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Le régime des sessions et des séances

La « session » désigne le temps pendant lequel les assemblées parlementaires peuvent se réunir en séance plénière. En France, traditionnellement depuis 1875, la session est celle du Parlement tout entier, donc des deux chambres (à la différence d'autres États bicaméraux où les sessions de chaque assemblée peuvent être distinctes).

En dehors des sessions, les chambres ne peuvent pas tenir de séance plénière, mais rien n'interdit à leurs instances internes, les commissions permanentes, notamment de se réunir et de poursuivre leur travaux, pour préparer le travail législatif de la session suivante ou pour mener leurs activités de contrôle du Gouvernement.

On distingue ordinairement trois types de sessions : les sessions ordinaires , ouvertes et closes aux dates prévues par la Constitution ; les sessions extraordinaires, convoquées spécialement en dehors de la période des sessions ordinaires ; les sessions et réunions de droit, qui se tiennent dans des circonstances précises énumérées par la Constitution.

Jusqu'en 1995, le régime des sessions faisait alterner deux trimestres de travail parlementaire (d'octobre à décembre et d'avril à juin) et deux intersessions (juillet-septembre et janvier-mars), même si, en pratique, le recours à des sessions extraordinaires était devenu très fréquent avant le début ou en fin des sessions ordinaires.

Ce système a été profondément modifié par la révision constitutionnelle du 4 août 1995 qui, parmi d'autres mesures, a institué une session annuelle unique de neuf mois (d'octobre à juin), entrecoupée de semaines sans séances déterminées par chaque assemblée, et pendant laquelle les chambres ne doivent pas, en principe, dépasser un nombre maximum de jours de séance, fixé à 120.

I - La session ordinaire

Aux termes de l'article 28 de la Constitution, tel que modifié en 1995, la session ordinaire annuelle, désormais « unique », commence le premier jour ouvrable d'octobre et prend fin le dernier jour ouvrable de juin, soit une durée de neuf mois .

Durant cette période totale de neuf mois, l'Assemblée nationale et le Sénat ne siègent pas continuellement, mais seulement pendant leurs « semaines de séances », qui sont fixées par chaque chambre (en règle générale, le Parlement suspend ses séances trois semaines fin décembre-début janvier, une semaine en février et deux semaines en avril).

En outre, sur les semaines utiles de la session, le nombre de jours de séance que chaque assemblée peut tenir ne peut excéder 120 (on entend par « jour de séance » toute journée durant laquelle une séance a été ouverte, indépendamment de la durée de celle-ci ; pour prévenir le détournement de procédure qui consisterait à dépasser le plafond en « arrêtant les pendules » à minuit, le Conseil constitutionnel a par ailleurs précisé dans sa décision du 15 décembre 1995 qu'une journée de séance ne pouvait se prolonger au-delà de l'ouverture de la séance du lendemain ni, en tout état de cause, au delà d'une période de 24 heures).

Toutefois, le Premier ministre, après consultation du Président de l'assemblée concernée, ou la majorité des membres de chaque assemblée, peut décider la tenue de jours supplémentaires de séance. Ainsi le Sénat a-t-il siégé au-delà du plafond constitutionnel de 120 jours : deux fois à l'initiative du Sénat en juin 2009 et 2011, et une fois par décision du Premier ministre en 2010.

Deux circonstances peuvent modifier ponctuellement l'ordonnancement de la durée de la session ou du régime des séances :

1. La clôture de la session (ordinaire ou extraordinaire) est retardée de droit pour permettre, le cas échéant, d'achever les procédures de mise en oeuvre de la responsabilité du Gouvernement ; à cette même fin, des séances supplémentaires sont de droit (article 51 de la Constitution).

2. Le Sénat (comme l'Assemblée nationale) est s'il y a lieu réuni de plein droit pour des séances supplémentaires afin de lui permettre, le cas échéant, de voter la suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou des poursuites dont l'un de ses membres est l'objet (article 26, dernier alinéa, de la Constitution).

Il convient de noter qu'en cas de dissolution de l'Assemblée nationale pendant la session, le Sénat peut tout à fait continuer de siéger même si, en pratique, il est d'usage qu'il ajourne ses travaux législatifs (puisque la navette n’est plus possible) pendant la période électorale et jusqu'à la reprise des travaux de la nouvelle Assemblée.

Quant aux jours de la semaine et aux horaires de séance, ils sont déterminés par le Règlement de chaque assemblée.

Ainsi, aux termes de l'article 32 de son Règlement, le Sénat se réunit en séance plénière les mardi, mercredi et jeudi de chaque semaine. En principe, le mercredi matin, le Sénat ne siège pas, cette matinée étant consacrée au travail des commissions.

Si le Gouvernement peut imposer au Sénat des jours supplémentaires de séance au-delà du contingent de 120, en revanche il ne peut obliger une assemblée à siéger en dehors des jours et des heures de séance fixés par son Règlement. Le Sénat peut cependant décider de siéger d'autres jours (le lundi ou le vendredi, par exemple) ou de prolonger sa séance plénière au-delà des horaires réglementaires, sur proposition de la Conférence des Présidents, du Gouvernement ou de la commission saisie au fond.

En particulier, par dérogation aux jours et horaires réglementaires habituels, il est convenu que durant l'examen du projet de loi de finances de l'année, le Sénat se réunisse pratiquement tous les jours – y compris parfois le dimanche – et siège quasiment tous les soirs (suspension de la séance de l'après-midi vers 19 heures 30 et reprise de la séance à partir d'environ 21 heures 30 ou 22 heures), de manière a pouvoir achever la première lecture du budget dans le délai maximum de 20 jours qui lui est imparti par l'article 40 de la loi organique relative aux lois de finances.

Plus généralement, force est d'ailleurs de reconnaître que les séances du soir ou de nuit (jusqu'à minuit ou au-delà), qui devraient théoriquement être exceptionnelles, ont tendance à perdurer même en dehors de la période budgétaire, ce qui ne va pas dans le sens de la rationalisation du travail parlementaire, pourtant posée comme un des principaux objectifs de la révision constitutionnelle de 1995.

En 2010-2011, le Sénat a siégé au total 135 jours (dont 10 jours en session extraordinaire).

II - Les sessions extraordinaires

Aux termes de l’article 30 de la Constitution, les sessions extraordinaires sont ouvertes et closes par un décret du Président de la République (soumis à contreseing). Le Parlement est réuni en session extraordinaire à la demande du Premier ministre ou de la majorité des membres composant l’Assemblée nationale, sur un ordre du jour déterminé.

Lorsque la session extraordinaire est tenue à la demande des députés, le décret de clôture intervient dès que le Parlement a épuisé l'ordre du jour pour lequel il a été convoqué et au plus tard 12 jours à compter de sa réunion (sous réserve, néanmoins, de l'article 51 de la Constitution prévoyant le report de la clôture de la session pour permettre, le cas échéant, l’application de l’article 49 (mise en cause de la responsabilité du Gouvernement devant les assemblées).

Le Premier ministre peut seul demander une nouvelle session avant l'expiration du mois qui suit le décret de clôture.

III - Les sessions et réunions de droit

La Constitution prévoit trois cas dans lesquels le Parlement est réuni de droit :

1. Durant la période d'application de l'article 16 de la Constitution (mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels du Président de la République, lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacés d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu) ; en pratique, l'article 16 n'a été mis en oeuvre qu'une seule fois en 1961.

2. Après une dissolution de l'Assemblée nationale , la nouvelle Assemblée se réunit de plein droit le deuxième jeudi suivant les élections législatives intervenues après la dissolution de la précédente, une session étant ouverte de droit pour une durée de 15 jours si cette réunion a lieu en dehors de la période prévue pour la session ordinaire (article 12, alinéa 3, de la Constitution). 

3. En application de l'article 18 de la Constitution, le Parlement est réuni de plein droit hors session dans deux cas : soit le Président de la République a adressé à chaque assemblée un message qu'il fait lire, soit il s'adresse directement au Parlement réuni en Congrès à cet effet.