SÉANCE DU 15 AVRIL 1997

COLLECTIVITÉS LOCALES

Débat sur une déclaration du Gouvernement

M. le président. L'ordre du jour appelle une déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, sur les collectivités locales.
La parole est à M. le ministre.
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis très heureux de l'opportunité qui m'est donnée de vous présenter aujourd'hui l'état de la politique du Gouvernement en faveur des collectivités locales et de débattre avec vous de ses enjeux.
Quinze ans après les lois de décentralisation, malgré les difficultés inhérentes à toute entreprise de réorganisation de cette envergure, nos concitoyens sont globalement satisfaits de leurs collectivités locales...
M. Henri de Raincourt. Sauf M. Mazeaud !
M. Charles Revet. Et du travail qu'elles accomplissent !
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. ... qui facilitent l'accès aux services publics et donnent à la démocratie un véritable enracinement.
La décentralisation et l'affirmation du rôle des collectivités locales sont incontestablement un acquis pour la France.
Le développement de la décentralisation a, certes, été nettement accentué depuis une quinzaine d'années, mais il traduit un mouvement de fond plus ancien voulu par l'Etat, qui doit être poursuivi et accompagné.
Le bilan est positif, comme nous l'avions souligné lors du débat qui s'est tenu le 13 mars dernier. Je crois utile d'insister à nouveau sur ce constat.
Le rôle accru des collectivités territoriales est un facteur de renforcement de la démocratie. Il est aussi le vecteur d'une amélioration qualitative considérable des services rendus au public. Il n'est que de constater les changements opérés dans la physionomie de nos communes, en milieu urbain comme en milieu rural, ou bien l'ampleur de la modernisation de nos établissements scolaires, lycées ou collèges.
Nos élus locaux ont su se saisir de leurs nouvelles responsabilités, et leur apport est devenu décisif dans l'équipement du pays ou la conduite de politiques aussi essentielles que les transports, l'éducation ou l'action sociale.
Tout ne doit pas se décider à l'échelon central : au contraire, il est indispensable que, pour la plupart des services publics, les citoyens trouvent une réponse complète au niveau des administrations locales.
Depuis une vingtaine d'années, les responsabilités liées à la gestion de proximité ont été largement redistribuées de l'Etat vers les collectivités territoriales. Un équilibre qui me paraît satisfaisant dans l'ensemble a pu être trouvé, même s'il est évolutif et perfectible.
Au vu de ce bilan, on peut considérer que la décentralisation entre maintenant dans une période de maturité, où chaque collectivité a, pour l'essentiel, trouvé sa place.
Comme le suggérait, à juste titre, le rapporteur du groupe de travail de votre commission des lois, M. Daniel Hoeffel, nous devons éviter les « faux débats » opposant l'Etat et les collectivités locales, ou les collectivités locales entre elles. Cette démarche, j'en suis convaincu, serait totalement stérile. Elle oublierait que, pour le citoyen, l'Etat et les collectivités territoriales sont les facettes d'une même entité à son service, la puissance publique.
Cessons d'appeler à des relances ou à des redéfinitions générales de la décentralisation, méconnaissant la réalité et non étayées, en fait, par des propositions concrètes. Le Gouvernement préfère une approche positive et constructive.
Prenons l'exemple des débats sur la coexistence de plusieurs niveaux de collectivités territoriales ou sur la clarification des compétences.
Il faut être clair sur ce sujet. Chacun souhaite la clarification mais rechigne à céder sa part de prérogative. Dans la pratique, les partenariats sont souvent peu contournables, sur le plan financier comme sur le plan politique. En outre, il est plus facile de refaire des partages lorsque les moyens sont confortables que lorsqu'ils sont plus tendus.
C'est ce qui explique aussi pourquoi l'éventualité de nouveaux transferts de compétences, pour être tout à fait souhaitable, ne peut faire abstraction des marges de manoeuvre existantes. Or, toute la fiscalité à assiette localisée a déjà été transférée. Il n'est donc plus possible de confier à la décision des collectivités locales de nouveaux impôts, garantissant leur capacité à faire face à de nouvelles responsabilités.
Aussi le Gouvernement a-t-il souhaité entreprendre, avec les représentants des élus locaux, un travail réaliste et pragmatique, pour identifier les points sur lesquels une amélioration peut être apportée dans un strict cadre de neutralité financière.
C'est ainsi que nous pouvons conclure à la fois à la nécessité et à la faisabilité d'une meilleure distinction des interventions de l'Etat et des collectivités en matière sanitaire et sociale.
Le texte récent sur la prestation spécifique dépendance, issu de l'initiative de votre assemblée comme le projet de loi en cours de discussion sur la cohésion sociale fournissent la possibilité d'une première série de clarifications en la matière.
Les discussions liées à la préparation du projet de loi sur l'assurance maladie universelle permettront, j'en suis convaincu, d'aller plus loin.
Il n'y aura donc, en tout état de cause, pas de « grand soir » institutionnel ni de bouleversement redécoupant les structures territoriales : ce n'est ni l'attente de nos concitoyens, j'en suis persuadé, ni la réponse adaptée aux besoins réels et immédiats des collectivités territoriales.
En revanche, il faut continuer d'assurer aux collectivités locales les moyens de leur action et de leur développement.
C'est l'orientation qui a guidé et qui doit continuer de guider l'ensemble des actions en faveur de la décentralisation. Dans un contexte de participation à l'effort national de maîtrise de la dépense et des charges publiques, nous y parviendrons en cherchant à atteindre simultanément deux grands objectifs. Il s'agit, d'une part, de permettre aux collectivités locales de disposer de plus de souplesse et de capacités d'initiative. Il s'agit, d'autre part, de leur garantir, en même temps, une meilleure sécurité et une plus grande lisibilité de leur cadre d'intervention, aussi bien sur le plan administratif que sur le plan financier.
Ce sont les fils conducteurs de l'action du Gouvernement pour les collectivités locales, à travers les politiques lancées en 1993 et en 1995, et qui seront poursuivies.
Découlent de ces objectifs l'amélioration des mécanismes de l'intercommunalité, la politique financière et fiscale, l'amélioration de la sécurité budgétaire et des instruments d'intervention économique, ainsi que l'accompagnement de la décentralisation par son « deuxième pilier » : la déconcentration.
Je dirai quelques mots sur l'intercommunalité. J'ai pu m'exprimer devant vous sur ce sujet le 13 mars dernier. Je vous avais alors présenté les grandes lignes du projet de loi sur l'intercommunalité que j'entendais proposer à M. le Premier ministre.
Leur validation par le dernier Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire, le CIADT, me permet aujourd'hui de vous confirmer pleinement les orientations de ce texte, que j'aurai l'honneur de vous soumettre dans quelques semaines.
Je m'en tiendrai donc à un rappel très rapide de l'objet et des principales innovations de ce projet de loi.
Il s'agit de favoriser les initiatives communales, de renforcer l'efficacité de leur coopération, dans un cadre à la fois plus simple et plus souple. Ce texte offrira de plus larges possibilités de choix et d'évolution en fonction des besoins et des projets locaux.
C'est la réponse prioritaire que le Gouvernement a choisi de retenir pour tenir compte de l'identité territoriale de notre pays : identité forte, assise sur une carte communale dense, à laquelle nos concitoyens sont attachés, et sur des échelons territoriaux de solidarité et d'animation.
Je vous l'ai dit, notre préoccupation n'est pas d'imaginer un bouleversement institutionnel, qui pourrait casser la dynamique de l'engagement des élus locaux.
Il faut plutôt se préoccuper d'apporter aux collectivités locales des instruments de coopération et de complémentarité plus simples et plus adaptés. C'est le constat qui vient à l'esprit à l'observation du développement très rapide de l'intercommunalité.
La coopération intercommunale occupe une place importante - je le constate à chacun de mes déplacements - dans les préoccupations des élus locaux en termes d'organisation de l'exercice des compétences, de répartition des charges, mais aussi d'allocation des ressources, qu'il s'agisse de ressources fiscales ou de la dotation globale de fonctionnement, la DGF.
C'est la raison pour laquelle le premier objectif du projet de loi consistera à unifier en une seule catégorie les districts, communautés de communes et communautés de villes.
Le deuxième objectif sera d'encourager, je l'ai déjà dit, le développement de la taxe professionnelle d'agglomération, en levant les obstacles à son adoption.
Enfin, le projet de loi aura également pour objet de favoriser une meilleure allocation des ressources. Il s'agira notamment de mieux répartir la DGF au service de l'intercommunalité de projets, en tenant mieux compte de l'activité des groupements.
L'unification des groupements en une seule catégorie juridique aura également pour effet de permettre aux districts de bénéficier du FCTVA, le Fonds de compensation pour la TVA, l'année même de la réalisation de la dépense.
C'est ce même souci d'une règle du jeu plus adaptée qui détermine, plus généralement, l'évolution des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales.
J'évoquerai en quelques mots la politique financière et fiscale en faveur des collectivités territoriales.
Aujourd'hui, l'Etat comme les collectivités locales, nous le savons bien, agissent dans un environnement financier contraint. Il importe de faire mieux avec des moyens en progression plus faible qu'au cours des années passées, car nos concitoyens sont légitimement attentifs à l'évolution de la fiscalité.
Cette situation exige, j'en suis convaincu, que les collectivités locales aient la pleine maîtrise de leur budget et qu'elles puissent conduire une réflexion sélective sur les politiques menées.
M. Paul Girod. Très bien !
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Le produit fiscal doit demeurer essentiel dans les ressources des collectivités locales, afin que les élus conservent la responsabilité des politiques conduites. C'est la raison pour laquelle je ne suis pas favorable aux propositions récentes du Conseil des impôts, visant à transformer la taxe professionnelle en dotation.
Mais l'Etat doit également leur assurer une plus grande prévisibilité budgétaire et veiller à compenser par des dispositifs de solidarité les inégalités de ressources et de charges constatées.
C'est tout le sens des réformes récemment voulues par le Gouvernement et le Parlement, et de celles que nous poursuivons.
J'évoquerai tout d'abord la stabilité des budgets locaux.
La mise en place du pacte financier triennal assure depuis 1996 une indexation des principales dotations de l'Etat au rythme de l'inflation. Elle préserve ainsi la stabilité des budgets locaux.
En 1997, sa mise en oeuvre a ainsi autorisé une progression de l'ensemble des concours aux collectivités locales supérieure à l'inflation, alors que le budget de l'Etat était tout juste maintenu en francs courants. C'est donc un bon dispositif.
Mais assurer l'évolution des recettes des collectivités locales ne suffit pas et le Gouvernement est pleinement conscient des préoccupations des élus en matière de charges.
Pour donner toute sa portée à l'effort de stabilisation des charges, nous avons pris plusieurs initiatives d'évaluation de ces charges.
Cela s'est traduit notamment par la réactivation et l'extension de la compétence de la commission consultative d'évaluation des charges, la CCEC. Celle-ci s'est réunie six fois depuis que M. Hoeffel, alors ministre, l'a réactivée en 1994. Elle a établi à l'intention du Parlement le bilan entre 1984 et 1993 de l'évolution des charges liées aux transferts de compétences effectués au bénéfice des collectivités locales.
Je rappellerai aussi la création de l'observatoire des finances locales, présidé par M. Fourcade. Il s'est réuni à deux reprises en 1996. M. le sénateur Bourdin a présenté un rapport sur la situation financière des collectivités locales, qui fera l'objet d'une actualisation annuelle, et je sais qu'il travaille déjà au prochain rapport.
Enfin, M. Girod a soumis à l'observatoire des finances locales un rapport sur la compensation financière des transferts de compétences pour les départements et pour les régions. Il souligne notamment que la couverture des dépenses liées aux transferts de compétences a été correctement assurée, même s'il a regretté que la couverture par les recettes transférées se soit dégradée, tout en restant supérieure au droit à compensation.
Par ailleurs, le Gouvernement veille à éviter de nouveaux transferts de charges. (« Ah ! » sur plusieurs travées du RPR.) Plusieurs mesures de première importance en témoignent, comme le principe posé d'une étude d'impact préalable à tout projet de loi ou de décret.
A cet égard, il nous appartient à tous de veiller à ne pas multiplier l'édiction de normes...
M. René Régnault. Très bien !
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. ... dans des proportions et selon un calendrier incompatible avec les capacités budgétaires locales. (Applaudissements sur plusieurs travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. René Régnault. Ne vous réjouissez pas trop vite !
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. L'Etat a apporté, enfin, une aide spécifique quand des charges nouvelles sont apparues qui relevaient d'enjeux nationaux exceptionnels.
Les efforts engagés pour prévenir un relèvement des taux de cotisations employeurs à la CNRACL, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, participent du même souci de ne pas déstabiliser les budgets locaux. L'engagement pris a été tenu : il n'y a pas eu de charges nouvelles en 1996 et en 1997. Je puis vous indiquer, à cet égard, que, selon les chiffres les plus récents, l'abondement opéré sur les réserves du fonds ATI en 1997 permettra à la caisse d'atteindre la fin de l'exercice 1997 avec des réserves positives et d'aborder 1998 sous de meilleurs auspices.
J'évoquerai maintenant la péréquation.
L'Etat s'est également efforcé de renforcer les dispositifs de péréquation au cours des dernières années : les réformes de la dotation globale de fonctionnement, du FNPTP, le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, ont ainsi permis de réduire les écarts dans la répartition des dotations de l'Etat par habitant et par commune, qui se situaient de 1 à 2,2 en 1986 et sont passées de 1 à 1,81 en 1996. Le processus retenu est progressif mais il est continu, afin de ne pas bouleverser les budgets locaux.
Ainsi, le FNPTP a été, dans les dernières années, recentré vers la péréquation. Les corrections des insuffisances de potentiel fiscal de taxe professionnelle mises en place depuis 1995 en constituent une bonne illustration.
La réforme de la dotation globale de fonctionnement présentée par M. Hoeffel, en 1993, a permis de dégager des marges de péréquation et des moyens propres à financer l'intercommunalité.
La réforme de la dotation de solidarité urbaine effectuée en mars 1996 va également dans le sens du renforcement de la péréquation.
Le Gouvernement déposera avant l'été prochain le rapport prescrit par la loi d'orientation de février 1995 sur l'ensemble du dispositif organisant la péréquation financière. D'ores et déjà, les résultats disponibles font apparaître des écarts de ressources limités entre les espaces régionaux ; toutefois, l'hétérogénéité des budgets locaux laisse à penser qu'il sera difficile d'établir un instrument de mesure unique des écarts de ressources.
Etant donné la faiblesse des marges de croissance, il serait pour autant peu réaliste de proposer une modification substantielle des mécanismes de solidarité ou de péréquation mis en oeuvre actuellement, sauf à risquer de déstabiliser les budgets locaux.
Mais cette démarche en profondeur pour une plus grande sécurité des budgets locaux doit être complétée en accentuant la transparence des choix locaux et en renforçant les moyens d'intervention des collectivités.
Je voudrais maintenant aborder cette question de l'amélioration de la sécurité budgétaire et des instruments d'intervention économique.
J'envisage en effet d'engager avec vous une concertation, afin d'aboutir prochainement au dépôt d'un projet de loi ayant un triple objet.
Il s'agit, d'abord, d'améliorer le dispositif de suivi budgétaire des collectivités locales. En nous appuyant sur la mise en oeuvre de la comptabilité M 14 au 1er janvier 1997, il nous faut assurer une meilleure prise en compte des risques et une meilleure lisibilité des comptes des collectivités.
Il s'agit, ensuite, de clarifier les relations financières et contractuelles entre les sociétés d'économie mixte et les collectivités locales.
Il s'agit, enfin, d'élargir les conditions de participation des collectivités locales aux sociétés de capital-risque et aux sociétés de garantie.
En matière de sécurité budgétaire, plusieurs dispositions pourraient être envisagées pour prévenir le plus en amont possible d'éventuelles difficultés financières des collectivités locales et pour définir une procédure de redressement durable. Elles auraient notamment pour objet de repréciser les notions d'équilibre budgétaire ainsi que les modalités tant de la reprise du résultat du compte administratif que de l'organisation d'une procédure de redressement pluriannuel.
Ce projet de loi pourrait redéfinir également les relations financières et contractuelles qui prévalent entre les sociétés d'économie mixte et les collectivités locales, au terme d'une concertation qui associe déjà la fédération nationale des sociétés d'économie mixte et qui doit être prolongée avec les associations représentatives des collectivités locales actionnaires.
Sous réserve du respect des principes du régime des interventions économiques et du code des marchés publics, pourraient ainsi être autorisées des avances en compte courant d'associés, dans le cadre de conventions précises.
Il conviendrait aussi de repréciser les conditions d'intervention des collectivités locales dans les situations suivantes : opérations de construction réalisées sous mandat, concessions d'aménagement, sociétés d'économie mixte en charge de la réalisation de logements sociaux.
Enfin - je sais que c'est un enjeu qui tient à coeur au président de la Haute Assemblée, M. Monory - nous n'échapperons pas, à terme, à une réforme d'ensemble du régime des interventions économiques. Il s'agira de substituer à l'actuel dispositif, qui distingue aides directes encadrées et aides indirectes, un dispositif plus adapté aux besoins des entreprises, en conservant deux préoccupations : autoriser les interventions jusqu'au niveau permis par la réglementation européenne et confiner le risque pris par les collectivités locales.
Mais sans attendre cette réforme qui nécessite encore une mise au point technique et une concertation, il me semble d'ores et déjà possible d'encourager le développement des interventions des collectivités locales par le biais de structures intermédiaires associant des professionnels de la banque et des entreprises.
Ainsi, nous pourrions envisager d'élargir les conditions de participation des collectivités locales aux sociétés de garantie et aux sociétés de capital-risque. Leur développement permettrait de mieux répondre aux besoins en fonds propres des entreprises, tout en limitant le risque encouru par les collectivités locales.
Nous débattrons prochainement de toutes ces orientations sur lesquelles j'entends mener une large concertation avec les élus et leurs associations représentatives.
Enfin, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais souligner le fait que la décentralisation ne progressera pas sans la réforme de l'Etat, notamment sans la déconcentration.
Je n'hésiterai pas à dire que la déconcentration constitue sans doute le deuxième pilier de la décentralisation.
M. Charles Revet. Très bien !
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. L'un des enjeux majeurs de la décentralisation réside désormais dans le nouveau contrat de confiance entre l'Etat et les collectivités locales résultant de la clarification de leurs relations et d'une meilleure coordination de leurs actions.
L'Etat n'a probablement pas tiré toutes les conséquences de la décentralisation quant à son mode d'organisation et de fonctionnement.
Ses procédures sont devenues de plus en plus complexes. Les élus ont trop d'interlocuteurs et ne savent plus bien à qui s'adresser ou à qui adresser leurs concitoyens,...
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Ça c'est vrai !
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. ... d'où la nécessité de réaliser une véritable déconcentration. Elle entraînera un changement profond de la relation du service public avec le citoyen.
Le décret du 15 janvier dernier a fait du préfet l'autorité de droit commun pour les décisions individuelles et décidé de l'expérimentation du regroupement de services déconcentrés. Le préfet sera désormais l'interlocuteur unique voulu par les élus locaux.
La réorganisation des services déconcentrés a pour objet de simplifier, de responsabiliser, d'unifier, d'adapter les services aux caractéristiques locales. Elle participe ainsi du même esprit que la décentralisation : rapprocher le service public du citoyen.
La déconcentration doit également être financière : les préfets disposent déjà d'une enveloppe fongible de crédits pour l'emploi ; en 1998, pour les trois politiques publiques que sont l'emploi, la lutte contre l'exclusion et la ville, les crédits seront largement regroupés pour que la décision préfectorale soit mieux adaptée.
Les crédits déconcentrés seront identifiables sur des chapitres spécifiques dès la loi de finances de 1998. Les contrats de service seront développés.
Un effort considérable de simplification du droit et de transparence est parallèlement en cours. La partie législative du code général des collectivités territoriales est ainsi le premier texte que j'ai eu l'honneur de défendre au Parlement.
Mesdames, messieurs les sénateurs, comme vous le voyez, l'Etat maintient résolument son choix pour la décentralisation, qui permet de mobiliser les énergies, de libérer les initiatives en faveur de l'emploi et d'être à l'écoute directe de nos concitoyens.
Non seulement le Gouvernement entend conforter la décentralisation dans ses fondements mais, en plus, il met en oeuvre une dynamique profonde pour l'améliorer tant sur le plan institutionnel que sur le plan économique et financier.
Je suis convaincu que le présent débat permettra de mieux fixer encore les priorités que je viens d'évoquer et de les enrichir de vos idées et de vos expériences. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, d'emblée, je voudrais remercier le Gouvernement d'avoir accepté la tenue de ce débat, qui s'inscrit parfaitement dans la vocation constitutionnelle de la Haute Assemblée, dont l'une des missions est d'assurer la représentation des collectivités territoriales de la République.
Force est de reconnaître que la date retenue pour l'organisation de ce débat présente, tout au moins à nos yeux, l'avantage de conférer à ce dernier toute l'importance d'un débat d'orientation budgétaire.
Ce débat ne doit à mon avis pas être détourné en servant de prétexte à l'établissement d'un énième cahier de doléances.
Il s'agit, bien au contraire, d'adopter une démarche constructive et de mettre à profit cet espace d'expression pour faire le point sur la situation des collectivités locales, pour tirer ensemble, sereinement, les leçons du passé et pour éclairer l'avenir, qui doit être placé sous le signe d'une coexistence pacifique et d'une coopération confiante entre l'Etat et les collectivités territoriales.
Monsieur le ministre, trop de faux et de mauvais procès sont encore instruits, dans certaines sphères de l'Etat, à l'encontre des collectivités locales,...
M. René Régnault. Ah oui !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. ... qui sont accusées, à tort, d'être des îlots de prospérité et de laxisme dans un océan de pénurie et de rigueur. (Très bien ! sur les travées des Républicains et Indépendants.)
M. Charles Revet. Mais qui a créé la pénurie ?
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Monsieur le ministre, il faut tordre le cou à ces légendes...
M. Henri de Raincourt. Sale oiseau ! (Sourires)
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. ... dont la seule fonction était de tenter de justifier les ponctions opérées sur les ressources des collectivités locales, transformées en la circonstance en variables d'ajustement du budget de l'Etat.
M. René Régnault. Sortez Bercy !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Monsieur le ministre, il faut sortir de cette ère du soupçon et recréer un climat de confiance entre l'Etat et les collectivités locales.
Cette oeuvre de pacification se révèle indispensable, car l'Etat a besoin des collectivités locales qui sont devenues « incontournables », selon une expression à la mode, et ce pour trois raisons.
Tout d'abord, il convient de ne pas oublier que les collectivités locales sont des acteurs économiques majeurs dont la masse financière représente près de 10 % du produit intérieur brut.
En outre, les collectivités locales préparent l'avenir en assumant plus de 70 % de l'investissement public : elles sont donneurs d'ordre pour plus de 170 milliards de francs de travaux, ce que l'on oublie trop souvent !
M. René Régnault. Eh oui !
M. Michel Sergent. Très juste !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Autrement dit, la croissance molle que nous connaissons depuis le début des années quatre-vingt-dix aurait été encore plus faible, plus anémique sans l'intervention des collectivités locales.
M. Charles Revet. Exactement !
M. Michel Sergent. Très vrai !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Leur mission ne se cantonne pas à ce rôle de bâtisseurs : elles remplissent également une fonction sociale irremplaçable en ces temps de mutation et de transition économiques propices aux phénomènes d'exclusion.
Véritables espaces de solidarité, les communes et surtout les départements, qui consacrent désormais 60 % de leur budget de fonctionnement aux dépenses d'aide sociale, ont pris la relève de l'Etat-providence pour tenter de réduire la fracture sociale.
La deuxième raison qui milite en faveur d'un partenariat entre l'Etat et les collectivités locales réside dans les bienfaits de ce que l'on appelle maintenant la gestion de proximité.
La décentralisation, qui constitue, à l'évidence, une réforme bénéfique, a permis de libérer les initiatives et les capacités locales.
M. René Régnault. Tiens donc !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Cela ne saurait vous surprendre puisque je l'avais déclaré à l'époque de la réforme !
L'action des départements et des régions en faveur des collèges et des lycées constitue sans doute l'illustration la plus marquante du caractère positif de la décentralisation.
Enfin, la troisième et dernière raison qui rend indispensable, dans l'intérêt même de l'Etat, l'édiction d'un code de bonne conduite réside dans l'inévitable réforme de l'Etat engagée par le Gouvernement. Vous y avez déjà fait allusion, monsieur le ministre, et peut-être pourrez-vous nous donner plus de précisions sur ce sujet.
En effet, la discussion du projet de loi de finances pour 1997 a montré que l'effort d'économies sans précédent réalisé par le Gouvernement rencontrerait bien vite ses limites s'il n'était relayé par la recherche d'économies structurelles.
Au-delà de la nécessaire amélioration des relations entre les citoyens et leur administration, la réforme de l'Etat doit se traduire par une nouvelle délimitation de son périmètre d'intervention et par une nouvelle définition de ses modalités d'action.
Il s'agit de recentrer l'Etat sur ses missions régaliennes, ses fonctions de prescripteur et son rôle de garant de l'unité, de la cohésion et de la solidarité nationales.
M. Charles Revet. Très bien ! M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Pour aboutir à ce résultat, il pourrait être envisagé de relancer la décentralisation, qui est aujourd'hui au milieu du gué, en ouvrant aux collectivités locales de nouveaux territoires d'intervention. On peut penser à l'emploi des jeunes, domaine dans lequel les collectivités territoriales, même si la loi ne leur reconnaît pas officiellement ce rôle, pourraient jouer utilement un rôle d'interface ou de passerelle entre le système éducatif et l'entreprise, comme en témoignent déjà certaines expériences locales particulièrement intéressantes.
M. Robert Pagès. Et même de boucs émissaires !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. On pourrait également songer à un transfert aux régions de la responsabilité de la maintenance et de la construction des locaux universitaires comme prélude à une véritable décentralisation de l'enseignement supérieur, assortie bien évidemment d'une péréquation entre les régions en fonction de leurs capacités contributives et d'un renforcement de l'autonomie des universités.
M. René-Pierre Signé. On attend la péréquation !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Toutes ces avancées ne pourront toutefois se réaliser que si l'Etat s'engage à respecter le principe de la compensation concomitante et intégrale des charges transférées et conclut avec les collectivités locales un véritable pacte de confiance. (Murmures sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
Pardonnez-moi, monsieur le ministre, d'insister sur cette condition préalable et indispensable qu'est le pacte de confiance entre l'Etat et les collectivités locales ; mais les collectivités locales, échaudées par le passé - comprenez-le - craignent l'avenir.
Le passé a en effet porté la marque d'une suite ininterrompue de ruptures de contrat, d'entorses aux principes et de remises en cause des règles du jeu dont ont été victimes les collectivités locales, quels que soient les gouvernements au pouvoir.
M. René Régnault. Oui, surtout récemment !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Elles ont ainsi connu des transferts de compétences fortement évolutives, mais partiellement compensées, des dévolutions de compétences légalement non compensées et des transferts insidieux de charges.
En définitive, les collectivités locales sont confrontées, depuis le début des années quatre-vingt-dix, à un effet de ciseau caractérisé par une vive progression de leurs dépenses, notamment de leurs dépenses locales, et à une réduction non négligeable de leurs ressources en raison des ponctions opérées sur certaines dotations.
Dans ces conditions, on peut même s'étonner que le recours à la pression fiscale n'ait pas été plus fort, ce qui constitue une preuve supplémentaire de la bonne gestion des collectivités locales.
Ces mésaventures, ces péripéties et ces tribulations n'incitent pas les collectivités locales à envisager l'avenir avec confiance.
M. René-Pierre Signé. C'est certain !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Qui plus est, cet avenir leur paraît lourd de menaces compte tenu des incertitudes qui pèsent sur l'équilibre de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, de la prolifération des normes de sécurité, de la multiplication des contraintes liées à la protection de l'environnement, qu'il s'agisse de l'eau, de l'air ou des déchets, et de l'implication financière des politiques conduites par l'Etat dans des domaines aussi divers que la lutte contre l'exclusion ou la généralisation des nouveaux rythmes scolaires.
M. Emmanuel Hamel. Les résultats des élections le montreront dans un an !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Comme vous pouvez le constater, monsieur le ministre, un long chemin reste à parcourir pour restaurer un climat de confiance, même si des progrès réels sur la voie d'une pacification des relations entre l'Etat et les collectivités locales ont été récemment accomplis, il convient de le souligner et de le reconnaître.
M. René-Pierre Signé. Minces progrès !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. J'en veux pour preuve l'avènement du pacte de stabilité (Exclamations sur les travées socialistes), lequel répond en grande partie au souhait exprimé par le Sénat, qui l'avait sollicité depuis de longues années.
M. René Régnault. Quel cadeau !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Certes, ce pacte n'est pas un pactole,...
M. Guy Fischer. Loin de là !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. ... mais il représente, pour les collectivités locales, un filet de sécurité et un instrument de prévisibilité de leurs ressources.
J'en veux également pour preuve l'absence, dans la dernière loi de finances, de turpitudes pour les ressources des collectivités locales, ainsi que cela a été souligné sur toutes les travées de la Haute Assemblée ! (« Très bien ! » sur les travées des Républicains et Indépendants.)
Ces progrès sont indéniables, mais l'Etat doit effectuer de nouveaux gestes significatifs pour retrouver toute sa crédibilité aux yeux des élus locaux.
M. René Régnault. Nous nous en expliquerons tout à l'heure !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Parmi ces gestes, il me semble indispensable de donner une valeur législative, monsieur le ministre, à l'obligation posée par la circulaire du 21 novembre 1995 d'effectuer une étude d'impact sur les finances locales préalablement au vote ou à l'adoption de toute disposition législative ou réglementaire.
M. René Régnault. Cela, c'est bien !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Merci, mon cher collègue !
Il s'agirait également d'étaler dans le temps les incidences financières des véritables bombes à retardement que constituent les législations sur l'eau ou les déchets, sans cesse remises en cause tant au niveau national qu'au niveau européen.
M. René-Pierre Signé. Ah oui !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Il conviendrait aussi de mieux associer les collectivités locales à l'élaboration des mesures relatives à la fonction publique territoriale, qui ne peuvent manquer d'avoir des incidences sur leurs budgets. Les collectivités locales doivent devenir un partenaire à part entière du dialogue conduit par le Gouvernement en ce domaine.
Il est, en outre, nécessaire, pour faciliter le dialogue entre l'Etat et les collectivités locales, que le Gouvernement rende effective la déconcentration, qui constitue le corollaire naturel et indispensable de la décentralisation.
M. René-Pierre Signé. Eh oui !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Comme vous l'avez indiqué il y a un instant, monsieur le ministre, il s'agit de promouvoir un interlocuteur unique, le préfet, capable d'engager l'Etat, et tout l'Etat, et disposant de crédits déconcentrés. Une opération a déjà été engagée en ce qui concerne l'action en faveur de l'emploi à l'échelon départemental.
De plus, il me semble nécessaire de donner un second souffle à la coopération intercommunale.
Votre avant-projet de loi comporte, à cet égard, monsieur le ministre, des éléments de réponse qui me paraissent respectueux de l'autonomie locale.
Enfin, la pacification des relations entre l'Etat et les collectivités locales passe, me semble-t-il, par une modernisation de la fiscalité directe locale. A cet égard, force est de constater que la taxe professionnelle occupe une place particulière dans notre imaginaire fiscal.
Dans la mesure où le Gouvernement vient de me faire l'honneur de me confier la présidence d'un groupe de travail sur la taxe professionnelle, qui tiendra sa première réunion la semaine prochaine, il m'est difficile de m'exprimer plus longuement sur cet impôt triangulaire, perçu par les collectivités locales, acquitté par les entreprises et compensé par l'Etat.
Qu'il me soit simplement permis de dire que la résolution des problèmes posés par cet impôt triangulaire relève en quelque sorte de la quadrature du cercle puisqu'il s'agit tout à la fois, nous dit-on, d'alléger son poids pour les entreprises et de réduire la facture de l'Etat, tout en maintenant le produit perçu par les collectivités locales.
M. Robert Pagès. Il y aura un perdant : les ménages !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Qu'il me soit également permis de dire toute mon opposition à l'idée d'une nationalisation du taux de la taxe professionnelle, qui irait à l'encontre de la décentralisation, qui romprait, ce qui est beaucoup plus grave, tout lien entre les collectivités locales et les entreprises et, enfin, qui démotiverait les élus locaux.
M. René Régnault. Nous sommes d'accord !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Enfin, il me semble que l'idée consistant à substituer la valeur ajoutée par l'entreprise à l'assiette actuelle de la taxe professionnelle a fait long feu, et à juste titre : l'expérience a déjà été tentée par l'Assemblée nationale, et nous en connaissons le résultat.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les quelques réflexions - non exhaustives, bien évidemment - que je tenais à exprimer à l'orée de ce débat.
En définitive, monsieur le ministre, gardons-nous de revenir à de stériles querelles et méfions-nous des exégèses médiatiques qui viennent parfois déformer le contenu de nos déclarations à la presse.
S'agit-il, pour les élus locaux, de se remettre en cause, ou ne s'agit-il pas, plus simplement, de clarifier les règles d'un jeu devenu, pour les uns et pour les autres, par trop complexe ?
J'ai la conviction que nous saurons bâtir, avec vous, monsieur le ministre, un partenariat responsable et adulte, et ce pour le bien de tous nos concitoyens. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
- Groupe du Rassemblement pour la République, 57 minutes ;
- Groupe socialiste, 49 minutes ;
- Groupe de l'Union centriste, 42 minutes ;
- Groupe des Républicains et Indépendants, 35 minutes ;
- Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 25 minutes ;
- Groupe communiste républicain et citoyen, 22 minutes.
La parole est à M. Paul Girod.
M. Paul Girod. Monsieur le ministre, mes premières paroles seront pour vous remercier, d'abord, de la clarté de votre exposé et pour m'associer, ensuite, aux propos de M. Poncelet s'agissant des thèses qu'il défend depuis longtemps en ce qui concerne l'indépendance des collectivités territoriales et leur nécessaire maturité, que nous recherchons en permanence, ainsi que les relations de celles-ci avec l'Etat, particulièrement en matière financière.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Merci, mon cher collègue !
M. Paul Girod. Certains de vos propos, mon cher collègue, ont provoqué ici ou là quelques remous. S'agissant de l'adhésion du Sénat à l'idée de décentralisation, je voudrais tout de même rappeler que, si décentralisation il y a eu en 1981, c'est en partie en raison de l'adoption par le Sénat, les années précédentes, de textes instituant l'autonomie des collectivités locales en matière fiscale et mettant en place une dotation globale de fonctionnement qui, à l'époque, transférait aux collectivités locales une part d'un grand impôt évolutif de l'Etat, la TVA - revendication permanente des représentants des collectivités locales depuis plus de trente ans - et instituant la globalisation des emprunts, mesures sans lesquelles rien n'aurait pu être fait passé un certain mois de mai ou de juin 1981.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Le ministre de l'intérieur de l'époque était M. Christian Bonnet !
M. Paul Girod. Je voudrais aussi rappeler que, si la première lecture de la loi de 1982 a été difficile au Sénat, la seconde lecture, en revanche, y a été beaucoup plus consensuelle, la Haute Assemblée ne s'opposant à ce texte que sur deux points seulement : l'intervention des communes dans les entreprises et l'érection des régions en collectivités territoriales de plein exercice, problème auquel nous sommes confrontés en ce moment, avec l'enchevêtrement des compétences entre collectivités locales de plein exercice. Peut-être le Sénat avait-il été plus lucide que beaucoup d'autres sur ce point, il convenait de le rappeler au début de cette discussion.
M. Adrien Gouteyron. Très bien !
M. Paul Girod. Cela dit, monsieur le ministre, permettez-moi d'exprimer le sentiment de mon groupe - et le mien - sur certains des aspects que vous avez évoqués, et d'abord sur les problèmes structurels et juridiques.
Vous nous avez dit que le débat sur la clarification des compétences n'était pas, pour l'instant, très facile à ouvrir à cause des habitudes et du manque relatif de moyens, et vous visiez, si j'ai bien compris, la clarification des compétences entre collectivités territoriales.
Permettez-moi d'ouvrir un autre débat, celui de la clarification des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales. Je ne suis pas sûr que nous soyons, en cette matière, devant une situation tout à fait satisfaisante. Ce n'est pas le gouvernement actuel, ce ne sont pas les deux gouvernements qui l'ont précédé, mais ce sont, me semble-t-il, des gouvernements un peu antérieurs à 1993 qui ont commencé à obscurcir sérieusement la clarté des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales. L'exemple le plus caricatural a été la fameuse affaire du plan Université 2000,...
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Eh oui !
M. Paul Girod. ... une compétence d'Etat ayant été ouvertement assumée, au moins au niveau des deux tiers de son montant, par les collectivités territoriales, avec - reconnaissons-le - des imputations budgétaires que les travaux de la commission Delafosse ont qualifiées d'obscures pour le moins, pour ne pas dire caricaturales.
M. René-Pierre Signé. Cela s'est amplifié par la suite !
M. Paul Girod. Par ailleurs, monsieur le ministre, vous avez fort opportunément rappelé que, normalement, une étude d'impact devrait intervenir avant tout texte législatif ou réglementaire ayant une incidence sur les finances des collectivités territoriales.
Le principe est bon. La réalité y répond-elle ? J'en suis un peu moins sûr. Et je ne parle même pas des grandes lois sur l'eau, les déchets et l'air qu'a évoquées M. Poncelet, mais de la vie de tous les jours. Pour vous donner un exemple, la modification imposée des poteaux de basket dans les cours d'école va aboutir à Dieu sait quelles dépenses supplémentaires et totalement inattendues. Il en est de même du sens de l'ouverture d'une porte, de la hauteur d'un seuil, de la distance entre un robinet et un interrupteur, tous éléments susceptibles d'être modifiés tous les jours et qui aboutissent à des travaux nouveaux qui, s'ils alimentent certes l'artisanat, ne constituent pas nécessairement les soucis premiers des collectivités territoriales. En outre, que je sache, les auteurs de normes ne nous ont pas vraiment soumis, en tout cas à l'échelon parlementaire, une étude d'impact satisfaisante.
Mais permettez-moi de prendre un exemple plus précis : les archéologues, monsieur le ministre, ont un statut tout à fait étonnant. Ils autorisent le démarrage des travaux d'un lotissement, qu'il s'agisse de bâtiments d'habitation ou de bâtiments industriels ; ils sont seuls juges de l'opportunité de procéder à une fouille exploratoire ; ils sont seuls juges de l'importance de leurs éventuelles découvertes ; ils sont seuls juges de la nécessité de demander une fouille complémentaire, voire de décider un blocage total des opérations ; ils sont seuls juges du choix des entreprises auxquelles ils s'adressent, sans être soumis au code des marchés publics. Il en résulte, dans certains cas, des coûts d'investissement industriels prohibitifs et impossibles à supporter. La lutte contre le chômage s'en trouve alors fortement perturbée, ce qui pose certains problèmes aux responsables des collectivités locales.
Permettez-moi de vous dire, monsieur le ministre, que, sur le plan de la clarification des compétences entre l'Etat et nous, il y a encore pas mal de choses à faire...
Par ailleurs, certaines obscurités subsistent.
Je prendrai deux ou trois exemples qui montrent que les collectivités locales se trouvent parfois financièrement embarquées au-delà de ce qu'elles voudraient.
La loi sur la prestation spécifique de dépendance a supprimé la toute-puissance des COTOREP en matière d'allocations compensatrices, au moins pour les personnes âgées. Ce sera, je l'espère, un progrès, et le Sénat peut s'honorer - M. Fourcade le sait bien - d'avoir été l'initiateur de cette modification.
En matière de protection juridique de la jeunesse, en revanche, nous ne prenons pas les décisions mais nous devons payer. Et, pour ce qui concerne les établissements qui reçoivent des handicapés ou des personnes âgées, qui nomme le directeur ? Pas nous ! Or quels sont les pouvoirs du directeur face au conseil d'administration ? Ils sont considérables ! Mais qui paie la note ? Les collectivités locales.
Dès lors, un certain nombre de points, qui rejoignent d'ailleurs les considérations sur le personnel qu'a évoquées M. Poncelet à l'instant, doivent être examinés de plus près.
On a toujours affirmé qu'il fallait des passerelles entre la fonction publique d'Etat et la fonction publique territoriale. Or il se trouve que les règles régissant certains corps s'opposent à ce que nous puissions solliciter la collaboration de telle personnalité ou de tel agent de l'Etat, compétent et connaissant la situation locale, parce que, comme par hasard, ce n'est pas possible, et l'on nous en propose d'autres qui ne sont pas ceux que nous voudrions. Ainsi, pour l'instant, le blocage est complet.
Monsieur le ministre, je voudrais terminer sur ce sujet en vous disant que, si je sais votre souci de faire avancer les choses, je demeure perplexe, anticipant un peu sur la partie financière de mon intervention, à propos de ce que vous avez dit sur la CNRACL.
Vous avez dit que 1997 se passerait bien, que 1998 se présentait sous de meilleurs auspices.
M. Guy Fischer. Je ne le crois pas !
M. Michel Sergent. Au premier trimestre !
M. Paul Girod. C'est sympathique, c'est un peu antique dans la formulation, et nous aimerions avoir quelques précisions sur ce point.
Vous avez parlé de l'intercommunalité, monsieur le ministre. Il s'agit d'une oeuvre très importante, mal engagée en 1992. Peut-être n'avons-nous pas vu, y compris moi-même qui étais rapporteur de la loi à l'époque, que le ver était dans le fruit dès le départ.
M. François Gerbaud. Vous avez raison !
M. Paul Girod. En effet, afin de favoriser l'intercommunalité, pour des raisons que je n'ai pas à éclaircir aujourd'hui, vous avez mis en place ce que l'on appelle une incitation financière. Or celle-ci consistait en un prélèvement sur une dotation globale de fonctionnement qui n'était pas faite pour cela,...
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Elle était déjà insuffisante !
M. Paul Girod. ... et un certain nombre d'effets d'aubaine ont été engendrés par la loi elle-même : tout syndicat de communes qui avait le même contour que la communauté de communes était instantanément transféré à la communauté, ce qui aboutissait à créer de la fiscalité communautaire et à opérer, sans qu'une oeuvre supplémentaire ne soit engagée, un prélèvement de dotation globale de fonctionnement au profit du groupement, au seul motif qu'il s'agissait d'un groupement.
Vous avez ainsi mis en place, mes chers collègues, une bombe qui est en train de nous éclater au nez, et nous ne savons plus où nous allons en ce qui concerne la place de la dotation globale de fonctionnement des groupements par rapport à la dotation globale de fonctionnement en général.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Très juste !
M. Paul Girod. Ou alors, il faut dire que vous aviez voulu, à cette époque, tuer à terme la dotation globale de fonctionnement des communes pour satisfaire une volonté de coopération intercommunale, ce qui aurait été justifiable, explicable, discutable, mais qui n'a jamais été dit.
M. René Régnault. La coopération est une nécessité !
M. Paul Girod. Le résultat de tout cela, monsieur le ministre, c'est qu'il existe un certain nombre d'effets d'aubaine.
Vous avez annoncé que vous nous proposerez un texte qui ira un peu au rebours de cette tendance générale. Nous attendons d'en connaître le dispositif, mais je crois que nous pouvons vous dire à l'avance que tous ceux qui étudient ce problème essaieront de trouver avec vous une solution qui soit constructive.
Mais d'autres problèmes se posent à nous, qui sont liés non pas à l'intercommunalité, mais à l'exercice technique et financier de nos compétences.
Nous assistons, monsieur le ministre, et cela m'inquiète un peu, au télescopage de trois textes : celui sur les sociétés d'économie mixte, celui sur la réforme du code des marchés publics et une proposition de loi, à laquelle j'ai cru comprendre que le Gouvernement était attaché, relative à la mise en place d'établissements publics locaux.
Nous allons donc légiférer, sans probablement en être bien conscients, sur des sujets qui se « tangentent » en permanence. Ainsi, entre les SEM et les établissements publics locaux, de nombreuses interconnexions existent. De même, entre les établissements publics locaux, les SEM et la réforme du code des marchés publics, d'autres connexions se « tangentent » en permancence. Je crains donc que nous n'ayons besoin, avant d'aborder au fond la discussion de ces trois textes, d'une clarification sur l'ensemble des influences de ces textes les uns sur les autres. A défaut, nous allons, une fois de plus, élaborer un dispositif qui sera d'application très difficile.
Le temps m'étant compté, monsieur le ministre, et pour ne pas lasser l'attention du Sénat, je ne reviendrai qu'un instant sur les problèmes financiers et, au-delà, sur les problèmes de l'économie.
Les relations avec l'Etat, que d'aucuns critiquent encore, trouvent une certaine stabilité, ce qui est, je crois, à porter à votre crédit, monsieur le ministre. Le véritable problème financier auquel nous sommes confrontés est celui de la part municipale de la taxe professionnelle, de son imputation exagérément localisée.
Le seul mérite de la loi de 1992 avait été d'amorcer une certaine mutualisation intercommunale de cette taxe. Est-ce au niveau de l'intercommunalité - je ne parle pas des grandes agglomérations - que la solidarité en matière de taxe professionnelle doit s'exercer ? Je n'en suis pas certain. C'est à un échelon plus large, du type du département ou de la petite région - les grandes régions me semblent trop grandes pour cela - qu'il faudrait probablement réfléchir sur les solutions à trouver.
J'ai noté au passage que, en ce qui concerne les comparaisons de recettes fiscales, les comparaisons de ressources et les notions de péréquation telles qu'elles figurent dans la loi de 1995, vous aviez quelques doutes quant à l'émergence de disparités monumentales. Pour ma part, j'en suis persuadé, parce que la véritable anomalie se trouve à l'intérieur des régions bien plus encore qu'entre les régions, et spécialement entre les communes sur ce point particulier de la taxe professionnelle.
En conclusion, je souhaite aborder un sujet qui nous touche tous parce qu'il constitue l'essentiel de la vie publique et de nos préoccupations actuelles.
Monsieur le ministre, vous avez parlé de l'économie. Derrière l'économie, il y a nécessairement l'emploi ! Vous avez dit que vous souhaitiez clarifier les modalités d'intervention des collectivités territoriales. Beaucoup d'événements qui ont émaillé les relations entre les chambres régionales des comptes et les collectivités territoriales montrent, me semble-t-il, l'urgence de procéder à cette clarification, et je vous sais gré de nous l'annoncer.
Cependant, un point m'inquiète, et on retrouve là le problème de la clarification des compétences. On observe que, en réalité, tout le monde est sur le pont dans cette affaire, aussi bien les régions que les départements ou les communes. Il ne faudrait pas que, sous couvert de clarification, on remette en place un système de tutelle, avoué ou inavoué, de certains sur d'autres. Il faut faire très attention à la rédaction des textes.
Mais il est un point, monsieur le ministre, sur lequel nous pourrions intervenir mieux que nous ne le faisons, sans dépenses et sans risques excessifs. Des tours de France et des consultations que j'ai pu faire, il semble ressortir que, partout, la création de nouvelles entreprises se déroule sans difficulté majeure. Partout, l'appui en capital, surtout aux sociétés importantes, est accordé relativement facilement.
Ce qui se passe très mal et, partout, c'est le développement de l'entreprise qui a été créée deux, trois ou quatre ans plus tôt, et qui réussit sur son créneau : le Bill Gates, le Louis Renault au fond de son petit garage qui a besoin d'un apport en fonds propres limité en montant, mais indispensable pour pouvoir franchir la première marche de son développement. A ce besoin, aucune banque ne répond autrement que par des prêts ; aucune société de capital-risque n'y répond, parce qu'il s'agit d'une structure trop petite. Nous sommes désarmés devant ce phénomène ! Par conséquent, nos entrepreneurs, même s'ils sont de qualité - Dieu sait qu'ils le sont dans beaucoup de cas ! - se voient ou spoliés ou acculés à l'abandon au moment où, justement, ils sont en train de réussir.
Sur ce point, une réflexion doit être menée. Je souhaiterais que, dans vos préoccupations sur l'intervention économique des collectivités territoriales, monsieur le ministre, cet aspect soit abordé.
A un moment où l'on parle des collectivités locales, nous ne redirons jamais assez le rôle éminent que celles-ci jouent dans la réalité de notre démocratie et de notre République. Il est souhaitable que l'on aborde sans complexe l'ensemble des problèmes auxquels elles sont confrontées, problèmes dont, dans beaucoup de cas, elles pourraient être des gestionnaires plus efficaces qu'elles ne le sont, quel que soit le dévouement de leurs élus. (Applaudissements sur les travées du RDSE, du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Puech.
M. Jean Puech. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à mon tour, je tiens à remercier le Gouvernement d'avoir proposé au Sénat d'organiser, à huit jours de distance, deux débats importants : le premier, aujourd'hui, pour traiter des collectivités locales et le second, la semaine prochaine, devant porter sur la politique d'aménagement du territoire.
Dans la période actuelle, où la gestion du quotidien, de l'immédiat le dispute sans cesse à la prospective et à la réflexion sur l'avenir, ces deux débats doivent à la fois éclairer notre conduite des affaires au quotidien et donner un nouvel élan à la politique de notre pays.
Collectivités locales, puis aménagement du territoire : il aurait peut-être fallu inverser l'ordre des débats, car de la vision que nous pouvons avoir de la politique d'aménagement du territoire dans les vingt ans à venir dépendent sans doute le rôle et la place que nous voulons faire jouer à nos collectivités. Mais qu'importe !
Nous avons aussi, à l'inverse, à jeter les fondements d'une nouvelle avancée de la décentralisation pour mieux répondre, en termes de proximité et d'efficacité, aux défis majeurs de l'Europe, de la mondialisation et de l'équilibre du territoire.
A ce sujet, le rapport de la mission d'information de la commission des lois, conduite par nos collègues MM. Delevoye et Hoeffel, constitue un apport dont nous ne réfutons aucun des éléments essentiels, bien au contraire ! Il faut rapidement avancer selon les orientations qu'il contient.
L'expérience de quinze ans de décentralisation, vécue sur le terrain, doit nous rendre à la fois réalistes et ambitieux.
D'ailleurs, les élus, à tous les niveaux, ont d'ores et déjà pris leurs responsabilités et il nous appartient de mettre tout en oeuvre pour leur faciliter la tâche.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, je voudrais commencer mon intervention par ce qui est une évidence dans cette assemblée, mais qu'il m'appartient, me semble-t-il, de rappeler : un mandat territorial est un mandat politique à part entière. Il nous a été confié par le suffrage universel et nos concitoyens ont, à juste raison, le droit et le devoir de nous en demander compte. Aussi n'avons-nous, ni à le laisser s'obscurcir ni à le déléguer sans discernement.
Si j'aborde aussi directement ce sujet, c'est bien parce qu'il se trouve au coeur du débat sur l'intercommunalité.
Je me félicite de voir très prochainement venir en discussion devant notre assemblée le projet de loi que vous avez préparé, monsieur le ministre, en étroite liaison, je le sais, avec les élus. Mais nous ne pouvons pas éluder, à ce propos, le débat démocratique et institutionnel qu'il sous-tend. En effet, ce texte, comme le rapport de la mission d'information du Sénat, maintient le mode de désignation actuelle, au second degré, des institutions intercommunales. Cela mérite que l'on s'y attarde.
Dans ce débat, tout le monde sait que deux conceptions de l'évolution institutionnelle se sont fait jour lors de l'élaboration de l'avant-projet du schéma national d'aménagement du territoire : soit la modification progressive de la carte territoriale de la France autour des pays et des agglomérations ; soit l'incitation volontariste à l'extension de l'intercommunalité sans bouleversement apparent immédiat.
C'est cette seconde option qui a été retenue par le Gouvernement et que nos collègues de la mission d'information ont également retenue explicitement dans leur rapport.
Mais le problème est bien de savoir jusqu'à quel stade de développement de l'intercommunalité on pourra laisser subsister une gestion par des élus au second degré et des appareils administratifs hypertrophiés, soit incontrôlables, soit ingérables.
Conseillers municipaux et conseillers généraux doivent donc réfléchir ensemble à la meilleure façon de recréer les liens de proximité, qui constituent le fondement de leur mandat politique commun attaché à une population et à un territoire. Les représentants au second degré, dans le cadre de l'intercommunalité, répondent de moins en moins à ces critères.
Je propose que nous approfondissions notre réflexion sur ce thème précis. Dans le cas contraire, le débat sur l'intercommunalité risque de se réduire à un débat technique, même au sens noble du terme. N'oublions pas, en effet, que les élus territoriaux sont également des élus politiques.
A ce sujet aussi, mon opinion personnelle est que, si nous voulons de la décentralisation et encore plus de décentralisation nous ne pouvons nous dispenser de prendre une position claire sur le cumul des mandats, peut-être en le limitant - et je répète bien que c'est mon opinion personnelle - à un mandat délibératif ou législatif, associé au maximum à une fonction exécutive, y compris, bien évidemment, celle de ministre.
J'aborderai à présent une question qui me paraît également de toute première importance : l'exigence de transparence de la gestion publique.
Je comprends les raisons qui ont incité certains de nos collègues à déposer une proposition de loi visant à mieux définir le rôle et les pouvoirs des chambres régionales des comptes. Je souhaite, pour ma part, mes chers collègues, que notre assemblée élargisse le débat ainsi lancé pour poser le problème dans ses différentes dimensions : celle de l'exercice du contrôle de légalité par le représentant de l'Etat ; celle du contrôle financier et budgétaire par les chambres régionales des comptes et, éventuellement, celle des sanctions qui y sont attachées et de leurs modalités d'application par les instances juridictionnelles ou pénales.
Personne, en effet, ne peut se satisfaire de la situation actuelle, ni le citoyen, ni l'élu, ni les représentants de l'Etat.
Lorsqu'on en vient même pour certains à dire et à écrire que décentralisation est synonyme de corruption, cela signifie d'abord un refus total de la décentralisation. Mais, surtout, plus grave, on pousse un très grand nombre d'élus à douter d'eux-mêmes et les citoyens à refuser le débat démocratique local. Avons-nous pourtant la mémoire si courte pour ne pas nous rappeler la gestion publique des années 1982 alors même que les finances de l'Etat étaient prospères ? Alors, le retour à l'Etat providence est-il une solution ?
Non, la solution n'est pas là ! Si la transparence et la rigueur de la gestion sont des exigences absolues, si nous voulons rendre vraiment service à nos concitoyens, la solution ou les solutions passent par une redéfinition de nos propres responsabilités et des pouvoirs qui nous contrôlent.
Je me permets de livrer à votre réflexion trois suggestions ou propositions.
En premier lieu, afin de permettre à nos collectivités de bénéficier d'une assistance et d'un conseil efficaces et permanents, ne serait-il pas possible d'envisager la création d'un corps d'inspection générale des collectivités territoriales issu de nos propres fonctionnaires territoriaux...
M. René Régnault. Eh oui !
M. Jean Puech. ... ou des élus ayant abandonné toute responsabilité élective ? Il pourrait y en avoir, par exemple, un par département autour duquel pourraient se coordonner et surtout s'étoffer des services juridiques. Nos collectivités restent, en effet, particulièrement démunies sur ce plan. (M. le président de la commission des finances et M. Hubert Haenel font un signe d'approbation.)
En deuxième lieu, la suggestion que fait aujourd'hui le corps préfectoral de constituer autour des préfets une véritable « mission interministérielle » permettant l'exercice objectif et équilibré du contrôle de légalité me paraît devoir être examinée. Elle n'est pas en contradiction avec ma première suggestion. Au contraire, elle la complète.
Mais, surtout et en troisième lieu, il faut assurer la cohérence du contrôle de légalité et du contrôle financier qui s'exerce parfois à plusieurs années de distance.
Tout d'abord, il faut bien préciser que si le contrôle de légalité par le préfet peut être un feu rouge, il n'est en aucun cas un feu vert. Si un tel état de choses est maintenu, il faut que les observations provisoires des chambres régionales des comptes s'adressent autant aux préfets qu'aux élus et soient perçues comme telles.
Il conviendrait aussi que s'ouvre une réflexion avec les chambres régionales des comptes et le comité de liaison de la Cour des comptes sur le problème de la diffusion dans la presse d'observations ou de lettres provisoires qui n'ont pas donné lieu à débat contradictoire. Tout manquement devrait entraîner, me semble-t-il, l'obligation pour les chambres régionales des comptes de faire connaître alors un bilan global de l'examen de la gestion de la collectivité comprenant également les aspects positifs relevés. Il y en a tout de même !
En tout état de cause, bien sûr, le législateur devrait s'efforcer de mieux définir l'exacte portée du contrôle exercé. C'est ce qu'il sera amené à faire, comme vous nous l'avez indiqué.
Enfin, je pense, ainsi que je l'ai indiqué à plusieurs reprises, qu'il convient de procéder sans tarder à la réforme du code des marchés publics et à la clarification impérative des règles d'intervention économique des collectivités territoriales.
Je me félicite que le Gouvernement ait la volonté de mener à bien rapidement ces deux chantiers qui sont, j'en suis convaincu, des préalables à toute amélioration de la transparence dans la gestion publique.
Dans le dernier volet de mon intervention, j'aborderai le plein exercice des compétences.
Le sujet est parfaitement connu et le rapport du groupe de travail sur la décentralisation en décrit une fois de plus parfaitement les termes : il concerne le chamgement perpétuel des règles du jeu financières entre l'Etat et les collectivités. Il constate, ou il déplore, que le caractère spécifique de plus en plus affirmé de la fonction publique territoriale permet difficilement d'appliquer strictement le principe de parité avec l'Etat, que la clarification des compétences se fait attendre, que l'irruption dans le paysage du droit communautaire va enfin nous obliger à un exercice conjoint de mise en conformité de nos propres règles de gestion et d'intervention dans de nombreux domaines : celui des marchés, de l'environnement, de l'aménagement du territoire, par exemple.
Concernant les règles du jeu financières, je pense d'abord que nous ne sommes pas allés, monsieur le ministre, jusqu'au bout de l'exercice engagé dans le cadre de l'élaboration du pacte de stabilité financière.
Les travaux de l'observatoire des finances locales et d'autres travaux d'évaluation ou de prospective doivent nous permettre de poursuivre ce dialogue constructif avec l'Etat.
Dans ces conditions, serait-il possible, monsieur le ministre, d'engager à nouveau le débat préalablement à la prochaine discussion budgétaire ? En effet, je pense que plusieurs raisons justifieraient une telle démarche positive.
Dans tous les ministères ou à peu près sont en cours d'élaboration ou sont déjà en discussion avec le Parlement des textes dont les incidences sur les finances locales seront multiples : de la cohésion sociale au projet de loi sur les sports en passant par la sécurité sanitaire et la généralisation de l'assurance maladie, par exemple. Les conséquences financières du projet de loi sur l'intercommunalité sont et seront multiples. Ces incidences se prolongeront surtout à court terme et à moyen terme sur l'évolution de la DGF et de la DGD. Ainsi, je pense que la commission mixte collectivités territoriales-Gouvernement mise en place voilà maintenant dix-huit mois devrait pouvoir reprendre ses travaux.
S'agissant de la fonction publique territoriale, la prochaine discussion de la proposition de loi relative aux régimes indemnitaires de nos collaborateurs, dont l'initiative revient à notre collègue, M. Charles Pasqua, ne peut manquer de relancer le débat de la spécificité de la fonction publique territoriale et de la parité avec l'Etat.
J'en suis heureux, et je souhaite simplement qu'il puisse faire, par la même occasion, la transparence sur les régimes spécifiques de toutes les catégories de fonctionnaires d'Etat quel que soit leur corps d'origine.
Mais surtout, quand nous rendrons-nous à l'évidence ? La parité n'a jamais été un facteur de mobilité. Ce mythe est une source sans fin de tracasseries et de complexité pour les petites comme pour les grandes collectivités. Elle est un facteur discriminatoire entre les différentes filières administratives, techniques, sociales et ne tient pas compte de l'évolution des métiers. Je vous donne un exemple concret : comment pourra-t-on promouvoir une amélioration de la qualification des personnels sociaux sans en tirer les conséquences statutaires et indemnitaires ? Enfin et surtout, sans une certaine maîtrise du « management » de ces personnels, jamais nous n'aurons des élus responsables à part entière.
Il ne s'agit pas, monsieur le ministre, de faire une révolution, il s'agit de faire évoluer les systèmes pas à pas. Il ne s'agit pas d'abandonner le statut, bien au contraire, ni d'augmenter les dépenses, car pour l'instant, vous le savez bien, nous subissons les décisions de l'Etat, qui réagit lui-même aux pressions syndicales avec des préoccupations totalement différentes des nôtres.
C'est, en fait, un système inflationniste pour les collectivités, qui pourraient, à masse constante, faire évoluer de façon plus juste et plus efficace les grilles de salaires et les régimes indemnitaires sans reproduire à l'identique le système figé et suranné des corps et des dizaines de cadres d'emplois. Je suis certain que vous en êtes convaincu, monsieur le ministre, mais je sais que ce domaine est sensible.
Mes chers collègues, il s'agit d'une volonté politique qu'il nous appartient de mettre en oeuvre. Là encore, saurons-nous aller jusqu'au bout de la logique de responsabilité qui est celle de la décentralisation ?
A quand un Conseil supérieur de la fonction publique territoriale indépendant de la direction générale des collectivités locales doté d'un outil technique, constitué en commun par les associations d'élus ? Ce serait la logique même de la décentralisation.
M. Alain Vasselle. C'est un rêve !
M. René Régnault.. La ruine de l'Etat unitaire français.
M. Jean Puech. En ce qui concerne la clarification des compétences, je rappellerai simplement et brièvement, car je ne veux pas m'étendre sur un dossier connu de tous, que la clarification des compétences est une nécessité pour deux raisons : d'une part, pour assainir le climat des relations des collectivités locales avec l'Etat, ne serait-ce que sur le plan budgétaire et financier ; d'autre part, pour gérer avec l'Etat trois missions de service public avec le maximum d'efficacité, à savoir la lutte pour la cohésion sociale, le combat pour l'emploi et l'aménagement du territoire. Elle doit, bien sûr, s'accompagner de la nécessaire réforme de l'Etat, que vous avez engagée, ce dont je me réjouis, avec une volonté de déconcentration de son action et de réorganisation des services.
En conclusion, si je puis exprimer un regret, monsieur le ministre, c'est que l'on ne saisisse pas l'occasion de ces multiples textes en préparation ou en cours d'examen pour procéder tout simplement, en vraie grandeur, à un exercice de clarification. Cela devrait être fait de façon systématique. Nous l'avions demandé pour le texte relatif à la cohésion sociale. Nous le souhaitons vivement pour tous les textes qui nous sont présentés.
N'est-ce pas en définitive la règle du jeu systématique que le Parlement et le Gouvernement, d'un commun accord, devraient exiger de tout rédacteur d'un projet législatif ou réglementaire ? Or on a bien souvent l'impression que l'on s'efforce de faire compliqué quand il serait possible de faire simple.
Mes chers collègues, dès demain, en reprenant le cours habituel de nos débats, les travaux pratiques nous attendent. Nous devrons nous efforcer de persévérer dans ce sens avec, j'en suis persuadé, monsieur le ministre, votre soutien et votre concours. Je vous en remercie. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Hoeffel.
M. Daniel Hoeffel. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je ne reviendrai pas sur le débat relatif à la décentralisation qui a été organisé au Sénat le 13 mars, ni sur les conclusions des travaux de la commission des lois du Sénat. Ces travaux se sont conclus par un acte de foi en l'avenir de la décentralisation, un acte de foi assorti de propositions de relance de la décentralisation articulées autour de quatre thèmes : la clarification des relations entre l'Etat et les collectivités locales, l'adaptation des moyens financiers, la modification du statut de la fonction publique territoriale et, enfin, la simplification des niveaux de collectivités territoriales en mettant l'accent sur le problème urgent et impérieux de l'intercommunalité.
A propos de l'intercommunalité, je voudrais simplement rappeler que la commission des lois a adopté des propositions très claires : réduction du nombre des structures intercommunales, préservation du principe du volontariat, maintien du mode de désignation actuel des délégués dans les structures intercommunales, stimulation financière.
Pour revenir à ce qu'affirmait tout à l'heure notre collègue Jean Puech, je rappelle que le jour où nous changerons le mode de désignation des délégués aux structures intercommunales, ce jour-là le débat changera de nature. Le problème devait être posé. Peut-être un jour sera-t-il inévitable ? Pour l'instant, la commission des lois du Sénat s'en tient à la situation actuelle.
M. Christian Bonnet. Très bien !
M. René Régnault. Il faut la faire évoluer !
M. Daniel Hoeffel. Je me bornerai dans mon propos à évoquer deux thèmes : le caractère irréversible de la décentralisation et la lisibilité de celle-ci.
La décentralisation est irréversible. Il faut l'affirmer au moment où nous célébrons le quinzième anniversaire de l'entrée en vigueur des lois de 1982, et alors que les critiques fusent à l'encontre de la décentralisation.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Pas toujours fondées !
M. Daniel Hoeffel. J'en ai relevé au moins quatre au cours des dernières semaines : l'Etat serait laminé par le haut avec l'Europe et par le bas avec la décentralisation ; la décentralisation porterait atteinte à l'unité de la République ; la décentralisation, liée au cumul des mandats, ce serait la corruption ; enfin, beaucoup ont tendance à imputer à la décentralisation et aux collectivités locales la responsabilité d'une fiscalité jugée trop forte.
Face à ces critiques, infondées les unes et les autres, nous devons affirmer très clairement, quoi qu'on dise et en dépit d'une situation économique, financière et budgétaire difficile pour tout le monde, que le bilan de la décentralisation est incontestablement positif. Tous les orateurs précédents l'ont rappelé avec vigueur et avec raison.
Prenons l'exemple des lycées et des collèges : régions et départements ont fait quantitativement et qualitativement mieux que l'Etat auparavant.
M. Alain Vasselle. A quel prix !
M. Daniel Hoeffel. Prenons l'effort d'investissement.
L'effort global réalisé par tous les niveaux de collectivités locales, qui représente aujourd'hui les trois quarts de l'investissement public, a souvent contribué, sur le plan de l'emploi, à préserver l'essentiel.
De surcroît, c'est grâce à la décentralisation que les collectivités locales ont non seulement exercé dans de bonnes conditions leurs propres compétences, mais encore aidé l'Etat à assumer des compétences qui restent formellement les siennes. Prenons l'exemple de l'université et de la recherche : c'est flagrant.
Enfin - cela aussi a été rappelé - la décentralisation c'est l'examen d'un problème et la solution apportée à ce problème d'une manière proche du terrain, et donc plus réaliste.
Evoquant son bilan positif, je me dois d'ajouter que la décentralisation ne va absolument pas à l'encontre de l'intérêt bien compris de l'Etat, bien au contraire !
L'Etat, nous le savons, assume une triple mission : il exerce des fonctions régaliennes ; il est garant de la légalité ; il est aussi garant de la solidarité nationale, un thème que souvent, tout au long du débat sur la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, nous avons été amené à rappeler.
Ainsi, décentralisation et autorité de l'Etat ne sont pas antinomiques ; elles vont de pair. Elles sont mêmes indissociables. Encore faut-il que cela s'exerce dans de bonnes conditions, ce qui suppose que l'Etat se concentre sur ses vraies fonctions régaliennes...
M. Christian Bonnet. Très bien !
M. Daniel Hoeffel. ... et ne se disperse pas entre une multitude de fonctions qui ne relèvent pas de son niveau, mais qui relèvent des collectivités territoriales.
M. Christian Bonnet. Exactement !
M. Daniel Hoeffel. Il faut que joue le principe de subsidiarité. Mais il ne suffit pas que nous l'évoquions au niveau de l'Europe : encore faut-il que nous l'évoquions aussi au niveau de l'Etat !
Enfin, cela entraîne - et c'est lié - une accélération du mouvement de déconcentration, étroitement lié au mouvement de décentralisation.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Evidemment !
M. René Régnault. Très juste !
M. Daniel Hoeffel. Voilà pour ma première observation : la décentralisation est et doit être un phénomène irréversible, et elle le sera.
Ma seconde observation concerne la lisibilité de la décentralisation. Clarification des compétences, clarification des structures, clarification des finances en sont les trois aspects.
La clarification des compétences tout d'abord : pour l'opinion publique, pour le contribuable de base, il y a trop d'enchevêtrements de compétences et de financements croisés. Tout le monde est d'accord pour dire qu'il faut revenir à une clarification et, si possible, aux blocs de compétences. Mais nous sommes aussi, au Sénat et dans nos collectivités, suffisamment réalistes pour nous rendre compte que ce n'est pas du jour au lendemain que nous pourrons revenir à ces blocs de compétences.
Il existe des solutions transitoires. Elles ont été évoquées : trouver la collectivité chef de file, appel de compétences, expérimentation, contractualisation. A mon avis, c'est l'expérimentation qui pourrait souvent nous éviter de faux pas, même si notre pays, par principe, est trop souvent hostile à cette formule.
C'est ainsi, je crois, que nous pourrons cheminer, à travers ces formules transitoires, vers davantage de clarification, en sachant que ce n'est pas dans une période de contraintes budgétaires difficiles qu'on y arrivera. L'amélioration de la situation globale peut y contribuer.
La clarification des structures ensuite : dans ce domaine, la confusion est particulièrement forte dans l'esprit de nos compatriotes. Communes, structures intercommunales, départements, régions, Etat, Europe ! Il arrive à ces six niveaux d'intervenir conjointement dans un domaine, celui de la mise en oeuvre des fonds structurels par exemple. Dès lors, il ne faut pas s'étonner qu'entre l'attribution des fonds structurels à une région et la mise en oeuvre de ces fonds sur le terrain il s'écoule souvent beaucoup de temps, trop de temps.
Une autre confusion se produit dans les agglomérations urbaines, où le citoyen éprouve de plus en plus de difficulté à détecter quel est le rôle du conseil général, bien que ce dernier intervienne largement, notamment sur le plan social. C'est là un problème qui exigera d'être clarifié, un jour que j'espère proche, si nous voulons que la lisibilité de l'intervention du conseil général apparaisse clairement.
Je ne reviendrai pas sur l'intercommunalité ; tout a déjà été dit. Elle va dans la bonne direction, elle doit être stimulée, elle doit être accélérée !
J'en arrive à la problématique région-département. En est-ce une ? Je me tourne vers le président de l'Assemblée des présidents de conseils généraux.
Pour les uns, c'est un problème ; pour les autres, il n'y a pas trop d'échelons. Pour les uns, il y a complémentarité ; pour les autres, il y a concurrence. Je constate que l'opinion publique elle-même est perplexe. De récents sondages font en effet apparaître que, pour la majorité de nos compatriotes il y a trop d'échelons territoriaux. Mais lorsqu'on les questionne pour savoir lequel de ces échelons, la région ou le département, est de trop, ils les renvoient dos à dos. Cela montre combien nous éprouverions de difficultés à trancher dans le vif si nous, élus locaux, nous attaquions à ces problèmes.
Enfin, dernier problème relatif à la clarification des structures : la notion de pays.
M. René Régnault. Très bien !
M. Daniel Hoeffel. Faut-il rappeler l'esprit de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire sur le pays ?
M. René Régnault. Oui, surtout sur leur avenir !
M. Daniel Hoeffel. Nous étions unanimes, je pense, pour affirmer à l'époque que le pays ne devait en aucun cas être un échelon territorial supplémentaire.
De grâce, nous en avons déjà trop ou tout au moins bien assez !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Trop !
M. Daniel Hoeffel. Que le pays ne vienne donc pas compliquer cette structure. Qu'il reste - et, à cet égard, il est utile - ce lieu d'initiatives, de coordination des initiatives socio-économiques, et que l'on évite d'en faire un élément institutionnel nouveau.
La clarification des finances enfin : sur ce point, je serai bref, car tout a été dit, et plus compétent que moi s'exprimera tout à l'heure sur ce sujet.
Oui, les relations Etat-collectivités locales doivent être placées sous le signe d'un pacte de stabilité des ressources comme des dépenses. Gardons-nous d'opposer l'Etat vertueux aux collectivités locales dispendieuses.
Les collectivités locales dépensent sensiblement plus que les dotations qui leur sont attribuées pour exercer leurs compétences. Les collectivités locales dépensent beaucoup pour aider l'Etat à exercer certaines de ses compétences ; nous en avons parlé tout à l'heure.
Quant à la réforme fiscale, gardons-nous, même s'ils sont peut-être séduisants pour l'esprit, de quelques schémas simplistes comme ceux d'une taxe par niveau de collectivité ou d'une taxe professionnelle nationale, qui serait l'exemple même de la péréquation idéale. Les uns et les autres sont des idées fausse !
M. René Régnault. Mais le problème est vrai !
M. Daniel Hoeffel. Une bonne réforme fiscale, monsieur Poncelet, doit en faire abstraction.
En conclusion, je dirai ma foi totale en l'avenir de la décentralisation à laquelle il faudra, et le plus tôt possible, donner un nouvel élan, parce qu'elle est bonne, je le rappelle, non seulement pour les collectivités, mais aussi pour l'Etat et le pays.
Cela suppose des adaptations des textes, lesquelles ne suffisent cependant pas à la rendre plus efficace.
Cela dépend aussi des acteurs de la décentralisation. A cet égard, monsieur le ministre, je voudrais, en passant, insister sur la très grande convergence qui existe entre les propositions de notre groupe de travail de la commission des lois et votre propre vision de la décentralisation.
Vous avez appelé les élus locaux à se remettre en cause. C'est une formule à laquelle nous pouvons, me semble-t-il, adhérer. Nous avons probablement à agir dans ce sens-là. Beaucoup dépendra aussi du courage que nous mettrons à aborder un certain nombre de problèmes délicats comme celui - pourquoi ne pas le dire ? - du cumul des mandats. Mais nous devons avant tout rendre hommage à l'action désintéressée, honnête - oui, je dis bien honnête - menée avec un sens élevé de l'intérêt général, de la très grande majorité des élus locaux de ce pays.
Je suis sûr que la transparence, l'honnêteté et le sens de l'intérêt général resteront leur ligne de conduite dans la période à venir. C'est aussi de cela que dépendra le succès et le développement de la décentralisation et son acceptation par l'opinion publique française. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR, des Républicains et Indépendants, du RDSE, ainsi que sur certaines travées socialistes.)

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