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Le financement de la vie politique

La démocratie n'a pas de prix, mais elle a un coût... De fait, les partis politiques et les candidats aux élections doivent faire face à maintes dépenses dont le financement, jusqu'en 1988, n'était pas encadré par un régime juridique précis. Cette lacune avait favorisé certaines dérives auxquelles le Parlement a entendu mettre un terme, démarche accomplie par touches successives depuis 1988.

Le dispositif, progressivement perfectionné depuis lors, repose sur quelques idées-force :

  • la reconnaissance légale d'un statut juridique aux partis politiques, auxquels la Constitution confie deux missions : concourir à l'expression du suffrage et, désormais, favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives ; les partis se plaçant sous ce régime peuvent bénéficier d'un financement public ;
  • les ressources des partis et des candidats doivent être entourées d'un certain nombre de garanties de transparence, de manière à éviter les financements occultes et les pressions des puissances financières ; dans cette optique, depuis 1995, les pouvoirs publics ont décidé de couper le cordon ombilical entre l'argent des entreprises et les caisses politiques, en interdisant définitivement aux personnes morales – quelles qu'elles soient – de prendre part au financement de la vie politique ;
  • les dépenses électorales doivent être plafonnées, tant pour éviter l'escalade et la surenchère médiatique que pour assurer plus d'égalité entre les candidats, indépendamment de leur fortune personnelle ;
  • pour pallier l'insuffisance du financement militant – traditionnellement modeste en France – et le tarissement du financement des entreprises, l'État propose un dispositif très avancé d'aide financière aux partis politiques et de prise en charge des dépenses de campagne, en contrepartie du strict respect de la législation ainsi définie ;
  • les manquements à cette législation exposent leurs auteurs à une panoplie de sanctions très dissuasives (sanctions pénales, sanctions financières et, surtout, des peines d'inéligibilité qui ont pour effet d'évincer temporairement de la vie politique ceux qui prennent le risque de la fraude) ;
  • la mise en œuvre des règles de financement des partis et des campagnes électorales est confiée à une commission indépendante (la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, dite CCFP), sous le contrôle des juridictions administratives ;
  • enfin, le patrimoine des élus doit être contrôlé en début puis en fin de mandat, de manière à s'assurer qu'il n'ont pas profité de leurs fonctions pour s'enrichir indûment ; ce contrôle est assuré par une seconde instance, la commission pour la transparence financière de la vie politique (ou CTVP).

En outre, le législateur a décidé d'utiliser le dispositif d'aide financière aux partis politiques comme moyen de pression pour les inciter à mieux jouer le jeu de la parité entre les sexes dans l'accès aux mandats électifs : à cet effet, il a institué, en juin 2000, des abattements frappant les formations ne respectant pas la parité lors des législatives, proportionnels aux écarts constatés entre les candidats de sexe masculin et ceux de sexe féminin.

Le régime actuel du financement de la vie politique résulte des lois suivantes :

- loi organique et loi ordinaire du 11 mars 1988 relatives au financement de la vie politique ;

- loi du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques ;

- loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques ;

- loi du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique ;

- loi organique du 20 janvier 1995 relative au financement de la campagne en vue de l'élection du Président de la République  ;

- loi du 8 février 1995 relative à la déclaration du patrimoine des membres du Gouvernement et des titulaires de certaines fonctions ;

- loi du 29 janvier 1996  prise pour l'application des dispositions de la loi constitutionnelle no 95-880 du 4 août 1995 qui ont institué une session parlementaire ordinaire unique et modifié le régime de l'inviolabilité parlementaire ;

- loi du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives ;

- loi du 10 juillet 2000 relative à l'élection des sénateurs ;

- loi organique du 5 février 2001 modifiant la loi no 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel

- loi du 11 avril 2003 (dispositions relatives au financement des partis politiques) et ordonnance du 8 décembre 2003 portant simplification administrative en matière électorale

- loi organique du 5 avril 2006 (élection présidentielle).

Beaucoup de ces textes ont été codifiés dans le code électoral.

I - LES FINANCES DES PARTIS POLITIQUES

1 - Les dépenses des partis politiques

En France, comme d’ailleurs dans toutes les démocraties comparables, les partis politiques doivent faire face à des dépenses de toute sorte, notamment la location de locaux et de permanences, des frais de matériel, de secrétariat et d'affranchissement, des frais de promotion et de communication, des études et des sondages et, bien souvent, la rémunération de permanents et la confection du journal du parti.

Surtout, les partis engagent des sommes considérables pour soutenir leurs candidats au moment des élections, comme l'illustrent les frais de campagne exposés par les quatre principaux candidats à la dernière élection présidentielle de 2007 :

Candidat

Coût total
de la campagne

Nicolas Sarkozy

21 175 141 €

Ségolène Royal

20 815 003 €

François Bayrou

9 745 197 €

Jean-Marie Le Pen

9 360 632 €

Les dépenses occasionnées par les autres consultations nationales ou locales atteignent pareillement des montants considérables, comme on le constate dans le tableau ci-après :

Élections de 2004

Montant total
du remboursement
de l'État

Élections cantonales

23,87 millions d'euros

Élections régionales

32,30 millions d'euros

Élections européennes

25,51 millions d'euros

En définitive, l’émergence du « marketing politique » et le coût croissant des campagnes de communication audiovisuelle ont fait exploser les dépenses des partis politiques depuis le début de la Ve République. Dans le même temps, on a assisté à une concentration des budgets sur un nombre de plus en plus restreint de grandes formations, tandis que beaucoup de petits partis végètent, faute de ressources suffisantes *.

2 - Les ressources des partis politiques

Pour financer leurs dépenses, les partis disposent de deux sources principales : un financement privé, généralement modeste, et l'aide publique de l'État, dont la part est devenue déterminante.

a - Le financement privé

En premier lieu, les partis peuvent percevoir des cotisations de leurs adhérents. Cela étant, les contributions des membres de base ne représentent souvent qu'une très faible part des ressources du parti (la cotisation perçue auprès des élus locaux et des parlementaires adhérents est généralement plus élevée, la pratique variant toutefois beaucoup d'un parti à l'autre) **.

Les partis peuvent disposer d'autres revenus privés, mais dans les limites étroites d'une législation de plus en plus restrictive : ressources provenant d'activités commerciales ou industrielles du parti, legs… Entrent également dans cette catégorie les « dons des personnes physiques » régis par les lois de 1995, étant entendu que depuis cette même date les personnes morales, quelles qu'elles soient (les entreprises notamment), ne sont plus autorisées à verser le moindre don ni le moindre avantage en nature aux partis politiques. En dépit d'une incitation fiscale, les contributions volontaires des personnes physiques restent traditionnellement faibles.

b - Le financement public

Les dispositions des lois de 1988 et subséquentes, en instituant une aide financière de l'État au profit des partis et groupements politiques, ont amorcé le processus de leur financement public, aujourd'hui prépondérant. Ainsi, chaque année, des crédits sont inscrits dans le projet de loi de finances pour être affectés aux partis et groupements politiques. Ces crédits sont répartis entre les partis et groupements, pour moitié à raison de leurs résultats aux dernières élections législatives (« 1re fraction ») et pour moitié à ceux qui perçoivent la 1re fraction, en fonction de leur représentation au Parlement (« 2e fraction ») (voir la liste des déclarations de rattachement des sénateurs à un parti politique).

Il convient de bien mesurer la nature du dispositif légal d’aide de l’État au financement des partis et groupements politiques. Car si cette aide est réservée aux partis et groupements politiques satisfaisant à un certain nombre d’exigences légales, ces exigences ne constituent pas, pour autant, des obligations générales imposées aux partis. En effet, en vertu de l’article 4 de la Constitution, ceux-ci se forment et s’administrent librement ; aucun parti n’est donc tenu de se soumettre aux exigences comptables prévues par la loi. Mais s’il n’y satisfait pas, il renonce à la possibilité de percevoir l’aide financière de l’État.

Quoi qu’il en soit, l’aide de l’État est devenue, désormais, la première source de financement des partis politiques. Son montant, dont la répartition est publiée chaque année au Journal officiel, s’est élevé en 2007 à 73,210 millions d’euros (dont 33 millions au titre de la 1re fraction et 40 millions au titre de la 2e fraction) répartis entre plus de 50 partis ou groupements, dont 19 exerçant principalement leur activité dans les seules collectivités locales d’outre-mer.

Ce dispositif s'est révélé performant puisqu'il a permis de régler en toute transparence la difficulté qu'aurait pu faire naître l'interdiction de la participation des entreprises au financement de la vie politique à partir de 1995. Cela étant, le régime actuel, déjà ajusté à plusieurs reprises, a eu pour effet pervers d'inciter les partis à multiplier les candidatures pour bénéficier d'une manne financière plus importante. A titre indicatif, il se révèle ainsi que chaque voix obtenue rapporte chaque année environ 1,70 € (jusqu'aux législatives suivantes) ; on comprend mieux, dès lors, « l'inflation de candidatures » constatée au premier tour des législatives. Pour tenter de l’endiguer, le Parlement a adopté une nouvelle loi prévoyant que la fraction attribuée en fonction des résultats aux dernières législatives serait désormais réservée aux seuls partis et groupements politiques ayant atteint 1 % des suffrages exprimés dans au moins 50 circonscriptions, c'est-à-dire aux seules formations offrant des garanties de représentativité suffisantes

L'État accorde également aux partis, sous différentes formes subsidiaires, des moyens dont la contre-valeur peut être considérée comme un financement indirect :

  • c'est ainsi que les formations politiques représentées par des groupes parlementaires à l'Assemblée nationale ou au Sénat, en dehors des campagnes électorales, disposent d'un « droit d'antenne » leur permettant de s'exprimer sur les chaînes publiques de radio et de télévision ;
  • de même, l'État accorde aux partis politiques quelques allègements fiscaux (impôt sur les sociétés à taux réduit) sur certains de leurs revenus propres (location de leurs immeubles bâtis et non bâtis par exemple).

c - L'instrument d'incitation en faveur de la parité des sexes face aux mandats électoraux

A la suite de l'inscription dans la Constitution du « principe de parité », la loi adoptée le 6 juin 2000 prévoit une sanction financière à l'égard des partis n'ayant pas respecté ce principe. Ainsi, lorsque l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ayant déclaré se rattacher à une formation politique, lors du dernier renouvellement général de l'Assemblée nationale, dépasse 2 % du nombre total de ses candidats, le montant de la première fraction qui lui est attribué est diminué d'un pourcentage égal à la moitié de cet écart rapporté au nombre total des candidats.

Les sanctions se sont élevées à un total de 7,05 millions d’euros en 2005, soit près de 10 % de l’aide totale accordée par l’État aux partis politiques : faut-il y voir un signe d’efficacité ou, comme d’autres le soutiennent, une preuve que les partis politiques n’ont pas encore bien intégré les réflexes de l’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives ?

d – La question du financement des partis politiques européens

L’enjeu des élections européennes, l’intérêt croissant des Parlements nationaux envers la législation communautaire et, d’une manière générale, l’imbrication chaque jour plus étroite de la vie politique nationale et des problématiques européennes posent la question nouvelle des partis politiques européens et, incidemment, celle de leur financement (qui pourrait d’ailleurs interférer avec celui des partis nationaux).

Dans cette perspective, l’Union européenne a adopté un Règlement (entré en vigueur en 2004) relatif au statut et au financement des partis politiques au niveau européen, qui détermine, en particulier, les modalités de reconnaissance des partis concernés et leur droit d’accès au financement communautaire.

Fin 2007, la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen a proposé de faire évoluer le dispositif expérimental adopté en 2003, et de supprimer l’interdiction jusqu’à présent faite aux partis européens de participer au financement des élections européennes ; en contrepartie, le financement communautaire pourrait atteindre désormais 85 % des dépenses des partis concernés. Par ailleurs, le principe serait maintenu que le financement communautaire ne devrait en aucune circonstance constituer des financements directs ou indirects des partis nationaux ou de leurs candidats.

Quoi qu’il en advienne, on peut attendre une évolution du régime actuel, dont les élections européennes de 2009 donneront sans doute la mesure.

II - LE FINANCEMENT DES CAMPAGNES ELECTORALES

Le dispositif institué en 1995 concerne pour l’essentiel les circonscriptions électorales d’au moins 9 000 habitants (il ne s’applique que partiellement dans les petites communes et les cantons les moins peuplés). Ses lignes directrices, inchangées depuis lors, s'articulent autour de cinq principes ***:

  • Premier principe : tout candidat qui entend recueillir des dons pour l'organisation de sa campagne est tenu de passer par un mandataire financier qui peut être, selon les cas, une personne physique nommément désignée ou une association de financement électorale, constituée sous le régime de la loi de 1901 sur les associations. Ce mandataire financier est seul habilité à recueillir les fonds servant à couvrir les frais de campagne et à assurer le paiement des dépenses (les candidats se voyant donc interdire tout maniement direct d'argent).
  • Deuxième principe : le montant des dépenses électorales est plafonné en fonction du nombre d'habitants dans la circonscription considérée (pour certaines élections comme l'élection présidentielle ou l'élection des parlementaires européens, ce plafond est directement déterminé par la loi). Le plafond initial, fixé par la loi, est actualisé tous les trois ans par voie réglementaire en fonction de l’évolution de l’indice des prix.
  • Troisième principe : le mandataire financier doit établir un compte de campagne récapitulant l'ensemble des ressources et des dépenses imputables à la campagne électorale ; ce compte, certifié par un expert comptable, sera transmis aux fins de contrôle à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.
  • Quatrième principe : la CCFP approuve (le cas échéant après réformation) ou rejette le compte de campagne qui lui est ainsi soumis ; en cas de rejet, elle saisit le juge de l'élection qui peut, si l'irrégularité est avérée, prononcer la démission d'office de l'élu et l'inéligibilité pour un an du candidat fautif (ce qui l'empêche donc de se représenter à l'élection suivante).
  • Cinquième principe : si leur compte est approuvé, l'État accorde aux candidats ayant recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour ****, un remboursement forfaitaire pouvant atteindre 50 % du montant du plafond des dépenses dans la circonscription considérée, dans la limite des sommes effectivement dépensées ; en clair, ce dispositif permet au candidat de bénéficier d'une prise en charge par l'État de 100 % de ses frais de campagne, pour peu qu'il ait veillé à ne pas dépenser plus que 50 % du plafond autorisé.

Par exemple, si le plafond des dépenses dans la circonscription s'élève à 30 000 €, le remboursement de l'État pourra atteindre 15 000 € ; un candidat qui n'aurait dépensé que 14 000 € sera défrayé intégralement de ses frais de campagne.

A cette aide, s'ajoute une prise en charge par l'État des frais afférents à la « propagande officielle », définie comme le coût du papier, l'impression des bulletins de vote, les circulaires, les affiches et les frais d'affichage réglementaires (ces frais sont remboursés sur la base d'un barème officiel aux candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés). Pour les élections européennes, ce pourcentage a pareillement été ramené à 3 % par la loi du 11 avril 2003.

Tel que décrit ci-avant, le dispositif de financement des campagnes électorales demeure certes perfectible (la CCFP émet régulièrement d'intéressantes suggestions à ce sujet) mais il a prouvé son efficacité en mettant un terme à certaines dérives antérieures (l'opacité des ressources et l'inflation des dépenses, notamment) ; dans l’ensemble, il est généralement bien accepté par les candidats et les partis politiques.

La réglementation applicable aux sénateurs

Le législateur a étendu aux candidats aux élections sénatoriales, à compter du renouvellement de 2014, l'essentiel du droit commun du financement des campagnes électorales.

Jusqu'à présent, seules étaient applicables aux campagnes électorales sénatoriales les dispositions relatives à l'interdiction de leur financement  par des personnes morales - hormis les partis politiques - ou des États étrangers (deuxième et cinquième alinéas de l'article L. 52-8 du code électoral). Pour le reste, ces campagnes, en raison de la modicité des dépenses engagées compte tenu du nombre relativement réduit d'électeurs - quelques centaines ou milliers de grands électeurs par département - n'étaient pas soumises à la législation générale sur le financement des campagnes.

En 2011, le législateur a souhaité renforcer la transparence du financement des campagnes sénatoriales. Il a, à cette fin, dans la loi n°2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique, modifié l'article L. 308-1 du code électoral afin d'étendre aux candidats aux élections sénatoriales, à compter du renouvellement de 2014, l'ensemble de la législation relative au financement et au plafonnement des dépenses électorales.

Ainsi, les articles L. 52-4 à L. 52-18 du code électoral(****) sont désormais applicables aux campagnes sénatoriales sous réserve de l'institution d'un plafond de dépenses spécifiques :

- une part forfaitaire, d'un montant de 10.000 euros par candidat (hypothèse des élections au scrutin uninominal) ou par liste (hypothèse des élections au scrutin de liste) ;

- une part variable en fonction de la population de la circonscription consistant à majorer la part forfaitaire de 0,05 euro par habitant du département pour les départements élisant quatre sénateurs ou plus, et de 0,007 euro par habitant pour les candidats aux élections des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Les montants de ces deux parts doivent être actualisés tous les ans par décret et évoluer comme l'indice des prix à la consommation des ménages, hors tabac (*****).

Enfin, l'article L. 308-1 du code électoral exclut du plafond des dépenses pour l'élection des sénateurs les frais de transport, dûment justifiés, exposés par le candidat en vue de recueillir le suffrage des électeurs.

III - LA TRANSPARENCE DU PATRIMOINE DES ÉLUS

Outre le financement des partis politiques et des campagnes électorales, un des objectifs du législateur en 1988 était aussi d'assurer la transparence du patrimoine des élus, de manière à pouvoir vérifier qu'ils ne profitent pas de leurs fonctions électives pour s'enrichir indûment. A cet effet, il a été institué une obligation de déclaration de patrimoine, déposée en début puis en fin de mandat. Le contrôle des déclarations de patrimoine incombe à la commission pour la transparence de la vie politique (à ne pas confondre avec la CCFP).

Le régime et les modalités concrètes d'établissement et de dépôt des déclarations de patrimoine des sénateurs sont exposés dans la fiche relative au statut du sénateur.

* Dans son avis relatif à la publication des comptes des partis et groupements politiques pour 2006 (paru en décembre 2007), la CCFP relève d’ailleurs que de nombreux partis présentent des comptes déficitaires, pour un solde total cumulé de plus de 7,8 millions d’euros, alors même que l’exercice 2003 n’avait été marqué par aucune élection générale.

** Selon des estimations approximatives, les cotisations des adhérents et des militants représenteraient environ 15 % des ressources des formations percevant l’aide publique (cf. infra).

*** Le régime du financement de la campagne électorale en vue des élections présidentielles et de la prise en charge des frais de campagne des candidats diffère quelque peu du système applicable aux autres élections. Par ailleurs, le dispositif était initialement placé sous le contrôle du Conseil constitutionnel et non de la CCFP ; cette singularité a disparu avec la loi organique du 5 avril 2006, dont l'article 2 confie désormais à la CCFP le contrôle du financement de l'élection présidentielle, la mesure jouant pour la première fois lors de l'élection présidentielle d'avril-mai 2007. En cas de contestation des décisions de la CCFP, les candidats peuvent former un recours devant le Conseil constitutionnel.

**** Par exception au seuil général des 5 %, la loi du 11 avril 2003 a ramené ce pourcentage à « 3% et plus » des suffrages exprimés pour l'élection des représentants au Parlement européen.

***** prévoyant notamment la déclaration d'un mandataire, la tenue pendant l'année précédant le premier jour du mois de l'élection d'un compte de campagne, le plafonnement des dépenses électorales, leur remboursement forfaitaire par l'Etat aux candidats ayant obtenu au moins 5% des suffrages exprimés au premier tour de scrutin, ou encore le contrôle de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

****** Pour l'application de ces dispositions en Nouvelle Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, l'article L. 439-1 A du code électoral a fixé le plafond de dépenses pour l'élection des sénateurs à 1.193.300 francs CFP par candidat et prévu une majoration de 5,96 francs CFP par habitant de la collectivité. Ces montants seront actualisés selon les indices spécifiques à ces collectivités."