Allez au contenu, Allez à la navigation

Recherche Recherche avancée

Les propositions de loi

Aux termes de l'article 39 de la Constitution «l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement». En outre, selon l'article 44, les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement.

Depuis la révision constitutionnelle de 2008, les assemblées disposent de la maîtrise de leur ordre du jour deux semaines sur quatre. Une de ces deux semaines étant réservée en priorité au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques (Art 48 de la Constitution).

I - L'INITIATIVE PRINCIPALE : LES PROPOSITIONS DE LOI

1 - Les différentes propositions de loi

Les propositions de loi

Chaque année, les sénateurs déposent, en moyenne, plus d'une centaine de propositions de loi (166 pour l'année parlementaire 2010-2011). Cependant, un nombre limité d'entre elles entrent effectivement dans l'ordre normatif : il reste que plus d'un quart des lois sont issues de propositions parlementaires, qu'elles aient été déposées par un sénateur ou un député (24 des 66 textes adoptés au cours de l'année parlementaire 2010-2011 sont issus de propositions de loi).

Parfois, les propositions de loi sont transformées en amendements aux projets de loi.

Les propositions de loi constitutionnelle

L'article 89 de la Constitution dispose, dans son alinéa premier, que « l'initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement ». 

Le droit de déposer des propositions de loi constitutionnelle est largement utilisé par les parlementaires (depuis 1958, plus de 150 propositions de loi constitutionnelle ont été déposées sur le Bureau du Sénat).

Certaines ont été adoptées par le Sénat mais jusqu'à présent, aucune n'a encore franchi toutes les étapes de procédure aboutissant à une révision constitutionnelle en bonne et due forme. L'obligation de passer par la voie finale d'un référendum, alors que les révisions d'origine gouvernementale peuvent emprunter la voie, beaucoup plus souple, du Congrès du Parlement, peut expliquer en partie cela.

Le cas particulier des propositions de résolution

Les propositions de résolution portent sur des questions n'intéressant que l'assemblée où elles sont présentées et ne sont votées que par cette seule assemblée.

Dès 1959, le Conseil constitutionnel a précisé que des propositions de résolution seraient contraires à la Constitution dès lors qu'elles « tendraient à orienter ou contrôler l'action gouvernementale ». De fait, le champ des propositions de résolution s'est trouvé limité aux sujets relevant de la compétence exclusive du Sénat, en particulier son règlement, la constitution de commissions d'enquête, etc.

Le champ des propositions de résolution s'est toutefois étendu :

- d'une part, en donnant aux assemblées la possibilité d'émettre des résolutions orientatives à l'intention du Gouvernement, sur les propositions d'acte communautaire de l'Union européenne (articles 88-4 et 88-6 de la Constitution) ;

- d'autre part, en donnant aux assemblées la possibilité de prendre une position politique sur un sujet donné, sans toutefois pouvoir mettre en cause la responsabilité du Gouvernement ou comporter une injonction à son égard.

2 - Les restrictions au droit d'initiative

Les principaux cas d'irrecevabilité sont définis par les articles 40 et 41 de la Constitution

L'irrecevabilité financière (article 40)

En premier lieu, en vertu de l'article 40, les propositions de loi, comme d'ailleurs les amendements, ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. Cette règle est d'autant plus rigoureuse que le Conseil constitutionnel a donné une interprétation très large de la notion de charge publique. 

C'est au Bureau du Sénat qu'il appartient, en application de l'article 24, alinéa 4, du Règlement, d'apprécier, au moment de son dépôt, la recevabilité d'une proposition de loi. Le plus souvent, la proposition est déposée si l'auteur a pris soin de le « gager » en proposant la création d'une recette nouvelle censée compenser la diminution de ressources.

L'irrecevabilité législative (article 41)

En second lieu, le Gouvernement ou le président de l'assemblée saisie peut opposer l'irrecevabilité, en vertu de l'article 41 de la Constitution, lorsqu'une proposition n'est pas du domaine de la loi, ou intervient dans un domaine où le Parlement a autorisé le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance. En pratique, cette irrecevabilité n'est invoquée qu'au moment de l'inscription à l'ordre du jour ou lors de la discussion en séance plénière. L'irrecevabilité est admise de droit lorsqu'elle est confirmée par le président du Sénat. Dans le cas contraire, le Conseil constitutionnel peut être appelé à statuer, dans un délai de huit jours, sur saisine du Président du Sénat ou du Gouvernement.

Le recours à l'article 41 est rare à l'encontre des propositions de loi, car il est plus facile, pour le Gouvernement, d'inviter sa majorité à rejeter le texte, plutôt que mettre en oeuvre à son encontre des artifices de procédure ; il est parfois également utilisé, en séance publique, à l'encontre d'amendements.

Certaines dispositions du Règlement du Sénat encadrent en outre l'initiative législative des sénateurs.

Ainsi, l'article 28, alinéa 1, du Règlement dispose que les propositions de loi et les propositions de résolution déposées par les sénateurs et repoussées par le Sénat ne peuvent être reproduites avant un délai de trois mois. De même, les propositions de loi doivent, à peine d'irrecevabilité, être présentées selon les formes prescrites par le Règlement du Sénat, c'est-à-dire comporter un exposé des motifs et un dispositif rédigé.

3 - La procédure de dépôt

  • dépôt : tout sénateur peut, à titre individuel ou avec plusieurs de ses collègues, déposer une proposition de loi, sous réserve qu'elle soit recevable. La proposition est alors imprimée et distribuée. Il est attribué à chaque texte déposé un numéro d'ordre ; la session ordinaire ou extraordinaire au cours de laquelle le texte est déposé est précisée. La distribution du texte, qui permet de lui donner la publicité nécessaire et de le porter à la connaissance des sénateurs, fait l'objet d'une mention au feuilleton remis à chaque parlementaire ainsi qu'au Journal officiel.
  • caducité : les propositions de loi déposées par les sénateurs sur lesquelles le Sénat n'a pas statué deviennent caduques de plein droit à l'ouverture de la troisième session ordinaire qui suit celle au cours de laquelle elles ont été déposées. Les propositions de loi transmises au Sénat par l'Assemblée nationale, ne sont jamais caduques, à la différence des textes déposés sur le bureau de l'Assemblée nationale qui sont tous frappés de caducité en fin de législature. (en savoir plus)
  •  retrait : une proposition peut être retirée par son auteur ou par son premier signataire (en cas de pluralité d'auteurs) s'il ne l'estime plus opportune. Le retrait peut intervenir même si la discussion a commencé, mais avant que le Sénat se soit prononcé. Si un autre sénateur la reprend, la discussion peut continuer.

Une proposition de loi est toujours discutée en premier lieu par l'assemblée où elle est déposée.

 

4 - L'examen de la proposition de loi par l'assemblée saisie

Tout texte déposé sur le bureau du Sénat est envoyé pour examen à l'une des commissions permanentes ou, très rarement, à une commission spéciale.

Les autres commissions intéressées peuvent se saisir pour avis.

Pour le reste, le cheminement législatif de la proposition de loi est identique à celui des projets de loi (cf. fiches sur la procédure législative).

5 - La navette parlementaire

Toute proposition de loi doit, conformément à l'article 45 de la Constitution, être examinée «successivement par les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique» : c'est ce qu'on appelle « la navette ». Le Sénat ou l'Assemblée nationale est saisi des textes qui lui sont transmis après examen par l'autre assemblée.

A la différence des projets de loi (qui, au sortir de la première assemblée saisie, sont transmis à l'autre assemblée par l'intermédiaire du Gouvernement), la transmission des propositions de loi est directement effectuée par le président de l'assemblée concernée.

6 - Le processus législatif de la proposition de loi constitutionnelle

La proposition de loi constitutionnelle doit, en premier lieu, être votée par les deux assemblées dans les mêmes termes. L'Assemblée nationale et le Sénat ont donc, en matière de révision constitutionnelle, les mêmes pouvoirs.

Ainsi, la navette entre les deux assemblées ne peut être interrompue par la constitution d'une commission mixte paritaire. Sous cette réserve, la procédure de discussion d'un projet ou d'une proposition de loi constitutionnelle suit les règles générales d'examen des textes législatifs.

Le Règlement du Sénat prévoit toutefois qu'un tel texte ne peut faire l'objet d'un vote après débat restreint ou d'un vote sans débat (article 47 nonies du Règlement du Sénat) ; en outre, l'article 59 du Règlement dispose que le scrutin public est de droit pour le vote sur l'ensemble d'un projet ou d'une proposition de loi constitutionnelle.

En second lieu et selon les termes de l'article 89 de la Constitution, une proposition de loi constitutionnelle, une fois adoptée par les deux assemblées, ne peut être approuvée que par référendum, au contraire d'un projet de loi constitutionnelle qui peut, sur décision du Président de la République, être soumis au Congrès, c'est-à-dire aux deux assemblées réunies conjointement. La nécessité de ce recours au référendum représente une contrainte forte pour l'aboutissement définitif des propositions de loi constitutionnelle.

II - LE DROIT D’AMENDEMENT RECONNU AUX SÉNATEURS : UN ASPECT ESSENTIEL DE L'INITIATIVE PARLEMENTAIRE

1 - L’utilisation du droit d’amendement

L'initiative législative s'exprime surtout dans l'exercice du droit d'amendement, en commission et en séance publique. Il permet aux sénateurs - comme aux députés et au Gouvernement - de modifier les textes en discussion.

Plusieurs milliers d'amendements sont déposés chaque année au Sénat, qu’ils émanent des sénateurs à titre individuel, des commissions, des membres des groupes, ou du Gouvernement. Ainsi, au cours de l’année parlementaire 2010-2011, 2487 amendements ont été déposés en commission et 1570 ont été adoptés ; en séance publique, 8337 amendements ont été déposés et 1697 ont été adoptés.

2 - L’application des règles d’irrecevabilité aux amendements

Les irrecevabilités opposées aux amendements sont en principe les mêmes que celles qui s’appliquent aux propositions de loi. En pratique elles sont peu utilisées, notamment celles tirées de l'article 41 de la Constitution (protection du domaine réglementaire).

Concernant la recevabilité financière des amendements (article 40 de la Constitution). Les amendements sont transmis dès leur dépôt à la commission des Finances, afin que celle-ci exerce un contrôle effectif et systématique en vue de déclarer irrecevables dès leur dépôt les amendements ayant pour conséquence l'aggravation d'une charge publique.

Par ailleurs, on constate que la procédure de «vote unique» qui permet au Gouvernement, en application de l'article 44, alinéa 3, de la Constitution, de demander à l'assemblée de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui, est le plus souvent utilisée, hors projet de loi de finances de l'année, pour couper court aux manoeuvres d'obstruction parlementaire fondées sur la présentation de très nombreux amendements (parfois plusieurs milliers d'amendements sur le même texte).

3 - Les amendements votés par le Sénat : un apport important au texte définitif de la loi

Le taux de reprise, par l’Assemblée nationale, des amendements adoptés par le Sénat et qui figurent dans la version finale de la loi varie fortement selon les textes et les périodes de concordance politique entre les deux chambres du Parlement ; il est généralement de l'ordre de 90 % en cas de concordance des majorités.

Au-delà de l'aspect purement quantitatif, cette caractéristique de l'exercice sénatorial du droit d'amendement souligne la qualité du travail effectué par le Sénat.

La contribution notable du Sénat à l'écriture de la loi souligne les bienfaits de la procédure de la navette parlementaire qui permet un dialogue entre les deux assemblées et l'amélioration du dispositif législatif.

Force est de constater, cependant, que la navette ne peut pleinement remplir son rôle que si le Gouvernement n'abuse pas de la procédure accélérée. En effet, la CMP, instance de conciliation, joue pleinement son rôle lorsque la navette n'a pas été écourtée et a ainsi pu laisser aux deux assemblées la possibilité de dialoguer au cours des deux lectures.

III - LE RENOUVEAU DE L’INITIATIVE PARLEMENTAIRE

La révision constitutionnelle du 4 août 1995 avait donné un nouvel élan à l'initiative parlementaire en permettant aux assemblées de fixer librement l'ordre du jour d'une séance.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 est allée beaucoup plus loin en prévoyant qu'« un jour par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l'initiative des groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'à celle des groupes minoritaires » ; en pratique, une semaine par mois est consacrée au-delà de cette « journée mensuelle réservée », à l'examen d'initiatives parlementaires (cf. fiche ordre du jour).

Pour que les initiatives du Sénat puissent aboutir, il est nécessaire que l’Assemblée nationale examine les propositions de loi adoptées par lui. Tel n'est pas toujours le cas. Cela étant, même si la proposition sénatoriale n'est pas parvenue au terme du processus législatif, elle  peut inspirer directement des lois ultérieures ou être reprise sous la forme d’amendements à un texte gouvernemental.