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COMMUNIQUÉ DE PRESSE DU 19 JUIN 2001


 

L’IDÉE D’UNE CONSTITUTION POUR L’UNION EUROPÉENNE 

 

Rapport de M. Hubert HAENEL

 

 L’idée d’une " Constitution pour l’Union européenne " s’est imposée   comme un des aspects du " débat sur l’avenir de l’Union " lancé par le traité de Nice. Cependant, il s’avère que les différents protagonistes ne mettent pas nécessairement la même chose sous le même mot de " Constitution ". Dans ce contexte, le rapport s’efforce de préciser les conceptions possibles d’une " Constitution de l’Union ", de mesurer les avantages et les inconvénients d’une démarche " constitutionnelle " et d’en examiner les modalités éventuelles.

 i - une clarification nécessaire

Il semble que l’on puisse schématiquement distinguer trois optiques pour une " Constitution de l’Union " :

– la première est celle de la simplification des traités, pour aboutir à un " traité fondamental " unique, qui serait plus lisible pour le citoyen parce qu’il ferait ressortir clairement les éléments " constitutionnels " déjà présents dans les traités ;

– la deuxième est celle de l’élaboration d’un " traité constitutionnel " : l’Union resterait fondée sur un accord entre les seuls États membres ; le " traité constitutionnel " regrouperait uniquement les dispositions " constitutionnelles " des traités, éventuellement modifiées ; les autres dispositions auraient un régime juridique distinct, permettant de les modifier plus facilement ;

– la troisième est celle de l’adoption d’une " Constitution " proprement dite : un pouvoir constituant européen donnerait naissance à un État fédéral ; la répartition des compétences entre l’Union et les États membres serait fixée par la Constitution et pourrait être modifiée sans l’accord unanime des Etats.

 ii - avantages et inconvénients d’une démarche " constitutionnelle " pour l’union

Adopter explicitement une démarche " constitutionnelle ", quelle que soit l’interprétation retenue pour ce mot, constituerait un saut qualitatif pour la construction européenne. Avant de se lancer dans une entreprise aussi ambitieuse, il paraît nécessaire de tenter d’en mesurer les avantages et les inconvénients.

 1. Les avantages

 Se lancer dans une démarche " constitutionnelle " conduirait tous les Etats membres à réfléchir ensemble aux finalités de la construction européenne. Les citoyens prendraient conscience de la dimension politique déjà présente dans celle-ci et formeraient leur opinion sur de meilleures bases.

 Adopter un texte " constitutionnel " permettrait :

– de contrebalancer les risques de dilution liés à l’élargissement, en renforçant le cadre institutionnel de l’Union ;

– de clarifier la répartition des compétences entre l’Union et les États membres ;

– de donner un contenu plus large à la citoyenneté européenne en donnant une valeur " constitutionnelle " à la Charte des droits fondamentaux proclamée à Nice.

 2. Les inconvénients

 Un débat " constitutionnel " pourrait provoquer des divisions entres États membres, peu après les tensions déjà suscitées par la négociation du traité de Nice, et se trouver en décalage par rapport aux attentes des citoyens, qui portent sans doute plus sur les politiques à mener que sur les choix institutionnels.

 Adopter un texte " constitutionnel " pourrait :

– rendre paradoxalement plus fragiles certains acquis de la construction européenne : en effet, les politiques communes font l’objet, dans les traités actuels, de dispositions détaillées qui ne peuvent être modifiées qu’à l’unanimité ; un cadre " constitutionnel " ne pourrait donner les mêmes garanties ;

– conduire à figer la construction européenne à un stade trop précoce de son évolution.

 iii - questions de méthode

 1) La préparation et l’adoption du nouveau texte

Il paraît peu probable que le débat sur l’avenir de l’Union s’oriente vers l’adoption d’une Constitution proprement dite, élaborée par une assemblée constituante puis directement soumise à un référendum. En effet, un tel processus supposerait, au préalable, un accord unanime des Etats membres pour modifier l’actuelle procédure de révision des traités et la remplacer par un processus constituant.

Dans l’optique d’un " traité constitutionnel " ou d’un " traité fondamental ", l’élaboration du nouveau texte continuerait à incomber à une Conférence intergouvernementale (CIG).

Il est souvent proposé que les travaux de cette future CIG soient préparés par une nouvelle Convention, sur le modèle de celle qui a élaboré la Charte des droits fondamentaux proclamée à Nice. Cette méthode permet en effet d’associer des représentants des gouvernements, des parlements nationaux, du Parlement européen et de la Commission européenne.

Pour avoir une véritable influence, une nouvelle Convention devrait, comme la précédente, travailler par consensus. Cependant, il semble exclu qu’elle puisse dégager en son sein un accord unanime sur un texte précis. Dans ces conditions, la formule la plus réaliste paraît être que la Convention ait pour tâche, sur une série de sujets définis dans son mandat, de proposer à la CIG des solutions alternatives. Car il devrait être possible, pour chaque sujet, à défaut de s’entendre sur une solution déterminée, de s’accorder pour estimer qu’il n’existe qu’un nombre réduit de solutions raisonnablement envisageables.

Enfin, les pays candidats devraient participer sur pied d’égalité à la nouvelle Convention. Celle-ci aurait pour tâche de se pencher sur les bases mêmes de l’Union à laquelle ils vont bientôt adhérer. Il serait injuste de ne pas les associer pleinement à cette réflexion.

 2) Les thèmes prioritaires

Quelle que soit l’optique retenue, il paraît logique de partir des quatre thèmes retenus en priorité par la " déclaration sur l’avenir de l’Union " adoptée à Nice :

– une délimitation plus précise des compétences entre l’Union européenne et les Etats membres, qui soit conforme au principe de subsidiarité ;

– le statut de la Charte des droits fondamentaux proclamée à Nice ;

– la simplification des traités ;

– le rôle des parlements nationaux dans l’architecture européenne.

En effet, ces thèmes ont reçu l’accord des Quinze chefs d’État ou de Gouvernement et constituent donc une base de départ acceptée par tous les États membres.

De plus, ils conduisent à aborder bon nombre des domaines où une éventuelle démarche " constitutionnelle " pourrait présenter des avantages : clarification des compétences, meilleur respect du principe de subsidiarité, renforcement de la citoyenneté européenne par l’intégration dans les traités de la Charte des droits fondamentaux…

Par ailleurs, ces thèmes convergent, selon la déclaration de Nice, autour de " la nécessité   d’améliorer et d’assurer en permanence la légitimité démocratique et la transparence de l’Union et de ses institutions, afin de les rapprocher des citoyens des États membres ". Or, n’est-ce pas là l’esprit qui doit animer une démarche " constitutionnelle " ?

Il s’agit là d’un point de départ. Au cours de la réflexion commune, d’autres points d’accord apparaîtront sur des dispositions susceptibles de donner plus de sens à la construction européenne, de la rendre plus efficace et plus légitime. Et, au terme de l’exercice, la Conférence intergouvernementale décidera du nom à donner au résultat obtenu, " traité constitutionnel " ou " Constitution ".