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L'examen des textes en commission

Qu'elle ait lieu en commission permanente ou -cas beaucoup plus rare- en commission spéciale, la discussion des projets et propositions de loi en commission est une phase déterminante de la procédure législative. C'est à ce stade, en effet, que sont arrêtées les principales orientations -sur le fond comme sur la forme- sur lesquelles le Sénat sera appelé à statuer en séance plénière.

Aux termes de l'article 43 de la Constitution :

«Les projets et propositions de loi sont envoyés pour examen à l’une des commissions permanentes dont le nombre est limité à huit dans chaque assemblée.
À la demande du Gouvernement ou de l’assemblée qui en est saisie, les projets ou
propositions de loi sont envoyés pour examen à une commission spécialement désignée à cet effet.
»

Qu'elle ait lieu en commission permanente ou –cas beaucoup plus rare- en commission spéciale, la discussion des projets et propositions de loi en commission est une phase déterminante de la procédure législative. C'est à ce stade, en effet, que sont arrêtées les principales orientations –sur le fond comme sur la forme- sur lesquelles le Sénat sera appelé à statuer en séance plénière.

A cette étape, le rapporteur, qui a la confiance de la commission, exerce une grande influence, perceptible tout au long de la discussion du texte

I - UNE PREMIÈRE ÉTAPE : LA DÉSIGNATION DE LA COMMISSION COMPÉTENTE

Le texte en discussion est envoyé « au fond », c'est-à-dire pour son examen principal, à une commission permanente (ou spéciale) et selon le cas, « pour avis », à une ou plusieurs autres commissions permanentes ayant demandé à examiner certains de ses aspects.

a - Saisine au fond

Il ressort de l'article 16 du Règlement du Sénat que les six commissions permanentes , en fonction de leurs domaines de compétence, sont saisies par les soins du Président du Sénat de tous les projets ou propositions entrant dans leur compétence, sauf dans les cas où une commission spéciale est créée.

La création d'une telle commission résulte soit d'une demande du Gouvernement, soit d'une décision du Sénat sur proposition de son Président, ou à la demande du président d'une commission permanente ou du président d'un groupe politique du Sénat. Elle est également décidée lorsque les commissions permanentes se déclarent incompétentes ou en cas de conflit de compétence entre deux ou plusieurs commissions permanentes. Mais le plus souvent, l'accord se réalise sur l'attribution des textes, du fait, notamment de la possibilité de la saisine pour avis ( cf. infra ) : peu de demandes de commissions spéciales sont formulées au Sénat.

Ainsi, ce qui pourrait sembler, à la lecture de la Constitution, être le régime de droit commun est devenu, dans la pratique, l'exception : depuis le début de la V e République , seulement une quarantaine de projets de loi ont été renvoyés à une commission spéciale.

b - Saisines pour avis

Il est fréquent, en raison de la variété des questions abordées dans un même texte, qu'une commission ne soit pas seule concernée et qu'une ou plusieurs autres commissions souhaitent être saisies sur tout ou partie seulement du texte.

S'il n'est saisi que d'une seule demande de renvoi pour avis par une commission permanente, le Président du Sénat y fait droit lui-même. Si, au contraire, plusieurs demandes de renvoi pour avis sont formulées, le Président saisit la conférence des présidents *, qui peut ordonner les renvois ainsi demandés ou proposer au Sénat la création d'une commission spéciale.

L'usage, consacré par la jurisprudence du Conseil constitutionnel **, est que le projet de loi de finances, du fait qu'il concerne l'ensemble des départements ministériels, soit renvoyé au fond à la commission des finances et pour avis aux cinq autres commissions permanentes.

II - UNE DEUXIÈME ÉTAPE : UN RAPPORTEUR EST SAISI DU TEXTE

1 - La nomination du rapporteur

Saisie d'un texte, la commission doit, en tout premier lieu, désigner un rapporteur.

En France, les rapporteurs ont un rôle plus déterminant que dans beaucoup d'autres parlements étrangers où, bien souvent, ils se contentent de présenter en séance plénière la position adoptée en commission. Au Sénat, comme à l'Assemblée nationale, le rôle du rapporteur va beaucoup plus loin, car il va véritablement exposer son point de vue à la commission, lui soumettre les amendements qu'il propose et, ensuite, défendre en séance plénière le point de vue de sa commission, sous la forme du rapport adopté, et les amendements retenus par elle.

Du fait qu'il a la confiance de la commission et qu'il a la meilleure connaissance du texte qui lui est confié, le rapporteur parvient à faire adopter la plupart des modifications qu'il propose. De même, la commission, pour les mêmes raisons, est la plupart du temps suivie par l'assemblée plénière de telle sorte que d'un bout à l'autre de la discussion législative, le rapporteur est véritablement l'homme-clé de la décision du Sénat

La désignation se fait le plus souvent par consensus, en fonction de la compétence plus particulière de tel ou tel sénateur et de sa disponibilité. Il peut cependant y avoir plusieurs candidats au rapport, notamment lorsqu'un groupe politique souhaite voir l'un de ses membres désigné comme rapporteur d'un texte auquel il attache de l'importance. En pareille hypothèse, il est procédé à un vote. Le scrutin est secret. Si, aux premier et deuxième tours, la majorité absolue n'a pas été obtenue, la majorité relative suffit au troisième tour. En cas d'égalité des suffrages, le candidat le plus âgé est nommé rapporteur.

La désignation du rapporteur pour avis obéit aux mêmes règles.

2 - Le travail du rapporteur

Le rapporteur doit tout d'abord se livrer à un important travail préparatoire, assisté d'un ou plusieurs administrateurs appartenant au secrétariat administratif de la commission. Il étudie le texte, s'entoure de tous les avis qu'il juge nécessaires et procède, s'il y a lieu, à des auditions. Il peut notamment rencontrer les membres des cabinets ministériels et les hauts fonctionnaires concernés.

Le rapporteur élabore les amendements qu'il proposera à la commission, et fait établir pour celle-ci un document de travail -le tableau comparatif- mettant en regard les textes en vigueur ou de référence, éventuellement, le projet initial du Gouvernement s'il a été déjà examiné par l'Assemblée nationale, puis le texte en discussion : ce tableau en plusieurs colonnes sera annexé au rapport. Au fil de la navette, ce document est ajusté afin de permettre de confronter, à chaque étape, les modifications successives apportées au texte par chacune des deux assemblées. En règle générale, à partir de la deuxième lecture, ce tableau comporte trois colonnes comprenant dans l'ordre : le dernier texte voté par le Sénat, le dernier texte voté par l'Assemblée nationale et dont le Sénat est -à ce moment précis- saisi, la dernière colonne étant réservée aux nouvelles propositions de la commission.

On doit noter que le rapporteur pour avis a le droit de participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie au fond. Réciproquement, le rapporteur de la commission saisie au fond a le droit de participer avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie pour avis.

III - TROISIÈME ÉTAPE : LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

1 - Travaux préparatoires à l'examen du rapport

Avant d'examiner le projet de rapport présenté par le rapporteur, la commission dispose de plusieurs moyens pour approfondir sa capacité d'expertise du texte en discussion.

1 - Auditions

La commission peut procéder à l'audition de toute personne qu'elle estime particulièrement qualifiée et des représentants de tout organisme qu'elle juge concernés par le texte en discussion.

La commission peut aussi entendre le ou les ministres compétents, appelés à exposer les raisons des réformes proposées et à répondre aux questions des parlementaires (sur tous les textes importants, c'est le ministre lui-même qui propose d'être entendu, pour présenter son projet et recueillir, du même coup, les premières impressions des membres de la commission).

Enfin, les auteurs des propositions de loi ou de résolution et les auteurs d'amendements, non membres de la commission qui les examine, sont entendus sur décision de celle-ci.

De son côté, le rapporteur a toute latitude pour entendre les personnes de son choix, si leur audition en commission plénière n’est pas jugée nécessaire ou qu’elle ne soit pas possible, par exemple pour des raisons de calendrier.

2 - Missions d'information

Les commissions peuvent aussi désigner une mission d'information en France ou à l'étranger. Ce cas de figure est assez fréquent sur les textes intéressant une collectivité territoriale donnée ( la Corse , par exemple, ou telle ou telle collectivité territoriale d'outre-mer), ou encore la ratification d'un traité multilatéral ou européen sur lequel il importe de connaître la position de nos partenaires.

2 - Examen du rapport

•  L'examen du texte est inscrit à l'ordre du jour de la commission par son président, avec l'accord du rapporteur et en tenant compte de l'ordre du jour de la séance publique. Chaque membre de la commission reçoit une lettre de convocation qui est également communiquée au secrétariat de chaque groupe.

•  Le rapporteur procède, le plus souvent, à un exposé général et développe devant la commission un certain nombre de considérations sur l'ensemble du texte. Il rappelle les dispositions en vigueur, expose et commente les objectifs du projet ou de la proposition de loi, donne son sentiment sur l'économie générale du texte, et justifie éventuellement les principales modifications qu'il suggère d'apporter.

Cet exposé est suivi d'une discussion générale au cours de laquelle chaque commissaire peut exprimer son opinion sur l'ensemble du texte et demander des précisions au rapporteur.

•  Le président appelle ensuite l'examen des articles à moins que la commission n'ait décidé d'opposer à l'ensemble du texte une exception d'irrecevabilité ou une question préalable (ce qui équivaut à proposer le rejet du texte), dont elle élabore alors le texte et précise le moment où elle souhaite sa discussion en séance plénière.

Si, comme dans la plupart des cas, la commission passe à la discussion des articles, le rapporteur justifie à l'occasion de chacun d'eux les amendements qu'il propose à la commission. Chaque commissaire peut lui-même demander des modifications à ces propositions d'amendement ou en proposer d'autres. Sur chacun d'eux, la commission se prononce, après discussion, par un vote, le plus souvent à main levée. Le président de la commission n'a pas voix prépondérante ; en cas de partage égal des voix, le Président constate que la disposition mise aux voix ne recueille pas de majorité, donc n'est pas adoptée.

•  Comme il a été indiqué précédemment (cf. fiche sur les commissions permanentes), le Gouvernement n'assiste pas, en général, aux réunions des commissions législatives lorsque celles-ci délibèrent sur un projet de loi (à la différence de ce qu'on constate dans beaucoup d'autres parlement étrangers ***). Le ministre peut, certes, être entendu par la commission, soit de son propre chef s'il l'estime souhaitable, soit à l'occasion d'une audition demandée par le rapporteur, mais sa participation ne va pas au-delà, le Règlement du Sénat prévoyant même qu'il se retire au moment du vote.

•  Compte tenu des décisions de la commission, le rapporteur rédige un rapport . Dans certains cas exceptionnels, dus notamment à la brièveté du délai entre la réunion de la commission et l'examen en séance plénière, le rapport en séance plénière sera exclusivement oral. Mais, principal instrument de travail des sénateurs, le rapport est quasiment toujours déposé, imprimé et distribué avant l'examen du texte en séance plénière.

Le rapport écrit comprend ordinairement un exposé général qui rappelle les principaux points du texte en discussion, en souligne la portée, présente le droit en vigueur, compare éventuellement le dispositif proposé avec des législations étrangères et retrace les lignes directrices de la discussion au sein de la commission.

Vient ensuite l'examen des articles qui permet, à l'occasion de chacun d'eux, d'apporter des explications plus techniques et plus précises et de justifier les amendements proposés par la commission. Enfin, dans la conclusion, le rapport résume la position prise par la commission sur l'ensemble du texte, qui peut être soit l'adoption sans modification, soit le rejet, soit, ce qui est le plus fréquent, l'adoption du texte sous réserve des amendements proposés par la commission.

Le rapport comprend également le tableau comparatif ( cf. supra ) qui intègre les propositions de la commission. Le rapport est éventuellement complété par des annexes utiles à l'information des parlementaires, telle que l'étude d'impact transmise par le Gouvernement ou le compte rendu des principales auditions du rapporteur ou de la commission, selon le cas.

Depuis la mise en place de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, c'est, aux termes des dispositions de l'article 42 de la Constitution, le texte tel qu'adopté par la commission qui est examiné en séance publique.

Le même dispositif est applicable aux travaux des commissions saisies pour avis, sous la réserve que leur rapport pour avis ne comporte pas de tableau comparatif mais la liste des amendements proposés par elle, sur lesquels le moment venu, la commission au fond sera appelée à émettre son avis.

3 - Publicité des travaux des commissions

Chaque réunion de commission donne lieu à un procès-verbal qui a un caractère confidentiel et à un compte rendu analytique publié dans le recueil des Comptes rendus des Commissions, distribué chaque semaine et diffusé sur Internet, de même que les rapports parlementaires depuis 1997.

La confidentialité a longtemps été considérée comme un élément structurant de l'efficacité du travail des commissions, car les opinions des commissaires peuvent s'y exprimer plus librement, sans toutes les pesanteurs qu'imposent le débat public et la pression des groupes politiques. Cette vision a un peu évolué, sous la pression de l'opinion publique, sensible au moins autant à la transparence qu'à l'efficacité.

C'est pourquoi il a été décidé que la commission pourrait organiser la publicité, par les moyens de son choix, de tout ou partie de ses travaux.

L'instrument le plus couramment utilisé est le communiqué de presse dont la décision revient au président de la commission. Par ailleurs, certaines auditions sont ouvertes à la presse ou au public et peuvent être enregistrées pour une diffusion sur la chaîne de télévision parlementaire. L'examen des rapports, en revanche, se déroule généralement à huis clos, bien qu'il soit tout à fait possible de l'ouvrir au public (cette faculté a déjà été utilisée au Sénat).

IV - QUATRIÈME ÉTAPE : INTERVENTION DE LA COMMISSION APRÈS L'ADOPTION DU RAPPORT

1 - Examen des amendements dits «extérieurs»

Avant la discussion du texte en séance publique, la commission compétente au fond doit se réunir pour se prononcer sur les amendements qui émanent du Gouvernement ou d'autres sénateurs ou éventuellement de la commission saisie pour avis.

En pratique, la commission au fond se prononce sur ces amendements sous forme assez laconique : favorable, défavorable ou «sagesse». Cette dernière formule signifie que la commission s'en remet, sur ce point, à «la sagesse» du Sénat (c'est-à-dire qu'elle laisse à chaque sénateur le soin de se déterminer en toute appréciation personnelle).

La commission peut, sur certains amendements déposés par des sénateurs, réserver sa proposition en demandant d’entendre préalablement l’avis du gouvernement.

L'avis de la commission sera, ensuite, exposé par le rapporteur en séance au cours de l'examen des articles avant le vote sur chaque amendement.

2 - Réexamen du texte en commission

La commission peut être appelée à réexaminer tout ou partie du texte en discussion en cas d'adoption en séance plénière d'une motion de renvoi en commission, d'une demande de renvoi pour coordination ou d'une demande de seconde délibération : ces voies de procédure sont rarement mises en œuvre, en dehors des textes très complexes (la loi de finances, par exemple) ou soulevant des problèmes politiques nécessitant des arbitrages de dernier instant.

3 - Suivi du texte en séance plénière

Plus généralement, le rapporteur et le président de la commission, assistés des administrateurs concernés, suivent l'ensemble de l'examen du texte en séance plénière. Ils sont chargés d'y exposer et d'y défendre le point de vue de la commission. Ce rôle se poursuit à tous les stades de la navette et, notamment, en cas de réunion de la commission mixte paritaire, puisqu'il est d'usage constant que le rapporteur de la commission soit désigné aussi rapporteur pour son assemblée des conclusions de la CMP.

4 - Contrôle de l'application des lois

Si le rôle préparatoire du rapporteur s'arrête avec le dernier vote sur l'ensemble du texte en discussion, la commission permanente (notamment son président et son rapporteur) s'efforce de contrôler après coup les modalités de mise en œuvre du dispositif retenu. A ce titre, il n'est pas rare que le rapporteur appelle l'attention du ministre responsable sur la manière dont, à son avis, il convient d'interpréter ou d'appliquer telle ou telle disposition de la loi en question.

A partir du moment où l'application effective d'un texte législatif est suspendue à la publication de textes réglementaires, il est logique que les assemblées y accordent une grande attention. Elles n'admettent pas, en effet, qu'une loi puisse demeurer durablement lettre morte, l'abstention du Gouvernement revenant en ce domaine à tenir en échec la volonté du Parlement.

Depuis 1971, chaque commission permanente du Sénat suit la publication des textes réglementaires attendus sur les lois relevant de sa compétence. Ce travail de contrôle fait l’objet chaque automne d’un rapport annuel, soumis à la Conférence des présidents, qui est publié sous la forme d’un fascicule spécial des comptes rendus des commissions.

 

* La conférence des présidents a pour fonction de fixer l'ordre du jour et d'organiser les débats en séance plénière.

** Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la loi organique relative aux lois de finances.

*** Il est vrai que dans bien des pays, à la différence de la France, il n’existe pas d’incompatibilité entre la fonction ministérielle et le mandat parlementaire.