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SÉANCE DU 25 MARS 1997






SOMMAIRE


PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER

1. Procès-verbal (p. 0).

2. Décès d'un ancien sénateur (p. 1).

3. Fin de mission d'un sénateur (p. 2).

4. Sénateur en mission (p. 3).

5. Décision du Conseil constitutionnel (p. 4).

6. Retrait de questions orales sans débat (p. 5).

7. Questions orales (p. 6).

PLAN D'URGENCE POUR LES IUT (p. 7)

Question de Mme Hélène Luc. - M. François Bayrou, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche ; Mme Hélène Luc.

MANQUE DE CADRES DANS L'ENSEIGNEMENT CATHOLIQUE
DU RESSORT DE L'ACADÉMIE DE STRASBOURG (p. 8)

Question de M. Francis Grignon. - MM. François Bayrou, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche ; Francis Grignon.

MOYENS PERMETTANT LA SCOLARISATION
DES ENFANTS EN BAS ÂGE (p. 9)

Question de Mme Nicole Borvo. - M. François Bayrou, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche ; Mme Nicole Borvo.

ENSEIGNEMENT DE L'HISTOIRE-GÉOGRAPHIE
ET DE L'ÉDUCATION CIVIQUE (p. 10)

Question de M. Alfred Foy. - MM. François Bayrou, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche ; Alfred Foy.

CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ
DES COMMUNAUTÉS DE COMMUNES AU FONDS
DE COMPENSATION POUR LA TVA (p. 11)

Question de M. Alfred Foy. - MM. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation ; Alfred Foy.

SITUATION DES CADRES RECRUTÉS
PAR LA VOIE DU TROISIÈME COUCOURS
DES INSTITUTS RÉGIONAUX D'ADMINISTRATION (p. 12)

Question de M. Marcel Deneux. - MM. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation ; Marcel Deneux.

CONSÉQUENCES FINANCIÈRES
DES FORTES CHUTES DE NEIGE DANS LA DRÔME (p. 13)

Question de M. Bernard Piras. - MM. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation ; Bernard Piras.

SITUATION DES CHAUFFEURS DE TAXI PARISIENS (p. 14)

Question de Mme Nicole Borvo. - M. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat à la santé et à la sécurité sociale ; Mme Nicole Borvo.

SUPPRESSION DE LA CAISSE
D'ALLOCATIONS FAMILIALES D'ARPAJON (p. 15)

Question de M. Xavier Dugoin. - MM. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat à la santé et à la sécurité sociale ; Xavier Dugoin.

RÉGLEMENTATION
APPLICABLE AU CUMUL EMPLOI-RETRAITE (p. 16)

Question de M. Jean Chérioux. - MM. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat à la santé et à la sécurité sociale ; Jean Chérioux.

SITUATION DES PROFESSIONNELS
DE BIOLOGIE MÉDICALE (p. 17)

Question de M. Marcel Deneux. - MM. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat à la santé et à la sécurité sociale ; Marcel Deneux.

PLAFONNEMENT DE LA TAXE PROFESSIONNELLE (p. 18)

Question de M. Michel Mercier. - MM. Yves Galland, ministre délégué aux finances et au commerce extérieur ; Michel Mercier.

Suspension et reprise de la séance (p. 19)

PRÉSIDENCE DE M. RENÉ MONORY

8. Conférence des présidents (p. 20).

9. Rappel au règlement (p. 21).

10. Réforme de la procédure criminelle. Discussion d'un projet de loi (p. 22).
Discussion générale : M. Jacques Toubon, garde des sceaux, ministre de la justice.

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE

MM. Jean-Marie Girault, rapporteur de la commission des lois ; Jacques Larché, président de la commission des lois ; Mme Nicole Borvo, MM. Guy Cabanel, Bernard Plasait, Jean-Jacques Hyest, Philippe Marini, Robert Badinter, Paul Girod, Pierre Fauchon, Mme Lucette Michaux-Chevry.
Clôture de la discussion générale.
Renvoi de la suite de la discussion.

11. Communication de l'adoption définitive de propositions d'acte communautaire (p. 23).

12. Dépôt d'un projet de loi (p. 24).

13. Transmission de projets de loi (p. 25).

14. Dépôt d'une proposition de loi (p. 26).

15. Dépôt de propositions d'acte communautaire (p. 27).

16. Dépôt d'un rapport (p. 28).

17. Ordre du jour (p. 29).



COMPTE RENDU INTÉGRAL

PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER
vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente.)

1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le procès-verbal de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté.

2

DÉCÈS D'UN ANCIEN SÉNATEUR

M. le président. J'ai le regret de vous faire part du décès de notre ancien collègue Joseph Voyant, qui fut sénateur du Rhône de 1946 à 1977.

3

FIN DE MISSION D'UN SÉNATEUR

M. le président. M. le président a reçu de M. le Premier ministre une lettre lui annonçant la fin, le 26 mars 1997, de la mission temporaire confiée à M. Philippe Richert, sénateur du Bas-Rhin, auprès du ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche ainsi que du ministre délégué pour l'emploi, dans le cadre des dispositions de l'article L.O. 144 du code électoral.
Acte est donné de cette communication.

4

SÉNATEUR EN MISSION

M. le président. M. le président a reçu de M. le Premier ministre une lettre en date du 20 mars 1997 l'informant qu'il avait décidé de placer M. Jean-Louis Lorrain, sénateur du Haut-Rhin, en mission temporaire auprès du ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.
Acte est donné de cette communication.

5

DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

M. le président. M. le président a reçu de M. le président du Conseil constitutionnel, par lettre en date du 21 mars 1997, le texte de la décision rendue par le Conseil constitutionnel qui concerne la conformité à la Constitution de la loi créant les plans d'épargne retraite.
Acte est donné de cette communication.
Cette décision du Conseil constitutionnel sera publiée au Journal officiel, édition des lois et décrets.

6

RETRAIT DE QUESTIONS ORALES
SANS DÉBAT

M. le président. J'informe le Sénat que les questions orales sans débat n° 583 de M. Josselin de Rohan, n° 584 de M. Marcel Charmant, n°s 587 et 589 de M. Pierre Martin sont retirées, à la demande de leurs auteurs, de l'ordre du jour de la séance de ce matin.

7

QUESTIONS ORALES

M. le président. L'ordre du jour appelle les réponses à des questions orales sans débat.

PLAN D'URGENCE POUR LES IUT

M. le président. Mme Hélène Luc tient à attirer l'attention de M. le minisre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche sur les conditions d'études et de fonctionnement qui ne cessent de se dégrader pour les instituts universitaires de technologie, les IUT, les insuffisances des dotations budgétaires se cumulant d'année en année. Au moment où la voie technologique est présentée comme étant prioritaire dans les études supérieures et alors que les IUT ont apporté la preuve de leur efficacité et de leur performance en la matière, on ne peut que s'étonner d'un tel traitement de la part des pouvoirs publics.
C'est pourquoi elle lui demande de lui faire part de ses intentions quant à la demande exprimée par la communauté des étudiants et des enseignants, et à laquelle elle souscrit totalement, d'un plan d'urgence et de rattrapage pour les IUT dès le premier trimestre 1997, qui constitue la condition indispensable pour rétablir la situation de ces établissements. (N° 551.).
La parole est à Mme Luc.
Mme Hélène Luc. Monsieur le ministre, avec plus de 100 000 étudiants, des demandes d'inscription qui ne cessent de croître - plus 4 % en 1996-1997, et les préinscriptions pour la rentrée prochaine sont déjà très nombreuses - les quatre-vingt-quinze IUT que compte notre pays ont apporté la preuve de leur efficacité et de leur performance, de l'adéquation qu'ils assurent entre les besoins économiques et les besoins des jeunes, de leur capacité à évoluer et à innover en fonction des mutations technologiques.
De nombreux indicateurs en attestent : ainsi, le taux de chômage des anciens élèves titulaires d'un diplôme universitaire de technologie est parmi les plus faibles de toutes les formations, et le temps de recherche du premier emploi est parmi les plus courts. Une pédagogie originale dans laquelle les stages en entreprise, conçus comme de véritables séquences interactives avec l'enseignement en IUT, aux antipodes des stages des contrats d'insertion professionnelle de triste mémoire, constitue à l'évidence l'une des clés de la réussite des IUT.
Depuis plusieurs années, par des restrictions budgétaires successives et un véritable désengagement de l'Etat, la situation des IUT s'est particulièrement dégradée, au point que beaucoup d'entre eux ne sont plus en mesure de délivrer tous les enseignements conduisant à la délivrance d'un diplôme défini par les programmes pédagogiques nationaux.
Le renouvellement du matériel pédagogique, la maintenance et l'entretien des bâtiments sont remis en cause par ces restrictions budgétaires drastiques. Cela est inacceptable.
Vous le savez, monsieur le ministre, à l'annonce des dotations pour 1997, en baisse très sensible par rapport à l'année précédente, l'émotion et la colère furent grandes parmi les directeurs des IUT, les étudiants et dans toute la communauté éducative. Comment ne pas les comprendre et partager, comme je le fais, leur indignation ?
Je prendrai l'exemple de l'IUT de Paris XII, dans le Val-de-Marne, que le membre du conseil d'administration que je suis connait bien et pour lequel je vous ai écrit le 29 janvier dernier : il manque 4 millions de francs de moyens sur les 13 millions de francs nécessaires au regard des effectifs étudiants.
L'indignation - celle du président du conseil général Michel Germa, celle de nombreux élus du Val-de-Marne et la mienne - est d'autant plus forte que le conseil général, bien que ce ne soit pas de sa compétence, a tenu à effectuer un effort particulier en finançant la réalisation d'un nouveau département d'IUT à Vitry, qui a été crédité de 33,5 millions de francs.
Bien évidemment, la configuration de l'IUT de Paris XII, dont les enseignements sont répartis sur quatre sites, comme c'est le cas de beaucoup d'autres IUT ayant des formations diversifiées, entraîne un besoin légitime de crédits supplémentaires pour couvrir les frais fixes et de logistique d'autant plus importants.
Dimanche, je participais avec des dizaines de milliers d'enseignants, de jeunes et de parents, à un puissant mouvement ayant pour exigence une formation de qualité conduisant à un emploi pour chaque jeune. Les IUT répondent pleinement à cet objectif.
Avec ces dizaines de milliers de parents, d'enseignants et de jeunes, les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen vous demandent d'établir un plan d'urgence et de rattrapage immédiat, afin de mettre en place les crédits dont ces établissements ont un impérieux besoin pour l'année 1997 et d'annuler les fermetures de classes prévues.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. François Bayrou, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche. Madame le sénateur, je tiens tout d'abord à rappeler la dimension exceptionnelle de l'effort décidé pour l'ensemble du monde universitaire en cette période de restrictions budgétaires : avec 6,8 % d'augmentation, c'est le budget de l'enseignement supérieur qui a le plus progressé de tous les budgets.
Ce budget a donné lieu à la création de 7 000 postes sur deux ans, alors que le nombre des étudiants restait stable : d'une part, 3 500 postes d'enseignants et d'enseignants-chercheurs et, d'autre part, pour la première fois, 3 500 postes de personnels IATOS, les personnels ingénieurs, administratifs, techniciens, ouvriers et de service. L'équilibre entre les personnels IATOS et les enseignants et enseignants-chercheurs constitue une novation à mon avis bien reçue par la communauté universitaire.
Souvenez-vous, madame le sénateur, que, lors de ma prise de fonctions, un certain nombre d'universités n'obtenaient pas même 50 % de leur dotation théorique. Au bout d'un an, comme vous avez pu le constater, il n'y a plus d'université disposant de moins de 90 % de sa dotation théorique. C'est dire que nous avons conduit un très grand effort de remise à niveau.
J'en viens aux IUT.
Vous avez souligné à juste titre le rôle éminent qu'ils jouent dans la formation. Je pense qu'ils seront le socle de la nouvelle voie technologique que nous allons construire à l'université. En effet, c'est bien naturellement à partir des réussites que l'on construit ; or les IUT sont un succès.
En liaison avec les universités - les IUT appartiennent en effet aux universités - sachez qu'un plan a été mis en place pour que, comme les universités, tous les IUT puissent obtenir leur dotation théorique.
Dès cette année, quarante IUT bénéficieront d'attributions complémentaires de crédits pour un montant global de 16,5 millions de francs. L'IUT de Créteil recevra quant à lui une dotation complémentaire de 1,71 million de francs.
Ce plan devrait nous permettre de faire jouer aux IUT le rôle précieux qui doit être le leur en vue tant de la formation technologique des jeunes que d'un meilleur équilibre à l'intérieur des formations universitaires.
Je compte sur les IUT pour prendre leur place dans la réforme de l'université que nous allons mettre en oeuvre dès la rentrée prochaine, c'est-à-dire pour permettre aux jeunes de se poser au moment pertinent la question de leur orientation et pour pouvoir leur donner des choix nouveaux, que ces jeunes prennent la voie technologique ou celle de l'enseignement général et souhaitent en changer. C'est dire à quel point les IUT sont une pièce précieuse de l'architecture de notre université.
Mme Hélène Luc. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme Luc.
Mme Hélène Luc. Monsieur le ministre, vous évoquez les restrictions budgétaires. Je les connais, hélas ! et j'ai d'ailleurs voté contre, car je ne peux les accepter à un moment où une augmentation des crédits publics est indispensable à la France. Je les accepte d'autant moins quand elles concernent le budget du ministère de l'éducation nationale, qui devrait être prometteur pour l'avenir de la jeunesse en France. Vous me répondez en me présentant ce que vous appelez un plan de rattrapage pour les IUT ; mais il s'agit plutôt, pour moi, de premières mesures d'urgence qui restent très en deçà des besoins !
Ainsi, ce que vous annoncez pour l'IUT de Paris XII situé à Créteil, par exemple, est loin de correspondre à la nécessité : alors que les besoins du seul IUT de Paris XII s'élèvent à 20 millions de francs, une dotation de 4 millions de francs est vraiment insuffisante, d'autant plus que les IUT n'ont pas bénéficié du plan d'urgence pour les universités.
Une précision s'impose : les engagements que vous annoncez sont-ils à effectifs constants d'étudiants, comme cela doit être le cas ? Par ailleurs, qu'est-il prévu pour l'encadrement des projets de tutorat et des stages, qui font partie des actes pédagogiques prévus par l'arrêté du 20 avril 1994 et qui devraient, à ce titre, recevoir des moyens en heures et en postes correspondants ?
Monsieur le ministre, je doute que les directeurs d'IUT, les enseignants et les étudiants se satisfassent des mesures que vous annoncez, même si elles constituent un premier déblocage. Eu égard à leurs performances, les IUT méritent vraiment mieux !
Est-ce ainsi que vous construirez la grande filière technologique qui a été annoncée voilà peu ? Certainement pas ! A cet égard, je vous suggère aujourd'hui qu'un débat soit organisé au Parlement sur cette filière, sur la formation spécifique en IUT, voire sur l'enseignement supérieur, comme nous en avions parlé. Cela intéressera le pays tout entier.

Manque de cadres
dans l'enseignement catholique
du ressort de l'académie de Strasbourg

M. le président. M. Francis Grignon attire l'attention de M. le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche sur la situation déficitaire en encadrement que connaît l'enseignement catholique en Alsace, en particulier dans l'académie de Strasbourg.
Il souhaite en effet souligner que le ministre, dans sa réponse à la question écrite n° 19064 du 28 novembre 1996 relative à ce sujet, ne s'est référé qu'à l'enseignement privé dans sa globalité, qui souffrirait d'une situation, selon lui, « légèrement déficitaire dans l'académie de Strasbourg ». Or, l'objet de la question était d'attirer son attention sur l'enseignement catholique en particulier, qui, lui, souffre d'une situation véritablement déficitaire.
Il souhaite lui préciser que, parmi les quatre postes supplémentaires accordés pour l'année scolaire 1996-1997 à l'ensemble de l'enseignement privé alsacien, un poste et demi était déjà réservé avant les négociations académiques, réduisant d'autant le nombre de postes à attribuer.
Il lui fait ainsi remarquer que, puisqu'une des composantes de l'enseignement privé avait préalablement fait connaître les besoins d'un de ses établissements, il aurait été souhaitable d'ajouter cette dotation particulière à la dotation générale, évitant ainsi son amputation.
Il lui demande, par conséquent, si cette méthode ne lui semblerait pas envisageable pour les années à venir. (N° 586.)
La parole est à M. Grignon.
M. Francis Grignon. La question que j'ai l'honneur de vous poser ce matin, monsieur le ministre, concerne le déficit d'encadrement constaté pour l'enseignement catholique en Alsace en général, et pour le lycée Charles-de-Foucauld en particulier.
J'ai bien conscience de la difficulté de mon intervention, car je ne veux en faire ni une question de favoritisme, ni une question de confession.
Nous constatons objectivement que, bien que l'Alsace soit normalement pourvue pour l'enseignement privé en général, il manque un nombre important de postes pour l'enseignement catholique.
Pourquoi ? Tout simplement parce que les dotations spécifiques pour les filières minoritaires, qui sont fortes en consommation d'encadrement à faible rendement - ce qui est d'ailleurs parfaitement compréhensible - sont réintégrées dans le calcul global régional lorsqu'il s'agit d'établir les statistiques nationales.
De ce fait, la filière majoritaire, celle de l'enseignement catholique, est largement pénalisée par rapport aux autres, d'autant que les minorités sont beaucoup plus nombreuses en Alsace que dans les autres académies.
Mon intervention n'a pas pour objet de fragiliser les filières minoritaires, auxquelles j'attache la plus haute importance. Elle vise, monsieur le ministre, à vous sensibiliser à un problème réel, engendré par une stricte appréciation mécanique et comptable des moyens affectés à l'enseignement dans une région riche de spécificités.
Le problème devient crucial pour un cas particulier, celui du lycée Charles-de-Foucauld. Obligé de déménager pour des raisons d'urbanisme propres à la ville de Strasbourg, ce lycée a pu être reconstruit grâce au concours financier de la région, puisque c'est un établissement technique qui relève non pas de la loi Falloux mais de la loi Astier de 1919.
Parfaitement conforme au schéma prévisionnel des formations, qui énonce que « l'enseignement privé doit prendre sa part dans le développement de l'enseignement technique » et parfaitement conforme aussi à l'analyse des besoins qui avait été faite en concertation avec les services du rectorat, ce lycée ne peut pas répondre à la demande parce que sa dotation en postes d'encadrement est insuffisante.
Il manquera plusieurs postes à la rentrée de 1997, notamment pour la mise en conformité des enseignements avec les règles de sécurité propres à ce lycée technique industriel.
Je vous demande donc, monsieur le ministre, de bien vouloir prendre en compte la spécificité de notre région pour que la dotation globale qui lui est attribuée permette à ce lycée de fonctionner normalement.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. François Bayrou, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche. Monsieur Grignon, votre question appelle de ma part deux observations.
Premièrement, dans la politique générale de vigilance budgétaire qui a été retenue par le Parlement, et qui fait qu'un certain nombre de moyens sont utilisés d'abord pour faire face à des besoins urgents, l'enseignement privé a, bien entendu, sa part d'efforts à prendre.
Proportionnellement, cette part est toutefois moindre que celle de l'enseignement public. En effet, que ce soit pour l'enseignement public ou l'enseignement privé, j'ai donné pour consigne d'épargner au maximum les moyens sur le terrain.
Or, proportionnellement, l'enseignement privé a plus de moyens sur le terrain que l'enseignement public, notamment parce que ses moyens administratifs sont plus légers. L'effort est donc équitable. Mais, de ce fait, l'enseignement privé est mieux à même de faire face à la rigueur.
Deuxièmement, vous soulignez, à juste titre, que j'ai décidé, en Alsace, d'aider un certain nombre de réseaux d'enseignement minoritaires. J'ai notamment choisi de sauver l'établissement protestant Lucie-Berger, qui connaissait de grandes difficultés, parce qu'il m'a semblé qu'il y avait un consensus pour que la pluralité et la diversité de l'enseignement en Alsace ne soient pas affectées. Notre aide s'étalera sur deux ans.
Mais cela - je vais vous le démontrer - ne s'est pas fait au détriment des autres établissements.
En 1996, les calculs indiquaient que l'académie de Strasbourg était déficitaire pour l'enseignement privé de deux contrats. Pour l'établissement Lucie-Berger, il en fallait un et demi. En définitive, ce sont quatre contrats que j'ai affectés à l'Alsace.
En 1997, les projections d'effectifs montrent que l'académie de Strasbourg gagnera 56 élèves dans l'enseignement primaire - c'est précis, vous le voyez - et 280 dans l'enseignement secondaire, ce qui correspond à une dotation de trois contrats supplémentaires ; tous réseaux d'enseignement confondus.
Par ailleurs, pour mener à son terme l'opération concernant le lycée et collège Lucie-Berger et pour poursuivre notre politique d'enseignement bilingue, il fallait prévoir deux contrats et demi.
Eh bien ! j'ai décidé de cumuler ces dotations, si bien que, pour la rentrée de 1997, l'académie de Strasbourg sera dotée de six contrats supplémentaires. Ainsi, vous le voyez, l'effort consenti en faveur des uns ne pénalisera pas les autres, ce qui est absolument normal.
Quant à l'établissement sur lequel vous attirez mon attention, je vous promets, monsieur le sénateur, d'examiner son cas avec un soin particulier, notamment de voir les contraintes qu'il subit et les atouts qui sont les siens, de manière à pouvoir mener une politique équilibrée.
M. Francis Grignon. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Grignon.
M. Francis Grignon. Je vous remercie de votre réponse, monsieur le ministre, et notamment de l'assurance que vous m'avez donnée en terminant.
C'est vrai, le consensus règne dans notre région, et il ne saurait être question de déshabiller Pierre pour habiller Paul.
Cela étant, je constate que le rapport entre le nombre d'heures hebdomadaires et le nombre d'élèves, qui devrait théoriquement être de 1,87, selon les indications de votre ministère, n'est que de 1,49 pour le lycée que j'ai évoqué.
Si donc, à la rentrée de 1997, six postes sont effectivement attribués, il en restera deux et demi pour le Bas-Rhin. Or, ne serait-ce que pour assurer la continuité de son enseignement, le lycée Charles-de-Foucauld aurait besoin de 4,2 postes.
Voilà pourquoi je me suis permis d'intervenir, monsieur le ministre, sachant par ailleurs, d'après les documents que j'ai en ma possession, que, globalement, il resterait encore une quinzaine de postes à attribuer sur l'ensemble du territoire. Compte tenu de la fin de votre intervention, j'espère que nous pourrons trouver une solution.

Moyens permettant
la scolarisation des enfants en bas âge

M. le président. Mme Nicole Borvo attire l'attention de M. le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche sur le fait que, pour la rentrée de 1997, l'académie de Paris propose cinquante-huit fermetures de classes, vingt-neuf blocages, mais seulement trente-deux ouvertures et quarante-trois ouvertures réservées.
Si ces propositions sont moins provocatrices que celles de l'an dernier, elles sont cependant loin de répondre aux besoins des écoles parisiennes.
En maternelle, c'est le statu quo puisqu'il est envisagé autant de fermetures que d'ouvertures. Or, Paris est, depuis plusieurs années, à la traîne pour la scolarisation des enfants de moins de trois ans, particulièrement dans l'Est parisien.
Pour l'enseignement spécialisé, le solde est encore une fois négatif : quinze fermetures sont annoncées contre seulement trois ouvertures et une ouverture réservée. De telles propositions conduiraient à une nouvelle dégradation de l'aide aux enfants en difficulté.
Cette carte scolaire ne permet pas d'améliorer sensiblement les conditions d'enseignement dans les écoles parisiennes et risque de creuser encore les inégalités.
Pour toutes ces raisons, elle lui demande ce qu'il compte entreprendre pour mettre en place un collectif budgétaire qui permettrait de revoir à la hausse le nombre de postes créés et de programmer des constructions d'écoles nouvelles afin d'alléger les effectifs et de scolariser tous les enfants de deux ans à trois ans actuellement sur liste d'attente. (N° 594.)
La parole est à Mme Borvo.
Mme Nicole Borvo. Monsieur le ministre, je veuxattirer votre attention sur la situation scolaire à Paris.
Comme l'année dernière, les écoles, les collèges et les lycées parisiens connaissent d'importants problèmes de moyens.
En effet, à l'issue du conseil départemental de l'éducation nationale pour la rentrée de 1997, l'académie de Paris propose quarante fermetures de classes et vingt-cinq blocages, contre seulement trente-deux ouvertures et quarante-deux ouvertures réservées.
Si ces propositions sont moins provocantes que celles de l'an dernier, elles sont cependant loin de répondre aux besoins des écoles parisiennes.
En maternelle, c'est le statu quo puisqu'il est envisagé autant de fermetures que d'ouvertures. Or, Paris est, depuis plusieurs années, largement à la traîne pour la scolarisation des enfants en bas âge, principalement ceux de moins de trois ans, mais maintenant aussi ceux de plus de trois ans, particulièrement dans l'Est parisien. Le plus souvent, dans les zones d'éducation prioritaire, les ZEP, des enfants n'entrent en maternelle qu'à trois ans et demi, voire à quatre ans. Les effectifs restent encore trop chargés : 23 % des écoles maternelles implantées en ZEP comptent encore vingt-six, voire vingt-huit, élèves par classe, et 35 % des écoles maternelles en comptent plus de vingt-huit.
Pour l'enseignement spécialisé, le solde est encore une fois négatif : quinze fermetures sont annoncées, contre seulement deux ouvertures et une ouverture réservée. Par ailleurs, sont mises à l'étude et en attente de décision sept fermetures en section d'éducation spécialisée, SES, et en établissement régional d'enseignement adapté, EREA, pour une ouverture en EREA. De telles propositions conduiraient à une nouvelle dégradation de l'aide aux enfants en difficulté.
De plus, de nombreux postes de psychologue scolaire et de rééducateur, manquent dans les réseaux d'aides.
Enfin, il n'est pas acceptable que des élèves soient affectés, après décision des commissions compétentes au sein de l'académie, dans des classes spécialisées confiées à des enseignants non formés, pour la plupart débutants, qui ne reçoivent le plus souvent aucune aide particulière.
De telles mesures ne sont pas à la hauteur de l'amélioration nécessaire des conditions d'enseignement dans les écoles parisiennes et risquent de creuser encore les inégalités.
D'ailleurs, les parents et enseignants qui sont en lutte contre les fermetures injustifiées ne s'y trompent pas. Ils demandent, vous le savez - vous avez pu le constater dimanche - des ouvertures supplémentaires. Leurs exigences, parmi lesquelles figure un collectif budgétaire qui permettrait de revoir à la hausse le nombre de postes créés, ont le soutien des élus communistes.
Paris est le département le plus touché par les suppressions de postes : quatre-vingts postes devraient être supprimés dans le second degré, quarante-quatre lycées sur soixante-neuf ont une dotation budgétaire en baisse, et la même situation prévaut pour plus de la moitié des collèges parisiens.
Ces coupes claires s'inscrivent dans une politique nationale d'ensemble puisque près de 1 000 suppressions de postes sont envisagées dès la rentrée prochaine dans les collèges et lycées, sans parler du primaire, où 2 900 postes d'instituteur seraient supprimés dans les écoles.
Monsieur le ministre, que comptez-vous faire pour améliorer la situation dans la capitale, qui, contrairement à ce qui est souvent dit, est loin d'être idyllique ?
M. le président. La parole et à M. le ministre.
M. François Bayrou, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche. Madame le sénateur, je ne dis pas que la situation est idyllique. Au demeurant, la définition de l'idylle en matière d'éducation nationale me paraît assez difficile à établir ! Je vais tout de même vous donner un certain nombre d'assurances et d'apaisements.
A la rentrée de 1997, il y aura vingt-trois postes supplémentaires à Paris, ce qui porte à quatre-vingt-cinq le total de postes supplémentaires attribués depuis 1994.
Pourquoi n'y-a-t-il pas de créations supplémentaires pour les écoles maternelles ? Pour une raison simple que vous connaissez et qui s'impose à tous, madame Borvo : à la rentrée de 1997, il y aura une diminution des effectifs de 580 élèves dans le préélémentaire, soit, si je compte bien, l'équivalent de ving-quatre classes de vingt-cinq élèves. L'effort sera porté sur les écoles élémentaires et les écoles en zone d'éducation prioritaire.
Je vous confirme qu'à la rentrée 1997 les objectifs que j'ai fixés, voilà déjà quatre ans pour les écoles maternelles en ZEP seront atteints : il y aura vingt-cinq élèves par classe maternelle en moyenne en ZEP. Il s'agit là d'une moyenne : il pourra y avoir vingt-six élèves dans une classe et vingt-quatre dans une autre ! Ce seront donc au total plus de trente classes supplémentaires qui seront ouvertes à Paris, après consultation au mois de juin, dans les écoles maternelles. Je voudrais rappeler que 28 % des postes à Paris, comme vous l'avez dit, madame le sénateur, sont situés en ZEP.
Je vous précise, en outre, que tous les enfants de moins de trois ans dont les parents ont demandé qu'ils soient scolarisés l'ont été, ce qui n'a pas empêché une baisse globale des effectifs de près de 500 élèves à ce niveau. Je répète donc : « Tous les enfants de moins de trois ans dont les parents ont demandé qu'ils soient scolarisés, l'ont été. » C'est du moins ce que me disent les services chargés de cette scolarisation.
La rentrée de 1997 se prépare donc dans ces conditions et je suis heureux que vous ayez souligné vous-même que, par rapport à l'année dernière, les choses se présentent mieux. Je veux vous rappeler en effet que, l'an dernier, il n'y a pas eu d'incident à la rentrée à Paris. C'était la première fois depuis très longtemps, et vous savez pourquoi : c'est parce que nous avons adopté de nouvelles procédures d'inscription des élèves, qui donnent à chacun l'assurance que son enfant sera accueilli dans telle ou telle école, le choix de celle-ci étant déterminé dès avant le mois de juin.
Enfin, je mentionnerai un chiffre : à Paris, en 1997, 6 945 maîtres accueilleront les élèves, soit un maître pour vingt élèves. Il me semble que nous avons atteint là un niveau d'encadrement satisfaisant, pour ne pas dire excellent.
Mme Nicole Borvo. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme Borvo.
Mme Nicole Borvo. Monsieur le ministre, je vous remercie de votre réponse.
Je pense effectivement que la situation est moins dramatique que l'année dernière. Cependant, je crois que vous ne saisissez pas bien la réalité de la situation. A force de raisonner en moyenne, on perd de vue la réalité.
Je vais donc illustrer mon propos par des exemples concrets rencontrés dans le quartier de la Goutte-d'Or, dans le XVIIIe arrondissement de Paris.
Dans ce quartier de Paris, une trentaine d'enfants de trois ans étaient toujours sur les listes d'attente en décembre 1996, ainsi que 67 enfants qui auront trois ans entre janvier et mars. Vous constatez donc, monsieur le ministre, que vous n'êtes pas informé de façon suffisamment précise par vos services.
De plus, les écoles sont d'ores et déjà pleines pour la rentrée prochaine, d'après les inscriptions déjà effectuées. Je vous pose la question, monsieur le ministre : que fera-t-on des enfants qui vont arriver ?
Les prochaines créations de locaux ne seront réalisées qu'à partir de la rentrée 1999 ; même si cela relève de la ville de Paris, il est bon que vous le sachiez.
Tout cela rend plus urgente que jamais la nécessité de créer une vraie école maternelle dans le secteur « Ernestine-Emile-Duployé ». Dans l'attente, il serait urgent de créer une autre école provisoire, le temps que l'école de la rue de la Goutte-d'Or soit construite.
Par ailleurs, le fait d'avoir créé, rue Richomme, un véritable monstre d'une capacité totale de seize classes, alors qu'il a été demandé de scinder cette école en deux, accroît les risques de violence. Il est bon que vous en soyiez informé.
Nous le voyons bien à travers ces exemples concrets, que ce sont les problèmes quotidiens de conditions de travail, de manque de personnel, de formation des enseignants et de classes qui sont à l'origine de la situation difficile dont vos services vous informent certainement.
Il me paraît nécessaire, monsieur le ministre, de réfléchir aux moyens attribués notamment dans les quartiers défavorisés, ceux que l'on ne peut plus appeler zones d'éducation prioritaires - car ce ne sont plus des zones d'éducation prioritaires - si l'on a la volonté, comme aiment à le dire le Président de la République et le Gouvernement, que l'école contribue à réduire la fracture sociale.
Mme Hélène Luc. Très bien !

Enseignement de l'histoire-géographie
et de l'éducation civique

M. le président. M. Alfred Foy attire l'attention de M. le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche sur les méfaits d'une réduction du temps consacré à l'enseignement de l'histoire-géographie et de l'éducation civique qui se produiraient en cas d'adoption de l'actuel projet relatif à l'organisation des enseignements du cycle central de collège.
En effet, celui-ci prévoit la disparition d'une grille horaire nationale et la remplace par des horaires modulables à l'intérieur d'une fourchette propre à chaque discipline, soit entre trois et quatre heures hebdomadaires pour l'histoire-géographie et l'éducation civique. Cet aménagement de rythmes scolaires, tel qu'il est prévu, ne manquerait pas de porter atteinte, une fois encore, à l'enseignement de l'instruction civique, dont on ne soulignera jamais assez le rôle fondamental quant à sa mission d'éducation à la citoyenneté et aux valeurs républicaines.
C'est pourquoi il lui demande de bien vouloir l'assurer que toutes les dispositions seront prises afin de maintenir une programmation horaire suffisante à l'enseignement de cette discipline. (N° 597.)
La parole est à M. Foy.
M. Alfred Foy. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet relatif à l'organisation des enseignements du cycle central de collège, qui concerne les classes de cinquième et quatrième, prévoit la disparition de la grille horaire nationale et son remplacement par des horaires « souples », à l'intérieur d'une fourchette comprise entre trois et quatre heures hebdomadaires, pour l'histoire-géographie et l'éducation civique. Il aboutit, par voie de conséquence, à mettre en concurrence les différentes matières enseignées et à accroître les inégalités, inadmissibles à mes yeux, entre les élèves fréquentant des collèges différents et même entre les classes d'un même établissement.
Cet aménagement des rythmes scolaires, tel qu'il est prévu, ne manquerait pas de porter atteinte à l'enseignement de l'histoire-géographie et de l'éducation civique, en privant cette matière d'un horaire dont elle a besoin. Face à l'ampleur des programmes, les enseignants seront dès lors dans l'obligation de sacrifier l'instruction civique au profit de l'histoire et de la géographie afin de permettre à leurs élèves d'avoir le niveau culturel nécessaire à la troisième. Une fois encore, l'instruction civique sera laissée pour compte. Faut-il rappeler qu'elle a déjà été « victime » de la réforme de la classe de sixième à la rentrée de 1996-1997, compte tenu d'une réduction de moitié de son horaire.
L'école, dans son acception la plus large, ne doit pas être seulement le lieu d'accumulation des connaissances. Elle a aussi pour mission de former les citoyens de demain en leur inculquant les valeurs républicaines auxquelles nous sommes tous attachés. Le succès rencontré par le concours « Sénateurs-juniors » organisé par le Sénat, ou bien encore les rencontres organisées entre écoliers et sénateurs dans le cadre de la semaine de la presse, démontrent à quel point notre jeunesse a envie de connaître et de comprendre le fonctionnement de notre démocratie. J'ai pu d'ailleurs souvent le constater in situ en me rendant dans les classes, sur invitation de professeurs, à la rencontre de collégiens et d'élèves du primaire. Je pense même qu'il faudrait aller plus loin et que l'institution judiciare devrait reprendre à son compte, l'expérience du Sénat afin de familiariser les Français dès le plus jeune âge à l'organisation judiciaire.
C'est en raison de toutes ces considérations que je vous demande, monsieur le ministre, et vous en avez le pouvoir, d'assurer le nécessaire maintien d'une programmation horaire suffisante à l'enseignement de cette discipline.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. François Bayrou, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche. Je veux vous rassurer, monsieur le sénateur, d'abord en rappelant un principe qui est de bon sens : la souplesse est nécessaire. Pourquoi ? Parce qu'il est évident, et chacun le sait, que des élèves de cinquième peuvent avoir besoin d'un effort supplémentaire en mathématiques ou en français. Tout dépend de la demande des élèves, des difficultés particulières qui sont les leurs et de la réponse pédagogique que l'on peut y apporter.
Il est inutile qu'un élève en perdition en français subisse un horaire absolument fixe en histoire et en éducation civique. En effet, s'il rencontre des difficultés pour s'exprimer et pour comprendre sa langue maternelle, l'histoire, qui est transmise par le truchement du français, restera lettre morte. Dans cette perspective, la souplesse, je le répète, s'impose.
Cette souplesse ne doit cependant pas modifier l'équilibre entre les différentes disciplines. Nous avons prévu qu'il soit consacré à l'enseignement de l'histoire, de la géographie et de l'éducation civique entre trois et quatre heures. Le texte précédent prévoyait trois heures et demie. Nous avons donc préservé le même équilibre sur un volume horaire global de vingt-cinq heures trente.
Par ailleurs, mesdames, messieurs les sénateurs, vous le savez, j'ai fait de l'éducation civique une priorité. Elle figure désormais à titre privilégié dans toutes les disciplines. Comme M. le Président de la République l'a souligné l'autre jour, existent deux éducations civiques. Il y a d'abord l'information civique à proprement parler, c'est-à-dire la démarche qui consiste à familiariser les enfants avec nos institutions. Nous en avons eu récemment un très bel exemple dans cet hémicycle, avec l'opération « sénateurs-juniors ». Je m'en suis vivement réjoui et j'ai dit à M. le président du Sénat à quel point j'étais heureux de cette initiative.
Il y a ensuite l'éducation à la citoyenneté, c'est-à-dire l'effort continu, patient, qui consiste à transmettre aux enfants le sentiment de leurs responsabilités dans le monde où ils vont vivre, le sentiment de leur engagement dans ce monde, le sentiment du rôle qui est et sera le leur depuis la cour de récréation jusqu'au stade en passant par la cité, le sentiment de leur rôle dans la démocratie.
Et s'il est tout à fait légitime que le premier enseignement soit l'apanage des professeurs d'éducation civique, le second enseignement, cette éducation à la responsabilité, est du domaine de tous les enseignants, quelle que soit leur discipline. A mes yeux, il ne peut pas y avoir d'enseignement, dans une démarche pédagogique, qui n'ait pas l'objectif de conduire les enfants à ce sentiment de la responsabilité.
Voilà pourquoi l'éducation civique est devenue partie intégrante de tous les programmes, de toutes les disciplines, et je suis heureux de voir, monsieur le sénateur, que vous l'avez noté et que c'est aussi ce pour quoi vous plaidez.
M. Alfred Foy. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Foy.
M. Alfred Foy. Tout simplement, je voudrais remercier M. le ministre pour ses propos rassurants, qui me satisfont pleinement.

Conditions d'éligibilité
des communautés de communes
au Fonds de compensation pour la TVA

M. le président. M. Alfred Foy appelle l'attention de M. le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation sur les conditions d'éligibilité au fonds de compensation pour la TVA, le FCTVA, pour les communautés de communes. A la suite de la promulgation de la loi n° 92-125 du 6 février 1992, de nombreuses communes ont été incitées à se regrouper, avec la promesse d'un remboursement de la TVA l'année même de l'investissement sans exclure aucun type d'investissement. L'article 42-3 de la loi de finances rectificative pour 1988 n° 88-1193 du 29 décembre 1988 a prévu que les immobilisations cédées ou mises à disposition au profit de tiers ne peuvent donner lieu à l'attribution du FCTVA. La circulaire INT B 94 00257 C) du 23 septembre 1994 a malheureusement confirmé dans son article 2-2-2-2 que toute opération réalisée pour le compte d'un tiers non éligible était exclue du champ d'attribution de ce fonds.
Or de nombreuses communautés de communes, fortes des promesses qui leur avaient été faites en 1992, ont, avant cette circulaire, engagé des dépenses importantes pour équiper, par exemple, des terrains destinés à devenir zones d'activités économiques. Elles ont aujourd'hui le sentiment d'avoir été mal informées et se retrouvent souvent dans des situations difficiles, obligées d'emprunter parce que leurs plans de financement initiaux avaient été calculés hors taxe. Certes, grâce à l'intervention du Sénat, l'article 33 de la loi de finances pour 1997 n° 96-1181 du 30 décembre 1996 a complété l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales par un alinéa prévoyant que « les établissements de coopération intercommunale bénéficient, en lieu et place des communes membres propriétaires, des attributions du FCTVA, à compter du 1er janvier 1997, dans l'exercice de leurs compétences relatives à la voirie ». Mais ce geste, si nécessaire soit-il, demeure insuffisant pour compenser l'amertume des communautés de communes face au désengagement de l'Etat ; celles-ci sont en effet démotivées, ce qui est d'autant plus regrettable qu'actuellement la France a besoin de mobiliser toutes les énergies.
Dans le cadre de l'aménagement du territoire et de la revitalisation des zones rurales, il souhaiterait donc savoir s'il ne serait pas envisageable de réexaminer les modalités d'attribution du FCTVA. (N° 593.)
La parole est à M. Foy.
M. Alfred Foy. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les conditions d'éligibilité au fonds de compensation pour la TVA sont aujourd'hui à l'origine des graves difficultés que connaissent un grand nombre de communautés de communes.
A la suite de la promulgation de la loi du 6 février 1992, de nombreuses communes ont été incitées à se regrouper, avec la promesse d'un remboursement de la TVA l'année même de l'investissement, sans exclure aucun type d'investissement.
L'article 42-3 de la loi de finances rectificative pour 1988 a prévu que les immobilisations cédées, ou mises à disposition au profit de tiers, ne peuvent donner lieu à l'attribution du FCTVA. La circulaire du 23 septembre 1994 a malheureusement confirmé, dans son article 2-2-2-2, que toute opération réalisée pour le compte d'un tiers non éligible était exclue du champ d'attribution de ce fonds.
Or, de nombreuses communautés de communes, fortes des promesses qui leur avaient été faites en 1992, ont, avant cette circulaire, engagé des dépenses importantes pour équiper, par exemple, des terrains destinés à devenir zone d'activités économiques.
Ainsi, la communauté rurale des Monts-de-Flandre, qui regroupe neuf villages dans le département du Nord, se trouve actuellement en grave difficulté financière. En effet, les dépenses qu'elle avait engagées pour la construction du bâtiment industriel de METEREN sont inéligibles au FCTVA, ce qui représente une perte de recettes de plus de 1 million de francs qu'elle devra compenser par un emprunt. A cela s'ajoute le fait que cette communauté des Monts-de-Flandre a perçu une dotation de développement rural calculée sur un montant hors taxes de travaux !
Nombreux sont aujourd'hui les groupements de communes qui ont le sentiment d'avoir été mal informés et qui se retrouvent dans des situations difficiles. Certes, grâce à l'intervention du Sénat, l'article 33 du projet de loi de finances pour 1997 a complété l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales par un alinéa prévoyant que « les établissements de coopération intercommunale bénéficient, en lieu et place des communes membres prioritaires, des attributions du FCTVA, à compter du 1er janvier 1997, dans l'exercice de leurs compétences relatives à la voirie ». Mais ce geste, si nécessaire soit-il, demeure insuffisant pour compenser l'amertume des communautés de communes face au désengagement de l'Etat.
Les communes sont en effet démotivées. Cela est d'autant plus regrettable qu'actuellement la France a besoin de mobiliser toutes les énergies.
Dans le cadre de l'aménagement du territoire et de la revitalisation des zones rurales, je souhaiterais donc savoir s'il ne serait pas envisageable de réexaminer les modalités d'attribution du FCTVA.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Monsieur le sénateur, comme vous l'avez rappelé, la loi de 1992 a donné un avantage de trésorerie aux communautés de communes en leur permettant, s'agissant des dépenses éligibles au FCTVA, de bénéficier de ce fonds l'année même de la réalisation de la dépense éligible.
Toutefois, je voudrais préciser - vous l'avez d'ailleurs implicitement reconnu - que cette loi de 1992 ne portait pas sur l'éligibilité ou la non-éligibilité de tel ou tel investissement. L'avantage de trésorerie s'effectue, si je puis dire, à droits constants, c'est-à-dire que les investissements doivent entrer dans le patrimoine de la structure de la collectivité publique - commune ou établissement public - ou doivent permettre de prolonger l'utilisation de ce patrimoine. Cet avantage ne peut donc en aucun cas concerner des biens qui sont ensuite mis à disposition ou utilisés par des tiers, lesquels ne sont pas éligibles au FCTVA.
Cela a eu deux conséquences.
En premier lieu, s'agissant des compétences en matière de voirie, qui ont été assez largement confiées par les communes aux structures intercommunales, le Sénat avait relevé les difficultés qui se posaient et il avait pu régulariser la situation de manière qu'à compter du 1er janvier dernier il y ait effectivement « substitution » du bénéfice des sommes versées par le FCTVA de chaque commune au profit des communautés de communes.
En second lieu, s'agissant des zones d'activité, la non-éligibilité de ces dépenses n'a qu'une importance très relative dans la mesure où, comme vous le savez sûrement, le droit commun fiscal peut s'appliquer. Ce type d'investissements ouvre en effet droit à une récupération par la voie fiscale de la TVA, puisqu'il s'agit de terrains qui sont ensuite vendus à des industriels.
Le fait que ces investissements ne soient pas éligibles au FCTVA ne doit normalement pas avoir de conséquences pour les communes et les communautés de communes, sauf en termes de trésorerie, j'en conviens. En tant que maire, je sais bien cependant que cette différence n'est pas tout à fait neutre dans la mesure où la récupération par la voie fiscale peut prendre quelque temps.
Sur le fond, on ne peut pas, au titre de la politique d'intercommunalité, modifier le partage entre les dépenses éligibles au FCTVA et celles qui ne le sont pas. La règle d'éligibilité doit être la même quelle que soit la structure publique qui réalise l'investissement.
J'ajoute, s'agissant de l'intercommunalité, dont nous avons eu l'occasion de parler dans cette assemblée il n'y a pas si longtemps, que la progression de la coopération intercommunale reste extrêmement forte, puisque nous avons encore connu, entre 1996 et 1997, une augmentation de 20 % du nombre des structures intercommunales mises en place.
Par conséquent, je crois que la dynamique que vous souhaitez, et que je souhaite aussi, n'est pas perturbée par cette affaire du FCTVA.
M. Alfred Foy. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Foy.
M. Alfred Foy. Monsieur le ministre, je vous remercie de vos explications très claires. Je déplore malgré tout le manque d'information certain à l'égard de cette communauté de communes qui, voulant impulser dans une zone rurale une certaine dynamique, se trouve malheureusement pénalisée de 1 million de francs, ce qui va peser lourd sur son avenir.

Situation des cadres
recrutés par la voie du troisième concours
des instituts régionaux d'administration

M. le président. M. Marcel Deneux attire l'attention de M. le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation sur la situation des cadres recrutés par la voie du troisième concours des instituts régionaux d'administration.
Ce concours, institué par la loi du 26 juillet 1991, a pour objectif de faire bénéficier la fonction publique de personnels issus du secteur privé dont l'expérience et les compétences sont de nature à faciliter et à accélérer la réforme de l'Etat.
Bien entendu, pour que cet objectif soit effectivement atteint, il convient d'assurer ces agents d'un traitement et d'un déroulement de carrière qui ne les dissuadent pas de se présenter au concours ; il convient également que les années passées dans le secteur privé ne soient pas perdues et oubliées.
Il faut rappeler que ces candidats exerçaient des responsabilités élevées dans le secteur privé. D'ailleurs, les jurys d'admission ont reconnu leur haut niveau de connaissances. Or, à ce jour, aucune disposition ne permet de prendre en compte cette expérience professionnelle antérieure.
Il est donc souhaitable qu'un minimum d'ancienneté soit retenu en termes de rémunération et d'avancement d'échelon. Cela s'effectue pour les candidats issus des concours internes et ne pose aucun problème. La prise en compte d'un minimum d'ancienneté permettrait en outre à ces fonctionnaires d'accéder, comme leurs camarades, à des corps supérieurs pour lesquels les nominations au tour extérieur s'effectuent notamment sur des critères d'ancienneté.
Il le remercie de bien vouloir lui faire part des mesures qu'il compte prendre pour remédier à ce problème. (N° 596.)
La parole est à M. Deneux.
M. Marcel Deneux. Monsieur le ministre, je voudrais attirer votre attention sur la situation des cadres de l'Etat recrutés par la voie du troisième concours des instituts régionaux d'administration.
Vous le savez, monsieur le ministre, ce concours, institué par la loi du 26 juillet 1991, a pour objectif de faire bénéficier la fonction publique de personnels issus du secteur privé dont l'expérience et les compétences sont de nature à faciliter et à accélérer la réforme de l'Etat.
Bien entendu, pour que cet objectif soit effectivement atteint, il convient d'assurer à ces agents un traitement et un déroulement de carrière qui ne les dissuadent pas de se présenter au concours. Par ailleurs, il faut que les années passées dans le secteur privé ne soient pas perdues et oubliées.
Rappelons que ces candidats exerçaient souvent des responsabilités élevées dans le secteur privé ; les jurys d'admission ont d'ailleurs reconnu leur haut niveau de connaissances. Or, à ce jour, aucune disposition ne permet de prendre en compte cette expérience professionnelle antérieure.
Il serait donc souhaitable qu'un minimum d'ancienneté soit retenu en termes de rémunération et d'avancement d'échelon. Cela se pratique pour les candidats issus des concours internes et ne pose aucun problème. La prise en compte d'un minimum d'ancienneté permettrait en outre à ces fonctionnaires d'accéder, comme leurs camarades, à des corps supérieurs pour lesquels les nominations au tour extérieur s'effectuent notamment selon des critères d'ancienneté.
Je vous remercie, monsieur le ministre, de bien vouloir nous faire part des mesures que vous entendez prendre pour remédier à ce problème.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Je voudrais tout d'abord m'associer, monsieur le sénateur, à vos propos sur la qualité de ce type de recrutement, aussi bien dans les instituts régionaux d'administration qu'à l'Ecole nationale d'administration. Ce troisième concours est une réussite incontestable et c'est une opportunité supplémentaire d'intégrer dans les fonctions publiques des femmes et des hommes de grande qualité.
Ma première observation concerne la moyenne d'âge des personnes admises à ce concours. Il s'agit d'un point important, et l'on constate que leur moyenne d'âge est tout à fait comparable à celle des lauréats du concours interne.
Il faut savoir que ces agents débutent dans la carrière au troisième échelon du premier grade lorsqu'ils ont accompli leur service national ou au deuxième échelon dans le cas contraire. Ce qui veut dire qu'ils sont dans une situation tout à fait comparable à celle qui est faite aux lauréats du concours externe, il me paraît important de le rappeler. Les seuls cas de reprise d'ancienneté se rencontrent lorsqu'il s'agit de services accomplis dans le secteur privé mais au titre de certaines professions réglementées - infirmières, assistantes sociales - ou encore dans des corps à technicité extrêmement marquée.
Evidemment, dans les corps de la filière administrative générale, une telle reprise d'ancienneté n'existe pas. Vous la souhaitez.
Cependant, il nous faut nous interroger sur les conséquences, à terme, d'une telle extension de la possibilité de reprise partielle d'ancienneté. En effet, comme vous le savez, monsieur le sénateur, les concours externes de l'administration, les concours « classiques » donc, sont aujourd'hui accessibles jusqu'à l'âge de quarante-cinq ans. Nous pourrions donc nous trouver, selon les orientations que l'on prendrait sur le troisième concours, devant une situation extraordinairement paradoxale dans laquelle les personnes qui seraient intégrées au titre du troisième concours bénéficieraient d'un certain nombre d'éléments de carrière positifs sous forme de reprise d'ancienneté alors que des femmes et des hommes qui passeraient ce que l'on appelle le concours externe, souvent le plus difficile, et qui pourraient avoir jusqu'à quarante-cinq ans, ne bénéficieraient de rien du tout. Se poserait alors un problème de rupture d'égalité des Français par rapport à l'accès à la fonction publique et à ses conséquences.
De même, nombre de lauréats des concours internes, c'est-à-dire les deuxièmes concours, comme on dit souvent, ont très fréquemment exercé des fonctions dans le secteur privé avant d'exercer dans le secteur public, ce qui les a amenés à pouvoir présenter le concours interne.
Je voudrais, à titre de comparaison, souligner que les administrateurs civils issus du troisième concours d'accès à l'ENA ne bénéficient pas plus que ceux des IRA d'une reprise d'ancienneté.
C'est la raison pour laquelle la solution que j'étudie serait un peu différente, monsieur le sénateur : elle consisterait à instituer, à l'instar de ce qui est prévu au profit des administrateurs civils issus du troisième concours de l'ENA, une indemnité compensatoire qui pourrait être équivalente - mais je ne dis cela qu'à titre d'exemple - à trois échelons de début de carrière, ce qui, en termes de rémunération, correspondrait à une reprise de cinq années d'ancienneté.
Nous travaillons sur cette hypothèse, qui ne mettrait pas en cause les grands équilibres que j'évoquais tout à l'heure - comme le ferait de manière un peu systématique la reprise d'ancienneté - tout en répondant à l'attente de ces femmes et de ces hommes qui, en cours de vie professionnelle, font un choix qui n'est pas facile et qui apportent leur expérience professionnelle antérieure à nos administrations.
Tel est, monsieur le sénateur, l'esprit des travaux que nous menons aujourd'hui pour essayer de régler cette difficulté.
M. Marcel Deneux. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Deneux.
M. Marcel Deneux. Monsieur le ministre, je vous remercie de votre réponse, qui éclaire bien le problème : vous connaissez le dossier, mais, de cela, je ne doutais pas.
Je voudrais néanmoins vous dire qu'il est important d'adopter une solution rapidement parce que quelques cas se posent. Je dois ajouter, parce qu'il m'est arrivé dans une vie antérieure d'être membre du jury de ce troisième concours de l'ENA, que le niveau d'entrée des candidats au concours de l'ENA n'est pas tout à fait le même que le niveau des candidats à l'entrée dans les IRA et qu'à compétences égales on crée des distorsions de concurrence.
Je compte sur vous, monsieur le ministre, pour que vous trouviez rapidement une solution.

Conséquences financières
des fortes chutes de neige dans la Drôme

M. le président. M. Bernard Piras attire l'attention de M. le ministre de l'intérieur sur les conséquences financières des fortes chutes de neige qui ont touché plus particulièrement le département de la Drôme en janvier dernier.
Ces intempéries ont provoqué le blocage de tous les axes de communications en vallée du Rhône et ont nécessité la mise en place d'un plan ORSEC. Elles ont, par ailleurs, occasionné de très importants dommages tant aux particuliers qu'aux collectivités locales.
Il semblerait que la reconnaissance de catastrophe naturelle, procédure régie par la loi du 13 juillet 1982 modifiée, ne puisse s'appliquer en l'occurrence ou du moins que de manière très partielle. En effet, cette procédure ne concerne pas les dommages occasionnés par la neige, pour lesquels les personnes pouvaient s'assurer.
Cependant, ces très fortes chutes de neige ont engendré directement ou indirectement, pour les collectivités locales notamment, une surcharge financière importante que, compte tenu de leur budget restreint, il leur est impossible d'assumer.
C'est pourquoi il semble que la solidarité nationale doit dans cette hypothèse jouer.
En 1992, 1993 et 1994, des fonds exceptionnels ont été versés à notre département pour des dégâts dus aussi à des intempéries.
Il lui demande si, en la circonstance, il envisage de débloquer à nouveau des fonds pour aider les communes concernées. (N° 591.)
La parole est à M. Piras.
M. Bernard Piras. J'ai tenu à attirer l'attention de M. le ministre de l'intérieur sur les conséquences financières des fortes chutes de neige qui ont touché plus particulièrement le département de la Drôme au mois de janvier dernier.
Ces intempéries ont provoqué le blocage de tous les axes de communication dans la vallée du Rhône et ont nécessité la mise en place d'un plan ORSEC. M. le ministre de l'intérieur s'en souvient puisque, pendant plusieurs jours, un grand nombre de véhicules ont été bloqués sur ces axes routiers. Elles ont, par ailleurs, occasionné de très importants dommages tant aux particuliers qu'aux collectivités locales.
Il semblerait que la reconnaissance de catastrophe naturelle, procédure régie par la loi du 13 juillet 1982 modifiée, ne puisse s'appliquer en l'occurrence ou du moins que de manière très partielle. En effet, cette procédure ne concerne pas les dommages occasionnés par la neige, pour lesquels les personnes pouvaient s'assurer.
Cependant, ces très fortes chutes de neige ont engendré directement ou indirectement, pour les collectivités locales notamment, une surcharge financière importante, que, compte tenu de leur budget restreint, il leur est impossible d'assumer.
C'est pourquoi il semble que la solidarité nationale doit jouer dans cette hypothèse.
En 1992, 1993 et 1994, des fonds exceptionnels ont été versés à notre département pour des dégâts dus, eux aussi, à des intempéries.
Je demande donc à M. le ministre de l'intérieur si, en la circonstance, il envisage de débloquer à nouveau des fonds pour aider les communes concernées.
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Monsieur le sénateur, je vous prie d'excuser l'absence de M. le ministre de l'intérieur, qui m'a demandé de vous présenter la réponse qu'il avait fait préparer à votre intention.
Je vous rappellerai d'abord que les crédits ouverts au chapitre 67-54 de son budget sont effectivemment destinés à compenser partiellement les dépenses que les collectivités locales ont à engager suite à un certain nombre de dégâts liés aux catastrophes naturelles.
Ces aides ponctuelles sont donc décidées, comme vous le savez sans doute, à l'issue d'une commission interministérielle qui constate d'abord l'état de catastrophe naturelle et qui, ensuite, permet l'octroi de subventions sous forme de subventions d'équipement déléguées au département concerné.
Ces subventions ne peuvent être attribuées que pour la réparation de dommages concernant la réhabilitation de biens communaux non assurables ou encore la voirie communale et départementale.
S'agissant des taux de ces subventions, réglementairement, ils peuvent varier de 15 à 45 % ; en général, ils sont de l'ordre de 20 %. En outre, le préfet du département dispose d'une marge d'appréciation pour tenir compte de la situation financière ou de la taille de la commune en question, et donc de la part que les réparations peuvent prendre dans le budget municipal.
Monsieur le sénateur, votre département a bénéficié de 1992 à 1994, donc pendant trois ans successifs, d'un certain nombre de subventions de ce type.
S'agissant du dossier plus récent, de janvier 1997, les éléments vont être transmis par la préfecture au ministère. Dans la limite des règles qui régissent le chapitre n° 67-54 que je viens de vous rappeler, votre département bénéficiera des aides similaires à celles qu'il a perçues trois années de suite.
M. Bernard Piras. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Piras.
M. Bernard Piras. Monsieur le ministre, votre réponse me satisfait partiellement, en tout cas en ce qui concerne le déblocage des fonds.
J'attire votre attention sur la procédure et je souhaite que vous demandiez à votre collègue le ministre de l'intérieur de l'accélérer, car les communes en ont bien besoin.

Situation des chauffeurs de taxi parisiens

M. le président. Mme Nicole Borvo attire l'attention de M. le ministre du travail et des affaires sociales sur la situation scandaleuse faite à un grand nombre de chauffeurs de taxi parisiens qui sont victimes du système de la location.
Depuis 1973, ce système est à l'origine de la dégradation de la situation des chauffeurs de taxi et de celle du taxi en général. En effet, dans le système de la location, le patronat ne se pose plus en tant que tel, mais en tant que propriétaire, et nie la notion de salaire, ce qui est inadmissible, car cette notion recouvre toute la législation sociale contenue dans le code du travail.
Cela a des effets redoutables pour les chauffeurs de taxi, victimes de ce système féodal : la location est de plus en plus chère alors que les recettes diminuent. Les chauffeurs sont obligés de travailler soixante à soixante-dix heures par semaine pour un revenu net ne dépassant pas 20 F de l'heure. De plus, ils n'ont ni droit au chômage ni droit aux congés payés. Cette situation intolérable va également à l'encontre de l'intérêt du service au public que constitue le taxi.
Pour toutes ces raisons, elle lui demande ce qu'il compte faire pour abroger toutes les lois, ordonnances et décrets qui sont à l'origine du système de location, et établir une obligation de contrat de travail entre les patrons et les chauffeurs de taxi, rétablissant le rôle d'employeur que devraient avoir ces patrons qui se comportent comme des rentiers. (N° 585.)
La parole est à Mme Borvo.
Mme Nicole Borvo. Monsieur le secrétaire d'Etat, je voudrais vous entretenir de la situation qui est imposée aux locataires de taxi, dont le nombre est très important à Paris, et qui est pour le moins anachronique, si ce n'est scandaleuse.
En effet, ce système de location qui, en 1934, avait déjà suscité une très vive protestation - j'ai là une belle photographie de la manifestation des cochers-chauffeurs en mars 1934 - permet depuis 1973 au patronat, qui est en l'occurrence propriétaire, « d'échapper » au code du travail.
Mais voyons comment cela se passe dans la pratique.
Comme les autres chauffeurs, salariés ou artisans, les locataires doivent être titulaires d'un certificat de capacité délivré par la préfecture. Le coût de la préparation à l'examen varie de 5 000 à 15 000 francs selon les écoles. Sur 1 834 candidats en 1996, 44 % ont été reçus.
Une fois au volant, le locataire verse par avance de 4 200 à 4 500 francs par semaine à son loueur. Sur cette somme, environ 1 800 francs servent à payer les charges sociales et la TVA. La recette moyenne est actuellement de 800 à 1 000 francs par jour. Pour le locataire, c'est peu car il faut soustraire 2 000 francs mensuels de gazole et, en général, 1 700 francs de connexion à un réseau d'appels clients. A la fin du mois, il ne lui reste souvent que 4 000 francs pour des semaines de 75 heures de travail, ce qui fait un revenu net ne dépassant pas 20 francs de l'heure. Certains chauffeurs finissent même le mois avec une somme équivalente au RMI.
Ce système féodal, dont les locataires sont les premières victimes, devient d'autant plus insupportable que la location est de plus en plus chère alors que les recettes, pour cause de faible pouvoir d'achat, semble-t-il, diminuent. Comment s'étonner, dès lors, que le dépassement des horaires de travail constitue l'infraction qui est relevée le plus fréquemment ? Comment s'étonner que quelque 3 000 taxis « irréguliers » circulent à Paris, selon diverses organisations syndicales ? Comment s'étonner que ces chauffeurs, tricheurs par obligation, travaillent deux fois dix heures par jour, sept jours sur sept ? Comment s'étonner en effet quand on sait que le travail sept jours sur sept est autorisé depuis l'ordonnance de 1973 ?
S'ajoute à cette situation inhumaine le fait que les locataires n'ont droit ni au chômage ni aux congés payés, mesures prises par la préfecture de police que les chauffeurs de taxi ressentent comme trop sévères, voire discriminatoires.
Cette situation va également à l'encontre de l'intérêt des usagers, qui subissent une dégradation forcée des conditions de transport par manque de moyens du locataire.
Pour toutes ces raisons, je vous demande, monsieur le secrétaire d'Etat, si vous avez conscience de cette situation et ce que vous comptez faire pour rendre obligatoire le contrat de travail entre les patrons et les chauffeurs de taxi, rétablissant ainsi le rôle d'employeur qui est réel et que devraient avoir ces patrons qui se comportent en réalité comme des rentiers.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat à la santé et à la sécurité sociale. Madame le sénateur, je vous prie d'excuser Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales, qui m'a chargé de vous donner les éléments de réponse suivants à votre question.
Comme vous l'avez vous-même indiqué, depuis 1973 la profession de chauffeur de taxi à Paris s'exerce sous trois statuts différents : salarié, artisan et locataire. Il est exact que la proportion des locataires s'est accrue, puisqu'ils sont aujourd'hui au nombre de 6 500 sur 17 000 chauffeurs de taxis parisiens.
La loi du 20 janvier 1995 et le décret du 17 avril 1995 ont donné une assise juridique à l'exploitation des taxis par location, et il n'est pas dans l'intention du Gouvernement à ce stade de modifier ce cadre juridique récent.
Cela étant, le Gouvernement est bien évidemment extrêmement sensible à la situation difficile que vous avez illustrée et que vivent certains chauffeurs de taxi locataires, situation sur laquelle ils ont récemment attiré l'attention des pouvoirs publics.
C'est pourquoi Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales, et Jean-Louis Debré, ministre de l'intérieur, ont décidé d'organiser une concertation entre les chauffeurs et les entreprises de taxis.
La première réunion, qui s'est tenue le 19 mars, a rassemblé l'ensemble des représentants des entreprises et des chauffeurs, quel que soit leur statut : salariés, artisans ou locataires. Il a tout d'abord été décidé de reprendre les négociations en vue d'élaborer une convention collective appliquable à l'ensemble des entreprises de taxis qui emploient des chauffeurs salariés.
Par ailleurs, trois réunions de concertation entre loueurs et locataires ont d'ores et déjà été programmées d'ici à la fin du mois de juin. Elles aborderont toutes les questions relatives aux conditions de travail et d'emploi des locataires que vous avez évoquées à juste titre.
Voilà, madame le sénateur, ce que le Gouvernement a décidé d'inciter les parties responsables à faire. Nous espérons que la concertation qui vient de s'engager débouchera dans les meilleurs délais sur d'importantes améliorations pour le statut des chauffeurs de taxi locataires.
Mme Nicole Borvo. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme Borvo.
Mme Nicole Borvo. Monsieur le secrétaire d'Etat, je vous remercie de votre réponse.
Cette négociation me paraît tout à fait utile parce qu'elle correspond à un besoin réel ; il est donc inutile d'insister davantage.
Dans cette affaire, je pense qu'il est souhaitable que les pouvoirs publics fassent valoir le caractère assez invraisemblable de la situation.
Je vous fais observer que le taxi est autre chose qu'une activité purement commerciale. C'est un service au public complémentaire aux transports publics.
Les usagers ne peuvent que trouver des avantages à l'établissement de conditions de vie et de travail décentes des chauffeurs, quels qu'ils soient, mais particulièrement des locataires, qui sont aujourd'hui très nombreux, comme vous l'avez dit vous-même, puisqu'ils représentent un tiers des chauffeurs de taxi.
L'amélioration des conditions de vie et de travail entraînera une plus grande stabilité dans la profession, une plus grande expérience, un plus grand professionnalisme.
Je ferai valoir concrètement que tous les chauffeurs devraient pouvoir bénéficier de l'assurance chômage, locataires compris, ce qui implique forcément un contrat de travail. Les patrons deviendraient responsables du temps de travail des chauffeurs et seraient obligés de payer des cotisations patronales. Cela ferait disparaître la concurrence déloyale entre les entreprises et les artisans - vrai problème qui explique l'augmentation du nombre de locataires - et serait, sans réduction des gains, bénéfique pour l'emploi et pour tous les chauffeurs et usagers.
Il faut le dire, les chauffeurs de taxi ne sont pas des Kleenex ; ils ont droit à autre chose qu'à la précarité et au système de turn-over qu'on leur impose !
Monsieur le secrétaire d'Etat, je vous demande d'exercer sur les pouvoirs publics une pression afin que ces négociations débouchent cette fois-ci sur des éléments concrets.

Suppression de la caisse d'allocations
familiales d'Arpajon

M. le président. M. Xavier Dugoin attire l'attention de M. le ministre du travail et des affaires sociales sur le projet de suppression de l'antenne de la caisse d'allocations familiales d'Arpajon.
Devant les conséquences graves et très préjudiciables tant pour le personnel que pour les allocataires, il lui demande les mesures qu'il entend prendre afin que soit maintenue sur Arpajon, un des pôles du département, cette antenne répondant aujourd'hui rapidement et humainement par un service social de qualité et de proximité aux besoins de ses usagers. (N° 592.)
La parole est à M. Dugoin.
M. Xavier Dugoin. Monsieur le secrétaire d'Etat, ma question porte sur le projet de suppression de l'antenne de la caisse d'allocations familiales d'Arpajon dans le cadre d'un projet d'orientation et de restructuration de la CAF de l'Essonne baptisé Horizon 2000.
Ce projet, s'il est maintenu, aura un certain nombre de conséquences graves au niveau local, d'abord en termes d'emploi pour les salariés, puisque cela provoquera des transferts géographiques importants, et ensuite pour les usagers, puisque la qualité de service social de proximité baissera.
Nous souhaitons donc le maintien de cette antenne, le retrait de ce projet, en particulier au motif qu'il est en complète contradiction avec une volonté affirmée et réaffirmée par le Gouvernement en termes d'aménagement du territoire - je pense notamment à tout ce qui concerne le maintien de services de proximité de qualité, ainsi que le contact permanent avec la population.
Cette dernière augmente chaque année dans le secteur d'Arpajon. Elle est jeune, nouvelle et souvent confrontée à des problèmes sociaux et familiaux importants, lesquels relèvent de la compétence de la CAF.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat à la santé et à la sécurité sociale. Monsieur Dugoin, le projet de réorganisation de la caisse d'allocations familiales de l'Essonne, intitulé « Horizon 2000 », s'articule autour de deux lignes de force : d'abord la recherche d'une gestion plus efficace et, ensuite, le maintien et le développement de services de proximité au plus près des usagers.
Le premier axe consiste en un regroupement des moyens de gestion de la caisse sur la ville d'Evry. Actuellement, les services de la CAF sont répartis sur deux immeubles situés à Evry et à Arpajon. Cette organisation, issue de l'ancienne caisse d'allocations familiales de la région parisienne, induit des surcoûts de gestion non négligeables.
En effet, les services logistiques doivent être dupliqués et les déplacements des agents entre les deux sites sont nécessairement multipliés, sans que le service rendu aux allocataires soit pleinement satisfaisant.
C'est d'ailleurs pour améliorer le service que le second axe de la restructuration souhaitée par la caisse d'allocations familiales de l'Essonne repose sur une organisation de la caisse autour de huit sites décentralisés sur lesquels seraient implantés des pôles d'accueil.
Ces pôles d'accueil devraient être des structures légères d'une dizaine d'agents, qui assureraient un meilleur service de proximité aux allocataires grâce à une ouverture permanente des guichets du lundi au vendredi, alors qu'ils ne sont ouverts qu'une journée ou qu'une demi-journée par semaine à l'heure actuelle. Ces structures regrouperaient non seulement des techniciens-conseils aptes à répondre aux questions portant sur les dossiers des allocataires, mais également des travailleurs sociaux pouvant traiter immédiatement une situation d'urgence.
Arpajon figure bien évidemment parmi les huit villes où seraient implantés ces pôles d'accueil. Ce projet, qui s'inscrit dans le cadre du schéma directeur d'action sociale de la caisse, a été adopté par le conseil d'administration de la CAF. Les services de la direction régionale des affaires sanitaires et sociales d'Ile-de-France, la DRASSIF, chargés de la tutelle de la caisse d'allocations familiales de l'Essonne, ont porté une appréciation positive.
Néanmoins, il est apparu nécessaire d'approfondir encore la concertation avec les divers partenaires intéressés, en particulier les élus des communes concernées.
Pour cette raison, le préfet de la région d'Ile-de-France vient de demander au président de la caisse d'allocations familiales de l'Essonne de poursuivre le dialogue avec les élus locaux afin de mieux prendre en compte les impératifs d'aménagement du territoire. Le président de la CAF a rencontré récemment le président de l'Union des maires du département en vue de l'organisation d'une réunion d'information avec les élus dans un délai très rapproché.
Parallèlement, la directrice de la caisse d'allocations familiales de l'Essonne doit rencontrer les représentants du personnel afin de négocier la mise en oeuvre de la réorganisation de la caisse, dont la réussite est bien évidemment subordonnée à l'adhésion de tous. Une cellule d'appui vient d'être constituée afin que chaque agent du site d'Arpajon puisse faire valoir les contraintes que lui imposerait un regroupement des services à Evry.
Cette nécessaire concertation doit permettre de lever les malentendus qui sont apparus et d'apporter au projet adopté par le conseil d'administration de la caisse d'allocations familiales de l'Essonne toutes les adaptations souhaitables.
Voilà, monsieur le sénateur, les éléments d'information que je suis en mesure de vous donner ce matin.
M. Xavier Dugoin. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Dugoin.
M. Xavier Dugoin. Je vous remercie, monsieur le secrétaire d'Etat, des premiers éléments de réponse que vous venez de me fournir. Ils me rassurent et, surtout, ils vont rassurer les très nombreux élus locaux qui s'étaient émus de cette situation.
Je souhaiterais simplement insister sur deux points.
Tout à l'heure, je n'ai pas cité de chiffres, et je tiens à dire que la nouvelle logique de la caisse d'allocations familiales entraînera le transfert de quelque 350 personnes du secteur d'Arpajon vers celui d'Evry. Dans une logique économique et financière, le nouveau projet aboutira de toute façon à la fermeture de deux guichets d'accueil et à la disparition de vingt-huit points de permanence. Ne resteront donc ouverts que huit pôles d'accueil et deux permanences administratives.
Par ailleurs, j'ai bien noté que la situation allait changer en termes de sensibilisation et de dialogue. Mais on ne peut que regretter que, jusqu'à maintenant, sur ce dossier de restructuration géographique très important pour un département comme le nôtre, aucune concertation n'ait eu lieu entre la CAF et les élus locaux, qui, bien évidemment, se sentent très concernés - plus de cinquante municipalités ainsi que le conseil général de l'Essonne ont déjà voté des motions sur ce sujet.
En tout cas, monsieur le secrétaire d'Etat, je vous remercie de votre démarche.

Réglementation
applicable au cumul emploi-retraite

M. le président. M. Jean Chérioux appelle l'attention de M. le ministre du travail et des affaires sociales sur les difficultés d'application de l'article 46 de la loi n° 95-116 du 4 février 1995, qui a modifié, sur l'initiative du Sénat, l'article L. 161-22 du code de la sécurité sociale relatif aux règles de cumul emploi-retraite.
Cet article visait à permettre à des personnes exerçant une activité non salariée de percevoir une pension de vieillesse à laquelle leur activité salariée leur a ouvert droit, sans renoncer pour autant à leur activité non salariée. Cette condition de cumul d'activités s'apprécie à la date d'effet de la pension du régime des salariés.
Toutefois, la Caisse nationale d'assurance vieillesse - CNAVTS - considère que les personnes qui, à cette date, relèvent du régime d'assurance chômage tout en exerçant une activité non salariée ne peuvent bénéficier de cette disposition. Or, les périodes de chômage sont assimilées à des périodes de travail effectif pour la détermination des droits à pension en vertu de l'article L. 351-3 du code de la sécurité sociale.
De plus, les statistiques publiées par la CNAVTS révèlent que les deux tiers des personnes partant actuellement à la retraite sont déjà inactives et que, parmi elles, 40 % sont des personnes au chômage. Il s'agit d'une réalité dont cet organisme ne semble pourtant pas avoir tiré toutes les conséquences.
Par ailleurs, une circulaire en date du 1er décembre 1995 relative au cumul emploi-retraite a admis que, dans certains cas, la condition de pluriactivité simultanée pouvait être appréciée à la date de cessation des activités salariées.
Enfin, il convient de tenir compte de l'esprit de la loi de 1995 tel que l'a défini le législateur. Le rapporteur de ce texte au Sénat avait souligné la nécessité de remédier à la situation inéquitable faite aux personnes exerçant une activité mixte et le ministre en charge des affaires sociales avait même déclaré qu'il fallait prendre en compte les « situations individuelles ».
En conséquence, il souhaite savoir si le Gouvernement entend prendre les mesures de nature à permettre une application de la loi conforme à l'intention du législateur ou s'il conviendrait de préciser, par voie d'amendement, la portée de l'article 46 de la loi de 1995. (N° 599.)
La parole est à M. Chérioux.
M. Jean Chérioux. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, en 1995, sur l'initiative du Sénat, l'article L. 161-22 du code de la sécurité sociale a été modifié pour permettre à des personnes exerçant simultanément des activités salariées et des activités non salariées de bénéficier de leur retraite de salarié et de continuer à exercer des activités non salariées dès lors qu'elles ne demandent pas les retraites correspondant à ces dernières.
Cette mesure a été introduite pour mettre un terme à une situation injuste. En effet, avant 1995, un salarié pouvait parfaitement faire liquider sa retraite et reprendre une activité similaire chez un autre employeur, alors qu'un travailleur non salarié, qu'il soit commerçant, artisan ou exploitant agricole, était tenu de changer d'activité pour bénéficier de sa retraite, ce qui dans son cas était beaucoup plus difficile.
Par ailleurs, lors de l'adoption de la loi n° 95-116 du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social, notre excellent rapporteur Claude Huriet avait précisé que cette disposition visait à remédier à la « situation inéquitable » dans laquelle se trouvaient ceux qui avaient exercé une activité mixte. Ces personnes ne pouvaient poursuivre leur activité non salariée si une pension de vieillesse leur avait été versée au titre de leur activité salariée. Or le montant de cette pension est souvent relativement peu élevé compte tenu, d'une part, de la durée de leur formation initiale et, d'autre part, de l'exercice à mi-temps de cette activité.
Mme Simone Veil, alors ministre d'Etat chargé des affaires sociales, avait déclaré à ce propos : « Il est des situations individuelles auxquelles nous ne pouvons pas être insensibles. Il s'agit, en effet, non pas de questions financières mais de problèmes d'activités. En effet, des personnes qui sont encore en pleine forme pour exercer des activités ne peuvent le faire en raison de la règle du non-cumul. »
Telle était donc initialement l'intention du législateur.
Force est de constater que certaines difficultés persistent. La principale réside dans le fait que la caisse nationale d'assurance vieillesse considère que les personnes qui, à la date d'effet de la pension du régime des salariés, relèvent du régime d'assurance chômage, tout en exerçant parallèlement une activité non salariée, ne peuvent bénéficier de cette disposition.
Or les périodes de chômage sont assimilées à des périodes de travail effectif pour la détermination des droits à pension en vertu de l'article L. 351-3 du code de la sécurité sociale.
Surtout, les statistiques publiées par cette même caisse révèlent que les deux tiers des personnes partant actuellement à la retraite sont déjà inactives et que, parmi elles, plus d'un tiers - soit 40 % - sont au chômage. Or la CNAVTS n'a tiré aucune conséquence de cet état de fait.
Monsieur le secrétaire d'Etat, je souhaite donc savoir si la circulaire n° 1/96 du 1er décembre 1995 relative au cumul emploi-retraite, qui avait déjà permis une appréciation rétroactive de la qualité de « pluriactif simultané », ne pourrait pas être complétée pour tenir compte de ce type de cas, de plus en plus fréquent, ou si la rédaction de l'article L. 161-22 du code de la sécurité sociale doit être précisée afin de mettre un terme aux actuels conflits d'interprétation.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat à la santé et à la sécurité sociale. M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales, qui vous prie d'excuser son absence, m'a chargé, monsieur le sénateur, de vous livrer les éléments de réponses suivants.
L'article 46 de la loi du 4 février 1995 permet effectivement à l'assuré qui exerce simultanément des activités salariées et non salariées de bénéficier de sa retraite de salarié et de continuer à exercer une activité non salariée dès lors qu'il ne demande pas à jouir de la retraite correspondante.
L'exercice simultané d'une activité salariée et d'une activité non salariée doit être constaté à la date à laquelle l'assuré fait valoir ses droits à pension du régime général. De ce fait, ne peuvent bénéficier des mesures de cumul emploi-retraite ceux qui avaient cessé leur activité salariée avant cette date pour quelque raison que ce soit.
Il est toutefois vrai que, dans l'instruction du 1er décembre 1995, il a été demandé que soit pris en compte, par mesure de bienveillance, le cas de certaines personnes qui, par méconnaissance des textes, se sont privées d'un droit légitime ou se trouvaient, avant la loi du 4 février 1995, dans une situation où elles remplissaient les conditions pour en bénéficier.
Quant aux périodes de chômage, il est vrai qu'elles sont prises en compte pour l'ouverture et le calcul des droits à pension ; néanmoins, elles ne peuvent en rien être assimilées à des périodes de travail effectif au sens de la législation relative au cumul emploi-retraite.
Ne peuvent dont pas bénéficier de ce dispositif les personnes en situation de chômage au moment de leur demande de liquidation de pension de vieillesse du régime général.
Limitée à son origine, l'autorisation du cumul emploi-retraite a déjà subi au fil des années de nombreuses modifications visant à étendre les règles dans un sens toujours plus favorable. Le dispositif actuel réalise un compromis satisfaisant entre le souci de permettre la poursuite d'une activité tout en percevant une retraite et la nécessité de ne pas peser davantage sur la situation de l'emploi.
La législation relative au cumul emploi-retraite est définie par une loi de 1993 applicable jusqu'au 31 décembre 1998. En toute hypothèse, les règles de cumul emploi-retraite seront donc réexaminées l'année prochaine. C'est à cette occasion que de nouvelles dispositions dérogatoires pourraient, le cas échéant, être étudiées.
M. Jean Chérioux. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Chérioux.
M. Jean Chérioux. Monsieur le secrétaire d'Etat, je vous remercie de votre réponse, mais je ne peux pas dire qu'elle me donne satisfaction, loin de là !
Je constate avec regret que l'administration du travail et des affaires sociales persiste dans son attitude et continue à interpréter de façon restrictive la loi de février 1995, et cela en contravention évidente avec l'intention du législateur. En tant que sénateur, je ne peux que m'élever contre cette attitude, qui n'est pas tout à fait admissible.
Je dirai que M. le ministre lui-même va un peu dans mon sens, dans la mesure où il estime qu'il existe des situations regrettables et que, en 1998, nous serons amenés à revoir la législation en vigueur. Mais, monsieur le secrétaire d'Etat, 1998, c'est loin et, en attendant, les situations délicates ne sont pas réglées.
Pour ma part, je ne peux me satisfaire de cela.
Puisque l'on envisage de procéder à des modifications en 1998, je pense qu'à l'occasion de la discussion d'un texte portant diverses dispositions d'ordre social, par exemple, pourrait être déposé un amendement tendant à préciser la loi de 1995 de façon à faire prévaloir la position du Parlement sur celle des services administratifs.
J'en viens à ce que vous avez dit à propos du chômage.
En suivant la logique jusqu'au bout, nous en arrivons à une situation tout à fait ubuesque. En effet, parmi les personnes qui relèvent de l'assurance chômage, il n'y a pas seulement les chômeurs, il y a aussi tous les préretraités. Cela signifie que les préretraités, qui, par définition, sont sortis du système par anticipation, ne peuvent pas faire valoir leurs droits.
Je souhaiterais donc vivement, monsieur le secrétaire d'Etat, que les services revoient leur position, en particulier en ce qui concerne la situation des préretraités.
Pour ma part, je m'emploierai, dans le courant de cette session, à déposer un amendement visant à faire prévaloir l'interprétation du législateur.

Situation
des professionnels de biologie médicale

M. le président. M. Marcel Deneux attire l'attention de M. le secrétaire d'Etat à la santé et à la sécurité sociale sur la situation des professionnels de la biologie médicale, dont l'activité future semble gravement compromise par le projet d'accord pour 1997 avec les caisses d'assurance maladie.
Ces professionnels de grande qualité, dont la compétence est reconnue par tous et qui constituent un maillon essentiel de notre système de santé, sont en effet durement frappés par la réduction des dépenses de santé.
Le principe de cette réduction n'est contesté par personne, mais il convient qu'elle pèse équitablement sur les différentes composantes du système relativement à leur poids en son sein.
Or, il apparaît que les biologistes ont été les premiers à prendre leurs responsabilités dans la maîtrise des dépenses de santé et ont, par ailleurs, subi indirectement les contraintes imposées aux prescripteurs.
Ces différents éléments ont très sensiblement fragilisé cette profession qui se retrouve ainsi en péril avec le projet de convention pour 1997.
Il lui demande de bien vouloir le rassurer sur l'avenir de ces professionnels, car en découle aussi l'avenir de notre santé publique. (N° 595.)
La parole est à M. Deneux.
M. Marcel Deneux. Monsieur le secrétaire d'Etat, je voudrais attirer votre attention sur la situation des professionnels de la biologie médicale, dont l'activité future semble gravement compromise par le projet d'accord avec les caisses d'assurance maladie pour 1997.
Ces professionnels de grande qualité, dont la compétence est reconnue par tous et qui constituent un maillon essentiel de notre système de santé, sont en effet durement frappés par la réduction des dépenses de santé.
Le principe de cette réduction n'est contesté par personne, mais il convient qu'elle pèse équitablement sur les différentes composantes du système relativement à leur poids en son sein.
Or il apparaît que les biologistes ont été les premiers à prendre leurs responsabilités dans la maîtrise des dépenses de santé et ont, par ailleurs, subi indirectement les contraintes imposées aux prescripteurs.
Ces différents éléments ont très sensiblement fragilisé cette profession, qui se retrouve ainsi en péril avec le projet de convention pour 1997.
Monsieur le secrétaire d'Etat, je vous remercie par avance de nous rassurer sur l'avenir de ces professionnels ; il y va de l'avenir de notre santé publique.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat à la santé et à la sécurité sociale. Monsieur le sénateur, l'accord tripartite fixant le montant des dépenses de biologie pour l'année 1997 a été signé le 12 février dernier par l'Etat, les caisses nationales d'assurance maladie et deux des syndicats de biologistes.
Il convient d'observer au préalable que l'accord pour 1996, qui avait été signé par les six organisations syndicales de biologistes, prévoyait pour 1997 une baisse des tarifs - baisse de la valeur de la lettre-clé B - en conséquence de la suppression des mesures de hausses du prix des actes prises précédemment au titre des reversements effectués par l'assurance maladie aux laboratoires d'analyses de biologie médicale. Cette suppression avait d'ailleurs constitué l'un des éléments de préparation de la loi de financement de la sécurité sociale qui a été adoptée ici même, en automne dernier.
Les négociations menées pour l'année 1997 ont conduit à écarter la baisse de la valeur de la lettre-clé, unanimement refusée par les biologistes. En contrepartie du maintien des tarifs à leur niveau issu des deux revalorisations de 1994 et 1995, deux syndicats ont, en revanche, accepté un ajustement à la baisse de la cotation de certains actes de pratique courante, qui a reçu un avis favorable de la commission de la nomenclature. C'est sur cette base qu'a pu être signé l'accord annuel.
L'accord conclu permet une progression de 0,5 % des dépenses de biologie pour 1997 par rapport à 1996, avec une marge supplémentaire qui offre la possibilité d'une évolution plus importante des actes de biologie sans pénalisation pour les laboratoires d'analyses de biologie médicale. Ainsi, il sera possible de répondre à d'éventuelles augmentations des dépenses liées à des impératifs de santé.
La voie dans laquelle les biologistes se sont engagés à partir de 1991, montrant en cela leur sens des responsabilités, doit se poursuivre et s'insérer dans le dispositif d'ensemble mis en place par les ordonnances du 24 avril 1996.
Les orientations dégagées par l'accord sur les dépenses de biologie permettent donc de concilier la nécessaire maîtrise des dépenses de santé et une offre de soins de qualité, servie par les avancées scientifiques et technologiques les plus novatrices.
Les pouvoirs publics sont soucieux de voir la prescription des analyses de biologie médicale continuer de répondre au mieux aux besoins des patients. Il a donc été demandé au Conseil national de la formation continue de faire de ce sujet un thème de formation continue prioritaire pour les médecins en 1997.
Par ailleurs, les références médicales opposables applicables dans le domaine de la biologie ont été transmises à l'ANDE - Agence nationale pour le développement de l'évaluation médicale - qui va bientôt devenir l'ANAES - Agence nationale pour l'accréditation et l'évaluation en santé -, afin de vérifier qu'elles répondent bien à l'état des connaissances scientifiques.
Tels sont, monsieur le sénateur, les éléments d'information que je voulais vous transmettre.
M. Marcel Deneux. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Deneux.
M. Marcel Deneux. Monsieur le secrétaire d'Etat, je vous remercie des éléments de réponse que vous m'avez apportés et qui me rassurent en partie.
Je note tout de même que, pour 1997, la progression est de 0,5 %.
Je relève toutefois avec intérêt l'intervention prochaine du Conseil national de la formation continue.

Plafonnement
de la taxe professionnelle

M. le président. M. Michel Mercier attire l'attention de M. le ministre de l'économie et des finances sur le plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée pour l'année 1996.
En effet, depuis 1996, la cotisation à retenir pour déterminer le montant du plafonnement pour les entreprises dont le siège se situe dans une communauté de communes créée en 1996 est, non pas la cotisation due au titre de l'année 1996, mais une cotisation de référence calculée avec les bases de 1996 et les taux d'imposition de 1995 ou de 1996 s'ils sont inférieurs.
L'article 34 de la loi de finances rectificative, qui supprime cet effet pervers, ne paraît applicable qu'à compter de 1997, alors qu'il avait précisément pour objet de supprimer cette conséquence de la loi de finances pour 1996.
Aussi il lui demande s'il n'estime pas opportun qu'il soit remédié à cette situation afin que le texte voté atteigne totalement son objectif. (N° 590.)
La parole est à M. Michel Mercier.
M. Michel Mercier. Monsieur le ministre, la taxe professionnelle est plafonnée en fonction de la valeur ajoutée et la loi de finances pour 1996 a introduit dans ce régime de plafonnement et de dégrèvement pris en charge par l'Etat une innovation qui va dans le sens de la responsabilisation des élus locaux puisque, désormais, le taux retenu pour calculer le dégrèvement est soit celui de 1995, soit celui de 1996 s'il est inférieur à celui de 1995.
On peut comprendre ce système, qui permet à l'Etat d'alléger ou au moins de maîtriser la dépense qu'il engage au titre du plafonnement de la taxe professionnelle et qui doit encourager chaque collectivité à se montrer aussi modérée que possible lorsqu'elle vote les taux.
Toutefois, ce système fait que, parfois, la vertu n'est pas récompensée et qu'elle peut même être pénalisée. C'est ce qui arrive lorsque se crée dans un secteur une communauté de communes et que les communes membres de cette dernière ont réduit, en 1996, leur taux de taxe professionnelle de manière que l'addition du taux de la commune et du taux de la communauté de communes soit égale au taux de 1995.
Or, dans un tel cas, le dégrèvement pris en charge par l'Etat sera calculé par rapport au taux de 1996 de la commune, par définition inférieur à celui de 1995, et l'entreprise supportera entièrement le surplus dû à la fiscalité additionnelle de la communauté de communes, bien que le taux de 1996 soit globalement le même que celui de 1995.
Le Gouvernement et le législateur ayant pris conscience de cet effet pervers, l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 1996 a modifié ce système en gommant l'« effet communauté de communes » et en prenant en compte le taux global.
Néanmoins, l'administration fiscale, se fondant sur le principe de droit qui veut que la loi ne dispose que pour l'avenir, considère que cet article 34 ne s'applique qu'à la taxe professionnelle due à compter du 1er janvier 1997.
Il s'ensuit donc une pénalisation de la vertu des élus locaux, qui est contraire tant à l'objectif du Gouvernement qu'à la volonté du législateur.
Il conviendrait, s'agissant d'une mesure fiscale plus douce, qu'instruction soit donnée aux services des impôts afin qu'ils fassent de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 1996 une interprétation plus favorable.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Yves Galland, ministre délégué aux finances et au commerce extérieur. Monsieur le sénateur, je vous prie de bien vouloir excuser l'absence de M. Arthuis, qui m'a chargé de le remplacer pour vous répondre sur les modalités nouvelles de plafonnement de la taxe professionnelle.
Le montant des cotisations de taxe professionnelle établies au titre de 1996 et des années suivantes, susceptible de plafonnement en fonction de la valeur ajoutée, a été défini par l'article 16 de la loi de finances pour 1996 comme étant égal au produit de la base d'imposition, pour l'année considérée, au profit de chacune des collectivités bénéficiaires, par le taux de chaque collectivité applicable pour 1995 ou par le taux de l'année d'imposition, s'il est inférieur.
C'est ce que vous avez très justement qualifié d'innovation tendant à responsabiliser les élus locaux dans la perspective d'une évolution fiscale que nous voulons tous plus modérée.
Comme vous l'avez fait observer, les modalités de détermination des taux à retenir en présence de communes adhérant à un groupement à fiscalité propre ont été précisées par l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 1996 du 30 décembre 1996.
Ces dispositions sont normalement applicables à compter de 1997, mais vous souhaitez que cette applicabilité fasse l'objet d'une interprétation moins stricte.
M. le ministre de l'économie et des finances est favorable, tout comme vous, à l'application immédiate de cette mesure nouvelle pour le plafonnement des cotisations établies au titre de 1996.
Toutefois, se pose un problème, tant il est vrai que les choses ne sont jamais simples en matière fiscale : une telle décision est susceptible de rendre un peu plus complexe, à la fois pour les entreprises et pour les services de la direction générale des impôts, la procédure de dégrèvement contentieuse habituelle au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée.
C'est pourquoi les services concernés du ministère de l'économie et des finances étudient actuellement les conditions dans lesquelles cette procédure pourrait s'appliquer en essayant de limiter le plus possible les inconvénients que je viens de signaler.
Cela fera très prochainement l'objet d'une instruction. Je peux vous indiquer que M. le ministre de l'économie et des finances vous fera part immédiatement des modalités qui auront été arrêtées.
Il est clair que le Gouvernement partage votre souci : il faut que la vertu soit récompensée et non pénalisée.
M. Michel Mercier. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier.
M. Michel Mercier. Je tiens à vous remercier, monsieur le ministre, des précisions que vous venez de m'apporter. Ces informations rétabliront la confiance des contribuables et des élus locaux envers une mesure qui doit emporter l'adhésion de tous, car elle contribue à modérer la pression fiscale.
M. le président. Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à seize heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à onze heures dix, est reprise à seize heures dix, sous la présidence de M. René Monory.)

PRÉSIDENCE DE M. RENÉ MONORY

M. le président. La séance est reprise.

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CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS

M. le président. La conférence des présidents a établi comme suit l'ordre du jour des prochaines séances du Sénat :
A. - Mercredi 26 mars 1997, à quinze heures :

Ordre du jour prioritaire

1° Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration (n° 277, 1996-1997).
2° Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, portant réforme de la procédure criminelle (n° 192, 1996-1997).
La séance sera prolongée jusqu'à vingt et une heures.
B. - Jeudi 27 mars 1997, à neuf heures trente et à quinze heures :

Ordre du jour prioritaire

Suite du projet de loi portant réforme de la procédure criminelle.
C. - Mardi 15 avril 1997, à neuf heures trente :
1° Dix-huit questions orales sans débat :
L'ordre d'appel des questions sera fixé ultérieurement.
N° 583 de M. Josselin de Rohan à Mme le ministre de l'environnement (politique en matière de déchets ménagers) ;
N° 600 de Mme Marie-Claude Beaudeau à M. le ministre du travail et des affaires sociales (remboursement du dépistage du cancer du col de l'utérus) ;
N° 601 de Mme Marie-Claude Beaudeau à M. le ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme (tracé de raccordement de l'autoroute A 16 à la Francilienne) ;
N° 604 de Mme Marie-Madeleine Dieulangard à M. le ministre du travail et des affaires sociales (difficultés de fonctionnement des centres d'interruption volontaire de grossesse) ;
N° 605 de Mme Marie-Madeleine Dieulangard à M. le ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme (situation des marins russes immobilisés sur des navires relâchant dans des ports français) ;
N° 607 de Mme Gisèle Printz à Mme le ministre de l'environnement (déraillement d'un train contenant des matières nucléaires) ;
N° 608 de M. Jean Bernard à M. le ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce et de l'artisanat (disparité des taux de TVA sur les produits alimentaires) ;
N° 609 de M. Claude Billard à M. le ministre du travail et des affaires sociales (avenir de l'Institut Gustave-Roussy) ;
N° 611 de M. Gérard Delfau à M. le ministre du travail et des affaires sociales (conséquences des réductions budgétaires imposées au centre hospitalier universitaire de Montpellier) ;
N° 613 de M. Jean-Paul Hugot à M. le garde des sceaux, ministre de la justice (protection de la jeunesse contre les comportements déviants ou dangereux) ;
N° 614 de M. Jean Bizet à M. le ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration (calcul des subventions allouées pour l'acquisition de bâtiments industriels par les communes rurales) ;
N° 617 de M. Daniel Hoeffel à M. le ministre du travail et des affaires sociales (situation des associations accueillant des objecteurs de conscience) ;
N° 619 de M. Daniel Hoeffel à M. le ministre des affaires étrangères (conséquences de la création de la Conférence européenne permanente) ;
N° 620 de M. Jean-Claude Carle à M. le ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme (abus relatifs à la publicité de certaines écoles de conduite) ;
N° 621 de Mme Marie-Claude Beaudeau à M. le ministre délégué au logement (situation des mal-logés) ;
N° 622 de Mme Marie-Claude Beaudeau à M. le ministre du travail et des affaires sociales (retraite à cinquante-cinq ans) ;
N° 623 de M. Jean-Claude Carle à M. le ministe du travail et des afffaires sociales (mise aux normes européennes des équipements de travail) ;
N° 625 de M. Claude Billard à M. le ministre de l'industrie, de la poste et des télécommunications (déréglementation du secteur électrique).
A seize heures :
2° Scrutin pour l'élection d'un juge de la Haute cour de justice.
3° Scrutin pour l'élection d'un juge titulaire de la Cour de justice de la République et de son suppléant.
Les candidatures devront être remises à la présidence - service de la séance - avant le mardi 15 avril à douze heures ; ces scrutins se dérouleront simultanément dans la salle des conférences ; les juges titulaires et le juge suppléant élus seront appelés, aussitôt après le scrutin, à prêter le serment prévu par les lois organiques.
4° Déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, sur les collectivités locales.
La conférence des présidents a fixé :
- à dix minutes les temps réservés au président de la commission des finances et au président de la commission des lois ;
- à quatre heures la durée globale du temps dont disposeront, dans le débat, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.
L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort auquel il a été procédé au début de la session et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant dix-sept heures, le lundi 14 avril.
D. - Mercredi 16 avril 1997, à quinze heures :

Ordre du jour prioritaire

Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, portant réforme de la procédure criminelle (n° 192, 1996-1997).
E. - Jeudi 17 avril 1997, à neuf heures trente et à quinze heures :

Ordre du jour prioritaire

1° Suite du projet de loi portant réforme de la procédure criminelle.
2° Deuxième lecture du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines (n° 244, 1996-1997).
La conférence des présidents a fixé au mercredi 16 avril, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.
F. - Mardi 22 avril 1997 :

Ordre du jour établi en application de l'article 48,
troisième alinéa, de la Constitution

A neuf heures trente et à seize heures :
1° Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la promotion de l'apprentissage dans le secteur public non industriel et commercial (n° 225, 1996-1997).
2° Proposition de loi de M. Jacques Larché relative à la validation de certaines admissions à l'examen d'entrée à un centre de formation professionnelle d'avocats (n° 284, 1996-1997).
La conférence des présidents a fixé au lundi 21 avril, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ces deux propositions de loi.
G. - Mercredi 23 avril 1997, à quinze heures :
Déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, sur l'aménagement du territoire.
La conférence des présidents a fixé :
- à dix minutes le temps réservé au président de la commission des affaires économiques ;
- à cinq heures la durée globale du temps dont disposeront, dans le débat, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.
L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort auquel il a été procédé au début de la session et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant dix-sept heures, le mardi 22 avril.
H. - Jeudi 24 avril 1997 :
A neuf heures quarante-cinq :

Ordre du jour prioritaire

1° Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, portant création de l'établissement public d'aménagement de l'étang de Berre (EPABerre) (n° 249, 1996-1997).
2° Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative à l'activité de mandataire en recherche ou achat de véhicules automobiles neufs (n° 250, 1996-1997) ;
La conférence des présidents a fixé au mercredi 23 avril, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ces deux propositions de loi.
A quinze heures :
3° Questions d'actualité au Gouvernement :
L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant onze heures.

Ordre du jour prioritaire

4° Eventuellement, deuxième lecture du projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public.
5° Proposition de loi organique, adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la fiscalité applicable en Polynésie française (n° 261, 1996-1997).
La conférence des présidents a fixé au mercredi 23 avril, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ces deux textes.
Y a-t-il des observations en ce qui concerne les propositions de la conférence des présidents relatives à la tenue des séances ?...
Y a-t-il des observations en ce qui concerne les propositions de la conférence des présidents s'agissant de l'ordre du jour établi en application de l'article 48, troisième alinéa, de la Constitution ?...
Ces propositions sont adoptées.

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RAPPEL AU RÈGLEMENT

Mme Hélène Luc. Je demande la parole pour un rappel au règlement.
M. le président. La parole est à Mme Luc.
Mme Hélène Luc. Monsieur le président, mes chers collègues, mon rappel au règlement se fonde sur l'article 36 de notre règlement.
La grève des internes, qui entre dans sa deuxième semaine, continue de se propager. Vingt et un des vingt-six centres hospitaliers universitaires sont aujourd'hui dans le mouvement.
Les assistants, les chefs de clinique, les externes et les étudiants en médecine participent au mouvement, et trois syndicats de médecins de ville - le Syndicat des médecins libéraux, la Fédération des médecins de France et la Confédération des syndicats médicaux français - ont décidé de s'associer à la journée d'action et à la manifestation nationale organisée jeudi à Paris et soutenue par les usagers.
Tous dénoncent la convention médicale et la politique de rationnement des soins. En effet, contrairement à ce qu'affirme M. le Premier ministre, il ne s'agit pas d'un simple malentendu.
Certes, le Gouvernement dit que la convention médicale n'instaure pas de quotas individuels d'activité, d'honoraires ou de prescriptions.
M. René-Pierre Signé. Mais si !
Mme Hélène Luc. Si chaque praticien libéral ne se verra pas appliquer un quota d'actes à proprement parler, les pénalités seront individuelles au sein des régions qui auront trop dépensé, selon le volume et l'évolution des honoraires et des prescriptions de chaque médecin.
Donc, dans les faits, chaque médecin devra limiter ses prescriptions pour se mettre à l'abri de sanctions financières. Comme l'a dit hier à la télévision un interne : « Je n'ai pas fait dix ans d'études médicales pour devenir comptable, mais pour soigner des malades, pour sauver des vies humaines. »
Ce sont non plus les besoins en matière de santé qui sont privilégiés, mais des impératifs financiers. C'est ce que les internes n'acceptent pas, et nous non plus.
Le Gouvernement écrit encore que « le reversement ne s'appliquera pas de manière aveugle et confiscatoire ». Pourtant, plusieurs articles de la convention stipulent que les sanctions seront financières et s'appliqueront collectivement et sans discernement à tous les médecins.
Les internes, les médecins savent lire, monsieur le ministre ! L'accès aux soins sera bien limité par des critères financiers. C'est bien la porte ouverte à une médecine à deux vitesses.
Décidément, les gouvernements de droite qui se succèdent ne savent répondre que par le mépris - comme au moment de la modification de la loi Falloux, comme lors de la création du CIP, le contrat d'insertion professionnelle, ou pendant les grèves de novembre et décembre 1995 - à ceux qui résistent à la mise en oeuvre de leur politique.
Pourquoi ne pas avoir écouté les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen et avoir repoussé tous leurs amendements quand ils affirmaient que le plan Juppé allait aggraver les difficultés de notre système de sécurité sociale ?
Les réductions autoritaires des budgets dans les hôpitaux réduiront partout les moyens. De 15 000 à 20 000 emplois y sont menacés. L'application du plan Juppé remet en cause la qualité des soins, sacrifiée à la satisfaction des critères d'austérité.
Le Gouvernement ne peut rester sourd plus longtemps aux exigences des internes et des médecins. Il doit entamer une réelle renégociation de la convention médicale.
Au-delà, notre pays a besoin d'un grand débat sur l'avenir de la protection sociale, sur la santé et sur la prévention. Il n'est en effet pas concevable que le Parlement demeure écarté de tout débat sur le contenu des ordonnances alors que nous avons demandé à plusieurs reprises leur discussion. Mais le Gouvernement craint ce débat et le repousse.
Il en va pourtant du respect des principes démocratiques. Le vote sans débat des lois d'habilitation en décembre 1995 ne fut qu'un simulacre de consultation des assemblées.
C'est pourquoi, au nom des sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen, je demande que le Gouvernement inscrive au plus tôt à l'ordre du jour du Parlement le projet de loi des six ordonnances réformant la sécurité sociale, qui a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale voilà près d'un an.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Il serait temps !
Mme Hélène Luc. Effectivement !
Il n'est pas supportable que des catégories sociales toujours plus nombreuses s'élèvent contre le plan Juppé et que le Sénat et l'Assemblée nationale n'aient pas été saisis de ces textes fondamentaux pour l'avenir de notre système de santé. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)

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réforme de la procédure criminelle

Discussion d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 192, 1996-1997), adopté par l'Assemblée nationale, portant réforme de la procédure criminelle. [Rapport n° 275 (1996-1997).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le garde des sceaux.
M. Jacques Toubon, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi aujourd'hui soumis à la Haute Assemblée a un objectif que l'on peut, sans manier l'hyperbole, qualifier d'historique : il consiste en effet à modifier les règles fondamentales qui gouvernent la justice criminelle en France depuis plus de deux siècles et à préparer la procédure criminelle qui aura cours en France au XXIe siècle.
Si cette justice ne concerne certes qu'un petit nombre d'affaires - environ 2 500 par an - elle présente néanmoins une importance politique et sociale tout à fait essentielle : parce qu'elle sanctionne les actes les plus graves, ceux qui portent atteinte à la vie, à la dignité, aux valeurs les plus profondes de notre civilisation, elle touche au socle même de l'organisation sociale, celui des interdits fondamentaux de toute société, qu'elle se doit de célébrer dans des conditions acceptées par tous. En effet, s'il est un domaine où la justice doit être incontestée par le peuple au nom de laquelle elle est rendue, c'est bien celui du jugement des crimes.
Or les conditions de cette adhésion générale ne sont plus aujourd'hui remplies, même si les Français conservent pour la cour d'assises une sorte d'attachement que, d'ailleurs, le sondage réalisé sur l'initiative du Haut comité consultatif présidé par M. Jean-François Deniau a bien confirmé.
En effet, la démocratie s'est transformée : les conditions d'exercice du pouvoir sont différentes de ce qu'elles étaient voilà un siècle. Les valeurs de notre société ont évolué tant et si bien que la cour d'assises décidant du sort d'un homme sans motif et sans appel, en premier et en dernier ressort, n'est plus aujourd'hui, dans son fonctionnement, une institution acceptable.
Comment, en effet, justifier qu'une personne condamnée pour un crime jusqu'à la peine de réclusion à perpétuité ne puisse pas bénéficier de la faculté de voir sa situation examinée une seconde fois, alors même que cette faculté est offerte aux personnes condamnées pour des délits et pour certaines contraventions ?
Comment expliquer que, dans une société tout entière vouée à la transparence et à l'information, l'on puisse décider du sort d'une personne sans indiquer à cette dernière, à sa victime et au peuple au nom duquel le jugement est rendu les raisons de cette décision ?
M. Jean-Jacques Hyest. Ah !
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. C'est pourquoi j'ai décidé, après avoir établi deux avant-projets de texte, de charger un Haut comité consultatif composé de représentants de la société civile et dont la présidence a été confiée à M. Jean-François Deniau de réfléchir à ces questions et de tenter de dégager une synthèse acceptable par tous.
Je tiens à souligner une nouvelle fois la qualité du travail accompli, tant sur le plan historique que sur le plan conceptuel, par le Haut comité. Ce dernier a en particulier explicité deux points : d'une part, la nécessité de préserver à tous les niveaux l'institution du jury inscrite dans la tradition républicaine en ce qu'elle noue le lien entre le peuple et sa justice ; d'autre part, l'impossibilité de considérer le jury comme souverain au sens constitutionnel du terme.
Le Haut comité a donc substitué à la notion de jury souverain celle de jury citoyen et à la notion d'infaillibilité celle de légitimité, ouvrant ainsi la voie à la réforme que le Gouvernement vous présente dans ce projet de loi qui a été adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, à la fin du mois de janvier.
Il m'a alors semblé indispensable de mettre en place une architecture maintenant la présence du jury tout au long de la procédure de jugement.
Le projet de loi qui vous est soumis vise donc à instituer une nouvelle organisation judiciaire en matière criminelle : les crimes seront jugés par un tribunal d'assises départemental composé de trois magistrats professionnels et de cinq jurés ; ce jugement pourra faire l'objet d'un appel devant une cour d'assises d'appel composée de trois magistrats professionnels et de neuf jurés.
Ainsi se trouve à la fois conservé et modernisé ce formidable instrument de justice que nous a légué la Révolution française et que constituent les cours d'assises.
Cette nouvelle architecture judiciaire, qui a été élaborée à la suite d'une longue concertation - près d'un an de travail - fait désormais l'objet d'un large accord, à tel point, d'ailleurs, qu'elle n'a pas été contestée devant l'Assemblée nationale. La commission des lois du Sénat n'envisage pas non plus de mettre en cause cette architecture. Je m'en réjouis et l'en remercie.
Au-delà de l'institution du double degré de juridiction en matière criminelle, qui est l'objet même de la réforme et que je développerai en premier, ce projet de loi répond à deux autres soucis majeurs.
Le premier est le resserrement du lien entre la justice et le peuple citoyen, ce qui m'a conduit à proposer d'abaisser l'âge des jurés à dix-huit ans.
Le second est l'institution d'une véritable transparence de la justice criminelle, qui nécessite la mise en place d'une motivation spécifique des décisions rendues par les tribunaux et les cours d'assises.
J'examinerai donc ces trois points au vu des propositions de la commission des lois, pour aborder en dernier lieu la question des moyens de la réforme.
Mais, avant d'évoquer tous ces points, je tiens à rendre hommage à la qualité du travail effectué par la commission et par son rapporteur, M. Jean-Marie Girault.
Le rapport qui a été rédigé est en effet d'une particulière richesse, tant en ce qui concerne sa partie descriptive et historique des dispositions actuelles, que sa partie synthétisant les éléments du débat sur une réforme de la procédure criminelle, sa partie commentant le texte adopté par l'Assemblée nationale et, enfin, sa partie comportant les propositions de la commission qui, pour l'essentiel, sont celles du rapporteur.
Je tiens surtout à souligner le souci de la commission des lois de recueillir un éclairage complet sur ce projet de loi en procédant à de nombreuses consultations, y compris auprès de lycéens, et en organisant, le 12 mars dernier, une journée entière d'auditions publiques particulièrement instructives que j'ai moi-même ouverte.
Cet approfondissement de la concertation effectuée par la commission des lois confirme ce qui constitue, à mes yeux, une exigence majeure pour une réforme de cette ampleur : je veux parler du consensus indispensable à sa compréhension et à son acceptation.
L'institution du double degré de jugement en matière criminelle est l'objet central de la réforme. C'est une question sur laquelle nombre de personnes s'étaient penchées depuis de longues années. Je rappellerai simplement pour mémoire la proposition faite en ce sens en 1983 par mon prédécesseur Robert Badinter.
Je décrirai brièvement sur ce point les caractéristiques de l'appel que ce projet de loi vise à instituer, avant d'examiner les conséquences sur la procédure préalable au jugement qui en découlent.
Quelles sont les caractéristiques de l'appel ?
Le projet de loi prévoit que les décisions du tribunal d'assises sur l'action publique pourront être frappées d'appel par l'accusé, s'il est condamné, et par le ministère public, en cas d'acquittement ou en cas de condamnation.
Les décisions rendues sur l'action civile pourront être frappées d'appel par le condamné et par la partie civile.
Le recours ainsi institué est donc - j'y tiens depuis le début - un droit absolu et inconditionnel du condamné et du parquet. J'ai, à cet égard, repoussé successivement toute une série de propositions tendant plus ou moins à créer des filtres ou des procédures qui n'étaient pas de véritables procédures d'appel.
Mais parce qu'il sera porté devant une juridiction d'assises, la cour d'assises d'appel, cet appel aura certaines spécificités. En particulier, il ne présentera pas le caractère dévolutif qui est le sien en matière correctionnelle. Cela signifie qu'il ne pourra pas être limité à certains chefs du jugement. Il n'apparaît pas en effet concevable qu'un appel du parquet ou du condamné porte, par exemple, sur certaines peines complémentaires, obligeant ainsi une cour d'assises à se prononcer sur ce seul point.
Pour la même raison, l'appel ne pourra porter sur la seule peine. La cour d'assises devra en effet toujours examiner l'ensemble du dossier sur la culpabilité et sur la peine et aura ainsi la possibilité de prononcer l'acquittement ou la condamnation d'une personne condamnée ou acquittée en première instance. C'est donc la reprise du dossier en son entier.
Certes, si l'accusé reconnaît les faits et s'il ne fait appel que parce qu'il estime la peine trop lourde, il y a peu de chances qu'il soit acquitté par la cour d'assises. Dans ce cas, la cour d'assises n'aura aucune difficulté à le déclarer coupable et devra de toute façon procéder à un examen des faits pour en apprécier l'exacte gravité et fixer la peine.
C'est pourquoi je ne suis pas favorable à l'amendement de la commission prévoyant que l'accusé pourrait limiter son appel à la seule peine.
En dehors des motifs que je viens de présenter, je voudrais souligner qu'en réalité cet amendement se présente comme le premier pas d'une réflexion d'ensemble sur une procédure de « plaider coupable ».
M. Jacques Larché, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Très juste !
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Or je crois qu'il faut être particulièrement prudent au sujet de cette procédure transposée du droit anglo-saxon. Plusieurs raisons militent en faveur de cette prudence, et je veux appeler votre attention sur ce point.
La première tient au fait que le « plaider coupable », qui présente un intérêt pour le procès dans la mesure où il centre le débat non pas sur les faits mais sur la peine, se doit aussi de présenter un intérêt pour l'accusé. Or cet intérêt se traduit, dans les procédures anglo-saxonnes, par un marchandage sur les chefs d'accusation ou sur la peine (M. le président de la commission fait un signe de dénégation), ce qui me paraît difficilement acceptable dans notre pays.
Mais, surtout, en attachant des effets particuliers - c'est ce qui me paraît le plus préoccupant - à un mode de preuve par rapport aux autres, cette procédure donne à l'aveu - car c'est de cela qu'il s'agit - une place tout à fait considérable et, à mes yeux, disproportionnée dans le procès pénal.
Mais si je suis défavorable à cette innovation, je suis favorable à l'amendement de la commission qui prévoit, contrairement au projet de loi, que les appels portés contre les condamnations pour délits connexes seront également examinés par la cour d'assises, et non par la chambre des appels correctionnels. En effet, seule la cour d'assises d'appel présente, de par sa composition - notamment par le nombre plus élevé de jurés - la légitimité permettant de remettre en cause la décision des tribunaux d'assises, légitimité que la chambre des appels correctionnels, du fait de sa propre composition, ne possède pas.
Sur ce point, d'ailleurs, la commission a également adopté un amendement modifiant les règles de majorité devant la cour d'assises en portant de huit à neuf le nombre de voix requis pour toute décision défavorable à l'accusé. Il s'agit, dans l'esprit de M. le rapporteur, qui est à l'origine de cet amendement, de faire en sorte que les décisions de condamnation reflètent l'expression de la majorité des membres du jury, en première comme en seconde instance.
D'un point de vue purement arithmétique, je ne conteste pas qu'une majorité de six sur huit en première instance corresponde proportionnellement à une majorité de neuf sur douze en appel.
Toutefois, la proportion de jurés par rapport aux magistrats professionnels étant différente à chacun des deux degrés, je ne suis pas absolument certain qu'il soit indispensable de procéder à ce raisonnement arithmétique et mécanique, qui ne touche en rien au fond des choses, notamment pas à la légitimité de la cour d'assises, mais qui a pour seul effet de rendre plus difficiles des décisions défavorables à l'accusé. J'émettrai donc un avis réservé sur cet amendement proposé par la commission et portant la majorité de huit à neuf.
Après avoir traité des caractéristiques de l'appel et avoir indiqué mon opinion notamment sur l'embryon de « plaider coupable » que propose la commission, je voudrais aborder les conséquences procédurales de l'appel.
Les conséquences de l'institution d'un appel en matière de jugement des crimes sont multiples en ce qui concerne la procédure préparatoire au jugement. J'en citerai trois, qui ont pour objectif unique d'éviter un allongement excessif des procédures.
La première conséquence est la suppression du double degré obligatoire d'instruction, qui est, à mes yeux, le corollaire direct de l'institution d'une voie de recours au stade du jugement. Les personnes accusées de crime seront donc directement renvoyées devant le tribunal d'assises par le juge d'instruction et non pas, comme aujourd'hui, après examen de l'ordonnance du juge d'instruction par la chambre d'accusation.
Ainsi la chambre d'accusation, qui n'aura plus pour mission de mettre les personnes en accusation, devra-t-elle changer de dénomination. L'Assemblée nationale l'a dénommée « chambre d'appel de l'instruction ». La commission des lois du Sénat préfère l'expression « chambre de contrôle de l'instruction » ; je ne suis pas du tout opposé à cette dénomination.
La deuxième conséquence est l'institution d'un délai d'audiencement maximum entre la décision de mise en accusation et la date du jugement, notamment lorsque l'accusé est détenu.
La troisième conséquence est l'institution d'un délai de recevabilité de certaines requêtes en nullité au cours de l'instruction. Il convient en effet d'éviter qu'à la fin d'une instruction ne puisse être soulevée la nullité d'un acte établi en début de procédure, ce qui obligerait, en cas d'annulation, à recommencer l'intégralité de l'information.
Aussi est-il proposé de prévoir que la nullité des actes précédant une mise en examen devra être invoquée dans les six mois de cette mise en examen.
Votre commission propose de supprimer cette disposition au motif que son examen devrait intervenir en même temps que celui du projet de loi portant diverses dispositions relatives à la justice. Je ne peux évidemment pas souscrire à cette position, car le renforcement de la sécurité juridique de l'instruction est une contrepartie nécessaire de la plus grande complexité de la procédure de jugement en matière criminelle.
Comme je le disais en introduction, au-delà de l'instauration d'un double degré de jugement en matière criminelle, ce projet de loi participe de la volonté du Gouvernement de renforcer la justice citoyenne. C'est pourquoi ce renforcement se traduit par le maintien, aux deux degrés de jugement, d'un jury populaire, schéma qui fait désormais l'objet d'un consensus. Il se traduit également, selon moi, par l'abaissement de l'âge minimum requis pour être juré, de vingt-trois ans à dix-huit ans. (Marques dubitatives sur les travées de l'Union centriste.)
Le renforcement de la justice citoyenne par l'abaissement à dix-huit ans de l'âge minimum requis pour être juré est donc le deuxième volet de cette réforme.
La commission des lois du Sénat a adopté plusieurs amendements, revenant ainsi sur le vote émis par l'Assemblée nationale et maintenant l'âge minimum requis pour être juré à vingt-trois ans, c'est-à-dire l'âge actuellement requis. Votre commission a considéré qu'il était nécessaire de s'en tenir au droit positif, compte tenu non seulement de la spécificité des procès d'assises, empreints d'une forte émotivité, mais aussi de l'évolution du contentieux en matière criminelle, qui concerne de plus en plus souvent des affaires à caractère sexuel.
Le vote de votre commission a eu lieu à l'unanimité et je sais qu'il sera difficile de vous convaincre sur ce point, mesdames, messieurs les sénateurs. Je tiens cependant à vous dire avec beaucoup de force et de conviction les raisons pour lesquelles je suis persuadé qu'une évolution sur cette question est nécessaire.
En premier lieu, il faut parachever la démocratisation du jury, qui, depuis la loi du 28 juillet 1978, est tiré au sort sur les listes électorales, alors qu'il était auparavant choisi par le maire parmi les notabilités de la commune. En abandonnant la conception d'un jury formé de sages - ou en tout cas prétendus tels - et en fondant la légitimité de celui-ci sur le seul tirage au sort entre tous les citoyens, entre tous les électeurs, le législateur me semble avoir montré la voie à suivre dès 1978.
Il faut également avoir à l'esprit que le jury remplit une véritable fonction d'intégration républicaine. A cet égard, le sondage qu'a fait réaliser, en parallèle à ses travaux, le haut comité consultatif montre que, si 82 % des Français sont favorables à la cour d'assises, c'est principalement - pour 70 % d'entre eux - parce qu'ils jugent le système démocratique.
En deuxième lieu, il faut tenir compte de l'apport que peut représenter la présence d'un jeune homme ou d'une jeune fille au sein d'un jury collégial dont les membres sont, nous le savons - vous l'avez tous dit au cours des auditions auxquelles vous avez procédé - transformés par la fonction qui leur est dévolue et par la gravité de l'acte auquel ils sont appelés à participer.
Dans la dynamique que constitue la délibération du tribunal ou de la cour d'assises, la voix de jeunes jurés me paraît susceptible de donner un éclairage souhaitable, surtout lorsque la cour sera appelée à juger des accusés du même âge.
En troisième lieu, cette proposition me paraît constituer un moyen pour que la justice, en ces temps de contestation et de méfiance, soit mieux entendue et mieux perçue. Aujourd'hui, la seule image de la justice qui passe, en particulier à travers les médias, est très souvent celle qui caricature ou qui désinforme. Pourtant, chaque fois que des citoyens participent au jugement de leurs pairs, la crédibilité et la légitimité de la justice en sortent renforcées. Faire participer des jurés dès l'âge de dix-huit ans au jugement des affaires criminelles est donc une manière de leur dire que la justice est faite non pas seulement pour ceux qui la subissent, mais pour tous ceux qui sont reconnus comme citoyens, comme je l'ai moi-même indiqué avec force dès le début de l'examen de ce texte.
Dans une période où l'on se plaint de la disparition des valeurs éducatives et de l'affaiblissement des repères des jeunes, à l'heure où l'on mesure à quel point ces mêmes jeunes peuvent être en situation de contestation à l'égard de la loi, de l'ordre et de la justice, leur dire qu'ils peuvent participer à l'oeuvre de justice est certainement de nature à leur faire mieux comprendre que la justice n'est pas - contrairement à ce que beaucoup croient - uniquement un instrument de répression, des jeunes en particulier, mais qu'elle est un régulateur social, un arbitre, un protecteur des droits, en particulier de ceux des victimes, et singulièrement des victimes les plus jeunes.
Enfin, il ne faut pas oublier que la logique de la procédure criminelle veut qu'il s'agisse justement d'une justice dans laquelle l'accusé est jugé par ses pairs. Les jeunes adultes sont, dès dix-huit ans, justiciables des juridictions d'assises de droit commun dans les mêmes conditions que les adultes plus âgés. Ils doivent donc pouvoir également en être membres.
Pour en terminer avec cette longue série d'arguments, je veux dire que je ne suis pas tout à fait convaincu par les résultats du sondage qui a été réalisé auprès des lycéens de trois établissements scolaires.
M. Jean-Jacques Hyest. Il ne s'agit pas d'un sondage : c'est une enquête d'opinion !
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Je rappelle la question posée : « Compte tenu de l'émotivité qui imprègne les débats devant la cour d'assises, qui conduit parfois à siéger à huis clos, et du fait que les juridictions d'assises peuvent prononcer des peines allant jusqu'à la réclusion criminelle à perpétuité, estimez-vous qu'un jeune de dix-huit ans puisse exercer les fonctions de juré ? » Si la même question avait été posée à des adultes de plus de vingt-trois ans, en remplaçant « dix-huit ans » par « vingt-trois ans », on aurait eu, j'en suis presque certain, exactement la même proportion de réponses négatives.
Cette réaction me paraît tout à fait naturelle et compréhensible. A tout âge, on appréhende d'avoir à juger un homme ou une femme alors que, précisément, on n'a pas choisi d'exercer le métier de juge.
Les magistrats qui siègent en cour d'assises se font unanimement l'écho de cette appréhension qui, selon les individus, disparaît ou ne disparaît pas au cours des audiences.
Tout cela simplement pour dire que l'on ne peut pas tirer de ce sondage la conclusion que les « jeunes de dix-huit ans » se sentent moins aptes que leurs aînés à exercer la fonction de juré.
M. Hubert Haenel. Ils sont tout de même plus fragiles !
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. En tout cas, c'est la démonstration que ma proposition n'a pas pour but, si ce sondage traduit une opinion exacte, de « racoler » les jeunes de dix-huit ans !
Pour l'ensemble de ces raisons, je ne suis pas favorable à l'amendement de la commission qui rétablit à vingt-trois ans l'âge minimum requis pour être juré.
Mais, comme je sais fort bien que c'est un point sur lequel la Haute Assemblée a marqué de manière très large une vive opposition, je souhaite tracer dès maintenant quelques voies pour la suite du débat.
J'ai réfléchi, en particulier, aux propos qu'a tenus le bâtonnier Guy Danet lorsqu'il a été entendu en audience publique par la commission, le 12 mars dernier. Contrairement à l'idée reçue selon laquelle la citoyenneté ne se divise pas, le bâtonnier Guy Danet a estimé que celle-ci comportait des degrés et que ce n'est pas parce que l'on peut être jugé que l'on peut soi-même juger.
De même, M. Jean-François Deniau a déclaré, lors de cette même journée d'auditions publiques, qu'il fallait se référer, pour définir l'âge minimum des jurés, aux conditions d'éligibilité, et non - c'était ma position et c'est ce que prévoit le projet - aux conditions requises pour être électeur.
Dans ces conditions, si l'on voulait fonder la légitimité du juré sur un autre critère que celui de la seule qualité de citoyen - cela conduit à ma proposition, c'est-à-dire à fixer l'âge minimum des jurés à dix-huit ans - on pourrait retenir le fondement de l'éligibilité aux fonctions de conseiller municipal.
Il m'apparaît en effet que, si, à vingt et un ans, on est jugé apte à juger les affaires d'une commune, ce qui suppose un sens des responsabilités certain, on doit également être jugé capable d'exercer la fonction de juré.
Par ailleurs, une autre objection faite à l'abaissement de l'âge minimum requis pour être juré, qui est qu'un adulte trop jeune n'aurait pas la maturité tant psychologique que sociale nécessaire pour juger un crime, peut également trouver une réponse. Il suffit de prévoir qu'en deçà d'un certain âge une personne tirée au sort pour être juré pourra demander à être dispensée d'assumer cette responsabilité. C'est très exactement ce que prévoient le droit actuel et le projet de loi que je vous présente pour les personnes âgées de plus de soixante-dix ans. Cette règle pourrait être transposée aux plus jeunes, en dessous d'un certain âge, afin d'éviter qu'un étudiant en période d'examen ou une personne venant de trouver une première embauche ne voie ses études ou son insertion professionnelle remises en cause par l'obligation d'être juré.
En d'autres termes, les jeunes adultes ne seraient pas obligés d'être jurés, mais le législateur ne leur interdirait pas de l'être.
Il y a là plusieurs pistes - le seuil à vingt et un ans, la possibilité de se désister - auxquelles je vous demande, si vous persistez dans votre refus d'abaisser l'âge minimum requis pour être juré à dix-huit ans, de réfléchir pour l'avenir de notre débat. Ce projet manquerait en effet, une partie de son objectif s'il ne contenait pas un signal du législateur envers la jeunesse (M. Bernard Plasait s'exclame) afin de renforcer son adhésion à la justice de notre pays.
Enfin, comme je l'ai dit au cours de la séance d'auditions publiques, à partir du moment où l'on se fonde sur des données incertaines - par exemple le maintien de l'âge prévu aujourd'hui dans le code de procédure pénale - on peut naturellement fixer la barre à n'importe quel âge, car il n'y a plus aucune justification pour décider que la jeunesse, en ce domaine, s'arrête avant trente-cinq, quarante ou cinquante ans. La maturité psychologique, chacun le sait, n'a pas toujours à voir avec l'âge des artères !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Pas au Sénat ! (Sourires.)
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Il faut donc que nous rediscutions de ce sujet. En tout cas, j'ai essayé de vous proposer quelques pistes qui me paraissent tenir compte très largement de l'opinion générale qui s'est exprimée chez la plupart des commissaires au cours des auditions en commission.
Le troisième objectif est d'assurer la transparence de la justice criminelle.
Je vous demande, mesdames, messieurs les sénateurs, une attention toute particulière, car je vais évoquer là la question de la motivation.
C'est un problème à la fois très simple sur le fond et très complexe quant à l'élaboration et à la rédaction, étant entendu que, dans cette affaire, ma position est claire : la motivation répond aux attentes de notre société, qui se satisfait de moins en moins d'observer le mythe d'une justice infaillible, car populaire, et n'ayant de comptes à rendre à personne.
Aujourd'hui, dans tous les domaines, et dans celui-là en particulier, nos concitoyens veulent savoir pourquoi et dans quelles conditions ceux qu'ils ont investis ont décidé dans tel ou tel sens. La justice de l'intuition, de l'impression, aujourd'hui, n'est plus acceptée.
M. Pierre Fauchon. C'est cela, le jury !
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. La motivation est, à mes yeux, indispensable pour quatre raisons.
Elle renforce la transparence de la justice, qui est d'autant plus indispensable qu'il s'agit des affaires les plus graves.
Elle tempère le caractère parfois irrationnel du procès d'assises.
Elle accroît les droits de la défense, ce qui me paraît avoir été quelque peu négligé dans certaines discussions.
Enfin, l'exigence de la motivation n'est pas sans lien avec l'institution d'un appel. Certes, je l'ai déjà dit, il pourrait exister un appel sans motivation. Mais la motivation du jugement du tribunal d'assises permet au condamné de faire appel en connaissance de cause et à la cour d'assises de mieux savoir sur quels éléments devront porter les débats. Par ailleurs, si la cour d'assises d'appel rend une décision différente de celle du tribunal - condamne au lieu d'acquitter ou acquitte au lieu de condamner - l'exigence de transparence se pose alors, bien entendu, avec une acuité toute particulière.
Pourtant, c'est vrai, la motivation suscite des réserves chez certains praticiens, voire leur hostilité. Les auditions publiques auxquelles votre commission a procédé ont clairement mis en évidence ces réticences. Celles-ci me semblent toutefois devoir, et pouvoir, être surmontées.
Votre commission elle-même a reconnu qu'une certaine forme de motivation était nécessaire et qu'il n'était plus possible « de se contenter des réponses apportées aux questions posées à la cour d'assises sur la culpabilité », même si ces réponses constituent en quelque sorte la première partie de l'explication donnée par les juges à l'accusé, à la victime et au peuple de la décision qui a été prise par eux.
Le mécanisme proposé par votre commission diffère toutefois très sensiblement, sur ce point de la motivation, de celui qui a été adopté par l'Assemblée nationale.
Ce dernier, très proche du texte du projet de loi - sous réserve d'une modification terminologique puisque le terme de « raison » a remplacé celui de « motivation » pour mettre en évidence le caractère tout à fait particulier de la motivation d'assises - peut se résumer comme suit.
Le président du tribunal ou de la cour d'assises met en forme, à la fin du délibéré et avant que la décision soit rendue en séance publique, les raisons de cette décision, mentionnées sur une feuille signée par lui-même et le premier juré ou le juré suivant. A cette fin, le dossier de la procédure est présent dans la salle du délibéré. A titre exceptionnel, si la complexité de l'affaire le justifie, ces raisons peuvent être mises en forme dans les quinze jours suivant le prononcé de la décision.
Voilà le dispositif issu des travaux de l'Assemblée nationale.
Le dispositif adopté par votre commission, mesdames, messieurs les sénateurs, prévoit, quant à lui, qu'au cours du délibéré, avant - je dis bien « avant » - de répondre aux questions sur la culpabilité puis sur la peine, le tribunal ou la cour d'assises devra, par un questionnement spécifique, statuer sur les principaux éléments de preuve. Il prévoit, par ailleurs, que le dossier ne pourra être amené en salle des délibérations.
Ce mécanisme ne paraît pas satisfaisant, car il a pour conséquence, de fait, de supprimer la motivation.
Le rapport de votre commission est d'ailleurs, à cet égard, révélateur. Dans la partie « Exposé général » aux pages 87 et suivantes du rapport, nombreuses sont en effet les formules qui ont pour objet de mettre en cause le principe de la motivation, en expliquant qu'elle est soit inutile, soit impossible, soit dangereuse. Seules quelques lignes - je reconnais bien là la bene volens admirable de votre rapporteur - viennent tempérer ces observations, en précisant que le mécanisme proposé permettra au condammé de connaître les motifs de la décision.
Les propositions de la commission induisent en effet trois modifications fondamentales par rapport au texte qui vient de l'Assemblée nationale : la motivation différée est supprimée ; la rédaction des motifs est remplacée par un questionnement qui précède la décision ; seules les condamnations sont motivées.
Je le dis tout de suite - j'y reviendrai tout à l'heure - le premier point recueille, en définitive, mon accord. Autrement dit, par un acte de foi et de volonté et non pas pour des raisons techniques, je suis d'accord pour supprimer le différé de la motivation.
En revanche, les deux autres propositions me paraissent inacceptables.
Tout d'abord, la motivation, je l'ai dit, est remplacée par un questionnement qui précède la décision sur la culpabilité et sur la peine. La commission a donc prévu que les jurés répondraient à un questionnement sur les éléments de preuve avant de statuer sur la culpabilité. Cette solution me paraît soulever quatre types de problèmes, et c'est la raison pour laquelle je ne peux m'y rallier.
En premier lieu, il y a, à mon avis, une confusion théorique entre la règle selon laquelle les motifs précèdent nécessairement la décision et le fait qu'une motivation est une mise en forme des motifs, qui existaient lorsque la décision a été prise, mais qui ne peuvent, naturellement, être retraduits qu'après que cette décision est intervenue. De plus, dans le cas présent, les motifs ne peuvent pas, par hypothèse, être dégagés avant le vote, le principe étant acquis que celui-ci demeure secret.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Pourquoi ?
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. En deuxième lieu, faire voter sur les éléments de preuve, par une majorité simple, avant de savoir si une majorité de votes, à une majorité qualifiée cette fois, se prononcera pour la culpabilité et soulève deux difficultés pratiques ; si le vote sur la culpabilité aboutit à l'acquitement, le vote sur les éléments de preuve n'aura servi à rien - il peut même être tout à fait contradictoire ; si le vote sur la culpabilité aboutit à la condamnation alors que le vote sur les éléments de preuve n'a pas permis de retenir de preuve, il y aura une contradiction impossible à résoudre.
En troisième lieu - c'est-là, à mon sens, une des critiques les plus fortes - il est porté atteinte à la liberté des jurés. En effet, la récapitulation des éléments de preuve à laquelle devra se livrer le président - puisque telle est la proposition qui est faite - avant le vote sur la culpabilité revient, en réalité, à demander à ce dernier de faire l'inventaire des éléments à charge et, ainsi, d'influencer les jurés en faveur de la culpabilité. Cela s'apparente en quelque sorte - disons les choses comme elles sont ! - au résumé des faits, prévu par l'ancien article 366 du code d'instruction criminelle, que faisait le président de la cour d'assises jusqu'à ce que ledit résumé soit supprimé en 1884, parce qu'il influençait les jurés.
En dernier lieu - quatrième objection ! - il n'est pas possible de considérer qu'un questionnement sur les éléments de preuves équivaut à une motivation.
Il ne faut pas confondre - je m'en suis expliqué longuement à l'Assemblée nationale voilà un mois et demi - le mécanisme des questions, qui est très lourd et très formaliste, avec l'exigence d'une motivation.
Un formalisme analogue à celui des questions sur la culpabilité n'est nullement nécessaire. La décision de condamnation est prise ; on ne sait pas dans quel sens chacun des jurés a voté, mais cela n'a pas d'importance. Chaque juré peut publiquement se prononcer sur tel ou tel élément de preuve même s'il a voté, par exemple, l'innocence ; il ne risque plus d'être influencé. Il n'y a donc aucune atteinte aux objectifs recherchés par le secret du vote - et vous l'avez justement souligné dans votre rapport, monsieur le rapporteur - qui permet à chaque juré, au moment où il vote, de voter en conscience absolue, sans être influencé par les autres membres du tribunal.
Par ailleurs, comme l'ont indiqué plusieurs praticiens, et notamment le Premier président de la Cour de cassation, M. Truche, la multiplication des questions risquerait de multiplier les risques de cassation.
Enfin, je ne crois pas que les motifs de la décision puissent consister, en quelque sorte, dans le « menu » des éléments de preuve ; ce n'est pas là une proposition cohérente au regard de la nécessité d'une motivation criminelle.
Telles sont les objections à ce questionnement sur les éléments de preuve avant la décision sur la culpabilité et la peine.
Le deuxième motif pour lequel je ne retiens pas votre système tient au fait que vous limitez, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, la motivation aux seules condamnations.
Le texte adopté par la commission des lois a pour conséquence de supprimer toute motivation - même sous la forme très imparfaite d'un « menu » des éléments de preuve, dont je viens de dire ce que j'en pensais - en cas d'acquittement, puisque c'est seulement - ainsi que votre texte le prévoit - en cas de condamnation qu'il existe un intérêt à demander à la juridiction quels sont les éléments de preuve qui l'ont convaincue. Il n'y aurait donc pas de motivation des acquittements ni de motivation du choix de la peine, ce qui ne me semble pas admissible.
S'agissant de la motivation sur la peine, je vous rappelle les propos qui ont été tenus, devant vous, d'ailleurs, par le Premier président de la Cour de cassation, qui a déclaré qu'il pouvait être fait référence aux antécédents de l'accusé et aux éléments de l'enquête de personnalité. Supprimer une telle motivation n'est donc pas à mes yeux une solution satisfaisante.
Il en va de même s'agissant de la motivation des acquittements.
Certes, on peut observer, comme vous l'avez fait vous-même, monsieur Girault, lors de la journée d'auditions publiques, qu'une telle motivation pose des difficultés particulières. Certes. Mais comment accepter purement et simplement l'absence de motivation en cas d'acquittement, au regard notamment des droits légitimes des victimes et du principe de transparence auquel est attachée l'opinion publique, c'est-à-dire le peuple, au nom duquel la justice est rendue ?
Cette absence de motivation serait en effet particulièrement choquante au moins dans deux hypothèses d'acquittement.
La première est celle dans laquelle l'acquittement résulte de l'application d'une cause d'irresponsabilité pénale, comme le trouble mental ou la légitime défense.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. C'est une question !
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Dans un tel cas, la nécessité de motiver paraît d'autant plus évidente que la juridiction aura répondu positivement à une première question sur la commission matérielle des faits et qu'elle aura dû motiver cette réponse.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. C'est une question et une réponse !
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. La seconde hypothèse est celle d'un acquittement intervenant en appel après une condamnation, motivée elle, en premier ressort.
Comment la cour d'assises pourrait-elle décider d'acquitter quelqu'un qui a été condamné par le tribunal d'assises pour des motifs qui ont été explicités et le faire sans dire à qui que ce soit les raisons pour lesquelles elle a décidé d'infirmer la décision de condamnation et d'acquitter cette personne ?
A l'évidence, il est nécessaire de prévoir l'existence d'une motivation, et d'une vraie motivation, chaque fois qu'une juridiction criminelle sera appelée à statuer, quel que soit le sens de cette décision.
C'est pourquoi, monsieur le rapporteur, pour ces deux raisons - d'une part, la position et la nature des éléments de preuve et, d'autre part, la limitation du champ d'application des éléments de preuve aux seules condamnations - je ne peux accepter la solution proposée par votre commission.
En revanche, je suis d'accord sur la proposition qui tend à supprimer la possibilité d'une motivation différée. La discussion a été longue sur ce point à l'Assemblée nationale. J'ai su que la question avait été également longuement évoquée au cours de vos auditions, sous ses aspects techniques et pratiques, monsieur Fauchon, c'est vrai.
Sachez cependant, monsieur le rapporteur, que si j'accepte que la motivation différée disparaisse du texte, c'est aussi pour des raisons plus fondamentales, qui ne sont pas seulement pratiques.
Il est clair que la perspective de faire revenir un juré quinze jours après le prononcé de la décision ne saurait emporter l'adhésion et qu'il faut donc y renoncer.
Il demeure que la motivation immédiate vers laquelle je conviens que nous devons tendre ne sera possible qu'à cinq conditions.
Il faudra qu'il s'agisse d'une motivation extrêmement simplifiée, spécifique à la matière criminelle ; d'où le terme de « raisons » retenu dans le texte de l'Assemblée nationale après une discussion fournie sur ce sujet - vous avez lu le compte rendu.
Deuxième condition : il faudra mettre un terme à la pratique des délibérés commençant en fin d'après-midi - le soir à vingt heures - pour se terminer après minuit. Mais il ne s'agit là que d'une pratique : rien n'interdit en effet de programmer. Je pense que cette nécessité s'imposera désormais si la motivation différée n'était pas retenue. Nous aurions intérêt à programmer la session d'assises de telle sorte que les dernières plaidoiries aient lieu dans la matinée ; la juridiction disposerait ainsi de tout l'après-midi et, si nécessaire, du début de la soirée pour délibérer.
Pourquoi même ne pas imaginer de suspendre la session pour se donner tout le temps de délibérer d'une affaire complexe ? Ce n'est pas seulement une question technique, mesdames, messieurs les sénateurs ; il s'agit en réalité, de marquer notre volonté de changer l'état d'esprit et les pratiques actuelles.
Il faut également, troisième condition - et c'est encore un problème qui relève beaucoup plus de la pratique judiciaire que de la loi - que les assesseurs aient un rôle plus actif. Ils pourront prendre, pendant l'audience par exemple, des notes précises sur les déclarations de tel ou tel témoin...
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Cela ne leur est pas interdit !
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Monsieur Dreyfus-Schmidt, je ne dis pas que cela leur est défendu, je dis qu'il faudra leur recommander de prendre des notes qui serviront ensuite, lors du délibéré, à la mise en forme des raisons, ce qui ferait, je dirai gagner du temps.
Quatrième condition : il faudra distinguer le moment auquel les éléments de preuve seront inscrits sur une feuille signée par le président et le premier juré, - à savoir au cours de la délibération intervenant dans la continuité des débats, - du moment de la reproduction de ces éléments sur l'original du jugement, qui peut être déposé au greffe quelques jours plus tard, comme d'ailleurs le prévoit déjà le texte du code de procédure pénale en matière correctionnelle.
Cinquième condition, enfin, de la motivation immédiate : il faudra que le dossier de la procédure puisse être apporté dans la salle des délibérations non pas, comme le proposait le texte initial du Gouvernement, dès le début du délibéré - j'accepte sur ce point la modification proposée par votre commission - mais après les décisions sur la culpabilité et la peine : à ce moment-là, les jeux sont faits, il n'y a plus de risque d'atteinte à l'oralité des débats ; mais il faut, pour inscrire les éléments de preuve, pouvoir vérifier certains points de détail, par exemple l'orthographe du nom d'un témoin. Le dossier doit donc avoir été apporté. J'ai déposé un amendement en ce sens qui complète la position prise par votre commission.
Il faudra enfin que le greffier de la juridiction puisse rejoindre les membres du tribunal ou de la cour après qu'ils auront statué sur la culpabilité et sur la peine, pour assister matériellement le président dans sa mise en forme de la décision. J'ai également déposé un amendement en ce sens.
Si toutes conditions sont remplies - mais elles le seront toutes car à mon avis les mentalités évolueront avec les modifications législatives - il sera possible de mettre en forme immédiatement les raisons de la décision. J'ai donc déposé un amendement supprimant la possibilité de procéder à cette mise en forme différée des raisons, et je rejoins ainsi la position de la commission du Sénat.
J'en termine par la question des moyens et de l'entrée en vigueur du texte.
Il est évident qu'une réforme de cette ampleur suppose des moyens nouveaux en magistrats et en fonctionnaires comme en matériel.
M. Hubert Haenel. Cent millions de francs !
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Non, monsieur Haenel, 93 millions de francs ! Quant à être renseigné, autant l'être avec exactitude !
M. Hubert Haenel. On verra !
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Il n'est pas question que cette réforme puisse entrer en vigueur si ces moyens nouveaux ne sont pas réunis. Il en va, je l'ai dit à l'Assemblée nationale et devant votre commission des lois lorsque j'ai été entendu, de la crédibilité de la justice, en particulier de la justice criminelle.
Il faut donc prévoir un délai minimum avant l'entrée en vigueur de la loi pour installer tout ce qui est nécessaire à son application.
Toutefois, il n'est pas envisageable non plus que l'application d'une telle réforme, qui constitue une avancée considérable au regard des libertés individuelles et des droits de l'homme, puisse être indéfiniment reportée par le Parlement. Il en va, je crois, de la crédibilité non plus de la justice mais du législateur.
Depuis que j'ai décidé de présenter au Parlement cette réforme, c'est-à-dire dès ma prise de fonctions, j'ai demandé à ce qu'il soit procédé à une évaluation aussi rigoureuse que possible des moyens qu'elle nécessite.
J'ai ainsi demandé pour la première fois à l'ensemble des cours et tribunaux non seulement leur avis sur les aspects juridiques du projet, mais également leurs évaluations précises sur les moyens supplémentaires que sont application paraissait devoir entraîner.
C'est au vu de cette masse considérable d'informations que les services du ministère de la justice ont pu procéder à une évaluation globale mais également détaillée, juridiction par juridiction, car il est évident que les problèmes ne se poseront pas de la même façon dans les différentes juridictions.
Pour établir ces évaluations, il a été procédé à une estimation concernant, d'une part, la diminution probable des correctionnalisations - donc l'augmentation des procès criminels - et, d'autre part, le taux d'appel des décisions du futur tribunal d'assises, qui a été estimé aux alentours de 30 %.
Au vu de ces estimations, et sans entrer dans le détail des calculs qui sont précisément reproduits dans l'étude d'impact qui a été remise en Parlement avec le projet de loi, étude dont le rapport de la commission des lois fait d'ailleurs une analyse minutieuse, le coût de la réforme a été estimé à 93 millions de francs, correspondant à la création de cent emplois de magistrats, de quarante emplois de greffiers, à l'indemnisation des jurés supplémentaires - ceux du tribunal d'assises - au fonctionnement des cours d'appel d'assises et à des travaux immobiliers dans un certain nombre de palais de justice.
Comme vous le savez, ces incidences financières seront prises en compte de façon progressive à partir du projet de loi de finances pour 1998. C'est pourquoi il est prévu que le projet de loi entrera en vigueur - c'est la date qui a été arrêtée au cours du débat à l'Assemblée nationale - le 1er janvier 1999. Votre commission des lois propose de maintenir cette date, et je ne peux que m'en féliciter.
Elle propose également de compléter le projet par une précision indiquant que les moyens nécessaires à l'application de cette loi, ne sauraient s'imputer sur les objectifs de la loi de programmation du 6 janvier 1984. Je suis, bien sûr, tout à fait favorable à cette proposition.
En revanche, cet amendement a également pour effet de supprimer l'entrée en vigueur différée des dispositions concernant l'institution du délai d'audiencement. Cette conséquence ne me paraît pas acceptable. Il faut en effet savoir raison garder car il existe actuellement des retards d'audiencement considérables, qui ne pourront être résorbés que progressivement à partir de l'entrée en vigueur de la loi.
Telles sont, monsieur le président, mesdames,messieurs les sénateurs, les principales observations que je voulais faire sur ce projet de réforme.
Les problèmes de principe me semblent résolus, dès lors qu'on renonce, comme je viens de le faire devant vous, à la motivation différée, à la motivation décalée.
Je souhaiterais donc que le Sénat adopte le présent projet de loi avec, pour l'essentiel, les amendements de la commission, sauf sur deux points : d'abord, sur la question de l'âge des jurés - mais nous pourrons sans doute trouver un accord en cours de navette - ensuite, sur la question de la motivation, pour laquelle un rapprochement entre le Gouvernement et la commission doit pouvoir être opéré au cours de la discussion.
Certains se sont interrogés sur l'opportunité ou l'urgence d'une telle réforme. Je voudrais dire au Sénat républicain que rien ne me paraît plus urgent que de promouvoir, jour après jour, au travers de grandes réformes ou de petites décisions, la sauvegarde des droits de l'homme et la garantie des libertés individuelles dans notre pays.
De ce point de vue, l'urgence se mesure non pas en temps, mais en termes de nécessité. Aussi ai-je grandement apprécié la participation de la commission des lois du Sénat tant sur le principe de cette réforme que sur la solution des difficultés techniques, qui sont considérables, c'est vrai. Cette contribution de la commission des lois et, je l'espère, de la Haute Assemblée, nous permettra, plus de deux siècles après l'institution du jury populaire, de progresser un peu plus vers ce que nous pouvons considérer comme un idéal de justice, auquel doit tendre toute société démocratique.
Dans bien des cas - et celui-ci en est un - nous ne travaillons pas dans la contingence et nous nous efforçons de légiférer pour que le progrès s'établisse une fois de plus dans notre pays. En maintes occasions, le Sénat en a été l'artisan, j'espère qu'encore une fois il sera à la hauteur de sa réputation. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
(M. Jean Faure remplace M. René Monory au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Marie Girault, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, c'est l'une des premières fois que, rapporteur d'un texte,je n'ai pas jeté sur le papier des notes pour mon intervention. Je tenais en effet à entendre les propos de M. le garde des sceaux sur cette réforme de la procédure criminelle, qui correspond, c'est vrai, dans nos démocraties, à une évolution qu'il convient d'accepter.
Je voudrais tout d'abord dire à M. Jacques Toubon que, depuis de longues semaines, il a gagné le combat essentiel, celui de l'institution du double degré de juridiction. Il a gagné, et si des divergences apparaissent sur les modalités de la mise en application, elles ne changent rien quant au fond. Voilà ce qu'il faut avoir présent à l'esprit.
Aujourd'hui, nous sommes amenés à parler moins du principe de la création du deuxième degré de juridiction, que de la manière dont seront rendues les décisions en première instance et en appel, c'est-à-dire que notre débat, s'il est essentiel, porte cependant sur des éléments qui sont hiérarchiquement secondaires, mais qui méritent quand même la sanction parlementaire.
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Certes !
M. Jean-Marie Girault, rapporteur. Vous avez gagné, monsieur le garde des sceaux.
La mise en oeuvre de l'idée que vous nous présentez avait été précédée, pendant des années, de colloques, de réunions et de travaux de comités, et je vous sais gré de nous proposer aujourd'hui un changement. Cependant, je voudrais que mes collègues se rendent bien compte que celui-ci est déjà accompli, parce que le double degré de juridiction que la commission des lois conforte est virtuellement acquis.
Puisque je n'ai, selon le règlement, que vingt minutes pour exprimer l'opinion de la commission, je laisserai de côté les conditions matérielles et financières de l'entrée en vigueur de la réforme. Nous en discuterons à la fin de nos débats, lorsque nous examinerons la question de la date d'entrée en application de la réforme.
En revanche, je voudrais insister ici, comme chacun d'entre vous s'y attend, sur le problème de l'âge minimumal des jurés et sur celui de la motivation.
Après avoir entendu bien des personnalités - dix-neuf le 12 mars, et dix-huit auparavant - et indépendamment des sondages qui ont été réalisés auprès de jeunes lycéens, la commission a considéré qu'abaisser à dix-huit ans l'âge minimum des jurés n'était pas prudent.
Etre citoyen à dix-huit ans, voter pour des élections municipales ou législatives, ne pose aucun problème, nous le savons depuis bien des années. Mais la citoyenneté est une chose, et la connaissance, l'expérience des hommes, une certaine maturité - que n'atteignent pas toujours les adultes ! - est une autre chose. Connaissant la nature des affaires criminelles qui sont soumises au jury, nous avons donc pensé qu'il n'était pas raisonnable de modifier l'âge requis pour être juré, qui est actuellement de vingt-trois ans, pour l'abaisser à dix-huit ans.
M. Hilaire Flandre. Très bien !
M. Jean-Marie Girault, rapporteur. Je ne vais pas m'étendre sur ce thème, cela me paraît inutile, car la commission des lois a été quasiment unanime sur ce point.
Ce n'est pas être contre la jeunesse que de penser ainsi, et c'est un grand-père qui parle, dont les aînés des petits-enfants ont vingt-six ans et vingt ans. A dix-huit ans, on n'a pas encore acquis cette expérience qui, demain, dirait permettre de porter un jugement sur telles ou telles situations, quelquefois horribles, présentées aux membres d'un jury.
Je pense donc que la sagesse consiste à en rester à l'âge de vingt-trois ans. Je m'en tiens là. Mais, lorsque nous en arriverons à la discussion des articles d'autres arguments seront probablement échangés sur ce thème.
J'en viens à la question de la motivation.
Un journal a rapporté les propos de parlementaires, en l'espèce ceux du rapporteur, et j'ai retenu une formule parce qu'elle correspond en définitive au fond de ma pensée : l'intime conviction, qui demeure dans la lettre de votre projet,...
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Enlevez-la !
M. Jean-Marie Girault, rapporteur. Oui, je sais, monsieur Dreyfus-Schmidt, nous ne sommes pas d'accord sur ce point, mais c'est presque un détail !
L'intime conviction, disais-je, n'est-elle pas la meilleure des motivations ?
MM. Pierre Fauchon et Jean-Jacques Hyest. Très bien !
M. Jean-Marie Girault, rapporteur. Je sais que la formule est un peu brutale et qu'elle paraît méconnaître la volonté de l'opinion publique d'aujourd'hui de voir motiver toute chose de telle sorte qu'on ne doute de rien et qu'on sache exactement pourquoi ceci... pourquoi cela...
La motivation, l'intime conviction, je les confonds presque, encore que j'admette la solution à laquelle a abouti la commission des lois : une forme intermédiaire de questionnement amélioré.
Ce dont il faut bien se rendre compte - et j'en sais gré au Gouvernement et au garde des sceaux - c'est qu'on nous propose aujourd'hui une réforme de la procédure criminelle en dehors de toute passion nationale, en dehors de toute pression exercée par les médias pour obliger le Parlement à faire comme ci ou comme ça, à l'instar de ce qui se passe dans certaines affaires.
Nous vivons à une époque où nous sommes tentés d'émettre des votes sur des situations conjoncturelles...
M. Daniel Hoeffel. Et voilà !
M. Jean-Marie Girault, rapporteur. ... en dehors des principes fondamentaux qui devraient gérer nos démocraties. Nous sommes trop perméables aux pressions du public.
Il y a peu - et vous connaissez tous le débat - à propos de la prescription de l'abus de biens sociaux, les journalistes disaient : « Que le Parlement ne se mêle pas de cette affaire parce qu'il pourrait être conduit à voter sans le dire une amnistie qui pourrait profiter à tel ou tel !... »
Bien !
Et voilà que la chambre criminelle de la Cour de cassation - et je suis un partisan fervent de la jurisprudence...
M. Jean-Jacques Hyest. Très bien !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Quelle qu'elle soit ?
M. Jean-Marie Girault, rapporteur. ... autant que de la loi - ...
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Nous sommes d'accord !
M. Jean-Marie Girault, rapporteur. ... vient de casser un arrêt sur la définition de l'abus de biens sociaux en s'appuyant sur une lecture littérale d'un texte qui remonte à soixante ans, un décret-loi de 1935, qui nous apprend que l'abus de biens sociaux a pour effet de porter préjudice à la société dont on est responsable. La chambre criminelle de la Cour de cassation, considérant l'affaire dont elle était saisie - je ne citerai pas de nom, vous les connaissez - a cassé l'arrêt et l'affaire sera donc portée devant une autre juridiction d'appel, puis, éventuellement, devant la Cour de cassation réunie en assemblée plénière.
Et voilà qu'aujourd'hui lesdits journalistes souhaitent que le Parlement intervienne au prétexte que l'on ne peut pas laisser faire ceci ou cela !
Je pense, mes chers collègues, que nous devons raison garder, que nous devons nous en tenir aux règles de droit et laisser à la jurisprudence le droit de s'affirmer et de changer de chemin lorsque l'évolution de la société y conduit.
Je reviens à la motivation.
L'arrêt du 30 avril 1996, que nous avons abondamment commenté au sein de la commission des lois, répondait à un pourvoi engagé par l'avocat d'un condamné - peu importent, d'ailleurs, les raisons et le cas - qui consistait à dire fondamentalement : premièrement, il n'y a pas de motivation - disons la censure de la pratique actuelle - et, deuxièmement, l'absence de motivation n'est pas conforme à la Convention européenne des droits de l'homme, donc censure.
La Cour de cassation répond - et qui s'en étonnerait ? - que les réponses données aux questions posées dans l'arrêt de mise en accusation tenaient lieu de motifs.
Ainsi, le système actuel, d'une certaine manière, est reconnu par la chambre criminelle de la Cour de cassation comme prévoyant une motivation. Quelquefois je me dis que, sauf à améliorer cette motivation pour ne pas s'en tenir à ces principes énoncés par la chambre criminelle de la Cour de cassation, il est quand même intéressant de savoir.
Nous vivons dans un système qui, présentement, n'est pas véritablement contesté par l'opinion, et je me réjouis d'ailleurs que notre débat ait lieu en dehors de toute passion nationale et politique.
Nous sommes en train de réfléchir sur un avenir, le deuxième degré de juridiction ; or, sur la motivation, on s'accroche et je me demande bien pourquoi. Croyez-vous qu'un condamné ne sache pas pourquoi il est condamné ? L'opinion n'a jamais, de son propre chef, réclamé des explications.
La cour d'assises de Nice vient de rendre un arrêt sur une affaire délicate dans laquelle la personne supposée morte n'a pas été retrouvée. Cela me rappelle l'affaire Seznec, encore que je ne l'aie pas vécu personnellement. Elle a commencé l'année de ma naissance et on continue d'en parler !
Que va-t-il se passer ?
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Vingt ans au bénéfice du doute !
M. Jean-Marie Girault, rapporteur. Nous avons le tribunal, cinq membres du jury, trois magistrats. En cour d'assises, comme aujourd'hui, neuf jurés, trois magistrats.
Chacun va voter, en fonction de son opinion, pour ou contre une condamnation pour des motifs qui lui sont personnels et qui demeurent secrets. L'une des vertus du jury que nous connaissons, c'est que son indépendance d'esprit est associée à la notion de secret des délibérations. C'est fondamental !
M. Robert Badinter. Exact !
M. Jean-Marie Girault, rapporteur. A partir du moment où l'on va parler d'une motivation qui se traduirait par un texte écrit par un magistrat professionnel, on imagine bien que tel juré pourrait dire : « J'abandonne ! » La motivation différée, monsieur le garde des sceaux, merci ! Vous avez dit que tout devait se faire dans le même moment ; vous avez raison et, sur ce point-là, nous sommes bien d'accord. Mais notre juré pourrait dire : « Moi, j'ai voté pour la condamnation, mais ce motif ne me convient pas. » On peut avoir des discussions difficiles. Lorsque le juré sera rentré dans sa famille et parmi ses amis, on lui dira : « Dis donc, là, il paraît que tu as retenu tel motif ? » Il aura beau répondre qu'il n'était pas d'accord sur ce motif... Il y a pour le moins un problème !
S'agissant de l'acquittement en tribunal d'assises, trois votes blancs peuvent interdire la condamnation. Comment va-t-on motiver l'acquittement alors que la majorité de ceux qui ont voté ont voulu la condamnation ? Je n'ai jamais eu de réponse à cette objection, parce qu'il n'y en a pas.
Pour les magistrats professionnels, le problème est différent : ce sont des professionnels, des techniciens. Ils rédigent. En général, ils sont trois - plus rarement il y a un juge unique. Lorsque deux disent : on est pour telle décision, l'un d'entre eux rédige le jugement.
S'agissant du jury, qui lui est le peuple, alors que les juges professionnels ne jugent qu'au nom du peuple français, le problème est fondamentalement différent. Quelquefois, on me demande pourquoi on accepte le jury en première instance et en appel, parce que, si c'est vraiment le peuple, celui-ci ne peut pas se déjuger !
Mais le problème ne se pose pas ainsi. Les représentants du peuple prennent une décision un jour ; cela n'exclut pas l'appel, qui fait partie de notre démocratie, des droits de l'homme. Si un autre jury, composé d'autres hommes et d'autres femmes, décide autrement, il n'y a rien à redire.
Aujourd'hui, il est admis, et je remercie le garde des sceaux de l'avoir dit, que la motivation différée est impraticable. Faire revenir un jury, ce n'est pas possible.
Entre-temps, surtout si l'affaire l'intéresse, l'opinion publique pourrait, par la voie de la presse, influer sur la rédaction d'une décision de première instance ou de cour d'assises. Ce n'est pas possible, et je pense que la Chancellerie a raison d'abandonner cette thèse.
Aujourd'hui, on en revient à la motivation immédiate. Elle doit rester, selon le garde des sceaux, « littéraire » et « descriptive ». On se comprend bien.
Tout à l'heure, j'entendais dire qu'il faudrait réglementer les horaires des audiences, prévoir les plaidoiries à telle heure... C'était impraticable !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Ce n'est pas un débat au Sénat ! (Sourires.)
M. Jean-Marie Girault, rapporteur. Je n'ai jamais été membre d'un jury, mais j'ai été avocat aux assises et j'imagine mal que l'on puisse dire : « On a besoin de rédiger ; on va donc reprendre à seize heures. »...
Une des vertus du système actuel, c'est que le débat est non seulement oral, mais qu'il est continu et que la délibération se fait sans désemparer.
M. Jacques Machet. Absolument !
M. Jean-Marie Girault, rapporteur. Ainsi en est-il aux termes du code de procédure pénale et le résultat est ce qu'il est.
A quoi va-t-on aboutir avec la motivation descriptive et littéraire ? S'il est trois ou quatre heures du matin et que tout le monde est fatigué après trois jours d'audience, ou au bout d'une journée, cela dépend de la nature des affaires bien sûr, on verra des jugements réduits à quelques formules pour une affaire considérable alors que, pour une affaire correctionnelle, des jugements comportent deux ou trois pages ! Non !
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. C'est trop !
M. Jean-Marie Girault, rapporteur. L'intime conviction, monsieur le garde des sceaux, c'est quand même bien le fond des choses : la conscience d'un membre du jury, comme d'un magistrat professionnel, qui ont leurs raisons...
Je vous prie de m'excuser, mes chers collègues, de faire une comparaison avec l'acte législatif, le vôtre !
M. Hubert Haenel. Il faut pas s'excuser !
M. Jean-Marie Girault, rapporteur. Lorsque vous votez une loi, vous n'en explicitez pas le motif. Vous la votez ou vous la rejetez. Vous en connaissez les motifs, parce que vous vous êtes exprimés...
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Et il y a le compte rendu intégral !
M. Jean-Marie Girault, rapporteur. ... ou parce que vous avez lu le compte rendu intégral qui est publié au Journal officiel.
C'est là toute la différence avec le jury. Alors que le vote de ce dernier est secret, celui des parlementaires est public et l'acte législatif n'est pas motivé.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Et les explications de vote ?
M. Jean-Marie Girault, rapporteur. Si l'on vous pose la question de savoir pourquoi telle loi sur l'immigration ou sur l'interruption volontaire de grossesse a été votée, vous vous reporterez au compte rendu des débats parlementaires et vous découvrirez que, pour des raisons quelquefois très diverses, un vote « pour » s'est affirmé.
Voilà quelque temps, la personne à qui j'indiquais que j'avais voté pour la loi sur l'interruption volontaire de grossesse en raison des situations de détresse me répondait qu'il y avait d'autres raisons pour voter un tel texte, notamment le droit de la femme de choisir.
Qu'est-ce que cela veut dire ? Cela signifie que l'on peut adopter un texte de cette nature pour des motifs qui peuvent être très différents !
De même, les membres du jury seront favorables à une condamnation ou à un acquittement pour des motifs profondément différents, qui ne peuvent pas se retrouver et se synthétiser dans la décision motivée. C'est ce qui m'amène à penser qu'on ne peut pas motiver les décisions, comme le souhaite, comme en rêve même le Gouvernement !
M. Hubert Haenel. Sinon, on change de système !
M. Jean-Marie Girault, rapporteur. En revanche, je suis favorable à l'élargissement du questionnement qui précède la déclaration de culpabilité : untel était-il présent à tel endroit ce jour-là et à telle heure ?
Ce n'est pas simple ! Mais sur ce dossier difficile, je suis persuadé, monsieur le garde des sceaux, que la navette permettra d'approfondir la réflexion. Dès lors que vous acceptez que la motivation ne soit pas différée, nous avons déjà fait un grand pas ! Si elle est concomitante de la décision, nous vous soumettons la solution du questionnement développé.
Vous préférez qu'un texte soit rédigé par un magistrat professionnel. Cette formule ne suscitera pas nécessairement l'accord de tous les membres du jury qui ont voulu la condamnation parce que chacun a ses raisons propres.
Le sujet ne me paraît pas épuisé.
Voilà, mes chers collègues, ce que je voulais dire au début de ce débat difficile, mais passionnant. Sans doute l'examen des amendements permettra-t-il d'approfondir la discussion. Sur ces points fondamentaux que j'ai exposés, j'espère toutefois que le Sénat suivra la commission des lois. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR, de l'Union centriste et du RDSE, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, le rapport que mon collègue et ami Jean-Marie Girault vient de nous présenter vous a, je crois, par sa clarté, par sa concision, en même temps que par la vigueur de son expression, parfaitement montré l'état d'esprit dans lequel la commission des lois a abordé l'étude et l'analyse de cet important problème qui est aujourd'hui soumis à notre délibération.
Cet état d'esprit, je me suis efforcé de le comprendre. Il se marque par une double caractéristique : il traduit tout d'abord une volonté et, dans le même temps, il fait apparaître une nécessité.
La volonté tout d'abord, j'en porte témoignage, dépasse les clivages habituels. Elle est nettement majoritaire et tend à accepter le principe de la réforme proposée. Notre décision sur ce point n'a pas été unanime, mais elle a été fortement majoritaire : pour le plus grand nombre d'entre nous, le double degré de juridiction doit être institué en matière criminelle.
Notre préoccupation principale dans l'examen de ce texte n'a pas été dictée - cela pouvait être une considération - par le souci de se conformer aux dispositions d'une convention internationale à laquelle la loi française obéissait déjà. Elle a été de répondre à une exigence, monsieur le garde des sceaux, que vous avez fait vôtre de longue date et qui a été aussi évoquée par d'autres.
Les décisions des juges dans les domaines les plus graves de la décision juridictionnelle peuvent mettre en cause, nous le savons, le destin d'un homme. Ces décisions doivent pouvoir être l'objet d'une confirmation ou d'une infirmation.
Dans le même temps, nous avons fini par penser - vous vous en êtes finalement persuadé vous-même - que les deux décisions successives devaient faire intervenir le jury populaire. Si l'on y réfléchit d'une manière un peu abstraite, une telle règle peut ne sembler ni intellectuellement nécessaire ni juridiquement indispensable, et on avait pu imaginer d'autres systèmes en d'autres temps.
Cette règle correspond toutefois à une tradition très profonde de notre droit qu'il n'y a pas lieu d'infirmer, et vous en êtes venu, monsieur le garde des sceaux, à nous proposer cette démarche, que nous avons acceptée.
Il nous a semblé, toutefois, que le texte qui nous venait de l'Assemblée nationale devait être revu sur des points importants. Ces différents points ont été parfaitement énumérés par M. le rapporteur et je n'y reviendrai pas.
J'insisterai simplement sur le fait que le succès de cette réforme, succès auquel nous sommes tous attachés, suppose la mise en oeuvre de moyens considérables en juges, en greffiers, en aménagements de locaux, qui doivent être évalués avec précision. Dans notre esprit, ces moyens ne doivent être en aucune manière prélevés sur ceux qui sont également indispensables si l'on veut améliorer d'une façon notable le fonctionnement de notre justice au quotidien.
M. Hubert Haenel. Tout à fait !
M. Jacques Larché, président de la commission. Je voudrais faire simplement quelques remarques sur la méthode de travail à laquelle nous nous sommes conformés et sur laquelle on peut s'interroger.
Qu'en est-il exactement ?
Vous avez, monsieur le garde des sceaux, lancé cette idée force voilà bientôt un an. De nombreux débats ont eu lieu dans la presse et dans les médias audiovisuels. Un haut comité consultatif, présidé de manière éminente par Jean-François Deniau, s'est réuni et a formulé des propositions. En bout de course - parce qu'il s'agit malgré tout d'une loi - le Parlement intervient.
Monsieur le garde des sceaux, je voudrais vous dire simplement encore une fois, compte tenu du climat qui a présidé à notre discussion préalable, que ce projet de loi doit être abordé sans parti pris ni blocage intellectuel préalable.
Il contient un certain nombre de propositions dont il y a lieu de débattre. Je pense d'ailleurs que, pour la clarté du débat, il eût été préférable que l'on s'en tienne au départ à l'exposé de quelques idées qui auraient pu nous rassembler, pour réserver à la discussion des articles l'exposé des considérations qui peuvent nous conduire les uns les autres à formuler des objections.
Très sincèrement, monsieur le garde des sceaux, il nous semble que l'examen effectué par l'Assemblée nationale sur un texte d'une telle importance a été quelque peu rapide.
M. Pierre Fauchon. Ils sont plus intelligents !
M. Jacques Larché, président de la commission. Nous avons voulu, de notre côté, écouter, entendre, consulter. Nous avons procédé - vous nous avez fait le plaisir d'y participer, monsieur le garde des sceaux, et M. le président du Sénat nous a fait l'honneur d'inaugurer nos travaux - à une séance d'auditions publiques et à de nombreuses autres auditions, effectuées avec la conscience à laquelle nous a habitués notre rapporteur. Toutes ces auditions ont fait l'objet de comptes rendus qui sont tenus à la disposition de chacun.
Monsieur le garde des sceaux, je ne sais pas si vous vous en rendez compte - si tel est le cas un grand progrès est fait - mais je crois que, quelle que soit l'influence qu'elle va avoir sur le fonctionnement de la justice au quotidien, cette réforme n'est pas neutre. Elle est destinée à s'insérer progressivement dans un ensemble de réformes de l'appareil judiciaire.
Il sera méritoire, certes, de faire en sorte que, demain, tout jugement rendu en matière criminelle fasse l'objet d'un contrôle. L'opinion s'en satisfera et elle aura raison. Toutefois, et je mesure mon propos, l'essentiel n'est pas là. Ce progrès considérable ne doit pas nous dissimuler les autres pas que nous devons accomplir pour que l'appareil judiciaire fonctionne mieux demain qu'aujourd'hui.
Ce ne sont pas simplement des problèmes matériels - si ce n'était que cela ! - qui devront être résolus mais aussi des problèmes de principe. J'émets là une opinion personnelle qui n'est pas partagée par tous mais qui l'est au moins par l'un d'entre nous.
Il faudra que nous nous interrogions un jour sur ce qui constitue la base même de la décision judiciaire, c'est-à-dire l'intime conviction. Au cours du débat que nous avons eu sur ce point, en toute clarté et dans un climat de confrontation intellectuelle auquel, personnellement, j'ai été extrêmement sensible, nous nous sommes demandé si « motivation » et « intime conviction » étaient intellectuellement compatibles.
Nous souhaiterions - vous avez parfaitement noté, monsieur le garde des sceaux, qu'il y a un petit piège dans notre système ; vous n'y êtes pas tombé : nous allons vous y pousser - dans le même temps amorcer, à l'occasion de ce débat, une réflexion sur une procédure simplificatrice et équitable du déroulement du procès pénal, qui reposerait sur la reconnaissance de la culpabilité. Mais attention au modèle anglo-saxon ! Nous n'avons aucune envie de nous laisser influencer par un tel modèle, quoiqu'il y ait peut-être là des voies qui devront un jour être explorées.
Bien évidemment, monsieur le garde des sceaux, toutes ces questions ne pourront pas être traitées aujourd'hui, mais nous devrons un jour les aborder d'une manière lucide et réfléchie.
En attachant votre nom à l'introduction d'un double degré dans la juridiction criminelle, vous avez secoué l'appareil judiciaire dans son ensemble ; vous l'avez non pas ébranlé, car le mot serait péjoratif, mais vous lui avez apporté une modification à laquelle on ne pourra se tenir. En effet, d'autres seront nécessaires.
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Très bien !
M. Jacques Larché, président de la commission. Dans l'immédiat, cette réforme, comme notre rapporteur l'a dit en termes excellents, aura notre soutien.
Ces réflexions à venir nous paraissent nécessaires et elles seront possibles un jour, en dehors peut-être de commissions extraparlementaires, pour lesquelles nous n'avons pas une faveur particulière, mais dans un cadre approprié qu'il appartiendra au Gouvernement, à vous-même, monsieur le garde des sceaux, de nous proposer. Vous nous y trouverez disposés.
En attendant que s'engage, conformément au rôle du Sénat, cette réflexion nécessaire, nous sentons bien que, au-delà de telle ou telle affaire circonstancielle, de telle ou telle nécessité matérielle, une analyse d'ensemble s'imposera à nous.
La judiciarisation de notre société que nous voyons s'accentuer chaque jour est-elle inéluctable ?
Dans le cadre de cette évolution, quelle est la place, quel est le rôle des juges ? Cette place, ce rôle ne peuvent en aucune manière, à mes yeux, résulter de la conception que le magistrat, que l'institution judiciaire a de son propre rôle.
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Tout à fait !
M. Jacques Larché, président de la commission. Le juge doit s'en tenir au rôle que la loi lui assigne. Sommes-nous sûrs qu'il en est toujours ainsi ? Certains comportements que l'on peut constater au niveau de l'institution judiciaire sont de nature à susciter l'inquiétude. Dans une société où, de plus en plus, tout se juge, un problème redoutable et qui devra un jour être tranché se pose : qui jugera le juge ? (Applaudissements sur les travées du groupe des Républicains et Indépendants, du RPR, de l'Union centriste et du RDSE, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 44 minutes ;
Groupe socialiste, 37 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 31 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 26 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 18 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 15 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à Mme Borvo.
Mme Nicole Borvo. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, avant d'en venir à l'objet de notre débat, je veux souligner que nous regrettons que, au moment où une réflexion sur la justice est engagée par le Président de la République, le Gouvernement nous propose la réforme par touches successives. Ainsi, nous avons eu à débattre d'un texte sur la détention provisoire ; un texte sur la Cour de cassation est en cours d'examen ; on nous annonce un texte relatif à diverses dispositions d'ordre judiciaire et, aujourd'hui, nous avons à nous prononcer sur la réforme de la procédure criminelle.
A notre sens, il aurait été préférable qu'une réflexion globale soit menée, débouchant peut-être sur un texte portant sur l'ensemble.
Pour en venir au sujet qui nous occupe aujourd'hui, disons d'emblée que le jury populaire, qui a été institué, à l'imitation du droit anglais, par la loi des 16 et 26 septembre 1791, correspond à un droit essentiel du citoyen, celui d'être jugé par ses pairs. Chaque citoyen peut en effet se reconnaître dans ceux qui sont appelés pour composer le jury. Ce mode de jugement a d'ailleurs contribué à renforcer le lien du peuple avec la justice.
L'institution du jury populaire est donc entrée dans les moeurs et elle est regardée en France comme l'expression la plus évidente de la démocratie.
Cependant, un grief essentiel est porté à cette institution par une grande majorité de personnes : comment peut-on admettre qu'un individu condamné pour un délit ou pour certaines contraventions puisse demander le réexamen de son affaire alors que ce droit n'existe pas pour les crimes, qui constituent pourtant les infractions les plus graves pour la société et pour les victimes et entraînent les sanctions les plus sévères à l'encontre de leurs auteurs ?
C'est particulièrement insupportable au regard des éventuels risques d'erreur.
S'il est vrai que le pourvoi en cassation est ouvert en cas de condamnation, son unique objet est de vérifier la régularité juridique de la décision attaquée : chacun le sait, la Cour de cassation ne peut critiquer l'appréciation des faits eux-mêmes.
Par le présent projet de loi, il est donc proposé, pour remédier à cette situation, d'instituer la possibilité de faire appel des délibérations en matière criminelle, c'est-à-dire le droit de demander le réexamen au fond, afin que soit infirmée, confirmée ou réformée la décision des premiers juges.
Il y aurait ainsi deux juridictions : un tribunal d'assises qui, dans chaque département, serait appelé à juger en première instance et une cour d'assises qui interviendrait en appel.
Le tribunal d'assises serait composé de cinq jurés seulement et de trois magistrats. Quant à la cour d'assises d'appel elle serait composée comme le sont aujourd'hui les cours d'assises, c'est-à-dire de neuf jutés et de trois magistrats.
Si nous adhérons au principe d'un appel en matière criminelle, les conditions de son application nous paraissent appeler plusieurs remarques.
Je n'évoquerai ici que les dispositions du projet de loi qui soulèvent le plus de questions, car le temps va me manquer pour traiter des 145 articles que contient ce projet de loi et que eux-mêmes renvoient à plus de 400 dispositions.
S'agissant tout d'abord de la composition du tribunal d'assises, il est primordial d'y maintenir, tout comme en appel, le principe d'un jury populaire ; c'est, du reste, ce que prévoit le projet. Cependant, en réduisant à cinq le nombre des jurés en première instance, ne risque-t-on pas de créer une sorte de « mini-jury » ou de « sous-jury » ? Ne risque-t-on pas de voir les pouvoirs des jurés diminuer au profit de ceux des magistrats professionnels ?
Ce qui est certain, c'est que la prise de décision à une majorité de six sur huit implique nécessairement le vote favorable d'un magistrat pour arrêter la décision, ce qui fait disparaître la primauté du jury, d'où un déséquilibre que nous regrettons.
En réalité, du fait du nombre insuffisant de jurés en première instance, du fait du poids incontestable des magistrats qui parviennent très souvent à faire prendre la décision qu'ils souhaitent, même avec neuf jurés, du fait de leur rôle prépondérant pendant l'audience publique préparatoire à la délibération, du fait de la motivation des décisions, la réforme que vous nous proposez, monsieur le garde des sceaux, risque de renforcer l'influence des magistrats lors de la délibération et dans la décision qui sera rendue.
Ces raisons nous ont amenés à déposer un amendement prévoyant que le tribunal d'assises est composé de neuf jurés et de trois magistrats, comme l'actuelle cour d'assises.
Quant à l'âge requis pour être juré, il est ramené dans le projet de loi de vingt-trois ans à dix-huit ans.
Si, à l'Assemblée nationale, l'abaissement de l'âge à partir duquel on peut être juré a été voté, au Sénat, notamment au sein de la commission des lois, des discussions ont fait ressortir la singulière complexité du sujet.
Les auditions publiques auxquelles la commission des lois a procédé ont mis en relief les nombreux problèmes soulevés par la modification de la condition d'âge, à tel point que cette disposition a été rejetée par la commission.
L'argument essentiel du Gouvernement sur ce point consiste à dire qu'être électeur ou être juré sont des actes civiques de même nature et que « être électeur ou être juré, c'est être investi d'une même responsabilité citoyenne ». Mais, à nos yeux, il y a, d'un côté, la participation à la vie de la collectivité - le vote - et, de l'autre côté, une décision personnelle qui concerne le destin d'un ou de plusieurs individus.
Les consultations effectuées çà et là, notamment dans certains lycées, auprès des intéressés eux-mêmes font apparaître que, à une forte majorité, les jeunes de dix-huit ans interrogés sont hostiles à cette proposition, estimant qu'ils ne se sentent pas suffisamment mûrs pour assurer de telles responsabilités et qu'ils ont d'autres priorités : scolaires, universitaires ou professionnelles.
A cet égard, une évidence s'impose : faire siéger plusieurs jours, voire plusieurs semaines, des jeunes gens scolarisés ou étudiants risque de leur poser, en pratique, de nombreuses difficultés, surtout s'ils sont tirés au sort, notamment lorsqu'ils sont en période d'examen. Il est donc probable que les désistements seront très nombreux parmi les plus jeunes tirés au sort si le texte n'est pas modifié.
Mais surtout, la participation à une session de cour d'assises pourrait être la cause d'un trouble et d'un traumatisme profonds, difficilement surmontables pour de jeunes majeurs. Cet aspect n'est pas à négliger : c'est même sans doute le principal des arguments qui plaident pour le maintien de la situation actuelle. Notre souci doit être, avant tout, de protéger les jeunes des affaires particulièrement dures qui sont évoquées en cour d'assises.
S'il est vrai qu'il n'y a pas d'arguments convaincants pour dissocier la majorité civile et l'âge requis pour être juré, s'il est vrai que des jeunes de dix-huit ans font parfois preuve d'une maturité exceptionnelle, il est évident que l'immense majorité d'entre eux est plus exposée à la violence du jugement d'assises que ceux, plus âgés, qui ont fait l'expérience de la vie.
Dans, un article qu'il a récemment consacré à ce sujet, mon ami Charles Lederman écrit fort justement : « Je souhaite que l'expérience qui sera faite - si un jour la loi est appliquée - m'amène à penser que j'avais eu tort d'avoir eu ce doute. »
Monsieur le ministre, vous avez ouvert une piste en évoquant la possibilité, pour les jeunes appelés à siéger dans un jury, de se faire excuser ; c'est une piste intéressante et elle mérite qu'on y réfléchisse.
J'en arrive à un autre élément important du projet de loi, la motivation des décisions, qui implique elle-même la présence du dossier de la procédure dans la chambre des délibérations.
Le texte adopté par les députés prévoit que le président ou un assesseur, donc un magistrat, met en forme les raisons qui ont conduit au jugement et qu'il peut, à titre exceptionnel, si la complexité de l'affaire le justifie, procéder à cette mise en forme dans un délai de quinze jours au maximum.
Si nous estimons, nous aussi, que la justice d'assises doit être plus explicite, plus transparente et mieux comprise, nous considérons, en revanche, que le principe de la motivation, qui n'a d'ailleurs pas été retenu par la commission des lois, soulève plus de problèmes qu'il n'est censé en résoudre.
Cette obligation de motivation porte atteinte, qu'on le veuille ou non, au principe de l'intime conviction des jurés.
Aujourd'hui, « la loi ne demande pas compte aux juges des moyens par lesquels ils se sont convaincus, elle ne leur prescrit pas de règles desquelles ils doivent faire particulièrement dépendre la plénitude et la suffisance d'une preuve ; elle leur prescrit de s'interroger eux-mêmes, dans le silence et le recueillement, et de chercher, dans la sincérité de leur conscience, quelle impression ont faite sur leur raison les preuves rappportées contre l'accusé et les moyens de sa défense. La loi ne leur fait que cette seule question, qui renferme toute la mesure de leurs devoirs : "Avez-vous une intime conviction ?" »
C'est un principe essentiel auquel il ne faut pas toucher.
Contrairement aux autres juridictions, qui rendent des décisions motivées, la cour d'assises juge des crimes graves mais juridiquement simples ; les jurés doivent apprécier les faits et se prononcer sur la culpabilité. Les jurés sont donc, le temps d'un procès, juges sans avoir à être juristes.
Il serait incohérent d'exiger d'un jury populaire une motivation de ses décisions alors que, contraitement aux juges professionnels, il représente le peuple français : en sa qualité de souverain, il n'a pas à expliquer ses motivations.
Il ne faudrait pas, par ailleurs, que la motivation empêche le jury de prendre en toute liberté une décision pour la simple raison qu'il ne saurait la motiver.
De plus, l'exigence d'une motivation est inconciliable avec le secret des délibérations, justifié par l'intime conviction.
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Mais non !
Mme Nicole Borvo. En effet, à supposer que la motivation ne soit qu'un résumé de la délibération, n'y-a-t-il pas un risque de trahir le secret de cette délibération si la motivation est le reflet même des débats du jury ?
Qui dit disparition du secret des délibérations dit risque de pression sur les jurés populaires.
Comment, en outre, peut-on rédiger les motifs d'une décision alors même que le vote est secret ?
D'autre part, le délai de quinze jours imparti, dans certaines affaires, pour la rédaction de la motivation rompt le principe de l'unité de temps du procès criminel et le principe de la continuité des débats. Mais, monsieur le ministre, vous semblez vouloir renoncer à ce délai.
Quoi qu'il en soit, l'exigence de la motivation risque de se révéler rapidement inapplicable dans la pratique.
Comment rédiger une motivation collégiale ?
Peut-on être sûr que les jurés se retrouvent dans une motivation rédigée de façon uniforme ?
Ne risque-t-il pas d'y avoir des contradictions dans les motifs au sein même du jury ?
Ne doit-on pas craindre l'émergence de conflits entre le président et le premier juré, qui empêcherait la rédaction de la motivation ?
Ne risque-t-on pas de voir les jurés se déclarer en désaccord avec la motivation au moment où ils en prendront connaissance ?
Si la motivation de la décision n'intervient pas immédiatement, le rôle des magistrats ne va-t-il pas s'en trouver renforcé ?
Pour remédier à ces inconvénients, des solutions ont été évoquées, telles que des « trames de motivation », un « formatage de décisions », une « préformalisation de la motivation ».
D'emblée, il faut souligner que le fait de préparer par avance des modèles de motivations, des trames, des canevas de décisions, avant que les avocats s'expriment, est contraire aux principes fondamentaux des droits de la défense.
Par ailleurs, on peut légitimement craindre que, par ce système, la réflexion des jurés ne soit orientée dans tel ou tel sens et qu'il n'y ait donc une certaine manipulation lors du délibéré.
De plus, en conférant l'essentiel de la responsabilité à celui qui est chargé de la rédaction, c'est-à-dire à un magistrat professionnel, on fait jouer aux magistrats un rôle trop important et on abaisse considérablement le pouvoir de jurés populaires, ce que nous ne pouvons accepter.
La motivation, enfin, implique de remettre le dossier au jury, et cela au détriment des droits de la défense puisque pourrait s'instaurer un nouveau débat lors des délibérations, en l'absence de l'accusé. Le principe même du débat contradictoire serait alors bafoué, tout comme celui de l'oralité des débats, qui caractérise pourtant les procès d'assises. Ce serait, purement et simplement, la fin du caractère populaire de la justice.
En outre, la présence du dossier dans la chambre des délibérations serait la porte ouverte à toutes les manipulations. En effet, aucune disposition ne permet aux parties de s'assurer que le dossier ne sera consulté que pour la vérification d'éléments matériels ou de points évoqués au cours des débats.
Par amendement, nous proposerons que soit supprimée la présence du dossier de procédure en salle des délibérations.
Nous estimons donc que, pour ce qui est de la motivation, le statu quo s'impose, car elle porte à plusieurs titres atteinte à la souveraineté populaire du jury.
Enfin, j'évoquerai brièvement les moyens nouveaux en magistrats, en fonctionnaires et en matériels qu'une réforme de cette ampleur suppose.
C'est en effet d'une mobilisation effective de moyens que dépendra l'application dans de bonnes conditions de la présente réforme.
Le coût de la réforme a été évalué par vos services, monsieur le garde des sceaux, à 93 millions de francs, « correspondant à la création de 100 emplois de magistrats, de 40 emplois de greffiers, à l'indemnisation supplémentaire des jurés, au fonctionnement des cours d'assises d'appel et à des travaux immobiliers dans les juridictions où cela s'avérerait nécessaire ».
D'ores et déjà, le nombre d'emplois nouveaux nécessaires, tel qu'il ressort de l'étude d'impact, se révèle inférieur aux besoins. C'est pourquoi, tout en approuvant bien entendu le recrutement exceptionnel de cent magistrats, nous considérons néanmoins que cela constitue un minimum.
Quant au nombre de greffiers, il reste, à notre sens, largement en dessous des nécessités réelles. Plusieurs des personnes entendues par la commission ont avancé un chiffre de 150 nouveaux postes de greffier, indiquant que c'était là une hypothèse réaliste.
Nous proposerons, par amendement, la création de 30 postes de magistrats du parquet et de 150 postes de greffier.
Il est clair que, si des personnels nouveaux n'étaient pas recrutés en nombre suffisant, la charge de travail des magistrat, des greffiers et des fonctionnaires de justice, déjà lourde, s'accroîtrait considérablement avec le double degré de juridiction.
L'encombrement actuel des juridictions, doublé de la création de nouveaux tribunaux, appelle un effort pour doter la justice des moyens indispensables à l'exercice de sa mission.
Par ailleurs, la mise en oeuvre de cette réforme nécessite la réalisation préalable de nouvelles infrastructures, ainsi que l'aménagement de locaux existants, notamment pour procéder à l'enregistrement des débats.
Si les incidences financières de cette réforme n'étaient pas inscrites au budget, le législateur n'aurait défini que des principes inadaptés dans les faits, ce qui ne serait pas acceptable.
C'est pourquoi les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen, tout en étant favorables au principe qui sous-tend le projet de loi, essentiellement l'instauration d'une double juridiction en matière criminelle, espèrent néanmoins que le débat permettra de lever les nombreuses interrogations qui persistent à ce jour. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Cabanel.
M. Guy Cabanel. « Toute personne déclarée coupable d'une infraction pénale par un tribunal a le droit de faire examiner par une juridiction supérieure la déclaration de culpabilité ou la condamnation. L'exercice de ce droit [...] est régi par la loi. » Ainsi dispose la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, à laquelle la France est partie, en l'article 4 de son protocole 7.
Monsieur le garde des sceaux, en présentant au Sénat le projet de loi que nous examinons aujourd'hui, vous mettez fin à un retard considérable acquis par la France en matière de protection des droits de la défense.
Depuis le 1er novembre 1988, la Convention européenne des droits de l'homme impose aux Etats signataires de se doter de juridictions d'appel en matière pénale, et donc en matière criminelle.
C'est seulement dix ans après son entrée en vigueur que nous sommes en voie d'adopter une législation conforme à cette obligation.
L'objectif que nous espérons atteindre avec ce projet de loi ne doit pas nous faire oublier qu'il s'agit là d'une des nombreuses tentatives effectuées en vue de la nécessaire réforme de la procédure criminelle.
En France, dès que l'on envisage de remanier le fonctionnement des jurys populaires, on se heurte à un prudent scepticisme.
Si la Révolution nous a légué des valeurs auxquelles nous sommes tant attachés, il faut reconnaître que le fonctionnement des institutions qu'elle a créées a considérablement évolué au cours du temps, à l'exception d'un domaine : celui de la justice criminelle.
Ainsi, le jury a su conserver son caractère originel à travers les âges. C'est vraisemblablement l'une des raisons pour lesquelles la remise en cause de son fonctionnement semble si difficile.
Les hésitations rencontrées trouvent également leur origine dans la façon dont nous appréhendons la justice. Fille de notre démocratie, elle est rendue par le peuple, au nom du peuple.
Ce caractère profondément républicain du système judiciaire français trouve sa concrétisation dans le jury. C'est ainsi que la cour d'assises est la seule juridiction essentiellement composée de magistrats citoyens, représentants du peuple.
Doit-on, dès lors, considérer que l'appel des jugements rendus en matière criminelle porte atteinte au principe de la souveraineté populaire ?
Je ne pense pas qu'il en soit ainsi. Cette légitimité ne peut s'opposer à ce que d'autres citoyens-jurés remettent en cause les décisions prises par un jury.
La loi, elle aussi, est l'expression de la volonté populaire. Pourtant, le Parlement abroge des textes qu'il remplace par d'autres. Il ne lui en est pas tenu grief dans la mesure où il ne fait que jouer son rôle constitutionnel.
Il me semble que ce raisonnement doit pouvoir être étendu aux décisions de justice, sans que la souveraineté du jury s'en trouve amoindrie.
Incontestablement, parce qu'elle contient des mesures novatrices, la réforme qui nous est proposée ouvre un réel débat. Elle est d'abord et avant tout résolument progressiste.
Pour la première fois au cours de travaux parlementaires, nous sommes conduits à admettre que la justice peut commettre des erreurs, et ce malgré la très grande compétence des magistrats.
Pour qualifiés que soient nos juges et pour consciencieux que soient les jurés, ils n'en demeurent pas moins des hommes, avec leurs forces et leurs faiblesses. Il faut bien admettre que, même dans un domaine aussi grave que celui de la justice, l'erreur est humaine, l'erreur est possible.
Cependant, une justice digne de ce nom doit être irréprochable, monsieur le garde des sceaux. Je ne saurais affirmer que l'instauration d'un second degré de juridiction balayera à jamais le spectre de l'erreur judiciaire. Je suis néanmoins convaincu que la possibilité d'interjeter appel contribuera à lutter contre la condamnation de l'innocence.
Mes chers collègues, qui peut affirmer avec certitude que Christian Ranucci aurait été guillotiné s'il avait pu faire appel de l'arrêt de la cour d'assises des Bouches-du-Rhône ?
Guillaume Seznec aurait-il séjourné à Cayenne si sa cause avait été réexaminée par une juridiction supérieure ?
Le Président de la République lui-même n'a-t-il pas admis l'existence d'un doute sur la culpabilité d'Omar Raddad en accueillant favorablement sa demande de grâce ?
Tout récemment, l'affaire Turquin a laissé un sentiment de malaise : crime sans cadavre - vous le rappeliez très justement, monsieur le rapporteur - culpabilité reconnue, mais condamnation réduite, sans doute par crainte de l'erreur judiciaire ! Ce procès est la dernière illustration anachronique de la cour d'assises sans appel, ou plutôt il est la dernière illustration de l'anachronique cour d'assises sans appel.
La seule évocation de ces quelques dossiers justifie l'impérieuse nécessité de réformer le fonctionnement actuel de la cour d'assises.
En arrière-plan de ce texte se trouve le problème de l'aveu. Ne conviendrait-il pas de profiter de nos travaux pour réexaminer avec attention l'importance qu'il y a lieu d'accorder à ce que l'on qualifie, à tort ou à raison, de reine des preuves ?
Le système inquisitoire que nous pratiquons depuis l'édit de Villers-Cotterêts de 1539 accorde à l'aveu une place de choix dans la hiérarchie des éléments susceptibles d'établir la culpabilité d'un individu.
De nombreuses affaires criminelles sont, en effet, résolues grâce aux aveux recueillis lors de la garde à vue.
Il apparaît cependant que, dans une infirme minorité des cas, des révélations reçues par les services de police sont le fait de personnes s'accusant à tort. Les unes, volontairement et par des mensonges, couvrent le véritable coupable ; les autres veulent échapper aux pressions dont elles font l'objet. Lorsque ces dernières se rétractent devant le juge d'instruction, elles ne peuvent malheureusement plus échapper aux poursuites dirigées contre elles, ce qui, dans le pire des cas, peut les conduire aux assises.
Plutôt que l'aveu à tout prix, l'introduction de la notion de « plaider coupable » permettrait de simplifier les débats. Toutefois, l'amendement proposé par la commission des lois ne concerne que l'appel sur la peine prononcée par les tribunaux départementaux d'assises, ce que, pour ma part, je regrette.
Si l'Assemblée nationale a adopté ce projet de loi à l'unanimité, ce n'est pas sans s'être longuement interrogée sur plusieurs de ses dispositions, notamment sur l'âge requis pour être juré et sur la motivation des décisions.
Monsieur le garde des sceaux, vous nous proposez de ramener de vingt-trois ans à dix-huit ans l'âge minimum requis pour être juré, indiquant que cette mesure permettrait de renforcer les liens entre le peuple citoyen, en particulier la jeunesse, et l'institution judiciaire.
Devant la commission des lois, vous avez précisé que les jeunes adultes, parce qu'ils sont susceptibles d'être traduits devant une juridiction d'assises, doivent pouvoir être appelés à y siéger.
L'argument paraît pertinent. Cependant, est-il raisonnable d'accorder aux jeunes adultes toutes les prérogatives offertes par la citoyenneté au seul motif qu'ils sont devenus légalement majeurs ?
Une certaine expérience de la vie semble nécessaire pour juger des comportements humains. Comment considérer, en effet, qu'un jeune de dix-huit ans, au sortir de l'adolescence, et alors qu'il n'a qu'une approche incertaine de la vie de couple, puisse se prononcer sur la peine qu'il convient d'infliger à l'auteur d'un crime passionnel ?
J'étais enclin à penser qu'il n'y a pas lieu d'abaisser l'âge des jurés qui, pour beaucoup, semble déjà trop bas, mais votre proposition sur l'âge de vingt et un ans appelle réflexion.
S'agissant de la motivation des jugements, elle s'avère indispensable pour deux raisons au moins. D'une part, elle correspond à l'intérêt des condamnés en évitant la crainte d'une décision arbitraire. D'autre part, elle permet à la cour d'assises d'appel de disposer d'éléments utiles à la conduite de ses débats.
Dans l'exposé des motifs du projet de loi présenté devant l'Assemblée nationale, vous indiquiez avec justesse, monsieur le garde des sceaux, qu'en exigeant les voix d'au moins six membres du tribunal d'assises pour prononcer la condamnation de l'accusé, celle-ci serait au moins votée par un magistrat, facilitant ainsi la rédaction de la motivation. Il paraît, en effet, difficile de demander à un magistrat qui n'est pas convaincu par le jugement d'en rédiger les attendus.
Ce raisonnement n'est, hélas ! pas applicable à la cour d'assises d'appel puisqu'une décision de condamnation peut parfaitement intervenir sans la voix d'un seul magistrat professionnel.
La voie ouverte par la commission des lois du Sénat en instituant un questionnement du jury sur les éléments de preuve avant le vote sur le principal, c'est-à-dire la culpabilité, me semblait, jusqu'à votre réquisitoire, monsieur le garde des sceaux, de nature à résoudre cette difficulté.
Je sais combien les objections liées à cette exigence de motivation sont nombreuses. Je reste néanmoins convaincu que vous parviendrez, avec l'aide de notre assemblée, à atteindre l'équilibre nécessaire à la mise en oeuvre de cette mesure indispensable.
On ne peut que se réjouir de la mise en conformité de notre législation avec la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme par la création d'une procédure d'appel.
Cependant, il ne faut pas perdre de vue le fait que ce texte impose également aux Etats de juger toute personne traduite devant l'une de ses juridictions dans un délai raisonnable.
L'Assemblée nationale a fait preuve de sagesse en décidant de différer de plusieurs mois l'entrée en vigueur de cette loi. Ce report devrait permettre aux services de la Chancellerie, par redéploiement ou complément de moyens, de prendre en compte l'exigence de délais raisonnables.
Monsieur le garde des sceaux, votre projet de loi est, selon moi, l'une des mesures les plus importante depuis le vote, en 1981, de l'abolition de la peine de mort. Il représente une avancée incontestable dans le domaine de la protection des droits de la défense.
Les membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen, dans leur majorité, sont d'accord sur le principe de ce projet de loi, même si certaines de ses modalités peuvent faire l'objet de discussions. Pour ma part, je suis heureux d'apporter mon soutien à votre projet de loi. (Applaudissements sur les travées du RDSE, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Plasait.
M. Bernard Plasait. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues. « Jusqu'à une époque récente, la procédure d'audience devant les juridictions répressives de jugement de droit commun n'avait pas fait l'objet de critiques majeures. On considérait généralement que cette procédure était dominée par l'application de l'idée accusatoire, et donc publique, orale et contradictoire, et que les traces d'inquisitoire qui persistaient dans son organisation, en particulier le rôle directeur du président de la juridiction, n'étaient pas suffisantes pour lui enlever ce caractère de faveur faite aux intérêts de la personne poursuivie.
« Le mouvement de la défense sociale nouvelle l'avait certes critiquée, comme ne permettant pas de procéder à une étude satisfaisante de la personnalité du délinquant et, par voie de conséquence, de décider avec pertinence de la mesure de traitement à lui appliquer. Aussi proposait-il de scinder le procès pénal de jugement en deux phases, à l'imitation du système anglo-saxon, qui distingue la phase de la "conviction" et celle de la sentence. Mais cette réforme, qui devait de toute façon se faire dans les deux phases sous le signe de l'accusation, ne remettait nullement en cause le principe accusatoire sur la base duquel fonctionnait la procédure de jugement. »
C'est par ces mots que le professeur Raymond Gassin résumait, en mars 1995, lors d'un colloque sur la procédure pénale, près de deux siècles d'évolution.
Il faut bien reconnaître que si les réformes procédurales avaient été réclamées depuis longtemps et en partie réalisées, elles visaient essentiellement la phase de l'instruction préparatoire et de l'enquête dominées par le principe inquisitoire. En matière d'instruction définitive et de jugement, en dehors de la réforme des cours d'assises pratiquement achevée avec la loi du 25 novembre 1941 qui avait institué le système de l'échevinage, on demandait tout au plus des modifications qui portaient sur des problèmes situés à la périphérie de ceux qui constituent le coeur de la procédure du jugement pénal, c'est-à-dire le jugement de l'action publique, comme l'intervention volontaire ou forcée, de l'assureur devant le juge répressif qui a été admise par la loi du 8 juillet 1983.
Finalement, on se satisfaisait à peu près complètement de l'organisation de la procédure d'audience mise en place en 1810 et reprise en 1959, parce qu'elle paraissait assurer un équilibre satisfaisant entre les intérêts en présence dans la manifestation de la vérité qui constituait le but traditionnel, fondamental du procès pénal : vérité de l'infraction et vérité de la culpabilité de l'agent, voire vérité de la personnalité du délinquant avec l'introduction de l'examen de personnalité.
Mais, depuis quelques années, on assiste à une remise en cause radicale de la procédure de l'instruction définitive et de la procédure du jugement elle-même, parallèlement à celle de la « mise en état des affaires pénales ».
La raison essentielle de ce phénomène réside dans la modification de la finalité du procès pénal. On assiste, à cet égard, à une sorte de glissement, plus ou moins conscient et délibéré selon ses acteurs, depuis l'objectif traditionnel de la recherche et de la manifestation de la vérité jusqu'à cette idée selon laquelle le procès pénal doit être le reflet de la promotion des droits de l'homme dans la société contemporaine. D'où l'apparition d'une contradiction manifeste entre la notion des droits de l'homme telle qu'elle est généralement comprise et celle de poursuites pénales.
Ce sont ces conditions générales que nous devons avoir à l'esprit pour bien comprendre tant les évolutions récentes en matière de procédure de jugement que l'enjeu de notre débat d'aujourd'hui.
En effet, depuis trois ans, pas moins de quatre lois ont été consacrées au sujet qui nous occupe aujourd'hui : la loi du 4 janvier 1993 relative à l'audience de jugement, dont ont eu raison les critiques d'ordre théorique et les impossibilités d'ordre pratique, et qui a conduit à l'adoption de la loi du 24 août 1993, à la suite des recommandations du groupe de travail présidé par le professeur Bouloc ; il faut aussi citer la loi du 1er février 1994, par laquelle la procédure préparatoire aux sessions d'assises connaît une amélioration ponctuelle des droits de la défense, et la loi du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.
Dans ces conditions, le projet de loi que vous nous présentez, monsieur le garde des sceaux, est réellement novateur, car, outre le maintien d'un jury, il crée un double degré de juridiction en matière criminelle, ce qui répond à notre souci d'améliorer les droits de la défense.
Le jury de la cour d'assises est en effet la seule forme de jury qui ait été maintenue dans notre système juridictionnel.
Les révolutionnaires, à l'imitation de l'Angleterre, avaient généralisé le jury non seulement dans toutes les juridictions de jugement, mais même au stade de l'instruction préparatoire : c'était en effet un jury d'accusation qui décidait s'il y avait ou non lieu de renvoyer en jugement. Ce système avait donné de très mauvais résultats, et les codes napoléoniens ne laissèrent alors subsister le jury que pour le jugement des crimes, solution maintenue jusqu'à aujourd'hui.
Le nombre des jurés est resté totalement stable de l'origine de l'institution jusqu'en 1940. Il était de douze membres. La pérennité de ce nombre est liée au fait que, si l'on en croit les Ecritures, lorsque douze hommes de bonne volonté sont assemblés, la lumière est nécessairement parmi eux.
A partir du moment où l'on renonce à ce nombre-là, toutes les discussions théoriques et pratiques sont possibles. En témoigne d'ailleurs l'article que signait, voilà un an, sous le titre de « jury or not jury », l'un de nos éminents collègues. Après quelques spéculations sur les majorités de voix, il concluait au maintien d'un jury au sein de la justice criminelle, ce qui devrait le conduire, en toute logique, à voter ce projet de loi.
Cela étant, le nombre des jurés a été modifié à trois reprises dans notre histoire : en 1941, il a été ramené à six en considération de la lourdeur d'une procédure à douze jurés ; en 1945, il a été relevé à sept ; enfin, le code de procédure pénale de 1958 a retenu le nombre de neuf jurés pour une raison technique.
Dans notre procédure criminelle, une décision défavorable à l'accusé de la cour et du jury - une décision le déclarant coupable, par exemple - ne peut être prise que par une majorité de huit voix contre quatre à l'intérieur du collège que forment ensemble la cour et le jury. On a donc retenu le nombre de neuf jurés pour que ces décisions défavorables soient acquises par une majorité à l'intérieur du jury.
Le nombre de neuf jurés sera désormais retenu pour la cour d'assises d'appel ; le tribunal d'assises départemental, qui aura à juger les crimes en premier ressort, sera quant à lui composé d'un président, de deux assesseurs et de cinq jurés.
La majorité requise pour les décisions défavorables à l'accusé sera de six voix sur huit, soit une proportion des trois quarts, devant le tribunal d'assises.
Afin de préserver cette proportion, il convient de relever de huit à neuf le nombre de voix requises devant la cour d'assises pour prendre une décision défavorable, comme le propose très justement le rapporteur de la commission des lois, notre collègue Jean-Marie Girault, dont je salue à la fois la pertinence des suggestions et l'éloquence dont il a fait preuve tout à l'heure.
Mais, monsieur le garde des sceaux, plus sujettes à débat sont, je crois, les conditions désormais requises pour être juré.
Pour être juré, il faut remplir deux séries de conditions : des conditions positives et des conditions négatives.
Les conditions négatives sont assez strictes, car elles visent à garantir à la fois la valeur morale et l'absence de prévention des jurés : inaptitude mentale pour les personnes incapables majeures frappées d'une mesure de représentation ou d'assistance ; inaptitude morale pour les jurés ayant fait l'objet d'une interdiction de leurs droits civiques, civils et de famille ou de certaines sanctions disciplinaires graves ; enfin, inaptitude juridique en présence de toute une série d'incompatibilités attachées au rôle ou aux fonctions remplies par l'intéressé.
Les conditions positives, quant à elles, sont très réduites, car le législateur a voulu que le fait d'être juré soit la vocation du plus grand nombre : il suffit d'être français, de satisfaire à une condition d'âge, de savoir lire et écrire et de jouir de ses droits civils et civiques.
La condition d'âge est actuellement de vingt-trois ans. Est-il souhaitable de l'abaisser à dix-huit ans par souci de mieux associer les jeunes à la justice ou au motif que la citoyenneté ne se divise pas ? Je ne le crois pas, et je partage pleinement en cela les observations de M. le rapporteur, que confirment très opportunément les résultats de l'enquête effectuée à la demande du président de la commission des lois, M. Jacques Larché. Cette heureuse initiative témoigne de l'esprit d'ouverture et d'écoute dont fait preuve la commission des lois.
Monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, je me souviens de mes dix-huit ans, je vois comment mes enfants et leurs amis vivent les leurs. Dix-huit ans, c'est l'âge de tous les doutes, la fin de l'adolescence, le début de l'âge adulte, sans l'expérience des choses de la vie.
« Je n'ai pas encore assez vécu pour pouvoir juger », m'avait indiqué un jour ma fille avec bon sens. « Dix-huit ans n'est pas le plus bel âge de la vie », disait Nizan. Il n'est sans doute pas non plus le plus propice pour affronter une épreuve aussi dure que celle que constitue la participation à un jury d'assises.
Dans le même esprit, je suis favorable au maintien de l'instruction lue aux jurés par le président de la cour, prévue par l'article 353 du code de procédure pénale. C'est en effet le plus beau texte de la littérature juridique.
Il n'y a pas de contradiction apparente entre ce texte et l'obligation de motivation.
Pour avoir le droit de se dire intimement convaincu, il faut avoir des raisons de l'être, et c'est ce qu'indique l'instruction lue aux jurés, qui invite ces derniers à rechercher quelle impression a fait sur leur raison la balance des preuves. Il convient donc de la conserver en la complétant par le rappel de la présomption d'innocence de l'accusé.
Le projet de loi vise également à renforcer la santion infligée au juré défaillant, en portant à 25 000 francs le maximum de la contravention. Cette proposition recueille mon assentiment, car la fonction de juré est obligatoire.
Cependant, monsieur le garde des sceaux, je m'interroge sur la possibilité de maintenir en l'état la récusation des jurés telle qu'elle a été pratiquée depuis 1810. A cet égard, les arguments développés par Mme Rassat, dans son rapport, me paraissent particulièrement saisissants.
« En effet, la récusation actuelle, compte tenu de ses caractères - péremptoire et automatique - et des éléments qui sont portés à la connaissance des accusés ne peut se faire qu'en considération de caractéristiques des personnes en vertu desquelles le droit interne comme le droit supra-national interdisent de discriminer : la couleur de la peau, le sexe, l'âge, l'infirmité, l'état de santé perceptible, la catégorie socioprofessionnelle ou l'état de prospérité apparent. Bien que cela ne crée pas une impossibilité mais seulement une incongruité, la méthode est profondément vexatoire pour les jurés exclus. » Je ne nie pas que certains jurés s'en réjouissent. Nombre d'avocats, familiers des cours d'assises, en ont fait l'expérience : « Maître, rendez-moi un service : récusez-moi, j'ai une affaire urgente à traiter », ont-ils entendu des jurés leur demander.
Dès lors, seule serait concevable une récusation en forme d'examen, sur le modèle anglo-saxon. Cependant, le Haut Comité consultatif sur la procédure de jugement en matière criminelle a considéré, sans doute à juste titre, que ce mécanisme serait trop lourd, compte tenu du nombre d'affaires à juger.
Enfin, il faut bien voir qu'une récusation a toujours été contraire au fondement du jury, le jugement par les pairs reposant sur l'idée que la parité réside, ici, dans la citoyenneté. Tous les jurés déclarés aptes sont égaux, et permettre un choix revient à s'éloigner du schéma classique. Il est en effet pour le moins suprenant de voir affirmer dans une salle d'audience où la justice va être rendue avec une aussi grande solennité au nom et par le peuple français qu'un homme n'est pas égal à un autre.
Etant donné que ce projet de loi fait le choix, à mon sens tout à fait essentiel, de maintenir le jury populaire tant en première qu'en seconde instance, je souhaiterais, monsieur le garde des sceaux, connaître vos réflexions à ce propos.
Il est à mon avis un autre point tout aussi important, qui concerne l'exercice du droit d'appel.
Selon l'article 232 du code de procédure pénale tel qu'il résultera de l'article 3 du projet de loi, l'appel des jugements rendus sur le fond par le tribunal d'assises est en principe porté devant la cour d'assises. Celle-ci devient donc la juridiction du second degré de droit commun en matière criminelle.
La faculté d'appeler d'un jugement rendu sur le fond est reconnue par le projet de loi à différentes personnes : tout d'abord à l'accusé, que l'on peut qualifier ici de condamné, car pèse dès lors sur lui une présomption de culpabilité ; par ailleurs, à la personne civilement responsable et à la partie civile quant aux intérêts civils seulement ; en outre, au procureur de la République ; enfin, au procureur général.
Ce dispositif refuse donc aux victimes d'un crime un droit d'appel que l'on estime indispensable d'instituer au bénéfice des criminels condamnés comme tels en première instance.
Il me paraît difficilement concevable d'organiser un double degré de juridiction pour améliorer la crédibilité de la justice en matière criminelle, et, dans le même temps, de décider que cette amélioration doit profiter au condamné, au présumé criminel mais que, en cas d'acquittement, elle doit être refusée à la victime constituée partie civile. Accorder à une partie au procès un droit que l'on refuse à l'autre est en soi exclusif de la notion de procès équitable. Cette évidence se trouve aggravée lorsque c'est au présumé coupable que l'on accorde ce droit qui est refusé à la victime.
Je rappelle que le Haut Comité, présidé par M. Jean-François Deniau, a proposé que le droit d'appel soit conféré au ministère public, à la victime et à l'accusé.
Mme Rassat, quant à elle, a suggéré que, en cas d'acquittement, la faculté de faire appel appartienne au ministère public mais également à la victime constituée partie civile.
En premier lieu, il me paraît nécessaire de distinguer clairement les notions de « victime » et de « partie civile ».
Il me paraît souhaitable d'instituer un droit d'appel au bénéfice de personnes physiques atteintes directement, physiquement ou moralement, par le crime, c'est-à-dire victimes au sens le plus profond de ce mot.
Une distinction peut se justifier, sur le plan du droit d'appel, entre victimes, personnes physiques constituées partie civile, et certains autres intervenants pouvant avoir également la qualité de partie civile.
J'ai du mal à comprendre que, en globalisant, en confondant les uns et les autres, on puisse aboutir à priver les victimes de leur droit d'appel.
Comment, par ailleurs, prétendre que la reconnaissance de ce droit contreviendrait à une évolution séculaire alors que l'on a reconnu à la victime le droit, en se constituant partie civile, de provoquer la mise en oeuvre de l'action publique ?
Le droit d'appel, dès lors qu'est institué un double degré de juridiction, n'est que la conséquence logique de ce droit que personne, à ma connaissance, n'envisage de remettre en cause.
Il n'est pas nécessaire d'ajouter que les victimes réclament non pas la vengeance, mais la justice.
En second lieu, on ne peut ajuster la procédure criminelle avec la procédure correctionnelle. En effet, celle-ci, aussi bien au premier qu'au second degré, se déroule devant des magistrats professionnels.
Dès lors, refuser un droit d'appel sur le fond à la victime, constituée partie civile, c'est lui nier le libre accès à la cour d'assises dont elle bénéficie actuellement.
Elle pourra certes faire appel pour ses intérêts civils. Mais cela ne constitue pas en soi un progrès puisque, dans le système actuel, en cas d'acquittement, la cour d'assises a une large liberté d'appréciation pour estimer si les faits, tels qu'ils résultent de la décision intervenue, ne permettent cependant pas une indemnisation de la victime dans le cadre du droit civil.
Enfin, l'éventualité envisagée pour la victime de supplier les représentants du parquet d'interjeter appel du jugement rendu, si telle n'est pas leur intention, me paraît aussi humiliante pour la victime que singulière à l'égard de magistrats qui, ainsi, modifieraient leur décision pour complaire à l'une des parties.
Comment peut-on estimer que « convoquer » une cour d'assises est légitime si c'est le condamné qui le demande mais que ce n'est pas souhaitable si c'est la victime qui le sollicite ? Monsieur le garde des sceaux, permettez-moi de rappeler ici cette phrase célèbre : « La clémence qui pardonne aux assassins est une injustice faite aux victimes. » Si l'on veut, comme vous, resserrer le lien entre la justice et les citoyens, il ne faut pas donner le sentiment que les accusés sont mieux traités que les victimes.
A ces quelques interrogations, je ne doute pas que, dans leur sagesse, le Sénat et l'Assemblée nationale apportent les réponses adaptées. Je voterai sans réserve les amendements proposés par M. le rapporteur, en ce qui concerne en particulier la possibilité de permettre aux parties, en cas d'appel sur l'action publique, d'obtenir une copie de l'enregistrement des débats, la préservation de l'oralité des débats d'assises, la motivation des jugements ou encore les modifications sémantiques proposées.
Mais, je ne pourrai conclure, monsieur le garde des sceaux, sans m'associer aux remarques précédemment formulées quant aux moyens nécessaires à l'application de cette loi. Dans l'étude d'impact, on évalue son coût annuel à 93 millions de francs. Nous savons tous qu'il s'agit là d'un minimum. Et c'est d'une manière récurrente que l'on demande ainsi les moyens indispensables au fonctionnement de la justice. J'ajouterai que la formation des présidents et des greffiers est également indispensable.
Telles sont les conditions sine qua non de la réussite de cette réforme courageuse et équilibrée par laquelle l'établissement de la vérité demeure l'objectif fondamental de la procédure pénale et les droits de l'homme le butoir au-delà duquel il n'est pas possible d'aller. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, la réforme de la procédure criminelle aura attendu deux siècles. Il doit bien y avoir des raisons à cela. Que l'on n'ait pas touché à cette procédure malgré les objections récurrentes qu'elle soulevait démontre bien que la tâche n'était pas si facile ! En définitive, cette forme de justice a toujours plu au peuple français, parce qu'il y est associé et parce qu'il a l'impression de rendre la justice.
Dans le même temps, cependant, à l'occasion de certaines affaires, on peut se sentir très insatisfait de la manière dont les choses se passent. Et certains d'évoquer alors les conventions internationales, notamment la Convention européenne des droits de l'homme. Mais elles ne sont que le résultat des principes généraux du droit qui doivent être ceux de toute société démocratique. C'est vrai, certaines décisions prises par les cours d'assises, qui bien souvent choisissent sans choisir, décident la culpabilité mais sans aller jusqu'au bout du raisonnement, laissent une impression de justice imparfaite.
Il faut donc instaurer un double degré de juridiction.
L'idée - intéressante - nous fait entrer cependant de plain-pied dans les difficultés les plus grandes. Si l'on estime que pour les crimes, c'est-à-dire pour les infractions les plus graves, la participation des citoyens à la décision de justice est fondamentale, faut-il alors pour autant prévoir un peu plus de citoyens pour rendre une meilleure justice ?
De manière générale, ce sont des magistrats plus expérimentés qui jugent en appel : on ne devient pas conseiller sans une certaine expérience. Et, parce que ces magistrats sont meilleurs juristes, parce qu'ils ont une expérience professionnelle plus grande, on en déduit que leurs décisions sont mieux motivées que celles des juges de première instance.
Certes ! Mais alors nous sommes devant une réelle difficulté en ce qui concerne les tribunaux et les cours d'assises.
Il suffit donc d'ajouter quelques citoyens de plus au sein de la formation collégiale, et la justice sera incontestablement meilleure ? Soit ! D'ailleurs, monsieur le garde des sceaux, les travaux réalisés par les commissions, comités et hauts comités ont beaucoup tourné autour de cette question.
Certains avaient pensé - première réforme qui a vite suscité la révolution - prévoir des juges professionnels au premier degré et le jury au second degré. Mais était-il possible de faire éventuellement censurer des juges professionnels par des jurés non professionnels ? Cela paraissait difficilement acceptable. D'autres ont prévu des jurys tournants.
Evidemment, si l'on avait envisagé, comme certains l'ont fait à un moment, d'ouvrir quelque peu les possibilités de révision par la Cour de cassation, on aurait peut-être échappé à une réforme. Mais, il est vrai, c'était « tordre » les principes qui fondent l'intervention de la Cour de cassation dans notre droit.
Par conséquent, nous devons nous résoudre à cette réforme pour permettre une meilleure justice. Il est vrai que, si une décision de cour d'assises paraît injuste, il faut ouvrir la possibilité d'un second examen de l'affaire. Il s'agit là d'un principe fondamental qui est reconnu par notre droit comme par les conventions internationales.
Monsieur le garde des sceaux, bien entendu, cette réforme est justifiée, et, comme l'a très bien dit M. le rapporteur, vous avez gagné à partir du moment où l'ensemble des forces politiques acceptent le double degré de juridiction.
Reste que, parlant de libertés publiques, on peut aussi s'interroger sur la manière dont la justice ordinaire est rendue en France, sur la manière dont 80 % des affaires, dans certaines juridictions, font l'objet d'un non-lieu...
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Non ! d'un classement !
M. Jean-Jacques Hyest. ... voire sur certaines audiences de comparution immédiate. Là aussi, il s'agit de libertés publiques et de libertés fondamentales. Ce n'est pas parce que, d'un côté, l'infraction est grave et la sanction lourde qu'il n'y a pas, de l'autre, une possibilité d'atteinte grave aux libertés.
Ce projet de loi, monsieur le garde des sceaux - M. Jacques Larché l'a dit - va non pas « saper » les fondements de l'institution judiciaire, mais justifier d'autres réformes pour que la justice soit mieux assurée à tous les niveaux. Mais nous n'en sommes pas là.
Nombre de collègues l'ont déjà dit et d'autres le diront sans doute, les moyens qui seront nécessaires pour la mise en oeuvre de cette réforme doivent être absolument mobilisés en sus de tout ce qui a été prévu par ailleurs dans le cadre de la loi de programmation pour la justice. A défaut, on aurait, certes, donné plus de moyens à la justice et au justiciable plus de droits, mais à une certaine justice et à certains justiciables.
Et il serait tout de même bien extraordinaire que l'on ne réforme que la procédure criminelle et que l'on ne donne de moyens qu'à cette justice-là. On le sait, la cour d'assises est la vitrine de la justice. La procédure y est solennelle - proche du drame antique - quand on la compare aux autres. On y consacre beaucoup de moyens par rapport à ceux qui sont donnés aux autres juridictions, souvent en grande difficulté pour assurer ne serait-ce que l'instruction des affaires.
Monsieur le garde des sceaux, puisque la réforme est lancée, il faut en discuter, nous en sommes d'accord. Alors, discutons-en !
Dans votre excellente plaidoirie en faveur de l'abaissement de l'âge minimum requis pour être juré, vous avez pris comme élément de comparaison les conseillers municipaux.
Veuillez m'excuser, monsieur le garde des sceaux, mais il y a une différence fondamentale : le conseiller municipal est élu, lui. Il est donc choisi par le peuple. Il n'est pas tiré au sort. D'ailleurs, à l'origine, pour la désignation du jury d'assises, on sélectionnait les jurés. Ensuite, et pendant longtemps, on les a bien tirés au sort, mais pas tout bêtement.
Monsieur le garde des sceaux, quand on veut donner des arguments, il faut les donner tous !
En matière de législation comparée, j'ai retenu que, pour être juré d'assises en Italie, où il y a un double degré de juridiction, il fallait être âgé de trente ans et avoir le baccalauréat.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Le baccalauréat pour le tribunal et la licence pour la cour !
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Et c'est parfait, en Italie ?
M. Jean-Jacques Hyest. Je ne dis pas que c'est parfait, mais cela prouve que les préoccupations sont comparables d'un pays à l'autre, la législation comparée étant toujours intéressante en la matière.
Quand on parle avec mépris de l'institution du jury, notamment telle qu'il existe aux Etats-Unis, on oublie un peu vite que ceux-ci ont repris là-bas ce que la Révolution française a introduit ici. C'est la même tradition, et cela m'amuse parfois de voir que l'on critique des innovations que l'on a, en fin de compte, « offertes » à d'autres. Mais je ferme la parenthèse !
Votre réforme est donc légitime, monsieur le garde des sceaux, mais j'ai dit qu'elle ne me paraissait pas présenter, par rapport à d'autres, le caractère d'urgence absolue.
Reste bien entendu le problème important de la motivation. Comme il est écrit dans le code de procédure pénale, « la loi ne demande pas compte aux juges des moyens par lesquels ils se sont convaincus ». C'est une tradition. Mais, en même temps, et à partir du moment où l'on instaure l'appel, on sent bien qu'il faut des motifs d'appel, et donc une motivation.
Or, M. le rapporteur l'a très bien dit, on ne voit pas très bien comment on pourrait articuler une motivation juridique à la fois sur les faits et sur le degré de culpabilité.
Certes, dans un document que je qualifierai d'excellent devoir de travaux dirigés, la direction des affaires criminelles et des grâces nous a fourni quelques indications. Mais, franchement, je préfère ne pas donner lecture de ce document, d'abord parce que je n'en ai pas le temps, ensuite parce qu'il n'est pas très convaincant. Et c'est le moins que l'on puisse en dire !
En revanche, si l'on s'en tient aux questions très précises que préconise la Cour de cassation - reste à savoir, bien sûr, qui les établirait...
M. Jacques Toubon garde des sceaux. Vous l'avez compris, vous qui êtes toujours si pertinent !
M. Jean-Jacques Hyest. Reconnaissez, monsieur le garde des sceaux, que c'est une des difficultés de ce texte, car il n'y a plus d'arrêt de renvoi.
M. Jacques Toubon garde des sceaux. C'est comme dans les sondages : les réponses viennent des questions ! (Sourires.)
M. Jean-Jacques Hyest. Moi, je me pose aussi un certain nombre de questions, monsieur le garde des sceaux. Vous êtes sûr de la validité de tous vos arguments. Ce n'est pas mon cas.
Pour réaliser une réforme de cette ampleur, il faut s'en donner les moyens au risque, sinon, d'aggraver encore la situation. Imaginez que tous les jugements des tribunaux d'assises soient frappés d'appel parce qu'il y aurait pléthore de motifs ! On aurait ainsi abouti pour nos concitoyens à un désordre qui ne serait pas à l'honneur de la justice.
M. Henri de Raincourt. C'est sûr !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Oui !
M. Jean-Jacques Hyest. C'est pourquoi, quand on fait une réforme de cette importance, il faut être prudent et veiller à tout prévoir, ce qui, en procédure, est toujours difficile.
Donc, je m'interroge sur un certain nombre de points, monsieur le garde des sceaux, et je vous les ai indiqués. Et Pierre Fauchon s'interroge aussi sur beaucoup d'autres aspects du texte. Nous sommes favorables à cette réforme, avec tous les aménagements qui doivent y être apportés, et, à cet égard, bien entendu, notre groupe soutiendra la position de la commission des lois du Sénat. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je veux avant toute chose rendre hommage au travail absolument magistral, j'allais dire « monumental »,...
M. Henri de Raincourt. Le mot n'est pas trop fort !
M. Philippe Marini. ... de la commission des lois, travail qui s'exprime dans un rapport...
M. Jean-Jacques Hyest. ... remarquable !
M. Philippe Marini. ... qui permet au profane que je suis de pénétrer quelque peu la dialectique de ce vaste et angoissant sujet.
Pour nous faire partager son approche, M. le rapporteur commence d'ailleurs par une analyse historique fort opportune, car il n'est pas possible de comprendre l'organisation judiciaire, et notamment la procédure criminelle, si l'on n'a pas en tête les conditions dans lesquelles les grands principes sont nés, ces principes sur lesquels nous vivons depuis plus de deux cents ans.
Il est clair qu'à l'époque de la Révolution française le corps social, le corps politique, a innové en réagissant : en réagissant contre les excès de l'Ancien Régime, en réagissant contre le pouvoir des anciens parlements.
Cela s'est traduit par toute une série de conséquences, notamment par l'irruption de la souveraineté de la nation, organisée sous forme de jurys, ces jurys qui ont connu différentes formes au cours de notre histoire.
Il s'agit aujourd'hui, monsieur le ministre - c'est ce que vous nous proposez - de toucher à cela, et de le faire après mûre réflexion, après s'être posé beaucoup de questions, après un long débat, après des contributions multiples, car - les dossiers à notre disposition le montrent - voilà une bonne quinzaine d'années que cette problématique du double degré de juridiction en matière criminelle se développe, jalonnée par les travaux de MM. Léauté, Braunschweig, de toutes sortes d'hommes de doctrine, de magistrats et de parlementaires éminents.
Plus récemment, monsieur le garde des sceaux, parce que vous avez en ce domaine une préoccupation très particulière et, je le sais, une forte conviction personnelle, vous avez confié à un haut conseil le soin de dégager un certain nombre d'idées et de propositions.
C'est à la suite de cette démarche très ouverte que vous venez devant nous avec ce projet de loi.
Ce projet de loi est important. Il l'est par son dispositif même, il l'est par le contexte dans lequel il s'inscrit : par son dispositif, car il s'agit d'une modification très substantielle dans notre procédure pénale ; par le contexte, puisque le Président de la République - on l'a rappelé très utilement - a lancé une réflexion, largement ouverte, sur un certain nombre de sujets fondamentaux touchant à l'organisation judiciaire.
Nous nous posons la question de la place de la justice dans notre pays et des conditions les meilleures pour susciter en sa faveur le plus possible de confiance et d'adhésion. A cet égard, monsieur le garde des sceaux, nous pouvons considérer que cette loi de procédure ne saurait anticiper sur les décisions fondamentales qui pourraient être prises le moment venu sur un certain nombre de sujets essentiels concernant notre organisation judiciaire et bon nombre de principes importants.
Vous nous proposez donc de créer un double degré de juridiction en matière criminelle.
Je crois pouvoir dire, sans trahir le sentiment de mes collègues, que notre groupe ne peut qu'approuver l'économie générale de ce texte : la création du tribunal d'assises à ressort départemental et la possibilité d'interjeter appel de ses décisions devant une cour d'assises d'appel composée de trois magistrats et de neuf jurés.
Cette adhésion de principe se fait, bien entendu, sur la base des travaux fort pertinents, détaillés et approfondis réalisés par la commission des lois, en particulier sur les points les plus cruciaux du débat, ceux qui ont suscité l'attention de tous les groupes au cours de cette discussion générale.
Je relève d'ailleurs, monsieur le garde des sceaux - mais c'est la matière elle-même qui le veut - que nous n'avons apparemment pas de débat de politique politicienne sur ces sujets. Il s'agit de questions de fond, que nous tâchons - pardonnez-moi de le dire, mes chers collègues - de traiter selon notre intime conviction et en fonction de l'idée que nous nous faisons de notre rôle, de notre mandat de législateur.
Deux points ont donc été particulièrement discutés et restent controversés, deux points sur lesquels l'analyse de notre commission des lois ne rencontre pas l'intégralité des arguments que vous avez présentés tout à l'heure avec une forte conviction, je le répète, et avec le grand talent que nous vous connaissons, monsieur le ministre : l'âge des jurés et la motivation des décisions des juridictions d'assises.
S'agissant de l'âge des jurés, question de société, question fort délicate et contradictoire, que peut-on dire ?
Mes chers collègues, la Grande-Bretagne et les Etats-Unis, M. le rapporteur nous le dit, permettent à leurs citoyens de siéger dans un jury à partir de dix-huit ans, mais l'Italie à partir de trente ans, et avec des conditions d'ordre technique, que M. Dreyfus-Schmidt a rappelées. Chaque peuple organise donc l'expression de sa souveraineté au sein du jury selon les modalités qui lui semblent bonnes.
En ce qui nous concerne, l'âge plancher de vingt-trois ans a été retenu en 1972 parce qu'il correspondait, nous dit-on, à l'âge minimum alors requis pour exercer les fonctions de magistrat. On considérait que la condition d'âge qui vaut pour le magistrat devait également valoir pour le juré. Cela peut se comprendre, compte tenu dufait que, depuis la dernière guerre, c'est bien une oeuvre commune qui se réalise entre les jurés et les magistrats professionnels, alors que, pendant des générations et des générations, chacun était à sa place : les faits d'un côté, la peine de l'autre.
Nous avons donc à trancher ce problème, et vous avez entendu, monsieur le garde des sceaux, quelle est la tonalité générale à son propos dans cette assemblée.
A vrai dire, je me demande si ce problème ne doit pas être un peu relativisé. En effet, a-t-on beaucoup plus de maturité à vingt-trois ans qu'à dix-huit ans ?
M. Jacques Larché, président de la commission. Ou à quinze !
M. Philippe Marini. Certains jeunes, compte tenu de l'évolution de la vie, ne sont-ils pas susceptibles de s'impliquer tout aussi authentiquement dans des réflexions si graves que des personnes de trente, quarante, cinquante, soixante ou soixante-dix ans ? Tout est affaire de personnalité, de circonstances.
A titre strictement personnel, monsieur le garde des sceaux, j'ai tendance à penser que le seuil de vingt-trois ans est déjà bien bas, alors que la mission de juger nécessite l'expérience de la vie. L'a-t-on beaucoup plus, cette expérience, à vingt-trois ans qu'à dix-huit ? Je ne sais pas, je le répète, et je me demande si le souci d'une bonne administration de la justice ne devrait pas se traduire plutôt par un recul de l'âge minimum requis pour être juré que par un abaissement.
Chacun sait que la mission de juger est la chose la plus dramatique qui soit, qu'elle est éprouvante sur le plan moral, qu'elle nécessite à la fois que l'on adhère aux circonstances que l'on vous expose et que l'on prenne le recul nécessaire en fonction de l'expérience dont on peut disposer.
La question reste ouverte. J'ai entendu avec grand intérêt vos arguments, monsieur le garde des sceaux ; quand à ma réflexion, elle était, je le redis, purement personnelle.
S'agissant de la motivation des décisions des juridictions d'assises, nous aurions tort, me semble-t-il, d'indroduire dans la législation ce qui pourrait être considéré comme une contradiction par rapport à ce très bel article 353 du code de procédure pénale, l'un des plus beaux textes, en effet - un collègue l'a dit tout à l'heure - de toute notre littérature juridique : « La loi ne demande pas compte aux juges des moyens par lesquels ils se sont convaincus,... ». La loi leur pose cette seule question, qui exprime toute la mesure de leur devoir : avez-vous une intime conviction ?
Cette intime conviction, bien évidemment, doit être rationalisée ; elle doit s'appuyer sur des preuves, sur des faits, sur une analyse, sur une discussion, sur la réponse aussi claire et explicite que possible à des questions aussi précises que possible.
Bien sûr, nous situant dans la logique d'un double degré de juridiction, le problème de la motivation apparaît mécaniquement et doit bien être traité.
Vous avez fait une proposition dans le texte initial du projet de loi, monsieur le garde des sceaux. L'Assemblée nationale est revenue sur cette proposition, en adoptant une formulation un peu plus vague, ce qui traduit sans doute une gêne sur ce sujet. Quant à la commission des lois, elle suggère - sans doute est-elle sage de le faire - de considérer, comme le fait, semble-t-il, la Cour de cassation, que le questionnement clair qui intervient au sein des délibérations du jury, et dont compte rendu est fait, peut tenir lieu de motivation.
Si j'ai bien compris votre approche, monsieur le rapporteur, et celle de la commission, point n'est besoin de développer ou d'affiner le droit positif à cet égard, cette pratique étant déjà une pratique de motivation satisfaisante.
La question est très technique, et, pour n'être pas un spécialiste de la procédure pénale, j'aurais beaucoup de peine à soutenir un débat avec arguments et contre-arguments. Je crois cependant intuitivement que la voie empirique suggéré par la commission des lois est satisfaisante.
Monsieur le garde des sceaux, comme nombre de collègues, je me suis également préoccupé de certaines des conséquences que pourrait avoir l'adoption de ce projet sur le plan budgétaire et sur le fonctionnement même de la justice, notamment sur les délais.
En ce qui concerne les aspects matériels, le rapport d'impact, fort bien rédigé, fort clair, fort utile, fait état de cent quarante créations d'emplois et d'un coût annuel de 93 millions de francs.
Comme cela a été dit à plusieurs reprises, il doit être bien clair que ces 93 millions de francs s'inscrivent au-delà des chiffres qui figurent dans la loi de programmation que nous avons récemment votée. (M. le garde des sceaux opine.) Vous en avez d'ailleurs déjà donné l'assurance au Parlement.
Il est probablement utile qu'une loi de cette nature mette la pression nécessaire pour que le garde des sceaux obtienne satisfaction à l'occasion des arbitrages qui devront être rendus. De ce point de vue, sans doute pouvons-nous être rassurés, mes chers collègues, par le fait que si le Gouvernement est conséquent et il le sera - le vote de ce projet de loi se traduira, selon l'échelonnement qui apparaîtra opportun - puisque l'entrée en vigueur n'est prévue que pour le 1er janvier 1999, par cent quarante créations d'emplois correspondant peu ou prou à l'état prévisionnel établi par le rapport d'impact.
Un autre point me préoccupe peut-être davantage, celui qui correspond aux observations qui ont été présentées par le procureur général Burgelin devant la commission des lois.
Un allongement de la durée de la détention provisoire ne va-t-il pas résulter du double degré de juridiction ? Sa mise en oeuvre retarde la décision définitive, qui interviendra au bout de deux mois, au lieu de cinq jours actuellement en l'absence d'appel. Par ailleurs, en cas d'appel, la durée nécessaire au jugement de l'affaire augmentera.
Ne peut-on craindre, comme M. Burgelin, que la France ne voie le taux des détentions provisoires augmenter, ce qui, dans les comparaisons internationales, nous placerait en mauvais rang et accroîtrait l'encombrement des maisons d'arrêt ? Monsieur le ministre, je pense que vous serez en mesure d'apaiser les préoccupations qui peuvent être légitimement exprimées en ce domaine.
Je terminerai cette intervention en évoquant un point de portée un peu plus générale : nous parlons de procédure criminelle, nous nous apprêtons, dans un souci de transparence et d'équité, à créer un double dégré de juridiction, mais peut-être serait-il bon qu'ultérieurement une autre réflexion porte sur la délimitation des délits et des crimes.
Le crime, c'est l'acte le plus grave en termes de préservation de l'ordre social, en termes de défense de la société. Le crime n'est pas nécessairement le crime de sang ; cela peut être n'importe quel comportement que nous jugeons comme présentant une gravité exceptionnelle pour la société.
De ce point de vue, monsieur le ministre, il me semble qu'il serait bon de s'interroger sur certaines formes de délinquance qui minent la confiance dans les institutions, notamment la confiance que nos concitoyens doivent avoir dans les représentants qui expriment la souveraineté populaire.
A cet égard, ayant ces derniers temps travaillé un peu sur le droit des sociétés commerciales, je me demandais s'il ne serait pas bon, un jour, de revenir sur la loi de 1943 qui a correctionnalisé la corruption et le trafic d'influence alors que c'étaient des crimes depuis le code Napoléon.
M. Jean-Jacques Hyest. Le faux en écriture publique l'était également.
M. Pierre Fauchon. Très juste !
M. Philippe Marini. Le faux en écriture publique était aussi un crime, comme le dit très justement notre collègue M. Hyest.
Je crois qu'il y a lieu de s'interroger, en un temps où il est essentiel que les extrémismes ne se développent pas, sur la méfiance vis-à-vis des corps politiques. Il est absolument essentiel de traiter ces sujets et de considérer que certains faits de nature économique ou financière portant très gravement atteinte à l'oeuvre sociale pourraient être à nouveau qualifiés de crimes et, de ce fait, justiciables de la prescription de dix ans, qui est la prescription pour les crimes.
Si l'on a pu, en d'autres temps, se poser la question de savoir si le jury populaire, c'était bien et s'il réagissait sainement par rapport à des faits de cette nature, si des préventions pouvaient s'exprimer, elles doivent disparaître dès lors que nous allons mettre en place un double degré de juridiction, qui doit pouvoir faire obstacle aux emportements ou aux décisions certes entourées de toutes les précautions nécessaires, mais prises dans un climat de passion.
C'est un point sur lequel, monsieur le ministre, je souhaiterais que les réflexions puissent se poursuivre et que vous puissiez, un jour ou l'autre, nous confier votre propre approche.
Enfin, je ne peux pas terminer cette intervention sans dire combien j'adhère à la conclusion de M. JacquesLarché, quand il lançait cette question : qui jugera les juges ? Cela nous renvoie à la place du corps judiciaire dans notre pays et au point de savoir si nous avons une « autorité judiciaire », ainsi que la Constitution la définit et l'institue, ou si nous avons un « pouvoir judiciaire », ce qui est d'une autre nature.
M. Jacques Larché nous incitait à réfléchir à un tel sujet et, pour poursuivre sur cette lancée, je dirai que je m'interroge parfois sur les raisons pour lesquelles, dans la révision de notre code pénal, de très vieilles dispositions sur le crime de forfaiture ont disparu.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Nous avons déposé un amendement pour le rétablir.
M. Philippe Marini. C'est un sujet sur lequel la discussion sera certainement vive et intéressante.
Monsieur le garde des sceaux, je ne reprendrai pas les propos qui ont été fort bien et fort opportunément formulés par mes collègues de la majorité sénatoriale, car il est clair que ces observations, ces réflexions, se situent dans le cadre d'une approbation générale de votre projet de loi, qui constitue, j'en suis absolument convaincu, une utile innovation, une utile modernisation de notre procédure criminelle en ces années qui précèdent de peu l'an 2000.
Monsieur le garde des sceaux, soyez félicité pour avoir porté cette réforme et pour nous la soumettre.
Vous pouvez compter, bien entendu, sur le soutien du Rassemblement qui est à vos côtés pour voter ce texte. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, en vérité, le sujet qui nous occupe ce soir n'est pas d'un mince intérêt. Cependant, je marquerai tout de suite que le débat devant le Sénat ne saurait revêtir à aucun moment un caractère politique.
Nous sommes ici en présence de vieilles institutions et, s'agissant des institutions judiciaires, qui ne sauraient être confondues avec la politique judiciaire qu'un Gouvernement est toujours libre de mener, on ne saurait être trop attentif à ce que les réformes s'avèrent durables.
En ce qui concerne la réforme qui institue le double degré de juridiction en cour d'assises, c'est-à-dire en matière criminelle, puisqu'il ne s'agit que de cela, nous avons pu constater, au cours des travaux de la commission des lois, qu'elle n'était pas sans soulever des questions juridiques et des problèmes de pratique judiciaire extrêmement complexes.
Je dirai très simplement que j'aurais souhaité, pour ma part, que nous puissions disposer d'un délai supplémentaire, au moins pour les travaux en commission, afin d'approfondir nos réflexions et de procéder éventuellement à d'autres auditions. Je salue néanmoins ici le travail qui a été conduit par notre éminent rapporteur, M. Jean-Marie Girault.
Je rappelle au Sénat que, quantitativement, le texte concerne plusieurs centaines d'articles du code de procédure pénale, qui en compte en tout 901. C'est dire la diversité des questions soulevées.
En ce qui concerne la démarche que vous avez adoptée, monsieur le ministre, j'avoue que j'ai regretté un certain manque de lisibilité.
En effet, à plusieurs reprises, au cours de l'année écoulée et même de l'année précédente, vous avez fait état d'un projet de réforme d'ensemble de la procédure pénale à partir du rapport demandé à Mme Rassat.
Si telle est votre ambition, il paraît difficile de penser que les choix fondamentaux que vous pourriez être amené à nous proposer, concernant aussi bien les règles d'instruction que celles des juridictions de jugement, seraient sans conséquences sur la réforme dont nous discutons actuellement.
En particulier, j'ai été surpris de constater que, sur une question d'une importance aussi extrême que l'instauration de la procédure pénale à deux temps - premier temps, la règle de l'audience coupable ou non coupable ; deuxième temps, selon le choix fait par le prévenu ou l'accusé, une procédure éventuellement différente - option sur laquelle je ne me prononce pas en cet instant et qui n'aurait pas été sans conséquence sur la procédure devant le tribunal et la cour d'assises, c'est par voie incidente que nous avons cru comprendre que vous y étiez hostile.
Reconnaissons qu'il aurait été préférable d'aborder cette mesure dans son ensemble, puisqu'elle concerne toutes les juridictions de jugement et qu'elle appelle une profonde réflexion.
La procédure pénale est une horlogerie très complexe et, avant de toucher un rouage, mieux vaut s'assurer que la réfection s'inscrit bien dans le mécanisme d'ensemble.
A cet égard, j'ai eu le sentiment, en suivant l'évolution de votre projet de loi, que vous naviguiez, disons-le très franchement, quelque peu à vue.
Vous avez commencé par un avant-projet qui, lui, constituait véritablement une rupture historique avec deux siècles de tradition : vous faisiez disparaître les jurés du tribunal criminel de première instance. C'eût été la première fois, dans notre pays, depuis la Révolution française, qu'on aurait jugé, en première instance certes, autrement qu'avec une majorité de jurés. Là, on aurait vraiment pu parler de rupture historique.
Vous avez alors soulevé un tel tollé que vous avez jugé utile - je crois que vous avez bien fait - de reculer, et vous avez accepté de reconnaître que, dans notre culture judiciaire - sans la compréhension de laquelle on ne peut rien construire, telle est ma conviction absolue - aujourd'hui, la participation prédominante du jury populaire au jugement des criminels, qu'il s'agisse d'un tribunal ou d'une cour d'appel criminelle, est un élément fondamental.
A cet instant, vous avez appelé, sinon en renfort, du moins en consultation, un haut comité présidé par Jean-François Deniau, dont on ne dira jamais assez les qualités personnelles et la virtuosité en navigation hauturière (Sourires), et qui vous a évité le naufrage. (Nouveaux sourires.)
De ces travaux est né, pour l'essentiel, le texte que vous nous présentez.
Il a fait l'objet de substantielles modifications, d'amendements de la commission des lois du Sénat. Nous en proposons d'autres. Nous en discuterons.
A ce stade, j'irai simplement à l'essentiel, à savoir que votre projet repose aujourd'hui, après les travaux du comité consultatif, sur trois piliers.
Le premier, c'est l'instauration d'un double degré de juridiction en matière criminelle.
Le second, qui techniquement n'est pas sans conséquences - je ne suis pas sûr qu'elles aient été absolument pesées, mais nous aurons l'occasion d'y revenir à la fois lors du débat et au cours de la navette - c'est la suppression, par voie de conséquence, du contrôle obligatoire de la chambre d'accusation - sur l'instruction conduite par le juge, c'est-à-dire la saisine directe par le juge de la juridiction de jugement. Enfin, et ce n'est pas le moins important, le troisième pilier est le maintien de la présence, en majorité, des jurés aux deux niveaux du procès criminel - j'y ai fait allusion il y a un instant - cinq jurés pour le tribunal d'assises et neuf jurés pour la cour d'assises, associés à trois magistrats.
Cette architecture de la réforme que vous nous proposez, monsieur le ministre, est d'une grande clarté. Je vous dis très simplement que le groupe socialiste et moi-même, évidemment, l'acceptons parfaitement, pour une raison simple d'ailleurs : c'était déjà très exactement celle que proposait, il y a quinze ans de cela - cela me ramène loin en arrière ! - la commission de réforme de la procédure pénale présidée par le professeur Léauté. Je tiens à le rappeler ici non point pour évoquer le passé, mais parce que j'aimais beaucoup le professeur Léauté, qui était un très grand universitaire et un grand criminologue, de même que celui qui en assumait la vice-présidence, le président Braunschweig, qui a été pendant dix ans président de la cour d'assises à Paris, puis conseiller et, ensuite président de la chambre criminelle. Je sais que cela ne leur aurait pas été indifférent que l'on évoquât leurs travaux.
Aux travaux de cette commission se sont joints d'autres personnalités qui n'étaient pas moins éminentes : le procureur général Arpaillange, Mme le professeur Delmas-Marty, maître Jouffa et maître Leclerc, tous deux présidents successifs de la Ligue des droits de l'homme.
Je rappellerai simplement les conclusions de leurs travaux.
Premièrement : « S'il est un domaine où le double examen de l'affaire trouve sa pleine justification, c'est en effet celui du procès d'assises, dont l'issue est déterminante non seulement pour le sort de l'accusé, mais aussi pour la défense de la victime et la protection de la société ». C'est pourquoi il apparaît nécessaire, en matière criminelle, d'instaurer un second degré de juridiction.
Quel degré ? Comment ?
Réponse : « Il est proposé de créer, au chef-lieu de chaque département, un "tribunal criminel" composé du président ou du vice-président et de deux juges du tribunal de grande instance désignés par l'assemblée selon les modalités actuelles, ainsi que de six jurés.
« La "Cour criminelle", instituée au siège de chaque cour d'appel, est composée du premier président ou d'un président de chambre et de deux conseillers désignés par l'assemblée générale de la Cour, ainsi que de neuf jurés.
« A l'issue de l'information, » - même disposition que celle qui nous est proposée aujourd'hui - « la saisine de la chambre d'accusation n'est plus obligatoire. Le juge d'instruction rend une ordonnance de mise en accusation devant le tribunal criminel [...]. L'ordonnance du juge [...] purge les nullités... ».
Et cette mention particulière : « L'objet essentiel de la réforme consiste à donner la possibilité à l'accusé, au procureur de la République et au procureur général d'interjeter appel du jugement du tribunal criminel ».
A la lecture de ces conclusions - je n'ai pas besoin de dire que j'avais alors opiné entièrement - vous comprendrez que nous n'avons aucune raison de ne pas voter le texte qui nous est présenté tel qu'il a été amendé, je le souligne, par la commission des lois du Sénat. Car, en définitive, les seules différences que j'ai pu relever - je ne parle pas des détails, mais je vise l'essentiel - portent sur le tribunal criminel, qui, tel qu'il était proposé par la commission Léauté, comprenait six jurés - au lieu de cinq - et, s'agissant de l'instruction, sur l'ordonnance du juge d'instruction clôturant l'information, qui pouvait être frappée d'appel par l'inculpé. On reconnaîtra que ce n'est pas structural !
Au regard de cette architecture, quels problèmes essentiels demeurent ? Je m'en tiendrai aujourd'hui aux plus importants ; nous aurons l'occasion de revenir sur les autres au cours du débat.
Evidemment, demeurent la question clef de la motivation, celle de l'âge des jurés - qu'on a longuement évoquée - et, enfin, celle que je serai forcé d'évoquer, hélas ! parce qu'elle a beaucoup pesé dans l'évolution de cette réforme, à savoir les moyens nécessaires pour la réaliser.
S'agissant de la motivation, je vais être très clair : de quelque façon qu'on l'aborde, le problème de la motivation des décisions d'assises est, en raison de la présence conjointe des magistrats et des jurés, sinon impossible à résoudre, en tous les cas certainement un des plus difficiles qui soit à résoudre.
Traditionnellement, il est de règle que les jurés répondent « en leur âme et conscience » - c'est la formule évoquée - aux questions qui leur sont posées par oui ou par non sans avoir - on ne saurait trop le souligner - à expliquer les motifs de leur vote. Et ce n'est pas la conséquence nécessaire du principe de l'intime conviction, car ce principe n'est que l'expression procédurale de la règle de la liberté des preuves en matière pénale, conquête du droit de la Révolution sur le système des preuves légales de l'Ancien Régime. C'est la rupture avec ce principe-là que caractérise l'apparition de l'intime conviction.
L'intime conviction s'exerce à tous les niveaux de la justice pénale - nous sommes tous d'accord là-dessus - y compris en matière correctionnelle, où l'on motive. Par conséquent, le fait de dire qu'à cause de l'intime conviction on ne peut pas motiver ne saurait emporter la conviction du juriste.
Mais si - c'est la vraie question - la règle de l'intime conviction n'interdit pas, en son principe, la motivation des décisions en matière criminelle, ce n'est pas parce qu'il y a possibilité qu'il y a obligation. Si elle n'est pas impérative, est-elle préférable ? Ce sont les deux questions qu'il faut examiner et que je m'efforcerai pour ma part de présenter avec beaucoup de précision.
La première est une question de pur droit. Le droit conventionnel, dont on dit qu'il est supérieur constitutionnellement au droit interne, ne fait-il pas obligation aux tribunaux, au regard de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme et de la notion de « procès équitable », de motiver leurs décisions ? On invoque, à l'appui de cette thèse, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, et plus particulièrement les arrêts Ruiz Torija et Balani contre l'Espagne du 9 décembre 1994.
Je rappelle que ces deux décisions ne concernaient pas la motivation de décisions de juridictions criminelles. Mais ce qui est essentiel ici, c'est le raisonnement de la Cour européenne des droits de l'homme, qui, à ces occasions, a rappelé que « l'article 6, paragraphe 1, oblige les tribunaux à motiver leurs décisions », mais qu'il « ne peut se comprendre comme exigeant une réponse détaillée à chaque argument. L'étendue de ce devoir peut varier selon la nature de la décision et doit s'analyser à la lumière des circonstances de chaque espèce ».
S'agissant de nos arrêts de cour d'assises, je ferai tout d'abord un constat. Depuis octobre 1981 - dont date la levée des réserves concernant la possibilité d'agir par la voie du recours individuel devant les juridictions européennes -, depuis donc quinze ans, la cour de Strasbourg n'a été saisie par aucun condamné à une peine criminelle d'un recours fondé sur le défaut de motifs explicites de l'arrêt. Je connais assez l'ardeur des avocats dans ce domaine pour savoir que ce moyen n'aurait probablement pas été oublié !
S'agissant maintenant de notre droit interne, il est certain que la question a été posée à la chambre criminelle de la Cour de cassation le 30 avril 1996. Monsieur le rapporteur et vous-même, monsieur le président, avez, je crois, évoqué la réponse. Je cite l'arrêt parce qu'il est l'état actuel de notre droit en matière de procédure pénale s'agissant de la cour d'assises. La chambre criminelle a été saisie du moyen de la conformité à la Convention européenne, et voici sa réponse : « L'ensemble des réponses, reprises dans l'arrêt de condamnation, qu'en leur intime conviction magistrats et jurés ont donné aux questions posées conformément à l'arrêt de renvoi, tient lieu de motifs aux arrêts de la cour d'assises statuant sur l'action publique. »
Par conséquent, on peut le dire aujourd'hui, en l'absence de toute décision contraire de la cour de Strasbourg sur ce sujet précis, cette interprétation s'impose à tous et constitue l'état actuel de notre droit.
Ce n'est pas pour autant, parce que tel est l'état du droit, que le législateur ne pourra pas le modifier. Il peut parfaitement imposer que juges et jurés explicitent, dans leurs décisions, les raisons qui fondent leur intime conviction. Mais là nous rencontrons la réalité - que j'ai quelque peu connue dans ma vie ! - de la procédure de la cour d'assises.
Permettez-moi d'abord de rappeler un principe : en droit français, un jugement forme un tout et l'on ne peut dissocier le dispositif de la décision de ses motifs. Si l'on veut donc expliciter les motifs qui fondent la condamnation - ou l'acquittement -, il faut qu'au moment où la condamnation est prononcée, le président donne connaissance au condamné des motifs, s'il doit y avoir des motifs, en même temps que du dispositif lui-même. Il ne peut pas le faire après.
A cet égard, je suis heureux, monsieur le garde des sceaux, que vous ayez mesuré ce que le projet que vous nous avez soumis et qui a été adopté par l'Assemblée nationale pouvait comporter en lui-même - c'est une litote - de surprenant. Mais, puisque vous l'avez abandonné sur ce point - et nous nous en réjouissons ici -, alors prenons encore une fois la réalité telle qu'elle est.
Les affaires de cour d'assises sont rarement simples. Il en est d'extraordinairement complexes. Je rappelle que la cour d'assises a compétence pour juger aujourd'hui des crimes contre l'humanité. Je n'ai pas besoin d'évoquer l'instance pendante devant la cour d'assises de Bordeaux qui sera jugée à l'automne. J'indique simplement à la Haute Assemblée que le président de la chambre d'accusation a déclaré que, pour l'arrêt de renvoi dans cette affaire, les magistrats avaient mis près de deux mois, à raison de plusieurs heures de travail par jour, pour sa rédaction, renvoyant ainsi devant la cour d'assises M. Papon ! Car c'est de cela aussi que les cours d'assises ont à connaître.
D'autres crimes contre l'humanité peuvent être commis qui sont justiciables du code pénal - je pense par exemple aux événements du Rwanda, dont les auteurs, une fois arrêtés, peuvent être jugés par les cours d'assises françaises. Vous imaginez à ce moment-là ce qu'est l'opération de motivation de la décision !
L'autre principe devant toute juridiction criminelle, c'est la continuité du procès. Cela signifie qu'immédiatement après avoir passé la parole à l'accusé, le dernier à parler, ainsi que la loi le prescrit, les plaidoiries étant achevées et les propos ultimes de l'accusé tenus, la cour entre en délibéré et, selon la formule, n'en ressort que lorsque sa décision est acquise, quelle que soit l'heure. Croire qu'on peut maîtriser l'horaire de la cour d'assises, - je vois notre rapporteur sourire - est une ignorance absolue de ce qu'est, je n'ose dire, la spontanéité, mais la complexité du débat ! Cela se finit à une heure x et l'on entre en délibéré. On ne peut, sur ce point, prévoir de règle de procédure pénale.
Il est bien évident que la discussion qui va commencer à cet instant-là au sein de la cour d'assises - je parle là des jurés et margistrats réunis - va se poursuivre jusqu'à obtention de la décision.
Et là, je le dis simplement mais fermement, s'il est possible de faire voter des jurés sur chacune des questions posées - parce que c'est une réponse par oui ou par non - espérer obtenir, au cours de la discussion sur une affaire complexe - j'évoque les crimes contre l'humanité, mais je pourrais évoquer des affaires dans lesquelles il y a quinze accusés, dont les uns reconnaissent qu'ils sont coupables, d'autres s'accusant les uns les autres - espérer obtenir, dis-je, au cours d'une discussion sur une telle affaire, un accord sur les motivations, même sommaires, pardonnez-moi de le dire, c'est plus qu'aléatoire ! Tous ceux qui ont participé à des délibérations dans d'autres instances juridictionnelles savent qu'il est bien souvent beaucoup plus difficile de se mettre d'accord sur les motifs que sur la décision.
Et puis, sur quels motifs va-t-on se mettre d'accord ? Il faut bien mesurer que rédiger au cours du délibéré - ce que maintenant vous nous proposez, monsieur le garde des sceaux - serait un exercice impossible s'agissant de huit ou douze personnes, dont cinq ou neuf sont des jurés sans aucune expérience juridictionnelle !
Comme le disait le président Braunschweig, dont j'évoque à la fois la mémoire et la grande compétence, puisque, pendant dix ans, il a présidé la cour d'assises de Paris...
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Grande compétence pour la procédure ancienne !
M. Robert Badinter. La délibération est toujours la même, monsieur le garde des sceaux !
Je cite donc le président Braunschweig : « Ce serait forcément confier cette opération de motivation de la décision d'assises, la rédaction de l'arrêt, aux seuls magistrats professionnels et donc donner à ceux-ci une prééminence qui pèserait sur l'ensemble du délibéré. » Cela, on ne peut pas l'accepter. Tous ceux qui connaissent et respectent la cour d'assises veulent que les jurés puissent disposer de leur pleine liberté de conscience dans l'acte de juger.
Le président Braunschweig ajoute : « Ce serait d'ailleurs dans bien des cas rendre la tâche insurmontable au président loyal qui voudrait tenir compte des observations diverses faites par les jurés et qui serait ainsi obligé de rectifier sans fin la rédaction de l'arrêt si certains des jurés discutaient à tort ou à raison les motifs qui leur seraient lus. » C'est une évidence pour quiconque a jamais vécu un délibéré.
Je vais plus loin : le secret du vote qui est la protection de la conscience des jurés, dont les bulletins, je le rappelle, sont brûlés pour que nul ne sache comment ils ont opiné, est une garantie première de la liberté de décision. Dans le système actuel, à la limite extrême, un juré peut assister silencieux au délibéré, ne rien dire, afin que nul ne sache ce qu'il pense, voter ensuite : on brûlera son bulletin et on ne saura ni ce qu'il a pensé, ni ce qu'il a décidé. Son vote n'en sera pas moins valable.
Ainsi, la loi a voulu assurer aux jurés une totale liberté, à la mesure de leurs responsabilités. C'est qu'à ce moment-là le juré, comme on dit, en son âme et conscience, dispose de la liberté, de l'honneur, du bonheur d'un autre être humain, par le moyen de son vote.
Par conséquent, il est indispensable de conserver toutes les garanties nécessaires au secret du vote. Seul un vote secret sur des questions posées permet de garantir la liberté de conscience du juré. Je suis convaincu que protéger cette liberté est une garantie beaucoup plus importante pour l'accusé que ne le serait une motivation sommaire de sa condamnation.
Dès lors, il faut ou abandonner la réforme projetée ou conserver le système des questions posées aux jurés sur la culpabilité et la peine, éventuellement sur la responsabilité, par questions auxquelles les jurés répondront par oui ou non et par bulletin secret. On ne peut pas échapper à cet impératif au regard de la protection de la conscience des jurés. La commission des lois a considéré que c'était la seule procédure compatible avec la présence des jurés dans une juridiction criminelle au premier comme au second degré.
Que l'on envisage la possibilité de questions plus précises, cela peut se concevoir, mais c'est à analyser de près. En tout cas, la motivation que M. Jacques Larché qualifiait à juste titre de « littéraire » est incompatible avec une procédure criminelle où les jurés ont à formuler leur décision en leur âme et conscience et veulent être sûrs que, s'ils le souhaitent, nul ne saura jamais ce qu'a été cette décision, ne serait-ce que par l'approbation de motifs.
Telles sont les réflexions que je tenais à présenter à l'appui de la solution proposée par la commission des lois, à laquelle nous nous rallierons.
Je formulerai maintenant quelques observations rapides sur la question de l'âge minimum requis pour être juré.
Vous avez souhaité, monsieur le garde des sceaux, que cet âge soit abaissé de vingt-trois à dix-huit ans.
L'Assemblée nationale vous a suivi.
Vous nous avez, avec force, expliqué tout à l'heure qu'il était impensable ou difficilement concevable, que l'on puisse, au même âge, exercer les droits de citoyen, notamment voter, et qu'on ne puisse pas être juré.
Permettez-moi de vous dire que je ne vous suivrai pas dans cette voie, pas plus d'ailleurs, je l'ai constaté, que l'ensemble de nos collègues.
En effet, il ne faut pas confondre l'exercice d'un droit, celui de voter, et l'exercice d'un pouvoir, celui de juger. Je n'ai pas besoin de rappeler ici que, de toutes les responsabilités qui peuvent s'attacher à l'exercice d'un pouvoir, hormis celles du Président de la République quand il s'agit « d'appuyer sur le bouton », en temps de paix, il n'en est pas une qui soit « aussi directement » - l'adverbe a toute sa force - chargée de conséquences sur le sort d'autrui, sur le sort d'un autre homme ou d'une autre femme, que le pouvoir de juger, particulièrement en matière criminelle.
La décision qui peut être prise par un jury condamnant à la réclusion criminelle à perpétuité une femme ou un homme peut être prise à une voix de majorité - c'était vrai aussi du temps où la peine de mort existait. Et cette voix, dans le projet de loi que l'on nous propose, pourrait être celle d'un adolescent, qui, à dix-huit ans, est en plein devenir et en pleine évolution, ce qui, nous le savons tous, est dans la nature de l'adolescent !
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Dans votre bouche, c'est une discrimination étrange. Qu'a-t-il de moins que n'importe qui d'autre ?
M. Robert Badinter. Permettez-moi de souligner, monsieur le garde des sceaux, qu'il y a une différence entre vous et moi : vous regardez fonctionner une cour d'assises à travers la théorie, alors que, moi, j'ai eu l'occasion pendant longtemps d'en éprouver la cruelle pratique.
Je poursuis, et j'espère vous convaincre.
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Je pense, monsieur Badinter, que vous ne souhaitiez certainement pas dire ce que nous avons entendu. En effet, vous affirmez ainsi que seuls les avocats peuvent discuter des textes de procédure pénale.
M. Robert Badinter. Certainement pas, monsieur le garde des sceaux,...
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. C'est ce que vous venez de dire !
M. Robert Badinter. Invoquer la réalité à l'encontre de la théorie n'est jamais indifférent.
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Oui, oui !...
M. Robert Badinter. On trouve parfois dans l'expérience de sages enseignements.
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. On trouve aussi dans l'imagination de sages recours quand il s'agit d'avancer au lieu de rester assis.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Laissez parler M. Badinter !
M. Robert Badinter. Monsieur le garde des sceaux, après vous avoir fait remarquer que vous n'avez pas eu la courtoisie de demander à m'interrompre, ce que je vous aurais volontiers concédé, je reprends mon propos, si vous le permettez.
Je disais simplement qu'à dix-huit ans l'être humain est en devenir, en évolution. C'est ainsi, nous le savons tous ; il n'y a là aucune critique, c'est un simple constat.
A cet égard, il faut mesurer les deux aspects du problème.
Il y a, d'une part, ce que pourrait ressentir un accusé qui saurait que son sort peut dépendre de la décision d'une jeune fille ou d'un garçon qui est encore lycéen et qui, par définition, est dépourvu de l'expérience nécessaire dans ces cas ultimes pour apprécier les faits et la personnalité de l'accusé, et - je le rappelle - pour décider de son destin. Monsieur le garde des sceaux, mettez-vous dans la situation de celui qui est dans le box !
Considérons, d'autre part, la responsabilité qu'assument, pour leur vie entière, ceux qui rendent ces décisions. Car les jugements rendus, les jurés les portent en eux, en leur conscience. S'il leur arrive - comme j'ai eu quelquefois l'occasion de le constater - de regretter leur choix, rien ne peut plus les libérer de son poids. Il n'y a pas de prescription dans ce domaine. C'est cette responsabilité-là, parfois si lourde, écrasante, que ces jeunes gens et jeunes filles ne revendiquent certes pas ,que l'on voudrait leur faire assumer ! Au risque de vous déplaire, monsieur le garde des sceaux, je dirai qu'il faut tout ignorer de la réalité des procès criminels pour vouloir y précipiter, en engageant leur conscience, des sensibilités adolescentes !
M. Emmanuel Hamel. Très bien !
M. Robert Badinter. Dire : on récusera les jurés parce qu'ils auront dix-huit ans est tout de même singulier. Je ne sache pas que ce soit en pensant à la récusation qu'on décide de l'âge des jurés. Non, cette sélection-là est impossible.
M. Robert Badinter. Et puis, ai-je besoin de rappeler que, parmi les affaires jugées en cour d'assises, il y a les pires actes qu'un être humain puisse commettre ? Il est des procès où, dans les détails, dans les photographies qu'on fait circuler, dans les dépositions des témoins, des experts, et parfois même dans ce que dit l'accusé, à la recherche désespérée de l'explication de son acte, se révèle toute l'atrocité humaine, notamment dans le domaine des perversions sexuelles.
Ce n'est pas être pudibond, ce n'est pas douter de la capacité de raisonnement d'adolescents de dix-huit ans que de dire que le jury criminel n'est pas précisément le lieu privilégié où ils devraient apprendre tout ce dont l'être humain est capable.
J'ajouterai, monsieur le garde des sceaux, que c'est vous qui me surprenez, car, lorsque vous ouvrez un concours de recrutement extraordinaire, notamment pour faire face à vos besoins en effectifs, fixez-vous l'âge de recrutement de ceux qui auront à juger à dix-huit ans ? Quelle est la majorité judiciaire ? Quand il s'agit de concours exceptionnels, c'est quarante ans et, quand il s'agit de nos jeunes magistrats, qui passent par l'école, le calcul est facile à faire : la licence est exigée - en réalité il n'est pas de succès sans maîtrise -, puis il y a les années d'école. Ainsi, vous ne trouverez personne en France qui exerce un pouvoir judiciaire à l'âge de dix-huit ans !
Je le répète : ce n'est pas faire offense à la jeunesse, ce n'est pas jouer les pères pubibonds ou les pères conservateurs que de vouloir que celui qui est jugé soit convaincu que ceux qui le jugent ont l'expérience nécessaire pour le faire. Il en va de la crédibilité et de l'acceptation de la décision.
Reste la dernière question : les moyens matériels.
J'y ai été confronté avant vous, monsieur le garde des sceaux.
J'ai évoqué tout à l'heure les travaux de la commission Léauté. Le moins que l'on puisse dire, c'est que j'ai été, moi aussi, un grand partisan du double degré de juridiction en matière criminelle.
Seulement voilà, quand nous sommes arrivés aux mêmes conclusions que celles qui figurent dans votre projet de loi, monsieur le garde des sceaux, l'excellent directeur des services judiciaires, M. Jorda, et l'excellent sous-directeur des services judiciaires, M. Exertier - l'un siège aujourd'hui à La Haye, l'autre est Premier président de la cour de Montpellier - sont venus me voir et m'ont dit : « Monsieur le ministre, c'est un très bon projet, mais vous n'avez pas les moyens de le mettre en oeuvre. Si vous choisissez cette voie, dans l'état où sont les effectifs judiciaires, vous ne pourrez rien faire d'autre. » Suivaient les descriptifs de la misère judiciaire dans laquelle nous nous trouvions ; c'était en 1982.
Je me suis alors interrogé. Je me suis demandé si l'instauration d'un second degré de juridiction était vraiment la priorité des priorités. J'ai considéré qu'il y avait d'autres priorités. Je pensais en particulier - pourquoi ne pas le dire ? - à l'instruction et à la justice des mineurs.
Vous, vous choisissez la présente réforme ; c'est le droit du Gouvernement.
Mais il y a une note à acquitter, que je connais bien, comme vous la connaissez, monsieur le garde des sceaux. D'ailleurs, nous la connaissons tous : c'est un minimum de cent magistrats supplémentaires.
Dans le passé, à l'occasion d'une précédente discussion budgétaire, vous aviez parlé de quelques dizaines de magistrats, et cela m'avait alors paru extraordinairement optimiste.
Pour ma part, après avoir entendu toutes les associations syndicales et les magistrats, je pense que le chiffre devrait tourner autour de 120.
Or, dans le dernier budget, s'agissant de l'exécution du plan Méhaignerie, au lieu de 60 nouveaux postes de magistrats, il n'y en a eu que 30, les 30 autres étant reportés à plus tard. On ne peut donc pas dire que nous soyons en période de prospérité judiciaire ! Le plan Méhaignerie ayant été adopté par le Parlement, on ne saurait y toucher, ainsi que l'a très bien rappelé le président Larché. Il faut donc trouver ailleurs les effectifs.
Vous voulez organiser, m'a-t-on dit, un concours exceptionnel afin de recruter cent magistrats. Mais je sais - car c'est la triste vérité - combien il est difficile d'arracher à Bercy des effectifs supplémentaires ; si ce concours est effectivement organisé, on vous dira : « Vous avez créé cent postes de magistrats, vous avez donc atteint votre objectif. Pour les efforts supplémentaires, on verra ! »
Dès lors, ce choix que vous faites sera bien exclusif par rapport à d'autres choix.
Et il n'y a pas que les magistrats ! S'il est une matière dans laquelle une assistance technique est indispensable - en particulier celle des greffiers, sans lesquels les cas de cassation risquent de se multiplier -, c'est bien celle-là. Les greffiers que nous avons entendus ont évoqué un minimum de cinquante à soixante greffiers supplémentaires. Et il faut aussi que ces greffiers soient eux-mêmes assistés par d'autres fonctionnaires, car les charges nouvelles sont nombreuses et délicates : convocation des jurés en première instance et en appel, avis aux parties, notification des dates d'audience, mise en état des dossiers à l'appel, assistance en matière de contentieux de la recevabilité, etc.
Par ailleurs, se posent des problèmes matériels. Il est évident qu'il faudra créer des salles. Il est évident qu'un certain nombre de palais de justice ne disposent pas des installations permettant d'abriter le tribunal d'assises qui va être créé dans le département. Et je ne parle pas des aménagements techniques nécessaires à l'enregistrement sonore des débats.
A ce stade, monsieur le garde des sceaux, nous avons reçu de vous des informations plus que des garanties, plus de promesses que de certitudes.
Ainsi, quand je constate l'état de notre justice, je m'interroge : était-ce la réforme prioritaire de la justice ?
Au moins, donnez-nous l'engagement formel que, d'aucune manière, ce qui est consacré à cette réforme - bien sûr, on peut améliorer le système que nous connaissons depuis deux siècles, mais fallait-il opérer prioritairement cette profonde modification ? - n'entamera les ressources que nous attendons du plan Méhaignerie, les ressources qui doivent permettre de faire face à bien d'autres nécessités.
Je ne voudrais pas quitter cette tribune sans dire toute ma confiance personnelle dans les jurés français, et je ne parle pas là du mythe selon lequel ils seraient l'incarnation de la justice, la souveraineté du peuple succédant à celle du roi : cela est fascinant pour les théoriciens et engendre d'admirables écrits.
La raison de ma confiance est ailleurs. On a beaucoup critiqué les jurés, et depuis très longtemps, en fait depuis l'instauration des cours d'assises, dirai-je. Nous savons bien ce que sont des jurys de citoyens. Quiconque s'intéresse à l'histoire judiciaire sait bien que ce sont des jurés qui ont condamné deux fois Emile Zola pour avoir écrit J'accuse et qui ont acquitté l'assassin de Jaurès, pour ne prendre que ces cas-là.
Il reste que, les jurés, je les ai vus à l'oeuvre, et je puis témoigner que je les ai toujours connus attentifs, soucieux de savoir, de comprendre, pénétrés, à l'évidence, de la grandeur de leur fonction et de l'importance de leur responsabilité.
Je ne peux oublier qu'à Troyes, en 1977, lors du procès de Patrick Henry, ce sont bien des jurés qui ont porté à la peine de mort un coup décisif, avant que le Parlement n'en vote l'abolition. Et je n'oublie pas non plus que, lorsqu'il s'est agi d'abolir la peine de mort, c'est le Sénat qui a eu le dernier mot. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du RDSE et de l'Union centriste. - Mme Michaux-Chevry et M. Gaillard applaudissent également.)
M. le président. La parole est à M. Paul Girod.
M. Paul Girod. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, j'aborde cette tribune avec beaucoup de timidité, et cela pour deux raisons : d'abord, parce que je ne suis ni un spécialiste du droit pénal, il s'en faut de beaucoup, ni un familier du prétoire ; ensuite, parce que beaucoup de choses ont déjà été dites, et avec une éloquence dont je me sens bien éloigné. (Sourires.)
M. Emmanuel Hamel. Mais non, la vôtre est aussi très grande !
M. Paul Girod. En fait, je me trouve un peu dans la situation d'un juré qui se trouve projeté dans une cour d'assises sans avoir eu préalablement une formation juridique approfondie.
C'est dans cet esprit, monsieur le garde des sceaux, que je voudrais vous livrer mon sentiment sur le texte que vous nous présentez.
Cette réforme, il était indispensable d'y procéder, ne serait-ce que parce qu'un certain nombre de contraintes extérieures nous incitent à mettre en place un double degré de juridiction en matière criminelle ; s'agissant de l'urgence qu'il y avait à y procéder, chacun l'apprécie en fonction de son analyse ou de son engagement politique.
En tout état de cause, cette réforme ne pourra se révéler utile et efficace, apparaître comme un progrès, que dans la mesure où sera préservée une certaine cohésion interne.
Je passe rapidement sur la question de l'âge requis pour être juré. Je vous avouerai simplement, monsieur le ministre, ne pas partager votre sentiment quant à l'âge à partir duquel on peut se forger, en son âme et conscience, une conviction sur les problèmes complexes, difficiles, cruels, souvent affreux, qui sont évoqués aux assises.
En fait, le point essentiel, c'est le « tandem » motivation-jury populaire.
La motivation est sans doute nécessaire à partir du moment où est instituée la possibilité de l'appel, mais chacun perçoit combien il est difficile de demander à un jury composé de non-spécialistes de motiver sa décision.
Parlant en mathématicien ou en logicien plutôt qu'en juriste ou en littéraire, je dirai que j'aimais presque mieux votre avant-projet de 1995 : celui-ci avait le mérite, compte tenu de l'existence de la motivation, au moins pour la première instance, de confier la décision à des personnes capables d'expliciter les raisons pour lesquelles elles l'avaient prise puisqu'il ne s'agissait pratiquement que de magistrats professionnels.
Or, maintenant, ce que vous nous proposez, c'est de prévoir que, d'une façon ou d'une autre, des jurés vont être amenés à motiver les raisons pour lesquelles ils ont pris une décision, laquelle sera d'ailleurs éventuellement démentie ensuite par d'autres jurés, ce qui ne va pas sans poser aussi quelques problèmes. Autrement dit, vous nous demandez de mettre en place, dans notre système de justice criminelle, un point de difficulté de fonctionnement dont on ne mesure pas actuellement les conséquences.
Cela m'amène, monsieur le ministre, à vous poser une question, qui me préoccupe depuis quelques jours : comment motivera-t-on - même avec des questions multiples, monsieur le rapporteur - les circonstances atténuantes ? Croyez-vous une seule seconde que, à l'intérieur d'un jury, six ou neuf jurés vont décider en leur âme et conscience d'accorder les circonstances atténuantes à un accusé pour des raisons, sinon identiques - c'est impossible - du moins convergentes ?
Très honnêtement, qu'on ait recours aux questions croisées ou que la motivation soit rédigée par un magistrat professionnel - et l'on a relevé tout à l'heure que cela lui conférerait plus de poids qu'il ne devrait en avoir au sein de l'instance de jugement - je ne vois pas comment on explicitera les raisons qui ont conduit à accorder les circonstances atténuantes.
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Monsieur le sénateur, me permettez-vous de vous interrompre ?
M. Paul Girod. Je vous en prie, monsieur le garde des sceaux.

M. le président. La parole est à M. le ministre, avec l'autorisation de l'orateur.
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Je veux simplement vous rappeler que, depuis l'entrée en application du nouveau code pénal, il n'y a plus de circonstances atténuantes.
M. Paul Girod. J'entends bien !
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Donc, la réponse à votre question, c'est qu'elle ne se pose pas.
Votre réflexion sur le problème de la motivation est très pertinente, et je pense que nous y consacrerons de longs débats, mais, sur ce point très particulier, la question ne se pose pas.
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur Girod.
M. Paul Girod. Vous le voyez, je ne suis pas un technicien !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Vous avez les circonstances atténuantes ! (Sourires.)
M. Paul Girod. Il reste que, au moment de prendre leur décision, les jurés doivent se poser une question qui ressemble étrangement à celle des circonstances atténuantes, même si elle n'est pas formulée ainsi.
Mme Joëlle Dusseau. Tout à fait !
M. Paul Girod. En tout cas, si j'étais juré, je ne pourrais faire autrement que de me la poser !
Mme Joëlle Dusseau. Bien sûr !
M. Paul Girod. Je ne pourrais pas, dans la progression de ma pensée vers la définition de ma décision, ne pas avoir cet élément-là en tête.
Quoi qu'il en soit, il faut, à un moment ou à un autre, arriver à trouver une convergence de préoccupations, et je ne vois pas très bien comment on pourrait y parvenir avec le système que vous nous proposez.
En résumé, je crois que l'appel suppose la motivation mais que la motivation est difficilement compatible avec le jury. C'est pourquoi je préférais votre avant-projet de 1995.
Une autre voie a été retenue. Nous verrons bien comment les choses évolueront au cours de la discussion.
Vous me permettrez, en conclusion, d'évoquer un souvenir personnel.
J'ai rapporté ici, dans des conditions difficiles, la suppression de la peine de mort, et ce n'était pas simple, car la commission des lois n'avait pas d'opinion sur la question. J'ai achevé mon intervention, à l'époque, en paraphasant la formule qui est affichée dans la chambre des délibérations et en posant à mes collègues « cette seule question, qui contient toute l'étendue de vos devoirs : "Avez-vous une intime conviction ?". »
Ce ne fut pas, je vous l'avoue, un moment très facile de ma vie parlementaire.
Je me retrouve aujourd'hui un peu dans la même situation, avec les mêmes interrogations, avec le même souci que vous d'avoir une justice efficace, mais avec beaucoup de scrupules de conscience. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Fauchon.
M. Pierre Fauchon. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, au moment d'aborder cette question si importante et si délicate de la cour d'assises et de la justice criminelle, j'éprouve un sentiment de satisfaction en même temps que je suis saisi d'un grand nombre d'interrogations.
Un sentiment de satisfaction, tout d'abord, monsieur le garde des sceaux, parce que je suis de ceux qui ont toujours trouvé qu'il y avait quelque chose d'insupportable à ce que l'on ne puisse pas faire appel des décisions qui sont les plus graves parmi celles qui peuvent être rendues à l'égard d'un être humain.
Nous avons tous senti à quel point était personnelle votre résolution de mettre un terme à cette situation. Cela doit être rappelé, car c'est bien l'essentiel dans ce débat : les modalités, si importantes soient-elles, sont tout de même secondes par rapport à ce qui constitue l'axe de la démarche.
Lorsque j'ai senti que vous iriez jusqu'au bout, en dépit des difficultés, je me suis dit : « Enfin, on va éradiquer cette faiblesse ! »
Et il ne s'agit pas seulement d'une faiblesse au regard de nos obligations européennes. C'est surtout, tout simplement, une faiblesse au regard de la logique et de la conscience que chacun a face à ce problème.
Il fallait y arriver. D'autres ont essayé et n'ont pas réussi. Vous, vous êtes en train de réussir, monsieur le garde des sceaux, et nous sommes très heureux que cette avancée nécessaire soit en passe d'être réalisée.
Peut-être n'était-ce pas, du point de vue de l'emploi de nos moyens, une priorité. On peut effectivement envisager les choses sous cet angle, et je suis bien placé pour le faire. Il n'en demeure pas moins que cette question touche à des points essentiels de la dignité de l'homme et de l'idée qu'on se fait de la justice. Les moyens, il faudra donc s'efforcer de les trouver !
S'agissant des modalités, j'étais de ceux, je dois le reconnaître, qui pensaient que, à partir d'un développement de la chambre d'accusation, on aurait éventuellement pu parvenir, à moindres frais et sans doute avec moins de spectacle et de bruit, à un résultat tout à fait honorable. Cela a été envisagé à une certaine époque, et cette idée méritait sans doute d'être retenue. Toutefois, je le reconnais, elle n'aurait pas été ressentie comme suffisamment « visible ». Or, nous sommes dans un domaine où la sensibilité du public est extrêmement vive. Il faut prendre des mesures visibles et compréhensibles par tous.
Effectivement, ce qui est visible et compréhensible par tous, c'est ce que nous sommes en train de faire. Encore une fois, bravo ! Les membres de mon groupe voteront, bien sûr, ces dispositions, pour l'essentiel.
Pour le surplus, je l'avoue, nous nous posons bien des questions, et je vais simplement en évoquer quelques-unes.
S'agissant tout d'abord du double degré de juridiction, il me paraît singulier de mettre un jury sur un jury. Selon moi, l'idée même du jury présuppose qu'il n'y en ait qu'un : le jury ! Si vous pensez qu'à neuf, ils jugent mieux qu'à cinq, il serait peut-être convenable de prévoir neuf jurés dès le premier instant. A défaut, cela donne un peu l'impression que l'on joue au chat et à la souris : vous n'allez pas être très bien jugé mais, rassurez-vous, vous aurez mieux tout à l'heure ! (Sourires.) C'est tout de même un peu gênant en matière criminelle.
La vérité, c'est que l'on n'est absolument pas sûr qu'à neuf ils jugent mieux qu'à cinq. Simplement, il faut donner une apparence de prééminence à la juridiction supérieure ; mais cela relève plus de l'apparence que de la réalité.
Déjà - et c'est une idée que l'on va retrouver tout au long de mon propos - on voit percer, à travers ce dispositif, le fait que l'on n'a plus très confiance dans le jury. En effet, si on avait pleinement confiance en lui, si on était certain que c'est le bon moyen de juger les affaires dites les plus graves - selon moi, il est loin de juger toutes les affaires les plus graves - il aurait un côté sacré, presque mythique. Il y a un jury, il n'y en a qu'un ! Deux jurys l'un sur l'autre, je l'avoue, je ne suis pas convaincu !
A cet égard, il convenait de retenir soit votre avant-projet, soit le système anglo-saxon, dans lequel on a d'abord le jury puis une juridiction d'appel composée de professionnels, cette seconde solution ayant ma préférence, mais, je le reconnais, je suis isolé.
En ce qui concerne la motivation, je ne redirai pas en détail ce qui a été dit.
Il faut bien avoir à l'esprit que tout cela est sous le regard du public par la presse. Il est essentiel d'élaborer un dispositif qui tienne la route et qui ne soit pas ridicule dès les premières décisions. A défaut, on s'apercevra que nous nous sommes trompés, et on saura bien nous le dire.
Deux arguments peuvent être invoqués : l'un est technique et l'autre moral puisqu'il concerne le secret de la délibération.
S'agissant de l'argument technique, je vois bien que la motivation ne peut être formulée que par les juges professionnels. En effet, ils sont habitués à analyser leurs décisions, à confronter et à rapprocher leurs points de vue. Ils possèdent la technique. Ils savent faire, c'est leur métier. En revanche, les jurés, par définition, ne savent pas. Certes, ils ont leur intime conviction, mais ils n'ont pas la culture nécessaire pour l'analyser et la traduire en motifs. Aussi, celui qui la traduira en motifs aura la mainmise sur leur décision et sur leur processus intellectuel.
Mme Joëlle Dusseau. C'est évident !
M. Pierre Fauchon. Cela me paraît inévitable.
Lui, il saura. Les autres jurés lui diront : « Nous n'avions pas vu cela. » Il leur répondra : « Ce n'est pas tout, il faut expliquer le motif. » Dès lors, les jurés se retireront en lui disant : « Allez-y puisque vous semblez savoir. »
Qu'en sera-t-il du secret de la délibération des jurés ?
Il est complètement massacré.
Ou bien le juré ne participe pas à la rédaction des motifs, ou bien il y participe, et alors il se découvre, on voit ce qu'il a voté. Dès lors, le secret vole en éclats.
Ou alors on laisse les professionnels rédiger entre eux la motivation, et ce n'est pas non plus satisfaisant car, ce faisant, ils font plus ou moins entre eux la décision.
Tout cela ne va pas.
Il y a une antinomie entre l'idée de juré et l'idée de motivation. Plusieurs orateurs l'ont dit, notamment M. Paul Girod, elles sont profondément incompatibles sur le plan technique et au regard du secret de la délibération.
Par conséquent, on ne peut pas entrer dans cette voie de la motivation, qui, on l'a dit, est « littéraire ».
L'adjectif a, à mes yeux, un petit côté péjoratif. On n'est pas obligé de faire un roman ! Il s'agit de la motivation disons « justificative », par laquelle on explique pourquoi la condamnation a été prononcée.
On ne peut pas aller au-delà de ce que j'appellerai la « motivation descriptive et analytique ». Celle-ci consiste à répondre à des questions précises ; dans ces conditions, on ne viole pas le secret des délibérations, on ne viole la conscience de personne ; nul n'est obligé de s'expliquer. On vote sur chaque question, on compte les votes et on avance ainsi, avec ce qu'il faut de logique, de cohérence et ce qu'il faut de secret des délibérations.
Je suis de ceux qui pensent que les questions doivent être peu nombreuses. Ce point était pratiquement le seul sur lequel nous n'étions pas tous d'accord au sein de la commission des lois. Pour ma part, j'étais plutôt partisan d'une motivation réduite à peu de questions ; d'autres pensaient qu'il fallait que celles-ci soient plus nombreuses. Or, plus les questions seront nombreuses, plus on prêtera le flanc à la cassation, à des difficultés d'interprétation et à des commentaires dans la presse, car tous ces éléments d'information seront dépecés. Imaginez à quels exercices se serait livrée la presse si avaient été connus dans le détail les motifs de la décision prise la semaine dernière par la cour d'assises de Nice ?
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Justement !
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur Fauchon ?
M. Pierre Fauchon. Je vous en prie.
M. le président. La parole est à M. le garde des sceaux, avec l'autorisation de l'orateur.
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. Monsieur Fauchon, jugez-vous préférables les commentaires parus dans les journaux à propos des motifs de la décision prise par la cour d'assises des Alpes-Maritimes, décision qui est et restera un grand mystère ?
Pour ma part, je préférerais que la presse discute sur le point de savoir si la cour d'assises a eu tort ou raison, plutôt qu'elle s'interroge sur les raisons pour lesquelles la cour d'assises a pris cette décision. En effet, jusqu'à preuve du contraire, cela signifie que, en l'état actuel des choses, elle n'est pas capable de rendre compte au peuple du mandat que celui-ci lui a donné.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Absolument ! Mais il faut supprimer le secret du vote !
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur Fauchon.
M. Pierre Fauchon. Eh bien ! je persiste dans mon point de vue, monsieur le ministre : je crois préférable que la presse en soit réduite à faire des commentaires sur des hypothèses, plutôt que de faire des commentaires sur des phrases rédigées à la hâte. Ce serait à mes yeux beaucoup plus grave.
En réalité, toute la dignité de la justice, qui tient à ce côté sacré de la décision, qui demeure mystérieuse, est liée, je le répète, à l'idée du jury. Vous ne pouvez pas dissocier les deux. Si vous voulez que les jurys travaillent comme des magistrats, faites juger les affaires par des magistrats ! (Mme Dusseau et M. Dreyfus-Schmidt approuvent.) Mais si vous voulez garder les jurys, vous devez rester dans la logique du jury, avec ce qu'il comporte de mystérieux.
Si vous le voulez bien, monsieur le ministre, comme le dit Phileas Fogg - et ce ne sera ni la première ni la dernière fois -, constatons le désaccord ! (Sourires.)
Ce que je crains - et ce serait peut-être le pire et représenterait la solution de facilité - c'est l'établissement de motivations artificielles, préfabriquées, à partir de formulations toutes faites, qui comporteront des phrases creuses, dont on ne verra pas très bien à quoi elles correspondent.
C'est déjà le cas dans certaines commissions, comme les commissions d'urbanisme commercial. On prépare deux motivations et, en fonction de la décision prise, on prend celle qui convient. Il y a de grandes chances pour que, entre minuit et deux heures du matin, cela se passe ainsi. Alors, vous ne serez pas content - c'est le diagnostic que je fais - du résultat.
S'agissant de l'âge requis pour être juré, je partageais votre avis, monsieur le garde des sceaux. Je me suis interrogé sur les limites, à savoir dix-huit ans, soixante ans ou soixante-dix ans.
Je crois moi aussi que les jeunes peuvent avoir un jugement appréciable.
Mais j'ai été convaincu par les délibérations de la commission, par les observations et les réflexions de ceux qui ont l'expérience de tout cela.
Certes, il est possible de récuser les jurés. Cependant, s'ils doivent être récusés à chaque fois, l'effet serait encore pire. (M. le garde des sceaux sourit.)
En définitive, j'ai été convaincu qu'à dix-huit ans on est trop jeune pour juger.
Tout à l'heure, quelqu'un a dit : pourquoi à vingt-trois ans serait-on davantage capable de juger qu'à dix-huit ans ?
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. C'est moi !
M. Pierre Fauchon. Eh bien, monsieur le garde des sceaux, à vingt-trois ans, on a cinq ans de plus, on a quitté le lycée, on est entré dans la vie !
A vingt-trois ans, une grande partie des jeunes ont l'expérience du travail. Ils ont peut-être déjà une famille, de fait, sinon de droit. Ils ont donc déjà été confrontés à un certain nombre des réalités de la vie. En cinq ans, on apprend tout de même beaucoup.
D'ailleurs, je ne suis pas gêné pour vous dire que si l'âge de trente ans était retenu, je trouverais cela encore plus raisonnable ! (M. Paul Girod applaudit.)
Je suis de ceux qui croient - et pas seulement depuis que je suis membre de cette assemblée - que l'expérience, ce n'est pas rien dans la vie. Dans la société actuelle, il est une valeur qui est complètement méconnue et qui est pourtant une vraie valeur : l'expérience, avoir vu et vécu beaucoup de choses. Et pourtant, il ne faut jamais en parler car c'est mal vu et ce n'est pas populaire.
Je reste persuadé que l'expérience, ça compte, et que, à vingt-trois ans, on a tout de même beaucoup plus d'expérience qu'à dix-huit ans, surtout qu'il s'agit d'un âge charnière. Je le répète, à dix-huit ans, on est en général lycéen, tandis que, à vingt-trois ans, on a quitté le lycée.
Finalement donc, je le dis en vous rendant hommage, monsieur le garde des sceaux, après quelques hésitations, je me suis rallié à cette décision.
S'agissant des moyens, on a dit ce qu'il y avait lieu d'en dire, je n'y reviens pas.
Pour terminer, je voudrais vous faire part de quelques interrogations sur le fond du problème, sur le système du jury.
En réalité, vous l'avez peut-être senti, je suis assez sceptique sur le système du jury. Je vois très bien quelles ont été ses raisons d'être à l'origine, mais je ne vois plus très bien quelles sont ses raisons d'être maintenant. Quand la Révolution a créé le jury, il y avait sans doute cette idée de citoyen, mais aussi l'idée de l'indépendance des juges, et pendant tout le xixe siècle, on a été assez content.
M. Jacques Toubon, garde des sceaux. C'est l'avant-projet de 1995 !
M. Pierre Fauchon. Pourquoi pas ? Vous allez ressortir de derrière les fagots le cru de 1995 ? Donnez-nous le temps de respirer, parce que c'était un peu dur la semaine dernière, en commission des lois.
Le jury, c'était d'abord et avant tout la garantie de l'indépendance au xixe siècle. En effet, les magistrats du xixe siècle, c'étaient les magistrats de Stendhal et de Balzac ; c'est l'histoire de Jacquou le Croquant, qui, après avoir incendié le château de l'Herm, - une très belle ruine aujourd'hui -, a été acquitté par la cour d'assises de Périgueux parce qu'il était un petit paysan qui avait été injurié par le châtelain. Les magistrats professionnels ne l'auraient pas acquitté. C'est la raison d'être essentielle du jury.
Avec les magistrats professionnels dont nous disposons, avec les améliorations que nous avons apportées ensemble au système du Conseil supérieur de la magistrature, nous avons établi la magistrature dans une véritable et authentique indépendance - ce que j'appelle la magistrature, c'est la magistrature assise ; en effet, selon moi, la magistrature debout, ce sont des avocats.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Très bien !
M. Pierre Fauchon. C'est infiniment respectable, c'est plus vivant, mais ce n'est pas la même chose que la magistrature assise ! Nous avons donc établi cette magistrature assise dans une indépendance pleinement satisfaisante.
Cela mis à part, il y avait encore le côté dramatique de certaines peines. Mais la suppression de la peine de mort a, d'une certaine manière, tué plus ou moins la cour d'assises. D'ailleurs, la cour d'assises ne l'avait pas volé. (Sourires.) Compte tenu des différents dispositifs, notamment des réductions de peines, un tribunal correctionnel peut, avec les récidives, prononcer une peine plus lourde que celle qui serait infligée par une cour d'assises. La grande justification des cours d'assises n'existe plus réellement.
M. Guy Allouche. M. Fauchon est diabolique !
M. Pierre Fauchon. Ce qui reste important, c'est le côté anonyme de la cour d'assises.
Je vais donner lecture du passage de Montesquieu qui est probablement à l'origine de cette institution dans notre culture :
« La puissance de juger ne doit pas être donnée à un sénat permanent, mais exercée par des personnes tirées du corps du peuple, dans certains temps de l'année, de la manière prescrite par la loi, pour former un tribunal qui ne dure qu'autant que la nécessité le requiert.
« De cette façon, la puissance de juger, si terrible parmi les hommes, n'étant attachée ni à un certain état, ni à une certaine profession, devient, pour ainsi dire, invisible et nulle. On n'a point continuellement des juges devant les yeux ; et l'on craint la magistrature, et non pas les magistrats.
« Il faut même que, dans les grandes accusations, le criminel, concurremment avec la loi, se choisisse des juges ou, du moins, qu'il en puisse récuser un si grand nombre que ceux qui restent soient censés être de son choix. »
M. Philippe de Bourgoing. Que dit-il sur l'âge ?
M. Pierre Fauchon. Sur ce point, avec Montesquieu, on est à peu près tranquille ! (Sourires.)
Or, par rapport à ce qui est supposé justifier ce jury et cette participation des citoyens, que s'agit-il de juger ? Il ne s'agit pas de juger les affaires qui intéressent le plus les citoyens, et je rejoins ici ce que M. Marini a dit très justement tout à l'heure. C'est curieux, les affaires qui intéresseraient le plus les citoyens, elles leur échappent. On a correctionnalisé à tour de bras, par la voie législative dans le texte de 1943 ou dans d'autres textes, et on correctionnalise tous les jours. En fin de compte, on a retiré à la cour d'assises une grande partie de son travail. Au fond, c'est parce qu'on ne lui faisait qu'à moitié confiance - ce que l'on n'ose pas dire mais que j'ai cru comprendre. En vérité - c'est peut-être une petite différence entre M. Marini et moi-même - je ne vois pas bien la possibilité de lui ramener les affaires financières, qui sont si compliquées que les pauvres jurés devraient y passer des mois !
Mais n'y a-t-il pas quelque chose de bizarre à ce que cette institution fondée sur la participation des citoyens ait à connaître, pour l'essentiel, non pas des affaires intéressant le plus les citoyens, mais tout simplement des affaires de moeurs, qui représentent la moitié, ou les deux tiers des affaires traitées par les cours d'assises ? En vertu de quoi est-il préférable que les affaires de moeurs soient jugées par des jurés plutôt que par des professionnels ? Se poser la question n'est pas la résoudre, car on peut y réfléchir longuement. Il reste les grands crimes de sang, mais ils sont exceptionnels.
La situation est telle que, actuellement, la cour d'assises n'a plus du tout la considération qu'elle avait aux temps héroïques : elle est perçue - je me suis renseigné auprès de quelques juridictions de province - comme une sorte de juridiction spéciale, dont on ne sait pas très bien au juste pourquoi elle existe et dont la compétence ne coïncide pas avec ce que devraient être ses raisons d'être.
Nous sommes donc à cet égard dans une situation qui est véritablement surprenante et, selon moi, bien peu satisfaisante.
Je conclurai cette intervention en indiquant que les membres du groupe de l'Union centriste, convaincus du grand progrès que constitue le second degré de juridiction, voteront ce projet de loi. Ils n'en demeurent pas moins perplexes s'agissant des modalités. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et du Rassemblement pour la République.)
M. le président. La parole est à Mme Michaux-Chevry.
Mme Lucette Michaux-Chevry. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, le débat qui s'est déroulé cet après-midi a été particulièrement intéressant.
Il l'a été au premier chef, monsieur le garde des sceaux, parce que vous avez plaidé votre texte avec passion, ce qui, somme toute, est tout à fait normal lorsque l'on évoque la cour d'assises ! Souffrez que j'essaie à mon tour de plaider, au nom de mon groupe, avec autant de passion !
Vous nous proposez une réforme fort intéressante, et l'avocate que je suis ne peut que vous féliciter de cette initiative que nous attendions depuis très longtemps et qui devrait permettre d'éviter des erreurs judiciaires : lorsque l'on plaide dans une affaire où un double meurtre a été commis et que l'on obtient un acquittement, on a le sentiment d'avoir peut-être trop bien plaidé !
Si le projet de loi portant réforme de la procédure criminelle, en créant un double degré de juridiction, met certes la France à l'heure de la convention européenne des droits de l'homme, il ne répond cependant pas, en la forme et au fond, à l'attente des Françaises et des Français d'une profonde réforme de l'institution judiciaire. C'est la question de la place de la justice dans notre société qu'il est indispensable de poser. Certes, monsieur le garde des sceaux, nous savons combien, dans notre pays, il est difficile, quasi impossible, de faire bouger les choses. Mais il était important d'ouvrir un débat sur une institution de la République qui est secouée, au nom du droit d'informer, par des turbulences médiatiques qui peuvent déstabiliser les valeurs de la démocratie et du respect attaché au citoyen.
La réforme du fonctionnement de la cour d'assises est importante. Mais l'est-elle plus que celle des juridictions de commerce, de la procédure de liquidation des sociétés, du droit des salariés, du droit de propriété, du secret de l'instruction et de la détention préventive, notamment ?
Peut-on, dans une société moderne, se satisfaire d'une justice dépourvue de moyens, exerçant dans des locaux inadaptés ?
Ainsi, la cour d'appel de Basse-Terre ne peut pas mettre de salle à la disposition des jurés ; ces derniers sont dans un couloir ! Vous le savez d'ailleurs bien, monsieur le garde des sceaux, car vous n'avez pu faire réaliser des travaux faute de crédits suffisants.
Peut-on également accepter les erreurs constatées en matière de liquidation de sociétés du fait des pouvoirs exorbitants exercés en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane par les administrateurs judiciaires, à tel point que, en Guadeloupe, l'administrateur judiciaire a été mis en taule ?
M. Philippe Marini. Très bien !
Mme Lucette Michaux-Chevry. Le salarié licencié doit attendre des mois, si ce n'est des années, pour percevoir des indemnités, tant les lenteurs de la procédure prud'homale le pénalisent.
Est-il tolérable qu'un propriétaire ne disposant que de ses loyers pour vivre puisse subir la mauvaise foi d'un locataire n'honorant pas ses engagements ?
Le droit d'informer, aussi légitime soit-il, peut-il autoriser les publications des déclarations couvertes par le secret de l'instruction ? Alors, supprimons le secret de l'instruction !
Les enquêtes judiciaires peuvent-elles être menées par la presse à la suite de délations, de lettres anonymes ?
L'égalité des citoyens devant la loi est le fondement de l'autorité attachée à la justice. Cette dernière, si nous voulons qu'elle soit le symbole du respect de la démocratie et de l'individu, doit conserver sa sagesse et sa sérénité.
La justice de la rue est souvent celle de la vindicte, de la colère et non celle de la raison.
Monsieur le garde des sceaux, comment ne pas être ému de voir un juge, hors de sa circonscription, perquisitionner le siège d'un parti politique et n'être soumis à aucune sanction lorsque cet acte d'instruction est, plus tard, frappé de nullité ? Le juge est même devenu un élu ! Etait-ce une procédure influencée par le climat médiatique ?
Comment ne pas être ému quand un ministre mis en examen démissionne, puis bénéficie d'un non-lieu ?
Comment ne pas être ému lorsque l'on apprend que le président d'une assemblée métropolitaine est mis en examen, incarcéré et libéré ensuite, après un non-lieu ?
Comment ne pas s'émouvoir de la multiplicité et de la durée des détentions provisoires ?
Il est historique de modifier le code de procédure criminelle, avez-vous dit, monsieur le garde des sceaux. La justice criminelle frappe beaucoup l'opinion, mais touche peu d'actes. Mais l'honneur du citoyen dégradé, sali est une affaire grave, car c'est aussi le destin d'un homme.
La loi sur la presse mérite d'être dépoussiérée.
Certes, la justice, en France, n'est pas, fort heureusement, si malade que cela. Elle reste exemplaire pour de nombreux pays, tels Haïti, le Guatemala et d'autres, et nous en sommes fiers. C'est l'exemple français qui s'impose aux pays opprimés voulant restaurer la démocratie. Aussi est-il extrêmement important pour notre pays que l'image d'une justice sereine, égale pour tous, respectueuse de l'information et des droits du citoyen soit préservée.
Mais j'en reviens à la réforme judiciaire que vous nous soumettez, monsieur le garde des sceaux, et dont j'espère qu'elle n'est qu'une amorce : vous avez raison de présenter ce projet de loi, car son vote vous permettra incontestablement d'obtenir des moyens pour appliquer la loi.
Si je ne peux qu'être satisfaite du double degré de juridiction, qui offre de meilleures garanties aux citoyens, je ne peux accepter, pour justifier cette réforme, la référence au droit international et au droit communautaire : les pages d'histoire de notre pays sont trop marquées par la défense des droits de l'homme pour que notre argumentation se réfère aux points de vue des autres !
La question qui se pose est la suivante : ne fallait-il pas faciliter la procédure de révision ? Mais le citoyen n'aurait vu sans doute alors qu'un règlement administratif de l'affaire, et la procédure criminelle n'aurait pas eu l'éclat que vous voulez lui donner par ce double degré de juridiction.
Je suis quelque peu choquée par la dénomination « tribunal d'assises », qui prive cette juridiction de la solennité qui est attachée à l'appellation « cour d'assises ».
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Mieux vaudrait « tribunal criminel » !
Mme Lucette Michaux-Chevry. J'aurais préféré les dénominations « cour criminelle » et « cour criminelle d'appel », car le terme « cour » évoque le poids de la décision.
Monsieur le garde des sceaux, divers points nous interpellent.
Comme vous l'avez indiqué, l'ordonnance de renvoi ne sera plus soumise au contrôle de la chambre d'accusation. C'est à mon avis une faiblesse, car la chambre d'accusation avait la possibilité de requalifier les faits. Un homme poursuivi pour homicide involontaire et renvoyé devant la cour d'assises pouvait ainsi voir les faits qui lui étaient reprochés requalifiés par la chambre d'accusation en « meurtre sans intention de donner la mort »
J'en viens maintenant aux propos qui ont été tenus sur la motivation. J'aborderai ce point sans passion, en me référant à ma longue pratique du barreau : déjà trente-deux ans ! Mais je vous laisse là deviner mon âge ! (Sourires.)
Le problème de la cour d'assises ne peut se régler de façon mathématique ou administrative. Or c'est bien aller dans ce sens que de parler de motivation.
Mes chers collègues, il faut savoir comment fonctionne une cour d'assises. Lorsque les débats sont terminés, le président de la cour d'assises indique à tout le monde quelles questions seront posées. A ce moment-là, la défense a, elle aussi, la possibilité de poser une question, et c'est tout l'art d'un avocat rusé que d'attendre pour déposer des conclusions sur des points subsidiaires, afin d'éclairer le dossier d'une certaine façon.
Lorsque l'on en arrive aux délibérations de la cour d'assises, chacun parle, ou ne parle pas. On a en effet le droit de ne pas parler, comme l'a dit M. Badinter, et d'être couvert par le secret du vote.
Puis le vote intervient : c'est simplement « oui » ou « non ».
Monsieur le garde des sceaux, je vous ai entendu dire tout à l'heure que les gens ont besoin de savoir et ont droit à la transparence. Mais qui met le juré à l'abri de ce qui se dira ? Le secret des délibérations protège aussi les jurés. Dans ma carrière, j'ai eu à plaider dans une affaire où un garçon avait « descendu » un membre du jury, car il avait su que cet homme s'était acharné contre son père. Où est le secret des délibérations ?
Si la presse arrive, demain, à écrire que M. X a voté comme ceci et que M. Y a voté comme cela, on risque de voir apparaître une sorte de vindicte. Je crois que les termes « dans la sincérité de leur conscience » figurant dans l'instruction lue par le président de la cour d'assises aux jurés responsabilisait ces derniers et créait une espèce d'engagement moral dans leur prise de décision.
La motivation des décisions des juridictions d'assises est indispensable, avez-vous dit, monsieur le garde des sceaux. Mais cette motivation est implicite ! On lit le dossier : tout le monde sait que la personne jugée a ou non déjà été condamnée, qu'il s'agit d'un orphelin ou d'un enfant de riche. Tout le monde dispose implicitement des circonstances atténuantes expliquant le comportement d'un individu. En effet, en cour d'assises, les faits sont généralement établis : un homme qui est accusé d'avoir tué a effectivement tué. Comment arrive-t-on à acquitter un homme qui a tué ? C'est justement tout l'art de l'avocat que d'essayer d'expliquer que, dans un contexte particulier, un individu solide, bien entouré et ayant reçu une bonne éducation a eu, un jour, un comportement irrationnel, et que cela peut justifier un acquittement.
Si les juges professionnels sont liés entre eux par la pratique du droit, en revanche, la cour d'assises est composée d'éléments hétéroclites, d'hommes et de femmes provenant d'horizons différents, qui apportent chacun leur expérience à la décision rendue.
Elles sont si belles, les décisions de la cour d'assises ! Et peu importe que deux ou trois avocats aient envie de tout changer ou que deux ou trois journalistes en parlent ! Non, la cour d'assises est l'une des juridictions les plus nobles, car on y siège avec la responsabilité de juger un homme accusé d'un crime.
Sur la question de l'âge, certains estiment qu'à dix-huit ans on est trop jeune, qu'à vingt-trois ans on est encore trop jeune et qu'à trente ans... on est bien jeune encore. (Sourires.) Le général de Gaulle ne disait-il pas : « Le métier de juge n'est pas un métier de jeune. Car juger n'est pas facile, plaider non plus, d'ailleurs. »?
Aussi sur la question de l'âge, tout en admettant que certains jeunes, à dix-huit ans, sont très mûrs et peuvent se prononcer, je ne veux tout de même pas me laisser influencer par la mode « jeune ».
Ce qui est important, me semble-t-il, c'est la responsabilité que prend un juré au moment où il décide de juger un homme, et cela n'est, encore une fois, pas facile.
C'est la raison pour laquelle, sous réserve que vous entendiez les raisons de la commission des lois, notamment sur la motivation, nous voterons votre texte, car il est courageux et a le mérite de donner une chance à des femmes et à des hommes qui, hier encore, étaient condamnés et purgeaient de lourdes peines de prison et dont on découvrait un beau matin qu'ils étaient innocents. De nombreux avocats en ont fait l'amère expérience.
Aussi bien, monsieur le garde des sceaux, en créant ce double degré de juridiction, vous permettez aux citoyens et à la défense d'exercer pleinement leurs droits. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants. Mme Dusseau applaudit également.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

11



Communication de l'adoption définitive

de propositions d'acte communautaire

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre une communication, en date du 24 mars 1997, l'informant que :
- la proposition d'acte communautaire E 642 « proposition de décision du Conseil autorisant la République fédérale d'Allemagne à conclure deux accords avec la République tchèque contenant des dispositions dérogatoires aux articles 2 et 3 de la sixième directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977 en matière d'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires » a été adoptée définitivement par les instances communautaires par décision du Conseil du 17 mars 1997 ;
- la proposition d'acte communautaire E 765 « lettre n° SG (96) D/11549 du 20 décembre 1996 de la Commission européenne. Demande de dérogation sur la base de l'article 27 visant à simplifier la perception de la taxe et à éviter l'évasion fiscale en ce qui concerne les prestations des services de télécommunications » a été adoptée définitivement par les instances communautaires par décision du Conseil du 17 mars 1997 ;
- la proposition d'acte communautaire E 768 « proposition de décision du Conseil autorisant la République fédérale d'Allemagne et la République française à appliquer une mesure dérogatoire à l'article 3 de la sixième directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977 en matière d'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires » a été adoptée définitivement par les instances communautaires par décision du Conseil du 17 mars 1997 ;
- et que la proposition d'acte communautaire E 790 « propositions de décisions du Conseil autorisant les quinze Etats membres à appliquer une mesure dérogatoire à l'article 9 de la sixième directive TVA (77/388/CEE) en matière d'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires » a été adoptée définitivement par les instances communautaires par décision du Conseil du 17 mars 1997.

12

DÉPÔT D'UN PROJET DE LOI

M. le président. J'ai reçu de M. le Premier ministre un projet de loi portant diverses dispositions relatives à la justice.
Le projet de loi sera imprimé sous le numéro 278, distribué et renvoyé à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

13

TRANSMISSION DE PROJETS DE LOI

M. le président. J'ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume du Maroc sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un échange de lettres).
Le projet de loi sera imprimé sous le numéro 279, distribué et renvoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J'ai reçu, transmis par M. le Premier minsitre un projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification de l'accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et le Royaume du Maroc, d'autre part.
Le projet de loi sera imprimé sous le numéro 280, distribué et renvoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J'ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, modifiant le code civil pour l'adapter aux stipulations de la convention de La Haye sur la loi applicable aux régimes matrimoniaux et organiser la publicité du changement de régime matrimonial obtenu par application d'une loi étrangère.
Le projet de loi sera imprimé sous le numéro 281, distribué et renvoyé à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J'ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Le projet de loi sera imprimé sous le numéro 282, distribué et renvoyé à la commission des affaires culturelles.14

DÉPÔT D'UNE PROPOSITION DE LOI

M. le président. J'ai reçu de M. Jacques Larché une proposition de loi relative à la validation de certaines admissions à l'examen d'entrée à un centre de formation professionnelle d'avocats.
La proposition de loi sera imprimée sous le numéro 284, distribuée et renvoyée à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

15

DÉPÔT DE PROPOSITIONS
D'ACTE COMMUNAUTAIRE

M. le président. J'ai reçu de M. le Premier ministre la proposition d'acte communautaire suivante, soumise au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
Proposition de décision du Conseil autorisant le Royaume-Uni à appliquer une mesure facultative dérogatoire à l'article 17 de la sixième directive (77/388/CEE) en matière d'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires.
Cette proposition d'acte communautaire sera imprimée sous le numéro E-806 et distribuée.
J'ai reçu de M. le Premier ministre la proposition d'acte communautaire suivante, soumise au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
Lettre de la Commission européenne du 4 mars 1997 relative à une demande de dérogation présentée parl'Irlande en application de l'article 27 de la sixième directive du Conseil du 17 mai 1977 en matière de taxe sur la valeur ajoutée.
Cette proposition d'acte communautaire sera imprimée sous le numéro E-807 et distribuée.
J'ai reçu de M. le Premier ministre la proposition d'acte communautaire suivante, soumise au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
Proposition de règlement CE du Conseil modifiant les annexes II et III du règlement CE n° 519/94 relatif au régime commun applicable aux importations de certains pays tiers (chaussures, vaisselle, jouets).
Cette proposition d'acte communautaire sera imprimée sous le numéro n° E-808 et distribuée.

16

DÉPÔT D'UN RAPPORT

M. le président. J'ai reçu de M. Jean-Paul Delevoye un rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale :
- sur la proposition de loi de MM. Louis Souvet, Michel Alloncle, Jean Bernard, Eric Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Gérard César, Désiré Debavelaere, Jacques Delong, Alain Dufaut, Alain Gérard, Daniel Goulet, Georges Gruillot, Hubert Haenel, Emmanuel Hamel, Jean-Paul Hammann, Roger Husson, André Jarrot, André Jourdain, Lucien Lanier, Marc Lauriol, Jean-François Le Grand, Dominique Leclerc, Jacques Legendre, Maurice Lombard, Max Marest, Paul Masson, Mme Hélène Missoffe, MM. Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Mme Nelly Rodi, MM. Michel Rufin, Maurice Schumann, Alain Vasselle et Serge Vinçon visant à clarifier les conditions d'accueil des gens du voyage sur le territoire des communes de plus de 5 000 habitants(n° 240, 1994-1995) ;
- et sur la proposition de loi de MM. Philippe Marini, Honoré Bailet, Jacques Bérard, Jean Bernard, Mme Paulette Brisepierre, MM. Robert Calmejane, Auguste Cazalet, Gérard César, Jean Cherioux, Désiré Debavelaere, Jean-Paul Delevoye, Roger Fosse, François Gerbaud, Daniel Goulet, Adrien Gouteyron, Georges Gruillot, Emmanuel Hamel, Jean-Paul Hammann, Jean-Paul Hugot, Roger Husson, André Jarrot, René-Georges Laurin, Marc Lauriol, Jacques Legendre, Joseph Ostermann, Michel Rufin, Martial Taugourdeau et Alain Vasselle relative au stationnement des gens du voyage (n° 259, 1994-1995).
Le rapport sera imprimé sous le numéro 283 et distribué.

17

ORDRE DU JOUR

M. le président. Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mercredi 26 mars 1997, à quinze heures :

1. - Discussion des conclusions du rapport (n° 277, 1996-1997) de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration.
M. Paul Masson, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire.
2. - Suite de la discussion du projet de loi (n° 192, 1996-1997), adopté par l'Assemblée nationale, portant réforme de la procédure criminelle.
Rapport (n° 275, 1996-1997) de M. Jean-Marie Girault, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Aucun amendement à ce projet de loi n'est plus recevable.
Personne ne demande plus la parole ?...
La séance est levée.

(La séance est levée à vingt heures quarante-cinq.)

Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
DOMINIQUE PLANCHON





Ordre du jour
des prochaines séances du Sénat
établi par le Sénat dans sa séance du mardi 25 mars 1997
à la suite des conclusions de la conférence des présidents

Mercredi 26 mars 1997, à 15 heures :

Ordre du jour prioritaire

1° Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration (n° 277, 1996-1997).
2° Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, portant réforme de la procédure criminelle (n° 192, 1996-1997).
Jeudi 27 mars 1997, à 9 h 30 et à 15 heures :

Ordre du jour prioritaire

1° Suite du projet de loi portant réforme de la procédure criminelle.

Mardi 15 avril 1997 :

A 9 h 30 :
1° Dix-huit questions orales sans débat (l'ordre d'appel des questions sera fixé ultérieurement) :
- n° 583 de M. Josselin de Rohan à Mme le ministre de l'environnement (Politique en matière de déchets ménagers) ;

- n° 600 de Mme Marie-Claude Beaudeau à M. le ministre du travail et des affaires sociales (Remboursement du dépistage du cancer du col de l'utérus) ;

- n° 601 de Mme Marie-Claude Beaudeau à M. le ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme (Tracé de raccordement de l'autoroute A 16 à la Francilienne) ;

- n° 604 de Mme Marie-Madeleine Dieulangard à M. le ministre du travail et des affaires sociales (Difficultés de fonctionnement des centres d'interruption volontaire de grossesse) ;

- n° 605 de Mme Marie-Madeleine Dieulangard à M. le ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme (Situation des marins russes immobilisés sur des navires relâchant dans des ports français) ;

- n° 607 de Mme Gisèle Printz à Mme le ministre de l'environnement (Déraillement d'un train contenant des matières nucléaires) ;

- n° 608 de M. Jean Bernard à M. le ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce et de l'artisanat (Disparité des taux de TVA sur les produits alimentaires) ;

- n° 609 de M. Claude Billard à M. le ministre du travail et des affaires sociales (Avenir de l'Institut Gustave-Roussy) ;

- n° 611 de M. Gérard Delfau à M. le ministre du travail et des affaires sociales (Conséquences des réductions budgétaires imposées au centre hospitalier universitaire de Montpellier) ;

- n° 613 de M. Jean-Paul Hugot à M. le garde des sceaux, ministre de la justice (Protection de la jeunesse contre les comportements déviants ou dangereux) ;

- n° 614 de M. Jean Bizet à M. le ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration (Calcul des subventions allouées pour l'acquisition de bâtiments industriels par les communes rurales) ;

- n° 617 de M. Daniel Hoeffel à M. le ministre du travail et des affaires sociales (Situation des associations accueillant des objecteurs de conscience) ;

- n° 619 de M. Daniel Hoeffel à M. le ministre des affaires étrangères (Conséquences de la création de la Conférence européenne permanente) ;

- n° 620 de M. Jean-Claude Carle à M. le ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme (Abus relatifs à la publicité de certaines écoles de conduite) ;

- n° 621 de Mme Marie-Claude Beaudeau à M. le ministre délégué au logement (Situation des mal-logés) ;

- n° 622 de Mme Marie-Claude Beaudeau à M. le ministre du travail et des affaires sociales (Retraite à cinquante-cinq ans) ;

- n° 623 de M. Jean-Claude Carle à M. le ministre du travail et des affaires sociales (Mise aux normes européennes des équipements de travail) ;

- n° 625 de M. Claude Billard à M. le ministre de l'industrie, de la poste et des télécommunications (Déréglementation du secteur électrique).

A 16 heures :

2° Scrutin pour l'élection d'un juge de la Haute Cour de justice.
3° Scrutin pour l'élection d'un juge titulaire de la Cour de justice de la République et de son suppléant.
(Les candidatures devront être remises à la présidence [service de la séance] avant le mardi 15 avril 1997, à 12 heures ; ces scrutins se dérouleront simultanément dans la salle des conférences ; les juges titulaires et le juge suppléant élus seront appelés, aussitôt après le scrutin, à prêter le serment prévu par les lois organiques.)
4° Déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, sur les collectivités locales.
(La conférence des présidents a fixé :

- à dix minutes les temps réservés au président de la commission des finances et au président de la commission des lois ;

- à quatre heures la durée globale du temps dont disposeront, dans le débat, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort auquel il a été procédé au début de la session et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 14 avril 1997.)

Mercredi 16 avril 1997,
à 15 heures :

Ordre du jour prioritaire

Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, portant réforme de la procédure criminelle (n° 192, 1996-1997).
Jeudi 17 avril 1997, à 9 h 30 et à 15 heures :

Ordre du jour prioritaire

1° Suite du projet de loi portant réforme de la procédure criminelle.
2° Deuxième lecture du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines (n° 244, 1996-1997).
(La conférence des présidents a fixé au mercredi 16 avril 1997, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.)
Mardi 22 avril 1997 :

Ordre du jour établi en application de l'article 48,
troisième alinéa, de la Constitution

A 9 h 30 et à 16 heures :
1° Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la promotion de l'apprentissage dans le secteur public non industriel et commercial (n° 225, 1996-1997).
2° Proposition de loi de M. Jacques Larché relative à la validation de certaines admissions à l'examen d'entrée à un centre de formation professionnelle d'avocats (n° 284, 1996-1997).
(La conférence des présidents a fixé au lundi 21 avril 1997, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ces deux propositions de loi.)
Mercredi 23 avril 1997, à 15 heures :
Déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, sur l'aménagement du territoire.
(La conférence des présidents a fixé :
- à dix minutes le temps réservé au président de la commission des affaires économiques ;

- à cinq heures la durée globale du temps dont disposeront, dans le débat, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort auquel il a été procédé au début de la session et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mardi 22 avril 1997.)
Jeudi 24 avril 1997 :
A 9 h 45 :

Ordre du jour prioritaire

1° Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, portant création de l'Etablissement public d'aménagement de l'étang de Berre (EPABerre) (n° 249, 1996-1997).
2° Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative à l'activité de mandataire en recherche ou achat de véhicules automobiles neufs (n° 250, 1996-1997).
(La conférence des présidents a fixé au mercredi 23 avril 1997, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ces deux propositions de loi.)
A 15 heures :
3° Questions d'actualité au Gouvernement.
(L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures.)

Ordre du jour prioritaire

4° Eventuellement, deuxième lecture du projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public.
5° Proposition de loi organique, adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la fiscalité applicable en Polynésie française (n° 261, 1996-1997).
(La conférence des présidents a fixé au mercredi 23 avril 1997, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ces deux textes.)

A N N E X E
Questions orales sans débat
inscrites à l'ordre du jour du mardi 15 avril 1997

N° 583. - M. Josselin de Rohan demande à Mme le ministre de l'environnement de bien vouloir faire le point sur l'évolution de la politique de son ministère en matière de déchets ménagers.
N° 600. - Mme Marie-Claude Beaudeau attire l'attention de M. le ministre du travail et des affaires sociales sur la décision prise de limiter le remboursement de la cytologie du dépistage du cancer du col de l'utérus à un examen triennal. Elle lui rappelle que 2 000 femmes meurent chaque année de ce cancer qui présente au moins 6 000 nouveaux cas par an. Elle lui rappelle également que ce cancer diagnostiqué et traité très tôt est un cancer guérissable. Elle lui demande donc quelles mesures il envisage pour autoriser une prescription médicale annuelle d'examen avec remboursement par la sécurité sociale et abrogation de la Référence médicale opposable (RMO) correspondante. Elle lui demande enfin s'il n'estime pas nécessaire et possible d'organiser une grande campagne d'information et de dépistage gratuit du cancer ou tumeur du col de l'utérus.
N° 601. - Mme Marie-Claude Beaudeau attire l'attention de M. le ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme sur l'opposition croissante des populations et des conseils municipaux au tracé prévu de la A 16 de L'Isle-Adam (Val-d'Oise) à l'autoroute A 1 et traversant les communes de Villiers-le-Bel, Sarcelles, Garges-lès-Gonesse, Dugny et le parc départemental de La Courneuve. Si un tel projet voyait le jour, il ruinerait les efforts faits pour réhabiliter le cadre de vie d'une région particulièrement défavorisée. Il pénaliserait les habitants de cette région par une pratique du péage, aggravant leurs conditions de vie. Elle lui demande quelles mesures il envisage pour renoncer définitivement à un tel tracé et raccorder la A 16 à la Francilienne, évitant la paralysie prévisible du trafic sur la A 1. Elle lui demande également quelles mesures il envisage pour améliorer la circulation dans cette région et, en particulier, par le prolongement de la ligne de métro n° 13 jusqu'à la gare de Villiers-le-Bel ainsi que la réalisation de la déviation de la route nationale 370 attendue depuis soixante ans par les populations val-d'oisiennes.
N° 604. - Mme Marie-Madeleine Dieulangard constate que deux tendances très graves se font jour, qui restreignent la liberté des femmes à disposer d'elles-mêmes et limitent le champ d'application de la loi Veil concernant l'interruption volontaire de grossesse (IVG). D'une part, des parlementaires connus pour leurs idées ultra-conservatrices n'hésitent plus à tenir des propos virulents contre l'application de ce texte, à déposer de multiples amendements ou des propositions de loi remettant en cause celle-ci. D'autre part, des mesures insidieuses mais bien réelles, à travers, notamment, la réforme hospitalière, viennent fragiliser le fonctionnement même des centres IVG. L'absence de statut de ces centres et des médecins vacataires intervenant uniquement sur la base du volontariat, la non-application de la circulaire de 1982 introduisant l'obligation de coupler un centre de planification avec le centre d'interruption volontaire de grossesse, ajoutées aux restructurations occasionnées par la réforme hospitalière, constituent bien de nouvelles menaces sur l'existence même de ces centres. Elle demande à M. le ministre du travail et des affaires sociales quels moyens significatifs et de contrôle il compte mettre en oeuvre pour que les réductions des budgets hospitaliers ne soient pas le prétexte à la limitation des moyens d'accès à l'information et à l'avortement pour les femmes et ne soient pas l'occasion pour certaines directions hospitalières d'orchestrer la fermeture de certains centres.
N° 605. - Mme Marie-Madeleine Dieulangard souhaite attirer l'attention de M. le ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme sur la situation préoccupante et dramatique que connaissent depuis plusieurs mois des marins de nationalité russe, immobilisés dans les ports de Nantes et de Saint-Nazaire, mais aussi de Dunkerque et de Bordeaux, suite à la faillite des armateurs des navires sur lesquels ils ont été embarqués. Ne pouvant quitter les navires sous peine d'être licenciés pour faute et en attendant la mise aux enchères des navires, ces marins bénéficient de la solidarité de collectifs d'associations et des municipalités de Nantes et de Saint-Nazaire, qui assurent notamment le ravitaillement en nourriture et en chauffage. Ils ont également pu accéder à des soins médicaux grâce aux interventions bénévoles de médecins et de pharmaciens de la ville ou du centre hospitalier. Elle souhaite connaître les propositions qu'entend faire le Gouvernement pour trouver une solution permettant le rapatriement de ces marins, pour contribuer à prendre en charge la subsistance de ces équipages assurée jusqu'à ce jour par la solidarité locale, et quelle démarche il envisage d'entreprendre auprès des autorités russes afin que de telles situations ne se reproduisent plus.
N° 607. - Mme Gisèle Printz rappelle à Mme le ministre de l'environnement que, le 4 février dernier, un train de combustible nucléaire en provenance d'Allemagne a déraillé à Apach, à la frontière française. Cet incident n'a eu heureusement aucune conséquence fâcheuse pour la sécurité des riverains. Il a causé cependant, et à juste titre, une vive émotion, et a suscité plusieurs questions de la part de la population, questions qui attendent une réponse du Gouvernement. 1. Pourquoi ce convoi, en partance de Lingen, à la frontière entre l'Allemagne et les Pays-Bas, et à destination de l'Angleterre, effectue-t-il un parcours aussi long par voie terrestre, en passant par la Lorraine, la Champagne-Ardenne et le Nord - Pas-de-Calais ? 2. Est-il vrai que plusieurs convois identiques empruntent cet itinéraire plusieurs fois par semaine ? 3. Peut-on affirmer que la sécurité des populations est bien assurée ? 4. Enfin, les causes de l'accident d'Apach ont-elles pu être définies de manière formelle ? 5. La possibilité d'un attentat commis par des militants anti-nucléaires allemands est-elle concevable ? Les populations de ces régions étant très inquiètes, elle demande à Mme le ministre de l'environnement de les rassurer en prenant toutes les mesures pour que de tels incidents ne se reproduisent plus.
N° 608. - M. Jean Bernard attire l'attention de M. le ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce et de l'artisanat sur les inquiétudes des professionnels de l'hôtellerie et de la restauration, notamment face à la disparité des taux de TVA qui subsiste entre les produits alimentaires transformés, et la mise en oeuvre du plan de lutte contre le paracommercialisme (rapport Radelet). Il lui demande de bien vouloir lui apporter des précisions sur l'état d'avancement de ces réformes.
N° 609. - M. Claude Billard attire l'attention de M. le ministre du travail et des affaires sociales sur la situation faite à l'Institut Gustave-Roussy, à la suite du non-respect par l'Etat des engagements pris dans le cadre de la signature du contrat d'objectif. Il lui demande en particulier dans quel délai seront alloués les 12 millions de francs manquants pour que l'engagement financier de l'Etat soit honoré.
N° 611. - M. Gérard Delfau attire l'attention de M. le ministre du travail et des affaires sociales sur les conséquences néfastes des réductions budgétaires imposées au centre hospitalier universitaire (CHU) de Montpellier. Au lieu d'effectuer un plan de rattrapage en faveur des hôpitaux publics les moins dotés, ces dernières années, il a été choisi de pénaliser les plus performants, comme celui de Montpellier, sans tenir compte des efforts qu'il a déjà consentis : 300 lits ont été fermés en trois ans. Chiffre considérable ! De plus, la CME (Commission médicale d'établissement) a mis sur pied un courageux projet d'établissement. Or le CHU n'est pas un établissement comme les autres : à sa fonction de soins, il ajoute celle d'enseignement et de recherche, tout en maintenant l'accueil des exclus. C'est au service public qu'une fois de plus le Gouvernement s'attaque, malgré le discours du Président de la République sur la « fracture sociale ». Il souhaite connaître comment le Gouvernement compte assumer cette contradiction et, plus particulièrement, quelles mesures de soutien seront prises en faveur des établissements hospitaliers en danger, comme celui de Montpellier.
N° 613 - M. Jean-Paul Hugot rappelle à M. le garde des sceaux, ministre de la justice, que la signalétique pour la protection de l'enfance et de l'adolescence à la télévision est un premier pas attendu depuis longtemps en direction d'un meilleur contrôle des émissions de télévision de nature à porter atteinte gravement à la sensibilité des plus jeunes et des adolescents. Cette politique de prévention engagée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et appliquée par TF 1, France 2, France 3 et M 6 a le grand mérite de mettre en garde le spectateur contre les émissions de type violent ou pornographique par un effort de responsabilisation à la réception. Ces mesures vont dans le bon sens mais ne sont pas suffisantes. Dans le cadre du prochain projet de loi relatif à la prévention et à la sanction contre les abus sexuels à l'égard des jeunes enfants et des adolescents, il souhaite savoir quelle politique le Gouvernement entend mener pour remédier à ces travers desquels résultent un encouragement ou une incitation aux comportements déviants et dangereux dont la presse se fait de plus en plus l'écho.
N° 614. - M. Jean Bizet attire l'attention de M. le ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration sur une disposition contenue dans le décret du 6 mai 1982 relatif à la prime d'aménagement du territoire et fragilisant le développement des communes situées en zone rurale dans le cadre de l'acquisition de bâtiments industriels. Il s'avère en effet que le montant des subventions allouées à l'acquisition et la rénovation de ces bâtiments industriels fait obligation de se référer à la valeur vénale du bâtiment, valeur sur laquelle s'applique un plafond de 25 %. Or, dans le cadre de la mission confiée à l'administration des domaines, en charge d'évaluer la valeur de l'immobilier, il y a inévitablement fixation de cette valeur en fonction du marché local particulièrement pénalisant pour les communes rurales. En d'autres termes, un même dossier sur deux communes différentes, l'une rurale et l'autre urbaine, se voit ainsi subventionné à des niveaux différents. Si l'on intègre de plus que les risques inhérents à la pérennité de toute implantation industrielle sont beaucoup plus grands en zone rurale qu'en zone urbaine, il lui semblerait pertinent de corriger cette distorsion de concurrence et de rester ainsi dans l'esprit de la loi d'aménagement du territoire. Il serait envisageable soit de majorer le taux de subvention pour toute acquisition-réhabilitation réalisée en zone rurale, soit de prendre en compte non plus la valeur vénale du bâtiment, mais le coût réel de la construction.
N° 617. - M. Daniel Hoeffel appelle l'attention de M. le ministre du travail et des affaires sociales sur les inquiétudes soulevées dans le milieu associatif par les nouvelles dispositions concernant les objecteurs de conscience. Il apparaît en effet que les associations accueillant des objecteurs durant la période de leur service national doivent, à compter de janvier 1997, assurer leur hébergement et leur restauration. N'étant pas en mesure d'assurer de telles prestations, la majorité des organismes concernés se voit contraints de verser une indemnité mensuelle à l'employeur qui ne donne pas lieu à remboursement de la part de l'Etat et se révèle donc une charge très lourde. Les associations estiment pourtant que le service national doit rester à la charge de l'Etat, quelle que soit la forme sous laquelle il est effectué. Il souhaiterait donc connaître les mesures compensatoires que compte prendre le ministre afin de limiter les conséquences de ce désengagement de l'Etat, qui apparaît en contradiction avec l'objectif avancé par le Président de la République, tendant à s'appuyer sur le secteur associatif - auquel les Français sont très attachés - pour réduire la fracture sociale.
N° 619. - M. Daniel Hoeffel demande à M. le ministre des affaires étrangères comment il compte coordonner l'action de la « Conférence européenne permanente » dont il a annoncé récemment le projet de création, avec l'action conduite par le Conseil de l'Europe, qui regroupe d'ores et déjà quarante pays européens, et dont les chefs d'Etat et de gouvernement doivent se réunir en octobre 1997. L'efficacité de la construction européenne ne dépend-elle pas d'abord de la coordination des structures de coopération déjà existantes ? Ne vaut-il pas mieux éviter la multiplication d'instances nouvelles qui comportent des risques de doubles emplois et qui concourront en définitive au brouillage de l'image de la construction européenne, déjà trop souvent perçue comme peu lisible ?
N° 620. - M. Jean-Claude Carle attire l'attention de M. le ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme sur les abus constatés en matière de publicité des prix des prestations d'enseignement de la conduite des véhicules. De plus en plus, des usagers, jeunes pour la plupart, et des professionnels des écoles de conduite, notamment des centres de formation de conducteurs routiers (poids lourds ou transports en commun), sont victimes de dérives inquiétantes en la matière. Certains établissements proposent, en effet, par voie de presse ou d'affichage, des forfaits pour l'obtention du permis de conduire dont le coût annoncé, défiant toute concurrence, est extrêmement séduisant. Il est ainsi fréquent de voir ou d'entendre des propositions publicitaires pour « un permis à 2 000 F ». Or, il s'avère très souvent que les sommes effectivement et finalement dépensées par les candidats après l'acquisition de leur permis de conduire dépassent largement ces prévisions. La dénomination précise et la durée de chacune des prestations composant le forfait ne sont pas toujours clairement indiquées. La durée de la validité de l'offre est souvent très limitée. Enfin, les conditions pratiques de la formation routière ne réunissent pas toutes les garanties de sécurité, d'encadrement et de compétences professionnelles et pédagogiques requises. Ce type d'enseignement réclame pourtant la plus grande vigilance et le plus grand sérieux, notamment lorsqu'il concerne le transport en commun et routier. Ces circonstances défavorables entraînent naturellement une mauvaise qualité de l'apprentissage et un échec à l'examen final. Le candidat est donc contraint de souscrire des prestations complémentaires auprès de l'établissement de formation, qui multiplient considérablement son budget prévisionnel. C'est pourquoi il lui demande quelles pourraient être les mesures à prendre pour moraliser cette situation et mettre fin à ces dérives.
N° 621. - Mme Marie-Claude Beaudeau attire l'attention de M. le ministre délégué au logement sur le rapport de la fondation Abbé-Pierre sur la situation du « mal logement en France ». Elle lui rappelle l'existence de 200 000 sans-abri, dont 45 000 pour la région parisienne, et de 1,5 million de personnes très mal logées. L'exclusion progresse et provoque un accroissement du nombre de personnes vivant en marge des modes classiques de logement dans notre pays. Elle lui fait remarquer que, avec la fin de la trêve hivernale pour les procédures d'expulsion, le nombre d'exclus va se trouver en augmentation si des décisions ne sont pas prises. Elle lui demande quelles mesures urgentes il envisage pour interdire toute expulsion fondée sur l'existence de ressources insuffisantes, le retard de paiement de loyers, le retard de versement d'allocation telle que l'allocation personnalisée de logement (APL) démontrant l'impossibilité des personnes concernées de pouvoir acquitter le paiement des sommes dues et motivant l'expulsion.
N° 622. - Mme Marie-Claude Beaudeau attire l'attention de M. le ministre du travail et des affaires sociales sur l'existence d'un certain nombre de régimes spéciaux de sécurité sociale versant une pension de retraite dès l'âge de 55 ans : SNCF, RATP, EDF, marins, mineurs, Opéra de Paris. Elle lui fait remarquer que depuis 1996 les routiers ont à leur tour obtenu la retraite à 55 ans. Elle lui fait aussi observer que ces régimes spéciaux ont fondé leur décision sur la pénibilité du travail. Dans le cadre d'une telle analyse, elle lui demande quelles mesures il envisage pour accorder l'âge de la retraite à 55 ans aux travailleurs handicapés, aux accidentés, aux salariés du secteur de l'amiante, qui rencontrent les mêmes caractères de pénibilité dans l'exercice de leur fonction.
N° 623. - M. Jean-Claude Carle interroge M. le ministre du travail et des affaires sociales sur la directive européenne du 30 novembre 1989 ainsi que sur l'article 6 du décret du 11 janvier 1993, qui font obligation aux chefs d'entreprises de mettre aux normes leurs équipements de travail. La date d'échéance pour cette mise en conformité a été fixée au 1er janvier 1997. Ce délai, pour nombre d'entreprises, n'était ni réalisable techniquement ni supportable financièrement et, en conséquence, des conventions partenariales ont été négociées par le ministre avec différentes branches professionnelles. Les entrepreneurs de notre pays lui en sont reconnaissants et tiennent à lui exprimer leurs remerciements pour son attitude réaliste et responsable. Cependant, leurs inquiétudes demeurent, car les réponses apportées en la matière par certaines administrations locales compétentes, et notamment les directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, à la suite du dépôt d'un plan collectif, restent particulièrement floues. Citation : « Je vous précise à toutes fins utiles que la présente ne vaut ni approbation ni désapprobation de votre plan ou déclaration et que ce dépôt ne peut vous exonérer de vos éventuelles responsabilités, notamment en cas d'accident. » En cas d'accident, la responsabilité du chef d'entreprise serait-elle alors engagée ? Cette inquiétude est d'autant plus grande à l'égard de l'embauche éventuelle d'un apprenti, et ce compte tenu des approches différentes du ministère de l'éducation nationale. A un moment où, sous votre autorité, un effort sans précédent, et tout à fait justifié, est engagé pour développer l'apprentissage, l'alternance et une meilleure connaissance de l'entreprise pour nos jeunes, il semble nécessaire de lever toutes formes d'ambiguïtés. Il le remercie donc des précisions qu'il voudra bien lui apporter afin de rassurer celles et ceux qui contribuent au développement économique de notre pays et permettent aux jeunes, en particulier, d'avoir accès à ce droit fondamental qu'est l'emploi.
N° 625. - M. Claude Billard attire l'attention de M. le ministre de l'industrie, de la poste et des télécommunications sur les dangers que fait peser sur le service public de production et de distribution de l'électricité la directive européenne du 20 décembre 1996 relative à la déréglementation du secteur électrique. En outre, avant même qu'il ne soit débattu de la transcription de cette directive dans la loi française, on assiste depuis plusieurs semaines à une inquiétante accélération du processus de déréglementation dans le domaine de l'énergie : ainsi se sont enchaînés un accord sur la flexibilité et l'annualisation du temps de travail à EDF-GDF, la mise en chantier d'une directive sur le gaz en février, les contrats d'entreprise entre EDF-GDF et l'Etat en mars. Plusieurs éléments de ces contrats d'entreprise sont révélateurs de cette marche forcée, en particulier celui qui a trait à la restructuration du bilan d'EDF. A la lumière de tous ces faits, il lui demande s'il n'estime pas que la loi de nationalisation de l'électricité et du gaz de 1946 est progressivement vidée de son contenu et s'il ne pense pas qu'il conviendrait d'enrayer ce processus.

nomination de rapporteurs

commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
La commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale désigné :
M. Jean-Pierre Schosteck comme rapporteur sur la proposition de loi n° 324 (1994-1995) modifiant la loi n° 83-829 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de surveillance, de gardiennage, de transports de fonds et relatif à l'activité des agences de recherches privées, en remplacement de M. Paul Masson ;
M. François Blaizot comme rapporteur sur la proposition de loi n° 226 (1996-1997) tendant à adapter la législation existante afin de permettre aux magistrats de sanctionner les pratiques délictueuses de certains mouvements sectaires.



Le Directeur du service du compte rendu intégral, DOMINIQUE PLANCHON QUESTIONS ORALES REMISES À LA PRÉSIDENCE DU SÉNAT (Application des articles 76 à 78 du réglement)


Abus relatifs à la publicité
de certaines écoles de conduite

620. - 21 mars 1997. - M. Jean-Claude Carle attire l'attention de M. le ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme sur les abus constatés en matière de publicité des prix des prestations d'enseignement de la conduite des véhicules. De plus en plus, des usagers, jeunes pour la plupart, et des professionnels des écoles de conduite, notamment des centres de formation de conducteurs routiers (poids lourds ou transports en commun), sont victimes de dérives inquiétantes en la matière. Certains établissements proposent, en effet, par voie de presse ou d'affichage, des forfaits pour l'obtention du permis de conduire dont le coût annoncé, défiant toute concurrence, est extrêmement séduisant. Il est ainsi fréquent de voir ou d'entendre des propositions publicitaires pour « un permis à 2 000 francs ». Or, il s'avère très souvent que les sommes effectivement et finalement dépensées par les candidats après l'acquisition de leur permis de conduire dépassent largement ces prévisions. La dénomination précise et la durée de chacune des prestations composant le forfait ne sont pas toujours clairement indiquées. La durée de la validité de l'offre est souvent très limitée. Enfin, les conditions pratiques de la formation routière ne réunissent pas toutes les garanties de sécurité, d'encadrement et de compétences professionnelles et pédagogiques requises. Ce type d'enseignement réclame pourtant la plus grande vigilance et le plus grand sérieux, notamment lorsqu'il concerne le transport en commun et routier. Ces circonstances défavorables entraînent naturellement une mauvaise qualité de l'apprentissage et un échec à l'examen final. Le candidat est donc contraint de souscrire des prestations complémentaires auprès de l'établissement de formation, qui multiplient considérablement son budget prévisionnel. C'est pourquoi il lui demande quelles pourraient être les mesures à prendre pour moraliser cette situation et mettre fin à ces dérives.

Situation des mal-logés

621. - 21 mars 1997. - Mme Marie-Claude Beaudeau attire l'attention de M. le ministre délégué au logement sur le rapport de la Fondation Abbé Pierre sur la situation du « mal logement en France ». Elle lui rappelle l'existence de 200 000 sans-abri, dont 45 000 pour la région parisienne, et de 1,5 million de personnes très mal logées. L'exclusion progresse et provoque un accroissement du nombre de personnes vivant en marge des modes classiques de logement dans notre pays. Elle lui fait remarquer qu'avec la fin de la trêve hivernale pour les procédures d'expulsion le nombre d'exclus va se trouver en augmentation si des décisions ne sont pas prises. Elle lui demande quelles mesures urgentes il envisage pour interdire toute expulsion fondée sur l'existence de ressources insuffisantes, le retard de paiement de loyers, le retard de versement d'allocation telle que l'allocation personnalisée de logement (APL) démontrant l'impossibilité des personnes concernées de pouvoir acquitter le paiement des sommes dues et motivant l'expulsion.

Retraite à cinquante-cinq ans

622. - 21 mars 1997. - Mme Marie-Claude Beaudeau attire l'attention de M. le ministre du travail et des affaires sociales sur l'existence d'un certain nombre de régimes spéciaux de sécurité sociale versant une pension de retraite dès l'âge de cinquante-cinq ans : SNCF, RATP, EDF, marins, mineurs, Opéra de Paris. Elle lui fait remarquer que, depuis 1996, les routiers ont à leur tour obtenu la retraite à cinquante-cinq ans. Elle lui fait aussi observer que ces régimes spéciaux ont fondé leur décision sur la pénibilité du travail. Dans le cadre d'une telle analyse, elle lui demande quelles mesures il envisage pour accorder l'âge de la retraite à cinquante-cinq ans aux travailleurs handicapés, aux accidentés, aux salariés du secteur de l'amiante, qui rencontrent les mêmes caractères de pénibilité dans l'exercice de leurs fonctions.

Mise aux normes européennes des équipements de travail

623. - 21 mars 1997. - M. Jean-Claude Carle interroge M. le ministre du travail et des affaires sociales sur la directive européenne du 30 novembre 1989 ainsi que l'article 6 du décret du 11 janvier 1993 qui font obligation aux chefs d'entreprise de mettre aux normes leurs équipements de travail. La date d'échéance pour cette mise en conformité a été fixée au 1er janvier 1997. Ce délai, pour nombre d'entreprises, n'était ni réalisable techniquement, ni supportable financièrement et, en conséquence, des conventions partenariales ont été négociées par le ministre avec différentes branches professionnelles. Les entrepreneurs de notre pays lui en sont reconnaissants et tiennent à lui exprimer leurs remerciements pour son attitude réaliste et responsable. Cependant, leurs inquiétudes demeurent car les réponses apportées en la matière, par certaines administrations locales compétentes, et notamment les directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, à la suite du dépôt d'un plan collectif, restent particulièrement floues. Citation : « Je vous précise à toutes fins utiles que la présente ne vaut ni approbation ni désapprobation de votre plan ou déclaration et que ce dépôt ne peut vous exonérer de vos éventuelles responsabilités, notamment en cas d'accident ». En cas d'accident, la responsabilité du chef d'entreprise serait-elle alors engagée ? Cette inquiétude est d'autant plus grande à l'égard de l'embauche éventuelle d'un apprenti et ce, compte tenu des approches différentes du ministère de l'éducation nationale. A un moment où, sous votre autorité, un effort sans précédent, et tout à fait justifié, est engagé pour développer l'apprentissage, l'alternance et une meilleure connaissance de l'entreprise pour nos jeunes, il semble nécessaire de lever toutes formes d'ambiguïtés. Il le remercie donc des précisions qu'il voudra bien lui apporter afin de rassurer celles et ceux qui contribuent au développement économique de notre pays et permettent aux jeunes, en particulier, d'avoir accès à ce droit fondamental qu'est l'emploi.

Utilisation des autoroutes de l'information dans les écoles

624. - 21 mars 1997. - Mme Hélène Luc attire l'attention de M. le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche suite à plusieurs annonces émanant tant du Gouvernement que de différentes personnalités dont dernièrement le Président de la République et concernant les possibilités d'utilisation des autoroutes de l'information et de l'Internet dans les établissements scolaires. Elle lui demande en particulier quelles mesures il envisage de prendre en terme de moyens humains, techniques et de crédits d'Etat pour la concrétisation de ces projets de développements des autoroutes de l'information au sein des écoles, des collèges et des lycées.

Déréglementation du secteur électrique

625. - 24 mars 1997. - M. Claude Billard attire l'attention de M. le ministre de l'industrie, de la poste et des télécommunications sur les dangers que fait peser sur le service public de production et de distribution de l'électricité, la directive européenne du 20 décembre 1996 relative à la déréglementation du secteur électrique. En outre, avant même qu'il ne soit débattu de la transcription de cette directive dans la loi française, on assiste depuis plusieurs semaines à une inquiétante accélération du processus de déréglementation dans le domaine de l'énergie : ainsi se sont enchaînés un accord sur la flexibilité et l'annualisation du temps de travail à EDF-GDF, la mise en chantier d'une directive sur le gaz en février, les contrats d'entreprise entre EDF-GDF et l'Etat en mars. Plusieurs éléments de ces contrats d'entreprise sont révélateurs de cette marche forcée, en particulier celui qui a trait à la restructuration du bilan d'EDF. A la lumière de tous ces faits, il lui demande s'il n'estime pas que la loi de nationalisation de l'électricité et du gaz de 1946 est progressivement vidée de son contenu et s'il ne pense pas qu'il conviendrait d'enrayer ce processus.

Moyens d'intervention des conseillers pédagogiques

626. - 25 mars 1997. - M. René-Pierre Signé appelle l'attention de M. le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche sur les inquiétudes des conseillers pédagogiques. L'enveloppe budgétaire destinée au paiement de leurs déplacements en diminution constante ne leur permet plus d'effectuer correctement leurs missions en zone rurale, pénalisant ainsi leurs collègues ayant élaboré un projet d'école. Dans la Nièvre, département essentiellement rural, leur circonscription d'intervention est parfois très étendue (plus de 80 kilomètres carrés), la décision du Gouvernement de réduire les frais de déplacement ne peut que défavoriser les enfants privés d'un soutien indispensable à un bon équilibre scolaire. Il paraît difficile, au moment où M. le Président de la République souhaite éradiquer l'illettrisme, développer l'informatique, la pratique des arts plastiques, de la musique et du sport à l'école, de négliger ceux dont la tâche est de mettre en place, avec les enseignants, ces activités. Il lui demande de lui indiquer quelles mesures seront prises pour remédier à cette situation.








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