observé que les critiques adressées à l’encontre des organisations internationales ne prenaient pas en compte la difficulté des missions que ces institutions devaient assumer. Il a regretté que la coopération ne soit plus confiée à un ministère à part entière en soulignant toute l’importance de ce volet essentiel de l’action gouvernementale.
M. Xavier de Villepin, président, après s’être félicité des présentations chiffrées contenues dans le dossier fourni par le ministre délégué à la coopération, a regretté que le bilan de la première année d’action de la direction générale pour la coopération internationale et le développement (DGCID) n’ait pas pris la juste mesure des difficultés entraînées par la réforme. Il s’est étonné de l’absence de représentant de l’opposition au sein du Haut Conseil pour la coopération internationale (HCCI). Il a jugé par ailleurs indispensable que les analyses de notre politique de coopération puissent provenir de sources diversifiées. Il a estimé en outre que, comme s’y était engagé le Premier ministre en 1998, une séance publique soit consacrée à un débat sur notre coopération. Evoquant alors la zone de solidarité prioritaire, il s’est demandé si ce nouveau cadre permettait de procéder à des choix véritables.
M. Xavier de Villepin, président, s’est en outre interrogé sur les orientations de la politique africaine de la France. Il s’est demandé si la France soutenait l’initiative de l’ONU en République démocratique du Congo. Il a souhaité obtenir des précisions sur la position de notre pays vis-à-vis de la Côte d’Ivoire, ainsi qu’à l’égard des différents coups d’Etat qu’avait pu connaître l’Afrique dans la période récente. Il a, par ailleurs, interrogé le ministre délégué sur l’influence que la France exerçait dans la détermination de la politique africaine de l’Europe ainsi que sur les orientations qu’elle adopterait dans la perspective de la prochaine présidence de l’Union européenne. Il a enfin relevé que l’Afrique prenait une part prééminente dans les débats du Conseil de sécurité.
En réponse aux commissaires, M. Charles Josselin a apporté les précisions suivantes :
- la France a joué un rôle essentiel dans le renouvellement de la convention de Lomé qui lie l’Europe aux pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ; elle apporte par ailleurs une contribution considérable au fonds européen de développement ;
- l’aide bilatérale et européenne a été suspendue dans différents pays africains à la suite de coups d’Etat. En Guinée Bissau, la coopération a été reprise après la mise en place d’un pouvoir légitime ; au Togo, la France s’efforce de favoriser le retour à l’Etat de droit ;
- il est difficile de préjuger de l’évolution de la situation en Côte d’Ivoire, le processus démocratique doit être poursuivi afin d’envisager une reprise de la coopération ;
- la zone de solidarité prioritaire au sein de laquelle dix pays reçoivent la moitié de notre aide, réunit la totalité des pays d’Afrique francophones en raison des liens historiques qui nous lient avec cette zone, ainsi que les pays de la zone Caraïbes et de l’ancienne Indochine ;
- le jugement porté par le comité d’aide au développement (CAD) est lié à l’évaluation d’une équipe internationale réunissant la Norvège et l’Italie ;
- le HCCI a pour vocation d’assurer la représentation des organisations représentatives de la société civile sans prise en compte des sensibilités politiques ;
- les annulations de crédits sont décidées dans le cadre du Club de Paris ; la responsabilité des dirigeants politiques dans la mauvaise gestion des crédits accordés par les bailleurs de fonds, est prise en compte avec le souci de ne pas pénaliser les populations ;
- il importe d’encourager les efforts faits par nos partenaires en faveur de la démocratie et des droits de l’homme ; les orientations dans ce domaine doivent être reconnues par les bailleurs de fonds ; la convention de Lomé prévoit une suspension de l’aide en cas de violation des droits de l’homme ou des principes démocratiques, toutefois, des moyens de pression gradués doivent être utilisés avant de recourir à cette option ;
- TV5, dont la rénovation est en cours, est une télévision partagée par la France, la Suisse, le Canada et la Belgique. Pour compléter l’offre télévisuelle, la France cherche à mettre en place un bouquet satellitaire de chaînes francophones qui permettra de toucher un public plus large ;
- en Louisiane, la France finance un système de bourses conjointement avec les autorités de cet Etat ;
- la réduction des effectifs de l’assistance technique a peut-être été conduite de manière trop rapide ; le gouvernement a la volonté de faire intervenir des assistants techniques dans le cadre d’une plus grande mobilité tout en sécurisant leurs conditions d’emploi ; une loi pourrait consolider le statut de ces personnels ;
- l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) est soumise à une pression croissante du fait même de la dégradation des systèmes éducatifs dans les pays africains ; notre pays cherche aujourd’hui, avec le concours d’autres bailleurs de fonds, à financer des programmes de formation des enseignants ;
- la lutte contre la mortalité maternelle fait actuellement l’objet de deux programmes spécifiques en Côte d’Ivoire et à Madagascar ;
- la part du secteur privé dans notre coopération est moins importante que dans d’autres pays en raison de notre tradition d’intervention de la puissance publique ; la faiblesse relative des ONG françaises les prive d’une partie des financements internationaux auxquels elles pourraient prétendre, c’est pourquoi les pouvoirs publics encouragent ces organisations à mieux se structurer.
Avec M. Xavier de Villepin, président, M. Charles Josselin a reconnu l’intérêt d’organiser un débat en séance publique consacré à la politique française de coopération.