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Les offices et délégations

Depuis plusieurs années, l'Assemblée nationale et le Sénat ont entrepris de se doter d'une capacité d'expertise autonome par rapport au Gouvernement et indépendante du processus normatif. L'objectif du Parlement est de pouvoir prendre du recul face à un flux considérable et croissant de textes législatifs. Il est aussi de pouvoir anticiper certaines évolutions

 A cet effet, ont été créés plusieurs types d'instances nouvelles qui n'interviennent pas directement dans la procédure législative mais confortent et prolongent l'activité de contrôle des commissions permanentes. Leur mission est triple :

 

  •  assurer une veille juridique et technique sur les secteurs dont elles sont chargées ;
  •  informer les parlementaires et alimenter la réflexion prospective à moyen et long terme ;
  •  évaluer les conséquences des décisions prises par les institutions compétentes dans ces secteurs.

Parmi ces instances il convient notamment de signaler les trois offices et délégations parlementaires :

Cinq autres offices et délégations ont été supprimés par la loi tendant à modifier l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de justice administrative (cf. la page consacrée aux compositions de ces organismes). La délégation parlementaire pour l'Union européenne, quant à elle, est devenue la commission des affaires européennes.

Il faut enfin noter la création d'une nouvelle catégorie d'organisme de contrôle : les délégations "sénatoriales" (avril 2009)

I - LES DÉLÉGATIONS PARLEMENTAIRES : RENFORCER L'INFORMATION DU SÉNAT

A partir du milieu des années soixante-dix, les assemblées ont ressenti la nécessité de se doter de nouvelles instances stables d'information sur des sujets transversaux ne relevant pas en propre des compétences d'une seule commission permanente. La création par la loi d'organes permanents d'un nouveau type, les « délégations parlementaires » (communes aux deux assemblées ou propres à chacune d'entre elles, selon le cas), a répondu à ce souci, sans contrevenir à la limitation constitutionnelle du nombre des commissions permanentes ni remettre en cause leur fonction naturelle de contrôle. 

Par rapport à la situation initiale, le système des délégations parlementaires a sensiblement évolué (disparitions, créations ou modifications du champ de compétences de certaines délégations), avec néanmoins le maintien d'une formule qui, avec le recul, paraît s'être durablement ancrée dans le paysage parlementaire français. 

On compte aujourd'hui deux délégations parlementaires en fonctionnement :

1 - La délégation du Sénat aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes

Cette délégation, dont le secrétariat est assuré par le service des Études juridiques, a été instituée par la loi n° 99-585 du 12 juillet 1999 qui prévoit la constitution de deux délégations parlementaires, l'une à l'Assemblée nationale et l'autre au Sénat. 

Chaque délégation compte trente-six membres. Les membres des délégations sont désignés en leur sein par chacune des deux assemblées de manière à assurer une représentation proportionnelle des groupes parlementaires et équilibrée des hommes et des femmes ainsi que des commissions permanentes. La délégation de l'Assemblée nationale est désignée au début de la législature pour la durée de celle-ci. Celle du Sénat est désignée après chaque renouvellement partiel. 

La délégation de l'Assemblée nationale et celle du Sénat peuvent décider de tenir des réunions conjointes. 

La délégation du Sénat a été mise en place le 13 octobre 1999. 

Les délégations parlementaires ont pour mission d'informer les assemblées de la politique suivie par le Gouvernement au regard de ses conséquences sur les droits des femmes et sur l'égalité des chances entre les hommes et les femmes. En ce domaine, elles participent au suivi de l'application des lois.

En outre, les délégations peuvent être saisies sur les projets ou proposi

  • le Bureau de l'une ou l'autre assemblée, soit à son initiative, soit à la demande d'un président de groupe ;
  • une commission permanente ou spéciale, à son initiative ou sur demande de la délégation.

Les délégations peuvent être saisies par la commission pour l'Union européenne sur les textes soumis aux assemblées en application de l'article 88-4 de la Constitution. Elles demandent à entendre les ministres. Le Gouvernement leur communique les informations utiles et les documents nécessaires à l'accomplissement de leur mission.

Sans réellement interférer dans l'examen des textes soumis aux commissions permanentes, ces délégations font néanmoins connaître leur position selon une procédure originale puisqu'elles peuvent publier, sur les questions dont elles sont saisies, des rapports comportant des recommandations qui sont déposés sur le bureau de l'assemblée dont elles relèvent et transmis aux commissions parlementaires compétentes, ainsi qu'aux commissions pour l'Union européenne. Ces rapports sont rendus publics. Depuis sa création, la délégation aux droits des Femmes du Sénat s'est ainsi prononcée sur des textes tels que l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, la contraception d'urgence ou la loi sur la sécurité intérieure, la lutte contre les violences au sein du couple, etc...

Les délégations établissent en outre, chaque année, un rapport public dressant le bilan de leur activité et comportant, le cas échéant, des propositions d'amélioration de la législation et de la réglementation dans leurs domaines de compétence. Dans son dernier rapport d’activité (juillet 2007), la délégation du Sénat a, en particulier, abordé la question de la place des femmes dans les médias.

2 - La délégation parlementaire au renseignement

Dernière née des délégations parlementaires, la délégation au renseignement a été créée par la loi du 9 octobre 2007, issue d’un projet de loi qui reprenait lui-même plusieurs idées exprimées dans différentes propositions d’origine parlementaire déposées depuis quelques années, au Sénat, comme à l’Assemblée nationale.

Commune aux deux assemblées, elle est composée de huit membres issus pour moitié de chaque assemblée, dont quatre membres de droit (les présidents des commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées respectivement des affaires de sécurité intérieure et de défense). La délégation a pour mission de suivre l’activité et les moyens de fonctionnement des services de renseignement.

Ses travaux ont la particularité d’être couverts par le secret de la Défense nationale. La délégation s’est toutefois réunie le 12 décembre 2007 et a procédé en sa séance à la désignation de son Bureau, composé d’un président (pour le cas, le président de la commission de la Défense de l’Assemblée nationale) et de deux vice-présidents (le président de la commission des Lois du Sénat et un député).

3 - La délégation sénatoriale à l'Outre-mer

Créée en novembre 2011 par l’Instruction générale du Bureau du Sénat (IGB), cette délégation est chargée d’informer le Sénat sur l’état de la situation des collectivités visées à l’article 72-3 de la Constitution et sur toutes questions relatives à l’outre-mer.

Elle est composée des sénateurs élus dans les collectivités visées à l’article 72-3 de la Constitution ainsi que d’un nombre équivalent de membres désignés par le Sénat de manière à assurer la représentation proportionnelle des groupes politiques et une représentation équilibrée des commissions permanentes.

La délégation veille à la prise en compte des caractéristiques, des contraintes et des intérêts propres de ces collectivités et au respect de leurs compétences. Elle est également chargée d’évaluer les politiques publiques intéressant les collectivités visées à l’article 72-3 de la Constitution et les conditions de leur application locale.

II - LES OFFICES : DU CONTRÔLE À L'ÉVALUATION

La création des offices parlementaires procède de la même préoccupation que celle des délégations, avec toutefois l'accent porté sur une réflexion prospective à long terme et, depuis quelques années, la prise en compte d'un objectif à la fois plus moderne et plus ambitieux : dépasser les schémas traditionnels du simple contrôle du Gouvernement et parvenir à un bon niveau d'évaluation des politiques publiques.

Comme les délégations, les offices ont jusqu'à présent tous été créés par la loi. On ne compte plus aujourd'hui qu'un seul office en fonctionnement :

L'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST)

Au début des années 1980, à l'occasion d'un certain nombre de débats tels ceux concernant les orientations des programmes nucléaires, spatiaux ou du plan «câble», le Parlement avait constaté qu'il n'était pas en mesure d'apprécier en toute indépendance les décisions du Gouvernement sur les grandes orientations de la politique scientifique et technologique.

Il a donc décidé de se doter d'une structure d'évaluation qui lui soit propre : l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

Créé par la loi n° 83-609 du 8 juillet 1983, cet Office a pour mission, aux termes de la loi, «d'informer le Parlement des conséquences des choix de caractère scientifique et technologique afin, notamment, d'éclairer ses décisions». A cet effet, l'office «recueille des informations, met en oeuvre des programmes d'études et procède à des évaluations».

Comment l'office est-il composé ?

L'office est composé de dix-huit députés et de dix-huit sénateurs. Ses membres sont désignés de façon à assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques.

Les députés sont désignés au début de chaque législature pour la durée de celle-ci. Les sénateurs sont désignés après chaque renouvellement partiel du Sénat. La délégation élit, au début de chaque session ordinaire, son président et son vice-président, qui ne peuvent appartenir à la même assemblée.

L'usage veut que la présidence de l'office soit assurée par un membre de l'une ou l'autre assemblée, de façon alternative, pour une durée de trois ans. Le règlement intérieur de l'office précise que le premier vice-président doit appartenir à l'autre assemblée.

Comment l'office peut-il agir ?

L'office peut être saisi soit par le bureau de l'une ou l'autre assemblée (à son initiative, à la demande d'un président de groupe politique, ou encore à la demande de soixante députés ou de quarante sénateurs), soit par une commission spéciale ou permanente. Jusqu'ici, les problèmes abordés se sont répartis à peu près également entre quatre grands thèmes : l'énergie, l'environnement, les nouvelles technologies et les sciences de la vie.

Certaines saisines ont été reconduites plusieurs années de suite -c'est le cas pour les problèmes liés au contrôle de la sûreté et de la sécurité des installations nucléaires-. D'autres ont demandé l'actualisation d'un précédent rapport de l'office (évolution du secteur des semi-conducteurs, télévision à haute définition numérique, déchets nucléaires à haute activité, etc.). La reconduction de ces saisines a permis à l'office d'assurer un véritable suivi de certains dossiers.

L'office constitue un intermédiaire entre le monde politique et le monde de la recherche. Il se doit d'être à l'écoute des milieux de la recherche et de solliciter des avis autorisés. Ainsi, pour réaliser ses travaux, l'office est assisté d'un Conseil scientifique qui reflète dans sa composition la diversité des disciplines scientifiques et technologiques, puisqu'il est constitué de vingt-quatre personnalités de haut niveau choisies en raison de leurs compétences.

Comment l'office mène-t-il ses études ?

Toute saisine donne lieu à la nomination d'un ou de plusieurs rapporteurs choisis exclusivement parmi les membres de l'office. Plusieurs études ont associé un député et un sénateur.

- Établissement d'une étude de faisabilité

Une fois le rapporteur désigné, ce dernier établit d'abord une étude de faisabilité . Cette étude a pour objet d'établir un état des connaissances sur le sujet, de déterminer d'éventuels axes de recherche, d'apprécier les possibilités d'obtenir des résultats pertinents dans les délais requis, et enfin de déterminer les moyens nécessaires pour engager un programme d'étude.

Le rapporteur soumet ensuite aux membres de l'office les conclusions de son étude de faisabilité qui doit être accompagnée d'une réflexion méthodologique. Il propose alors : soit de ne pas poursuivre les travaux, ce qui ne se présente que très exceptionnellement ; soit de suggérer à l'auteur de la saisine une nouvelle formulation (une saisine portant initialement sur les biocarburants a ainsi été élargie aux perspectives du développement des productions agricoles à usage non alimentaire) ; soit, c'est de loin le cas le plus fréquent, d'engager un programme d'étude conduisant à l'établissement d'un rapport.

- Établissement du rapport

Dans ce cas, le rapporteur procède à des auditions qui lui permettent de recueillir, sans exclusive, les opinions de toutes les personnes et de toutes les organisations concernées. Il peut également se rendre sur place pour visiter, en France et à l'étranger, des installations et des entreprises en relation avec le sujet à traiter.

Pendant toute la durée de son étude, le rapporteur est assisté d'un fonctionnaire parlementaire et, le cas échéant, d'un groupe de travail composé de personnalités compétentes extérieures au Parlement. Il peut également engager des experts et des bureaux d'étude indépendants, français ou étrangers, pour procéder à des investigations et pour mener des études sur des points particuliers. Il peut aussi recueillir l'avis d'organisations syndicales ou professionnelles, ainsi que d'associations de protection de l'environnement ou de défense des usagers et des consommateurs.

Les rapports de l'office ne se limitent cependant pas à juxtaposer des points de vue d'experts. Étant l'œuvre de parlementaires, leurs conclusions peuvent aller au-delà de la simple information et comporter des propositions et des recommandations.

Si le rapporteur l'estime nécessaire, des auditions, ouvertes à la presse, sont organisées afin de recueillir, voire de confronter, les avis des personnalités et organisations désirant s'exprimer sur la question traitée. Le compte-rendu de ces auditions peut ensuite être annexé au rapport

- Pouvoirs d'investigation

La loi donne aux rapporteurs de l'office des pouvoirs identiques à ceux des rapporteurs budgétaires : ils peuvent donc procéder à des contrôles sur pièces et sur place dans tous les organismes dépendant de l'État, et se faire communiquer tous les documents de service, à l'exception de ceux concernant la défense nationale ou la sécurité de l'État. De plus, en cas de difficultés dans l'exercice de leur mission, les rapporteurs de l'office peuvent demander à bénéficier des prérogatives attribuées aux commissions d'enquête parlementaire.

A l'issue de leur étude, les rapporteurs soumettent leur projet de rapport et ses conclusions, présentées de façon à ce qu'elles puissent être directement utilisables pour le travail législatif ou pour la discussion budgétaire, aux membres de l'office. Ces derniers se prononcent sur la publication de ces travaux et de tout ou partie des comptes-rendus d'auditions et des contributions des experts. Il faut noter à cet égard que les décisions de l'office sont prises le plus souvent à l'unanimité, l'office se caractérisant par le caractère consensuel de ses prises de positions.

Les documents émanant de l'office, qui forment une collection spécifique dans l'ensemble des rapports publiés par les assemblées, sont distribués dans les mêmes conditions que les autres documents parlementaires ; ils sont également en vente au Kiosque de l'Assemblée nationale et à l'Espace Librairie du Sénat, ainsi qu'au Journal officiel.

Les activités générales et internationales

L'office est devenu progressivement le lieu naturel d'information, de réflexion et désormais d'action parlementaires dans les domaines de sa compétence. Plusieurs lois prévoient soit son information, soit sa participation dans la désignation de représentants du Parlement au sein de diverses instances, soit enfin sa représentation, par son Président ou par l'un de ses membres, au conseil d'administration de différents organismes.

Il est également devenu un interlocuteur reconnu par l'ensemble de la communauté scientifique et entretient des liens continus avec elle. Les manifestations associant l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques et des organismes de haut niveau -Académie des sciences, CEA, Cité des Sciences et de l'Industrie, CNRS, etc.- en sont l'illustration.

Chaque année, plusieurs colloques et journées d'étude sont organisés par l'office, soit en relation avec un de ses rapports, soit sur un thème scientifique ou technologique.

Enfin, l'office contribue aussi au développement des relations parlementaires internationales et participe, en particulier au niveau européen, à divers congrès et manifestations. C'est ainsi notamment que ces dernières années ont vu la création d'un réseau de concertation et d'échange d'information, «l'European Parliamentary Technology Assessment» (EPTA), qui regroupe les organismes européens chargés de conduire les évaluations scientifiques et technologiques pour les parlements nationaux et pour le Parlement européen.

L'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques souhaite, dans les années à venir, poursuivre et intensifier les différentes missions qui sont les siennes, et contribuer notamment à l'approfondissement du dialogue entre monde politique et monde scientifique.

Depuis sa création, l'office a publié plus d'une centaine de rapports.

III - UNE INNOVATION SÉNATORIALE : LES ORGANES DE CONTRÔLE EXTRA LÉGISLATIFS

 

En dehors des délégations et des offices parlementaires, dont la création résulte d'une loi (donc d'un texte discuté par les deux assemblées), le Sénat a mis en place, par des décisions extra-législatives unilatérales (arrêté du Bureau du Sénat ou décision d'une commission permanente, par exemple), plusieurs organes qui complètent l'arsenal des instruments de contrôle et d'évaluation déjà à sa disposition.

Entrent dans cette catégorie, par exemple : 

1- Les groupes d'études 

Depuis très longtemps, le Sénat s'est en outre doté de nombreux groupes d'études, ouverts à tous les sénateurs, pour étudier et suivre des questions spécifiques. Ces groupes, qui n'interviennent pas directement dans la procédure législative, demeurent sous le contrôle des commissions permanentes et ont pour mission d'assurer une veille juridique et technique sur les questions dont elles sont chargées afin d'informer les parlementaires.

Le statut des groupes d'études est défini par l'arrêté n° 84-63 du Bureau du Sénat. 

Le site internet du Sénat donne la liste exhaustive des groupes d'études, au nombre environ d'une trentaine, et qui couvrent des sujets extrêmement divers relevant du champ de compétences des six commissions permanentes.

2– Un organe nouveau : la mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (MECSS)

A la suite de la promulgation de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (loi organique du 2 août 2005), la commission des Affaires sociales, soucieuse de développer sa fonction de contrôle, a créé en son sein une mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (MECSS) *.

Composée à la proportionnalité des groupes politiques représentés au Sénat, elle comprend dix membres dont l’ensemble des rapporteurs du projet de loi de financement de la sécurité sociale. La MECSS a été constituée le 25 janvier 2006.

La MECSS a pour mission de suivre et contrôler l’application des lois de financement et peut procéder à l’évaluation de toute question touchant aux finances de la sécurité sociale.

Ses pouvoirs sont importants : elle peut procéder à toute audition qu’elle juge utile ainsi qu’à des investigations sur pièces et sur place auprès des administrations de l’État et de la sécurité sociale ; elle peut également se faire communiquer tout renseignement ou document qu’elle estime nécessaire à son information.

3– Les délégations sénatoriales

La nouvelle rédaction du chapitre XVII bis du Règlement du Sénat, telle qu'elle résulte de l'arrêté n° 2009-95 du 7 avril 2009, institue deux délégations spécifiques au Sénat (il n'existe pas d'équivalent à ces organismes à l'Assemblée nationale) :

- La délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation

Sans préjudice des compétences des commissions permanentes, la délégation est chargée d'informer le Sénat sur l'état de la décentralisation et sur toute question relative aux collectivités territoriales.

La délégation veille au respect de la libre administration et de l'autonomie financière et fiscale de ces collectivités ainsi qu'à la compensation financière des transferts de compétences et de personnel. Elle est également chargée d'évaluer les conditions de l'application locale des politiques publiques intéressant les collectivités territoriales.

- La délégation sénatoriale à la prospective

Sans préjudice des compétences des commissions permanentes ni de celles de l'office d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, la délégation à la prospective est chargée de réfléchir aux transformations de la société et de l'économie en vue d'informer le Sénat.

La délégation élabore des scénarios d'évolution relatifs aux sujets qu'elle étudie et entretient toute relation avec les autres structures de prospective françaises et étrangères.

- Dispositions communes aux deux délégations

De création récente, les délégations n'ont pas encore d'existence propre. Le Règlement du Sénat prévoit que :

- chaque délégation est composée de trente-six membres désignés après chaque renouvellement partiel.

- chaque délégation peut se saisir de toute question entrant dans son champ de compétences. Elle peut, en cas de besoin, demander le concours des commissions permanentes compétentes afin d'obtenir la communication de documents nécessaires à l'exercice de ses missions. Elle émet des propositions et peut demander l'organisation de débats en séance publique.

* (A la différence des délégations parlementaires qui ont été créées par la loi elle-même, la création de la MECSS est une simple faculté légale prévue par la loi organique. L’article LO.111-10 du code de la sécurité sociale dispose en effet qu’il peut être créé au sein de la commission de chaque assemblée saisie au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale une mission d’évaluation et de contrôle chargée de l’évaluation permanente de ces lois. L’article LO.111-9 du même code reconnaît au président de la mission les pouvoirs généraux de contrôle et d’investigation institués par la loi organique sur les lois de financement de la sécurité sociale.)