M. le président. Je suis d'abord saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° I-49 rectifié bis, MM. Vezinhet, Masseret, Mme Bergé-Lavigne, MM. Charasse, Lise,Massion, Miquel, Moreigne, Régnault, Richard, Sergent et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent d'insérer, après l'article 10, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Après le premier alinéa du 1 de l'article 266 du code général des impôts, sont insérées les dispositions suivantes :
« ... pour les livraisons à soi-même de logements construits par les organismes d'HLM mentionnés au dernier membre de l'énumération prévue au c du I du 7° de l'article 257, sur le prix de revient des logements, à l'exception :
« - de la valeur des terrains dont l'acquisition n'a pas supporté la TVA ;
« - des frais financiers ;
« - des éléments visés à l'article 302 septies B ;
« - des frais internes à l'organisme ;
« - des primes d'assurance liées à la construction des logements ;
« - des autres éléments du prix de revient n'ayant pas supporté la TVA.
« II. - Les pertes de recettes pour l'Etat résultant des dispositions précédentes sont compensées à due concurrence par une augmentation du taux des plus-values à long terme des entreprises prévu au a bis de l'article 219 du code général des impôts. »
Par amendement n° I-111, MM. Vasselle, Delong, Ostermann et Schosteck proposent d'insérer, après l'article 10, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Le a du 2 de l'article 266 du code général des impôts est complété par les alinéas suivants :
« Pour les livraisons à soi-même de logements construits par les organismes d'HLM mentionnés au dernier membre de l'énumération prévue à l'article 257 7° 1- c, sur le prix de revient des logements, à l'exception :
« - de la valeur des terrains dont l'acquisition n'a pas supporté la TVA ;
« - des frais financiers ;
« - des éléments visés à l'article 302 septies B ;
« - des frais internes à l'organisme ;
« - des primes d'assurance liées à la construction des logements ;
« - les autres éléments du prix de revient n'ayant pas supporté la TVA.
« II. - Les pertes de recettes pour l'Etat sont compensés à due concurrence des droits de consommation prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
L'amendement n° I-49 rectifié bis est-il soutenu ?...
La parole est à M. Vasselle, pour défendre l'amendement n° I-111.
M. Alain Vasselle. Cet amendement a pour objet de maintenir le principe de la livraison à soi-même des immeubles sociaux au taux réduit, tout en apportant des correctifs en vue du maintien des exonérations s'appliquant à certains éléments du prix de revient et d'une simplification du calcul de l'assiette.
La sixième directive européenne prévoit que les Etats membres peuvent assimiler à une vente l'affectation par un assujetti aux besoins de son entreprise d'un bien construit dans le cadre de son entreprise dans le cas où l'acquisition d'un tel bien auprès d'un autre assujetti ne lui ouvrirait pas droit à déduction complète de la TVA. Dans ce cas, l'assiette est constituée, à défaut de prix d'achat du bien, par son prix de revient.
En effet, la taxation d'une livraison à soi-même est en principe faite pour éviter des distorsions de concurrence ; elle n'est prévue que lorsque l'acquisition du bien par l'assujetti « ne lui ouvrirait pas droit à déduction complète ».
La livraison à soi-même d'immeubles sociaux ne répond pas à cette préoccupation : il s'agit de faire bénéficier ces logements d'un taux réduit, sans impliquer les entreprises du bâtiment et prestataires.
Cependant, le mécanisme retenu conduit à imposer non seulement les travaux et honoraires, mais également des éléments du prix de revient qui n'avaient pas supporté la TVA, c'est le cas des terrains, des taxes d'urbanisme, des frais internes de conduite d'opération, des assurances et des frais financiers sur lesquels nous sommes déjà intervenus à l'occasion d'un précédent amendement.
Ce faisant, l'imposition de ces éléments remet en cause leur régime fiscal d'exonération et ne répond pas à l'objectif initial de réduction du taux sur les dépenses soumises à la TVA - travaux, services, honoraires - comme aurait pu le faire l'application à ces dépenses d'un taux de TVA de 5,5 %.
Par mesure de simplification de la perception de la taxe et de lutte contre la fraude, il est possible de demander des dérogations aux règles d'assiette rappelées ci-dessus, dans le cadre de l'article 27 de la sixième directive.
La préoccupation de la commission en matière de TVA étant la neutralité de cette taxe au regard des règles de concurrence, il semble qu'une dérogation concernant les immeubles sociaux ne puisse soulever de difficulté majeure à ce titre.
L'amendement proposé pourrait entrer dans ce cadre et faire l'objet d'une démarche de l'Etat français auprès de la Commission européenne.
Tels sont les motifs de cet amendement, et je souhaite que la commission des finances et le Gouvernement me fassent connaître les suites qu'ils souhaitent lui donner.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur général. Le problème que M. Alain Vasselle vient d'évoquer est réel, et la commission elle-même a été tentée, dans un premier temps, de déposer un amendement du même type.
Cela étant, notre collègue a très bien expliqué quel est l'état du droit européen en la matière. M. le ministre nous a indiqué tout à l'heure qu'il ferait en sorte de retirer de l'assiette tout ce qui est « retirable » en conformité avec le droit européen, et les explications qu'il nous a données sont, je crois, de nature à nous rassurer.
C'est ce qui a conduit la commission des finances à émettre un avis défavorable sur cet amendement n° I-111. Mais le Gouvernement éclairera sans doute notre collègue à ce sujet.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Alain Lamassoure, ministre délégué. Nous avons longuement débattu tout à l'heure de ce problème. Nous avons notamment évoqué l'assiette de la TVA qui, désormais, pour la construction de logements sociaux locatifs, s'appliquera au taux réduit de 5,5 %.
Le dispositif qui est proposé avec l'amendement n° I-111 est, sur plusieurs points, comme l'a d'ailleurs reconnu M. Vasselle, contraire au droit communautaire. Or je doute que nous puissions obtenir des dérogations formelles. Je propose donc de ne pas de le retenir dans la loi.
En revanche, je renouvelle ce que j'ai dit, tant devant l'Assemblée nationale que, tout à l'heure, après M. Périssol, devant le Sénat, à savoir que le Gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires, soit dans le domaine fiscal - elles relèveront à ce moment-là de la circulaire - soit dans le domaine financier en ce qui concerne le taux de préfinancement des prêts aux HLM locatifs de manière à garantir l'effet parfaitement neutre de la réforme tendant à supprimer les primes à la construction de logements locatifs sociaux neufs et à instituer en contrepartie la réduction de la TVA.
Je renouvelle donc les assurances qui ont été données tout à l'heure, et je confirme à M. Vasselle que nous n'avons pas besoin d'un amendement de ce type pour parvenir au résultat que nous souhaitons les uns et les autres, l'introduction dans la loi française d'une disposition de ce genre risquant d'être critiquable du point de vue communautaire.
M. le président. Monsieur Vasselle, l'amendement est-il maintenu ?
M. Alain Vasselle. Les assurances que vient de me donner M. le ministre étant de nature à apaiser des inquiétudes d'ailleurs déjà exprimées à l'occasion de la présentation d'un précédent amendement, conformément à l'état d'esprit et à la logique dans lesquels je me situais précédemment, j'accepte de retirer l'amendement n° I-111.
M. le président. L'amendement n° I-111 est retiré.
Par amendement n° I-148, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, après l'article 10, un article additionnel ainsi rédigé :
« Le III de l'article 741 bis du code général des impôts est complété par l'alinéa suivant :
« Ce taux est porté à 3,5 % lorsque les loyers sont supérieurs au plafond des loyers PLA. »
La parole est à M. Billard.
M. Claude Billard. La taxe additionnelle au droit de bail constitue l'un des éléments de la politique nationale du logement. Elle est même, en milieu rural, l'un des moteurs de la construction ou de la rénovation de logements et, par conséquent, un élément déterminant de l'activité générale du secteur du bâtiment et des travaux publics.
On ne peut d'ailleurs, à ce titre, oublier que, dans bien des régions de notre pays, c'est l'activité du BTP qui concentre l'essentiel de l'activité industrielle, faute d'un développement important des autres activités industrielles.
A l'égal de la participation des entreprises à l'effort de construction, la taxe additionnelle au droit de bail est un impôt socialement utile en ce sens qu'il permet, de manière relativement lisible, de constater une affectation identifiable par tous, notamment par le contribuable.
Le message a pourtant tendance à se brouiller depuis quelque temps. En effet, malgré une progression régulière du produit de la taxe additionnelle, liée notamment à la réelle revalorisation que les loyers ont enregistrée ces dernières années dans le secteur locatif privé, on constate une stagnation, voire une réduction de la part effectivement apportée à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, à laquelle elle est a priori destinée.
Les documents budgétaires à notre disposition sont d'ailleurs particulièrement clairs. Le produit attendu pour la taxe additionnelle en 1997 est de 3 200 millions de francs, et le montant de la subvention d'investissement versée à l'Agence est de moins de 1 900 millions de francs.
Ce décalage particulièrement préoccupant ne peut manquer de poser question quant aux finalités de la politique poursuivie par le gouvernement actuel - ou par celui qui l'a précédé - parce que le problème n'est pas nouveau en matière de logement.
Dans les faits, l'un des défis auxquels nous devons répondre en termes de politique du logement est celui de la diversification de l'offre, qui ne peut pas passer uniquement par une sorte de spécialisation du secteur HLM à reloger les familles aux ressources les plus modestes et par une caractérisation du secteur privé à accueillir les familles présentant les meilleures garanties en matière de revenus.
Cette politique de diversification de l'offre passe aussi, à notre sens, par la remise en état des logements locatifs anciens - le problème des loyers dans le secteur privé se posant également, mais il s'agit là d'une autre question, à aborder à l'occasion d'autres débats - et par la possibilité d'offrir à certains propriétaires aux revenus modestes et socialement très proches de la population logée dans le secteur HLM de disposer de moyens pour mener à bien l'amélioration du confort de leur logement.
Nous proposons donc de procéder à une augmentation du taux de la taxe additionnelle au droit de bail, centrée d'ailleurs sur les logements privés dont le niveau de loyer est plus important, en vue de dégager de nouvelles ressources disponibles pour financer l'action sur le bâti dans le logement privé.
Bien entendu, le décret d'application s'attachera à résoudre le problème de la référence à la surface habitable couramment appliquée dans le secteur privé par rapport à la référence à la surface corrigée appliquée en matière de PLA, même si l'on peut aisément parvenir à effectuer la conversion.
Quant aux orientations fondamentales, il s'agit aussi de permettre de relancer une activité économique qui en a bien besoin.
Un milliard de francs de taxe additionnelle au droit de bail perçu dans le pays, c'est environ 2,5 à 4 milliards de francs de chiffre d'affaires en plus pour le bâtiment, c'est-à-dire de 25 000 à 40 000 emplois préservés ou créés. Par les temps qui courent, ce n'est pas tout à fait négligeable !
Sous le bénéfice de ces observations, je vous invite à adopter cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur général. La question relative au logement ancien posée par M. Billard est tout à fait légitime, mais la proposition qu'il fait n'est pas bonne techniquement.
En effet, mon cher collègue, augmenter la taxe additionnelle au droit de bail n'aura pas d'influence sur l'objectif que vous visez puisque, actuellement, le produit de cette taxe n'est pas intégralement versé à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, l'ANAH. Par conséquent, la commission des finances a émis un avis défavorable sur cet amendement.
Cela étant, vous me donnez l'occasion de demander à M. le ministre du budget s'il a l'intention, comme il l'a indiqué à l'Assemblée nationale, de dégager des crédits supplémentaires substantiels au bénéfice de l'ANAH car, actuellement, un écart important existe entre le produit de la taxe additionnelle au droit de bail et les crédits versés à cet organisme.
Monsieur le ministre, vous savez qu'il s'agit d'un enjeu important, et la commission des finances souhaiterait que vous puissiez lui donner une réponse aussi précise que possible aujourd'hui.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Alain Lamassoure, ministre délégué. Le Gouvernement n'est pas favorable à l'amendement n° I-148, pour les raisons exprimées par M. le rapporteur général.
Cela étant, le Gouvernement est tout à fait sensible à l'importance de l'action menée par l'ANAH, en particulier dans une période où nous devons soutenir l'activité du bâtiment, notamment l'artisanat du bâtiment. C'est dans cet objectif de soutien de cette activité que, comme je l'ai rappelé cet après-midi, nous avons maintenu, dans le projet de budget pour 1997, les dotations des PALULOS au niveau de 1996 - 220 000 - et que le taux de subvention restera le même.
Dans le cadre de la réforme de l'impôt sur le revenu, nous avons prévu la possibilité pour les ménages de déduire, sous un certain plafond, 20 %, c'est-à-dire l'équivalent de la TVA, des travaux de grosses réparations ou d'amélioration de leur logement.
Quant aux dotations de l'ANAH, ce point sera à examiner au moment de l'examen des crédits du logement.
Monsieur le rapporteur général, je tiens à vous dire que le Gouvernement a dégelé pour 1996 tous les crédits qui avaient été gelés, qu'il s'agisse des autorisations de programme ou des crédits de paiement. Il faudra, au moment où le budget du logement viendra en discussion devant le Sénat, faire le point des crédits non utilisés et reportables sur 1997, ainsi que des moyens de trésorerie qui sont actuellement à la disposition de l'Agence. Si les moyens se révélaient insuffisants compte tenu des besoins et des demandes, le Gouvernement examinerait d'un oeil favorable les propositions qui pourraient être faites.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° I-148, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° I-279 rectifié, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, après l'article 10, un article additionnel ainsir rédigé :
« I. - Dans le premier alinéa de l'article 1384 A du code général des impôts, les mots : "quinze ans" sont remplacés par les mots : "vingt ans".
« II. - Le taux prévu au I de l'article 39 quindecies du code général des impôts est relevé à due concurrence. »
La parole est à M. Billard.
M. Claude Billard. Un examen attentif de la situation du logement social dans notre pays et de la politique du logement en général ne peut et ne doit faire oublier la question fondamentale de la charge fiscale pesant sur les organismes bailleurs sociaux.
Cette charge fiscale recouvre d'ailleurs plusieurs formes.
On distingue, d'une part, la taxe sur la valeur ajoutée, qui n'est pas récupérée par les offices d'HLM au titre de leurs dépenses d'investissement et n'est récupérable au titre des dépenses de maintenance qu'au travers d'une inscription en régie.
Il y a, d'autre part, la taxe sur les salaires, qui pèse de plus en plus lourd dans la comptabilité des organismes bailleurs sociaux et qui, comme pour d'autres établissements publics, se cumule, en fait, avec la taxe sur la valeur ajoutée qui est imputable aux consommateurs finaux que constituent les organismes d'HLM.
Il faut surtout souligner le problème crucial de la taxe foncière sur les propriétés bâties, dont l'évolution récente est de plus en plus préoccupante,
Un rappel de la situation historique de cette taxe s'impose.
Dans le courant des années cinquante et soixante, compte tenu en particulier de la création de la participation des entreprises, le mouvement HLM s'est puissamment engagé dans un processus de construction de logements sociaux neufs et dans une politique de réponse aux énormes besoins sociaux du pays en la matière dans la situation issue de l'après-guerre.
Le processus a touché l'ensemble des villes et des régions du territoire national et a notamment consisté à apporter une réponse appropriée, en termes de qualité des logements mis à disposition des familles, à l'exigence de confort intérieur.
Quand on considère la typologie moyenne des logements dans notre pays, on s'aperçoit que le logement HLM est celui qui présente, dans la plupart des cas, les meilleures caractéristiques sur le plan de l'équipement sanitaire, au niveau du chauffage, par exemple.
Le logement HLM est donc le plus souvent un logement de bonne qualité de vie.
On peut évidemment s'interroger sur la pertinence urbanistique de telle ou telle opération, la construction sociale dans les années soixante ayant en effet progressivement abandonné le terrain de l'intégration des ensembles et cités construits dans le tissu urbain au seul profit du nombre de logements à proposer.
L'école française d'architecture est pourtant riche de nombreux concepteurs d'ensembles de logements sociaux de qualité, et certaines cités construites dans les dix premières années de l'après-guerre participent de cette réflexion sur l'intégration dans le paysage urbain.
Dans les faits, la logique corbusienne qui a pu motiver nos architectes a produit d'intéressantes créations mais elle a pu être, par la suite, assez gravement dévoyée.
L'une des caractéristiques du mode de financement de ces opérations de construction neuve de logements a été qu'il a été accompagné d'un entourage financier particulier.
Cela passait par des prêts à faibles taux d'intérêt - et ce dans un contexte économique marqué par l'inflation et par le coût de certaines aventures et mésaventures coloniales - et par des dispositions fiscales propres comme, par exemple, une exonération de taxe foncière sur une longue période - vingt-cinq ans à l'origine - doublée de dispositions propres à la contribution de l'Etat au financement du logement, notamment un taux de subvention bien plus important qu'aujourd'hui.
L'exonération fiscale, qui a été progressivement ramenée à quinze ans, avait d'autant plus d'importance que notre pays n'a pas connu, chacun le sait trop bien, de révision des bases cadastrales d'imposition depuis plus de vingt-cinq ans en matière de taxe foncière.
Or le logement social, dans ce cadre, se trouve être particulièrement pénalisé puisque, de toute évidence, la valeur locative des logements HLM est largement surestimée, en grande partie pour les raisons de confort que je rappelais précédemment.
Compte tenu de la situation du logement social, on peut effectivement parler, s'agissant de la taxe foncière sur les propriétés bâties, d'un véritable « impôt baignoire ».
En tout état de cause, en attendant l'hypothétique mise en oeuvre de la réévaluation des bases locatives, il importe donc aujourd'hui de prendre des dispositions particulières pour que le poids de la taxe foncière s'allège quelque peu.
Dans la situation actuelle, la charge est d'ailleurs assez inégalement répartie.
Le mouvement de construction de logements sociaux s'est en effet particulièrement ralenti, singulièrement depuis la mise en oeuvre des lois Barre de 1977 et la naissance du dispositif PLA.
Dans ces conditions, la part des logements soumis à la taxe s'accroît sans cesse.
Par ailleurs, contrairement aux années cinquante et soixante, l'essentiel des PLA est réalisé par les sociétés anonymes d'HLM, ce qui fait que ce sont les offices d'HLM qui sont mis le plus souvent à contribution au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties.
C'est là évidemment une appréciation globale, recouvrant des disparités locales plus ou moins grandes ; tous ceux qui exercent dans cette assemblée une fonction dans le mouvement HLM le savent.
Toujours est-il qu'aujourd'hui il n'est pas rare de constater que certains organismes font l'objet de prélèvements au titre des taxes foncières équivalant à un mois de loyer par an.
Je vous renvoie au rapport de la Cour des comptes de 1995, qui avait consacré une série d'analyses à cette question.
Notre amendement a donc pour objet de freiner ce mouvement.
L'Etat a d'ailleurs à y gagner puisque la baisse de la charge fiscale des bailleurs sociaux correspond à la possibilité de moins accroître le niveau des loyers, et donc, compte tenu de la situation des locataires du secteur HLM, de freiner l'explosion permanente des dépenses d'aide au logement des familles.
Nous proposons de gager cette mesure sur l'accroissement de la charge fiscale des bailleurs privés à due concurrence, ce qui est une façon relativement simple de resituer les priorités.
Pour toutes ces raisons, je vous invite, mes chers collègues, à adopter cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur général. Défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Alain Lamassoure, ministre délégué. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° I-279 rectifié, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Articles 10 bis et 10 ter