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SÉANCE DU 22 JANVIER 1998






SOMMAIRE


PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE

1. Procès-verbal (p. 0).

2. Fonctionnement des conseils régionaux. - Adoption d'une proposition de loi en deuxième lecture (p. 1).
Discussion générale : MM. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur ; Paul Girod, rapporteur de la commission des lois ; Guy Allouche.
Clôture de la discussion générale.

Article 3 (p. 2)

Amendement n° 1 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre, Guy Allouche, Michel Duffour. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.

Article 4 A (p. 3)

Amendement n° 2 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 4 (p. 4)

Amendement n° 3 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre, Daniel Hoeffel, Guy Allouche. - Adoption.
Amendement n° 4 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption.
Amendement n° 5 de la commission et sous-amendement n° 10 de M. Valade. - MM. le rapporteur, Jean Chérioux, le ministre, Guy Allouche, Charles Pasqua. - Adoption du sous-amendement et de l'amendement modifié.
Amendement n° 11 de M. Valade. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption.
Amendement n° 6 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption.
Amendement n° 12 de M. Valade. - Adoption.
Amendement n° 7 de la commission. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 8 (p. 5)

Amendements identiques n°s 8 de la commission et 13 de M. Valade ; amendement n° 9 rectifié de M. Allouche. - MM. le rapporteur, Jean Chérioux, Guy Allouche, le ministre, Michel Duffour. - Adoption des amendements n°s 8 et 13 supprimant l'article, l'amendement n° 9 rectifié devenant sans objet.

Article additionnel après l'article 8 (p. 6)

Amendement n° 14 de M. Delevoye. - MM. Alain Gournac, le rapporteur, le ministre. - Retrait.

Vote sur l'ensemble (p. 7)

MM. Michel Duffour, Guy Allouche, le rapporteur.
Adoption de la proposition de loi.

3. Candidatures à un organisme extraparlementaire (p. 8).

4. Entrée et séjour des étrangers en France et droit d'asile. - Suite de la discussion d'un projet de loi déclaré d'urgence (p. 9).
Discussion générale (suite) : MM. Pierre Laffitte, Paul Loridant, José Balarello, Jack Ralite, Serge Mathieu, Bernard Plasait, Guy Allouche.
Clôture de la discussion générale.
Renvoi de la suite de la discussion.

5. Candidatures à une commission mixte paritaire (p. 10).

Suspension et reprise de la séance (p. 11)

PRÉSIDENCE DE M. PAUL GIROD

6. Nomination de membres d'un organisme extraparlementaire (p. 12).

7. Nomination de membres d'une commission mixte paritaire (p. 13).

8. Réforme de la justice. - Débat sur une déclaration du Gouvernement (p. 14).
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice ; MM. Jacques Larché, président de la commission des lois ; Guy Cabanel, Robert Pagès, Hubert Haenel, Pierre Fauchon, Jacques Habert, Bernard Plasait.

Suspension et reprise de la séance (p. 15)

MM. Robert Badinter, Georges Othily, Patrice Gélard, Jean-Jacques Hyest, Michel Dreyfus-Schmidt.

PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER

MM. Philippe Marini, Michel Charasse, Mme le garde des sceaux.
Clôture du débat.

9. Communications du Gouvernement (p. 16).

10. Transmission de projets de loi (p. 17).

11. Dépôt de propositions de loi (p. 18).

12. Transmission de propositions de loi (p. 19).

13. Ordre du jour (p. 20).



COMPTE RENDU INTÉGRAL

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente-cinq.)

1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué..
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

2

FONCTIONNEMENT
DES CONSEILS RÉGIONAUX

Adoption d'une proposition de loi en deuxième lecture

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture de la proposition de loi (n° 207, 1997-1998), adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relative au fonctionnement des conseils régionaux. [Rapport n° 214 (1997-1998).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, vous êtes amenés à discuter de nouveau aujourd'hui de la proposition de loi relative au fonctionnement des conseils régionaux, que vous aviez examinée en décembre dernier et qui a été adoptée en deuxième lecture par l'Assemblée nationale voilà deux semaines.
A ce stade, ce texte a donc donné lieu à un débat riche, ouvert et, je pense, à une assez large convergence d'analyse, quant à son objectif et à ses modalités, de la part de la représentation nationale.
Ce texte est le fruit, vous le savez, de l'initiative de parlementaires siégeant sur différents bancs de l'Assemblée nationale. On ne peut que se féliciter de voir ainsi progresser le travail du Parlement, qui use pleinement de sa capacité d'initiative.
Les problèmes de fond à l'origine du dispositif envisagé ont été longuement débattus, ce qui a permis à chacun d'en mesurer les enjeux.
Nul ne méconnaît la nécessaire réflexion qu'il faudra mener sur le mode de scrutin régional, en dépit ou compte tenu, précisément, des nombreuses difficultés qu'une telle réflexion devrait rencontrer.
Mais chacun reconnaît également, me semble-t-il, à ce point de la discussion parlementaire, l'utilité de disposer dans l'immédiat, pour les conseils régionaux, d'un outil complémentaire de nature à éviter les risques de blocage dans l'adoption des budgets.
Certes, le rapporteur de votre commission des lois a tenu à le souligner, de telles situations de crise demeurent encore en nombre limité. Le bon sens prévaut souvent ; on ne peut que s'en réjouir. Cependant, le caractère répétitif de certaines crises et le risque de les voir s'étendre à un nombre plus important de régions sont des possibilités que nous ne pouvons écarter. Cela ne manquerait pas de retentir sur le fonctionnement régulier de l'institution régionale, qu'il faut, au contraire, conforter.
Il est de l'intérêt des régions et du succès de la décentralisation que l'adoption d'un acte aussi important que le budget, malgré un contexte localement difficile, soit d'abord et avant tout le résultat de la volonté des élus, dans des conditions suffisantes de transparence et d'efficacité, l'intervention de l'Etat devant rester exceptionnelle. Autrement dit, il faut faire confiance au sens de la responsabilité des élus, mais il n'est pas mauvais de les y inciter.
C'est l'objectif que l'Assemblée nationale puis le Sénat, par leur vote, ont entendu, je crois, privilégier. Le Gouvernement y souscrit bien volontiers, même si l'on peut regretter que toutes les conséquences n'en aient pas été complètement tirées s'agissant de la position du président dont le budget ne serait pas adopté.
Le dispositif que l'Assemblée nationale laisse à votre appréciation en deuxième lecture est proche, dans son esprit, pour une grande part, de celui que vous aviez adopté, à partir de la proposition de votre commission des lois et de son rapporteur. Il est fondé sur la possibilité offerte à l'exécutif régional, faute d'adoption dans les délais légaux, de faire aboutir son projet de budget sauf si une motion, votée à la majorité absolue des membres du conseil régional, impose un budget alternatif.
Le texte qui vous est soumis aujourd'hui a tenu compte, en outre, d'un certain nombre d'ajustements rédactionnels ou d'améliorations que votre commission avait souhaités, telle la consultation du conseil économique et social régional.
Sur d'autres points, des divergences demeurent, certaines significatives, d'autres plus formelles ou procédurales.
C'est ainsi que l'Assemblée nationale a jugé utile de réaffirmer le rôle du bureau, s'il y a lieu, au regard du caractère exceptionnel du dispositif, même si l'exécutif régional conserve seul le pouvoir d'initiative. De même, il lui a paru nécessaire, afin d'éviter des procédures dilatoires, d'asseoir le dépôt - et pas seulement le vote - de la motion sur la majorité absolue des membres du conseil régional.
Compte tenu de l'importance des problèmes en cause, de la solennité et, en même temps, de l'efficacité attendue du nouveau dispositif, le Gouvernement, vous le savez, est enclin à partager ces analyses, tout en connaissant vos remarques.
Enfin, il vous est proposé d'examiner deux autres dispositions qui touchent au fonctionnement des conseils régionaux.
La première concerne le principe d'une déclaration d'orientation de la part des candidats à la présidence du conseil régional. La seconde est relative au déroulement des séances de la commission permanente, à laquelle on étend les règles de publicité qui sont applicables aux séances du conseil régional lui-même.
Ces dispositions ne soulèvent pas d'objection de la part du Gouvernement, dès lors qu'elles participent toutes deux du souci de transparence du débat politique, et donc de la démocratie.
Au total, la discussion parlementaire a permis d'aboutir, jusqu'à présent, à un texte qui répond à l'objectif premier de garantir un meilleur fonctionnement des conseils régionaux, notamment au moment du vote des budgets.
Telle est donc l'orientation, à la fois pragmatique et respectueuse de l'esprit de la décentralisation, à laquelle le Gouvernement entend continuer à se rallier, en souhaitant que la conclusion prochaine des débats rende le dispositif applicable rapidement. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen et sur certaines travées du RDSE. - M. Hoeffel applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Girod, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'Assemblée nationale a, d'une certaine manière, pris en compte nombre d'observations que le Sénat avait faites.
Je rappelle que cette proposition de loi est censée remédier au défaut majeur des régions qui, compte tenu du mode de scrutin demeuré inchangé, n'ont pas de majorité stable. Il s'agit d'éviter qu'un budget refusé par l'assemblée ne soit réglé par le préfet. Le dispositif prévoit que, le cas échéant, un budget peut être soit adopté contre la volonté du président, mais après toute une procédure, à la majorité absolue des membres du conseil régional, soit imposé sans vote si le nombre de conseillers régionaux qui souhaiteraient faire voter un budget alternatif n'est pas suffisant.
Il faut tout de même rappeler que, en l'état actuel, le nombre de budgets qui sont rejetés est limité. Cette situation n'étant donc pas fréquente, le caractère général qu'aura le nouveau dispositif est sans doute un peu excessif.
Après avoir apprécié de manière assez caricaturale les travaux du Sénat, l'Assemblée nationale a pris en compte -, je l'ai dit voilà un instant - certaines de nos observations. Cela concerne trois points.
Le premier, c'est la modification des modalités relatives à l'élection du président. L'Assemblée nationale avait imaginé un système complexe dans lequel, entre autres dispositions, le candidat devait, avant chaque tour de l'élection, déclarer à qui il donnerait délégation en vue de la constitution du bureau. Nous avons fait observer que cette désignation était incompatible avec les textes qui régissent la délégation de signature et la composition de la commission permanente. L'Assemblée nationale nous a suivis sur ce point.
En revanche, elle a maintenu, en la modifiant légèrement, une idée qu'elle avait déjà émise en première lecture, idée qui consiste à soumettre le candidat à l'obligation de dépôt entre les mains du doyen d'âge, dont le rôle se trouve ainsi un peu modifié - il l'est cependant moins que dans la première version - d'une déclaration fixant ses grandes orientations.
Au cours du débat à l'Assemblée nationale, de nombreux députés ont fait remarquer le caractère parfaitement superfétatoire, voire quelque peu ridicule, de cette formalité, dans la mesure où le candidat a évidemment participé à la campagne et, par conséquent, exposé devant tous les électeurs ses grandes orientations. En revanche, l'existence de cette disposition peut aboutir à la contestation, dans des conditions un peu complexes, des élections.
Monsieur le ministre, permettez-moi de citer un exemple simple : admettons qu'un candidat soit élu après avoir déposé devant ses collègues une déclaration d'orientation générale dans laquelle il affirmait qu'il oeuvrerait au mieux des intérêts de la région. Cela sera-t-il considéré comme suffisant devant les tribunaux en cas de recours en annulation ?
La formulation me paraît trop imprécise et la formalité me semble trop dangereuse, parce que vide de sens ou source de contentieux inextricables, pour que cette disposition puisse être maintenue.
J'en viens à la deuxième divergence d'appréciation : l'Assemblée nationale a cru devoir raccourcir le délai rallongé que nous avions mis en place pour la date de discussion des débats d'orientation budgétaire. En effet, un délai de dix semaines nous avait paru de nature à permettre le passage devant le conseil économique et social régional du projet de budget. C'est la singularité des régions. L'Assemblée nationale a retenu un délai de neuf semaines, mais je pense que nous pourrons en revenir à dix semaines.
Le problème le plus important concerne la fameuse motion « de défiance » avec budget alternatif, la mise en cause ou non, dans le cadre de la motion, de la responsabilité du président du conseil régional et son remplacement éventuel.
Sur ce point, toute une série de dispositions maintenues, arrêtées ou rétablies par l'Assemblée nationale séparent les deux assemblées.
Tout d'abord, s'agissant de l'enclenchement de la procédure, si l'Assemblée nationale a accepté deux de nos préoccupations, c'est-à-dire, d'une part, l'enclenchement de la procédure dès l'émission d'un vote négatif, sans attendre la date butoir du vote des budgets, et, d'autre part, pour raccourcir un peu les délais, le choix du 20 mars comme date butoir normale du vote normal des budgets, sauf insuffisance des renseignements fournis par l'Etat, elle a en revanche rétabli le 15 avril comme date butoir des années de renouvellement. Or, je rappelle à nos collègues que deux conseils régionaux ont choisi de ne pas voter, cette année, leur budget avant le renouvellement, parce qu'ils changeront certainement de président et parce qu'ils ont jugé cette procédure plus démocratique.
Je me tourne vers vous, monsieur le ministre, pour vous dire qu'il me semble tout de même dangereux de maintenir la date butoir au 15 avril. En effet, voilà des majorités, relatives ou réelles, qui vont se mettre en place au plus tôt le 20 mars, puisqu'il faudra attendre, pour commencer à travailler, au moins, j'imagine, l'élection du président et, probablement, la constitution globale de l'ensemble des conseils régionaux, vraisemblablement dans la semaine qui suivra le 20 mars de l'année 1998 ; et je ne vois donc pas très bien comment ces nouvelles majorités pourront concevoir, soumettre au conseil économique et social régional et faire voter un budget pour le 15 avril. Honnêtement, pour les années de renouvellement, retenir le 30 avril comme date butoir semble plus cohérent que choisir le 15 avril.
L'objection soulevée par l'Assemblée nationale, c'est que le préfet n'engage éventuellement la procédure d'arbitrage qu'au 15 avril. Il n'empêche que l'on crée, là encore, une source de contentieux pour tout contribuable contre un budget arrêté après le 15 avril et sans enclenchement de la procédure par le préfet. C'est ce qui nous amène à penser que la date du 30 avril doit être rétablie.
Voilà pour le démarrage de la procédure.
Quant à la procédure elle-même, l'Assemblée nationale a rétabli deux dispositions que nous avions écartées en première lecture.
La première consiste à imposer une majorité absolue des membres du conseil régional pour signer la motion, que l'Assemblée nationale a d'ailleurs bizarrement rétablie dans son appellation « motion de défiance », sans prévoir l'engagement de la responsabilité du président du conseil régional.
Je me demande vraiment quelle sera la position d'un président de conseil régional contre lequel aura été votée une telle motion de défiance, déposée par la majorité absolue des membres de son conseil, votée par la même majorité et qui resterait en place pour exécuter un budget évidemment élaboré contre le sien !
Nous pensons, quant à nous, que, pour que la procédure puisse effectivement être utilisée un jour, si elle est utile, on ne peut pas exiger que la motion soit déposée par une majorité des membres du conseil régional. Elle doit pouvoir être présentée par un tiers des membres et votée à la majorité, certes dans des conditions de quorum que nous vous proposons de rétablir aux deux tiers des conseillers régionaux présents au moment du vote. Mais imposer la majorité absolue dès la rédaction de la motion paralysera le dispositif : il s'agira alors, en réalité, d'un faux-semblant consistant à dire que les budgets des présidents de conseils régionaux, s'ils ne sont pas votés dès la première délibération, sont adoptés sans vote.
La seconde disposition rétablie par l'Assemblée nationale concerne le rôle du bureau.
Pour pouvoir présenter un nouveau projet de budget et obtenir éventuellement une adoption sans vote, le président du conseil régional serait tenu de recueillir l'approbation de son bureau, c'est-à-dire des membres du conseil régional auxquels il a donné délégation.
Dans un premier temps, cette mesure nous a été présentée comme étant couplée avec l'obligation pour le candidat de communiquer, avant l'élection, la liste des membres à qui il donnera délégation. Mais la discussion à l'Assemblée nationale a fait apparaître une nouvelle notion : ce rôle du bureau serait bien l'amorce d'une collégialité, conséquence du fait que l'élection se fait à la représentation proportionnelle. De curieux arguments ont d'ailleurs été avancés à cet égard ; ainsi, ce serait parce que la logique majoritaire, qui préside à la toute puissance du président du conseil régional, découlait de la composition des conseils régionaux en 1982, à l'époque où ces derniers étaient des émanations des conseils généraux, des villes et des parlementaires, qu'il faudrait, maintenant que l'on est passé à la représentation proportionnelle, revenir sur la toute puissance du président et mettre en place une collégialité du bureau.
Voilà qui me semble tout de même curieux dans la mesure où l'introduction de la représentation proportionnelle intégrale est intervenue en 1985, pour les élections de 1986, si mes souvenirs sont exacts. Par conséquent, en toute logique, c'est à ce moment-là qu'il aurait fallu en tirer les conséquences et établir cette collégialité du bureau. C'est une première anomalie.
J'en viens à la seconde anomalie, qui ne me semble pas moindre : suivant qu'il y a ou non un bureau - les présidents de conseils régionaux n'étant pas tenus de donner délégation à qui que ce soit, certaines régions peuvent donc ne pas avoir de bureau - nous nous trouvons devant une différence très notable de procédure et de situation.
Dans les régions où il y a un bureau, le président le consulte et en obtient ou non l'approbation. S'il l'obtient, la procédure se déroule ; s'il ne l'obtient pas, c'est le préfet qui prend en main la liquidation du budget. Dans les régions où il n'y a pas de bureau, la seconde partie de la procédure ne peut pas s'enclencher et le préfet ne peut en aucun cas se trouver en situation de liquider le budget.
Il y a donc une différence de traitement qui mériterait peut-être des réflexions d'ordre constitutionnel.
Enfin - c'est une autre divergence entre les deux assemblées - le texte adopté par l'Assemblée nationale évoque une motion « de défiance » présentée par la majorité absolue des membres du conseil régional et « adoptée à la même majorité », ce qui constitue une rédaction quelque peu ambiguë.
Voilà, brièvement retracées, les divergences entre l'Assemblée nationale et le Sénat sur ce texte.
Reste un apport final totalement inattendu de l'Assemblée nationale ; je veux parler de la publicité systématique des séances de la commission permanente, sauf décision de cette dernière, à la majorité absolue des membres présents ou représentés, sur la demande de cinq membres ou du président du conseil régional, de se réunir à huis clos.
Une telle mesure a semblé à la commission des lois très abusive. En effet, jusqu'ici, c'est le règlement intérieur qui fixait ce genre de situation. Il ne semble pas opportun de rendre les séances de commissions permanentes systématiquement publiques et, par dérogation, non publiques, car cette publicité entraînera toute une série de procès d'intention ou d'équivoques.
La commission des lois considère donc que cet ajout est inutile, voire dangereux. C'est la raison pour laquelle elle demandera au Sénat de le supprimer.
En définitive, mes chers collègues, la commission des lois vous demandera de revenir à un texte assez voisin de celui que nous avions adopté en première lecture. La commission mixte paritaire nous permettra peut-être, ensuite, de trouver un terrain d'entente avec l'Assemblée nationale sur un certain nombre de points, pour ne pas dire sur tous, ce que, personnellement, je souhaite.
C'est sous le bénéfice des amendements qu'elle vous présentera que la commission des lois vous recommandera, en fin de débat, mes chers collègues, d'adopter ce texte qui, il est vrai, apportera un élément d'assouplissement relatif dans le fonctionnement des conseils régionaux, même s'il ne faut sans doute pas y voir la panacée que certains avaient décrite comme étant à la fois le but et les conséquences. Je crois en effet, pour ma part, que ce texte sera en définitive plus modeste qu'on ne l'avait affiché au départ. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Allouche.
M. Guy Allouche. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'accord sur le principe même de cette modification du fonctionnement des conseils régionaux s'est fait dès la première lecture.
En effet, après des débats ardents et quelque peu dissonants, la majorité sénatoriale a fini par surmonter ses réticences elle a accepté de voter, dans sa grande sagesse, le principe du dispositif adopté par l'Assemblée nationale, même si des divergences demeurent sur les modalités de sa mise en oeuvre.
Pour la deuxième lecture de cette proposition de loi, qui tend à mettre en place un dispositif exceptionnel permettant l'adoption d'un budget alternatif en cas de situation de blocage, je constate et je souligne que les points de vue se rapprochent encore.
L'économie de cette réforme est comprise par tous. J'en veux pour preuve l'adoption de cette proposition de loi, à l'Assemblée nationale, par tous les groupes, à l'exception du groupe de l'UDF, qui s'est abstenu en deuxième lecture, après avoir voté contre en première lecture.
M. Henri de Raincourt. Cela progresse !
M. Guy Allouche. Quel progrès, effectivement !
L'Assemblée nationale a fait un pas dans la direction du Sénat en acceptant un certain nombre de modifications introduites en première lecture. Je ne les rappellerai pas, car le rapport écrit de la commission des lois en fait un relevé précis et M. le rapporteur vient de les signaler.
Outre des modifications de forme, l'Assemblée nationale s'est rangée à l'avis du Sénat pour ce qui concerne la consultation du conseil économique et social régional sur le projet de budget alternatif annexé à la motion ainsi qu'à ses arguments militant en faveur de la suppression de la communication par le candidat à la présidence de région des élus régionaux à qui il donnerait délégation pour la constitution du bureau. De même, elle a accepté que les délais prévus pour le débat d'orientation budgétaire soient allongés.
Deux points importants demeurent en discussion : les conditions de présentation de la motion et l'approbation du projet de budget alternatif par le bureau.
Sur les délais, il n'y a pas lieu d'insister. Il faut raisonner en tenant compte de la faisabilité de ce nouveau dispositif.
De même, l'expression motion « de défiance » est inappropriée, car, dans la mesure où il n'y a pas de sanction, le terme « défiance » n'a plus de raison d'être. Je rappelle que, en première lecture, le Sénat n'a pas retenu l'idée de changement d'exécutif en cas d'adoption de cette motion.
En revanche, à propos des conditions de présentation de la motion, la commission a tort de revenir sur la règle de la majorité absolue et peut-être plus encore sur la publication de la liste des signataires qui la soutiennent. Cela va à l'encontre de l'un des objets de cette proposition de loi, qui est d'éviter toute tentative de déstabilisation par une minorité agissante des exécutifs régionaux.
Cette procédure - faut-il le rappeler ? - est une procédure exceptionnelle. C'est pourquoi il convient qu'elle soit présentée par une majorité absolue, clairement affichée, en transparence totale, grâce à la publication de la liste des signataires. Rien ne saurait justifier la moindre opposition à la publication de cette liste. La transparence est de mise, surtout lorsqu'il s'agit du budget.
Une précision me semble utile : contrairement à ce qu'affirme M. Girod à la page 19 de son rapport écrit, une majorité absolue dépose sa motion, une majorité absolue la vote, d'autres votants pouvant parfaitement remplacer tel ou tel signataire. Même si la cohérence l'exige, la signature d'une motion n'implique pas l'obligation de vote.
Vous contestez le rôle dévolu au bureau au motif que sa mise en place n'est pas obligatoire, monsieur le rapporteur. Je regrette profondément cette absence d'obligation et je ne comprends pas que des formations politiques acceptent de ne pas l'instituer, et donc de ne pas participer au bureau.
Il faudra réparer cet oubli dès que possible, car je ne suis pas favorable à ce que tous les pouvoirs soient concentrés dans les mains d'un seul élu, même si, juridiquement, l'exécutif, c'est le président.
L'existence d'un bureau me paraît être un gage de transparence, de bon fonctionnement démocratique d'une assemblée territoriale et - dois-je l'ajouter ? - une limitation certaine de nombreux risques et travers de toute nature.
Bien qu'il subsiste plusieurs points de divergence d'importance inégale, un accord en commission mixte paritaire entre dans le domaine du possible.
Il est toujours difficile de résoudre une difficulté essentiellement politique par des dispositions techniques. La solution appropriée, la plus efficace, passe par la modification du mode de scrutin régional. Cela ne fait plus débat entre nous. Mais, par fidélité au principe désormais établi que l'on ne change pas le mode de scrutin dans l'année qui précède une élection, il nous faudra attendre encore un peu pour sa mise en oeuvre.
Au demeurant, nous sommes conscients que la situation rencontrée dans quelques conseils régionaux - et M. le rapporteur a eu raison de rappeler que fort peu de budgets n'ont pas été votés - et qui pourrait se développer dans d'autres régions si rien n'est entrepris, ne peut perdurer. Nous serions responsables, et même coupables, si rien n'était fait pour résoudre, certes partiellement, les difficultés prévisibles.
Je pense que nous sommes tous d'accord pour ne pas être favorables à l'élaboration d'un budget par le préfet ou la chambre régionale des comptes, car c'est une atteinte profonde à l'esprit et à la lettre de la décentralisation.
Pour conclure, je veux dire que cette proposition de loi n'a pas de caractère partisan. J'ai rappelé que l'Assemblée nationale l'avait compris et accepté. Chacun de nous ici, au Sénat, sait pertinemment que toutes les composantes républicaines du pays en feront le meilleur usage. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Charles Pasqua. Vos camarades ne vous ont pas applaudi bien fort, monsieur Allouche !
M. Guy Allouche. Vous auriez pu pallier cette carence ! (Sourires.)
M. Charles Pasqua. Il ne faut pas trop en demander ! (Nouveaux sourires.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Je rappelle qu'aux termes de l'article 42, alinéa 10, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des projets ou propositions de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du Parlement n'ont pas encore adopté un texte identique.

Article 3



M. le président.
« Art. 3. _ L'article L. 4133-1 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Nul ne peut être élu président s'il n'a, préalablement à chaque tour de scrutin, adressé aux membres du conseil régional, par l'intermédiaire du doyen d'âge, une déclaration écrite présentant les grandes orientations de son action pour la durée de son mandat. »
Par amendement n° 1, M. Paul Girod, au nom de la commission, propose de supprimer cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Girod, rapporteur. La commission propose de supprimer l'article 3 ; je m'en suis expliqué voilà un instant lors de la discussion générale.
L'Assemblée nationale nous a transmis un article qui contient deux novations.
La première, c'est qu'une déclaration de candidature est désormais obligatoire pour être élu président. Or, aux termes d'une jurisprudence constante en la matière, on a toujours validé l'élection de personnes même lorsqu'elle n'étaient pas candidates au poste de maire ou de président de conseil général. Pour la présidence des conseils régionaux, la question n'a pas été tranchée, mais c'est le même code qui s'applique.
La deuxième novation concerne le dépôt d'une déclaration d'orientation générale. Cela veut tout dire ou ne rien dire ! Est-ce une formalité substantielle à partir de laquelle les tribunaux seront amenés à juger la validité de l'élection en fonction de ce que contient ladite déclaration ou est-ce simplement une formalité accessoire visant à constater que le futur président - éventuel - de région n'oeuvrera pas contre les intérêts de la région, ce qui serait tout de même un peu étonnant ? Si c'est la seconde version, la disposition est inutile ; si c'est la première, elle est dangereuse.
C'est la raison pour laquelle la commission des lois demande la suppression de l'article.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Le Gouvernement constate qu'entre la première et la deuxième lecture l'Assemblée nationale a fait au point de vue du Sénat des concessions importantes.
Je rappelle ainsi que, en première lecture, il était question non seulement de déposer une déclaration de politique générale, mais également une liste des conseillers régionaux auxquels le candidat envisagerait éventuellement de confier une délégation.
Le Sénat n'était pas persuadé du bien-fondé de ces dispositions et l'Assemblée nationale a fait une concession importante, à laquelle je sais que M. Paul Girod est particulièrement sensible : si elle a rétabli le principe d'une déclaration programmatique écrite, elle n'a pas conservé le dispositif qui imposait le dépôt d'une liste des conseillers régionaux auxquels le candidat pourrait envisager de confier une délégation.
Le Sénat propose, cette fois-ci, de supprimer complètement l'article 3. Le Gouvernement considère que la déclaration de politique générale constitue tout de même un élément de clarification des enjeux.
M. Paul Girod, s'il était candidat, s'engagerait à « gouverner au mieux des intérêts de la région de Picardie ». Mais cela ne suffirait pas ! Vous savez très bien, monsieur le rapporteur, qu'un programme politique doit être plus nourri ! Cette phrase peut figurer dans votre déclaration de politique générale, mais vous devrez tout de même aller un peu plus loin dans la définition de vos options.
Quoi qu'il en soit, je ne pense pas que quiconque puisse censurer un programme politique. Chacun peut développer le programme qu'il veut, et c'est un argument à l'appui de la candidature à la présidence. Le Gouvernement considère en tout cas qu'une telle déclaration de politique générale est un élément de clarification des enjeux lors de la construction d'une majorité au sein d'un conseil général.
Cette recherche de majorité est la contrepartie naturelle, vous le savez bien, de la richesse de la représentation qui est issue du scrutin proportionnel. Le Gouvernement n'est donc pas favorable à la suppression de cette mesure.
M. Paul Girod, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Girod, rapporteur. J'ai écouté M. le ministre avec beaucoup d'attention et j'avoue que ses propos ne me rassurent guère. Comment interpréter sa phrase : « Cela ne suffira pas, un programme politique doit être plus nourri » ? Qui va être juge de ce qui suffit ? C'est cela le problème ! Après l'élection, qui appréciera si la déclaration est suffisamment nourrie ou si elle ne l'est pas ? Où est la frontière ? Nous imaginons bien quels contentieux va provoquer le maintien de cette disposition !
Quoi qu'il en soit, monsieur le ministre, je crains que, d'une certaine manière, vous n'ayez renforcé la conviction de la commission sur le danger de l'introduction d'une telle disposition dans le code général des collectivités territoriales.
C'est la raison pour laquelle je réitère mon souhait de voir le Sénat suivre la commission des lois en supprimant l'article 3.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 1.
M. Guy Allouche. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Allouche.
M. Guy Allouche. Je ne vais pas reprendre l'argumentation développée par M. le ministre, que je partage d'autant plus que, c'est vrai, l'Assemblée nationale a fait un geste en supprimant la liste des conseillers auxquels il pourrait être donné délégation.
Pourquoi M. le rapporteur s'obstine-t-il à ne pas accepter le principe d'une déclaration de politique générale ? Si j'étais sévère, je dirais que nous sommes parfois en présence de conceptions autocratiques, même si, c'est vrai, je l'ai dit, le président est, juridiquement, l'exécutif. Or, imaginez un instant, monsieur le rapporteur, qu'une coalition politique soit appelée à diriger une assemblée régionale. Les différentes formations politiques qui vont composer la majorité peuvent s'être présentées aux élections avec des intentions politiques quelque peu différentes ! Dans la mesure où un accord se fait sur son nom, il n'est donc pas mauvais que le candidat à la présidence de l'assemblée régionale tienne compte des professions de foi politiques développées pendant la campagne. C'est une sorte de contrat moral, de contrat politique.
Tel est, à mon avis, le sens de cette déclaration politique. Il s'agit d'éviter de donner pratiquement tous les pouvoirs à une seule personne. On désignerait un élu - ou une élue - à la présidence de la région, et qu'importe ce qu'il ferait par la suite ? Certes, il défendra les intérêts de la région, mais nous souhaitons qu'au moins même cette simple phrase soit écrite dans une déclaration de politique générale plus large. C'est la raison pour laquelle je ne suis pas favorable à la suppression de cet article.
M. Michel Duffour. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Duffour.
M. Michel Duffour. Nous ne sommes pas non plus favorables à la suppression de cet article, et le débat que nous avons en l'instant est essentiel pour la suite de notre discussion.
J'entends M. le rapporteur évoquer les risques de contentieux qui pourraient en découler, et se demander qui jugera la portée de la déclaration. Or, ce qui est intéressant, dans l'esprit même de cet article, c'est qu'il y ait obligation de transparence ! Qu'on le veuille ou non, chaque candidat à la présidence sera bien obligé de préciser sa démarche, de développer ses propositions, et il ne pourra pas se retrancher vers une déclaration a minima, car l'opinion publique, qui a soif de transparence, ne le permettrait pas.
M. Paul Girod, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Girod, rapporteur. Monsieur le président, je vais peut-être surprendre nos collègues en leur disant que, si M. le ministre n'avait pas dit ce qu'il a dit, je me serais trouvé plus à l'aise pour aborder la commission mixte paritaire. En effet, je comprends bien le souci de transparence qui anime nos collègues, et je ne suis d'ailleurs pas de ceux qui, lorsqu'ils exercent des responsabilités, le font dans l'obscurité, le faux-semblant ou le faux-fuyant. Je ne crois pas avoir cette réputation... ou alors, c'est que, vraiment, je m'exprime encore plus mal que je l'imaginais !
M. Guy Allouche. Vous, non !
M. Paul Girod, rapporteur. Ce qui m'inquiète le plus, c'est que, à vous entendre, monsieur le ministre, une simple phrase ne suffira pas, il faudra un véritable programme politique. De la sorte, un tribunal administratif pourra annuler une élection éventuellement très largement acquise au motif qu'il jugera en opportunité, en poids et en relativité de la valeur de la déclaration préalable. Voilà ce qui me gêne le plus !
Si vous m'aviez dit, monsieur le ministre, que, bien entendu, il serait ridicule de se contenter d'une seule phrase, mais que, après tout, tant pis, c'est ainsi, j'aurais tout de même demandé la suppression de l'article, mais je serais allé en commission mixte paritaire plus détendu, en me disant qu'après tout nous pourrions peut-être trouver un accord sur cette disposition.
A partir de l'instant où vous dites que cela ne suffira pas, alors on entre dans le règne du contentieux et de la difficulté - je ne veux pas dire du « gouvernement des juges », mais on commence à s'en rapprocher - et je ne pourrai aller en commission mixte paritaire, si le Sénat suit sa commission, avec une relative souplesse d'appréciation. Cela m'ennuie beaucoup !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. J'aimerais que M. le rapporteur aborde la commission mixte paritaire parfaitement détendu.
M. Henri de Raincourt. Ouf !
M. Paul Girod, rapporteur. Merci !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je le souhaite, et je voudrais y contribuer.
Bien que, en principe, la démocratie soit un exercice où nous cherchons à nous convaincre les uns les autres, je constate que, particulièrement au Sénat, nos débats ne servent qu'à renforcer des convictions arrêtées a priori, dans ce domaine comme dans d'autres. C'est regrettable. Néanmoins, je ne veux pas m'écarter de la ligne que je me suis toujours fixée et je vais donc essayer de vous convaincre.
J'ai émis l'idée que, par un mouvement naturel, les candidats à la présidence des régions chercheraient à développer des programmes politiques quelque peu mieux argumentés que celui que vous avez développé tout à l'heure à la tribune. Je fais donc confiance, en quelque sorte, à l'instinct des candidats qui veulent être élus présidents.
Quant au juge administratif, il appréciera la forme et non le contenu : la déclaration a-t-elle eu lieu ? Vous pouvez aussi dire : « Je suis candidat parce que je suis le meilleur. » Cela suffit, à mon avis.
Si cette explication est assez éclairante, monsieur Girod, pour vous permettre d'aborder dans un état de totale décontraction le passage en commission mixte paritaire, voilà qui est fait ! (Sourires.)
M. Paul Girod, rapporteur. Merci !
M. le rapporteur. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 1, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 3 est supprimé.

Article 4 A



M. le président.
« Art. 4 A. - Dans le premier alinéa de l'article L. 4311-1 du même code, les mots : "deux mois" sont remplacés par les mots : "neuf semaines". »
Par amendement n° 2, M. Paul Girod, au nom de la commission, propose, à la fin de cet article, de remplacer les mots : « neuf semaines », par les mots : « dix semaines ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Girod, rapporteur. Cet amendement traite - j'en ai dit un mot dans la discussion générale - du délai pour l'organisation du débat d'orientation budgétaire. Pour toutes les collectivités territoriales, il est de huit semaines.
Le Sénat avait proposé de porter ce délai à dix semaines pour les conseils régionaux, au motif de l'examen obligatoire du projet de budget par le conseil économique et social régional. L'Assemblée nationale a proposé et retenu le délai de neuf semaines ; la commission des lois souhaiterait revenir à dix semaines, mais, si le Sénat suivait l'Assemblée nationale, elle n'en ferait pas une affaire d'Etat.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 2, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 4 A, ainsi modifié.

(L'article 4 A est adopté.)

Article 4



M. le président.
« Art. 4. _ Il est inséré, après l'article L. 4311-1 du même code, un article L. 4311-1-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 4311-1-1. _ Sous réserve des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 1612-2, si le budget n'est pas adopté au 20 mars de l'exercice auquel il s'applique ou au 15 avril de l'année de renouvellement des conseils régionaux, le président du conseil régional présente, dans un délai de dix jours à compter de cette date ou du vote de rejet, si celui-ci est antérieur, un nouveau projet sur la base du projet initial, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements présentés lors de la discussion. Le nouveau projet ne peut être présenté au conseil régional que s'il a été approuvé par son bureau, s'il existe, au cours du délai de dix jours susmentionné.
« Ce projet de budget est considéré comme adopté, à moins qu'une motion de défiance, présentée par la majorité absolue des membres du conseil régional ne soit adoptée à la même majorité. La liste de ses signataires figure sur la motion de défiance.
« La motion peut être présentée dans un délai de cinq jours à compter de la communication de son nouveau projet par le président aux membres du conseil régional et comporte un projet de budget qui lui est annexé.
« Le projet de budget annexé à la motion est établi conformément aux dispositions des articles L. 4311-1 à L. 4311-3. Il est soumis au conseil économique et social régional qui émet un avis sur ses orientations générales dans un délai de sept jours à compter de sa saisine.
« Le vote sur la motion ne peut avoir lieu avant l'expiration d'un délai de quarante-huit heures à compter de l'avis du conseil économique et social régional ni au-delà d'un délai de sept jours à compter de cet avis.
« Si la motion est adoptée, le projet de budget qui lui est annexé est considéré comme adopté.
« Les dispositions du présent article ne sont pas applicables à la collectivité territoriale de Corse, ni en l'absence de présentation d'un budget par le président du conseil régional dans les conditions prévues à l'article L. 4311-1 ou au premier alinéa ci-dessus. »
Par amendement n° 3, M. Paul Girod, au nom de la commission, propose, dans la première phrase du premier alinéa du texte présenté par cet article pour insérer un article L. 4311-1-1 dans le code général des collectivités territoriales, de remplacer les mots : « au 15 avril », par les mots : « au 30 avril ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Girod, rapporteur. Cet amendement concerne la date butoir pour le vote des budgets régionaux les années de renouvellement.
Dans la discussion générale, j'ai expliqué les raisons pour lesquelles nous pensons que le 30 avril est une date convenable alors que le 15 avril est une date intenable.
Monsieur le ministre, pour prendre un exemple, la région d'Ile-de-France a décidé de ne pas adopter son budget avant le renouvellement du conseil régional. C'est son droit le plus strict et c'est d'ailleurs manifester un respect absolu du suffrage universel. L'assemblée élira son président le premier vendredi qui suivra son renouvellement, en l'occurrence le 20 mars de cette année.
Cette région a un règlement intérieur qui soumet la validité des débats budgétaires à des délais de dépôt des documents et des amendements, notamment. Si la date est maintenue au 15 avril, et pour ménager une certaine sécurité aux discussions de l'assemblée en question, il faudra que cette dernière adopte un règlement intérieur modifié après l'élection du président du conseil régional et la constitution des commissions permanentes, etc. Premier débat.
Du coup, le 15 avril, en admettant même que les débats soient annulés dans le nouveau règlement intérieur, ce qui n'est pas forcément une bonne chose s'agissant d'une assemblée aussi importante, il ne restera que cinq jours, y compris le passage devant le CESR, pour adopter le budget. C'est impossible ! Même si le préfet décide de ne pas enclencher dès le 15 avril la procédure de règlement du budget, il n'en est pas moins vrai que tout contribuable de la région d'Ile-de-France sera en droit d'ester en justice pour attaquer le budget qui aura été adopté par une assemblée statuant au-delà de la date limite légale, ce qui rendra ce budget parfaitement précaire.
Très honnêtement et très sincèrement, je crois exprimer le sentiment unanime de la commission des lois en demandant le rétablissement de la date du 30 avril.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. L'avis du Gouvernement est défavorable. En effet, l'article L. 1612-2 du code général des collectivités territoriales fixe une date butoir pour l'adoption du budget des collectivités territoriales quel que soit leur niveau.
Y a-t-il lieu de prévoir une dérogation au bénéfice des régions les années d'élection ? Une telle dérogation est-elle souhaitable ?
Rien ne justifie de reporter cette date limite d'adoption du budget en faveur des régions, qui sont les seules collectivités élues à un seul tour de scrutin.
La date des élections régionales est connue depuis déjà plus de trois mois ; elles auront lieu le 15 mars. Les préfets ont d'ailleurs l'habitude de tolérer quelques jours de dépassement s'ils ne peuvent être évités. Une règle simple doit valoir pour tous les niveaux de collectivité.
J'ajoute que ce report que vous réclamez, monsieur le sénateur, n'a aucun lien avec l'objet de la présente proposition de loi visant à instituer une procédure d'adoption sans vote du budget.
Je le répète, le Gouvernement est défavorable à l'amendement.
M. Paul Girod, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Girod, rapporteur. M. Allouche, tout à l'heure, a salué le fait que l'Assemblée nationale a accepté, s'agissant du budget alternatif, la thèse du Sénat selon laquelle le nouveau budget doit également être soumis au conseil économique et social régional ; cette procédure est spécifique aux régions et ne concerne ni les conseils généraux ni les conseils municipaux. Cette seule formalité, substantielle, rend impossible le maintien de la date du 15 avril.
Monsieur le ministre, une telle dérogation qui ne jouera qu'une fois tous les six ans, et encore si le budget n'a pas été adopté avant le renouvellement, n'est tout de même pas quelque chose d'ingérable pour les services financiers ou juridiques du ministère de l'intérieur ! En l'occurrence, cette année, seules deux régions n'auront pas adopté leur budget avant le renouvellement. Ce n'est donc pas le cas général et il ne faut pas nous dire que tel ou tel cas particulier justifie cette contrainte, à mon avis très excessive, qui pèse sur les conseils régionaux.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 3.
M. Daniel Hoeffel. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Hoeffel.
M. Daniel Hoeffel. Je comprends l'argumentation de M. le ministre selon laquelle il ne faut pas prévoir de dérogation : la date butoir doit s'appliquer à l'ensemble des collectivités territoriales.
Toutefois, l'exception en faveur des régions se justifie par la consultation nécessaire des conseils économiques et sociaux régionaux, consultation qui n'est nécessaire ni au niveau des communes, ni au niveau des structures intercommunales ; ni au niveau des départements.
Je considère donc que c'est cette obligation institutionnelle particulière à la région qui peut, en l'occurrence, justifier la nécessité d'un délai supplémentaire de quinze jours.
M. Guy Allouche. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Allouche.
M. Guy Allouche. Monsieur le ministre, je voudrais vous convaincre de la sagesse de l'amendement présenté par la commission des lois.
La date du 30 avril, proposée par M. le rapporteur, paraît sage dans la mesure où la situation que nous examinons est exceptionnelle ; elle se produit une fois tous les six ans, l'année du renouvellement des conseils régionaux. Qui plus est, en cette année 1998, la trêve pascale amputera ce délai de quelques jours. Entre l'installation, le 20 mars 1998, des conseils régionaux et le 15 avril, il restera très peu de temps.
Certes, si la même majorité est reconduite, les choses se passeront normalement. En revanche, en cas d'alternance politique, la nouvelle équipe devra avoir le temps de préparer son budget et de le transmettre dans les délais légaux au conseil économique et social régional - puisque nous sommes favorables à cette transmission. Il faudra que ce dernier ait également le temps de l'étudier avant de le transmettre à l'ensemble des élus locaux. Bref, le délai est trop court et l'amendement de la commission, qui propose un délai supplémentaire de quinze jours, me paraît sage, d'autant que ce délai est assorti d'une date butoir, le 30 avril.
M. Paul Girod, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Girod, rapporteur. Monsieur le ministre, vous avez dit que tout le monde connaissait la date des élections depuis longtemps.
Permettez-moi de citer, sous le contrôle de M. Allouche, le cas de la région Nord - Pas-de-Calais. Lors du dernier renouvellement, le moins que l'on puisse dire est que l'élection du président a donné lieu à surprise. Je ne vois pas très bien comment, avant et pendant la campagne, une équipe aurait pu préparer un nouveau budget alors que l'incertitude pesait à ce point. Cette surprise fut d'ailleurs, paraît-il, bénéfique puisque Mme Blandin semble avoir été un excellent président de région.
Si l'on suivait votre thèse, selon laquelle on peut préparer un budget alternatif pendant la période préalable à l'élection du président, cette surprise aurait tout bouleversé.
C'est pourquoi j'estime, très honnêtement, que la date du 30 avril est meilleure que celle du 15 avril.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 3, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 4, M. Paul Girod, au nom de la commission, propose de supprimer la dernière phrase du premier alinéa du texte présenté par l'article 4 pour insérer un article L. 4311-1-1 dans le code général des collectivités territoriales.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Girod, rapporteur. Sur ce point, nous avons une divergence de vues beaucoup plus profonde avec l'Assemblée nationale : comment le conseil régional élabore-t-il sa proposition définitive de projet de budget, sur laquelle s'arrête le président de région pour la présenter et contre laquelle pourra éventuellement être déposée une motion de défiance - ou pas de défiance - engageant ou non - nous le verrons ultérieurement - la responsabilité du président du conseil régional ?
L'Assemblée nationale a maintenu le rôle du bureau. Notre collègue M. Allouche a fait écho, voilà un instant, à cette position, ainsi que, par avance d'une certaine manière - si j'ai bien compris - M. le ministre. Très honnêtement, je trouve qu'il s'agit là d'une possible différence de traitement d'une région à l'autre et d'une formalité courante pour toutes les régions qui semble être difficilement applicable.
Je le répète : le bureau est composé de membres qui ne procèdent que du président ; il n'existe que dans la mesure où le président a donné des délégations et il est formé de personnes qui sont totalement dépendants du président de région puisque ce dernier peut leur retirer leur délégation à tout moment, éventuellement, d'ailleurs, en cas de crise majeure, au moment où le titulaire d'une délégation aurait, lors du rejet du budget présenté par le président du conseil régional, voté contre son président.
Je ne vois pas très bien comment il pourrait en être autrement. Le président du conseil général et le maire d'une petite commune que je suis ne laisserait pas très longtemps une délégation à celui qui aurait voté contre le budget présenté. Ainsi, ipso facto, une modification du bureau serait entreprise au moment où le système s'enclenche. La situation devient donc délicate et, à la limite, monsieur le ministre - j'évoque simplement cette possibilité - on pourrait assister à un chantage du président exercé sur ses délégataires au moment du premier vote.
L'argument employé à l'Assemblée nationale et selon lequel un président modifierait son bureau au motif qu'il va devoir passer devant lui pour faire adopter un budget alternatif me semble spécieux.
Un autre argument tient à la différence de traitement. Dans une région comprenant un bureau, le préfet pourrait se voir confier la tâche d'arrêter le budget après avis de la chambre régionale des comptes si le bureau ne suit pas le président. Dans une région ne comprenant pas de bureau, en aucun cas le préfet ne dispose de cette faculté.
Cette différence de traitement me semble quelque peu excessive puisque l'existence du bureau ne dépend que de la décision souveraine du président du conseil régional, qui en constitue un ou non. Ainsi, le président peut, seul, décider que la région sera ou non éventuellement soumise un jour à un règlement de son budget par le préfet.
La disposition est excessive. C'est pourquoi nous avons déposé l'amendement n° 4.
Notre opposition à l'article 4 tient également à une raison accessoire : l'introduction de la notion de collégialité de l'exécutif, qui est contraire à tous les textes concernant les collectivités territoriales en France. En effet, c'est toujours le président qui est l'exécutif, qui prépare les dossiers et qui exécute ensuite les décisions de l'assemblée. M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Il s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 4, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 5, M. Paul Girod, au nom de la commission, propose, après les mots : « Ce projet de budget est considéré comme adopté, » de rédiger comme suit la fin du deuxième alinéa du texte présenté par l'article 4 pour insérer un article L. 4311-1-1 dans le code général des collectivités territoriales : « à moins qu'une motion, présentée par un tiers des membres du conseil régional, ne soit pas adoptée à la majorité absolue des membres le composant. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 10, présenté par M. Valade et les membres du groupe du Rassemblement pour la République, et tendant, dans le texte proposé par l'amendement n° 5 pour la fin du deuxième alinéa de l'article L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales, à remplacer le mot : « motion » par les mots : « motion de défiance ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 5.
M. Paul Girod, rapporteur. Nous abordons l'autre point fort de notre désaccord avec l'Assemblée nationale et, si j'ai bien compris, également avec nos collègues du groupe socialiste, voire du groupe communiste républicain et citoyen.
Le problème est de savoir, d'abord, ce qu'est la motion, puis, qui la dépose.
Selon l'Assemblée nationale, il s'agit d'une motion de défiance. Mais l'Assemblée nationale ne rétablit pas, ensuite, la responsabilité du président de région, ce qui, sur le plan du vocabulaire, est quelque peu étonnant.
Selon l'Assemblée nationale, et certains de nos collègues soutiennent ce point de vue, cette motion doit être déposée par une majorité absolue des membres du conseil régional, la liste des signatures doit être connue - j'y reviendrai dans un instant - et la motion doit être votée à la même majorité.
J'aborderai d'un mot le problème de la « même majorité », monsieur Allouche, puisque vous y avez fait allusion tout à l'heure.
Monsieur le sénateur, je n'ai pas écrit à la page 19 de mon rapport que je pensais que ceux qui déposaient la motion devaient être les mêmes que ceux qui la votaient ! Mais, le moins qu'on puisse dire, c'est que le texte voté par l'Assemblée nationale peut prêter à une lecture ambiguë.
La publication de la liste des signataires, pardonnez-moi de vous le dire, ne doit pas être prévue par la loi. En effet, à partir de l'instant où il y a signature, le document étant public, il est évident que la liste est publique.
Ce n'est peut-être pas la peine d'ajouter une formalité ! Mais il s'agit là d'un détail. Et s'il n'y avait que cette divergence à résorber pour trouver un accord en commission mixte paritaire, je crois que je pourrais me rallier à l'idée que l'on annexe la liste des signataires, dont la signature figure en face de leur nom.
Il n'en est pas de même en ce qui concerne la quotité nécessaire pour que la motion soit déposée. Monsieur le ministre, mes chers collègues, si le Sénat maintient la version de l'Assemblée nationale, ce n'est pas la peine de voter cette loi ; le dispositif ne sera jamais mis en oeuvre, en aucun cas, jamais, nulle part.
En effet, si l'on en reste au raisonnement dit du « camp républicain » - tout le monde voit ce que je veux dire ! - cela signifie qu'en aucun cas l'évolution d'un, de deux ou de trois conseillers régionaux ne peut modifier le déroulement du processus.
Ainsi, au sein d'un conseil régional comme celui dans lequel j'ai siégé pendant longtemps, en Picardie, avec une majorité relative et l'existence de groupes charnières restreints - dont chacun trouve que le rôle est excessif, mais c'est ainsi ! - l'évolution d'un groupe de trois ou quatre personnes, qui est un événement politiquement important, surtout s'il s'agit de groupes qui sont aujourd'hui dans la majorité plurielle et qui, quelquefois, ont fait l'équilibre ou le déséquilibre des majorités, ne peut aboutir à l'enclenchement de la procédure.
Il faudrait en effet recueillir une majorité absolue des élus pour enclencher la procédure et exposer une liste nominative des élus signataires sur laquelle certains n'appartiendraient pas au camp républicain tel que vous le concevez et tel que, je crois, nous le concevons tous, nous qui sommes attachés à certaines valeurs.
Si tel n'était pas le cas, il n'y aurait jamais de majorité absolue ; en aucun cas, la procédure ne pourrait s'enclencher. Par conséquent, il ne serait pas vraiment nécessaire de débattre de ce texte, puisqu'on le vide de sens par le biais d'une disposition technique.
Monsieur Allouche, vous avez dit tout à l'heure qu'il était très délicat, voire impossible, de résoudre les problèmes politiques en apportant des solutions techniques. En l'occurrence, nous sommes dans ce cas de figure.
La disposition consistant à demander une majorité absolue des membres pour la signature de la motion aboutit à bloquer le système, à moins d'accepter d'avance et, j'y insiste, y compris pour soi éventuellement,...
M. Alain Gournac. Bien sûr !
M. Paul Girod, rapporteur. ... de demander des signatures dont on dit qu'elles ne sont pas acceptables.
Voilà qui est très grave.
C'est la raison pour laquelle je défends avec force l'amendement de la commission des lois, qui prévoit que la motion peut être déposée par un tiers des membres et qui maintient la nécessité de la voir votée par la majorité absolue.
En effet, il est nécessaire, pour un acte aussi grave, d'exiger que ce soit la majorité absolue du conseil régional qui s'oppose à son président et qui vote la motion.
En revanche, je ne vois pas comment on peut enclencher cette procédure avec une motion déposée et signée par la majorité des membres du conseil régional, sauf à se résoudre d'avance à quelque manipulation que, pour ma part, je me refuse d'envisager.
M. Charles Pasqua. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Chérioux, pour défendre le sous-amendement n° 10. M. Jean Chérioux. Monsieur le président, je défendrai en même temps le sous-amendement n° 10 et les amendements n°s 11 et 12, qui font partie d'un même ensemble.
Nous nous trouvons donc devant un budget alternatif qui aura été adopté à la suite du vote d'une motion dans les conditions définies par l'amendement n° 5 de la commission. Nous l'acceptons, sauf sur un point.
Nous allons en effet atteindre le sommet de l'extravagance : un nouveau budget est voté par l'opposition au président de région et celui-ci est chargé de l'appliquer !
En réalité, il s'agit d'une véritable motion de défiance, comme l'indiquait le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture. Or, la défiance s'accompagne de la mise en jeu de la responsabilité et doit se traduire, en pareil cas, par le départ du président et par son remplacement.
La proposition des membres du groupe du RPR consiste donc, tout d'abord, avec le sous-amendement n° 10, à appeler un chat un chat et à remplacer le mot : « motion » par les mots : « motion de défiance ».
Elle vise, ensuite - c'est l'amendement n° 11 - puisque motion de défiance il y a, à faire figurer, à peine d'irrecevabilité, le nom du membre du conseil régional qui sera appelé à exercer les fonctions de président. Puisqu'il y aura un nouveau budget, le vote de la motion doit également entraîner la mise en place d'un nouveau président pour exécuter ce budget.
Elle vise, enfin - c'est l'amendement n° 12 - lorsque la motion est adoptée, à ce que le candidat aux fonctions de président qu'elle mentionne entre immédiatement en fonctions, ce qui est tout à fait logique.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur le sous-amendement n° 10 ?
M. Paul Girod, rapporteur. Le rapporteur se trouve dans une situation quelque peu paradoxale puisque la position de la commission des lois, en première lecture, était d'établir cette responsabilité du président de région, responsabilité que l'Assemblée nationale avait écartée en première lecture.
Le Sénat n'avait pas suivi la commission des lois. Un de nos collègues avait déposé un sous-amendement tendant à supprimer la responsabilité du président de région ; la commission des lois l'avait combattu, mais n'avait pas été suivie.
En ce jour, la commission voit nos collègues proposer de rétablir ce à quoi elle tenait. Elle est cependant liée par le vote du Sénat.
C'est la raison pour laquelle elle s'en remettra, d'une manière souriante, à la sagesse du Sénat pour savoir quel sort donner à ce sous-amendement, étant entendu que, si ce sous-amendement était adopté, la commission serait probablement amenée à donner un avis favorable aux amendements n°s 11 et 12, puisqu'on serait dans une nouvelle logique fixée par le Sénat.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur le sous-amendement n° 10 et sur l'amendement n° 5 ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Mon sourire n'est pas moins affiché que celui de M. Paul Girod !
La proposition faite par M. Chérioux comporte une certaine logique et elle répond quelque peu à l'idée que je me faisais de ce fameux « article 49-3 ».
Il se trouve que l'Assemblée nationale en avait décidé autrement, et le Sénat également.
Quoi qu'il en soit, je m'en remets à la sagesse du Sénat sur le sous-amendement n° 10 et sur l'amendement n° 5.
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 10.
M. Guy Allouche. Je demande la parole contre le sous-amendement.
M. le président. La parole est à M. Allouche.
M. Guy Allouche. Nous avons eu un débat sur ce thème en première lecture, mais nous sommes, bien sûr, en droit de le reprendre en seconde lecture, et je tiens donc à expliquer pourquoi nous ne sommes pas favorables à ce sous-amendement.
Mes chers collègues, cherchez-vous l'instabilité ? En effet, si le sous-amendement de M. Valade était adopté, si le terme motion était remplacé par les termes « motion de défiance », la défiance supposant la sanction, tous les ans, pendant six ans, il pourrait y avoir renversement de l'exécutif.
Rien n'empêche en effet les composantes politiques d'une assemblée régionale de jouer ce jeu cynique ! Si vous souhaitez instaurer l'instabilité dans les exécutifs régionaux, alors oui, adoptez ce texte !
Ce n'est pas ce que nous recherchons, quant à nous. J'ai aussi cru comprendre, à l'occasion de la discussion en première lecture, que M. Raffarin, qui est président en exercice, ne le souhaitait pas non plus, et que c'était à sa demande que le Sénat n'avait pas suivi la commission.
Si le Sénat souhaite aujourd'hui suspendre cette épée de Damoclès au-dessus de la tête du président de région, qu'il vote le sous-amendement et les amendements de M. Valade !
Dans le cas contraire, l'exécutif qui est mis en minorité appliquera le budget qui n'est pas le sien. Il prendra ses responsabilités : il aura le choix entre l'application et la démission.
Aux Etats-Unis, on applique un budget qui n'est pas celui qu'on a proposé ; c'est une règle démocratique. Faisons de même et laissons le président de région prendre ses responsabilités : s'il accepte, il applique un budget qu'il n'a pas proposé et si, pour des raisons qui lui sont propres, il ne le veut pas, il peut démissionner et l'on repart à zéro.
Mais, de grâce, n'instaurons pas, par une disposition de ce genre, un facteur d'instabilité au sein de l'assemblée régionale !
M. Jean Chérioux. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Chérioux.
M. Jean Chérioux. Je comprends bien les arguments de M. Allouche, mais je crois qu'il prend les effets pour les causes, car, s'il y a instabilité, ce n'est pas du fait du dispositif que nous envisageons d'inscrire dans la loi, c'est du fait de la situation même de l'assemblée régionale et de sa composition à la suite des élections.
Face à une telle situation, deux solutions sont envisageables. Il y a d'abord la solution de l'institutionnalisation d'une sorte de cohabitation dans les régions. La cohabitation est-elle le système idéal ? Je n'en suis pas persuadé !
Le plus simple, dans cette affaire, serait donc de tirer franchement les conclusions d'une situation qu'auront créée les promoteurs de la motion, le vote de celle-ci devant aboutir au remplacement du président de région.
M. Charles Pasqua. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Pasqua.
M. Charles Pasqua. J'imagine mal qu'un président de région qui, comme l'a rappelé tout à l'heure M. Paul Girod, constitue l'exécutif à lui seul, voie son budget rejeté par une majorité et puisse rester en place. Il serait dépouillé de ses responsabilités éminentes en qualité d'exécutif et il exécuterait le budget d'une majorité hostile. C'est incohérent !
La démarche proposée par nos collègues est beaucoup plus logique : à la minute même où une majorité nouvelle se constitue et qu'elle censure en quelque sorte le président de l'exécutif, il est normal que celui-ci en tire les leçons, qu'il soit conduit à se retirer et qu'un nouveau président soit élu. Cela me paraît évident.
M. Guy Allouche. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Allouche.
M. Guy Allouche. Je voudrais faire remarquer à notre éminent collègue Jean Chérioux que je ne suis nullement l'inventeur de la cohabitation : je n'étais pas rédacteur de la constitution de 1958, et je ne l'ai d'ailleurs pas votée. Acceptons donc les faits tels qu'ils sont.
S'agissant des propos de M. Pasqua, je souligne qu'il arrive souvent qu'un président en exercice applique une disposition qu'il n'a pas proposée ni souhaitée.
M. Charles Pasqua. Ne jouez pas sur les mots : une disposition, c'est une chose, un budget, c'en est une autre !
M. Guy Allouche. Mais je parle d'expérience, monsieur Pasqua : M. Girod rappelait la configuration politique de l'assemblée régionale du Nord - Pas-de-Calais, à laquelle j'appartiens. Il arrive que l'assemblée régionale décide, contre l'avis de l'exécutif, de modifier, et parfois sensiblement, le budget ou d'autres textes, d'ailleurs. Et la règle s'applique.
Dans ce domaine - cela vaut pour l'amendement n° 5, car je ne reprendrai pas la parole - monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous avons tous appris à bannir de notre vocabulaire politique le terme : « jamais » !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 10, pour lequel la commission et le Gouvernement s'en remettent à la sagesse du Sénat.

(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, l'amendement n° 5, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 11, M. Valade et les membres du groupe du RPR proposent, après les mots : « par le président », de rédiger comme suit la fin du troisième alinéa du texte présenté par l'article 4 pour insérer un article L. 4311-1-1 dans le code général des collectivités territoriales : « aux membres du conseil régional. Elle indique, à peine d'irrecevabilité, le nom du membre du conseil régional appelé à exercer les fonctions de président au cas où elle serait adoptée et comporte un projet de budget qui lui est annexé. »
Cet amendement a déjà été présenté par M. Chérioux.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Paul Girod, rapporteur. Tirant les conséquences du vote qui vient d'être émis, j'indique d'emblée que la commission donnera un avis favorable à cet amendement n° 11.
Je souhaite tout de même ajouter un argument qui modifiera peut-être un peu le point de vue de M. Allouche sur cette affaire.
Prenons le cas d'un président de conseil régional qui voit son budget repoussé et un budget alternatif adopté par la majorité absolue des membres de ce conseil. C'est tout de même une procédure solennelle !
Ne doit-on pas craindre, dans ce cas, des manoeuvres du président battu et restant en place ? En effet, entre le budget alternatif et le budget initial, il y a des différences sur les politiques, mais, ne serait-ce que pour des raisons qui tiennent à la lourdeur des budgets régionaux, il y a un tronc commun inévitable.
Monsieur Allouche, ne craignez-vous pas, si le président reste en place, qu'il n'exécute que la partie commune aux deux budgets, dans la mesure où le budget est un document prévisionnel, et non la partie sur laquelle portait le vote alternatif, en se disant qu'après tout, un an après, il aura fait la preuve de la validité de ses positions, moyennant qu'il aura ainsi contourné les résultats d'un vote émis !
Honnêtement, l'engagement de la responsabilité personnelle du président de région, telle qu'elle découle du vote indicatif qui vient d'être émis, semble une bonne disposition. Je donne donc maintenant, comme je l'avais dit ce matin à la commission, un avis favorable à l'amendement n° 11 et j'indique d'ores et déjà qu'il en sera de même pour l'amendement n° 12, monsieur le président.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Souriante sagesse ! (Sourires.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 11, accepté par la commission et pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. Guy Allouche. Le groupe socialiste vote contre.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 6, M. Paul Girod, au nom de la commission, propose de compléter in fine le cinquième alinéa du texte présenté par cet article 4 pour insérer un article L. 4311-1-1 dans le code général des collectivités territoriales par deux phrases ainsi rédigées : « La présence des deux tiers des membres composant le conseil régional est requise pour la validité du vote. Si cette dernière condition n'est pas remplie, le vote a lieu valablement, quel que soit le nombre de présents, au cours d'une réunion qui se tient de plein droit trois jours plus tard. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Girod, rapporteur. Cet amendement tire la conséquence du caractère exceptionnel et de la gravité de la procédure.
Afin que le vote sur la motion, présentée par un tiers des membres du conseil, n'ait pas lieu à la sauvette, avec une utilisation excessive de la délégation de vote, nous proposons qu'il ait lieu, au moins la première fois, en présence des deux tiers des membres composant le conseil régional.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Sagesse.
M. le président. Personne ne demande la parople ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 6, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. Guy Allouche. Le groupe socialiste vote contre.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 12, M. Valade et les membres du groupe du RPR proposent, après les mots : « le projet de budget qui lui est annexé », de rédiger comme suit la fin de l'avant dernier alinéa du texte présenté par l'article 4 pour insérer un article L. 4311-1-1 dans le code général des collectivités territoriales : « est considéré comme adopté et le candidat aux fonctions de président qu'elle mentionne entre immédiatement en fonctions. La commission permanente est renouvelée dans les conditions fixées par l'article L. 4133-5. »
Cet amendement a déjà été exposé par M. Chérioux et il a reçu un avis favorable de la commission.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Sagesse.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 12, accepté par la commission et pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 7, M. Paul Girod, au nom de la commission, propose, après les mots : « dans les conditions prévues à l'article L. 4311-1 », de supprimer la fin du dernier alinéa du texte présenté par l'article 4 pour insérer un article L. 4311-1-1 dans le code général des collectivités territoriales.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Girod, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination, monsieur le président.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 7, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 4, modifié.
M. Guy Allouche. Le groupe socialiste vote contre.

(L'article 4 est adopté.)

Article 8



M. le président.
« Art. 8. _ L'article L. 4133-4 du même code est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« Les séances de la commission permanente sont publiques.
« Néanmoins, sur la demande de cinq membres ou du président du conseil régional, la commission peut décider, sans débat, à la majorité absolue des membres présents ou représentés, qu'elle se réunit à huis clos. »
Je suis saisi de trois amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Les deux premiers sont identiques.
L'amendement n° 8 est présenté par M. Paul Girod, au nom de la commission.
L'amendement n° 13 est déposé par M. Valade et les membres du groupe du Rassemblement pour la République.
Tous deux tendent à supprimer cet article.
Par amendement n° 9, M. Allouche et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent de rédiger l'article 8 comme suit :
« L'article L. 4133-4 du code général des collectivités territoriales est complété par un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« Le règlement intérieur du conseil régional fixe les conditions dans lesquelles les séances de la commission permanente sont publiques. »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 8.
M. Paul Girod, rapporteur. J'ai déjà expliqué au cours de la discussion générale que, sauf exception, la publicité automatique des séances de la commission permanente était une disposition dangereuse, et ce pour deux raisons.
Premièrement, en commission permanente, on contrôle, en définitive, l'exécution, par le président du conseil régional, au sein d'une délégation de pouvoir, de décisions ponctuelles sur lesquelles les explications peuvent être précises, voire délicates.
Deuxièmement, le fait de prévoir une publicité systématique assortie de dérogations risque, à chaque fois que cette exception jouera, d'amener à se poser des questions.
Il vaut donc mieux prévoir purement et simplement que le règlement intérieur, en fonction des us et coutumes des régions, définira l'organisation de cette publicité.
Je souligne au passage que cela fait partie de la décentralisation !
M. le président. La parole est à M. Chérioux, pour défendre l'amendement n° 13.
M. Jean Chérioux. Je veux simplement attirer l'attention de M. le ministre sur un point.
Tout à l'heure, il indiquait qu'il n'était pas souhaitable qu'il y ait des différences entre les collectivités territoriales. Je ne vois donc pas pourquoi on introduirait cette notion de séance publique de la commission permanente qui n'existe pas pour les conseils généraux.
M. le président. La parole est à M. Allouche, pour défendre l'amendement n° 9.
M. Guy Allouche. Monsieur le président, je souhaite rectifier cet amendement pour remplacer le mot « sont » par les mots « peuvent être ».
M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 9 rectifié, présenté par M. Allouche et les membres du groupe socialiste et apparentés, et tendant à rédiger l'article 8 comme suit :
« L'article L. 4133-4 du code général des collectivités territoriales est complété par un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« Le règlement intérieur du conseil régional fixe les conditions dans lesquelles les séances de la commission permanente peuvent être publiques. »
Vous avez la parole, monsieur Allouche. M. Guy Allouche. Faut-il calquer le fonctionnement d'une assemblée régionale sur le fonctionnement d'une assemblée départementale ?
M. Charles Pasqua. Bonne question !
M. Guy Allouche. Ceux qui sont favorables à une telle symétrie doivent alors proposer une série de modifications afin que le règlement soit le même dans ces deux assemblées.
On peut aussi appliquer la décentralisation et introduire un peu de souplesse en n'obligeant pas telle collectivité territoriale à faire comme telle autre collectivité de même importance.
S'agissant des séances des commissions permanentes, nous considérons que le huis clos est la règle. Mais il se pourrait que, dans telle ou telle circonstance, l'ouverture au public se fasse.
Pourquoi ne sommes-nous pas favorables à la systématisation de l'ouverture au public ? Tout d'abord parce qu'elle soulèverait des questions d'ordre matériel, permettez-moi de le signaler. Il faudrait en effet trouver une salle qui puisse accueillir systématiquement un grand nombre de personnes, ce qui risquerait de poser d'autant plus de problèmes que de magnifiques hôtels de région viennent d'être construits sans que de telles salles aient été prévues.
Il faut savoir, par ailleurs, différencier la séance plénière et la séance de commission permanente.
Pourquoi sommes-nous favorables à ce que le règlement intérieur autorise, dans certains cas et selon des dispositions adoptées par l'assemblée régionale, l'ouverture au public ? Parce qu'il se peut que la séance plénière donne délégation à la commission permanente pour traiter un sujet et que, pour ce faire, il soit nécessaire, ou souhaitable, d'ouvrir cette séance de commission permanente au public.
C'est la raison pour laquelle notre amendement tend à offrir cette possibilité. Libre à chaque assemblée régionale, lors de l'établissement de son règlement intérieur, de fixer les modalités d'une telle ouverture.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendements n° 9 rectifié ?
M. Paul Girod, rapporteur. Je remercie M. Allouche d'avoir rectifié son amendement, dont la rédaction initiale était, à mon avis, pire que ce qui nous vient de l'Assemblée nationale.
Cela dit, faut-il faire figurer dans la loi cette disposition au cas où les amendements de suppression de la commission et de notre collègue M. Valade seraient repoussés ? Disons qu'il s'agit d'une question de forme parce que, en réalité, c'est le droit commun qui veut que le règlement intérieur fixe ce genre de disposition. D'ailleurs, c'est ce qu'a rappelé le Conseil d'Etat dans un arrêt récent.
Par conséquent, si les amendements de suppression, qui ramènent au droit commun, donc pratiquement à la même chose, n'étaient pas adoptés par le Sénat, j'émettrais un avis favorable sur l'amendement n° 9 rectifié. Mais, si l'article 8 était supprimé, on aboutirait au même résultat que celui que M. Allouche recherche.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements identiques n°s 8 et 13, et sur l'amendement n° 9 rectifié ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. La publicité des débats de la commission permanente a été introduite par la majorité de l'Assemblée nationale à la suite d'un amendement présenté par les « Verts ». Quelles que soient les différences de sensibilité qui existent avec cette composante de la majorité sur d'autres sujets, on ne peut que partager son souci de transparence et de clarté.
Bien entendu - j'ai bien écouté les arguments qui ont été développés par certains d'entre vous - il faut se préoccuper de l'efficacité de l'exécutif régional. Mais la commission permanente n'est pas l'exécutif régional. Par conséquent, je suis assez sensible à l'amendement n° 9 rectifié de M. Allouche, sur lequel j'émets un avis favorable. Il pourrait, me semble-t-il, être adopté et constituer un terrain d'entente pour toutes les sensibilités. Je pense, monsieur le rapporteur - vous l'avez d'ailleurs quasiment laissé entendre - que nous pourrions nous retrouver sur ce point.
Je suis, de ce fait même, défavorable aux amendements identiques n°s 8 et 13, qui sont un peu « brutaux ».
M. Paul Girod, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Girod, rapporteur. Au point où nous en sommes arrivés, il faut aller jusqu'au bout du raisonnement.
De toute façon, les décisions de la commission permanente sont publiques ; c'est clair. Mais la disposition relative à la publicité générale introduite par l'Assemblée nationale est une catastrophe, et je vais vous donner un exemple.
Nous sommes souvent amenés, lors des séances de la commission permanente, s'agissant notamment de problèmes d'achats de terrains, à examiner des situations personnelles. Rendre publique l'appréciation que nous en avons est une mauvaise chose pour les futures négociations lors de l'achat d'autres terrains.
Cela ne signifie pas qu'il faut faire n'importe quoi. Mais il peut arriver - j'ai déjà vu le cas une fois - qu'une commission permanente justifie, dans le cadre de ses pouvoirs, un petit dépassement par rapport à l'estimation du domaine, au motif que la personne expulsée, ou susceptible d'être dépossédée de son bien, se trouve dans une situation personnelle dramatique. Comment porter cela sur la place publique ?
En fait, nos positions sont très proches. Pour ma part, je suis tout à fait d'accord pour que nous trouvions, à l'occasion de la commission mixte paritaire, un terrain d'entente avec l'Assemblée nationale si le Sénat adopte les amendements de suppression n°s 8 et 13, que je n'ai pas le pouvoir de retirer, et si c'est le seul point sur lequel nous divergeons.
M. le président. Je vais mettre aux voix les amendements identique n°s 8 et 13.
M. Michel Duffour. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Duffour.
M. Michel Duffour. Nous sommes opposés à ces amendements car nous n'avons absolument rien à craindre du débat public.
J'ai bien entendu l'argumentation développée par M. le rapporteur. Il me semble que le texte qui nous vient de l'Assemblée nationale lui donne satisfaction. Il est évident que, sur des sujets comme ceux qu'il évoque, le texte proposé permet sans difficulté de décider le huis clos.
Nous sommes donc opposés à la proposition faite par M. le rapporteur. En revanche, nous sommes prêts à nous rallier à la proposition de M. Allouche.
M. Guy Allouche. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Allouche.
M. Guy Allouche. Je vais m'efforcer de vous convaincre, mes chers collègues, qu'il n'est pas souhaitable d'adopter les amendements de suppression, même si je comprends les hésitations de M. le rapporteur.
Permettez-moi d'évoquer un souvenir du temps où mes collègues Gérard Larcher et Henri de Raincourt et moi-même avons, à la demande du président Poher, rédigé un rapport sur le fonctionnement de notre institution.
Les trois mousquetaires que nous étions avions eu alors l'audace, le culot, nous qui ne savions pas encore comment fonctionnait le Sénat, de proposer que certaines réunions de commissions permanentes se tiennent en public. J'ai encore en mémoire les propos de certains de nos collègues : « Comment ? Cela ne s'est jamais fait ! Vous vous rendez compte, exposer devant le public nos réflexions, nos divergences, nos dissonances, c'est impensable ! »
Et bien, le Sénat a fini par se rallier à cette sage proposition et, aujourd'hui, les commissions permanentes, lorsqu'elles le décident, organisent des séances publiques, à la grande satisfaction de tout le monde.
En l'occurrence, pour notre part, nous proposons de maintenir le principe du huis clos, tout en laissant à l'assemblée régionale la possibilité, si le besoin s'en fait sentir, de décider l'ouverture au public. Le règlement intérieur de chaque conseil régional fixera la quotité d'élus requise pour s'opposer à cette ouverture, le cas échéant.
Il se pourrait que, pour telle ou telle raison, il soit nécessaire de tenir une séance en public, pour faire comprendre au public, précisément, les raisons de telle ou telle décision.
Je pense sincèrement que ce serait un mauvais service à rendre aux commissions permanentes que de supprimer l'article 8, et je souhaite donc que le Sénat adopte l'amendement n° 9 rectifié que j'ai présenté avec mes amis.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix les amendements identiques n°s 8 et 13, repoussés par le Gouvernement.

(Les amendements sont adoptés.)
M. le président. En conséquence, l'article 8 est supprimé et l'amendement n° 9 rectifié n'a plus d'objet.

Article additionnel après l'article 8



M. le président.
Par amendement n° 14, MM. Delevoye, Bizet, Braye, Mme Brisepierre, MM. Calmejane, Camoin, Ceccaldi-Raynaud, César, Debavelaere, Dejoie, Delong, Doublet, Gaillard, Gélard, Gérard, Gerbaud, Ginésy, Goulet, Gournac, Gruillot, Haenel, Hugot, Husson, Jourdain, Joyandet, Lauret, Leclerc, Legendre, Le Grand, Neuwirth, Mme Olin, MM. Oudin, Reux, Souvet, Trégouët et Valade proposent d'insérer, après l'article 8, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Les deux premiers alinéas de l'article L. 4134-7 du code général des collectivités locales sont remplacés par l'alinéa suivant :
« Les membres du conseil économique et social régional reçoivent pour l'exercice effectif de leur fonction une indemnité représentant 70 % de l'indemnité correspondante perçue par les conseillers régionaux disposant de fonctions comparables, telle que définie aux articles L. 4135-15 à L. 4135-17. Cette indemnité de base maximale sera modulée en fonction de la présence effective des conseillers dans des conditions fixées par décret. »
« II. - Après l'article L. 4134-7 du code général des collectivités territoriales il est inséré un article ainsi rédigé :
« Art... - L'article 204-0 bis du code général des impôts s'applique aux indemnités de fonctions du président et des membres du CESR. »
« III. - Après l'article L. 4134-7 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article ainsi rédigé :
« Art... - Les personnalités extérieures au conseil économique et social régional, membres des sections créées par décret et dont la liste est arrêtée par le préfet de région, perçoivent une indemnité par journée de présence dont le montant est égal à 10 % de l'indemnité de fonction versée aux conseillers économiques et sociaux régionaux en application de l'article L. 4134-7. Elles ont droit également au remboursement de leurs frais de mission dans les conditions définies pour les fonctionnaires de l'Etat. »
« IV. - Les pertes de recettes pour les régions résultant de l'application des dispositions précédentes sont compensées, à due concurrence, par une taxe additionnelle aux droits de consommation sur les tabacs, visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
La parole est à M. Gournac.
M. Alain Gournac. Cet amendement s'explique par son texte même.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Paul Girod, rapporteur. La commission est défavorable à cet amendement, qui avait déjà été déposé en première lecture et n'avait pas été défendu.
Notre opposition se fonde sur plusieurs raisons.
D'abord, ce n'est pas dans un texte consacré au fonctionnement des conseils régionaux qu'il faut traiter du statut des membres du conseil économique et social régional, le CESR. Cet amendement s'apparente donc fort à un cavalier.
La deuxième raison est liée à la rédaction même de cet amendement. Considérons le membre de phrase suivant : « ... une indemnité représentant 70 % de l'indemnité correspondante perçue par les conseillers régionaux disposant de fonctions comparables. »
D'abord, on ne dispose pas d'une fonction.
M. Guy Allouche. On l'exerce !
M. Paul Girod, rapporteur. Effectivement, on l'exerce, on n'en dispose pas.
Ensuite, il n'y a pas de comparaison possible entre les fonctions de ceux qui ont la charge de voter l'impôt et les fonctions de ceux qui ont la charge de donner un avis sur la conception de cet impôt. Rien ne permet de comparer les fonctions du président du conseil régional, exécutif régional à lui tout seul, et les fonctions de président du CESR.
Enfin, je crois qu'il faut laisser ce genre de problème se régler localement au cas par cas, comme cela se fait actuellement. Si on veut discuter du statut de membre de conseil économique et social régional, il faudra traiter le problème dans son ensemble.
Par conséquent, je souhaite que cet amendement soit retiré.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je ne pense pas que ce soit le lieu de débattre de cette question, au demeurant intéressante.
Je constate d'ailleurs que les auteurs de l'amendement ont oublié de mentionner le conseil économique, social et culturel de Corse, les conseils économiques et sociaux des régions d'outre-mer, les conseils de la culture, de l'éducation et de l'environnement de ces régions, dont les membres bénéficient pourtant, aujourd'hui, des mêmes dispositions que celles qui s'appliquent à leurs collègues de métropole.
Tout cela mériterait d'être repris de manière plus globale.
Le Gouvernement souscrit donc tout à fait aux propos tenus par M. le rapporteur à l'instant.
M. le président. Monsieur Gournac, maintenez-vous l'amendement ?
M. Alain Gournac. Convaincu par les explications de M. le rapporteur, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 14 est retiré.
Les autres dispositions du projet de loi ne font pas l'objet de la deuxième lecture.

Vote sur l'ensemble



M. le président.
Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Duffour pour explication de vote.
M. Michel Duffour. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je ne reviendrai que très brièvement sur le contenu de la proposition de loi.
Nous étions d'accord sur le texte voté par l'Assemblée nationale, même si nous émettions, comme en première lecture, quelques réserves sur la complexité de la procédure proposée et sur les risques, voulus ou non, de recul de la pratique démocratique. Nous espérons qu'un accord pourra être trouvé en commission mixte paritaire.
Permettez-moi une parenthèse. M. le rapporteur le rappelait de nouveau : les blocages survenant lors des votes budgétaires sont rares. « Sur 130 budgets proposés entre 1993 et 1997, disait-il lors d'une précédente séance, trois seulement ont été rejetés, soit une proportion de 2,3 %. » Je rappelle ces propos parce qu'il ne me paraît pas raisonnable de dramatiser outre mesure les dysfonctionnements des conseils régionaux. Il me semble même percevoir dans cette attitude la mise en cause de l'acquis, essentiel à nos yeux sur le plan démocratique, qu'est le mode de scrutin proportionnel, en vigueur à l'échelon régional.
Je tiens à rappeler que la mission d'information sénatoriale qui a traité de la question a conclu au maintien du système actuel, l'an passé.
Nous avons donc approuvé l'esprit de la proposition de loi émanant de l'Assemblée nationale, en souhaitant le maintien du mode de scrutin actuel.
Nous avons également approuvé l'idée d'un engagement des candidats à la présidence sur la composition du bureau, mais cela a été remis en cause.
Le fait que la majorité sénatoriale rejette cette disposition favorable à la transparence nous apparaît comme un recul. En première lecture, nous avons discuté sur son opportunité, je n'y reviens pas.
Telles sont les raisons pour lesquelles nous ne voterons pas le texte issu des débats de notre assemblée.
M. le président. La parole est à M. Allouche.
M. Guy Allouche. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le débat a encore progressé, car les arguments qui ont été échangés avaient tous leur poids.
Pour autant, nous ne suivrons pas la majorité du Sénat, qui adoptera sans nul doute le texte issu de nos travaux. Nous maintenons notre opposition, mais nous ne désespérons pas qu'un accord soit trouvé lors de la très prochaine commission mixte paritaire qui se réunira sur cette proposition de loi.
Il est de l'intérêt de l'ensemble des formations républicaines d'adopter un dispositif permettant aux assemblées régionales de bien fonctionner pendant les six prochaines années, dans l'attente d'une autre modification, plus profonde, du mode de scrutin régional et même de certaines modalités qui, jusqu'à présent, ont montré leurs faiblesses.
M. Paul Girod, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Girod, rapporteur. Je dirai simplement que ce débat me semble avoir été de grande qualité. Petit à petit, les points de vue se rapprochent et les arguments finissent par porter.
Je tiens, en outre, à remercier tout particulièrement M. le ministre de la souriante compréhension dont il a fait preuve vis-à-vis des positions de la commission des lois.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi.
M. Guy Allouche. Le groupe socialiste vote contre.
M. Michel Duffour. Le groupe communiste républicain et citoyen également.

(La proposition de loi est adoptée.)

3

CANDIDATURES
À UN ORGANISME EXTRAPARLEMENTAIRE

M. le président. Je rappelle au Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation de sénateurs appelés à siéger au sein d'un organisme extraparlementaire.
La commission des affaires économiques et du Plan a fait connaître qu'elle propose les candidatures de M. Hilaire Flandre pour siéger en qualité de membre titulaire et de M. Bernard Joly pour siéger en qualité de membre suppléant au sein du Conseil national de l'information statistique.
Ces candidatures ont été affichées et seront ratifiées, conformément à l'article 9 du règlement, s'il n'y a pas d'opposition à l'expiration du délai d'une heure.

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ENTRÉE ET SÉJOUR DES ÉTRANGERS
EN FRANCE ET DROIT D'ASILE

Suite de la discussion d'un projet de loi
déclaré d'urgence

M. le président. L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi (n° 188, 1997-1998), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile. [Rapport n° 224, 1997-1998) et avis n° 221 (1997-1998).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. Laffitte.
M. Pierre Laffitte. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je suis membre du parti radical, ce parti dont les convictions républicaines, sociales et européennes sont anciennes et me mettent très à l'aise, tant au sein de mon groupe du Rassemblement démocratique et social européen qu'au Sénat, qui pratique souvent, voire presque toujours, tolérance et ouverture.
Je me complais aux débats concernant l'essentiel de l'avenir, à savoir l'éducation, la recherche, le développement économique, les nouvelles technologies, l'aménagement du territoire, bref tout ce qui, à mes yeux, est du domaine de l'avenir commun de la nation et qui est souvent de nature consensuelle.
La volonté d'intégration des étrangers me paraît entrer dans cette catégorie. Dans mon département, les Alpes-Maritimes, c'est une pratique historique ancienne. De nombreux villages, après pestes ou guerres, ont été repeuplés par le comte de Barcelone, la reine Jeanne, le roi René, les abbés de Lérins à partir de populations diverses.
Au début de l'ère mussolinienne, le flux migratoire venu du Piémont s'est enrichi de réfugiés politiques. Les travailleurs tunisiens en situation régulière contribuent, aujourd'hui, à l'activité économique. Cependant, des problèmes se posent maintenant.
Les jeunes générations, en particulier dans les quartiers difficiles, qu'il s'agisse de Français, de jeunes issus de l'immigration récente ou de jeunes appartenant au milieu des gens du voyage, soulèvent certaines difficultés, chacun le sait.
La sagesse populaire estime clairement que « trop c'est trop » et l'intégration risque fort de se trouver en panne. Or il y a là une priorité nationale : mieux intégrer les populations qui ne sont pas socialement intégrées. Autrement dit, ce n'est pas le moment de compliquer encore les choses en favorisant l'arrivée de nouveaux immigrants.
Monsieur le ministre, la notion de seuil de rupture doit vous être aussi familière qu'à ceux de vos prédécesseurs au ministère de l'intérieur qui se sont exprimés à cette tribune.
Ce problème n'est pas spécifiquement français : il est européen. D'ailleurs, il en est beaucoup question dans le traité d'Amsterdam.
Ce traité, qui a été signé par le gouvernement actuel après avoir été négocié par le gouvernement précédent, convient à mon groupe comme à moi-même, mais je sais que tout le monde ne partage pas ce point de vue.
Il y est fait mention de mesures concernant la libre circulation des personnes à l'intérieur de l'Europe, la délivrance de visas, le droit d'asile, l'immigration, tous sujets dont nous traitons aujourd'hui dans l'urgence, alors que le traité prévoit, en la matière, un transfert de compétences vers l'Europe.
Or, depuis la déclaration d'urgence par le Gouvernement et surtout depuis l'examen de ce texte par l'Assemblée nationale, un fait nouveau est intervenu : le Conseil constitutionnel, dans une décision du 31 décembre 1997, a émis un avis fortement motivé concernant la ratification du traité d'Amsterdam. S'agissant, en particulier, des mesures relatives à l'asile, à l'immigration, au franchissement des frontières intérieures et extérieures de l'Union, aux visas, à la libre circulation des personnes, le Conseil constitutionnel estime que la ratification du traité exige au préalable une révision de la Constitution.
Un débat portant notamment sur ces divers points devra donc bientôt se tenir dans le cadre du Congrès, à Versailles, ainsi que l'a confirmé, hier soir, le Premier ministre à la télévision.
La plupart d'entre nous auront d'ailleurs noté, je pense, que, à l'occasion de cette intervention télévisée, le Premier ministre, s'il a parlé de beaucoup de choses, n'a absolument pas évoqué le projet de loi que nous sommes en train de discuter.
M. Guy Allouche. Ce n'était pas l'objet de son intervention !
M. Pierre Laffitte. Pas l'objet direct, sans doute, mais il a abordé de très nombreux thèmes !
Quoi qu'il en soit, il m'apparaît que ce débat pourrait très bien être reporté à la réunion du Congrès et que, à cette occasion, se dégagerait vraisemblablement une majorité d'idées, selon l'expression d'Edgar Faure, susceptible d'effacer des clivages traditionnels qu'il me paraît dommage de renforcer.
Voilà pourquoi, à mes yeux, le Gouvernement ferait preuve de sagesse en retirant ce texte de notre ordre du jour et en reportant ce débat au Congrès de Versailles.
Comme beaucoup d'entre nous dans cette enceinte, j'ai écouté le Premier ministre, hier soir. La volonté de conciliation et de recentrage qu'il a manifestée devant les caméras tranchait, selon moi, sur la tonalité des propos qu'il a tenus à l'Assemblée nationale lorsqu'il a divisé la France en deux camps irréductiblement ennemis : les bons à gauche et les mauvais à droite ! Je note au passage qu'il avait alors volontairement oublié le centre.
A droite, les esclavagistes, les racistes et les antidreyfusards !
Membre d'un groupe qui est le successeur de celui dont ont fait partie, en leur temps, Victor Schoelcher - une plaque est apposée à la place qu'occupe mon collègue et ami Guy Cabanel - et Georges Clemenceau, directeur de L'Aurore lors de la publication du J'accuse de Zola, j'ai donc été, avec mes collègues du RDSE , fortement choqué par ces propos.
Devant l'ampleur des démentis d'historiens citant, parmi d'autres, Alexis de Tocqueville, Henri de Gaulle - père de Charles de Gaulle et grand-père de notre collègue ici présent - le Premier ministre a présenté ses regrets, mais non ses excuses.
Au demeurant, personne n'a songé à citer certains propos antisémites de toute une série de personnalités et de penseurs de gauche tels que Blanqui, Marx, Engels, Drumont, Jaurès ou Guesde. Le président Dreyfus-Schmidt a fait d'autres citations. Je tiens à sa disposition des documents qui montrent qu'on ne peut pas dire, en matière de racisme notamment, qu'il y a d'un côté les bons, la gauche, et de l'autre les mauvais, la droite. Cela dit, il y a des pages d'histoire qu'il faut oublier ; « esclavagistes », « racistes », c'est du passé, du moins je l'espère.
La volonté de diviser la nation en deux clans - et en oubliant, bien sûr, le centre, alors qu'une majorité de nos concitoyens espèrent le voir reprendre de l'importance - est-elle fortuite ?
Le débat que vous nous imposez, monsieur le ministre, procède-t-il d'une même volonté ?
Alors que la compétition internationale fait rage sur le plan économique, alors que l'avenir de notre vieux continent est en jeu, alors que, dans le domaine des nouvelles technologies, l'hégémonie nord-américaine s'affirme, alors qu'au-delà des soubresauts financiers qui ébranlent l'Asie en ce moment, la compétitivité de cette région du monde va se trouver renforcée et que son agressivité commerciale et industrielle risque d'accroître nos difficultés, alors que la bataille de l'emploi - une priorité pour nous tous- est loin d'être gagnée en France et en Europe, alors que les problèmes de sécurité intérieure, les zones de non-droit, les difficultés de certaines banlieues préoccupent les populations - et ce dans les villes de gauche, du centre ou de droite - est-il nécessaire de diviser nos forces vives en ranimant l'archaïque division entre la droite et la gauche ?
De cette division, la France sortira-t-elle grandie ? Ne sont-ce pas les extrêmes qui risquent d'en sortir renforcés ? Je n'affirmerai pas que c'est ce que vous désirez. Certes, ils sont, dans certaines conditions des alliés objectifs qui permettent d'obtenir une majorité plurielle à l'Assemblée nationale, mais je sais que, lorsque c'est nécessaire, les électeurs savent toujours choisir.
Monsieur le ministre, s'agissant d'un projet de loi qui touche à un sujet auquel la population est extrêmement sensible - le contrôle des flux migratoires - n'aurait-il pas mieux valu attendre plutôt que de proposer les dispositions déjà amplement évoquées à cette tribune ?
N'aurait-il pas mieux valu concentrer les efforts que vous êtes en train d'entreprendre sur l'évolution du statut des polices municipales et leur nécessaire coopération avec la police nationale et la gendarmerie, coopération qui fonctionne très bien dans certaines villes, notamment dans les Alpes-Maritimes, à la satisfaction générale ?
Voilà moins d'un an, la majorité du groupe du Rassemblement démocratique et social européen apportait son soutien au projet de loi présenté par votre prédécesseur. Il lui semblait de nature à résoudre les difficultés liées à l'immigration clandestine, sans pour autant remettre en cause les valeurs républicaines.
Le vote de ce texte a permis d'accroître le taux des reconduites aux frontières, mesures en faveur desquelles il me semble vous avoir entendu vous prononcer, contrairement à ce que nous avons lu sur le discours de Bamako, déjà évoqué à cette tribune. Comme le rappelait mon ami André Vallet à ce sujet, l'article 27 de l'ordonnance de 1945, toujours en vigueur, dispose que le fait de se soustraire à une mesure de reconduite à la frontière est puni de trois ans d'emprisonnement. Il ne s'agit donc effectivement pas d'un crime, mais ce type d'infraction est bel et bien constitutif d'un délit.
La voie choisie par le Gouvernement pour aborder le problème de l'asile me semble bien singulière. Certes, la France ne peut pas abandonner ceux qui luttent pour leur liberté - c'est d'ailleurs inscrit dans notre Constitution et cela fait partie de l'honneur de la France - mais est-il véritablement nécessaire de débattre ici de ces problèmes, alors que nous les aborderons bientôt à l'occasion de la révision de la Constitution, puisque aussi bien le Président de la République et le Premier ministre sont d'accord pour soumettre cette révision au Congrès ?
Monsieur le ministre, je dis donc de nouveau mon espoir de voir le Gouvernement retirer ce projet de l'ordre du jour, en ne me faisant cependant guère d'illusions sur mes chances d'être entendu. (Applaudissements sur les travées du RDSE, des Républicains et Indépendants et du RPR.)
M. le président. La parole est à M. Loridant.
M. Paul Loridant. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis plus de quinze ans, l'immigration est l'otage d'un débat droite-gauche, posé dans des termes souvent manichéens.
Deux logiques se sont trop longtemps affrontées.
Pour la droite, il suffirait de fermer les frontières, nationales ou européennes, de former une nouvelle police des migrants, de contrôler à large échelle identités, cartes de séjour et certificats d'hébergement, de rationaliser dans un sens répressif ou « juridisant » les procédures d'expulsion pour résoudre la question de l'immigration. Simpliste !
A cette logique répressive et de suspicion a priori à l'égard de l'immigré, la gauche a parfois réduit son action à un choix moral, négligeant peut-être trop souvent de mener une réflexion politique de fond sur la nation, la République et la citoyenneté.
Obsession technocratique, d'un côté, obsession moralisante, de l'autre, ont conduit à une superposition de textes législatifs, à la non-application de la loi sur l'entrée et le séjour des étrangers et, trop souvent, hélas ! à des situations inextricables.
Cette dialectique infernale, dont le seul bénéficiaire a été l'extrême droite, ne laisse qu'une place tout à fait insuffisante, à nos yeux, tant à l'analyse des causes et des conséquences de l'immigration qu'à une réflexion sur l'avenir de l'intégration républicaine et à une action menée en ce sens.
Le projet de loi soumis à l'examen de la Haute Assemblée marque la volonté de sortir l'immigration, et surtout l'immigré, de ce débat pourri en posant enfin les bases d'une politique équilibrée, c'est-à-dire une politique humaine et généreuse, conforme à la tradition d'ouverture et de tolérance de notre pays, en même temps que réaliste et ferme, prenant en compte la dimension internationale du problème et la capacité de la France à intégrer, capacité réelle mais, aujourd'hui, non illimitée. Il en ira sans doute différemment dans dix ou quinze ans, quand sera nécessaire, pour des raisons démographiques, un apport de population active.
Il s'agit donc d'un projet de loi conforme à la tradition d'accueil de la France.
Nous sommes tous attachés au rayonnement international et scientifique de la France, à son ouverture au monde. Personne ne conteste la nécessité de stabiliser et d'intégrer, conformément à notre tradition républicaine, les étrangers qui le souhaitent et qui sont durablement installés sur notre sol. Nul ne songe sérieusement à priver les étrangers des garanties de l'état de droit.
Aussi est-ce favorablement que nous devons accueillir les dispositions de ce projet de loi, qui marque une rupture avec la logique répressive antérieure.
Désormais, les familles ne peuvent plus être séparées ; les cas absurdes, mais trop nombreux, des personnes « non expulsables, non régularisables » seront enfin résolus.
De nouveaux droits au séjour sont prévus pour les étudiants et les chercheurs qui assureront à la France un rayonnement culturel et scientifique.
Mes chers collègues, vous le savez bien, et vous, monsieur le ministre, je sais que vous en êtes convaincu, nombre d'étudiants ou de chercheurs de pays francophones, ne pouvant, dans les faits, venir poursuivre leurs études chez nous, se rendent dans d'autres pays, ce qui, à terme, risque de se révéler très grave.
Le projet de loi apportera des simplifications sensibles : pour tous les étrangers légalement installés sur notre sol, il marquera la fin de certaines tracasseries administratives inutiles.
Enfin, un droit d'asile exemplaire, qui donnera à la France la législation la plus avancée en la matière, verra le jour.
L'autre volet du projet de loi traduit une politique d'immigration ferme.
A l'heure de la mondialisation - mondialisation dont il convient de noter qu'elle est plutôt financière - et du concept de village planétaire, certaines belles âmes jugent dérisoire l'existence de frontières et demandent des papiers pour tous. Dans leur élan de générosité, ils feignent de ne pas comprendre que l'ouverture des frontières entraînerait l'implosion des équilibres économiques et sociaux de la France, remettrait en cause l'intégration républicaine et affaiblirait notre législation sociale par le développement du travail clandestin.
Notre pays peut légitimement se flatter d'accorder l'égalité des droits aux étrangers établis légalement sur notre sol. Mais, pour que ces droits soient garantis, nous devons faire la différence entre étrangers en situation régulière et étrangers en situation irrégulière.
Ceux qui n'ont pas droit au séjour doivent être raccompagnés, humainement certes, dans leur pays, car une nation se définit aussi par des frontières matérielles et par des règles. Il est donc légitime que quiconque les viole s'attende à une sanction.
Le présent projet de loi ne méconnaît pas cette réalité puisqu'il vise : premièrement, à renforcer la lutte contre le travail clandestin - dont on sait, au demeurant, qu'il ne concerne pas uniquement les étrangers ; deuxièmement, à assurer l'éloignement effectif des immigrants illégaux en augmentant la durée de la rétention administrative, qui restera cependant l'une des plus courtes en Europe ; troisièmement, à reconduire à la frontière les étrangers sans attaches avec la France ayant commis des crimes ou délits graves.
L'immigration illégale prend sa source dans la misère et le sous-développement. Nous pouvons parfaitement comprendre que des hommes et des femmes cherchent à venir chez nous pour sortir de leur misère.
Cependant, ce n'est pas par des frontières ouvertes que l'on aidera le Sud. C'est, au contraire, par une politique de codéveloppement et par un soutien à celles et à ceux qui, dans ces pays, se réclament des valeurs républicaines et sont porteurs de projets politiques susceptibles de les sortir du sous-développement.
Je pense ici, en particulier, à nos amis démocrates algériens. Nous ferions bien plus pour leur pays en dénonçant clairement les menées criminelles de l'intégrisme et en renforçant la coopération plutôt qu'en accueillant massivement sur notre sol tous les Algériens qui voudraient y venir.
Dans votre propos introductif, monsieur le ministre, vous avez évoqué le rôle des collectivités locales en matière de codéveloppement. Vous avez eu raison, car il s'agit là d'une voie dans laquelle nous devons nous engager bien davantage que nous ne l'avons fait jusqu'à présent.
Monsieur le ministre, j'aurais donc voté le présent projet de loi tel que l'a adopté l'Assemblée nationale. Je l'aurais voté, car il nous invite à sortir de ce débat empoissonné où les seules victimes sont les immigrés eux-mêmes, et le seul gagnant l'extrême droite.
Hélas ! ce texte subira de profondes modifications au Sénat.
C'est d'autant plus regrettable que, dans sa forme actuelle, il pourrait faire l'objet d'un consensus de la part de nos concitoyens, tant il repose sur un équilibre entre humanisme et fermeté.
Dès lors, toute polémique révélerait ceux qui sont hostiles au consensus républicain et préfèrent entretenir une culture de la peur ou de la honte de soi.
Ainsi, monsieur le ministre, je m'opposerai au texte qui sera issu des travaux du Sénat, mais, vous-même, vous pouvez compter sur mon soutien ferme et déterminé ! (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Balarello.
M. José Balarello. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, compte tenu du temps qui m'est imparti, je limiterai mon propos au droit d'asile, prévu par l'article 31 du présent projet de loi.
Mes chers collègues, pour régler un problème délicat et difficile, encore faut-il en avoir à l'esprit les données essentielles. Or quelles sont-elles ?
Tout d'abord, un large consensus s'est établi dans notre pays pour considérer que la population française, qui s'élevait à 56 millions d'habitants au dernier recensement de 1990, ne serait pas à ce niveau si le pays n'avait pas bénéficié, à partir des années vingt, d'apports continus d'étrangers provenant principalement des pays de la future Union européenne, tout au moins jusqu'à la fin des années soixante-dix, période à partir de laquelle les immigrés d'Afrique du Nord, d'Afrique noire francophone et d'origine asiatique vont représenter un peu plus de la moitié de ces apports.
L'accord est unanime pour considérer que l'assimilation a été complète et bénéfique pour la France, et pour souhaiter que les nouveaux immigrés, comme leurs prédécesseurs l'ont fait jusqu'à ce jour, s'intégreront rapidement à la nation française en adoptant sa culture, son mode de vie, sa tolérance religieuse et son instruction laïque.
Un large consensus s'est également établi pour refuser la « ghettoïsation » - terme barbare mais grammaticalement exact - phénomène qui empêche toute intégration, laquelle implique que l'immigration s'opère à faible dose. M. Weil a ainsi écrit dans son rapport : « La porte de l'immigration de travail non qualifié doit rester fermée. »
Les autres données principales du sujet qui nous occupe sont, d'une part, la mondialisation, apparue avec la rapidité sans cesse accrue des communications et qui est inévitable, même si elle n'a pas que des aspects positifs, et, d'autre part, la construction européenne, les Français préférant l'Europe des nations, chère au général de Gaulle, à l'Europe supranationale, bien que la France soit liée, en matière de circulation des personnes, par les traités de Schengen et, bientôt, d'Amsterdam, ainsi que par les protocoles de Luxembourg et de Dublin.
Je veux, en outre, relever un dernier élément d'importance : les flux migratoires s'accélèrent sous la pression des disparités considérables de niveaux de vie et des conflits internes - guerres de religion la plupart du temps, dont nous avons d'ailleurs donné le mauvais exemple il y a quatre siècles - conflits qui voient s'affronter les Serbes chrétiens et les Bosniaques musulmans ou les ultra-religieux de l'islam algérien et l'armée, qui se veut gardienne d'un Etat laïque.
Le même phénomène se produit tant en Turquie qu'en Irak, où un grand nombre des douze millions de Kurdes turcs et des quatre millions de Kurdes irakiens se déclarent victimes des militaires, lesquels se veulent, dans ces deux pays aussi, les défenseurs de la laïcité et de l'unité du territoire.
Telle est la situation à laquelle nous sommes confrontés - et je ne parle pas des problèmes spécifiques aux départements d'outre-mer.
On pourrait penser que cette situation fait apparaître un consensus au sein du Parlement afin de préserver notre identité nationale, car, comme l'écrivait Pindare, « il y a une mesure en toute chose ». On pourrait penser aussi que, la France et l'Union européenne ne pouvant accueillir toute la misère du monde, elles se donnent les moyens de contrôler les flux migratoires en adoptant une législation uniforme.
En est-il ainsi ? Nullement !
En effet, si les articles 2 et 17 du traité de Schengen prévoient la liberté de circulation des personnes à l'intérieur de l'Union européenne, si la convention de Dublin du 15 juin 1990 détermine où la demande d'asile doit être effectuée et si le traité d'Amsterdam précise que le Conseil doit arrêter dans les cinq ans de son entrée en vigueur des mesures relatives à l'asile, il n'en reste pas moins vrai, mes chers collègues, que les conditions actuelles d'examen et d'obtention du droit d'asile sont disparates au sein même de l'espace de Schengen.
Or, ces disparités, vous le savez, monsieur le ministre, sont la source de situations ingérables que le présent projet de loi ne va pas tendre à simplifier, bien au contraire.
C'est ainsi, mes chers collègues, que l'Allemagne a procédé à une réforme de sa législation sur le droit d'asile en 1993 et a exclu de ce droit les demandeurs ayant transité par un pays présumé sûr.
Aux termes de l'article 16 a-2 de la loi fondamentale, on entend par « pays sûr » un pays où n'existent ni persécutions politiques ni atteintes aux droits de l'homme.
Il en résulte qu'une personne arrivant illégalement en Allemagne, de Grèce ou d'Italie par exemple, sera reconduite d'office à la frontière ou dans un pays tiers qualifié de sûr - qui sera généralement un autre pays européen - sans qu'aucun recours ne puisse y faire obstacle et sans que ladite personne bénéficie d'une autorisation provisoire de séjour.
Encore faut-il, pour que ce système fonctionne, que d'autres pays européens aient une législation plus accueillante !
Or, les Pays-Bas, suivant l'exemple allemand, ont adopté le 2 février 1995 une loi relative aux pays tiers sûrs et excluent pareillement toute demande d'asile d'un étranger ayant séjourné dans un pays tiers sûr.
De même, en Italie, la loi Martelli du 28 février 1990 va être modifiée puisqu'un projet de loi a été déposé au Sénat italien, en septembre 1997, visant à instaurer un système identique au système allemand.
Le demandeur serait, si cette loi est adoptée, immédiatement refoulé à la frontière s'il provient d'un Etat signataire de la convention de Genève, alors que, à l'heure actuelle, pendant l'examen des demandes d'asile par la police des frontières, les étrangers reçoivent un permis de séjour temporaire de quinze jours.
Précisons d'ailleurs que ce délai leur permet d'entrer en France, généralement par les Alpes-Maritimes - j'ai déjà évoqué cette situation devant vous, monsieur le ministre, dans une question orale - où ils séjournent ensuite irrégulièrement, les territoires de l'Allemagne ou des Pays-Bas, leur destination à l'origine, leur étant interdits.
C'est le cas actuellement avec les Kurdes, qui débarquent par milliers dans le sud de l'Italie, mais que l'Allemagne refuse d'accueillir. Beaucoup les croient en transit sur notre territoire, alors qu'ils pourront y séjourner plus facilement encore, mes chers collègues, si la jurisprudence de certains de nos tribunaux administratifs sur le droit d'asile est confirmée par le Conseil d'Etat.
Le tribunal administratif de Nice ne vient-il pas de décider, le 13 janvier dernier - il n'y a que quelques jours donc - qu'un agriculteur algérien de la région de Relizane, entré en France irrégulièrement, ne pouvait être reconduit à la frontière au motif que, dans cette région, un massacre important venait de se produire et qu'il pouvait invoquer l'article 27 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ?
Alors qu'un tel signal vient d'être adressé à tous les demandeurs d'asile, on perçoit, mes chers collègues, l'impérieuse nécessité de la mise en place d'une réglementation uniforme commune à l'ensemble des pays faisant partie de l'espace Schengen !
M. Pierre Laffitte. Eh oui !
M. José Balarello. A défaut, c'est l'entente européenne qui risque d'être mise à mal, avec le risque qu'émergent, ici et là, dans les pays aux législations les plus permissives, des mouvements xénophobes.
C'est cette lourde tâche qui nous incombe aujourd'hui.
Or, nous faisons cavalier seul, alors que l'immigration et le droit d'asile deviendront des matières communautaires si le traité d'Amsterdam est entièrement avalisé. C'est mon opinion, même si, sur nos travées, plusieurs orateurs ont exprimé un avis contraire, et l'ont fait brillamment.
M. Pierre Laffitte. Pas tous !
M. José Balarello. Aussi, monsieur le ministre, pour quelle raison modifier l'article 31 bis actuel dans un sens plus laxiste, lors que tous nos voisins font le contraire ? Ne vaudrait-il pas mieux les suivre dans cette voie ?
Alors que le chômage sévit et que les déficits sociaux s'aggravent dangereusement, alors que, depuis l'entrée en application de la circulaire du 24 juin 1997, le nombre des demandes de titre de séjour de personnes en situation irrégulière sur le territoire français n'a cessé de s'élever pour atteindre 179 531 à la date butoir du 1er novembre 1997 - chiffre qui dépasse sensiblement vos prévisions, monsieur le ministre ! - le Gouvernement prend là une lourde responsabilité au regard de la cohésion du pays.
Comme l'a écrit dans son rapport M. Masson, « il n'est pas acceptable que la France puisse devenir l'instance d'appel offerte aux déboutés du droit d'asile dans les autres pays européens. »
En revanche, la France se doit de contribuer, j'en suis totalement d'accord, à l'éradication des causes de l'immigration, à savoir l'insécurité et les drames économiques, qui jettent sur les routes ou sur les mers - dans des bateaux si vétustes que les Italiens qui les saisissent ne peuvent que les mettre à la ferraille - de pauvres familles auxquelles nous ne pouvons assurer des emplois.
L'Union européenne seule est en mesure de s'atteler à cette tâche immense, qui consiste, comme elle commence à le faire en Algérie, à aider au retour à la paix et à la prospérité dans des pays qui ne sont pas démunis de ressources naturelles par ailleurs.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, ce projet de loi méritait donc mieux qu'une discussion après déclaration d'urgence et, pour ma part, je suivrai les propositions de la commission des lois. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants et du RPR, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Ralite.
M. Jack Ralite. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi dont nous débattons concerne la politique d'immigration. Si j'apprécie certaines des évolutions qu'il comporte par rapport aux textes précédents, textes que nous avions légitimement combattus, il demeure que nous avons besoin d'autre chose que d'une politique d'immigration. Nous avons besoin d'une politique des migrations internationales, élaborée sur la base des droits de l'homme. C'est de cette question que je souhaite traiter.
L'année 1998 est une année à fortes commémorations d'événements historiques. J'en rappellerai quatre, essentiels : 1598, l'Edit de Nantes ; 1848, la suppression de l'esclavage ; 1898, le « J'accuse » de Zola ; 1948, la Déclaration universelle des droits de l'homme.
A ces quatre événements vont les mots de Victor Hugo qui, à propos de l'abolition de l'esclavage, déclarait : « Le moment actuel sera compté dans ce siècle : c'est un point d'arrivée, c'est un point de départ. » Il ajoutait : « Le moment est venu de donner au vieux monde cet avertissement : il faut être un nouveau monde. »
C'est ainsi que ces quatre dates ont toujours une phosphorescence citoyenne et militante. Leurs constructeurs ont pensé à neuf dans des situations neuves, ont donné un point de départ, un nouveau monde.
Nous sommes dans une situation neuve appelant à des sauts de pensée, à une nouvelle fraternité humaine.
Précisément, il fallait, il faut mettre son tablier de travail républicain. La première tâche était, est de remplacer l'ordonnance du 2 novembre 1945, dont on ne peut pas dire qu'elle est bien parce qu'elle fut rédigée par de grands résistants. Certes, c'était le contexte de la Libération, mais aussi celui de l'empire colonial qui ne connaissait que des indigènes.
Ce texte, « proprement baroque », comme le qualifie Monique Chemiller-Gendreau, juriste internationale, dans un livre à paraître : L'injustifiable, les politiques françaises de l'immigration, il fallait le remettre en question. J'ai d'ailleurs lu, monsieur le ministre, que, dans une instance qui vous est légitimement chère, vous l'aviez évoqué. C'est notre tâche nouvelle, incontournable.
On nous parle sans cesse de mondialisation. Mercredi 14 janvier, j'étais au Parlement européen pour une audition sur l'AMI, l'accord multilatéral sur l'investissement, négocié à l'OCDE, accord qui concerne les seuls pays les plus riches - je rappelle qu'ils représentent 20 % de la population et qu'ils entendent garder durablement 80 % du revenu mondial. Les autres pays devront se rallier ultérieurement ; singulière conception de la coopération, du codéveloppement si nécessaire, avec le Sud notamment.
L'objet de l'AMI est de constituer une « république mercantile universelle », dominée par les entreprises transnationales qui auraient tous les droits et aucun devoir. Le droit privé dominerait le droit public et les Etats, de protecteurs et redistributeurs, ne deviendraient que contrôleurs et assistants. On a pu parler à propos de l'AMI d'un « totalitarisme doux ».
Bien entendu, je récuse - et j'imagine que je ne suis pas le seul - cette démarche parce que le marché sans conscience ni miséricorde y laisse, avec la coopération de nombreux Etats, aller et venir capitaux et marchandises alors que nombre d'Etats y trient, avec la coopération du marché, dans la circulation des personnes.
La vraie question neuve qui nous est posée n'est ni la fuite en avant, ni l'impuissance démissionnaire, ni le repliement identitaire, c'est celle de la liberté de circulation qui, jumelée au principe d'égalité, doit pouvoir s'étendre au plus grand nombre en amont des Etats, à charge pour eux d'en préciser les conditions d'exercice. Si vous me permettez une comparaison, le code de la route succède au droit et à la liberté de conduire sans discrimination.
J'habite Aubervilliers, ville plurielle depuis longtemps : 30 % de la population est d'origine étrangère, comme en 1914. Il y a donc une profonde expérience toujours vivante du « vivre ensemble » mais aussi, face au développement de la pauvreté, comme un frémissement mauvais qui vise l'autre, l'étranger, et nourrit une sorte de « racisation » de la question sociale. Vous savez bien qu'une demande sociale non traitée risque de s'abolir, à terme, dans l'exacerbation de références identitaires.
Au passage, je dirai que les problèmes sociaux des villes comme Aubervilliers demandent une considération concrète d'un tout autre niveau que ce qui s'est fait dans le passé.
Mais ce qui se noue et se dénoue à Aubervilliers existe partout en Europe et au-delà, à des degrés divers et avec des spécificités.
L'Europe ne peut exister sans la reconnaissance concrète de la diversité des peuples qui la composent et des hommes et des femmes d'autres pays qui y viennent pour un séjour ou pour y vivre.
Or l'Europe qui s'est réjouie de la chute du mur de Berlin n'existera pas avec le mur des accords de Schengen, véritable police des étrangers. L'Europe et la France, en premier lieu, ont un besoin et un devoir de « relancer les dés de l'universel ».
« L'universel, selon Torga, c'est le local sans les murs », et d'ailleurs les multiples histoires des composantes culturelles de l'Europe sont non pas des identités pures mais une mêlée ; ces multiples histoires sont des rencontres, des altérations, des reconfigurations, des irrigations, des greffes.
Aujourd'hui, cette mêlée rencontre une donne historique inédite posant une question brûlante, la nécessité d'une nouvelle articulation entre le national et l'international, entre le droit à la ressemblance et le droit à la différence, dépassant les étroitesses nationales comme les universaux stéréotypés conciliant le besoin de cohérence et le respect de la diversité.
C'est, par exemple, le problème « citoyen d'une nation » et « citoyen dans une nation ». Je pense qu'est en train d'émerger une citoyenneté transnationale source d'une unité nouvelle comme une et diverse. La Méditerranée terrestre que sont l'Europe et ses nations a besoin de dépasser ce que Pessoa appelait « l'impolitesse nationale ».
Elles ont besoin de droits fondamentaux - le droit d'asile, quel que soit l'auteur des persécutions, en est un - « d'égalité de l'épiderme », selon l'expression d'un conventionnel, la veille de la première suppression de l'esclavage, le 3 février 1793.
Finalement, c'est la grande question de l'altérité, de l'option d'autrui, de la conscience que l'on existe par l'autre et réciproquement qui est posée centralement et concerne chaque individualité. La plénitude de la vie, ses espérances et ses désirs, comporte toujours l'autre. Jacques Brel signifiait bien cette problématique en disant que la misère pour un enfant, c'est quand il ne rencontre pas un regard d'adulte. Dès la petite école, il y a nécessité d'apprendre au bambin « à taper de ses dix doigts sur le clavier du piano du monde », disait Rosa Luxemburg dans sa lutte contre le nationalisme, débouchant toujours sur des communautés restreintes.
L'élan du pluralisme est à l'ordre du jour à condition de ne jamais se pétrifier - il peut exister une intolérance de l'harmonie - à condition qu'en son sein les vérités diverses aient de l'hospitalité pour les autres vérités. Travail inouï qui rejette le bouc émissaire, l'exclusion, l'excommunication, l'irruption de l'insensé et l'attentisme quand l'essentiel est en cause. La vie ne peut court-circuiter la dissonance, l'inaccoutumance et doit recourir à des pensées passerelles, à une « fertilisation croisée » ; « Si je diffère de toi, loin de te léser je t'augmente », disait Antoine de Saint-Exupéry.
Eh bien, ce projet de loi aurait dû nous augmenter en n'oubliant jamais que notre propre langue s'est augmentée avec des mots venus d'ailleurs et qu'exprime ce « petit poème d'occasion » de Bernard Chambaz, qui nous fait beaucoup penser aux sans-papiers, avec qui je suis solidaire :
« S'il fallait renvoyer chez eux
« Les mots arabes ou arabo-persans
« Ça ferait du monde
« Et un drôle de vide sur notre carte de séjour :
« Azur hasard
« D'algèbre à zénith
« Jupe (ce serait dommage) & matelas & nuque (mon amour)
« Abricot & sirop & sorbet & sucre & tambour
« Sans oublier la famille (tambourin, tambour battant) & guitare lilas luth nénuphar orange
« Maboul comme azimut qui va bien & comme
« Zéro qui nous résume
« Et on serait bien ennuyé ».
Alors - c'était l'objet de mon propos - je nous appelle à ne pas être ennuyés par un empilement de lois et de circulaires, mais à oser ouvrir le débat pour penser autrement, comme le dit Jacqueline Costa-Lascou, non pas l'immigration, mais les migrations internationales, ces mobilités transfrontières qui tissent déjà un nouveau lien social et qui marqueront le xxie siècle. Point de départ, un nouveau monde, disait Victor Hugo ! (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Mathieu.
M. Serge Mathieu. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, une nouvelle fois, un projet de loi relatif à l'immigration est présenté au Parlement.
Mais, le texte que vous nous proposez aujourd'hui, monsieur le ministre, est assurément malvenu et inapproprié. Il intervient dans un contexte particulier, qui aurait dû vous amener à rechercher en amont le dialogue avec tous les acteurs de la vie politique, et notamment au niveau européen. Préférant faire cavalier seul, vous allez amener le Parlement à légiférer une fois de trop sur ce thème.
Pourquoi votre projet de loi est-il inopportun ? Je formulerai trois remarques.
Tout d'abord, je rappellerai que, voilà même pas un an, nous avons discuté de ce sujet et adopté la loi du 24 avril 1997, dite loi Debré. Or, cette dernière, que le présent projet de loi entend modifier, n'aura connu dans son ensemble qu'une application brève, ce qui n'est donc pas satisfaisant pour juger pleinement ses résultats.
De plus, il est assez déplorable pour la société française que le législateur, au gré des alternances politiques, revienne constamment sur les textes qui sont en vigueur en matière d'immigration. Cette attitude, telle une girouette, n'est pas propice à une véritable action déterminée et responsable visant à maîtriser les flux migratoires.
Ensuite, je citerai un certain nombre de chiffres très révélateurs de la politique qui a été menée au cours des dernières années ; ils parlent d'eux-mêmes.
Entre 1992 et 1996, le nombre de visas est passé, en France, de 2,6 millions à 1,8 million. Pour la période qui s'étend de 1992 à 1995, le nombre des demandeurs d'asile est descendu de 28 872 à 20 415 et celui des réfugiés reconnus par l'O.F.P.R.A., l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, est passé de 10 266 à 4 742.
Ces exemples sont bien significatifs de l'efficacité des textes de 1993 et 1997. Ils prouvent que la politique menée par les gouvernements de droite en la matière est allée dans le bon sens, c'est-à-dire la maîtrise de l'immigration.
L'action entreprise a donc été positive. Pourquoi la remettre en question ?
D'ores et déjà, on constate que la France va pâtir de la politique du Gouvernement.
Pour 1997, le nombre des demandes d'asile est supérieur à celui de 1996. L'OFPRA estime que cette hausse est en partie due au débat actuel sur l'immigration et le droit d'asile, et aux attentes qu'il suscite. C'est bel et bien un appel d'air que vous créez, monsieur le ministre.
Enfin, le projet de loi que vous nous soumettez intervient dans un contexte singulier. Soulignons en effet que le traité d'Amsterdam a été signé le 2 octobre 1997. Celui-ci ne prévoit-il pas, au terme d'une période transitoire de cinq ans, le transfert aux instances européennes de la politique de libre circulation des personnes ? Or ce transfert inclut notamment les mécanismes de contrôle aux frontières, la procédure des visas, la surveillance de l'immigration clandestine et les règles d'attribution du droit d'asile.
Alors qu'une décision du Conseil constitutionnel du 31 décembre 1997 impose une réforme de la Constitution pour ratifier ce traité, et donc un important débat dans notre pays, pourquoi maintenez-vous un tel projet de loi relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile ? Pourquoi s'entêter dans cette mauvaise réforme, alors que les faits prouvent qu'il faut agir dans le sens inverse et que ce thème devra être abordé sereinement et de façon constructive dans quelques mois ?
Vous serez alors bien obligé de rechercher un consensus qui ne se limitera pas à votre majorité plurielle.
N'est-il donc pas préférable d'envisager dès à présent la discussion de ce texte dans l'optique de cette échéance européenne ?
Aujourd'hui, la seule explication à ce projet de loi est politicienne : il s'agit, ni plus ni moins, d'une démarche idéologique et d'une manoeuvre démagogique, à la veille des élections de mars prochain.
Après le développement de telles réflexions, vous comprendrez, monsieur le ministre, que je suis bien évidemment opposé à votre projet de loi. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants et du RPR.)
M. le président. La parole est à M. Plasait.
M. Bernard Plasait. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les semaines se suivent et, hélas ! se ressemblent.
A peine huit jours après avoir débattu du texte sur la nationalité, la Haute Assemblée est aujourd'hui saisie du projet de loi relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile.
Nul ne peut en douter, mes chers collègues, il fallait bien deux textes distincts pour porter une aussi funeste idéologie.
Par le premier, le Gouvernement a péché gravement contre l'identité même de la nation française. Par le second, il en programme la dislocation.
Comme l'écrivait fort justement le professeur Zorgbibe, « les nouveaux pharisiens se félicitent : le gouvernement verdo-socialo-communiste renonce à abroger les lois Pasqua-Debré ! » Dans le même temps, les préfectures étaient submergées par les demandes de régularisation, plus nombreuses que prévu.
Quelle surprise ! Les signaux lancés vers les émigrants potentiels n'ont pourtant pas manqué ; et ils ont, par avance, vidé de leur contenu les lois honnies.
Le Gouvernement a cru devoir demander un rapport à un « expert ». Un nouveau rapport... comme si la question de la nation était affaire d'expertise technique,...
M. Raymond Courrière. Parce que vous, des rapports, vous n'en avez pas fait ?
M. Bernard Plasait. ... comme si elle ne devait pas figurer au premier plan des réflexions de ceux qui ont l'ambition de gouverner.
En effet, parler de l'immigration, c'est tout simplement et avant tout parler de la France.
A quoi s'intègre-t-on et s'identifie-t-on ? Telle est la question essentielle qui nous est posée et nous amène à nous interroger sur notre histoire, nos capacités d'accueil, notre culture, nos valeurs, la nature même de notre identité.
La France est incontestablement un pays d'accueil qui doit beaucoup à l'immigration.
Mais la question de l'immigration est devenue emblématique des difficultés de la société française. Deux mouvements contraires expliquent le blocage de cette machine à intégrer qu'elle a été au fil des décennies.
Le passage d'une immigration de travail, donc essentiellement individuelle, à une immigration de peuplement, à caractère familial, au moment même où la croissance diminuait, a provoqué un profond trouble.
Plus grave encore est le développement d'un phénomène de plus en plus réel de dérive communautariste, qui se traduit par le désir de certains de vivre selon leurs propres normes, leurs propres pratiques sociales et non selon les normes fondées sur les valeurs de la République, qui s'imposent à tous et à chacun.
Cette confrontation entre les uns et les autres est potentiellement explosive.
Ne pas vouloir se rendre à cette évidence relève, je crois, de la plus absolue cécité. L'attiser par des dispositions permissives, c'est jouer dangereusement avec le feu. Ce gouvernement jouerait-il aux pompiers pyromanes qu'il n'agirait pas autrement. Enfin, pyromane sans doute, car, devant le brasier, ce serait plutôt « courage, fuyons ! »
Or, il est du devoir de tous les républicains responsables d'opposer aux tenants d'une France communautariste un refus ferme et sans équivoque.
La vie communautaire peut jouer un rôle de lien social ; mais nous ne pouvons pas tolérer que les valeurs républicaines et le droit français cèdent aux règles d'une communauté existant plus ou moins légitimement sur notre territoire et dans notre société.
Quelle France voulons-nous ? Notre réponse doit réaffirmer notre attachement aux principes de l'égalité des sexes, de la dignité de la femme, de la laïcité - une laïcité de réconciliation - mais surtout notre attachement à une France qui a une conception de ses valeurs et les place au-dessus de toute communauté.
Force est de constater, monsieur le ministre, que votre texte va à l'encontre de ces principes et met gravement en péril la cohésion sociale. C'est là, je crois, toute sa perversité.
En effet, quatre types de dispositions sont principalement de nature à aggraver considérablement nos problèmes d'immigration.
Sur la base du rapport Weil, il est proposé d'autoriser l'OFPRA à délivrer un titre de réfugié politique aux « combattants de la liberté » au-delà du statut de réfugié politique actuel et d'étendre notre droit d'asile aux victimes des persécutions.
En fait, de tradition et de tout temps, l'asile est un droit régulier que la France s'honore d'offrir, des Chiliens aux boat people, avec beaucoup plus de générosité que bien d'autres démocraties. C'est notamment cette tradition qui a fait de Paris la capitale de la Pologne anti-satriste, le refuge des libéraux espagnols ou des opposants italiens.
Cependant, en instituant deux nouvelles voies juridiques menant à la protection du droit d'asile, le présent texte en élargit l'accès, ce qui exposera immanquablement notre pays à une inflation des flux de réfugiés et des recours contentieux.
Monsieur le ministre, notre capacité d'accueil a toutes les chances d'être largement dépassée.
De même, la dépénalisation de l'aide à l'entrée et au séjour irréguliers constitue une mesure fondamentalement pernicieuse.
En effet, l'entrée irrégulière sur notre territoire ne saurait être considérée comme une infraction mineure, sauf à l'encourager et à heurter l'idée que se font nos compatriotes du nécessaire respect de la loi.
Tout aussi inquiétantes sont les dispositions visant à favoriser le regroupement familial et à délivrer de plein droit une nouvelle carte de résident portant la mention « situation personnelle et familiale ».
Jusqu'à présent, ce regroupement était accordé si le demandeur disposait tant de ressources financières suffisantes pour faire vivre la famille que d'un logement satisfaisant pour l'accueil de celle-ci. En instituant une « appréciation dynamique » des ressources du demandeur du regroupement familial, le texte ouvre la voie de l'intégration dans ce revenu de diverses prestations familiales et sociales.
Dans le même esprit, il est prévu que le regroupement familial ne peut être refusé que si, notamment, « le demandeur ne dispose ou ne disposera à la date d'arrivée de sa famille en France d'un logement considéré comme normal pour une famille comparable vivant en France ».
Cela revient à la proposition inscrite dans le rapport Weil selon laquelle il est exigé non plus de disposer effectivement d'un logement normal, mais simplement « d'être à même de disposer d'un logement considéré comme normal ». Il est donc permis de penser qu'entrent dans cette catégorie ceux qui ont simplement fait la demande d'un logement.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Aux HLM de Paris, par exemple !
M. Bernard Plasait. En l'occurrence, le regroupement familial permettra à des familles nombreuses de devenir prioritaires sans que l'on dise comment on satisfera cette demande supplémentaire.
Enfin, comment ne pas voir dans la suppression des certificats d'hébergement, ou plus exactement dans leur remplacement par une simple attestation d'accueil, la plus éclatante traduction de la volonté du Gouvernement d'ouvrir grandes les portes de notre pays aux flux d'immigration clandestine ?
J'arrêterai là l'énoncé des effets pervers de ce texte tant ils ont été excellemment exposés par nos éminents collègues de la commission des lois MM. Paul Masson et Christian Bonnet.
J'entendais, hier, M. Allouche parler avec son coeur. Mais il se trompe : quels que soient notre générosité, notre humanisme, notre attachement à la liberté et au droit de vivre librement, nous ne pouvons accepter l'idée d'un droit à l'immigration, car seul l'intérêt de la France peut guider sa politique.
M. Henri de Raincourt. Bien sûr !
M. Bernard Plasait. Par tradition et par vocation, notre pays accorde un droit d'asile généreux aux personnes persécutées ; mais sa politique d'immigration ne peut être que proportionnelle à sa capacité d'intégration, et je dirai même à sa capacité d'assimilation.
M. Charles Pasqua. Très bien !
M. Bernard Plasait. Toute politique d'immigration laxiste affaiblit la capacité d'assimilation républicaine.
M. Guy Allouche. Mon cher collègue, m'autorisez-vous à vous interrompre ?
M. Bernard Plasait. Je vous en prie.
M. le président. La parole est à M. Allouche, avec l'autorisation de l'orateur.
M. Guy Allouche. Monsieur Plasait, je ne crois pas qu'il faille porter une appréciation lorsque quelqu'un parle avec son coeur.
Par ailleurs, je me permets de relever que vous commettez une erreur : vous reprenez en effet un écho de presse de ce matin. Or, je n'ai jamais parlé, ni hier - vous pourrez lire le Journal officiel des débats pour vous en convaincre - ni auparavant, d'un quelconque droit à l'immigration.
M. Charles Pasqua. Oui, mais c'est ce à quoi on aboutit !
M. Bernard Plasait. Monsieur Allouche, j'en prends acte et je m'en réjouis.
Une politique d'immigration laxiste affaiblit sans aucun doute la capacité d'assimilation de notre pays. Elle renforce donc les communautés, elle affaiblit la nation et elle renforce la xénophobie.
C'est la raison pour laquelle je crois vraiment que cette politique est un mauvais coup pour la France ; mais elle l'est aussi pour les immigrés eux-mêmes auxquels nous ne saurons pas, dans l'avenir, offrir des conditions de vie décentes.
Monsieur le ministre, je croyais connaître votre attachement à la nation et aux droits de l'homme réellement respectés beaucoup plus que proclamés. Je ne comprends donc vraiment pas que vous nous présentiez aujourd'hui un tel texte. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants et du RPR.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
M. le ministre m'a fait savoir qu'il répondra aux divers intervenants mardi prochain.

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CANDIDATURES
À UNE COMMISSION MIXTE PARITAIRE

M. le président. M. le président a reçu de M. le Premier ministre la lettre suivante :
« Monsieur le président,
« Conformément à l'article 45, alinéa 2, de la Constitution, j'ai l'honneur de vous faire connaître que j'ai décidé de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative au fonctionnement des conseils régionaux.
« Je vous serais obligé de bien vouloir, en conséquence, inviter le Sénat à désigner ses représentants au sein de cette commission.
« J'adresse ce jour à M. le président de l'Assemblée nationale une demande tendant aux mêmes fins.
« Veuillez agréer, monsieur le président, l'assurance de ma haute considération.

« Signé : Lionel Jospin »

J'informe le Sénat que la commission des lois m'a fait connaître qu'elle a procédé à la désignation des candidats qu'elle présente à cette commission mixte paritaire.
Cette liste a été affichée et la nomination des membres de cette commission mixte paritaire aura lieu conformément à l'article 9 du règlement.
Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à douze heures quinze, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Paul Girod.)

PRÉSIDENCE DE M. PAUL GIROD
vice-président

M. le président. La séance est reprise.6

NOMINATION DE MEMBRES
D'UN ORGANISME EXTRAPARLEMENTAIRE

M. le président. Je rappelle que la commission des affaires économiques a proposé des candidatures pour un organisme extraparlementaire.
La présidence n'a reçu aucune opposition dans le délai d'une heure prévu par l'article 9 du règlement.
En conséquence, ces candidatures sont ratifiées et je proclame M. Hilaire Flandre membre titulaire et M. Bernard Joly membre suppléant du Conseil national de l'information statistique.

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NOMINATION DE MEMBRES
D'UNE COMMISSION MIXTE PARITAIRE

M. le président. Il va être procédé à la nomination de sept membres titulaires et de sept membres suppléants de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative au fonctionnement des conseils régionaux.
La liste des candidats établie par la commission des lois a été affichée conformément à l'article 12 du règlement.
Je n'ai reçu aucune opposition.
En conséquence, cette liste est ratifiée et je proclame représentants du Sénat à cette commission mixte paritaire :
Titulaires : MM. Jacques Larché, Paul Girod, Patrice Gélard, Lucien Lanier, Jean-Jacques Hyest, Guy Allouche et Michel Dreyfus-Schmidt.
Suppléants : MM. Robert Badinter, François Blaizot, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Michel Duffour, René-Georges Laurin et Paul Masson.

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RÉFORME DE LA JUSTICE

Débat sur une déclaration du Gouvernement

M. le président. L'ordre du jour appelle une déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, sur la réforme de la justice.
La parole est à Mme le garde des sceaux. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, année après année, les enquêtes sur la justice font apparaître un constat sévère : pour une grande majorité de nos concitoyens, la justice ne remplit pas son rôle. Elle est lente, chère, inaccessible...
M. Michel Charasse. Prétentieuse !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ... et elle ne traite pas les citoyens de façon égale.
Quand, à ce point, le doute sur la justice s'installe, la société tout entière peu à peu se déchire, car la justice est un élément fondamental du pacte démocratique. Elle doit apaiser les conflits privés entre les personnes et ordonner, par le droit, les rapports collectifs entre les citoyens. Sans elle, il n'y a pas de cohésion sociale.
Devant une telle crise de confiance, une réforme profonde s'impose, une réforme globale et générale.
Cette priorité pour la justice a été affirmée fortement par le Premier ministre dans son discours de déclaration de politique générale : « Dans la nation, a-t-il indiqué, faire vivre la République, c'est s'assurer d'un Etat qui inspire le respect, qui redevienne impartial, qui se conforme au droit. Les responsabilités de l'Etat doivent être assumées sans défaillance ; au premier rang de celles-ci, il y a la justice. Le respect du droit est fondamental pour la République et la démocratie. Sans lui, le lien social se dissout et les institutions sont discréditées. Aussi la justice doit-elle être indépendante et impartiale. »
Ce souci pour la justice est partagé, je le sais, par votre assemblée. Les rapports que nombre d'entre vous ont établis au cours des dernières années sur la justice en sont la démonstration évidente. Je pense tout particulièrement aux rapports du président Larché, des sénateurs Arthuis, Fauchon, Haenel et Jolibois.
L'importance et la qualité des propositions avancées ont été des contributions importantes à ma propre réflexion. Et je sais pouvoir compter sur le débat de ce jour pour enrichir les orientations contenues dans la communication que j'ai présentée le 29 octobre dernier en conseil des ministres.
La réforme que je présente s'oriente autour de trois axes : la justice au quotidien, la garantie des libertés, une meilleure définition des rôles du garde des sceaux et des parquets.
Les textes particuliers des réformes viendront, en leur temps, en discussion devant vous. Aujourd'hui, je développerai les points les plus essentiels pour nos concitoyens et ceux qui intéressent les rapports entre les institutions.
Premier axe de la réforme, une justice au service des citoyens.
Cette réforme doit concerner au premier chef la justice quotidienne. Chaque année, plus de 3,5 millions de décisions sont rendues par les juges des cours et tribunaux judiciaires et administratifs, les juges consulaires et les juges prud'homaux. Si réforme il doit y avoir, c'est bien d'abord pour les millions de personnes qui s'adressent chaque année à la justice pour lui demander de régler leur différends.
M. Pierre Fauchon. Bravo !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Que ce soit en tant que conjoints désunis, parents dépassés, locataires expulsés, propriétaires désargentés, chefs d'entreprise en difficulté ou salariés licenciés, toutes ces personnes saisissent la justice pour trouver réponse aux difficultés de leur existence.
Les attentes des citoyens sur la justice sont clairement identifiées : ils veulent une justice accessible, rapide et aussi, bien entendu, soucieuse d'apporter des réponses à leurs problèmes, en premier lieu la sécurité, qui est un droit fondamental des citoyens.
Rendre la justice plus accessible pour tous est ainsi le premier défi que nous devons relever.
Ce n'est pas un constat nouveau, tous mes prédécesseurs ont fait le même. Des réformes sont intervenues. Elles ont été utiles.
Les magistrats se sont attelés avec détermination à la tâche que la société leur demandait. On ne dira d'ailleurs jamais assez le formidable effort de productivité auquel ils se sont livrés. En vingt ans, le contentieux civil devant les tribunaux de grande instance a crû de 75 %, et devant les cours d'appel de plus de 100 % ; le nombre de décisions rendues a connu la même progression, alors que, dans le même temps, le nombre de magistrats n'augmentait que de 25 %. Cela ne se sait pas suffisamment et c'est pourquoi je voulais le rappeler aujourd'hui à cette tribune.
Malgré ces efforts constants, l'insatisfaction en la justice est de plus en plus grande. Toujours plus saisie, la justice est toujours plus critiquée. Dans notre société où les médiations intermédiaires ne fonctionnent plus, chacun se tourne alors vers l'institution judiciaire pour exiger des réponses aux problèmes les plus divers, réponses qui, bien souvent, ne peuvent être apportées.
C'est ce constat qui impose l'urgence. L'Etat ne peut plus se contenter de proposer des améliorations ponctuelles. Un saut qualitatif majeur s'impose.
Je ne veux pas, je ne veux plus que l'on puisse dire : il y a deux justices, l'une pour les riches et l'autre pour les pauvres, et aucune pour les classes moyennes. Je veux que chaque Français connaisse ses droits et puisse les défendre. Je veux que chaque Français comprenne le langage, les rites et l'organisation du service public de la justice.
Dans une société de plus en plus régulée par le droit, l'Etat a le devoir de répondre aux aspirations qui se font jour. Mais le besoin de justice n'implique pas le seul accès au prétoire, et il faut distinguer très nettement l'accès au droit de l'accès au juge.
La politique d'aide à l'accès au droit doit être pleinement développée, car elle répond profondément au désir nouveau des citoyens de participer davantage à leur propre destin ; et, pour cela, la connaissance par chacun de ses droits est un droit fondamental.
Tous les partenaires doivent être mobilisés, je crois, sur cet objectif. A cet égard, les conseils départementaux de l'aide juridique, créés par la loi de 1991, devraient être présents sur l'ensemble du territoire. Leur première action est de recenser et de diffuser largement ce qui existe en matière d'information et de consultation juridique dans le département : c'est ce qui a été fait à la safisfaction de tous, par exemple à Marseille, à Cayenne et tout récemment à Paris. Or, aujourd'hui, seuls vingt-deux départements sont dotés de tels conseils d'aide juridique. Je pense que tous doivent l'être.
D'autres mesures doivent intervenir pour rendre la justice accessible. J'en rappellerai brièvement quelques-unes.
Il s'agit d'abord de la simplification des textes par la poursuite de l'effort de codification et l'adaptation du droit aux changements intervenus dans la société, que ce soit dans le domaine de la vie familiale, de la vie économique ou de la vie sociale, tant il est vrai que la première exigence est la clarté des textes et du langage employé.
Il s'agit, ensuite, de faciliter l'accueil des justiciables dans les maisons de justice et du droit.
Il s'agit, enfin, bien sûr, de réformer la carte judiciaire. Vous le savez - je me suis exprimée sur ce point à plusieurs reprises déjà devant votre assemblée - cette réforme sera entreprise en tenant compte de chaque réalité locale, des évolutions démographiques et économiques, des durées de transport, et en favorisant à la fois réponses de proximité et spécialisation des juridictions. Pour ce faire, une mission, dont j'ai obtenu la création dans le budget de 1998 et qui réunira des professionnels qualifiés aux compétences diverses, est en cours de constitution. Elle sera chargée d'étudier concrètement les projets sur le terrain.
Après l'accessibilité, la deuxième priorité d'une justice proche des citoyens est la rapidité. Aujourd'hui, la lenteur de la justice confine trop souvent, hélas ! au déni de justice. Il n'est pas admissible que, dans plusieurs cours d'appel comme Paris, Douai ou Aix, les justiciables soient convoqués en 2001 ou 2002 - c'est-à-dire dans quatre ou cinq ans - pour qu'il soit statué sur leur affaire. Et ce ne sont, malheureusement, que des exemples parmi d'autres !
Une véritable justice de l'urgence doit être développée. De nombreuses propositions en ce sens sont contenues dans les rapports que vous avez établis, et le président du tribunal de Paris, M. Jean-Marie Coulon, en a avancé d'autres.
Le Conseil d'Etat, dans une étude de 1993 intitulée Régler autrement les conflits : conciliation, transaction, arbitrage en matière administrative, a également participé à ce débat. Toutes ces contributions ont retenu mon attention.
L'effort doit porter, au premier chef, sur une simplification des procédures, car la complexité est cause de lenteur, de coût et d'inégalité.
Quelques pistes parmi d'autres sur les orientations en ce domaine sont une meilleure répartition des contentieux entre le tribunal de grande instance et le tribunal d'instance, qui est la juridiction de proximité par excellence, une spécialisation des tribunaux de grande instance pour les contentieux les plus techniques ou les dossiers les plus complexes, comme les affaires financières, le droit des marques ou les dossiers de construction, ou encore la facilitation de l'accès au tribunal d'instance par l'augmentation du montant des litiges susceptibles de lui être soumis, actuellement limité à 30 000 francs.
Mais il convient aussi d'instaurer des modes plus souples de règlement des conflits. Ainsi, la résolution des contentieux par la médiation, la conciliation et la transaction doit être développée, afin de favoriser, chaque fois que cela est possible, la recherche de solutions évitant les procès. Je sais que cette orientation recueille votre approbation.
Lorsque le juge est saisi, une association plus étroite des auxiliaires de justice à l'instruction des dossiers doit permettre des accords sur la durée des procès par de véritables « contrats de procédure ». C'est déjà cette volonté que Robert Badinter avait affirmée dans sa circulaire de 1985. Il faut que cela devienne une réalité dans toutes les juridictions, comme cela l'est déjà dans quelques-unes. Dans de tels cas, la durée de jugement est considérablement réduite.
Les recours purement dilatoires doivent être combattus. En ce sens, doit être étudié le recours à l'exécution immédiate des décisions de première instance, même frappées d'appel, pour certains domaines - je dis bien « certains domaines » - de contentieux.
Enfin, la justice doit répondre, à sa place, au besoin de sécurité de nos concitoyens.
Chacun attend de la justice qu'elle participe pleinement à la sécurité en apportant des réponses aux actes délictueux qui mettent en péril la cohésion sociale : les violences urbaines, la délinquance des mineurs, mais aussi la délinquance financière et internationale.
Dans cette lutte contre la délinquance, qui est l'une des priorités du Gouvernement, l'efficacité passe par une meilleure coopération entre la justice, la police et la gendarmerie, indispensable à la mise en oeuvre efficace des politiques d'action publique définies localement par le procureur. Cette coopération doit permettre une amélioration sensible des taux d'élucidation des infractions. En effet, je le rappelle, l'identification des auteurs des infractions est la première réponse à l'insécurité et la condition évidemment nécessaire pour que la justice puisse agir.
Une telle évidence était déjà soulignée par Beccaria lorsqu'il écrivait : « Un des moyens les plus sûrs de réprimer les délits, ce n'est pas la rigueur des châtiments, mais leur caractère infaillible. La certitude d'une punition, même modérée, fera toujours plus d'impression que la crainte d'une peine terrible si à cette crainte se mêle l'espoir de l'impunité. »
Comme vous le savez, la direction de la police judiciaire incombe légalement au procureur de la République. Aux termes de l'article 41 du code de procédure pénale, le procureur de la République « dirige l'activité des officiers et agents de la police judiciaire ». Les juridictions doivent être informées de l'affectation des moyens des services de police judiciaire, spécialement des services économiques et financiers, et de l'utilisation des emplois. Leurs avis doivent être recueillis sur l'affectation des effectifs de police judiciaire. A cette fin, une concertation doit être menée sur le plan tant national que local. Seule une information réciproque permet d'apporter la réponse la plus adaptée possible aux besoins des citoyens.
Dans le même esprit - je vous décris le contenu de la réforme - des affectations de fonctionnaires spécialisés tels que les policiers, les gendarmes, les douaniers et autres fonctionnaires des finances auprès de certains magistrats chargés de dossiers particulièrement complexes - je pense notamment à la délinquance financière - seront envisagées pour mener à bien des enquêtes particulières pour toute la durée de celles-ci, car nous savons qu'il n'est rien de plus facile que de déstabiliser des enquêtes complexes en retirant l'un quelconque de ces spécialistes de l'équipe qui assiste le juge. Cela s'est vu.
De tels « contrats d'enquêtes » assureront la permanence et l'efficacité du travail d'investigation commun à la justice et à la police judiciaire.
Le dispositif que je mets en oeuvre pour lutter contre la délinquance financière, d'abord à Paris, ensuite en province, s'inspire de ce principe. Dans le même esprit, l'action que je mène pour la coopération judiciaire européenne vise également à apporter des réponses plus efficaces aux nouvelles formes de criminalité organisée. Je citerai la convention de l'OCDE sur la répression financière dans les contrats commerciaux, la coopération qui vient d'être engagée avec les partenaires du groupe des Huit sur l'usage détourné de nouvelles technologies, en particulier Internet, et les efforts qui sont entrepris au sein du Conseil de l'Europe comme de l'Union européenne.
Quant au contrôle des activités des officiers judiciaires, qui est une garantie offerte aux citoyens, il implique la prise en compte effective de l'évaluation judiciaire dans leur carrière. Afin de renforcer ce contrôle, les enquêtes administratives relatives au comportement d'un officier de police judiciaire dans l'exécution d'une mission de police judiciaire associeront désormais l'inspection générale des services judiciaires au service d'enquête compétent du ministère de l'intérieur ou du ministère de la défense.
La lutte contre la délinquance passe également par une réponse judiciaire rapide à chaque acte délictueux. En effet, il importe de réduire le sentiment d'impunité chez les auteurs d'infractions, de témoigner que la société réprouve l'acte que la victime a subi et de lui assurer réparation.
Les nouveaux modes de règlement pour la petite et moyenne délinquance, qui rapprochent l'infraction de la sanction et contribuent au rétablissement de la paix publique, sont devenus les outils indispensables de la politique pénale. Ils doivent être développés et renforcés. Ce sont les procédures de convocation de l'auteur à bref délai devant le tribunal, la médiation-réparation pour les mineurs, le classement de la procédure sous certaines conditions, comme l'indemnisation de la victime ou, précisément, les sanctions-réparations. La réponse judiciaire, je le crois, vis-à-vis notamment de la délinquance des mineurs, mais plus largement vis-à-vis de toute forme de délinquance, doit être diversifiée grâce, en particulier, au développement des mesures alternatives à l'emprisonnement, comme la réparation et les travaux d'intérêt général.
J'aborde maintenant le deuxième volet de ma réforme : la justice au service des libertés.
La présomption d'innocence, nous le savons, est un principe fondamental aujourd'hui trop souvent bafoué.
J'ai rappelé devant l'Assemblée nationale les phases actuelles d'une procédure ordinaire, banale - sauf pour celui qui est concerné : interpellation au domicile à six heures du matin par les gendarmes ou les policiers ; garde à vue jusqu'à quarante-huit heures, sans contact avec un avocat avant la vingtième heure ; présentation, le plus souvent menotté et sous bonne garde, au tribunal, au juge d'instruction ; notification des charges et placement en détention ; après plusieurs mois, voire plusieurs années, comparution devant un tribunal.
Selon le degré de notoriété de l'intéressé, la presse se sera plus ou moins intéressée à lui dans la première phase de l'affaire, aura fait paraître plus ou moins de reportages et de photographies, mais, dans tous les cas, une décision de relaxe prise par le tribunal ne donnera lieu qu'à un entrefilet.
M. Jean-Jacques Hyest. Au mieux !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Certes, ce rappel peut paraître simpliste. Les délinquants doivent être identifiés, poursuivis et condamnés. Pour autant, le respect des droits fondamentaux de la personne, dans tout le processus pénal, ne peut être ignoré. Un équilibre entre respect des droits de la défense et efficacité de l'enquête doit être recherché. Un certain nombre d'objectifs doivent servir de guide. La décision de détention, qui est la mesure la plus grave, doit rester exceptionnelle. Une personne, même coupable, ne doit pas être présentée dans une situation dégradante.
M. Michel Charasse. De cela, ils s'en fichent !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Un citoyen ne doit pas faire l'objet de soupçons durables sans qu'il puisse s'expliquer publiquement. Le droit à l'information doit se concilier avec le respect de la personne.
Les modifications de procédure pénale concernant l'enquête et l'instruction que je propose répondent à un double objectif : établir une procédure efficace pour les poursuites et respecter les droits de l'homme.
Ainsi, dès la première heure de garde à vue, la personne mise en cause pourra demander la présence d'un avocat, sauf pour certaines catégories d'infractions comme le terrorisme, le trafic de stupéfiants et toutes les formes de criminalité organisée.
Le contentieux de la détention sera réservé à un juge du siège d'expérience, distinct du juge d'instruction, en position d'arbitre impartial et « paraissant tel aux yeux de tous », selon les termes de la Convention européenne des droits de l'homme.
Des délais légaux dans le déroulement de l'enquête et de l'instruction seront institués pour faire le point périodiquement sur le développement du dossier.
Des audiences publiques seront instaurées pour certains actes de la procédure, comme, par exemple, pour les demandes de prolongation de l'enquête préliminaire, la mise en détention ou la mise en liberté, afin de permettre le débat contradictoire sur les charges reprochées à la personne mise en cause.
Les images des personnes menottées ou entravées et les sondages sur la culpabilité ou sur les sanctions seront prohibés.
La réparation de l'atteinte à la présomption d'innocence par la voie civile sera étendue, qu'il s'agisse de droit de réponse ou d'insertion de communiqué.
L'ensemble de ces réformes entraîneront un nouvel équilibre entre les différents acteurs de la procédure pénale : davantage de contrôle sur l'action de la police judiciaire par les magistrats du parquet, qui apportent ainsi, parce qu'ils sont magistrats, la garantie judiciaire, mais davantage de contrôle sur l'enquête menée par le parquet et sur les phases importantes de l'instruction, par un magistrat du siège d'expérience, la garantie du justiciable exigeant alors un juge neutre et impartial.
Dans le même esprit, la limitation de durée des procédures et la publicité encadrée pour les phases les plus importantes de celles-ci devraient conduire à des rapports différents entre la presse et la justice.
M. Michel Charasse. Plus de pigistes dans les palais !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Le troisième volet de ma réforme, qui complète les deux précédents, vise à promouvoir une justice indépendante et impartiale.
Pour assurer une justice de proximité et défendre les libertés, la justice doit être indépendante et, dans toute la mesure du possible impartiale.
Indépendance et impartialité constituent la substance même de l'autorité judiciaire, autorité constitutionnellement reconnue pour trancher les litiges qui lui sont soumis. Aux termes de la Constitution, le Président de la République est le garant de cette indépendance.
Pour assurer cette indépendance essentielle, je crois, pour les citoyens, y avait-il nécessité de toucher au statut de la magistrature et aux relations des magistrats du parquet avec la Chancellerie ? Je sais, nous savons que c'est bien ce point de la réforme annoncée qui suscite le plus d'interrogations.
En effet, les juges du siège, constitutionnellement inamovibles, disposent depuis longtemps, par leurs procédures de nomination des garanties nécessaires au libre exercice de leur fonctions juridictionnelles. Chargés de répondre aux questions qui leur sont soumises, ils peuvent et doivent s'acquitter de leurs tâches sans instructions ni pressions. Ils sont indépendants, ils doivent être impartiaux. Lorsqu'ils tranchent, ils ont à s'expliquer ; c'est le rôle de la motivation des décisions, fondement du droit d'appel et du recours en cassation.
Il n'en est pas de même pour les magistrats du parquet, qui sont dans une autre situation.
Si nous nous attachons à proposer une réforme, c'est que la situation actuelle ne pouvait plus perdurer. Les dossiers construits, tronqués, démembrés, dispersés, retardés ou accélérés sont dans toutes les mémoires. Les interventions directes et inopportunes dans les affaires sensibles, mais aussi dans les affaires qui ne devenaient sensibles que du fait de ces interventions, ont, ces dernières années, défrayé la chronique. Les nominations dérogatoires avaient ému le Conseil supérieur de la magistrature, qui l'avait expressément signalé dans son rapport d'activité de 1996.
Je le dis et je le redis : pour lever définitivement le soupçon, pour redonner du crédit tant aux politiques qu'à la justice, il est urgent d'apporter des réponses, et des réponses profondes. Des aménagements ponctuels ne serviraient à rien.
Plutôt que de reprendre en détail le dispositif de la réforme que je propose, je m'efforcerai de répondre à quatre questions qui sont parmi les plus fréquemment posées s'agissant de ce problème des relations entre l'exécutif et le parquet.
Premièrement, transforme-t-on l'autorité judiciaire en pouvoir ?
Reprenons la situation actuelle.
Selon le titre VII de la Constitution, qui comprend les articles 64 à 66, la justice est une autorité. Les magistrats ne constituent pas un pouvoir. Ils ont des pouvoirs. Car à quelle personne mise en prison, saisie, expulsée, divorcée, privée de son enfant fera-t-on croire qu'ils n'ont pas de pouvoirs ?
Les juges, les magistrats du siège, sont indépendants. Ils ne peuvent recevoir d'instruction de quiconque pour juger une affaire dans un sens ou dans un autre. Ils ne peuvent se saisir d'une affaire : en matière pénale, ils sont saisis par le procureur ou, dans certains cas, par la partie civile ; en matière civile, ils sont saisis par les parties.
Les magistrats du parquet sont, eux, dans la situation actuelle, hiérarchisés. Ils peuvent recevoir des instructions du garde des sceaux dans les dossiers individuels, instructions auxquelles ils sont tenus, sous peine de poursuites disciplinaires, de déférer. Ils développent librement à l'audience les observations qu'ils croient convenables au bien de la justice. Le cas échéant, ces observations orales peuvent être d'ailleurs contraires aux instructions écrites données par le garde des sceaux.
Les magistrats du parquet disposent de l'opportunité des poursuites, c'est-à-dire qu'ils peuvent ou non décider de poursuivre quelqu'un devant le tribunal, et cette décision n'est soumise à aucun recours.
Les magistrats du siège et du parquet sont de la même façon passibles de poursuites disciplinaires devant le Conseil supérieur de la magistrature lorsqu'ils commettent des manquements « aux devoirs de leur état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité ».
M. Michel Charasse. Et au devoir de réserve, non ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Les magistrats du parquet qui refusent d'exécuter des instructions du garde des sceaux engagent leur responsabilité disciplinaire. La saisine du Conseil supérieur de la magistrature en tant qu'organe disciplinaire est aujourd'hui de la compétence exclusive du garde des sceaux.
M. Michel Charasse. Hélas !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Voilà la situation actuelle.
Qu'en sera-t-il demain ? Là, je vous décris la réforme.
La justice demeure une autorité. Dans notre pays, le pouvoir ne procède en effet que du suffrage. Pas de modification en ce qui concerne le statut des magistrats du siège : ils demeurent indépendants.
Les magistrats du parquet demeurent hiérarchisés et sous l'autorité du garde des sceaux. (Très bien ! sur les travées du RPR.)
Les magistrats restent placés sous la direction et le contrôle des procureurs généraux, dont le rôle est renforcé. Ils ne peuvent plus recevoir d'instructions particulières dans les dossiers individuels. Ils reçoivent du garde des sceaux des directives de politique générale qu'ils sont tenus d'appliquer.
Les magistrats du parquet doivent faire connaître et rendre compte annuellement de la façon dont ils ont mis en oeuvre la politique judiciaire dans leur ressort. Ils doivent informer le garde des sceaux, soit sur leur initiative, soit sur demande, de la conduite des dossiers individuels.
M. Michel Charasse. Angélisme !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Les magistrats doivent motiver et notifier les décisions de classement des affaires pénales qu'ils prennent ; ces décisions peuvent faire l'objet de recours des citoyens.
Aujourd'hui, la motivation n'est pas toujours pratiquée, la notification non plus et les recours des citoyens contre les décisions de classement des procureurs sont inexistants. Il s'agit donc là d'un changement fondamental apporté par la réforme.
J'en viens à la responsabilité de l'ensemble des magistrats.
Les chefs de cour, les premiers présidents et les procureurs généraux peuvent désormais saisir le Conseil supérieur de la magistrature en matière disciplinaire, et non plus seulement le garde des sceaux.
Les citoyens peuvent saisir des commissions situées auprès des cours d'appel, constituées non majoritairement de magistrats, lorsqu'ils estiment devoir formuler des réclamations contre le comportement d'un magistrat. Après examen, ces commissions peuvent transmettre cette réclamation au Conseil supérieur de la magistrature. Les audiences disciplinaires du Conseil supérieur de la magistrature deviennent publiques.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Très bien !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Une information est donnée sur son activité en ce domaine - comportements poursuivis et sanctions prononcées. Enfin, la composition du Conseil est profondément modifiée, d'une part, pour promouvoir l'ouverture à des personnalités extérieures, qui seront majoritaires, à des personnalités reconnues pour leur autorité morale et leur compétence dans les questions juridiques et, d'autre part, pour favoriser le pluralisme des représentants des magistrats.
Tenir la balance égale, c'est l'essence même de la justice. C'est le socle de la réforme que je vous propose pour le bien des citoyens. Cette réforme allie garantie institutionnelle renforcée pour les magistrats, maintien de la hiérarchie des parquets, qui s'expriment au nom de la société, et responsabilité disciplinaire plus simple à mettre en oeuvre pour les magistrats qui manquent à leurs devoirs.
Deuxième question : désarme-t-on l'Etat ?
La réforme maintient un équilibre entre une indépendance renforcée dans le traitement des affaires individuelles et la définition des instruments pour permettre au Gouvernement de mettre en oeuvre la politique pénale qu'il détermine, selon les termes de l'article 20 de la Constitution.
Pour cela, le garde des sceaux adresse des directives de politique pénale à caractère général aux procureurs généraux et aux procureurs de la République, qui devront les appliquer. Ce droit d'adresser des directives est expressément reconnu au garde des sceaux par les textes du code de procédure pénale, ce qui n'est pas le cas à l'heure actuelle, seule la dénonciation d'infraction à la loi pénale étant mentionnée dans l'article 36 du code de procédure pénale.
Ces directives permettent d'assurer la cohérence de l'application des politiques pénales sur l'ensemble du territoire national et l'égalité des citoyens devant la loi. Elles seront, bien entendu, plus précises et plus détaillées que les circulaires actuelles et, surtout, elles seront utilisées différemment.
Imaginons un conflit social. Qu'est-ce qui empêche le garde des sceaux d'adresser par fax aux trente-cinq procureurs généraux une directive générale d'une demi-page indiquant l'état des négociations menées par le Gouvernement et ses recommandations pour le traitement des conflits en rapport avec la crise en cours ? Qu'est-ce qui empêche le ministre d'adapter, dès le lendemain ou même quelques heures après et selon les mêmes modalités, ses directives à l'évolution du dispositif arrêté par le Gouvernement ?
Certes, ce n'est pas la tradition dans ce ministère, où les circulaires s'apparentent à des ouvrages d'art, souvent remis sur le métier avant d'être diffusés et que, d'ailleurs, on lit très peu puisque le canal habituel des instructions est celui des instructions individuelles. Mais, je vous le dis, ces directives générales peuvent être efficaces ; c'est possible, j'en ai fait l'expérience à l'occasion du dernier conflit des routiers.
M. Michel Charasse. Dieu existe, je l'ai rencontré !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Les procureurs généraux continuent de disposer du pouvoir de donner des instructions individuelles de poursuites aux procureurs de la République.
Les procureurs généraux et les procureurs de la République établissent un rapport chaque année pour rendre compte de l'application de la politique pénale conduite dans leur ressort et pour permettre au garde des sceaux de présenter lui-même un rapport annuel au Parlement.
Enfin, le dispositif comporte un dernier élément, car, c'est vrai, toutes les instructions ne peuvent pas s'inscrire dans le cadre des instructions de nature générale et, dans certains cas, les directives générales pourraient ne pas être suffisantes.
Le garde des sceaux dispose donc d'un droit d'action lui permettant d'agir directement devant les juridictions pénales quand le parquet n'a pas engagé de poursuites ou quand l'intérêt général le requiert.
Ce droit d'action propre du ministre de la justice consiste en deux pouvoirs nouveaux qui lui sont reconnus par la loi.
Le premier, c'est le droit d'engager des poursuites en saisissant directement une juridiction pénale - juge d'instruction, tribunal correctionnel, par exemple - soit sur son initiative, soit après le classement d'une affaire par le procureur ou bien encore, à la fin de l'affaire, en exerçant des voies de recours contre les décisions des juridictions : appel, pourvoi en cassation.
Le second, c'est le droit de demander, dans une procédure en cours, des actes de procédure comme, notamment, l'extension de la saisine d'un juge ou le regroupement de procédures, après avis d'une commission siégeant près la Cour de cassation.
Ce droit d'action est un instrument tout à fait novateur de politique pénale. Il confère au garde des sceaux des prérogatives que ce dernier est loin de posséder actuellement. Le code de procédure pénale actuel - j'attire votre attention sur ce point - ne donne au ministre de la justice aucun pouvoir procédural à l'encontre d'un procureur qui refuserait de mettre en mouvement l'action publique à la suite d'instructions qui lui seraient adressées. Seules des poursuites disciplinaires sont envisageables.
Ce ne sera plus ainsi : le garde des sceaux disposera d'un pouvoir propre qu'il exercera sous sa seule responsabilité et non en dissimulant son action derrière une prétendue initiative d'un procureur.
Troisième question : qu'en est-il de l'orientation ou de la manipulation à des fins politiques des dossiers pénaux ?
Les dispositions que je propose ne permettront plus au pouvoir politique d'intervenir dans les affaires individuelles ou de manipuler les dossiers individuels. Le ministre de la justice ne pourra plus donner d'instructions particulières dans un dossier.
S'il intervient en vertu du droit d'action propre qui lui sera octroyé par la loi, le garde des sceaux agira en pleine lumière. Cette action du ministre sera donc nécessairement transparente. Il engagera en ce domaine sa responsabilité politique. Il devra agir en fonction de l'intérêt général, y compris pour les affaires particulières.
En tout état de cause, le pouvoir propre du ministre de la justice ne lui permettra pas d'ordonner un classement sans suite et donc de faire bénéficier un ami politique d'une mesure injustifiée alors que l'infraction est établie.
Je me suis fait une règle, depuis mon accession à la direction de ce ministère, de me conformer à la déclaration de politique générale du Premier ministre : ne donner aucune instruction de nature à dévier le cours de la justice. L'application de cette règle n'a souffert, en sept mois d'exercice, aucune exception. Lorsque la réforme sera votée, cette pratique sera inscrite dans la loi.
Quatrième question : est-ce la fin des nominations politiques ?
Actuellement, les procureurs généraux sont nommés en conseil des ministres. Les autres magistrats du parquet sont nommés sur proposition du garde des sceaux, après avis simples du Conseil supérieur de la magistrature qui n'ont pas toujours été suivis ces dernières années : chacun s'en souvient.
Qu'en sera-t-il demain ? Tous les magistrats du parquet, y compris les procureurs généraux, seront nommés après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. Aucun parquetier ne pourra être nommé contre la volonté du Conseil, qui dispose ainsi d'un droit de veto. La composition élargie de cette instance, où les magistrats ne seront plus majoritaires, empêchera tant les nominations purement corporatistes que les nominations fondées uniquement sur des critères partisans.
Depuis le mois de juin, j'ai appliqué cette règle par anticipation. J'exerce pleinement mes responsabilités. Je formule des propositions. Le garde des sceaux continuera à le faire après la réforme.
Je ne passe jamais outre un avis négatif du Conseil supérieur de la magistrature. Chacun peut remarquer que le climat a changé. La qualité des nominations ne s'en est pas ressentie, me semble-t-il.
J'en viens maintenant à la mise en oeuvre de la réforme.
Je voudrais brièvement, mais nettement, insister devant vous sur la formation des magistrats.
Pour être, selon les termes même de leur serment, « de bons et loyaux magistrats », les juges et les parquetiers ne doivent pas uniquement avoir des connaissances juridiques étendues et une technique professionnelle de haut niveau ; ils doivent aussi avoir une haute conscience de leur mission et des dispositions d'écoute pour porter attention aux justiciables.
C'est pour cela que l'Ecole de la magistrature doit développer la formation non seulement sur l'acquisition de méthodologies mais aussi sur la connaissance de l'environnement humain, économique et social de la justice, bref, sur la connaissance de la société et de ses évolutions.
Cette connaissance ne doit pas rester théorique. Rien ne vaut les stages sur le terrain pour découvrir la réalité des choses.
Il faut également développer, dès l'origine, une réflexion sur les fonctions judiciaires, sur les principes fondamentaux de l'action du magistrat, sur sa déontologie ainsi que sur les relations de l'autorité judiciaire avec les autres institutions.
En outre, comme la société évolue, que le droit change, il est indispensable que les magistrats remettent à jour périodiquement leurs connaissances. Ces périodes de formation continue doivent être prises en compte dans l'évolution de la carrière des magistrats beaucoup plus qu'elles ne le sont actuellement.
Enfin, je crois qu'aucune institution ne peut prospérer seule. C'est pourquoi il est indispensable de favoriser les échanges, soit de formateurs, soit de formations, avec d'autres écoles comme l'Ecole nationale d'administration, les écoles de police et de gendarmerie ou encore les centres de formation du barreau. Par ailleurs, les échanges avec l'Université, qui favorisent la recherche juridique, le sens des évolutions du droit, devraient être développées.
J'en viens maintenant, dans la mise en oeuvre de la réforme, aux moyens mis en oeuvre.
Evidemment, un effort budgétaire significatif devra être consenti en faveur de la justice au cours des prochaines années. Le Gouvernement s'y est engagé.
Cet engagement ne prendra pas la voie d'une loi de programmation, dont nous savons tous par expérience qu'elle est loin d'être l'assurance de tenir les promesses qui peuvent avoir été faites. Le budget de la justice de 1997 en est la démonstration éclatante. Même celui de 1996, initialement bon, s'est vu considérablement amputé en cours d'année, vidant la loi de programmation qu'avait fait voter M. Méhaignerie de l'essentiel de sa substance.
En revanche, les mesures déjà prises en faveur de la justice depuis sept mois sont le gage de la volonté du Gouvernement en cette matière : dégel de la totalité des crédits et des emplois, absence de régulation budgétaire en 1997, meilleur budget pour 1998, plan d'urgence pour le recrutement de fonctionnaires et de magistrats dès le début de cette année.
Les moyens budgétaires seront donc au rendez-vous : les effectifs de magistrats augmenteront pour faire face aux missions nouvelles, les effectifs de fonctionnaires permettront d'accompagner la hausse des effectifs de magistrats, les moyens de fonctionnement des juridictions et les réformes statutaires des magistrats et des fonctionnaires accompagneront la réforme et un effort d'équipement particulier sera consacré aux tribunaux pour permettre l'accueil des nouveaux personnels et la réforme de la carte judiciaire.
Enfin, j'en viens au calendrier de la réforme.
Quant à la mise en oeuvre effective, je souhaite que les trois parties de la réforme progressent de façon concomitante. Tout ne relève pas de dispositions législatives. Certaines mesures sont réglementaires, d'autres reposent sur un changement de pratiques, d'autres encore sur un changement culturel.
Je souhaite soumettre au Parlement, au début du deuxième trimestre, tout ce qui concerne la réforme constitutionnelle, c'est-à-dire la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, les textes de loi organique et de procédure pénale relatifs aux liens entre les parquets et la Chancellerie, ainsi que les réformes de procédure pénale sur la présomption d'innocence. Un texte sur l'accès au droit devrait être déposé dans la même période.
En même temps seront étudiées et mises en oeuvre les dispositions réglementaires concernant la simplification des procédures civiles.
La mission sur la carte judiciaire, dont je vous ai parlé, devrait remettre ses premières constatations et préconisations à la fin de l'année 1998 ; sa priorité devrait être la situation des tribunaux de commerce.
Enfin, un groupe de réflexion sur la famille est en cours de constitution et devrait permettre de soumettre au Parlement une réforme cohérente en ce domaine en 1999.
Les changements qu'implique la réforme de la justice ne pourront être mis en oeuvre qu'avec le concours de tous les personnels de justice. Tous les métiers de justice sont concernés par cette réforme. La place du juge dans la société, mais aussi sa façon de travailler sont en profonde évolution. Les personnels des greffes, de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse préparent quotidiennement les décisions des juges et assurent leur effectivité. Avec tous ceux qui concourent à l'oeuvre de justice, et notamment les avocats, seront développés la réflexion et le travail en commun sur les métiers de justice, la finalité de l'intervention de l'institution judiciaire et l'amélioration du fonctionnement du service public de la justice.
Mesdames, messieurs les sénateurs, mon ambition est simple : que la justice soit accessible dans ses procédures, effective dans ses résultats, que transparence et responsabilité soient les guides de tous ceux qui participent à l'oeuvre de justice.
Dans cette ambition, les magistrats ont bien entendu une part importante. Ce sont eux qui portent en première ligne les objectifs de la réforme, qu'il s'agisse de justice de proximité, d'attention aux droits de chacun et de garanties des libertés. Leur sens des responsabilités et la conscience de leur mission sont les meilleures assurances pour la réussite de la modernisation de notre institution.
Je sais, bien sûr, qu'il faudra de l'énergie et du temps pour que le changement s'inscrive dans les faits. Tous ici, nous devons discuter des moyens d'y parvenir. C'est assez dire l'importance de ce débat, l'ouverture qu'il réclame de chacun, la dignité qu'il requiert de tous, et pour lequelles je sais pouvoir compter sur la représentation nationale. (Applaudissements sur les travées socialistes, sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen ainsi que sur certaines travées du RDSE. - MM. Genton et Fauchon applaudissent également.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.) M. Jacques Larché, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Madame le garde des sceaux, vous vous êtes exprimée en des termes qui ont suscité toute l'attention d'une assemblée qui, vous le savez, a toujours manifesté un grand intérêt pour les problèmes de la justice. J'en veux pour preuve le fait que quelques-unes de vos suggestions rejoignent des préoccupations de la commission des lois, des réflexions qu'elle a engagées, des travaux auxquels elle a participé, jouant ainsi le rôle normal qui lui est imparti.
A votre exposé, qui ouvre, nous en sommes conscients un champ de travail considérable, je m'efforcerai de répondre sur une tonalité équivalente pour vous dire ce que nous souhaitons, ce que nous pensons possible.
Je commencerai, de manière rapide, par deux regrets.
Le premier concerne la délinquance des mineurs à laquelle vous n'avez fait qu'une légère allusion. Ce problème nous préoccupe de plus en plus, mais vous ne semblez pas l'avoir inscrit de façon très complète dans la perspective de ce que vous entendez faire. C'est pourtant l'un des devoirs de la justice, de vos services, et aussi de nous-mêmes, de réfléchir dès à présent à la façon dont le législateur pourrait tenter de remédier à cette délinquance qui, nous le savons, pose à la société, pour des raisons sur lesquelles il n'y a pas lieu de s'appesantir ici, des problèmes de plus en plus graves.
Mon second regret concerne la justice administrative, sur laquelle vous n'avez rien dit. J'incriminerai presque M. le directeur de votre cabinet, qui aurait peut-être dû vous y faire penser. (Sourires.)
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Supprimé, le tribunal administratif !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Laissez-moi le temps de le dire ! (Sourires.)
Ne croyez pas que, par le souvenir de quelque participation à ces honorables institutions, je m'attache particulièrement à ce qui est, dans ce domaine, une crise aussi grave et aussi préoccupantes que celle que connaît la justice judiciaire.
Bien sûr, des efforts ont été faits, mais pas plus que pour d'autres secteurs, où ils n'ont d'ailleurs pas encore produit des résultats considérables. Ceux que nous constatons dans ce domaine sont extrêmement décevant.
Mon ami Michel Dreyfus-Schmidt me suggère ce que, sous forme de boutade, j'ai quelquefois énoncé, et je vais le répéter en cet instant : faut-il supprimer la justice administrative ?
Je crois qu'on n'y gagnerait rien, car on aurait alors une espèce de monstre. Peut-être arriverions-nous à supprimer cette institution anachronique et passionnante qui s'appelle le tribunal des conflits ! Nous priverions, ce faisant, nous le savons, de nombreux professeurs de droit et étudiants de gloses parfaitement équilibrées et intéressantes. Et j'en aurais quelques scrupules, me souvenant de l'utilisation que j'ai pu faire des enseignements, ô combien passionnants, tirés du fonctionnement du tribunal des conflits !
Je voudrais tout de même citer un exemple pour montrer à quel point nous en sommes actuellement.
Soit une fonctionnaire appartenant à une administration où il est d'usage d'accorder des autorisations d'absence aux agents qui sont de confession juive ou musulmane. Il se trouve qu'elle est catholique.
On lui refuse donc, en 1990, l'autorisation d'absence qu'elle demande. A la suite d'une série de procédures intéressantes, le Conseil d'Etat lui donne raison... en 1997. Mais, à cette date, la fonctionnaire en question est partie à la retraite depuis trois ans !
M. Jean-Jacques Hyest. Eh oui !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Son autorisation d'absence n'aura donc pas été suivie d'effet. Elle aura dû attendre la retraite pour faire ce qu'elle aurait voulu faire pendant le temps de son absence, si elle lui avait été accordée.
Venons-en aux choses sérieuses ! Dans ce domaine, beaucoup reste à faire. Il faudrait parvenir à décourager le recours abusif, qui fleurit et qui, nous le savons, peut émaner de personnes ou d'associations. Ces dernières n'ont quelquefois d'association que le nom puisqu'elles ne regroupent que trois ou quatre personnes. Elles peuvent néanmoins bloquer des procédures.
Par ailleurs, les juridictions - je songe singulièrement au Conseil d'Etat - font preuve, ou ont fait preuve, d'une timidité particulièrement remarquée pour utiliser une procédure qui est pourtant à leur disposition, à savoir la condamnation pour recours abusif.
Je sais bien que vous vous orientez vers des décisions qui vous interdisent de donner toute instruction à des magistrats, madame le ministre. Mais si l'on pouvait toutefois, sous une forme quelconque, leur rappeler les moyens qui sont à leur disposition, on gagnerait peut-être du temps, et la justice fonctionnerait mieux.
Comme je le disais au début de mon propos, plusieurs de vos suggestions rejoignent les préoccupations exprimées de longue date par le Sénat.
Je citerai, en premier lieu, la priorité pour les moyens de la justice quotidienne, qui concerne chaque Français et constitue sans aucun doute une urgence.
Certaines des propositions de la commission des lois sont reprises, notamment, dans le domaine pénal, les « fenêtres » en cours d'instruction, la prohibition des images des personnes menottées, l'élargissement de la protection civile de la présomption d'innocence et l'examen de la carte judiciaire.
Tout en ne bouleversant pas l'architecture générale, l'ensemble de la réforme pourrait requérir des moyens qu'il ne faudrait pas sous-estimer compte tenu des retards déjà considérables, et il ne faudrait pas - il y a un risque - que, sous forme d'assouplissement, sous prétexte d'accélération, on en arrive à allonger singulièrement la durée de certaines procédures.
Je songe, en particulier, à ce qui existe dans certains domaines de la médiation. Le renvoi par le juge à une procédure de médiation a pour effet d'allonger assez sensiblement l'ensemble de la procédure.
Vous aviez prôné - nous l'avons noté et nous en sommes bien d'accord - qu'aucune réforme ne soit engagée qui exigerait des moyens nouveaux. Il faut que ces moyens existent. Nous sommes là en face d'une donnée de base. Mais je me demande si l'on a pris pleinement conscience qu'elle existe et si l'on peut parvenir, par les moyens traditionnels, à apporter un remède.
Comme vous l'avez rappelé, nous nous dirigeons, pour des raisons très diverses, vers une judiciarisation systématique de notre société qui peut d'ailleurs apparaître comme un progrès.
Nous sommes confrontés, dans deux domaines comparables, à des situations équivalentes auxquelles nous n'avons pas encore pu apporter une réponse satisfaisante. Mais peut-être y parviendrons-nous !
Il s'agit de l'émergence de deux domaines qui deviennent de plus en plus populaires : la justice - je viens d'y faire allusion - et l'enseignement supérieur. Pour satisfaire des besoins en croissance exponentielle, nous employons, en toute honnêteté, des moyens qui relèvent d'un autre temps. Les spécificités techniques de notre justice remontent au XIXe siècle, époque où l'enseignement supérieur ne s'adressait qu'à un petit nombre. On conçoit donc que les moyens de la justice soient inadaptés.
Le budget du ministère de la justice pour 1998 a été salué comme un « bon budget ». En fait, il a surtout bénéficié du contraste avec celui de l'année précédente qui résultait - vous n'avez pas manqué de le rappeler - des économies budgétaires globales au regard desquelles la Chancellerie, par comparaison avec les autres ministères, avait été relativement épargnée.
Si votre budget n'avait pas été heureusement complété par une loi organique sur le recrutement exceptionnel des magistrats, adoptée à l'unanimité par le Parlement, ses effets se seraient fait attendre au moins quatre ans.
Puis-je vous redire, madame le garde des sceaux - cela vous a été dit au cours du débat engagé à ce propos - qu'il serait nécessaire de secouer un peu l'administration et le corps des magistrats pour éviter d'avoir à attendre le mois d'octobre ou le mois de novembre, par conséquent le début de l'année 1999 quant aux résultats escomptés, et pour voir mise en oeuvre une décision prise par le Parlement au mois de janvier 1998.
Je sais bien qu'il n'y a plus beaucoup de vacances judiciaires, mais il faudrait peut-être admettre que la Chancellerie, les tribunaux, je n'ose pas dire le Conseil d'Etat, travaillent aux mois de juin, juillet, août et septembre, ce qui ferait gagner du temps pour parvenir aux résultats que nous souhaitons tous.
M. Charles Pasqua. Et les trente-cinq heures ? (Sourires.)
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Dans quels domaines peut-on déjudiciariser ? Ce n'est pas évident. Il faut essayer de déterminer un certain nombre de domaines dans lesquels l'intervention du juge ne serait plus systématiquement nécessaire.
Vous avez pensé, madame le garde des sceaux - cela nous inquiète et nous intéresse en même temps - à la procédure des divorces.
De fait, les divorces représentent une part considérable de l'activité des juridictions civiles : 120 000 divorces sont prononcés chaque année, dont la moitié par consentement mutuel.
Toutefois, il convient d'aborder cette question avec prudence.
En effet, une formule de « divorce civil », si l'on peut l'appeler ainsi, soustraite à l'intervention judiciaire, ne conduirait-elle pas les époux souhaitant divorcer à minimiser leurs différends ? Or, d'ores et déjà, plus de la moitié des divorcés estiment nécessaire de revenir devant le juge.
Une redéfinition des modalités de l'intervention du juge, qui permettrait de limiter la durée de la procédure, ne serait-elle pas préférable ?
Dans son rapport particulièrement remarqué sur la procédure civile, M. Jean-Marie Coulon a estimé que « l'intervention du juge mériterait d'être plus ramassée », et il a proposé, à cette fin - je crois ne pas me tromper - que le juge puisse prononcer le divorce dès la première audience, après s'être assuré de la réalité du consentement des époux et de la sauvegarde des intérêts en présence.
De toute manière, un tel transfert de compétences en matière de divorce ne paraît envisageable que pour des couples sans enfant, aux revenus comparables et sans patrimoine commun.
Le développement des formules de médiation et de conciliation pour certains contentieux de masse est peut-être l'une des réformes les plus à même d'améliorer le fonctionnement de la justice.
Peut-on aussi imaginer que l'on débarrasse le magistrat de ces obligations qui lui sont trop souvent faites de participer à des organismes extra-judiciaires, tâches qui lui prennent un temps considérable, dont il s'acquitte avec la conscience que l'on sait, mais qui l'empêchent de se consacrer à ce qui est normalement son devoir d'Etat ?
D'ores et déjà, la loi du 8 février 1995 et le décret d'application du 22 juillet 1996 contiennent des dispositions destinées à faciliter le recours à la conciliation et à la médiation.
Comme nous avons eu l'occasion de le vérifier sur place, au cours de missions que nous avons accomplies à Londres et dont nous avons retiré des enseignements importants, les Anglo-Saxons ont une véritable pratique de la conciliation qu'ils vont encore développer. Il est vrai qu'ils y sont particulièrement incités par le coût exorbitant des procès.
Vous me permettrez, à cet égard, de citer ce jugement que porte un très grand juriste anglais sur la qualité de la justice de son pays :
« La justice, notre justice, dit-il, est une Rolls-Royce ; c'est parfait, mais si chère que personne ne peut se l'offrir. » On pourrait peut-être envisager des procédures de ce genre qui, en France, ne seraient pas motivées par les considérations que je viens de rappeler !
La conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel estimait, en 1995, que « tous les conflits nés ou en germe n'appellent pas nécessairement une réponse judiciaire, voire juridique. Les « médecines douces » - c'est ainsi que ces interventions étaient qualifiées - « que sont la conciliation, la médiation ou l'arbitrage méritent d'être classées au premier rang des moyens de règlement des litiges ».
En ce domaine, il y a des progrès à accomplir tout en respectant l'idée qu'il s'agit non pas de priver les citoyens de leur droit à la justice, mais de trouver d'autres moyens pour leur permettre de résoudre leurs conflits.
Nous avons envisagé d'autres solutions, comme la transaction pénale, qui a été jugée trop audacieuse par le Conseil constitutionnel. Si nous abordons la réforme du Conseil supérieur de la magistrature par le biais inévitable d'une révision constitutionnelle, peut-être, alors, pourra-t-on réfléchir au moyen de rendre possible la transaction pénale !
On peut aussi songer à la simplification des audiences. Nous avions proposé à votre prédécesseur, qui l'avait admis - avec beaucoup de réticences il est vrai, ses services n'en voulant pas - l'institution du plaidoyer couplable, qui avait suscité certaines craintes. On me l'avait d'ailleurs reproché, car c'était une suggestion à laquelle je m'étais attaché.
Ne s'agit-il pas d'une amorce de ce fameux plea bargaining, qui permet de résoudre, avec une rapidité exemplaire - même s'il ne doit pas être systématiquement imité - un certain nombre de procès, dans des systèmes juridiques différents du nôtre ?
J'en viens au dernier problème que vous avez évoqué avec beaucoup de clarté, madame le garde des sceaux : faut-il engager maintenant une réforme constitutionnelle, organique et législative pour accroître l'indépendance et l'impartialité de la justice ?
Insister sur ce problème de l'indépendance et de l'impartialité de la justice ne devrait pas pour autant renforcer, dans l'esprit de nos concitoyens, l'idée que, actuellement, la justice est partiale ou dépendante. Ce serait faire injure, dans l'immense majorité des cas, au comportement du corps judiciaire.
La question posée par l'indépendance de la justice ne se confond pas avec celle de l'indépendance du juge. Le magistrat du siège est d'ores et déjà, statutairement, indépendant et, dans un autre débat, je vous ai dit, madame le garde des sceaux, mon sentiment : si l'on veut rendre possible une gestion satisfaisante du corps de la magistrature, il faudra renoncer à l'inamovibilité absolue.
On y parviendra peut-être. Ce n'est pas une révolution. On peut entourer le nouveau système de garanties. En tout cas, mais cela vous donnera la souplesse nécessaire pour gérer un corps de magistrats qui, dans un nombre limité de cas, je l'ai dit, préféreront ne pas avancer à Grasse que de recevoir de l'avancement à Béthune. C'est humain, et vous n'avez pas les moyens de vous y opposer : ces moyens, il faudrait vous les donner.
La faculté donnée au procureur de la République de classer sans suite les plaintes dont il est saisi est parfois source de soupçons, et vous savez très bien pourquoi. Or, dans l'immense majorité des cas, le procureur classe sans suite non parce qu'il estime que le délit est d'une nature telle qu'il ne mérite pas d'être poursuivi, mais parce qu'il sait très bien que, dans l'état actuel de l'appareil judiciaire, il n'a pas les moyens d'orienter, au stade de la vérification juridique, au stade de la poursuite, la plainte ou la contestation dont il a été saisi. Vous savez très bien que l'on classe sans suite d'abord les affaires dont l'auteur n'a pas été identifié, mais aussi celles dont l'auteur est connu et pour lesquelles on estime inutile d'encombrer les tribunaux par une poursuite.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. M. Mancel, par exemple !
M. le président. J'aimerais que le débat ne s'instaure pas entre l'orateur et l'un de nos collègues.
Au demeurant, je suis obligé de vous rappeler, monsieur le président de la commission, que votre temps de parole est largement dépassé.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Si l'on ne m'interrompait pas, je pourrais terminer. (Sourires.)
Je vais accélérer : il y a tellement de choses à dire qu'en effet - je vous prie de m'en excuser, monsieur le président, ce n'est pas mon habitude - j'ai dépassé mon temps de parole. Je vous remercie de ne pas me l'avoir signalé auparavant.
Les solutions sont-elles inévitablement de l'ordre de celles que vous nous avez suggérées, madame le ministre ? Il faut y réfléchir.
Peut-on concevoir le maintien de l'opportunité des poursuites ? A priori, il le faut ; sinon nous allons entrer dans un système où le principe de légalité se substituerait au principe d'opportunité, au risque d'accroître l'encombrement du système judiciaire, comme c'est le cas en Italie.
S'agissant du rôle de l'Etat à l'égard du juge, que vous estimez ne pas devoir être fondamentalement rassurants remis en cause, vous avez tenu quelques propos rassurants.
Reste un problème très important, dont nous aurons l'occasion de débattre ; je veux parler de la procédure de nomination des magistrats du parquet. Je ne sais pas si, à cet égard, il faut aller jusqu'à la solution que vous suggérez ; ce sera l'objet d'une autre réflexion. Faudra-t-il imaginer une distinction entre les procureurs généraux et les procureurs de la République ? On peut le penser. Car, en vérité, je conçois mal qu'on puisse soumettre au conseil des ministres une proposition de nomination qui aboutirait pratiquement à forcer la main du Président de la République. Il s'agit là d'un débat intéressant à ouvrir.
Madame le garde des sceaux, vous nous avez annoncé un programme législatif. Puis-je vous suggérer de ne jamais assortir de l'urgence les projets de loi que vous nous soumettrez ? Mais je suis persuadé que vous ne songez pas à le faire. Ainsi, ces projets pourront être examinés dans le climat détendu qui règne normalement au sein de notre assemblée, alors que ce climat se crispe quelque peu lorsque lui est imposée la procédure d'urgence, laquelle n'aboutit d'ailleurs pas toujours au résultat recherché.
Mais, derrière tout cela, se pose le problème des moyens. Vous êtes responsable, madame le ministre, de l'une des fonctions régaliennes essentielles de l'Etat, les autres étant assumées par le ministre de la défense, le ministre de l'intérieur et le ministre des affaires étrangères.
Nous nous trouvons face à une situation absurde, celle qui a vu un Etat laisser fonctionner, au fil des mois et des années, les entreprises publiques de telle manière que nous devons aujourd'hui prendre en charge quelque 300 milliards de francs de dette. Tant que cette dette ne sera pas apurée - et combien de temps faudra-t-il pour cela ? - cette fonction essentielle dont vous avez la responsabilité ne pourra, sans aucun doute, disposer de tous les moyens qui devraient lui être légitimement dévolus.
Madame le garde des sceaux, nous ne pouvons pas vous dire que nous acceptons tout ce que vous nous avez proposé, mais nous sommes prêts à en débattre. (Applaudisent sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 58 minutes ;
Groupe socialiste, 49 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 41 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 36 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 25 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 22 minutes ;
Réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, 9 minutes.
La parole est à M. Cabanel.
M. Guy Cabanel. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, à l'évidence, la justice française traverse une crise, particulièrement une crise de confiance. Sans en exagérer la gravité, il est nécessaire d'y porter rapidement remède. C'est à ce prix que sera préservé, voire amélioré, un appareil judiciaire qui reste sans doute, néanmoins, un des meilleurs du monde.
Cependant, cette crise de confiance impose l'idée de réforme.
Cette idée de réforme n'est pas nouvelle. Comme l'a rappelé tout à l'heure M. Jacques Larché, au Sénat, notamment au sein de la commission des lois, nombreux ont été les travaux qui ont modifié les codes et les procédures ou qui ont conduit à des tentatives plus ou moins heureuses de transformation, d'adaptation de l'appareil judiciaire.
L'heure est venue de pallier les multiples dysfonctionnements qui portent atteinte à l'image de la justice dans l'opinion. Cette tâche doit être conduite avec prudence et détermination : réformer, oui, bouleverser, non.
Madame la ministre, vous nous avez annoncé, en cette sorte de lever de rideau, une longue série de travaux parlementaires. Votre ambition est grande, en effet, même si l'on s'en tient aux trois axes principaux que vous avez évoqués : d'abord, rendre la justice plus accessible pour tous ensuite, mettre la justice au service des libertés ; enfin, conforter - je préfère cette expression - l'impartialité de la justice.
Au-delà de ces trois grands axes d'action, d'autres dossiers méritent d'être ouverts, qui sont de nature à nourrir nos travaux pendant une très longue période.
Qui pourrait se prononcer contre des objectifs aussi généreux que ceux que vous avez énoncés ? Encore faudrait-il que tous ces objectifs soient accessibles, chacun ayant à l'esprit l'importance qu'il convient d'accorder aux légitimes revendications de nos concitoyens.
Vous avez d'abord souligné, madame le garde des sceaux, le paradoxe d'une « justice toujours plus critiquée et chaque jour plus saisie ». Il en résulte des lenteurs qui déroutent les justiciables, compliquent leurs relations avec l'appareil judiciaire et brouillent le message tant attendu du jugement.
Vos propositions de réforme sur ce point paraissent raisonnables, car il faut effectivement lutter contre ce sentiment d'insatisfaction. Elles ont pour noms simplification des procédures, nouvelles modalités de règlement des conflits - médiation, conciliation, transaction - jugement en temps réel, traitement particulier de la délinquance juvénile et révision d'une carte judiciaire archaïque.
Sur tous ces thèmes, déjà évoqués dans le passé au sein de notre assemblée, celle-ci, j'en suis persuadé, examinera avec intérêt vos projets de loi, en ayant à l'esprit la nécessité de lutter contre le climat d'incivilité et la psychose de violence.
Le deuxième point fort de votre déclaration, madame le garde des sceaux, avait trait à l'importance d'« une justice au service des libertés ». Une telle approche judiciaire sera respectueuse de la présomption d'innocence, celle-ci faisant, elle aussi, l'objet de fréquents débats dans notre assemblée et, en particulier, au sein de la commission des lois.
Pour cela, vous proposez des modifications de la procédure pénale concernant l'enquête et l'instruction. Elles portent sur la garde à vue et sur le contentieux de la détention provisoire, réservé à un juge du siège distinct du juge d'instruction.
Ces mesures seraient complétées par la définition de délais légaux pour le déroulement de l'enquête et de l'instruction, ainsi que par la réforme de la procédure d'assises, avec introduction d'une possibilité d'appel.
Ces thèmes ayant déjà été évoqués par le Sénat, vos projets soulèveront ici un grand intérêt.
Cependant, certains regretteront que la détention provisoire ne soit pas plus strictement limitée. Pour ma part, dans un rapport de 1995, j'avais proposé des durées maximales de détention provisoire, selon les peines encourues, plus strictes que celles qu'a retenues la loi du 30 décembre 1996. Le Sénat m'avait suivi. L'Assemblée nationale en a jugé autrement. Le gouvernement de l'époque lui a laissé, hélas ! le dernier mot.
Le troisième axe de votre déclaration, madame le garde des sceaux, concerne les rapports entre l'exécutif et la justice. Vous avez choisi une voie moyenne, mais tout de même difficile. Selon votre expression, « pour assainir un contexte de suspicion », vous voulez « instaurer la transparence et l'égalité devant la loi ».
Votre démarche aboutira à la nomination des magistrats du parquet, y compris les procureurs généraux, sur proposition du garde des sceaux, certes, mais après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature.
Sur ce point, le débat parlementaire sera certainement plus vif et ne se conclura que par une réforme constitutionnelle portant sur la composition et le rôle du Conseil supérieur de la magistrature. C'est une longue et difficile voie que celle dans laquelle vous souhaitez vous engager.
Dans l'ensemble de votre déclaration, je constate que l'essentiel de vos réflexions portent sur l'avant-jugement. Or, la pièce judiciaire, surtout dans le cadre de la procédure pénale, comporte deux autres phases : le jugement et l'après-jugement.
Le jugement exige des magistrats bien formés et disponibles, naturellement en nombre suffisant. Evoquant devant l'Assemblée nationale le rôle de l'Ecole nationale de la magistrature, vous avez souligné l'attention particulière que vous portiez à la formation tant initiale que continue des juges. Je vous approuve fortement.
Cette volonté devrait s'appliquer à tous les magistrats quel que soit le mode de leur recrutement, et nous savons qu'il en existe de multiples.
L'après-jugement est, à mon sens, un maillon faible de notre système judiciaire. Le jugement est souvent mal expliqué. Les juges et même les avocats n'ont guère le temps de le commenter.
Pourtant, la sanction est nécessaire, en particulier, rement en raison de sa valeur pédagogique. Elle devrait éviter la récidive, limiter la délinquance et rendre l'espoir aux victimes, comme aux citoyens irrités par la fréquence des classements sans suite.
Après l'annonce de la sanction s'ouvre le délicat problème de l'exécution de la peine.
Vous savez, madame le garde des sceaux, mon engagement en faveur des peines substitutives à l'emprisonnement comme de l'accomplissement de certaines peines en milieu ouvert.
Il peut s'agir, alors, de la semi-liberté, du placement à l'extérieur, de la libération conditionnelle ou du placement sous surveillance électronique, défini dans la loi du 19 décembre 1997, qui a pu être votée avec votre accord.
Toutes ces mesures doivent trouver leur place dans la démarche raisonnée du juge de l'application des peines. Ce véritable « magistrat de l'après-jugement » doit pouvoir s'impliquer dans le dispositif de concertation entre la justice et le corps social. Son rôle ne fera que croître, compte tenu de la crise de société qui sévit en France.
Sans doute aurons-nous un jour intérêt à préciser la mission du juge de l'application des peines et, peut-être, à revenir sur ses domaines d'intervention.
M. Hubert Haenel. Tout à fait !
M. Guy Cabanel. Je regrette que l'après-jugement ne figure pas, madame le garde des sceaux, parmi vos préoccupations immédiates.
Avant de songer à réformer l'institution judiciaire, il convient de combattre deux idées reçues qui portent atteinte à son image dans le public.
La première tend à accréditer la thèse selon laquelle les juridictions répressives seraient laxistes. Cette thèse est fausse. La seconde est liée à la première : elle voit dans l'emprisonnement la solution idéale pour lutter contre la délinquance. Bien que très répandue, cette opinion est fausse également.
Pour ce qui concerne le laxisme, une lecture attentive des statistiques de l'administration pénitentiaire permet de comprendre combien ce reproche est dénué de tout fondement.
Bien au contraire, les mesures de détention provisoire et, surtout, l'allongement de la durée moyenne des peines induisent une surpopulation carcérale qui témoigne d'une justice faisant preuve d'une sévérité croissante.
Pourtant, qu'il s'agisse du malaise des banlieues ou des violences urbaines, nos concitoyens expriment un légitime sentiment d'insécurité, auquel il est impératif d'apporter une réponse.
C'est à juste titre qu'ils ne tolèrent plus la commission d'actes délictueux qui, pris isolément, ne présentent certes pas un caractère d'extrême gravité, mais dont l'importance croît au fur et à mesure de leur accumulation.
C'est également à juste titre que nos concitoyens n'admettent plus les incivilités dont ils sont victimes et auxquelles il est particulièrement délicat d'apporter une solution judiciaire sans qu'elle soit excessive.
En définitive, c'est parce qu'elle se sent souvent isolée dans la gestion de ses difficultés persistantes qu'une partie de la population dénonce l'inaction prétendue des services judiciaires.
Les classements sans suite et même la suspension des poursuites sous conditions, que j'approuve, ne sont pas étrangers à ce phénomène. C'est la raison pour laquelle je serais assez favorable à la mise en place d'une procédure qui autoriserait les victimes à faire appel de ces décisions. Je note d'ailleurs que vous avez vous-même évoqué, devant l'Assemblée nationale, l'éventualité d'une telle innovation.
Cette question est d'autant plus importante que l'on relève également chez les forces de l'ordre un certain découragement. On comprend fort bien que la remise en liberté d'un individu interpellé en flagrant délit ou après enquête puisse conduire les policiers à s'interroger sur le bien-fondé de leur mission.
Nombreux sont ceux qui souhaitent pouvoir être informés des suites judiciaires que les magistrats donnent à leurs travaux. Cette revendication légitime me semble parfaitement refléter l'idée d'une nécessaire communauté d'actions dans ce domaine.
Madame la ministre, vous avez amorcé plusieurs réflexions sur ce thème, soulignant l'importance qu'il convient d'accorder à la coopération entre policiers, gendarmes et magistrats. C'est dans cette voie que nous devons nous engager pour susciter la confiance du peuple français, assailli par le doute, et pour lui rendre l'espoir de voir respectées les lois de la République. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Pagès.
M. Robert Pagès. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, notre justice est en crise. Tout le monde, toutes opinions confondues, s'accorde à le dire.
Cette crise profonde est liée aussi bien à la dramatique pénurie des moyens nécessaires pour faire face aux missions qui incombent au service public qu'est la justice qu'à l'insupportable maintien de pratiques contraires à l'indépendance de l'appareil judiciaire.
Tous les gouvernements qui se sont succédé au cours des années passées ont tour à tour annoncé des réformes profondes et commandé des rapports à des spécialistes - excellents d'ailleurs, tant les rapports que les spécialistes - sans que cela aboutisse, dans les faits, à changer radicalement la donne.
Par manque d'ambition ? Par manque de moyens ? Certainement.
C'est pourquoi nous nous félicitons du débat qui s'ouvre aujourd'hui sur les orientations retenues par le Gouvernement en vue de réformer la justice dans les prochains mois.
Toutefois, je tiens à dire que cette réforme, qui s'annonce ambitieuse, pour une justice plus rapide, accessible à tous, soucieuse de sécurité, au service des citoyens, au service des libertés tant publiques qu'individuelles, pour une justice indépendante et impartiale, doit avant tout nous amener à examiner la question des moyens humains, matériels et financiers.
Nous pensons en effet que cette réforme doit porter en priorité sur l'amélioration du fonctionnement de la justice au quotidien, car c'est ce qui concerne en premier lieu nos concitoyens.
N'oublions pas que c'est au nom du peuple français que l'on rend la justice.
L'usage du droit ne concerne plus seulement une minorité aisée ; il est devenu un véritable besoin populaire, alors que l'organisation et les moyens de l'appareil n'ont pas suivi.
Nous sommes par ailleurs confrontés au paradoxe suivant : si les Français n'ont plus confiance en leur justice, à laquelle ils reprochent lenteur, accès difficile, coût élevé, complexité, incompréhension, inégalité, soumission au pouvoir politique, ils y ont, dans le même temps, de plus en plus recours.
C'est ainsi que nous assistons depuis des années à une explosion des besoins juridiques et judiciaires, à une croissance considérable des droits que les gens entendent - légitimement - faire respecter dans des domaines aussi variés que le travail, l'environnement, l'urbanisme, la famille ou la consommation. On estime, par exemple, qu'un Français sur trois aura affaire à la justice civile au cours de sa vie.
Les tâches confiées à la justice sont donc en constante augmentation et le nombre d'affaires qu'elle traite annuellement est passé, en vingt ans, de 826 000 à 1 886 000 pour 6 135 magistrats seulement, contre 5 000 en 1975.
Quant aux délais de jugement, ils sont la conséquence de la situation dramatique dans laquelle se trouvent les juridictions.
C'est ainsi que la durée des procédures civiles devant les cours d'appel atteint en moyenne près de seize mois. Il faut par ailleurs compter vingt-six mois devant les tribunaux administratifs et jusqu'à quarante-cinq mois pour les procédures criminelles.
La situation d'engorgement chronique des juridictions a incité les avocats à faire grève au début du mois de novembre afin de protester contre le manque cruel de moyens qui affecte la justice, manque dont les premières victimes sont les justiciables.
Votre réponse, madame le garde des sceaux, a été d'annoncer un plan d'urgence visant au recrutement exceptionnel de magistrats afin de résorber, un tant soit peu, les retards accumulés, plan que nous avons examiné la semaine dernière et dont je me félicite encore.
Par ailleurs, avec un budget pour 1998 marquant une progression de 4 % des crédits afférents à la justice, le Gouvernement a confirmé sa volonté de faire du domaine de la justice sa priorité.
C'est bien. Toutefois, ce budget ne représente encore que 1,55 % du budget de la nation. La question qui se pose à nous est la suivante : quelle part du budget de la nation les crédits de la justice doivent-ils représenter pour que cette dernière ne soit plus considérée comme « sinistrée » ?
Notre excellent collègue Robert Badinter a d'ailleurs fait à cet égard des propositions qui mériteraient, me semble-t-il, d'être étudiées et suivies. En tout état de cause, ce n'est qu'au prix d'un important accroissement du budget de la justice que la réforme envisagée prendra toute son ampleur.
Au-delà de la nécessité absolue de renforcer ses moyens, toutes les mesures tendant à rendre la justice plus compréhensible, plus accessible, plus rapide, plus égalitaire et plus soucieuse de sécurité reçoivent, bien sûr, notre approbation.
Permettez-moi cependant de faire quelques observations sur le premier volet de la réforme que vous comptez mener, madame la ministre.
Pour ce qui est de l'amélioration de l'accès au droit, je tiens à redire à quel point nous sommes attachés au relèvement des plafonds en deçà desquels l'aide juridictionnelle donnant droit à l'assistance totalement ou partiellement gratuite d'un avocat peut être obtenue, car ces plafonds demeurent trop bas.
Il est primordial, en effet, de développer l'aide juridictionnelle pour les citoyens les plus modestes dont les demandes ont progressé de 100 % en dix ans, au civil comme au pénal.
Les conseils départementaux de l'aide juridique, qui restent peu nombreux et qui ne couvrent pas tout le territoire, doivent également être développés.
Enfin, nous estimons qu'il est difficilement acceptable que le taux de TVA appliqué aux prestations de l'aide juridictionnelle soit de 20,6 %.
Pour ce qui est des violences urbaines et de la délinquance des mineurs, le traitement en temps réel doit être généralisé pour mieux combattre le sentiment d'impunité, qui a des effets pervers tant sur les victimes que sur les délinquants eux-mêmes.
Dans ce domaine, l'enfermement ne peut pas être la seule réponse à apporter à une jeunesse trop souvent désorientée, car le remède pourrait se révéler pire que le mal.
Aussi, des mesures alternatives à l'emprisonnement devraient être proposées plus systématiquement. Je pense notamment aux travaux d'intérêt général, qui donnent à la sanction un aspect positif. La justice n'a en effet pas pour seul rôle la répression. Elle a aussi une mission de prévention de la récidive et de réparation envers les victimes. Le travail d'intérêt général peut donc, à cet égard, être une solution intéressante qu'il conviendrait de développer.
Pour répondre à la grave question de la délinquance juvénile, tout un ensemble de mesures doivent être prises tant sur les plans économique, social et scolaire que sur le plan de la sécurité ; nous estimons donc que les créations d'unités d'éducation à effectifs réduits, les UEER, pas suffisantes.
Comme l'indiquait Mme Borvo ici même le 14 mai 1996, lors de la discussion du projet de loi relatifs à l'enfance délinquante, « les UEER demanderont un effort en moyens important, dont l'objet est incertain, puisque beaucoup, dont nous sommes, craignent le retour à de véritables maisons de correction à petite échelle, ce qui serait contraire à toute politique éducative en milieu ouvert ».
Je sais, madame la ministre, que les nombreuses réflexions menées sur cette question aboutissent à des résultats très divers, mais je crois que notre critique reste valable. Nous estimons en effet que le développement des UEER se fera, de toute évidence, au détriment des services plus généraux de protection judiciaire de la jeunesse.
Il nous apparaît important, madame la ministre, de persévérer dans la voie ouverte lors de l'examen du dernier budget avec le renforcement significatif des services de la jeunesse. Là se trouve l'une des clés de la prise en compte efficace de la délinquance juvénile.
Il convient, par ailleurs, de développer les partenariats au travers de contrats locaux de sécurité ou par le biais des conseils communaux de prévention de la délinquance. J'ai participé longtemps à ces conseils et je les crois utiles, ne serait-ce que parce qu'ils permettent la rencontre des différents services oeuvrant dans ce domaine.
Mais, là encore, la justice de proximité ne sera effective que si un effort financier substantiel est rapidement consenti.
Notre pays a par ailleurs besoin d'une justice respectueuse des libertés, tant individuelles que publiques.
Notre justice pénale reste encore fortement marquée par la culture d'inquisition : tous les moyens semblent bons pour faire avouer une personne, y compris la mise en détention provisoire systématique pour faire pression sur le suspect.
Dans ce domaine, madame la ministre, nous approuvons, bien évidemment, votre proposition visant à imposer la présence de l'avocat dès la première heure de garde à vue, et non plus au bout de vingt heures.
Il s'agit là d'une mesure qui nous tient à coeur, et nous déposons depuis de longues années des amendements allant dans ce sens dès que l'examen d'un texte nous le permet. Sans doute faudra-t-il d'ailleurs réfléchir encore au bien-fondé des exceptions qu'envisage Mme la ministre. Ces exceptions sont-elles nécessaires ?
M. Jean-Jacques Hyest. Oh oui !
M. Robert Pagès. Quant au juge d'instruction, il est doté d'un pouvoir d'une rare importance puisque c'est lui qui décide, en application de la loi, de priver ou non un individu de la liberté fondamentale d'aller et venir.
La concentration des pouvoirs entre ses mains - l'accusation, l'enquête et le jugement - lui permet, en outre, d'orienter les poursuites comme il le souhaite et de peser sur l'issue d'un procès d'une façon que nous croyons disproportionnée.
Aussi saluons-nous le fait que vous envisagiez de confier le contentieux de la détention provisoire à un juge du siège, distinct du juge d'instruction, qui serait en position d'arbitre.
Toutefois, la mise en détention provisoire est une décision tellement grave à prendre que nous pensons que la collégialité doit s'imposer dans ce domaine.
Là encore, nous le comprenons bien, cela nécessite des moyens nouveaux, notamment pour les petites juridictions, qui fonctionnent le plus souvent à juge unique.
La détention provisoire ne doit plus être utilisée de façon systématique, d'autant qu'elle n'est pas toujours justifiée. Elle doit rester exceptionnelle.
Il faut savoir combien la prison peut être un facteur déterminant de déstructuration chez l'individu. Par conséquent, il ne faut y avoir recours que lorsque cela est strictement nécessaire. Cela permettrait d'éviter aussi la surpopulation carcérale.
Au 1er janvier 1997, on comptait, sur 54 496 détenus - pour une capacité d'occupation inférieure à 50 000 places - plus de 22 521 prévenus, soit 41 % de la population carcérale.
De plus, la durée moyenne de détention provisoire n'a cessé d'augmenter, passant de 3,5 mois, en 1992, à 4,2 mois en 1996.
Avec un taux d'occupation des prisons de 116 % en moyenne, force est de constater que la politique du « tout carcéral » ne peut pas être la seule réponse à la délinquance et qu'il est grand temps de rechercher des réponses innovantes, par exemple celle qui consiste à revoir à la baisse le recours à l'enfermement tout en développant les aménagements de peine.
Il faut bien dire que la réforme du code pénal, qui a consacré la révision à la hausse des peines d'emprisonnement, ne militait pas en ce sens. Nous l'avons souvent dénoncé.
J'en arrive maintenant à la présomption d'innocence, dont vous souhaitez renforcer la garantie.
Il s'agit d'un droit fondamental à valeur constitutionnelle, aux termes de l'article IX de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et de l'article 6.2 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Mais il existe une autre liberté publique fondamentale à valeur constitutionnelle prévue à l'article XI de la Déclaration de 1789 : la liberté d'expression, de communication et d'information, à quoi il convient d'ajouter l'article 10 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Nous nous trouvons donc en présence de deux principes de valeur constitutionnelle contraires dans leur conception et leurs conséquences : d'une part, la protection de la présomption d'innocence, d'autre part, la liberté d'expression.
Toutefois, l'individu mis en examen qui prétend être victime d'une atteinte à la présomption d'innocence n'est pas totalement laissé sans moyen de défense.
En effet, la protection du présumé innocent est assurée non seulement par l'article IX de la Déclaration des droits de l'homme, mais aussi par le code pénal, avec la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, et le code civil.
Or, si l'on peut se défendre légalement, même si c'est difficile, contre l'atteinte à la présomption d'innocence et obtenir réparation du dommage, comment, en revanche, pourrait-on lutter contre l'opacité et la non-information si la liberté d'expression, de communication, d'information était, en droit ou en fait, anéantie ?
Que resterait-il de la démocratie si la liberté d'expression était supprimée au profit de la seule présomption d'innocence ou si elle était considérée comme de valeur moindre que celle-ci ?
Mme la ministre prévoit, à juste titre d'ailleurs, d'interdire les images des personnes menottées ou entravées et les sondages sur la culpabilité ou sur les sanctions, et d'étendre la réparation d'une atteinte à la présomption d'innocence par la voie civile.
Pour notre part, nous restons vigilants et nous nous opposons à tout dispositif qui restreindrait la liberté du journaliste au nom du secret de l'instruction, comme l'avaient préconisé un rapport remis à M. Toubon, ainsi que la majorité de droite de la commission des lois du Sénat dans les années 1994 et 1995.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. C'est vrai !
M. Robert Pagès. Depuis des années, on incrimine la presse, en la matière.
En réalité, ce n'est pas tant pour protéger la présomption d'innocence, que pour empêcher les journalistes de dévoiler au grand jour des affaires sensibles susceptibles d'impliquer des personnalités politiques ou économiques.
Or les Français ont besoin d'être informés, ils ont soif de vérité et de transparence.
Ils n'ont déjà plus confiance en la justice. On ne doit pas, au surplus, leur ôter le droit à l'information, en particulier sur ce qui concerne les « affaires ».
Cela est d'autant plus vrai que les Français sont nombreux à penser que, plus on est proche du pouvoir économique et politique, plus la justice est clémente et plus l'on a de chance d'échapper aux sanctions, alors qu'eux-mêmes, confrontés à des difficultés quotidiennes grandissantes, n'échappent ni à la saisie de leurs meubles, ni à l'expulsion de leur logement, ni aux conséquences d'un licenciement. Ce n'est peut-être pas toujours vrai, mais cette situation mérite tout de même réflexion.
Mme Hélène Luc. Absolument !
M. Robert Pagès. Cela m'amène tout naturellement à évoquer l'un des grands thèmes de votre réforme, madame la ministre : l'indépendance et l'impartialité de la justice, l'une n'allant pas sans l'autre.
Trop longtemps, dans les « affaires », le pouvoir politique a donné le sentiment qu'il tentait d'intervenir pour enterrer certains dossiers. C'est à partir de là que sont nés les soupçons sur l'indépendance de la justice, qui portaient en germe la crise du politique.

Restaurer la confiance des citoyens dans leur justice et celle des magistrats et des personnels dans leur métier est un vrai défi pour la démocratie.
Nous approuvons la proposition qu'il n'y ait plus d'instructions ministérielles, sous quelque forme que ce soit, dans les dossiers individuels sensibles.
Le garde des sceaux ne doit pas, ni directement, ni indirectement, imposer une solution aux procureurs dans des dossiers individuels.
En revanche, il est indispensable que le ministre garde des prérogatives essentielles pour déterminer et faire appliquer une politique pénale cohérente et égale sur l'ensemble du territoire, notamment à travers des directives générales.
Par ailleurs, une réforme en profondeur du Conseil supérieur de la magistrature permettrait, je le crois, d'aboutir à une meilleure indépendance de la justice.
Ce changement radical n'a pas eu lieu lors de la dernière réforme du Conseil supérieur de la magistrature et du statut de la magistrature, en 1993.
M. Pierre Fauchon. Ce fut pourtant un grand progrès !
M. Hubert Haenel. Absolument !
M. Robert Pagès. Je rappellerai brièvement notre position en la matière.
S'agissant du Conseil supérieur de la magistrature et, plus spécialement, de sa composition, nous estimons que la place réservée à la hiérarchie est excessive et ne reflète pas la réalité sociologique du corps judiciaire. Nous sommes davantage favorables à une plus large représentation des cours et tribunaux hors chefs de juridiction, ainsi qu'à l'ouverture à des personnalités extérieures dont le nombre serait supérieur à celui des magistrats,...
M. Pierre Fauchon. Comme à Moscou, à la belle époque !
M. Robert Pagès. ... afin d'éviter tout corporatisme ou toute autre forme d'autoreproduction du corps au sein du Conseil supérieur de la magistrature et de promouvoir un nécessaire pluralisme. Il faut éviter les risques de « gouvernement des juges ».
Nous approuvons le principe d'une seule formation compétente pour les magistrats du parquet et ceux du siège, afin de renforcer l'unité du corps judiciaire.
En ce qui concerne les modalités de désignation des magistrats du siège et du parquet, il est envisagé, dans la future réforme, que tous les magistrats du parquet, y compris les procureurs généraux, soient nommés sur proposition du garde des sceaux après avis conforme - et non plus simple avis - du Conseil supérieur de la magistrature.
Si, dans la forme, la nomination ne dépendra plus seulement du pouvoir exécutif, en réalité, les propositions de nomination pour les parquetiers continueront d'être faites par le garde des sceaux. On ne peut donc pas parler de coupure entre le judiciaire et l'exécutif. Il faut, je le crois, revoir profondément ce pouvoir de proposition ; pourquoi n'appartiendrait-il pas également au Conseil supérieur de la magistrature ?
M. Jean-Pierre Schosteck. Ben voyons !
M. Robert Pagès. Nous considérons aussi que le maintien du Président de la République comme président du Conseil supérieur de la magistrature et celui du garde des sceaux comme vice-président confirment la primauté de l'exécutif sur ledit conseil.
Nous proposons que le président du Conseil supérieur de la magistrature soit élu en son sein par ses membres, en écartant de sa direction le garde des sceaux.
Nous défendons également le principe de l'élection à deux degrés par scrutin proportionnel de liste, afin d'assurer une plus juste représentation du corps et son pluralisme.
Parallèlement, le devoir d'impartialité des juges doit être réaffirmé et son application favorisée.
Par ailleurs, il faut, bien évidemment, que le Conseil supérieur de la magistrature soit doté de tous les moyens qui sont nécessaires à son fonctionnement. Je vous renvoie, sur ce point, au début de mon intervention.
Tout effort vers l'indépendance de la magistrature sera vain si l'on maintient la justice dans l'état de disette qu'elle connaît actuellement, même si le dernier budget a montré une évolution importante et intéressante.
Telles sont les premières observations que je tenais à faire en ce qui concerne le grand chantier que le Gouvernement ouvre pour réformer une institution aussi importante que celle de la justice. Nous aurons l'occasion, dans les mois à venir, au fur et à mesure que les projets de loi prendront forme, de revenir en détail sur nos propositions. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Haenel.
M. Hubert Haenel. Madame la ministre, vous vous engagez dans une procédure de réforme de la justice initiée par M. le Président de la République et promise par M. le Premier ministre.
Cette réforme est urgente et attendue. Si elle a la nature et l'ampleur nécessaires, elle aura pour effet d'interrompre le processus de déclin, d'effritement, à terme peut-être même d'effondrement, d'un des piliers de la démocratie : la justice, au coeur de l'équilibre institutionnel républicain, protectrice des droits de l'homme et garante de l'Etat de droit.
Il s'agit, c'est essentiel, de redonner à la fois sens et humanité à la justice.
Vous le comprendrez, madame la ministre, je limiterai mon propos à deux volets de la réforme que vous venez de nous exposer : d'une part, l'action publique et, d'autre part, la réforme du Conseil supérieur de la magistrature.
Pourquoi la question de l'indépendance du parquet apparaît-elle si brûlante et si gênante ? Pour deux raisons essentielles, qu'il ne faut surtout pas éluder.
En premier lieu, les affaires retentissantes qui touchent les puissants du monde politique, économique et social ont été dévastatrices. Ces affaires, législation aidant et moeurs politiques s'améliorant, devraient s'estomper et peut-être même disparaître.
Faut-il donc lier définitivement les mains du ministre de la justice dans l'exercice de sa responsabilité majeure, qui est de conduire l'action publique ? Non ! Ce serait une grave erreur. En revanche, oui, donnons un statut sécurisé, digne de leurs missions, aux magistrats du ministère public. Traitons-les selon une procédure de nomination spécifique leur offrant toutes garanties.
En second lieu, osons reconnaître que, si un soupçon pèse sur la conduite parfois partisane de certains dossiers pénaux, c'est aussi - ce n'est pas votre cas jusqu'à présent, madame la ministre - parce que, aux yeux de l'opinion publique, le garde des sceaux, clé de voûte du système, pâtit du discrédit qui frappe la classe politique en général.
Ainsi, un garde des sceaux, lorsqu'il intervient ès qualités, devrait s'abstenir, sur une même antenne, de répondre sur des questions de justice et en même temps sur la conduite des élections, sur son parti, sur l'opposition, sur ses adversaires, etc. Cette confusion des genres fait peser une lourde ambiguïté sur l'objectivité du titulaire de la place Vendôme. Le garde des sceaux - M. Badinter ne me contredira pas - n'est pas un ministre comme les autres. Il doit être tenu à une certaine réserve !
MM. Michel Dreyfus-Schmidt et Robert Badinter. Absolument !
M. Hubert Haenel. Gardons-nous, cependant, de focaliser sur une seule question, dont la solution est, certes, de nature à redonner à la justice sa crédibilité, à savoir le rôle et le statut du parquet, mais qui risque d'être l'arbre qui cache la forêt d'une série de sujets de préoccupation tout aussi urgents, complexes et fondamentaux.
En effet, une fois ce problème traité et résolu comme il convient, c'est-à-dire en évitant les surenchères et les polémiques de toutes sortes et de tous bords, il restera le vrai problème - ô combien difficile ! vous l'avez souligné, madame la ministre - du point de vue du justiciable « ordinaire », celui de la justice, ou de la non-justice, à laquelle il est confronté tous les jours.
Certes, l'homme de la rue s'intéresse, pour des raisons de principe - et il a bien raison - à la question de l'indépendance du juge ou des procureurs, mais sa préoccupation première, son attente, son indignation, voire sa révolte, sont tout autres.
M. Michel Charasse. L'emploi !
M. Hubert Haenel. Sa demande de justice, c'est son procès, l'application égale et juste de la loi à sa cause, l'arrestation, la poursuite, la condamnation de son voleur, l'obtention de l'indemnité qui répare son dommage à l'issue de procédures simples, rapides, peu coûteuses et suivies de décisions efficaces, donc exécutées. Nos concitoyens attendent avant tout de la justice qu'elle soit efficace. Il s'agit donc, pour nous, législateur, et pour vous, Gouvernement, de mettre concrètement tout en oeuvre pour qu'il en soit ainsi.
D'aucuns répliqueront que nos concitoyens attendent trop, voire tout, de la justice. Peut-être ! Mais, pour eux, la justice n'est-elle pas encore et malgré tout le dernier référent ?
Demandons-nous plutôt pourquoi la justice est à ce point sollicitée. L'affirmation, le renforcement et la substitution même du pouvoir des juges et des juridictions - que certains d'entre nous déplorent parfois - aux autres pouvoirs n'est-elle pas simplement la conséquence de l'affaissement, de l'effondrement du pouvoir politique et des dysfonctionnements graves de l'Etat et de l'administration ? Trop souvent, l'Etat d'administration l'emporte sur l'Etat de droit.
Les temps sont là aussi où le droit et la justice vont jouer, dans une société complexe, déshumanisée et déboussolée, des rôles de plus en plus importants. Faut-il le regretter, voire le craindre ? Peu importe. Le phénomène est là. Il reste cependant à réfléchir sur ses causes, à prévoir et à gérer toutes les conséquences sur les missions, l'organisation et le fonctionnement même du service public de la justice.
Certes, la première condition, le préalable à l'instauration d'une bonne justice est - c'est, je crois, votre souhait - d'écarter une fois pour toutes le soupçon ravageur qui pèse sur certaines décisions judicaires. Sont-elles ou non sous la dépendance de la classe politique au pouvoir ? Pour répondre à cette question de l'opinion dominante, nous n'avons qu'une solution miracle : il faut couper le cordon ! Mais faut-il vraiment couper le cordon ? Il convient, tout d'abord, de s'entendre sur la nature de ce lien.
S'agit-il de relations ambiguës, non avouables, entre la classe politique et les juges ? Alors coupons-le vite et bien, car il s'agit de chaînes, d'entraves, de manipulations, de ficelles, etc.
S'agit-il, en revanche, du lien essentiel, fondateur, duquel les juges tirent leur légitimité et les juridictions leurs pouvoirs ? Alors non, au contraire, retrouvons, recaptons la source de toute justice, donc de toute légitimité, clarifions, réaffirmons et affermissons ce lien.
Toute réforme doit, au préalable, poser cette question de fond et y répondre.
Il me paraît utile, à un moment donné, et peut-être en l'inscrivant dans la Constitution, de rappeler solennellement quelques vérités démocratiques et républicaines premières. Quelles sont-elles ?
En premier lieu, tout pouvoir tient sa légitimité du souverain et de lui seul, donc du peuple, représenté par le Président de la République, le Parlement et le Gouvernement.
M. Michel Charasse. Très bien !
M. Hubert Haenel. Tel est le cas du pouvoir conféré au juge. La formule qui précède toute décision judiciaire, à savoir : « au nom du peuple français », et celle qui en ordonne l'exécution, à savoir : « au nom de la République », rappellent, si besoin était, le fondement même de la légitimité et de la puissance ainsi exercée. Le juge tire sa légitimité et sa force du seul pouvoir souverain.
En deuxième lieu, le juge « n'existe » que lorsqu'il officie. C'est pour cet office et à ce moment-là seulement que le souverain lui a délégué son imperium. L'usage de cette délégation n'a pour objet que de remplir un office précis à l'occasion et pendant un procès donné. Le pouvoir du juge s'éteint aussitôt son dessaisissement, qui coïncide avec la prise de décision. Le juge ne peut être assimilé à une source de la loi, encore moins à une quelconque souveraineté.
M. Michel Charasse. Très bien !
M. Hubert Haenel. En troisième lieu, la légitimité du juge lui est reconnue à sa nomination pour remplir un office précis, juger dans un ressort délimité, dans le cadre du pacte fondateur suprême, la Constitution, et dans le strict respect des lois et règlements qu'il a l'obligation d'appliquer également et justement. Toute autre interprétation ou tentation d'appropriation de cette parcelle déléguée du pouvoir souverain à d'autres fins s'apparenterait à une sorte de forfaiture.
La nature de ce cordon ombilical ainsi rappelée, il saute aussitôt aux yeux qu'il ne faut pas le couper ni y toucher, qu'il convient, au contraire, de le réaffirmer, de le renforcer et sans cesse de le ressourcer pour en vérifier la réalité et la qualité.
Telles me paraissent être, schématiquement peut-être, les Tables de la loi des juges et des juridictions.
La nature du cordon ombilical qui relie le ministère public au souverain est différente. Depuis l'origine, le statut de ces magistrats est ambivalent et ambigu. Cela tient à l'essence des fonctions exercées et à l'histoire. Héritiers des procureurs du roi, les procureurs, devenus ceux de la République, comme leurs collègues du siège, tirent leur légitimité de la même source. La différence essentielle dans la nature des pouvoirs des magistrats du parquet tient au fait qu'ils sont étroitement associés à l'action du Gouvernement et du Parlement dans le cadre de la politique pénale définie par ceux-ci. Ils ne peuvent donc en être coupés. L'action publique qu'ils ont pour mission de mettre en oeuvre, avec la marge d'opportunité que leur reconnaît la loi, est par essence un pouvoir à la frontière de la justice et du politique dans lequel la dimension d'ordre public, au sens noble du terme, est consubstantielle.
M. Michel Charasse. Très bien !
M. Hubert Haenel. La mission du parquet est donc de mettre l'action publique en mouvement, en tant que bras séculier de l'Etat, dans le cadre d'une politique pénale générale définie au sein de délibérations et de décisions du Parlement et du Gouvernement : au Parlement, il revient de déterminer l'arsenal législatif répressif, au Gouvernement en charge responsable de la sûreté des personnes et des biens, il incombe de doter en moyens suffisants le service public chargé de constater les infractions, d'appréhender les auteurs, d'enquêter, de poursuivre les malfaiteurs, de les faire condamner et d'exécuter les décisions.
Dans le fonctionnement et la répartition subtile des rôles, le Gouvernement définissant la politique pénale et le ministère public l'appliquant, des dérives et des dévoiements ont été constatés et sont à déplorer. Ils contribuent au malaise qui mine la classe politique et au discrédit qui frappe l'Etat.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Très bien !
M. Hubert Haenel. Ces dysfonctionnements sont de deux ordres : d'un côté, les puissants échapperaient aux foudres de la loi pénale ; de l'autre, des catégories entières de la population ne répondraient plus devant les tribunaux des infractions qu'ils commettent. Pourquoi ? Parce qu'ils sont en bandes, parce qu'ils sont jeunes, parce qu'ils sont étrangers, parce qu'ils habitent des quartiers défavorisés.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Allons ! Allons !
M. Hubert Haenel. Ainsi, des territoires entiers apparaissent « hors-la-loi ». Ces deux extrêmes ne sont pas tolérables pour l'opinion publique.
Le remède au premier de ces inconvénients passe par la clarification des relations entre le pouvoir politique et la justice. Le problème peut donc être réglé facilement en dotant le ministère public d'un statut rénové mettant fin à toute ambiguïté quant à la supposée « servilité » du parquet.
Aller plus loin, en coupant tout lien entre l'action politique et l'action publique, serait tout à fait contraire aux principes sus-rappelés : aux termes de la Constitution, il appartient au Gouvernement et à lui seul de définir et de conduire la politique de la nation, y compris la politique pénale, celle-ci se traduisant en moyens, en circulaires et en directives générales et publiques appliquées par les magistrats du ministère public.
Comment asseoir cette légitimité ? Comment rendre cette politique transparente ? Ne conviendrait-il pas - je fais de nouveau cette proposition - d'instituer chaque année devant le Parlement un débat suivi d'un vote sur la délinquance et sur la conduite de l'action publique ? Ainsi, madame la ministre, les parlementaires pourraient vous dire quelles sont, à leurs yeux, les priorités. La solennité et la publicité données à cet échange de vues, de constatations et de propositions suivi d'un vote auraient pour effet de légitimer, de relier au souverain vos circulaires et directives qui en découleraient. Ainsi, aucun parquetier ne pourrait se soustraire à une politique définie de la sorte, sauf à se substituer, en quelque sorte, au Gouvernement et au Parlement.
Saisissons aussi cette remise à plat et en perspective des pouvoirs du parquet pour réaffirmer le lien hiérarchique, et donc le lien de subordination, d'une part, entre les procureurs de la République et les membres de leur parquet, c'est-à-dire les procureurs adjoints et les substituts, d'autre part, entre les procureurs de la République d'un ressort de cour d'appel et le procureur général. Chaque parquet constitue, sous la direction de son chef - procureur de la République ou procureur général - un groupe indivisible de magistrats. Ainsi, nous éviterons quelques mascarades comme celles auxquelles nous avons assisté récemment.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Vous n'aimez pas les hélicoptères ?
M. Hubert Haenel. La clef de voûte du dispositif est le ministre de la justice. La conduite de l'action publique doit être cohérente et coordonnée. Elle ne peut être atomisée en autant de magistrats du parquet.
L'urgence, c'est la lutte contre la délinquance sous toutes ses formes. Il est intéressant de constater que, le feu risquant de dévaster tout l'édifice, les langues se délient et les plumes se libèrent. On ose regarder certaines réalités en face et appeler un chat un chat : un vol ou une agression, une infraction et non une incivilité, comme certains ont parfois tendance à le faire.
L'Etat ne pourra pleinement assurer ses missions régaliennes essentielles en cette matière que si l'ensemble du dispositif d'Etat se met en posture de traiter le problème dans sa globalité, en amont et en aval. En effet, la répression ne pourra pas, à elle seule, régler ce problème.
J'en viens au remède au second dévoiement : la loi n'est-elle pas - on devrait le rappeler plus souvent - l'un des facteurs les plus puissants d'intégration et de cohésion sociale puisqu'elle est la même pour tous ? La non-application de celle-ci ou son application hésitante, notamment lorsqu'elle est pénale, est dévastatrice dans l'opinion. Il est nécessaire de retrouver le sens de la « ligne jaune ». Il est urgent de veiller au respect de l'ordre républicain et d'en sanctionner les manquements. Mais encore faudrait-il que la politique pénale soit clairement et solennellement affichée, donc débattue !
L'action publique est désarmée, sans source et sans prolongement, c'est-à-dire sans moyens d'investigation, sans le concours essentiel des agents de police judiciaire et des officiers de police judiciaire tant de la police nationale que de la gendarmerie. Ces militaires et fonctionnaires sont, en leur qualité de mandataires de justice, les partenaires de la justice. Ils sont - rappelons-le - la base de toute politique pénale.
Dans la gestion des crises qui frappent les banlieues - nous avons pu le constater, mais cela perdurera si rien n'est fait pour opérer une clarification - il arrive que les missions et les pouvoirs qui devraient se compléter, se chevauchent et se heurtent aussi parfois.
Le maintien et le rétablissement de l'ordre ont un volet judiciaire, comme une intervention judiciaire a des incidences très fortes, parfois, sur l'ordre public. Il est donc essentiel de clarifier et de bien redéfinir le rôle de chacun.
Si les priorités du ministre de l'intérieur ne sont pas nécessairement celles du ministre de la justice, les directives du ministre de la justice et celles du ministre de l'intérieur ne peuvent être étrangères les unes aux autres. Elles doivent être étroitement et finement concertées. En effet, comme je l'ai entendu dans le cadre de mes investigations, certains arguent du fait que la directive n'a été signée que par le ministre de la justice ou par le ministre de l'intérieur pour déclarer que cela ne les concerne pas. De temps en temps, il faut faire de l'interministériel, me semble-t-il.
M. Michel Charasse. Le Gouvernement est un !
M. Hubert Haenel. Oui, mais, pour éviter ce genre de réflexions, il est préférable d'être encore plus clair.
Osons croire que, en réformant profondément la justice, ce gouvernement ne craindra pas d'aborder cette question. En rénovant clairement le lien « fondateur » entre le parquet, l'exécutif et le Parlement, le Gouvernement fera aussi tomber l'un des principaux arguments avancés à l'encontre d'une clarification des relations entre la police et la justice, celui qui consiste à soutenir que certains procureurs de la République sont « haut le pied », comme on le dit dans le domaine ferroviaire, donc sans lien étroit avec la politique pénale définie par le couple Gouvernement-Parlement.
Nous pourrons mesurer la volonté du Gouvernement et la cohérence de sa démarche à l'occasion de la mise en place du conseil de la sécurité intérieure, réunissant, autour du Premier ministre, les ministres concernés par ces problèmes.
Cette initiative de mise en place du conseil de la sécurité intérieure n'aura de portée qu'à certaines conditions.
Premièrement, si elle permet de reconstituer la chaîne de protection, donc de sûreté des personnes et des biens ; celle-ci va des services de police et de gendarmerie au Gouvernement, en passant par les procureurs de la République et les préfets.
Deuxièmement, si le garde des sceaux conserve et exerce effectivement ses pouvoirs d'action publique.
Troisièmement, si les relations entre la police judiciaire et la justice sont clarifiées ; et les principes et les textes de loi appliqués.
Quatrièmement, si un vaste programme pédagogique est mis en place et accepté au sein de l'éducation nationale.
Dans les projets affichés par le Gouvernement figure la réforme du Conseil supérieur de la magistrature. Faut-il y procéder ? Oui, et ce pour quatre raisons.
Tout d'abord, il est nécessaire d'aligner les nominations des magistrats du ministère public - procureurs généraux, procureurs de la République et leurs substituts - sur celles des magistrats du siège, en recueillant du Conseil supérieur de la magistrature au moins un avis conforme. C'est ce que vous proposez, madame la ministre.
Par ailleurs, il faut « laïciser » la composition du Conseil supérieur de la magistrature, c'est-à-dire y faire entrer en nombre significatif les représentants non magistrats désignés par le Président de la République, par les présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale. Pourquoi, d'ailleurs, ne pas envisager que ces désignations relèvent, afin de « dépolitiser » un peu le débat, d'un vote à la majorité des deux tiers des deux assemblées ? Cela mérite qu'on en discute.
Ensuite, il importe de « désyndicaliser » un organisme de nature constitutionnelle afin d'éviter qu'il ne devienne une sorte de commission administrative paritaire de la magistrature, en quelque sorte un comité d'établissement. L'affichage de l'appartenance à telle ou telle organisation professionnelle de magistrats devrait être absolument exclu lors de l'élection et ensuite. Cet organisme doit échapper à tout prix au soupçon de corporatisme qui peut peser sur lui et aux surenchères syndicales inévitables.
M. Jean-Pierre Schosteck. Très bien !
M. Hubert Haenel. C'est là un autre cordon à couper.
Enfin, il faut mettre fin à une ambiguïté grandissante. Le conseil supérieur est-il celui de la magistrature ou celui de la justice ? La magistrature ne pouvant en aucun cas s'assimiler purement et simplement à la justice, il y aura lieu, à l'occasion de la réforme, de trancher et de dire clairement si ce conseil n'est que celui qui veille au bon déroulement de toutes les nominations de magistrats ou alors d'affirmer que ses compétences sont étendues pour en faire un conseil supérieur de la justice, à condition, bien entendu, d'être autrement composé qu'aujourd'hui. Mais alors, le Conseil supérieur de la magistrature changerait de nature. La question doit être posée et le débat tranché.
Vous avez aussi indiqué, madame la ministre - je vous rejoins d'ailleurs sur ce point - qu'il fallait « aérer » la justice tant dans le recrutement des magistrats que dans leur formation et leur carrière. Je reviendrai sur ce sujet à une autre occasion.
Vous avez parlé d'« indépendance », mais de quoi s'agit-il réellement ? Faut-il seulement réduire cette question au problème du cordon ou faut-il l'envisager sous un autre angle tout aussi important, c'est-à-dire tenter de juguler la dépendance du magistrat à l'égard de lui-même, de ses préjugés, de ses craintes, de son appartenance religieuse, politique, syndicale ou philosophique, à l'égard aussi de son image médiatique ? Comment prémunir le juge contre toutes ces tentations ?
Comment éviter aussi - ce point est délicat, mais c'est notre rôle de l'aborder - que, se mêlant à l'excès à tous les débats et polémiques, les magistrats ne s'expriment en vedettes médiatiques ou en porte-parole d'un parti ou d'une organisation syndicale, ne se « dévoilent » et ne laissent ainsi s'entrouvrir le préjugé, donc le soupçon, qui pèsera ensuite sur toutes leurs décisions ? Les temps sont proches - j'en prends le pari - où, de soupçonnables, les juges seront soupçonnés, donc récusables, objets de requêtes systématiques en suspicion légitime, en demande de dépaysement d'un procès, etc. On le voit donc, une réflexion doit être menée d'urgence sur la légitimité du juge, sur son impartialité et sur sa responsabilité. Je crois, à vous entendre, madame la ministre, que le Gouvernement vient fort justement de s'engager dans cette réflexion et peut-être dans cette voie. Voilà, monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, quelques réflexions et pistes pour réformer la justice.
Mais avant toute réforme, il me paraît indispensable de revenir à ce qui est fondamental, essentiel, afin d'être cohérent et logique.
Le contenu est fondamental, certes, mais la méthode est essentielle, en matière de justice, parce que le droit forme un système. Cela signifie que toutes les règles - les grandes et les petites - interagissent parce qu'elles sont en corrélation : lorsque l'on touche à une disposition technique, cette modification a des effets au-delà de l'objet touché. Une sorte de déflagration se produit, et elle est redoutable : elle est la source de bien des effets pervers qu'on observe à propos des lois nouvelles, parce que le Gouvernement d'abord et le législateur ensuite n'ont pas eu conscience que la réforme menée avait des répercussions sur d'autres règles auxquelles ils n'avaient pas songé. Le résultat néfaste peut en être la perturbation des dispositions atteintes, sans que cela ait été voulu, par ce ricochet ; il peut aussi être l'échec de la réforme elle-même, contrariée, déformée, anéantie par la puissance d'autres règles, dont l'interférence n'avait pas été perçue. Ainsi, il ne peut être question, à mes yeux, de présenter séparément la réforme du parquet, la réforme du Conseil supérieur de la magistrature et le recadrage de l'action publique. En effet, tout est lié.
Mais vous me direz peut-être, madame la ministre, vous ou vos collaborateurs, que la première est de nature constitutionnelle, que la deuxième relève d'une loi organique et que le troisième relève d'une loi simple. Or, j'estime qu'il faut au contraire assurer une bonne lisibilité de la réforme, notamment s'agissant du parquet : il faut que, sur le plan de l'action publique, on procède à un recadrage des rapports et du pouvoir hiérarchiques.
Ne construisons pas une usine à gaz ! Les institutions doivent être lisibles, et je trouve qu'elles le sont de moins en moins.
En revanche, je ne vous suivrai pas, madame la ministre, s'agissant de votre conception du droit d'action du garde des sceaux, en tout cas telle que vous venez de l'exposer et telle que je l'ai comprise, ainsi d'ailleurs que s'agissant de la présence d'un avocat dès la première heure de garde à vue. Pourquoi la présence d'un avocat présenterait-elle plus de garanties que celle d'un magistrat ? Il faudrait d'abord, je crois, resserrer le contrôle déontologique dans les ordres.
Adopter la disposition que vous proposez serait aussi reconnaître l'incapacité des procureurs à contrôler les gardes à vue.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Ils ne le font pas à l'heure actuelle !
M. Hubert Haenel. Alors, il faut leur donner les moyens de le faire !
On me dira que l'on procède autrement pour les affaires de stupéfiants et de grand banditisme. Mais on sait très bien que, lorsque l'on arrête une camionnette le long d'une autoroute, ce qui apparaissait comme un simple délit peut tout à coup se révéler être une affaire de stupéfiants au bout de quelques heures de garde à vue !
Si l'avocat était convoqué dès la première heure de garde à vue, hors la présence de qui que ce soit, il se trouverait bien certains avocats - on en connaît - à qui les personnes en garde à vue pourraient dire : « Tu téléphones à untel et à untel, »...
M. Michel Charasse. « Oh, Doumé ! » (Rires.)
M. Hubert Haenel. ... et l'affaire sera entendue !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Pas dans les affaires de stupéfiants !
M. Hubert Haenel. La communication que vous avez faite, madame la ministre, devant le conseil des ministres se situait bien dans la voie tracée par le Chef de l'Etat ainsi que dans la ligne de la déclaration de politique générale du Premier ministre.
Les réformes qui vont venir seront au moins, ne nous méprenons pas, de la nature et de l'ampleur de celles de 1958. Elles dépendent, certes, du niveau budgétaire consenti, mais aussi - il nous faut tous insister sur ce point - d'une révolution dans l'organisation, les méthodes et les procédures, et d'un changement profond des mentalités de tous ceux qui collaborent à l'oeuvre de justice.
Au Gouvernement, maintenant, de traduire sur ces différents points les promesses en actes afin de mettre un terme aux dérives et aux surenchères irresponsables sur la justice. Comme l'a dit le premier président Pierre Truche, lors de la rentrée solennelle de la Cour de cassation, il nous faut, sur ce sujet, un consensus fort et ambitieux.
Au Parlement, toutes tendances politiques confondues, aux parties, aux magistrats et aux auxiliaires de justice d'être aussi à la hauteur du débat : il s'agit de redonner sens et humanité à la justice à partir d'une ambition consensuelle forte et durable. Si nous n'y parvenons pas, alors les dysfonctionnements de la justice que nous pouvons constater et déplorer, et qui deviennent de plus en plus intolérables, contribueront à l'explosion qui nous guette. (Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Fauchon.
M. Pierre Fauchon. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, au moment de préparer cette intervention, je me suis posé la question de savoir si je devais prévoir un texte écrit ou si je devais, plus prudemment, attendre d'avoir entendu ce qui se dirait au cours du débat pour essayer de m'adapter à vue, en quelque sorte, au terrain créé par vos déclarations, madame le garde des sceaux, ainsi que par celles de mes prédécesseurs.
J'ai été prudent de choisir la seconde voie parce que, si j'avais tenté de préparer un exposé magistral, je n'aurais pas pu faire mieux que M. Haenel, qui a d'ailleurs été très largement approuvé. Je me félicite donc de vous proposer maintenant autre chose qu'une pâle copie de ce que nous venons d'entendre s'agissant de l'architecture de notre système judiciaire.
Je vais très modestement formuler quelques observations, non pas sur tous les points traités, parce que nous avons ratissé très large, mais sur ceux à l'égard desquels j'ai des idées un peu plus précises.
Je ne le ferai pas sans vous remercier au préalable, madame le ministre, d'avoir permis l'organisation de ce débat général. Je suis de ceux qui y sont très sensibles parce qu'il nous permet d'avoir le sentiment - je crois pouvoir dire la certitude - d'être associés à vos réflexions en amont : une fois que les textes sont arrêtés, que le ministre est engagé, que le conseil des ministres s'est prononcé, après consultation du Conseil d'Etat, les positions sont inévitablement figées. Et, quelquefois, on regrette qu'elles le soient ; il est très donc très bien que nous puissions échanger nos réflexions au préalable. Je vous en suis tout à fait reconnaissant, madame le ministre, et je crois que, dans ce domaine, vous nous donnez un exemple qui méritera d'être suivi.
Mes réflexions porteront d'abord sur les moyens de la justice et sur le problème particulier des tribunaux d'instance.
Je ne reviendrai pas sur la recherche que nous avons engagée - et que nous poursuivons, d'ailleurs - sur l'insuffisance des moyens de la justice et sur l'état d'hémiplégie - c'est le mot qui me paraît le plus significatif - dans lequel elle se trouve. Je rappellerai simplement - je trouve un encouragement à ce rappel dans ce que vous avez dit au début de votre propos, madame le ministre - que le sentiment unanime de notre groupe de travail est que, au-delà de l'augmentation du nombre de magistrats et de l'enveloppe budgétaire, toutes les améliorations ponctuelles qui pourront survenir année après année, quelle qu'en soit l'ampleur - et Dieu sait que, cette année, vous avez fait un effort que nous apprécions ! - ne parviendront pas, à l'échelle d'une vie humaine - en tout cas en ce qui me concerne - à résoudre le problème.
Nous sommes arrivés à cette conclusion que, pour parvenir à une solution vraiment profonde des problèmes de notre justice, il fallait prendre conscience du fait qu'en réalité notre appareil judiciaire traite deux types de contentieux profondément différents, qui appellent non seulement des modes de procédure, mais aussi des styles d'action profondément différents : je veux parler, d'une part, du contentieux classique et, d'autre part, du contentieux de masse.
S'il n'y avait pas le contentieux de masse, qui engorge littéralement toutes les allées, tous les circuits, toutes les instances de notre système judiciaire, comme une sorte de cancer qui paralyse les uns après les autres tous les organes à travers lesquels il prolifère, notre système fonctionnerait bien - grâce à des améliorations du type de celles que M. Coulon a suggérées - et il serait, entre nous soit dit, très supérieur à celui des Anglais. Malheureusement, il ne fonctionne pas bien parce qu'il est complètement encombré.
Le problème qui se pose donc, me semble-t-il, est celui du contentieux de masse. A ce problème, il existe deux types de solutions, profondes, radicales et elles-mêmes massives, entre lesquelles les différences sont plus techniques que philosophiques.
L'une des solutions consiste à renvoyer la plus grande partie de ce contentieux de masse vers des organismes périphériques du type médiation ou conciliation, ou de prévoir des techniques du type du « plaidoyer coupable », qu'a évoquées M. Larché tout à l'heure, qui continueraient à s'appliquer dans l'enceinte judiciaire tandis que les autres cas seraient traités à l'extérieur.
L'autre solution, celle à laquelle majoritairement nous nous sommes ralliés à la commission des lois, rejoint ce que vous avez dit au début de votre propos, madame le ministre : il s'agirait de repenser les tribunaux d'instance, de prendre conscience du fait que les juges de paix avaient été créées pour traiter le petit contentieux de l'ancienne France, qui était un contentieux rural, mais que nous connaissons maintenant un petit contentieux de masse qui est urbain et, plus encore, suburbain.
Il faut donc rendre le système des tribunaux d'instance capable de traiter les dossiers avec la rapidité voulue, et donc avec les moyens nécessaires, sans que cela coûte trop cher, c'est évident. Il faudrait y appliquer une méthode d'action, une approche, un accueil du justiciable s'inspirant des expériences des maisons de justice.
Dans cette rénovation profonde de l'institution devraient trouver leur place des méthodes du type conciliation ou médiation, autour d'un pivot qui demeurerait celui de l'appareil judiciaire classique.
Concrètement, nous imaginons que ce tribunal d'instance de demain comporterait un juge, qui serait certainement un juge professionnel, établi dans des locaux qu'il faudrait d'ailleurs repenser, transformer au fur et à mesure en s'inspirant du style des maisons de justice, afin de sortir un peu de cet appareil véritablement archaïque qui caractérise nos salles d'audience traditionnelles.
Ce juge, qui resterait une sorte de cheville ouvrière, un pivot, disposerait, autour de lui, des différents moyens de traitement du contentieux. Il serait ainsi entouré de conciliateurs ou de médiateurs - je n'ai d'ailleurs jamais bien fait la différence en ce qui me concerne, mais certains, plus savants que moi, y parviennent : je maintiens donc la distinction, par prudence intellectuelle - ainsi que de juges classiques, de ces juges à titre temporaire que vous allez recruter, ainsi que de nombreux assistants de justice. Par sa présence, ce juge apporterait ce dont il ne faut pas se débarrasser, à savoir les garanties du fonctionnement normal de la justice : les droits de la défense, le caractère contradictoire du débat.
Ce système nous semble préférable à celui qui consisterait à renvoyer le petit contentieux à l'extérieur, devant des instances qui ne seraient tout de même pas très contrôlées. Certes, cela se pratique actuellement et cela fonctionne même assez bien, mais pour 1 % ou 2 % seulement des contentieux. Or, il s'agit là de régler une proportion beaucoup plus importante du contentieux !
Compte tenu de ce que vous nous avez indiqué sur les tribunaux d'instance, madame le ministre, je conserve l'espoir que vous trouverez peut-être le moyen d'inviter vos services à approfondir au moins ce concept, à en analyser les difficultés et les possibilités, à étudier quelles réformes législatives il nécessite. Ces réformes ne sont d'ailleurs peut-être pas si considérables ; elles ne sont en tout cas certainement pas de nature constitutionnelle.
Vous avez parlé de transferts de compétences. Tout cela peut être étudié et mériterait de l'être.
Voilà pour ce qui est de mon premier souhait.
Mon second souhait concerne la carte judiciaire. Vous nous avez annoncé - et j'avoue avoir entendu cette expression avec un certain frémissement intérieur, pas vraiment de joie mais plutôt d'inquiétude - une nouvelle « mission ». Puis-je me permettre de vous rappeler très respectueusement que nous avons déjà connu la mission de M. Carrez, voilà déjà bon nombre d'années, qui a élaboré un premier rapport ? On ne fera pas mieux dans le genre, sous réserve peut-être d'une actualisation des derniers chiffres. On ne peut pas prétendre refaire aujourd'hui le travail de la mission Carrez !
M. Toubon, votre excellent prédécesseur - mais les ministres de la justice sont tous plus excellents les uns que les autres ! - avait lui-même estimé, voilà un an, qu'il fallait créer une mission. Celle-ci s'est peut-être un peu perdue dans les sables - je n'oserai dire qu'elle s'est dissoute, l'expression serait peut-être malheureuse (Sourires.) - car on ne sait pas très bien à quoi elle a abouti. Le premier président de la cour d'appel d'Orléans, que je connais, s'est d'ailleurs beaucoup investi, et de manière très intelligente, dans cette affaire.
Or, voilà qu'une nouvelle mission va être créée. Quel sera son rôle ? Je souhaite qu'elle accomplisse un travail concret ! Nous n'en sommes plus, en effet, au stade des réflexions.
Je n'ai pas besoin de revenir sur le caractère anachronique, parfois jusqu'à la caricature, de la répartition territoriale des moyens de la justice ; la démonstration en a été faite. Ce qui manque, disons-le, c'est la volonté d'agir, et je reconnais que ce n'est pas facile.
Alors, on se réfugie dans des enquêtes et des concertations. Comme si les enquêtes pouvaient contredire ou éclairer des statistiques nationales qui sont irréfutables et qui ont déjà été très soigneusement exploitées dans le rapport Carrez ! Comme si les concertations régionales ou locales avaient quelques chances de réaliser miraculeusement un consensus au terme duquel telle juridiction verrait ses effectifs réduits ou serait supprimée tandis que telle autre serait créée ou verrait ses effectifs augmenter en fonction de la masse du contentieux qui lui est soumis et qui est parfaitement connu ! L'idée est sans doute trop simple et trop évidente pour l'emporter sur les poids des routines et des positions acquises !
Le seul préalable utile et salutaire est l'établissement d'une carte présentant une répartition correcte des juridictions en fonction, prioritairement, des volumes de contentieux, sans méconnaître, bien entendu, ici ou là, les réalités sociopolitiques de l'organisation territoriale de notre pays ni les résultats de la concertation qui a eu lieu l'année dernière.
Nous sommes convaincus qu'une telle carte - qui est, encore une fois, une carte idéale, qui n'engagerait pas le Gouvernement, mais qui permettrait d'y voir clair et de comparer la réalité dans laquelle nous sommes avec ce que devrait être un appareil judiciaire adapté aux réalités du contentieux - mettrait en lumière les anomalies les plus graves. Elle les rendrait moins défendables, moins tolérables parce que mises en présence des réalités. En effet, on ne peut plus soutenir certaines thèses, tout simplement parce qu'elles sont indéfendables.
A partir de là pourrait être arrêté un plan de redéploiement qui ménagerait les délais convenables et tiendrait compte inévitablement du principe d'inamovibilité.
A ce sujet, je ne vais d'ailleurs pas revenir sur ce qu'a dit tout à l'heure M. le président de la commission, propos auxquels je souscris entièrement, car nous ne sommes plus au temps de Stendhal ou de Jacquou le Croquant : l'inamovibilité des juges n'a plus du tout les mêmes raisons d'être qu'aux siècles passés ou dans les premiers trois quarts du siècle présent. Nous devrons cependant tenir compte, malheureusement, jusqu'à nouvel ordre, de ce principe d'inamovibilité.
On aurait, avec ce plan de redéploiement, un programme qui durerait peut-être cinq ans, dix ans, mais au moins on avancerait dans la mise en route de cette adaptation de notre carte judiciaire.
Je me permets d'exprimer le souhait que vous donniez comme tâche à la nouvelle mission d'établir cette carte ; sinon, une fois de plus, je crains qu'on ne se retrouve à la fin de cette année ou au début de l'année prochaine dans la même situation.
Ma troisième réflexion porte inévitablement sur l'indépendance du ministère public. Je ne dirai pas que c'est la tarte à la crème, pour ne pas être désobligeant, mais il y a tout de même un peu de cela. Vous n'y êtes pour rien, madame le ministre, nous non plus. C'est la presse, c'est l'opinion, et l'on n'arrive pas à savoir si c'est la presse qui fait l'opinion ou si c'est l'opinion qui fait la presse.
En tout cas, ce qui intéresse le public, c'est cette sacrée question, si j'ose dire, de l'indépendance des juges et spécialement de l'indépendance des procureurs. Je pense, quant à moi, que cela relève plus de la fantasmagorie que de la réalité ; mais la fantasmagorie, cela compte, particulièrement en France et par les temps qui courent. Il nous faut donc traiter ce problème.
Faire nommer les juges par le Conseil supérieur de la magistrature sur proposition du garde des sceaux me paraît être une solution équilibrée. Certes, elle ne serait pas aussi parfaite que celle que préconisait M. Pagès tout à l'heure ; probablement, se référait-il à l'organisation soviétique de la belle époque. (M. Pagès proteste.)
Cher ami, vous m'amusez quand vous nous donnez des leçons sur la justice. J'ai bien le droit, moi aussi, de m'amuser quelque peu !
M. Robert Pagès. Je ne donne pas de leçon ! Je m'exprime en tant que parlementaire. Ne soyez pas aussi perfide !
M. Pierre Fauchon. En tout cas, je crois que ce système d'une nomination par le Conseil supérieur de la magistrature sur proposition du garde des sceaux serait probablement un assez bon système.
Faut-il aller plus loin et couper ce cordon ombilical dont a parlé M. Haenel tout à l'heure, tout en le rétablissant d'ailleurs au prix de divers palliatifs qui me paraissent compliqués, peu opérationnels et qui ne donnent pas l'impression d'une démarche parfaitement cohérente ? On veut satisfaire une demande d'autonomie, mais sans que l'Etat se départisse de ses responsabilités. Pour ce faire, on veut combiner des choses qu'il n'est pas facile de combiner.
En réalité, le système actuel, si on le veut bien, est tout à fait convenable. La plus ou moins grande indépendance des procureurs dépend plus de leur propre caractère - et c'est cela le vrai problème - que du système qui les régit.
Vous l'avez dit, madame le ministre, de même que certains de mes collègues, la particularité de notre système tient au fait que les procureurs disposent d'un pouvoir tout à fait extraordinaire qui est celui de l'appréciation en opportunité des poursuites et de la décision en opportunité des classements. Peut-être viendra-t-il un jour où l'on s'intéressera à la question de savoir où, quand, comment et pourquoi on classe certaines plaintes et pas d'autres. J'ai parfois connu, dans des endroits que je connaissais bien, des décisions de classement qui pouvaient surprendre.
Il s'agit là d'un pouvoir extraordinaire, discrétionnaire, et qui ne peut faire l'objet ni de recours ni de contrôle. Je ne connais personne qui ait de tels pouvoirs dans notre société. Mettre en mouvement l'appareil formidable de la justice, c'est un pouvoir considérable. Quand il est mis en mouvement, on ne l'arrête pas facilement.
Dans ces conditions, faut-il absolument que les personnes qui disposent d'un tel pouvoir jouissent d'une autonomie complète ? Cela a quelque chose d'effarant.
On a parlé de leur légitimité. Rappelons, en schématisant, qu'il y a une légitimité qui est fondée sur l'élection et qui est celle des grands pouvoirs ; elle n'est pas sans contrôle puisqu'elle est sanctionnée par les élections, comme de juste, et l'on en sait quelque chose !
S'agissant de pouvoirs délégués, il y a donc, par définition, des délégants et des délégataires. Il est tout à fait normal que le délégant exerce un contrôle sur le délégataire. Pourquoi faudrait-il que le délégataire, dans une affaire aussi importante et délicate que la mise en oeuvre et la gestion de l'action publique, jouisse d'une autonomie absolue et ne puisse être justiciable que de circulaires générales qui, si précises soient-elles, ne permettent quand même pas de l'obliger à faire ce qu'il n'a pas envie de faire ?
Chacun a présent à l'esprit tel ou tel type de délinquance, de criminalité, que tel ou tel procureur n'a pas envie de poursuivre et ne poursuit pas.
Je ne citerai qu'un exemple, celui des délits d'entrave à la loi sur l'avortement : certains procureurs considèrent qu'il n'y a pas lieu de poursuivre, et la loi n'est donc pas respectée.
Pouvons-nous supporter tout cela ? N'y a-t-il pas une autre solution ? Certes, un procureur ne peut pas rester « le petit doigt sur la couture du pantalon », faire constamment ce que l'on lui dit de faire et recevoir des ordres d'en haut. Ce n'est pas non plus ce que je souhaite, bien entendu.
Mais enfin, ce vieil adage, empreint de sagesse, selon lequel « la plume est serve ; la parole est libre » résume tout ce qu'il y a à dire sur ce sujet. Il implique notamment qu'il est normal que la hiérarchie, lorsqu'elle le juge nécessaire, donne, via - dans l'état actuel de notre code - les procureurs généraux, ce qui, je crois, est un assez bon système, des instructions soit générales, soit particulières. S'il faut absolument qu'elles soient particulières, non seulement je ne trouve pas cela choquant sur le plan des principes, mais je crois même que c'est tout à fait naturel.
Sans doute, je le sais bien, y a-t-il eu des abus. Il y en a toujours. Tous les systèmes que nous connaissons comportent une marge d'abus. Mais on ne va pas bousculer les systèmes qui sont correctement fondés sous le prétexte qu'ils font l'objet d'abus !
Les abus sont, certes, très regrettables. Ils nuisent à l'image de la justice, c'est vrai, mais, quantitativement, ils ne sont pas non plus massifs.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Les cimes de l'Himalaya !
M. Pierre Fauchon. Je ne crois pas que, sous prétexte de quelques abus qui, d'ailleurs - on peut l'espérer - relèvent plus du passé que du présent et du proche avenir, il faille remettre en cause un système qui apporte une contrepartie à la liberté d'appréciation de l'opportunité des poursuites. Je ne vois pas comment nous pourrions nous en passer en l'état de nos moyens.
J'ai noté, madame le garde des sceaux, - c'est le point auquel je faisais allusion tout à l'heure - qu'en envisageant de supprimer ces instructions écrites, vous prévoyez aussi d'instaurer des palliatifs.
Compte tenu de l'état des moyens de la justice, je m'interroge sur ces palliatifs. Même si la précision des circulaires est améliorée, elles n'en conserveront pas moins leur caractère de généralité. Vous savez, une fois transmises aux procureurs, les circulaires ont tendance à s'empiler sur les bureaux... quand elles ne s'empilent pas dans les placards ! Il faut l'avouer avec regret, leur efficacité est tout à fait sujette à caution.
Je voudrais maintenant évoquer le rôle des procureurs généraux, d'ores et déjà débordés, comme toutes les composantes des cours d'appel. Comment croire qu'ils auront le temps, les moyens d'exercer leur autorité - qui est surtout morale et révérentielle - sur les procureurs ? J'ai beaucoup de doutes à cet égard.
Hier, à l'occasion du colloque que vous avez bien voulu conclure, madame le ministre, vous avez fait allusion à un contrôle des classements sans suite.
Comment imaginer qu'apparaisse une sorte de voie de recours à l'égard du classement sans suite ? Quel échelon des cours d'appel va se charger du contrôle des classements sans suite, à supposer que les gens soient prévenus ? Certes, ils devraient théoriquement l'être. C'est pourtant loin d'être toujours le cas. J'en ai fait personnellement l'expérience, je peux vous en apporter la preuve.
On instituerait donc cette nouvelle juridiction composite, semble-t-il, alors que, déjà, nous ne réussissons pas à faire fonctionner celles qui existent ! Où pensez-vous trouver les moyens d'instituer un tel système ? Je suis obligé de vous dire que je n'y crois guère.
J'aborde, enfin, l'hypothèse - tout à fait nouvelle dans notre droit - d'une saisine directe par le ministre. La démarche me paraît tout de même assez périlleuse. J'aimerais connaître le point de vue de M. Badinter sur ce sujet.
A première vue, je n'imagine guère le ministre engager tout seul une poursuite et engager ainsi le Gouvernement. Cela me semble aller totalement à l'encontre de nos habitudes et de nos schémas de fonctionnement. A priori, je doute que cela soit réellement pratiquable. Cela ne pourrait l'être, de toute façon, qu'au coup par coup, très rarement, et donc sans grande efficacité.
En réalité, l'indépendance des magistrats est dans le coeur, elle est dans la volonté et dans le caractère ou elle n'est pas. C'est M. Chandernagor qui vous le rappelait hier gentiment, et je cite là un témoin qui, je le pense, n'est pas suspect à vos yeux : « Tant qu'il y aura le téléphone » et il s'est permis d'ajouter « et les décorations, il est évident que l'indépendance des magistrats ne dépendra que de la qualité de leur conscience. » (Sourires.) La qualité des consciences, il faut bien le dire, aucun texte ne pourra l'assurer.
Au terme de cette analyse, je rejoins la conclusion de M. Méhaignerie s'adressant à vous, voilà huit jours. Il me semble que le système des instructions écrites et versées au dossier est, après tout, le plus transparent. C'est clair ; au moins, on sait ce que le ministre a dit ; ce ne sont pas des messages codés par téléphone, ce ne sont pas des messages par émissaire, ce n'est pas un procureur qui, voulant plaire ou craignant de déplaire, invente tel ou tel comportement, quelquefois sans que cela ait été souhaité par la hiérarchie. Certaines attitudes, vous le savez, sont en effet spontanées et ne correspondent pas du tout à des instructions reçues.
Le système des instructions écrites et versées au dossier n'est-il pas un système sain, clair ? On peut les discuter, on sait qui les a signées, qui les a transmises, et on s'en arrange en leur appliquant l'adage : « La plume est servile ; la parole est libre. »
Je l'ai dit, l'indépendance des juges est une question de caractère. Pour ma part, j'ose affirmer, par l'expérience que j'en ai, qui est tout de même assez riche et assez ancienne, que les juges sont très largement indépendants du pouvoir politique, notamment les procureurs, à condition, bien entendu, qu'ils le veuillent bien.
J'ajouterai d'ailleurs qu'ils sont tellement indépendants que, quelquefois, ils le sont peut-être trop. Ils sont, par exemple, parfois très indépendants de la loi, et ce n'est pas nécessairement un progrès.
J'ajouterai aussi : puissent-ils être toujours aussi indépendants de leurs préjugés personnels, de leurs passions ou de celles de leurs syndicats ! Je rejoins ici les réflexions de M. Haenel tout à l'heure, puisque la confusion des genres et des esprits a fait que les magistrats sont syndiqués, ce dont on s'inquiète beaucoup moins que de leur supposée dépendance à l'égard de leur hiérarchie.
Il me semble donc illusoire d'attendre beaucoup de textes nouveaux. En effet, un fonctionnement correct du système est celui que vous incarnez, madame le garde des sceaux, simplement par les décisions personnelles que vous avez prises, annoncées, respectées et que vous nous avez rappelées à l'heure. Le climat s'en est trouvé assaini, et je ne peux que vous en féliciter.
Bien que vous ne souhaitiez pas qu'on aborde le sujet, je rappelle tout de même que cette affaire prend de l'importance essentiellement parce qu'il existe au sein de l'opinion publique une grande confusion entre magistrats du siège et magistrats du parquet. Chacun sait à quoi je fais allusion.
Je suis de ceux qui croient que cela n'est pas sain en soi. Je vous ai entendu dire, hier, que ce système n'était pas contesté. Peut-être, car personne n'a envie de changer un système qui fonctionne depuis deux siècles. Je ne l'imagine pas, mais cela ne veut pas dire qu'il ne faille pas chercher à le faire.
Et surtout, comment évoquer la question de l'indépendance des juges quand l'opinion publique confond tout ? Il faudra bien, un jour, s'attaquer à cette « Bastille » qu'est la confusion du parquet et du siège.
En vérité, madame le garde des sceaux - ce sera ma conclusion - notre appareil judiciaire est rempli de « bastille », qui sont des legs de l'histoire et sur lesquelles il faut s'interroger. Il y en a en effet beaucoup de sujets, depuis l'inamovabilité des juges et leur syndicalisation, la carte judiciaire, jusqu'aux juridictions administratives, dont je n'ai pas parlé pour ne pas abuser de votre patience.
Je me réjouis de voir, madame le garde des sceaux, que vous voulez vous attaquer à certaines de ces « bastille ». Je vous souhaite, je ne dirai pas beaucoup de plaisir, car l'affaire est trop sérieuse, mais ce qu'il faut de lucidité, de sagesse et de courage. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et du RPR.)
M. le président. La parole est à M. Habert.
M. Jacques Habert. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, « le juge est la bouche de la loi ». C'est en ces termes que Montesquieu definit, dans De l'esprit des lois, la mission fondamentale du juge dans la société.
Pour permettre au juge d'exercer cette mission dans une position d'indépendance, en toute impartialité et avec efficacité, un certain nombre de conditions doivent être remplies. Définir ces conditions, savoir quels moyens doivent être réunis pour atteindre ce but, tel est l'objet du débat d'aujourd'hui.
Le Gouvernement se propose, d'abord, de procéder à des réformes institutionnelles structurelles. Elles sont importantes ; il s'agit, notamment, de redéfinir le rôle du parquet, de réorganiser la composition du Conseil supérieur de la magistrature, de préciser, enfin, les attributions et, les prérogatives du garde des sceaux.
Ce sont des aspects techniques que devait traiter à cette tribune notre collègue Alex Türk, professeur de droit, qui l'aurait fait mieux que moi.
Il interviendra dans la discussion du projet de loi sur la réforme de la justice qui nous sera prochainement présenté et qui vise, si l'on en croit ce qui est dit, à faire définitivement disparaître tout soupçon d'intervention des politiques dans le déroulement de notre justice.
S'agira-t-il de modifications ponctuelles ou, au contraire, d'une refonte complète, d'un véritable « électrochoc » que beaucoup estiment indispensable pour notre institution judiciaire ? Nous verrons !
Pour ma part, je ne parlerai que des trois grandes orientations que vous avez indiquées, madame le garde des sceaux, et sur lesquelles nous vous rejoignons. Comme vous, nous souhaitons en effet, dans l'intérêt de nos concitoyens, une justice plus proche, le renforcement accru de ses capacités d'écoute et d'accessibilité, des moyens accrus en termes de rapidité et d'efficacité dans le déroulement des affaires. Nous voulons une justice rapide, mais sans les travers de la justice expéditive, en un mot : « une justice juste ».
En premier lieu, vous avez dit que vous alliez vous intéresser à la justice quotidienne, à la justice de proximité. Les ministres qui vous ont précédée ont toujours fait le même constat et exprimé des engagements similaires. Quelles propositions nouvelles envisagez-vous, par exemple, pour tenter de pallier, une fois de plus, les carences et les retards inadmissibles dans le fonctionnement de nos institutions judiciaires ?
La lenteur de notre justice, qu'un député de l'Aisne, René Dosière, a été bien mal inspiré de comparer, fort maladroitement, à la prétendue lenteur du Sénat, s'affirme véritablement comme un « déni de justice », inadmissible pour un Etat de droit et intolérable pour le contribuable.
A titre d'exemple, nous mentionnerons, une fois encore, les difficultés d'obtention des certificats de nationalité pour nos concitoyens, surtout pour les Français établis hors de France. La lenteur de la procédure, la multitude des documents exigés suscitent l'indignation et le découragement. Il faut absolument revoir les conditions de délivrance de ces certificats, madame le garde des sceaux.
M. Hubert Durand-Chastel. Très bien !
M. Jacques Habert. Les sénateurs représentant les Français de l'étranger vous le demandent instamment : les certificats de nationalité doivent être établis plus rapidement !
Les améliorations que nous souhaitons exigent le renforcement des moyens matériels et humains. Elles passent impérativement par la déclaration d'une véritable « politique d'action publique ». A cet égard, quelques chiffres s'imposent.
En France, la justice représente à peine 1,5 % du budget de l'Etat, soit moins que le budget des anciens combattants ou que les subventions de l'Etat à la SNCF. Le Gouvernement pense-t-il qu'il est possible de continuer avec d'aussi maigres moyens ?
Le palais de justice de Paris, à lui seul, représente 11 % des affaires traitées dans notre pays. Il regroupe près de 800 magistrats et 17 000 fonctionnaires. Mais les jugements sont rendus dans des délais moyens de neuf mois au pénal et de trois ans au civil.
L'augmentation des délais de procédure, étroitement liée à l'allongement du traitement des dossiers, constitue l'une des principales sources de mécontentement de nos concitoyens. Ainsi, de 1988 à 1994, le délai moyen d'examen d'une affaire devant un tribunal d'instance est passé de 4,1 à 5,2 mois. En matière pénale, l'utilisation croissante des procédures de comparution directe, si elle a permis de réduire le délai de jugement des délits, qui sont passés de 13,5 mois à 12 mois, est néanmoins contrebalancée par l'augmentation du nombre de classements sans suite des procédures. Les différents parquets ont classé près de 80 % des procédures en 1994, contre 65,8 % en 1993.
Ce que nous attendons, au-delà de la mise en oeuvre des réformes structurelles, ce sont des effectifs accrus, bien formés, tant au niveau de magistrats de l'ordre judiciaire - notamment des juges des enfants et des juges aux affaires familiales - que dans les juridictions administratives.
Il est du devoir de notre pays, et de la responsabilité du Gouvernement, de renforcer les effectifs des greffiers et des personnels administratifs.
Enfin, l'administration pénitentiaire ne doit pas être en reste pour permettre un meilleur encadrement des détenus, en particulier dans les quartiers de prison qui accueillent des mineurs.
En second lieu, vous souhaitez, madame le garde des sceaux, « une justice mise au service des libertés ». Le président de la commission des lois, comme d'ailleurs M. Cabanel, ont émis quelques réserves sur cette appellation. A une justice au service des libertés, nous aurions préféré une justice au service de la justice.
A cet égard, la réforme espérée devrait passer par le renforcement impératif des garanties de la procédure pénale pour un meilleur respect d'une question qui nous paraît primordiale : la présomption d'innocence. C'est là un principe fondamental qui est trop souvent bafoué dans notre pays.
Certes, il est toujours difficile de trouver l'équilibre entre le respect de la présomption d'innocence et un certain droit à l'information, comme le réclament notamment la presse et les médias. En mettant en oeuvre de nouvelles garanties en cours de procédure, comme la remise en vigueur de la présence d'un avocat dès la première heure de la garde à vue, sauf pour certaines catégories d'infractions comme le terrorisme, le trafic de stupéfiants et les crimes organisés, en confiant la décision de mise en détention et la mise en liberté à un juge distinct du juge d'instruction, en instaurant des délais légaux dans le déroulement de l'enquête et de l'instruction, vous ouvrez la voie de la sagesse pour une meilleure garantie des libertés fondamentales de l'individu.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Vous avez toujours voté contre !
M. Jacques Habert. Ce n'est pas exact, monsieur Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Mais si !
M. Jacques Habert. L'équilibre entre le principe du secret de l'instruction et la liberté d'informer doit-il évoluer vers une plus grande publicité ? Je ne le crois pas. En effet, si un juge met en détention une personne importante et viole le secret de l'instruction, il peut être dessaisi de l'affaire et contraint de démissionner. Mais, s'agissant de la presse et des médias, même lorsqu'un inculpé obtient un non-lieu par lequel il est déclaré innocent, sa réputation tout entière et celle de sa famille est néanmoins, bien souvent, entachée à vie !
Récemment, un journaliste reconnaissait la nécessité d'une véritable « déontologie » de son métier et la multiplication des bavures commises, en particulier dans les affaires de faits divers plus ou moins graves où, bien souvent, de simples initiales publiées dans un journal suffisent à identifier une personne dont on reconnaît ensuite qu'elle a été accusée par erreur.
Je note, par ailleurs, que les images de personnes menottées ou entravées, ainsi que les sondages sur la culpabilité ou sur les sanctions, vont être interdits, ce qui va également dans le bon sens.
Enfin, en troisième lieu, madame le garde des sceaux, vous voulez une justice indépendante et impartiale. C'est un excellent souhait que beaucoup de vos prédécesseurs ont exprimé avant vous, mais qui impose, en vérité, une plus grande prise en considération de la responsabilité de la justice par elle-même.
Le débat d'aujourd'hui doit servir à éclairer les Français sur les missions essentielles de leur justice, sur ses grandes orientations et sur les priorités.
Par exemple, doit-on lutter d'abord contre l'exclusion ou contre la drogue, contre la fraude fiscale ou le grand banditisme ? De toute évidence, certaines causes devraient davantage retenir votre attention que d'autres.
Madame le garde des sceaux, nous souhaiterions être informés sur vos choix et, surtout, sur les mesures concrètes que vous pensez prendre pour assurer l'indépendance et l'impartialité, que nous souhaitons tous.
Et si cette impartialité n'était pas entièrement respectée, si des erreurs étaient commises, si des dysfonctionnements manifestes étaient constatés, il faudrait alors prendre des sanctions contre les responsables - celles-ci sont d'ailleurs déjà prévues - mais, surtout, il faudrait prévoir des compensations pour ceux qui auraient été victimes de ces erreurs ou de ces dysfonctionnements.
Nous avons déjà cité l'exemple de la présomption d'innocence, qui est systématiquement bafouée. Ce point nous paraît essentiel. Nombre de nos compatriotes, y compris quelques collègues parlementaires, se sont vus priver de ce droit primordial.
Depuis sa création, en 1970, la Commission nationale d'indemnisation de la détention provisoire, la CNIDP, qui est composée de deux magistrats du siège de la haute juridiction et présidée par le premier président de la Cour de cassation, ...
M. le président. Veuillez conclure, monsieur Habert.
M. Jacques Habert. ... est chargée d'accorder des réparations financières aux détenus dont les procédures se sont terminées par un non-lieu à l'issue d'une mise en examen, par une relaxe à l'issue d'une décision correctionnelle ou par un acquittement à l'issue d'un verdict d'une cour d'assises.
Il est important de rappeler ici que ces indemnisations n'ont rien d'automatique. Pour éviter que les personnes blanchies par la justice à la suite d'une amnistie ou d'un non-lieu pour démence n'obtiennent mécaniquement une indemnisation, la loi de 1970, modifiée par la loi du 30 décembre 1996, exige que l'incarcération ait créé un « préjudice ».
Or les magistrats ne calculent pas, loin s'en faut, l'indemnité en fonction du nombre de jours passés en détention.
Il faut revoir les critères retenus, qui restent, c'est le moins que l'on puisse dire, très flous, car les décisions qui ne donnent lieu à aucun recours ne sont pas motivées. Cela aussi devrait être modifié !
Telles sont les quelques remarques que je voulais faire à l'occasion du débat sur la déclaration du Gouvernement sur la justice.
Nous serons tout particulièrement attentifs, lors de la prochaine discussion du projet de loi visant à réformer la justice, aux propositions concrètes qui nous seront faites.
Nous souhaitons tous, madame le garde des sceaux, les mêmes améliorations, qui sont essentielles.
Nous espérons qu'un consensus pourra se dégager pour que notre justice devienne - nous le voulons tous - plus proche, plus rapide, plus impartiale, plus généreuse, en un mot plus humaine. (Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste. - M. Durand-Chastel applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. Plasait.
M. Bernard Plasait. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues : « Je fais confiance à la justice de mon pays » est une phrase que, hélas ! les Français n'ont pas envie de prononcer. Non ! les Français n'ont pas confiance en leur justice. Pis, les difficultés rencontrées par certains juges pour instruire leurs dossiers et l'extrême médiatisation de quelques affaires induisent dans l'opinion publique l'idée que la justice française est à deux vitesses et nourrissent un sentiment négatif quant à l'idée même de justice.
Se surajoutent à ce climat de défiance une crise de structure - la justice est trop lente, archaïque, ses décisions sont incompréhensibles - et une crise liée aux moyens - le budget de la justice est notoirement insuffisant.
Mais la crise de la justice, c'est aussi le symptôme d'un antagonisme plus profond entre les tenants d'une société bloquée où l'assistanat et le consensus sont devenus des règles de gouvernement, et les partisans d'une société de droit où la primauté de la loi sur tous les autres pouvoirs est fondamentale.
Le passage d'une société à une autre, qui dépasse largement le contexte judiciaire, est l'un des enjeux majeurs de notre époque.
La société libérale est, en effet, une société d'égalité, égalité devant la loi, dans le système éducatif, à l'égard de l'administration, quant aux soins médicaux, etc.
Mais l'égalité n'est pas l'égalitarisme. Elle n'engendre pas un nivellement par le bas. L'égalité signifie que chacun peut prétendre aux mêmes droits et aux mêmes chances qu'un autre membre de la communauté nationale, ce qui n'empêche nullement l'initiative de se libérer en laissant s'exprimer la diversité des talents et des compétences. La justice doit être, dans une démocratie libérale, la garante de cette égalité.
Cependant, force est de constater que la justice en France apparaît, aux yeux de l'opinion, comme douce aux puissants et dure aux gens ordinaires. Les justiciables pensent - à tort ou à raison - qu'il est plus facile pour un grand délinquant financier - par exemple, pour le responsable de plusieurs banqueroutes - d'échapper à la justice ou d'espérer la clémence des juges.
Il est pourtant indispensable, dans une société de droit, que la justice soit la même pour tous et que les juges puissent aller jusqu'au bout de leurs dossiers, quels que soient les individus en cause et les intérêts en jeu.
Dans ces conditions, il est incontestable que les grands axes de la politique pénale doivent continuer à être fixés par le Gouvernement. A cet égard, il serait certainement souhaitable d'instaurer au Parlement - une fois par an - un débat de politique pénale.
Osons dire, d'ailleurs, que cette politique pénale peut connaître des inflexions suivant le choix des électeurs, jusqu'à un certain point, bien sûr, puisqu'il existe un « tronc commun » incontournable, quelles que soient les options politiques.
La politique pénale se traduit principalement par les instructions générales du garde des sceaux. Elle s'exprime aussi par l'opportunité des poursuites, qui est un des principes de notre droit pénal.
Il est évident que cette faculté de déclencher l'action publique est, en soi, un pouvoir de très grande portée. Mais ce n'est pas un pouvoir exclusif.
Depuis une jurisprudence bien connue, la constitution de partie civile permet aussi de mettre en mouvement l'action publique.
Ce droit a été étendu, au fil des ans, aux associations et dépasse donc désormais largement la notion de « préjudice direct et immédiat ». Il permet ainsi de limiter, dans une mesure non négligeable, le risque « d'enterrement » de nombreuses affaires.
Fort de cela, on mesure à quel point l'indépendance du parquet est étrangère à la notion d'indépendance de la justice. Bien entendu, cela ne signifie pas que le parquet est soumis et contraint de suivre les éventuels caprices du pouvoir politique.
D'une part, les procureurs sont libres de leurs réquisitions orales. D'autre part, si le code de procédure pénale, en son article 36, donne le pouvoir au ministre de la justice d'enjoindre aux procureurs de poursuivre, il est unanimement admis, par un raisonnement a contrario, que le garde des sceaux ne peut en aucun cas empêcher des poursuites.
Pour lever toute équivoque, il suffirait de compléter expressément, sur ce point, l'article 36 par une simple modification législative, en l'assortissant, le cas échéant, d'une incrimination possible de la Cour de justice de la République. On éviterait ainsi bien des bouleversements inutiles.
Il est d'ores et déjà possible de clarifier les choses en précisant le statut du parquet, non en l'affranchissant de la tutelle du politique, mais en rendant plus transparente sa position au sein de l'organisation judiciaire.
Il faut reconnaître à chacun sa vraie place. La mise en oeuvre de l'action publique doit être une décision soumise à sanction politique : le parquet est le parquet ; le siège est le siège.
Le parquet doit redevenir, dans les faits, une structure hiérarchisée, où la tête répond de ses actes.
Il faut, parallèlement, en tirer toutes les conséquences et séparer clairement les carrières des membres du parquet et celles des magistrats du siège.
L'indépendance de ces derniers - indépendance à l'égard de toutes pressions quelles qu'elles soient - doit être réaffirmée avec force.
Cependant, nul ne peut contester que l'indépendance ne se décrète pas. Comme le disait Danton, « l'indépendance est une vertu. Elle ne se donne pas, elle se mérite ».
Rendre la justice est, par nature, une tâche délicate qui laisse place aux erreurs, aux abus de pouvoir, aux maladresses, à la partialité même.
Au moins autant qu'indépendante, la justice doit être crédible. Bien que devant assurer efficacement la protection du corps social, elle doit le faire dans le respect des droits de l'individu, dans la stricte observance des libertés publiques.
Nous avons un grand principe : la présomption d'innocence, dont le non-respect est largement ressenti dans l'opinion.
Dans notre pays, où l'on accorde beaucoup d'importance au pouvoir des mots, on a cru résoudre le problème en changeant les appellations. Les « inculpés » sont ainsi devenus des « mis en examen ». Mais cela n'a pas changé grand-chose.
Les intéressés sont restés ce qu'ils étaient, c'est-à-dire, hélas ! des présumés coupables, et ils sont traités comme tels.
Qu'on le veuille ou non, la décision de mise en examen, une fois rendue publique, jette l'opprobre sur celui qui en est l'objet. Il faut donc qu'il puisse se défendre.
A cette fin, la mise en examen devrait être motivée avec précision et ses motifs rendus publics, si l'intéressé le demande. Cette motivation permettrait au moins un contrôle, par la chambre d'accusation, de l'existence de charges suffisantes pour prononcer une mise en examen.
De même, se pose le problème du secret de l'instruction, régi par les dispositions de l'article 11 du code de procédure pénale.
Il ressort de ce texte que sont soumis au secret professionnel les juges d'instruction, les officiers de police judiciaire, les greffiers et les experts, et que n'y sont pas soumis les mis en examen, les plaignants, les témoins, etc.
A partir du moment où le secret n'est pas imposé à tous, ceux qui n'y sont pas soumis peuvent le divulguer en toute légalité.
A travers cette problématique, deux droits fondamentaux de la société française s'opposent : la liberté de la presse et le respect de la présomption d'innocence.
En effet, étendre à tous les rigueurs du secret reviendrait à limiter la liberté de la presse ; le supprimer et rendre l'instruction publique porterait atteinte à la présomption d'innocence.
Une solution médiane, qui serait de nature à concilier le respect de ces deux droits, pourrait consister à organiser, dans le cours de l'instruction, des audiences publiques où défense et accusation pourraient argumenter librement sur les pièces du dossier. En dehors de ces audiences, le secret serait absolu.
Enfin, en ce qui concerne la justice pénale, outre la question du pouvoir du juge d'instruction, que nous aurons très certainement l'occasion d'aborder, la réforme de la cour d'assises tendant à créer un deuxième degré de juridiction est vivement souhaitable.
Votre prédécesseur, madame le garde des sceaux, a eu le mérite de s'atteler à la tâche et de présenter un texte que le Sénat a adopté en première lecture. Aussi, je souhaiterais savoir quelles sont vos intentions sur le devenir de ce projet de loi et, plus précisément, sur son contenu.
Quelles sont aussi vos intentions sur l'indispensable adaptation de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, notamment dans ses dispositions pénales, sachant que les propositions contenues dans l'excellent rapport de notre collègue Philippe Marini constituent une remarquable base de travail, dont il est grand temps de tirer profit ?
Cependant, la justice de notre pays connaît aussi une grave crise de structure ; elle est trop lente et trop complexe.
La carte judiciaire française ne correspond pas à la carte administrative. C'est ainsi que tel département accueille trois tribunaux de grande instance alors que d'autres n'en ont qu'un seul.
De même, les ressorts de cour d'appel ne coïncident pas avec ceux des régions et la répartition territoriale des tribunaux d'instance ne répond à aucun critère objectif.
Ainsile, 98 départements se partagent 183 tribunaux de grande instance et 26 régions, 33 cours d'appel.
Pour ce qui est de la répartition des contentieux, la situation n'est guère plus enviable. Il existe deux ordres juridictionnels distincts, et donc des tribunaux administratifs, des tribunaux judiciaires et même une juridiction particulière, le tribunal des conflits.
Si les juridictions administratives sont assez peu dispersées, il n'en est guère de même pour l'ordre judiciaire, où le règlement des contentieux est éclaté entre des tribunaux d'instance, des tribunaux de grande instance, des cours d'appel, des tribunaux de police, des tribunaux correctionnels, des cours d'assises, une cour de cassation, des tribunaux paritaires des baux ruraux, des conseils de prud'hommes, des tribunaux de commerce, des tribunaux aux affaires sociales..., j'arrête là cet inventaire à la Prévert.
La procédure devant ces différentes juridictions est pour le justiciable un véritable casse-tête, d'autant que le jargon utilisé par les professionnels du droit est incompréhensible à tout un chacun.
Ajoutons la lenteur, car il n'est pas rare qu'un litige ne puisse être définitivement tranché que six ou sept ans après le début de la procédure, et l'on obtient ainsi une institution judiciaire au fonctionnement totalement opaque.
Dès lors, il est essentiel d'essayer de regrouper, autant que faire se peut, les juridictions et les contentieux.
Dans le même esprit, il serait tout aussi opportun d'instituer, matière par matière, en tenant compte de la complexité de chaque type de contentieux, des délais butoirs et, dans le même temps, de fixer un nombre maximal de dossiers à traiter pour chaque magistrat.
Bien entendu, tout cela n'est concevable que si l'on a parfaitement conscience de l'état de dénuement de la justice, et plus encore la volonté résolue d'y remédier.
En effet, le budget de la justice est misérable, malgré, je le concède volontiers, les efforts consentis à travers la loi de finances de 1998 : il s'élève à 24 milliards de francs, soit à peine le cinquième du déficit probable du Crédit lyonnais.
Il faut, dans le cadre de ce budget, payer les magistrats, les greffiers, le personnel pénitentiaire, les éducateurs, mais aussi construire, entretenir et rénover les palais de justice, les prisons, les établissements d'éducation surveillée, et puis faire fonctionner l'ensemble.
Je ne citerai qu'un seul exemple : en vingt ans, le contentieux judiciaire a crû de 300 % tandis que le nombre de magistrats n'a augmenté, pendant cette même période, que de 30 %.
Plutôt que d'intervenir constamment dans tous les secteurs de la vie économique et sociale, l'Etat serait bien avisé d'assumer en priorité ses fonctions régaliennes liées à la sécurité et à la justice.
Nul ne peut en douter, le budget de la justice doit être considérablement augmenté dans les années à venir. Mais cette augmentation doit être pratiquée après audit préalable des moyens en matériel et en personnel existant déjà et faire l'objet d'un plan pluriannuel d'attribution de crédits.
Cette prudence est en effet de mise compte tenu des carences que l'on peut constater.
Comme je l'ai dit lors de la discussion budgétaire du 8 décembre dernier, je partage le sentiment de notre éminent collègue Hubert Haenel selon lequel le service public de la justice ne pourra fonctionner correctement que s'il dispose d'un budget d'environ 35 milliards de francs.
Vous même, madame le garde des sceaux, avez déclaré dans votre communication au conseil des ministres du 29 octobre dernier qu' « il est nécessaire qu'un effort budgétaire significatif soit consenti en faveur de la justice au cours des prochaines années ».
J'en prends acte avec satisfaction, et c'est seulement sur la durée que nous jugerons de la détermination du Gouvernement à traduire ses déclarations en actes.
Nonobstant ces considérations financières, nous ne pouvons qu'être sensibles à l'impérieuse nécessité de faciliter l'accès au droit et à la justice.
Pour ce faire, il est primordial de combattre résolument la tendance permanente à l'inflation législative et le désordre grandissant du droit, qui sont sources incessantes d'arbitraire et d'insécurité juridique.
C'est assez dire que, si nous voulons rendre à la loi sa force, sa simplicité, sa dignité, son efficacité, il faut qu'elle soit plus crédible. Il importe donc qu'elle soit débattue le plus largement possible, que son application soit contrôlée le plus rigoureusement possible. Et elle ne peut être débattue et contrôlée qu'au Parlement.
C'est pourquoi, malgré les indispensables réformes à venir, qui feront inévitablement l'objet de projets de loi, la première réponse à la crise de la justice dans notre pays réside dans le bon fonctionnement de notre démocratie.
Car, comme le dit fort justement François Ewald : « Moins le droit est sûr, plus la société est astreinte à devenir juridique. » (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants et du RPR.)
M. le président. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux quelques instants.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-huit heures dix, est reprise à dix-huit heures vingt-cinq.)

M. le président. La séance est reprise.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter. Madame le ministre, je n'ignore pas que le Sénat vous sait tout particulièrement gré d'avoir voulu présenter vos projets dans un panorama d'ensemble.
Pour ma part, je tiens d'emblée à souligner le soutien que le groupe socialiste apportera à ces projets, et je salue personnellement votre conviction et votre résolution face aux difficultés que connaît la justice française.
Il est cependant un point sur lequel je me démarquerai du ton général, plus proche du miserere que de toute autre antienne, qui a été celui de ces débats.
Je ne dirai pas que la justice française est la meilleure des justices possibles dans la meilleure des sociétés possibles ; ce serait assurément un compliment excessif. Mais elle vaut certainement beaucoup mieux que ce qu'en pensent nos concitoyens, fidèles en cela à une tradition séculaire.
Madame le garde des sceaux, vous avez évoqué quelques chiffres. Au-delà de ces chiffres, je vous proposerai de jeter un regard, ce qu'on ne fait pas assez, sur l'état de la justice dans quelques autres démocraties occidentales.
On a évoqué la grande justice anglaise, qui s'est toujours présentée comme le modèle absolu de la vertu judiciaire. Or, à cette même tribune, l'un des orateurs a rappelé qu'elle était en état de crise structurelle. Il ne s'agit pas pour moi de faire quelque peine que ce soit à mes amis d'outre-Manche mais il se trouve qu'un important rapport, émanant d'une très grande personnalité anglaise, Lord Woolf, a fait effectivement état de la crise structurelle que traverse la justice du Royaume-Uni.
On a parlé de Rolls-Royce. Il est vrai que, par ses coûts, la justice anglaise est une Rolls-Royce ! Disons simplement qu'elle est non seulement inaccessible par ses coûts, sauf pour ceux qui bénéficient de l'aide judiciaire ou pour les grandes sociétés, mais qu'elle est également en panne, ce qui, pour une Rolls-Royce, reconnaissons-le, est particulièrement grave ! (Sourires.)
Personne ne peut envier la situation qui règne de l'autre côté des Alpes. Il suffit, à cet égard, d'écouter nos amis Italiens.
Si vous traversez les Pyrénées, vous entendrez s'élever les mêmes clameurs de protestation contre l'institution judiciaire espagnole.
Très franchement, je crois qu'aucun d'entre nous n'a envie d'importer en France le modèle américain, qui pourtant s'exporte, nous le savons, à grands frais, dans de nombreux pays, notamment avec l'aide de la télévision. Le procès Simpson ne me paraît pas être l'illustration de la manière la plus parfaite de rendre la justice !
Au-delà de cet exemple, ce qui demeure, c'est que le pays le plus judiciarisé du monde connaît une crise profonde de sa justice et que ce n'est pas sans raison que l'on se tourne résolument, aux Etats-Unis, vers ce que l'on appelle le mode alternatif de solution des conflits. Pour une société dans laquelle, disait justement Tocqueville, tout problème politique finit dans l'enceinte judiciaire, c'est un signe des temps !
Par conséquent, notre justice est ce qu'elle est : si elle est assurément loin d'être parfaite, elle n'est certainement pas la plus mauvaise. Compte tenu de ce qu'est notre société, nous avons une justice qui, dans l'ensemble, rend des décisions équitables, certes dans des délais qui sont souvent trop longs, une justice qui apporte aux justiciables des garanties appréciables.
A cet égard, j'avoue n'avoir pas compris pourquoi l'on faisait référence à la situation qui serait celle des classes moyennes face à la justice : la justice française est encore accessible. Cela étant, nous souhaitons très vivement, au sein du groupe socialiste, que soit élargi l'accès à l'aide judiciaire.
S'agissant du fonctionnement de notre justice, vous ne manquerez pas, madame le ministre, de trouver à l'intérieur du Sénat le concours d'avis, de rapports, d'expertises. Ils sont légion ! Mettre en oeuvre les propositions qu'ils contiennent semble plus difficile. Mais j'ai confiance en votre énergie.
A ce stade, je rappellerai simplement deux évidences.
Tout d'abord, même si l'on améliore, autant que faire se peut, les règles de procédure civile - je pense ici au rapport Coulon - et le fonctionnement de la justice quotidienne - c'est possible - demeure une limite. Le rapport entre le nombre de procès - l'explosion contentieuse - et les capacités de production de l'institution judiciaire, l'expérience de tous les pays le prouve, se traduit toujours par un déséquilibre.
Par conséquent, il vous faut utiliser tous les moyens de réforme qui sont à votre disposition.
Ensuite, il faut dire très franchement que, au-delà de ces techniques, il est nécessaire d'obtenir une augmentation substantielle du budget consacré aux services judiciaires, car je laisse de côté, en cet instant, le problème de l'administration pénitentiaire et celui, si difficile à résoudre, de la protection judiciaire de la jeunesse.
Je pense que, faute de consacrer chaque année trois ou quatre milliards de francs supplémentaires à la justice, nous ne parviendrons à rien. C'est à cette aune que se mesurera réellement la volonté acquise, et en laquelle nous croyons, du Gouvernement. C'est à ce prix que nous pouvons espérer une amélioration réelle de la justice.
Nous aurons l'occasion de revenir sur les réformes d'ordre législatif que vous comptez mener, madame le ministre, en vue d'améliorer les garanties qui entourent la présomption d'innocence. Je ne m'y attarde donc pas.
Je salue, pour ma part, votre projet de rendre obligatoire, en dehors de quelques cas exceptionnels, la présence d'un avocat dès l'origine de la garde à vue. C'est en effet une avancée souhaitable.
Nous attendons vos propositions en matière de contrôle des décisions de mise en détention provisoire, mais comment ne pas faire preuve d'un certain scepticisme ? Tant de réformes se sont succédé ! On peut ainsi dire que chaque garde des sceaux a eu la sienne. Mais, à ma connaissance, deux seulement ont produit des effets concrets, celle de 1975 et celle de 1985.
Aujourd'hui, le premier problème auquel nous sommes confrontés est davantage celui de la durée des détentions provisoires que celui du nombre des placements.
Je salue aussi votre légitime volonté de donner à la marche de l'instruction plus de transparence.
Reste la grande question - celle qui mobilise l'attention - de l'indépendance du parquet.
Je ne reprendrai jamais, à cet égard, la singulière et, pour le moins, étonnante métaphore obstétricale du cordon ombilical. Je préfère la référence à un axiome anglais : il ne suffit pas que justice soit rendue, il faut encore qu'on croie qu'elle a été rendue.
Vous avez dit à juste titre, madame le ministre, que, depuis dix ans, certains incidents, certaines entraves apportées à des instructions, certaines péripéties spectaculaires - parfois aériennes (Sourires sur les travées socialistes) - ayant émaillé l'exercice de l'action publique avaient sensiblement altéré la confiance des justiciables dans l'indépendance du parquet s'agissant d'affaires que l'on doit bien appeler « politico-financières », car, en définitive, c'est d'elles qu'il s'agit.
M. Robert Pagès. Eh oui !
M. Robert Badinter. Je n'ai, en effet, pas encore entendu dire qu'il fallait réformer le parquet pour assurer un meilleur fonctionnement de la justice pénale en dehors de ces affaires.
C'est là que se noue la vraie question de savoir comment faire pour rendre aux Français foi en leur justice.
Nous reviendrons tout à l'heure aux exigences structurelles de l'action publique dans le cadre des autres affaires, mais, en l'occurrence, pour parvenir à garantir l'indépendance du parquet, je suis le premier à dire que le coeur de votre projet est dans la révision constitutionnelle.
Je vais être simple et clair : aussi longtemps que les procureurs généraux seront nommés en conseil des ministres, on ne fera jamais croire aux Français que l'influence du Gouvernement ne peut s'exercer sur eux et, à travers eux, sur toute l'action publique.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Absolument !
M. Robert Badinter. C'est peut-être une vision erronée - je suis même convaincu qu'elle l'est - mais nous parlons de crédibilité.
Or, le rétablissement de la crédibilité passe nécessairement par la transformation des conditions dans lesquelles sont décidés l'avancement et les modifications de carrière des magistrats du parquet.
En clair, il faut que les carrières de ces derniers échappent à l'emprise de l'exécutif et que les procureurs généraux ne soient plus nommés, comme c'est le cas aujourd'hui, en conseil des ministres. Il faut donc aligner la procédure de nomination des chefs de parquet sur celle des magistrats du siège, dont personne, en France, ne doute de l'indépendance.
Le jour où la carrière des magistrats du parquet échappera à l'emprise, évidente ou possible, de l'exécutif, il sera répondu sans équivoque à la question de la crédibilité.
Cela impliquera aussi, vous l'avez dit, une transformation du Conseil supérieur de la magistrature, car, s'il y a le Charybde du pouvoir politique, il y a le Scylla du pouvoir corporatiste.
Ce n'est pas parce que le pouvoir politique semble aujourd'hui tétanisé par la crainte de se voir accusé de manipuler l'institution judiciaire - accusation certes lourde et dommageable - qu'il doit perdre de vue ce qui assure le nécessaire équilibre, dans nos institutions, entre l'autorité judiciaire et les « pouvoirs » - il n'y en a que deux dans la Constitution - que sont les pouvoirs exécutif et législatif.
En ce qui concerne maintenant les instructions, de quoi s'agit-il, en vérité ? De politique pénale. En effet, l'exercice de l'action publique est au premier chef l'expression de la politique pénale. Or, la définition de cette dernière relève, nous en sommes tous d'accord, du Gouvernement, et ce pour deux raisons qui ne doivent jamais être oubliées.
La première, c'est qu'il ne peut pas y avoir de politique pénale sans unité d'action. On ne peut pas laisser éclater la politique pénale au gré du tempérament des chefs de parquet, seraient-ils aussi expérimentés qu'on puisse le concevoir. Je le dis très clairement, il ne s'agit pas là d'une question d'intégrité morale - je sais que la leur est parfaite - mais d'une question de nécessité.
Terrorisme, grande délinquance financière organisée ou encore grande criminalité, tous ces phénomènes de criminalité très menaçants pour nos sociétés ont toujours une dimension nationale, voire internationale, raison pour laquelle il doit y avoir impulsion, coordination, contrôle et unité, faute de quoi la politique pénale n'atteint pas ses objectifs.
L'impératif de l'unité est donc d'intérêt national et tout ce qui pourrait altérer celui-là serait contraire à celui-ci.
Les instructions générales du garde des sceaux, qui a compétence pour définir les lignes et les orientations de la politique pénale, sont fort utiles. Mais, soyons clairs, il en est de la justice comme de la guerre selon Napoléon : c'est aussi un art tout d'exécution !
Or, quiconque connaît la vie judiciaire sait qu'on ne peut prévoir les aléas, les incidents, les infractions qui marquent à tout moment la vie sociale, de même que la vie tout court. On peut, certes, par circulaire arrêter une position générale, la détailler et même la renouveler, mais on n'arrivera jamais - je dis bien « jamais » - à prévoir la situation particulière, qui est si importante en justice. En définitive, qu'est-ce que la justice sinon la masse des décisions particulières et des situations qui sont réglées par ces décisions ?
Il y a, il y aura toujours des situations dans lesquelles la décision à prendre concernera l'intérêt général pris dans sa globalité.
En dehors de considérations sur la façon de veiller à ce que le cours de la justice ne soit jamais détourné à des fins partisanes, je veux parler en cet instant de ce qui est essentiel pour un gouvernement, à savoir les problèmes judiciaires qui touchent à la politique du pays.
Vous avez évoqué les conflits sociaux. Des instructions générales sont lancées. Parfait ! Mais que survienne un incident sur un barrage et il suffit que l'on décide d'un placement en garde à vue puis d'une comparution immédiate plutôt que d'une enquête préliminaire pour que survienne une explosion sociale le lendemain !
On parle de concertation, mais la décision, ne l'oubliez jamais, implique la responsabilité.
J'ai évoqué la nécessaire unité de l'action pénale, mais il y a aussi, en effet, le problème de la responsabilité.
Ce n'est pas sans raison que la Constitution donne au Gouvernement, aux termes de l'article 20, la responsabilité de conduire la politique de la nation. Aucune responsabilité de fonctionnaire ou d'agent public, aurait-il l'autorité et le statut de magistrat, ne peut se substituer à la responsabilité gouvernementale.
M. Philippe Marini. Très bien !
M. Robert Badinter. Le Gouvernement répond devant le Parlement et devant la nation de l'action qu'il conduit. Il est responsable de l'intérêt général.
Si un procureur général prend, en pensant appliquer au mieux la loi, une décision dont les conséquencees se révèlent politiquement désastreuses - violents troubles sociaux, voire graves incidents internationaux - qui en assumera la responsabilité ?
Pas le haut magistrat ! Ce serait, de la part de ceux qui la mettraient en oeuvre, une lourde erreur que de penser qu'une procédure disciplinaire pourrait, en quelque sorte, se substituer au politique. Ce serait à vous, madame, au Gouvernement, d'en répondre devant la représentation nationale et, plus loin, devant le pays tout entier, car la responsabilité est l'essence du pouvoir.
Que des décisions puissent être prises sans que ni le ministre ni le magistrat en soient tenus pour comptables est une lacune dans nos institutions, une lacune dans une société démocratique. Une lacune qui me paraît inacceptable.
Tout est complexe dans ce domaine, je le sais, mais la première exigence est, encore une fois, la révision constitutionnelle ; c'est le coeur même de votre entreprise.
Et il faut que, au vu de la révision constitutionnelle, la concertation se poursuive, la réflexion s'affine.
J'ai salué avec beaucoup de satisfaction le progrès réel que constitue, dans votre conception, la possibilité pour le garde des sceaux de provoquer l'ouverture de l'action publique en cas de carence.
Je crois que vous souhaitez aller plus loin en ce qui concerne les voies de l'appel et les voies de recours, mais, disons-le clairement, unité et responsabilité doivent demeurer structurelles dans l'exercice de l'action publique.
Autour de nous - à ma connaissance, mais je peux me tromper - tous les pays démocratiques, à l'exception de l'Italie, présentent une unité hiérarchique avec au sommet une personne - y compris en Espagne, même si c'est de façon indirecte - responsable politiquement de l'action publique.
Telles sont les observations que je souhaitais formuler en cet instant. Je salue une fois encore votre courage, madame le ministre, et je vous assure de notre appui éclairé. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Othily.
M. Georges Othily. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous célébrerons d'ici peu le cent-cinquantième anniversaire de l'abolition de l'esclavage.
Elu d'un département qui a dû lutter en faveur de cette mesure, il m'est particulièrement agréable, en cette occasion, de rappeler les mots de l'un de ceux qui honora notre Haute Assemblée par la qualité de ses travaux.
En effet, Victor Schoelcher disait : « Quelle merveilleuse puissance est celle de la fidélité aux principes de justice ! »
Parce que éternels, ces principes animent toujours nos esprits, mais pour autant y sommes-nous encore fidèles ?
Par cette question, madame la ministre, je rejoins la préoccupation que vous avez formulée lors du débat devant l'Assemblée nationale. Rappelant la phrase de Portalis : « La justice est la première dette de la souveraineté », vous vous interrogiez, vous nous interrogiez en ces termes : « Avons-nous fait tout notre possible pour honorer cette dette ? »
Le besoin de réforme exprimé par l'ensemble de nos concitoyens et auquel nous allons donner vie aujourd'hui pourrait laisser entendre que ce ne fut pas toujours le cas.
Pourtant, je suis convaincu que de nombreux efforts ont été entrepris. Si je devais formuler une critique ou un reproche, il porterait sur l'inadéquation de la réponse proposée à l'accroissement du volume des affaires.
Il n'est pas facile de réduire l'ampleur de la crise à ce constat. C'est bien un manque de moyens qui est à l'origine des difficultés que nous rencontrons.
Pour étayer mon propos, je reprendrai deux des trois priorités que vous avez fixées dans le cadre de la réforme que vous envisagez.
En premier lieu, vous en appelez à une meilleure justice au quotidien. Seule l'augmentation démesurée de l'activité judiciaire permet de comprendre l'échec que nous déplorons. Alors que le volume de dossiers soumis à l'arbitrage des juridictions a quasiment doublé en vingt ans, le nombre de magistrats n'a progressé que d'un quart au cours de la même période.
Les conséquences de cet état de fait sont dès lors parfaitement identifiables : difficulté d'accès au droit, lenteur des procédures et déshumanisation de l'institution.
La deuxième idée à laquelle vous êtes légitimement attachée concerne la garantie des libertés. Il était impossible de ne pas aussitôt songer aux missions du juge d'instruction, l'une d'entre elles étant, évidemment malgré lui, de porter atteinte au principe de liberté.
Il est certain qu'un débat d'une nature presque philosophique doit s'engager sur ce thème. Pour autant, les griefs formulés à l'encontre de ce magistrat trouvent également leurs origines dans la surcharge de travail à laquelle il doit faire face.
Comment les juges d'instruction, qui, bien souvent, travaillent sur deux à trois fois plus de dossiers que ne leur permet la capacité de leur cabinet, peuvent-ils être en mesure d'accorder assez de réflexion, et donc de temps, aux questions, toujours plus délicates, que soulève le problème de la détention provisoire ?
En définitive, si la justice est en crise, c'est parce qu'elle manque de moyens. Vous voulez la réforme, nous la désirons aussi. En avons-nous les moyens ?
C'est, pour une large part, grâce à l'intervention du Président de la République qu'est née l'idée de la réforme.
Si le sentiment d'un profond désir de changement était particulièrement tangible, il faut bien reconnaître que la publication du rapport Truche a permis de concrétiser ce qui n'était encore qu'une éventualité.
En abordant, voilà quelques instants, le thème des rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, Mme le garde des sceaux a su montrer qu'elle n'entendait pas que la réflexion du premier président de la Cour de cassation reste lettre morte.
Je déplore que, en ce domaine, une pression médiatique et populaire trop forte ait entraîné la suggestion de solutions souvent trop radicales.
Pour ma part, il me semble dangereux de rompre purement et simplement le lien qui unit les magistrats du parquet au garde des sceaux. Une telle pratique risquerait de conduire à l'abandon de toute politique pénale ou, pis encore, à l'adoption d'objectifs contraires à ceux que la société souhaite atteindre.
Pour autant, il me paraît salutaire d'empêcher l'exercice de politiques pénales que je qualifierai d'« individuelles ». Je pense que tel est le message que souhaitaient nous adresser les Français en parlant de rupture.
Lorsque trop d'intérêts majeurs entrent en jeu dans le fonctionnement des institutions, il est primordial de confier le contrôle de celui-ci à une autorité qui, par sa composition, son indépendance et sa sagesse, sera la plus à même de l'assurer.
Telle est la mission que le constituant a souhaité confier au Conseil supérieur de la magistrature.
On peut aujourd'hui regretter de ne pas avoir offert à cette institution tous les moyens nécessaires à l'accomplissement de sa tâche.
La nomination des magistrats du parquet doit intervenir après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. En proposant cette mesure, le Gouvernement réalise le souhait de tous ceux qui demeurent attachés à l'indépendance de la justice.
La future révision constitutionnelle devra prendre en compte le particularisme des juridictions des territoires d'outre-mer, afin que leurs magistrats puissent siéger au Conseil supérieur de la magistrature. En effet, la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature, actuellement en vigueur, ne prévoit pas cette possibilité, ce que certains considèrent, à juste titre, comme une discrimination.
En effet, dans les territoires d'outre-mer de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie Française et de Wallis-et-Futuna, ainsi que dans les deux collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, les juridictions du premier degré sont dénommées tribunaux de première instance. Enfin, dans les deux collectivités territoriales, il y a des juridictions d'appel : les tribunaux supérieurs d'appel.
Les présidents de ces juridictions et les procureurs de la République près les mêmes juridictions n'ont donc pas la possibilité de faire partie du Conseil supérieur de la magistrature, puisque seuls les chefs des tribunaux de grande instance sont visés aux 3° des articles 1er et 2.
Cette situation est discriminatoire à l'égard des magistrats d'outre-mer, sans qu'aucun motif permette de justifier cette anomalie. Il convient de souligner que certains chefs de tribunal de première instance classés à un rang hiérarchique élevé - second groupe du premier grade - sont écartés de l'accès au Conseil supérieur de la magistrature, alors que nombre de chefs de tribunal de grande instance classés au second grade ou au premier groupe du premier grade, donc à un rang moins élevé, peuvent faire partie du Conseil.
Bien plus, tous les autres magistrats du siège ou du parquet de ces juridictions d'outre-mer, la plupart du second grade, peuvent faire partie du Conseil supérieur de la magistrature.
L'égalité n'existe donc pas entre tous les magistrats. Il convient de faire cesser cette discrimination incompréhensible, qui est le résultat, semble-t-il, d'une rédaction initiale défectueuse des deux articles précités de la loi organique.
Pour rétablir l'égalité indispensable entre les chefs des juridictions de la République française, il convient de modifier lesdits articles. Je suis certain, madame la ministre, que vous aurez à coeur de trouver une solution à ce problème.
S'agissant d'une réforme d'ensemble, il était légitime et nécessaire que les préoccupations de nos concitoyens soient entendues. A défaut, le discrédit dont la justice est aujourd'hui victime ne cessera de croître.
Mes chers collègues, nous ne devons jamais perdre de vue que le droit sacré et inviolable que constitue l'accès au droit s'exerce au quotidien.
Il est temps de dissiper les craintes de ceux qui, pour des raisons diverses, hésitent à faire appel aux tribunaux ou qui, une fois la démarche effectuée, ont le sentiment de ne pas avoir été entendus.
Faciliter l'accès au droit est une démarche essentielle, qu'il nous faut accomplir. Je ne parviens pas à saisir pourquoi, d'un côté, les justiciables nous font de plus en plus fréquemment part de leur incompréhension face à la complexité du droit alors que, de l'autre, nombreux sont les avocats qui, par manque d'activité, ne parviennent plus à faire fonctionner leur cabinet.
Je crains que le discrédit global dont la justice est atteinte n'ait également affecté cette profession qui est frappée de plein fouet par le chômage des jeunes.
Je referme cette parenthèse, qui a pour objet d'attirer votre attention sur le fait que les auxiliaires de justice, les avocats, mais aussi les notaires ou les huissiers attendent, eux aussi, beaucoup de la réforme.
Au cours de votre intervention, vous avez, madame la ministre, mis en lumière les difficultés croissantes que rencontrent les magistrats pour mener à bien leur mission dans des délais raisonnables.
Nous avons adopté récemment un projet de loi organique ayant pour objet, grâce à un recrutement extraordinaire de nouveaux conseillers, d'enrayer l'engorgement du rôle des cours d'appel. Cette première avancée devra être poursuivie pour l'ensemble des juridictions.
En cet instant, il me semble opportun de rappeler ces mots de La Bruyère, qui prouvent combien l'exigence de rapidité n'est pas nouvelle : « Une circonstance essentielle à la justice que l'on doit aux autres, c'est de la faire promptement et sans différer ; la faire attendre c'est injustice. »
Je souhaite, madame la ministre, mes chers collègues, que ce débat nous permette également de réfléchir à de nouvelles modalités de règlement des conflits concernant les entreprises.
Si le fonctionnement des juridictions consulaires semble particulièrement adéquat, notamment en raison du mode de désignation des magistrats, il convient néanmoins de relever que les tribunaux de commerce ont aujourd'hui plus de mal à faire face à l'ensemble des demandes dont ils sont saisis.
Cette situation provoque de lourdes répercussions en appel, où le contentieux commercial est sans cesse plus lourd et plus complexe.
Il est certain que la justice doit s'appliquer à chacun selon les mêmes règles, c'est-à-dire aux particuliers comme aux entreprises.
Néanmoins, ne serait-il pas opportun d'inciter ces dernières, avec le concours des chambres de commerce et d'industrie, à recourir plus fréquemment à des procédures amiables dans lesquelles elles trouveraient également satisfaction ?
Ainsi, il est, à mes yeux, dommage que, dans les faits, l'arbitrage, parce qu'il est onéreux, soit un mode de règlement des conflits auquel seules de grandes entreprises de dimension internationale ont accès.
J'achèverai mon propos sur ces thèmes en vous encourageant, madame le garde des sceaux, à mener à bien la refonte de la carte judiciaire, qui, selon moi, synthétisera l'ensemble des efforts de la réforme.
Je souhaite, à cette occasion, formuler des voeux pour que la spécificité géographique des départements et territoires d'outre-mer soit réellement prise en compte lors de ces modifications.
Vous n'ignorez pas que les régions d'outre-mer rencontrent des difficultés d'une nature extraordinairement originale. Je vous demande d'engager une réflexion sur l'incidence du droit coutumier dans ces départements.
Nombreux y sont les habitants qui pensent sincèrement respecter le sacro-saint principe non écrit selon lequel nul n'est censé ignorer la loi. Pour autant, la loi à laquelle certains se réfèrent est non pas celle de la République, mais celle qui est issue de traditions ancestrales, et qu'il serait dangereux de remettre en cause brutalement.
Cette réforme nécessaire à l'échelon national l'est davantage encore outre-mer, où force est de constater que la justice est mal perçue, voire contestée. Il y a un hiatus entre la société que composent les peuples d'outre-mer et la justice.
La Guyane est une société pluriethnique où une technologie avancée côtoie des coutumes ancestrales, une société en pleine mutation, une société qui se cherche. Les bases sociologiques et économiques sur lesquelles elle reposait jusqu'alors sont ébranlées, provoquant une exclusion jusque-là ignorée.
Si la justice doit réprimer les infractions, la répression ne doit pas être la seule finalité. Il est, bien sûr, légitime de sanctionner la maltraitance des enfants, les agressions sexuelles sur mineurs, mais il est aussi primordial, dans les zones de non-droit qui existent en Guyane, d'informer et d'éduquer d'abord. C'est cela aussi la mission de la justice.
Nous célébrions, la semaine dernière, le centenaire du célèbre appel à la tolérance que lançait Emile Zola en s'exprimant sur l'affaire Dreyfus. C'est avec ses mots que j'achèverai mon propos : « La vérité et la justice sont souveraines, car elles seules assurent la grandeur des nations. » (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Gélard.
M. Patrice Gélard. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, il est difficile d'intervenir à ce stade de la discussion, tant il est vrai que beaucoup de choses ont déjà été dites.
Madame le garde des sceaux, je souhaiterais d'abord vous dire combien j'ai apprécié la qualité de votre intervention, tant dans la forme que sur le fond. Bien sûr, je ne suis pas d'accord avec tout ce que vous avez proposé. Je pourrais faire des suggestions, mais ce serait, je crois, prématuré.
A l'instar de M. Badinter, je me bornerai à rendre hommage aux magistrats, aux greffiers et au personnel administratif qui, grâce à leur grande qualité, laquelle caractérise la quasi-totalité d'entre eux, assurent le fonctionnement de nos tribunaux.
Notre justice est effectivement l'une des meilleures parmi celles qui existent dans les pays démocratiques. Comme l'a souligné le Président Chirac dans son intervention devant la Cour de cassation, la justice a dû faire face à des difficultés considérables, dues à l'accroissement du nombre de justiciables et de recours. C'est une marque de démocratisation : avant, on avait peur de la justice ; maintenant, on ose s'adresser à elle pour obtenir réparation du dommage que l'on a subi.
Cela étant dit, vous nous avez proposé, dans votre intervention, deux choses - mon plan comportera donc deux parties, comme les vieux plans des facultés de droit. En effet, vous nous avez proposé d'améliorer le fonctionnement de la justice et de renforcer la légitimité de notre système judiciaire.
Je ne reprendrai pas tout ce qui a été dit par les différents intervenants. Je limiterai mon propos à certains aspects qui ont été peut-être moins traités que d'autres.
S'agissant de rendre la justice plus juste, plus rapide, moins onéreuse et plus accessible, une réponse peut déjà être apportée : notre pays compte aujourd'hui pratiquement le même nombre de magistrats qu'à l'époque du Second Empire.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Absolument !
M. Patrice Gélard. Ce n'est peut-être pas normal. Si nous avions aujourd'hui le même nombre de professeurs d'université qu'en 1960, par exemple, alors que le nombre d'étudiants a été multiplié par dix, les universités ne fonctionneraient plus, n'existeraient même plus. Il faut rendre hommage aux magistrats, car, face à l'accroissement considérable du contentieux, face à la nécessité de se moderniser en utilisant l'informatique, à laquelle ils se sont tous mis, face à l'explosion de l'activité juridique et judiciaire, ils ont été capables, avec le soutien de leurs greffiers, de faire face le mieux possible.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Absolument !
M. Patrice Gélard. Nous devrons tôt ou tard raisonner sur la nécessaire augmentation du nombre des magistrats et des greffiers. De même - sur ce point je rends, dans une certaine mesure, hommage à votre prédécesseur - il est peut-être nécessaire de créer un corps nouveau au sein des tribunaux, à l'instar des auditeurs de justice, qui sont sans doute appelés à rendre de grands services, car les greffiers ne sont pas forcément des juristes.
M. Jean-Jacques Hyest. Des assistants !
M. Patrice Gélard. Il est sans doute nécessaire de songer à doter les magistrats d'assistants qui leur permettraient de faire face à cette masse considérable d'arrêts qu'ils ont à rédiger et qui requièrent une connaissance juridique relativement importante.
On a beaucoup parlé de la nécessité de toiletter notre droit, de modifier notre code de procédure pénale, de revoir le statut du juge d'instruction, qui constitue un peu une anomalie historique en France, et de repenser la détention préventive.
On a aussi parlé de la nécessité d'inventer des peines alternatives à l'emprisonnement, et, à cet égard, il faudra faire preuve d'imagination, car ce n'est pas chose simple. M. Pagès, tout à l'heure, a émis l'idée de développer les travaux d'utilité générale. Mais dans ce domaine, on se heurte à une difficulté, celle du consentement de l'intéressé, car, sans cette condition, on ne peut rien faire !
Il y a donc là toute une série de choses complexes et difficiles que vous-même, madame le garde des sceaux, ainsi que certains de mes collègues, avez soulevées et sur lesquelles nous reviendrons, je pense, en temps utile.
Je voudrais m'attacher à deux points qui me paraissent importants.
Vous avez maintenant entre les mains le rapport sur le fonctionnement des unités à encadrement éducatif renforcé, les UEER. Il semblerait que cette expérience soit positive, et il faudra donc penser soit à la développer, soit à la réaménager. J'aimerais que vous nous fassiez part de votre intention, s'agissant de cette institution.
De même, comme cela a été rappelé, nous avions appelé l'attention sur la nécessité de mettre en place un double degré de juridiction en ce qui concerne la cour d'assises. Cette nécessité découle d'ailleurs un peu de la convention européenne des droits de l'homme.
Cette possibilité d'appel, très attendue de la part de la population, me semble-t-il, devra sans doute être relancée. En fin de compte, la révision de la détention préventive ou celle de l'instruction sont également liées à cette garantie d'une faculté d'appel en matière criminelle.
Après avoir passé rapidement en revue les moyens juridiques, j'en viens maintenant aux moyens matériels dont disposent les tribunaux.
J'ai une suggestion à vous faire, madame le garde des sceaux. M. Jospin, lorsqu'il était ministre de l'éducation nationale, avait proposé le plan Université 2000. Pourquoi ne pas envisager, pour la réfection de nos tribunaux et la mise en conformité des salles d'audience aux exigences modernes, un plan Tribunaux 2000 ?
Des collectivités locales se sont déjà attachées à rénover un certain nombre de palais de justice obsolètes et inadaptés. Pourquoi ne pas lancer une grande opération dans ce domaine ? Elle recueillerait, à mon avis, l'assentimentde nombreuses collectivités territoriales.
Ensuite, madame le garde des sceaux, vous avez abordé le problème de l'Ecole nationale de la magistrature. Je suis très attaché à cette école, et je déplore, comme beaucoup de mes collègues, le nombre trop faible de postes - 145 - mis chaque année à ce concours. Vous vous êtes engagée à le maintenir ; mais je me souviens d'une période pas si lointaine où 250 places par an étaient mises au concours de l'Ecole nationale de la magistrature.
Bien sûr, vous avez mis en place un recrutement exceptionnel de magistrats. Mais il est peu enthousiasmant, pour les étudiants en droit, de se présenter à un concours où leurs chances de succès sont ramenées à 6 % ! Il faudrait, je crois, annoncer longtemps à l'avance le nombre de places inscrites au concours. Il conviendrait aussi de faire en sorte que ce nombre de places soit substantiellement relevé, car nous avons encore, à l'heure actuelle, des emplois de magistrat vacants, ce qui est intolérable - et ce sera encore vrai après le recrutement exceptionnel.
On pourrait d'ailleurs aller un peu plus loin. Comme vous le savez, l'Ecole nationale de la magistrature a soulevé un enthousiasme assez considérable à l'étranger : un grand nombre de pays, notamment en Europe de l'Est, mais même dans d'autres continents, se sont dotés d'institutions comparables. Je reviens d'Afrique du Sud, où l'on envisage de créer aussi un système de recrutement des magistrats fondé sur le modèle français de l'Ecole nationale de la magistrature, rompant ainsi avec la tradition anglo-saxonne. En effet, ce pays a compris que c'était le seul moyen d'assurer à terme un recrutement démocratique des magistrats, et non pas seulement un recrutement fondé sur l'ancienneté et la notoriété d'un certain nombre d'avocats.
Par ailleurs, ne pourrait-on pas envisager une formation interne plus cohérente, plus poussée, qui permettrait à certains greffiers et aux assistants de justice recrutés actuellement d'intégrer la magistrature ? Il s'agit là, en effet, de personnes compétentes, qui aiment leur métier et qui pourraient très bien devenir d'excellents magistrats.
J'ajoute - vous l'avez vous-même souligné, madame le garde des sceaux, en parlant de la nécessité d'améliorer les liens avec l'Université - qu'il serait peut-être souhaitable qu'un certain nombre de professeurs et de maîtres de conférences de nos universités soient détachés, pendant un an ou peut-être plus, en tant que magistrats, et que, inversement, les magistrats rejoignent l'Université pour faire part de leur expérience et pour devenir, pendant un ou deux ans, non pas professeurs associés à mi-temps, mais professeurs à plein temps. Cette possibilité pourrait être étendue très légitimement aux juridictions administratives et au Conseil d'Etat. Beaucoup de professeurs de droit administratif souhaiteraient en effet siéger pendant six mois ou un an dans cette haute assemblée. Cette expérience serait positive pour les uns et pour les autres.
J'en viens à la nécessité de renforcer la légitimité de la justice, second point de mon intervention. Le fait que, dans un pays démocratique, on ne forme pas le citoyen au droit m'a toujours choqué. Dans notre pays, être juriste, c'est un peu être sorcier ou diseur de bonne aventure ! Lorsque l'on est confronté à un problème juridique, on s'adresse à l'avocat, à l'expert ou à l'étudiant en droit avancé ; on va chez eux comme naguère chez le dentiste : avec une grande appréhension. Il faut changer cela !
M. le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie a estimé nécessaire de développer l'enseignement de l'instruction civique à l'école. Pourquoi ne pas y adjoindre un peu de droit ?
Il me paraît en effet effarant que l'enseignement primaire et secondaire forme des citoyens sans jamais leur expliquer les règles de la société, sans leur dire ce que sont le droit de vote, l'impôt, la sécurité sociale, le mariage, un contrat, tout en leur affirmant que nul ne doit ignorer la loi : nemo censitur ignorare legem. Il y a là une anomalie !
Contrairement à d'autres pays, nous disposons de chaînes de télévision de qualité. Pourquoi ne pas utiliser la télévision pour diffuser d'une façon simple les règles essentielles de la vie en société ?
Je rends hommage aux avocats et aux notaires, qui ont accompli beaucoup d'efforts pour rendre plus claire leur profession, pour donner des consultations, pour accueillir le public lors des séances d'ouverture des tribunaux. Il faudrait généraliser ces initiatives et faire en sorte que la justice soit ressentie beaucoup plus comme un service public à la disposition de la population que comme une institution qui inflige une sanction.
Il y a des progrès à réaliser, et je crois qu'on peut les faire assez facilement : il faudrait ainsi renforcer l'information juridique des citoyens, améliorer l'ouverture des tribunaux, généraliser les portes ouvertes, accueillir, comme dans certains tribunaux, des classes entières, simuler des procès qui correspondent à la réalité française. Il y a là toute une série de programmes à étudier.
Enfin, j'en viens au problème des relations entre les procureurs et le garde des sceaux et, en règle générale, avec le pouvoir exécutif.
Je suis en totale harmonie avec M. Badinter lorsqu'il affirme la nécessité de maintenir le lien entre le Gouvernement - le garde des sceaux, en l'occurrence - et les procureurs.
En revanche, je suis en total désaccord avec lui lorsqu'il souhaite que l'avancement des procureurs échappe complètement à l'intervention du pouvoir exécutif.
M. Robert Badinter. C'est pourtant la condition préjudicielle !
M. Patrice Gélard. La situation qui prévaut en France est le résultat de notre histoire, car, dans beaucoup d'autres pays, les procureurs ne sont pas des magistrats.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Et voilà !
M. Patrice Gélard. Les procureurs sont des fonctionnaires...
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Très bien !
M. Patrice Gélard. ... qui sont chargés de défendre l'Etat, qui sont rémunérés pour cela et dont la carrière est différente de celle des magistrats.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. C'est l'oeuf de Colomb !
M. Patrice Gélard. Notre héritage est différent ; il résulte d'une certaine réaction contre l'Ancien Régime et contre les abus de certains procureurs de cette époque, lesquels obéissaient un peu à la situation que je viens de décrire.
En fait, notre corps de magistrat englobe à la fois les procureurs et les magistrats du siège, dont les tâches sont pourtant totalement différentes. C'est utile, parce que l'on peut faire carrière en étant pendant cinq ans substitut du procureur, puis en devenant magistrat du siège, plus tard encore en retournant au parquet ; ainsi, on peut calculer sa carrière en fonction des avancements que l'on peut espérer, en passant du siège au parquet et vice versa.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Exactement !
M. Patrice Gélard. Ce n'est pas un mauvais système, et je suis partisan de son maintien ; mais j'estime que, à partir du moment où un procureur est là pour appliquer la politique pénale du Gouvernement, selon les termes mêmes de M. Badinter, on ne peut pas accepter que l'avancement soit automatique pour un procureur qui n'obéirait pas à cette politique pénale, mais qui serait soutenu par l'organe indépendant qui statuerait sur son avancement. Je trouve que la situation actuelle est améliorable et qu'il n'est peut-être pas besoin d'une grande révolution, s'agissant des procureurs, parce que le procureur n'est pas un magistrat comme les autres. Il est là, je le répète, pour appliquer la politique pénale du Gouvernement, et c'est d'ailleurs la légitimité de sa fonction.
J'évoquerai maintenant la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, qui découle un peu de tout cela et qui est, pour certains, le coeur de la réforme.
On a connu, sous la Ve République, deux conseils supérieurs de la magistrature : le premier en date voyait ses membres choisis de façon quasi absolue par le Président de la République ; le second, issu d'une réforme relativement récente, est constitué de deux chambres, l'une pour le parquet, l'autre pour le siège.
Je suis inquiet du risque d'un passage de la dérive corporatiste à la dérive politique, en l'absence de nombre de précautions, s'agissant de la composition du Conseil supérieur de la magistrature. Le Président Coty s'était déjà soucié, en 1958, de la composition du Conseil supérieur de la magistrature. Il faudra à mon avis faire preuve d'imagination et de consensus sur ce point pour faire en sorte que l'on ne remette pas en cause, quelque temps plus tard, la composition de ce conseil.
En conclusion, madame le ministre, je ne peux pas résister à la tentation de citer le Président de la République s'exprimant devant la Cour de cassation : « Il est inutile de s'attarder sur un constat que personne ne peut sérieusement discuter. Nous n'avons pas su répondre à l'explosion du besoin de justice. Au contraire, nous avons ajouté aux tâches des juges sans ajouter à leurs moyens ; nous avons rendu plus complexes leurs missions par une prolifération de normes parfois incohérentes, souvent imprécises. »
Au passage, madame le ministre, pour faire écho à la phrase de M. le Président de la République, j'évoquerai la commission supérieure de codification, dans laquelle je siège ; cette institution remarquable, présidée par un homme exceptionnel, a un programme dément : il s'agit d'adopter quarante codes dans les années qui viennent ! Vous avez fort bien fait de rappeler qu'il n'y a pas de démocratisation possible de la justice sans codification.
Je voudrais donc que vous insistiez de tout votre poids auprès de M. le Premier ministre pour que les ministères soient dotés du personnel qui leur permette de mener à bien cette tâche. Cette remarque vaut en particulier pour le secrétariat d'Etat aux départements et territoires d'outre-mer qui, malheureusement, ne dispose pas de juristes en nombre suffisant pour nous permettre d'avancer dans nos travaux. Or, nous rencontrons des problèmes concernant les DOM-TOM dans tous les codes. Il nous faut donc les régler, ce qui bloque notre travail de codification.
Mais j'en reviens aux propos de M. le Président de la République : « Il fallait réagir à cette situation alarmiste pour l'équilibre de notre société. Il fallait répondre à l'attente très forte de nos concitoyens. » Je pense que le débat d'aujourd'hui y a fortement contribué. (Applaudissements sur les travées du RPR.)
M. le président. La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, ce débat sur la réforme de la justice est très important.
Il l'est d'abord, madame le garde des sceaux, par le contenu de votre intervention puisque vous nous avez indiqué les grandes lignes d'une réforme susceptible d'améliorer la situation et l'indépendance de la justice, d'accroître ses moyens afin de faire en sorte qu'il y ait une justice pour tous. Je crois que c'est ce qu'attendent nos concitoyens.
Pour ce qui me concerne, j'ai toujours entendu parler de la réforme de la justice. C'est une oeuvre permanente, et de grands gardes des sceaux s'y sont consacrés avec beaucoup d'énergie. Mais il est plus facile, parfois, de réformer les procédures que de réformer les mentalités.
Madame le garde des sceaux, je n'ajouterai pas grand-chose à tout ce qui a été dit, je donnerai simplement quelques exemples concernant la justice au quotidien. Ensuite, je dirai deux mots, bien entendu, de ce qui constitue un grand débat, à savoir l'indépendance du parquet. J'apporterai ma contribution comme tout le monde, car si certaines positions sont très tranchées, d'autres, dont la mienne, sont plus nuancées.
Que signifie la justice dans une petite juridiction quand il y a un juge de l'application des peines à temps partiel et qu'il y a, à côté, un centre de détention de mille détenus ? Rien ! car, en fait, ce pauvre juge ne peut pas remplir sa mission, c'est impossible. On n'a pas adapté les structures, et la cohérence entre des services qui dépendent tous du ministère de la justice n'est pas assurée.
Que signifie la justice quand, dans un tribunal d'une grande ville de France, actuellement, les convocations délivrées par des officiers de police judiaire pour des faits graves - notamment des affaires liées aux stupéfiants - sont faites pour le mois de mai ? Et, quand nous serons au mois de mai, on convoquera alors les gens pour janvier !
M. Philippe Marini. C'est incroyable !
M. Jean-Jacques Hyest. Eh oui ! c'est la réalité d'un certain nombre de juridictions.
Il faut donc, madame le garde des sceaux, même si c'est difficile, réformer la carte judiciaire.
Quant au nombre de magistrats, il est le même en 1998 qu'au début du siècle.
Tous le monde convient que c'est aberrant et qu'aucun service public ne pourrait supporter une telle situation. Or, il faut bien le reconnaître, nous assistons à une judiciarisation croissante de notre société : c'est un mouvement naturel, parce qu'un certain nombre de structures sociales qui permettaient une médiation n'existent plus, et l'on demande au juge de régler un certain nombre de problèmes qu'on ne lui demandait pas de trancher auparavant. Je pense notamment au contentieux familial, qui se développe d'autant plus que, après un divorce, par exemple, la situation des intéressés peut changer, entraînant un retour devant le juge.
Devant ce phénomène, la priorité est donc de donner des moyens supplémentaires à la justice, pour lui permettre d'exercer ses fonctions de manière convenable.
Parallèlement, il n'y a pas d'égalité entre les tâches des juridictions. Certaines juridictions connaissent une telle faiblesse numérique qu'elles ne peuvent plus fonctionner réellement. Quand il y a un seul juge d'instruction dans une juridiction et que ce juge est absent, il n'y a plus d'instruction ! Bien sûr, pour remédier à cela, on a pris un certain nombre de dispositions, et le président de la cour d'appel ou du tribunal de grande instance peut mettre quelques juges à disposition, mais ce n'est pas réaliste : dans un cabinet d'instruction, il faut de la continuité, faute de quoi les instructions ne sont pas bien conduites, et il faut alors les recommencer, ce qui occasionne de grandes pertes de temps.
Certes, j'ai conscience de toutes les difficultés que cela représente, madame le garde des sceaux, parce que tout le monde considère qu'un tribunal est absolument indispensable dans sa ville. On nous parle même d'aménagement du territoire ! Mais il faut faire comprendre à chacun que la justice de proximité consiste quelquefois à implanter un tribunal vingt kilomètres plus loin pour avoir une bonne justice plutôt que d'en avoir un tout près mais qui ne fonctionne pas !
C'est à peu près ce que nous sommes en train de vivre avec la réforme des hôpitaux : mieux vaut, peut-être, regrouper certaines activités pour avoir un meilleur service.
L'égalité existe d'autant moins que l'on n'a pas du tout tenu compte de l'évolution démographique. Ainsi la population de certains départements a doublé, mais, que je sache, pas le nombre de magistrats.
Vous l'avez souligné, comme beaucoup d'intervenants cet après-midi : les magistrats, les greffiers et tout le personnel des juridictions ont fait des efforts considérables de productivité ; ils ont réellement amélioré leurs méthodes de travail, mais nous n'obtiendrons désormais rien de plus dans ce domaine, il ne faut pas rêver, même si des efforts ont été accomplis pour moderniser le fonctionnement des juridictions.
Madame le garde des sceaux, aucune réforme ne pourra intervenir sans moyens, on l'a dit. M. Badinter a ainsi évoqué la somme de 3 milliards de francs.
M. Robert Badinter. Entre 3 milliards et 4 milliards de francs !
M. Jean-Jacques Hyest. C'est tellement vrai qu'on oublie de dire que les services judiciaires représentent non pas 21 milliards de francs, mais 10 milliards de francs. Rapporté au budget de l'Etat, franchement, c'est bien peu ! Un pays digne de ce nom, qui prétend être un pays où la justice est rendue et où les libertés sont assurées, doit fournir cet effort. Certes, le budget de la justice a augmenté de 4 % cette année, mais il doit continuer de croître encre pendant quelques années de manière significative et bien plus importante. Sinon, il n'y aura pas de réforme et l'on continuera à se plaindre des dysfonctionnements de la justice.
S'agissant des problèmes de violence urbaine que notre pays connaît actuellement, nous savons très bien que, dans certaines juridictions, des tensions existent parfois entre les services chargés de l'ordre public et certains parquets. Toutefois, même si les magistrats et le parquet le voulaient, ils ne pourraient pas apporter une réponse à la délinquance des mineurs. Là aussi, madame le garde des sceaux - vous avez peu évoqué cette question aujourd'hui -, il faut trouver de nouvelles réponses plus adaptées, dans la mesure où les mineurs concernés sont de plus en plus jeunes et où ils continuent à aggraver leur situation et celle de leur quartier.
J'en viens à l'indépendance du parquet.
Ce débat, certes intéressant, soulève un problème quand le Gouvernement ou le politique est concerné par les affaires judiciaires : bien souvent, en effet, si l'on a évoqué cette indépendance, c'est uniquement à partir du moment où il y avait des affaires. Je reconnais que ce n'est pas le cas à l'heure actuelle, mais c'est une réelle question.
A ce sujet, si les membres du parquet sont formés comme les magistrats du siège, les fonctions qu'ils sont appelés à exercer sont différentes. Des instructions doivent donc quotidiennement leur être adressées par le garde des sceaux, par l'intermédiaire des procureurs généraux. En effet, dans un certain nombre de cas, et même dans les affaires de violences urbaines, certains parquets ont appliqué leur propre politique, ce qui n'est pas acceptable.
L'un de vos prédécesseurs, madame le garde des sceaux - c'était M. Méhaignerie - avait lui-même instauré l'absence d'instructions. J'avais moi-même été l'auteur d'une proposition de loi visant à interdire de telles instructions - sauf les instructions positives, lorsqu'il s'agit de poursuivre, et ces instructions devaient alors être versées au dossier - ce qui avait constitué un progrès. Mais il ne s'agissait que de quelques cas particulier !
De plus, la réforme récente du Conseil supérieur de la magistrature a apporté au parquets un certain nombre de garanties, ce qui n'était pas le cas avant.
Quoi qu'il en soit, le moins que l'on puisse faire en la matière, c'est que le garde des sceaux puisse faire des propositions. C'est vraiment la limite inférieure au-delà de laquelle on risquerait de tomber dans un système à l'italienne qui, franchement, n'a pas donné des résultats tout à fait probants.
A partir du moment où l'on dit : magistrat égale juge, juge égale indépendant, indépendant égale...
M. Patrice Gélard. Irresponsable !
M. Jean-Jacques Hyest. Si vous voulez : irresponsable, c'est-à-dire à partir du moment où l'on ne peut pas prendre de sanction et où chacun fait ce qu'il veut en fonction de ses sentiments, le système devient extrêmement dangereux.
Dans ce domaine, il faut raison garder. La réforme du Conseil supérieur de la magistrature doit être conduite de telle sorte que l'on ne tombe pas dans le corporatisme, ce qui était peut-être le risque calculé de la réforme de 1995.
Quoi qu'il en soit, les magistrats doivent être plus nombreux, et il faut éviter toute intervention extérieure. Ainsi, accroître le nombre de magistrats ne suffit pas, encore faut-il expliquer comment on les désigne, comment on veille à ce qu'ils soient des personnalités vraiment indépendantes. La nomination des magistrats, en France, qu'ils soient du siège ou du parquet, doit être faite dans la plus parfaite transparence et ne doit pas donner lieu à contestation, comme cela a pu être le cas à certaines époques pour certaines nominations.
Madame le garde des sceaux, je pense que notre débat va au-delà des sentiments personnels. Même si nous avons chacun un passé et des idées sur le sujet, le plus important, à nos yeux, est que l'Etat puisse jouer son rôle parfaitement : les parquets ne doivent pas être totalement étrangers à l'évolution de la vie publique, d'autant qu'ils sont appelés à collaborer avec d'autres services publics.
Vous avez évoqué, à cet égard, la police judiciaire. Or, à côté des services spécialisés de la gendarmerie, les services de la justice au quotidien doivent également répondre à des problèmes de sûreté. Ce n'est pas une question de soumission : tous les officiers de police judiciaire essaient, quotidiennement, de réprimer les faits délictueux, et il faut donc trouver une meilleure articulation avec les services de la justice. Mais peut-être les contrats locaux de sécurité pourront-ils améliorer la situation ! A condition, bien sûr, que la justice s'y associe complètement !... (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et du RPR, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, je suis contraint d'être concis, et c'est évidemment dommage dans un débat d'orientation qui permet de dresser un inventaire général des problèmes qui se posent - et ils sont nombreux !
Je proposerai d'abord des solutions qui ne l'ont pas encore été, et je dirai l'accord du groupe socialiste avec un certain nombre de propos qui ont été tenus, en particulier sur d'autres travées que les nôtres.
Je ne conteste pas le fait que la justice française fait tout ce qu'elle peut et qu'elle est meilleure que beaucoup d'autres. Mais il n'en reste pas moins qu'il y a tellement de choses à faire qu'à mon sens il n'est pas possible de les faire toutes tout de suite. Un débat comme celui-là doit donc permettre de dégager les priorités. En effet, gouverner, c'est choisir, et sans doute faut-il distinguer ce qui est nécessaire, ce qui est possible et ce qui est souhaitable.
Il se dégage ici un certain consensus. Tout à l'heure, je me suis permis d'interrompre un collègue en lui objectant qu'il avait toujours, avec la majorité sénatoriale, voté contre le principe de la présence de l'avocat à la première heure de la garde à vue, de même que, pour beaucoup d'entre eux, la séparation des fonctions entre des magistrats mettant en détention et d'autres qui instruisent.
J'aurais dû, au contraire, me féliciter de voir apparemment un consensus se mettre en place et espérer qu'il perdure. Mais un accord sur les grandes orientations est plus facile à obtenir que quand on entre dans le détail des réformes à apporter.
Le consensus est venu en effet du rapport Truche et du rapport Coulon, dont on retrouve dans vos propositions, madame le garde des sceaux, beaucoup des solutions qui y sont préconisées. Ce débat d'orientation porte, selon votre légitime désir, sur la justice au quotidien, les libertés et le problème du statut du parquet.
J'avoue - pourquoi ne pas vous le dire, car nous sommes là pour nous exprimer en toute sincérité ? - avoir été un peu interpellé dans votre exposé par un problème grammatical.
J'ai toujours protesté, par exemple, contre les communiqués des conseils des ministres qui sont rédigés au futur, quand ce n'est pas au présent, de telle manière que le public croit que les réformes sont déjà faites, alors qu'elles sont seulement proposées au Parlement. J'avoue que je préférerais l'emploi du conditionnel puisqu'il ne s'agit encore que de projets dont il n'est pas certain qu'ils entreront dans les faits.
Justice au quotidien : je n'insiste pas sur les moyens nécessaires. Je pensais tenir exactement les propos qui ont été tenus par M. Gélard : des crédits, il en faut pour le personnel - juges, éducateurs, greffiers - les bâtiments - palais de justice, foyers pour mineurs. En effet, nous sommes bien d'accord pour considérer qu'il faut éviter la prison pour les jeunes délinquants.
M. Philippe Marini. Tout dépend de ce qu'ils ont fait !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Or les foyers existants manquent de places. Nous avons le choix entre, d'une part, les foyers publics qui appliquent le système du forfait et qui ne peuvent accueillir de nouveaux pensionnaires, et, d'autre part, les foyers privés, qui pratiquent le prix de journée, et qui n'ont plus de places disponibles. Il est extrêmement difficile à un juge d'instruction de placer un seul jeune !
N'est-il pas, par ailleurs, contradictoire de vouloir rendre la justice plus accessible et plus rapide, à moins d'y consacrer des moyens considérables ? Ce n'est pas M. Badinter qui me démentira, c'est parce que nous avons su rendre la justice beaucoup plus accessible que le nombre des procès a évidemment beaucoup augmenté.
En ce qui concerne la réforme de la carte judiciaire, proximité et spécialisation sont difficilement compatibles.
M. Jean-Jacques Hyest. Certes !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Faut-il par ailleurs dépénaliser, déjudiciariser, concilier, recourir à la médiation, à la transaction ? J'avoue que, personnellement, je n'y crois pas. Je suis convaincu que c'est souvent un moyen d'allonger des procédures auxquelles on finit tout de même par aboutir ; c'est également dangereux, si le conciliateur n'a pas les qualités juridiques requises et impose de bonne foi aux parties une solution qui lèse l'une d'elles.
Pour rendre la justice, il n'y a rien de tel que des juges. Et des juges, il nous en faut évidemment beaucoup ; les magistrats eux-mêmes réclament qu'il y en ait plus. Ce n'est pas le cas du Conseil d'Etat, par exemple, qui tient à ne pas augmenter le nombre de ses membres, bien qu'ils soient eux-mêmes très souvent absents du Palais-Royal parce qu'ils sont détachés... ailleurs.
En ce qui concerne la procédure civile, le président Coulon propose que l'on augmente le seuil de compétence des tribunaux d'instance, que les tribunaux d'instance puissent ordonner l'exécution provisoire - ils en ont déjà la possibilité, mais elle serait généralisée - c'est-à-dire que l'on arrive encore un petit peu plus au juge unique. Parce que, depuis des années, il a permis de mieux supporter l'augmentation du nombre des procès, la tendance persiste vers sa généralisation. C'est un très mauvais système parce qu'il y a plus de réflexion, de connaissance, de variété de philosophie en trois magistrats qu'en un seul. Il est bien regrettable que l'on y renonce de plus en plus.
Je passe sur la réforme nécessaire de la saisie immobilière, sur la question du maintien ou de la suppression des avoués, et aussi des tribunaux de commerce comme des liquidateurs et administrateurs judiciaires, dont il faut au moins changer profondément le statut, sur la modification de la législation relative aux sociétés commerciales.
S'agissant des tribunaux administratifs - nous les avons déjà évoqués - je pense qu'il s'agit là d'une survivance historique à laquelle nous devrons renoncer un jour ; les magistrats des tribunaux administratifs devront être intégrés dans l'ordre judiciaire. Quand les procédures deviennent les mêmes, la dualité ne se justifie plus ; quand elles restent différentes, c'est tout à fait choquant.
J'en arrive aux libertés et à la procédure pénale.
Tout d'abord, la garde à vue : il y a les lieux et les conditions de la garde à vue. C'est à l'heure du laitier qu'on vient chercher les personnes soupçonnées, qu'on leur passe les menottes, qu'on leur enlève leur ceinture, leurs bretelles, leurs lacets, vous le savez bien, et cela quels que soient les faits et la personnalité de l'intéressé, sans avoir aucune certitude qu'il s'agisse d'un coupable. D'ailleurs, bien souvent, il sera en effet libéré sans qu'il obtienne de réparation ou la réparation intégrale de son préjudice, comme nous l'avons vainement proposé ici-même il n'y a guère, M. Toubon et la majorité sénatoriale l'ayant refusé. Puisqu'elle semble l'accepter aujourd'hui, tant mieux. Dépêchez-vous, madame le garde des sceaux, de nous proposer cette réforme. Il faut profiter de ce consensus !
Ensuite, l'instruction : le rapport Truche envisageait le retour au système de la collégialité en ce qui concerne la détention préventive. Sans doute par manque de moyens, madame le garde des sceaux, vous soulignez seulement la nécessité d'un seul autre magistrat que le juge d'instruction. Nous préférons de beaucoup la collégialité, même s'il est vrai qu'on ne peut pas tout faire à la fois et qu'elle coûte cher.
Sur la procédure accusatoire proposée par Mme Delmas-Marty et sa commission, il y aurait encore beaucoup de choses à dire ; sur la détention provisoire aussi, par exemple en ce qui concerne le débat préalable mis en place à l'initiative de Robert Badinter et sur le rôle du procureur de la République, qui, lors des débats, vient demander l'incarcération devant le juge d'instruction. Les juges d'instruction ne sont pas toujours responsables ! Au contraire, il leur faut bien du courage, dans les tribunaux, pour ne pas répondre à la demande de leurs collègues procureurs de la République.
Il y a également le problème des dates-butoirs qui ne sont pas respectées. En matière criminelle, un mineur de seize ans peut parfaitement, en dépit des dispositions légales, être mis en prison pendant une durée illimitée. Je suis prêt à vous en faire la démonstration quand vous le voudrez, même si les textes fixent la durée de la détention à six mois maximum, exceptionnellement renouvelable. Plus généralement, la loi a beau disposer que la détention provisoire est exceptionnelle - le Sénat l'a inscrit une deuxième fois dans la loi - elle ne l'est toujours pas !
Il y a aussi le problème de la responsabilité de l'ensemble des magistrats, et celui des chambres d'accusation, tuteurs des juges d'instruction, lesquels ne font donc rien sans l'accord de leurs présidents. Comment s'étonner, dès lors, que les chambres d'accusation confirment, dans quasiment tous les cas, les décisions des juges d'instruction ?
Il y a encore le problème de la maîtrise de la police judiciaire, celui de la coopération judiciaire, celui - la question vous a été posée - de l'appel en matière criminelle.
J'en arrive à la question de l'indépendance des magistrats et du statut du parquet.
Il est vrai que des affaires comme celle de l'hélicoptère de l'Himalaya, évoquée déjà, même si elles ne sont pas nombreuses, font un tort considérable à tous - à la justice, au Gouvernement, aux hommes politiques - parce que l'opinion, à juste titre, n'accepte pas qu'il y ait une justice aux ordres et que, selon que l'on est puissant ou misérable, les jugements de cour vous rendent blanc ou noir, ou qu'il n'y ait pas de poursuite.
Ce problème doit être impérativement résolu. A cet effet, une révision constitutionnelle est nécessaire. Sera-t-elle possible ? Je crains que non. J'espère que oui, de tout coeur. Mais elle n'est pas encore faite, et quel devrait être son contenu ?
Il faut, bien sûr, que ne soient plus nommés en conseil des ministres les procureurs généraux et que les autres membres du parquet ne soient plus nommés après simple avis du Conseil supérieur de la magistrature, mais par le Conseil supérieur de la magistrature lui-même et non sur proposition du parquet. A défaut, ceux qui espèrent être proposés ne voudront pas déplaire au Gouvernement ; et s'ils veulent avoir un avancement, ils continueront à être dociles. Il y aurait, certes, un tempérament apporté par le fait que le Conseil supérieur de la magistrature devrait lui-même nommer, mais les éventuels compromis ne seraient pas sains. Enfin, il faut mettre un terme à la possibilité de passer du siège au parquet et réciproquement, comme l'a très bien dit tout à l'heure M. Gélard. D'abord, ce n'est pas le même métier. Surtout, chaque fois qu'un magistrat a des amis au pouvoir, il peut passer au parquet et obtenir ainsi de l'exécutif un avancement qu'il n'obtiendrait pas du CSM, et ainsi de suite. Ce n'est pas ainsi qu'on aura des parquets indépendants !
Quant à la composition du Conseil supérieur de la magistrature, vous nous dites, dans ce débat d'orientation, madame le garde des sceaux, qu'il y aura onze non-magistrats et dix magistrats. Il avait été proposé par la commission Truche sept et six. On verra ! Il faudra que le Parlement en discute et se prononce. La représentation des divers magistrats devrait être suffisante pour que soit respectée leur diversité philosophique et aussi pour que les différents grades soient représentés, la base étant plus largement représentée que les cours d'appel et celles-ci plus largement que la Cour de cassation.
On nous dit que, si leur nombre est au total trop élevé, on aboutira à du corporatisme. Dans certains cas peut-être, mais au moins les magistrats, eux, sont souvent divisés philosophiquement, ce qui n'est pas ou qui pourrait ne pas être le cas des autres.
Pour la nomination des non-magistrats, de part et d'autre, est proposé le système actuel qui prévaut aussi pour le Conseil constitutionnel, c'est-à-dire notamment deux membres - c'était un pour la commission Truche - désignés par le Président de la République, deux par le président du Sénat et deux par le président de l'Assemblée nationale. Cela peut donner pendant trente ans, comme cela fut le cas pour le Conseil constitutionnel, des personnes ayant la même origine politique et la même philosophie.
Ce même système a été étendu au Conseil supérieur de l'audiovisuel. Il donne en tout état de cause une prime au Sénat, c'est-à-dire à la droite, puisque, sauf modification de son mode de scrutin, il ne peut être que conservateur avec le risque, je le répète, qu'il en soit de même pour neuf membres non magistrats si le Président de la République et celui de l'Assemblée nationale sont de la même tendance. Il faudrait sans doute trouver d'autres solutions, mais lesquelles ? M. Haenel nous a proposé, je crois, que ces membres soient nommés par les deux tiers de l'Assemblée nationale.
M. Guy Allouche. Ah !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Peut-être pourraient-ils être désignés à l'unanimité du bureau de l'Assemblée nationale ou ses dix-neuf vingtièmes. Pourra-t-on se mettre d'accord sur ce point ? Je l'ignore. A défaut, je le répète, la situation actuelle ne serait guère améliorée.
J'en viens à l'indépendance du parquet. L'idée de départ était de couper le cordon dit « ombilical ». Ce fut la thèse du Président de la République. L'ancien maire de Paris, constatant que nombre de ses amis, comment dirais-je, voyaient leur innocence mise en cause, s'est préoccupé du respect de la présomption d'innocence.
M. Pierre Fauchon. Il n'y avait pas que ses amis, il y avait aussi les vôtres !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Puis il a constaté, c'est lui qui l'a dit, que « les procureurs n'obéissent plus » et qu'en conséquence il n'y avait pas d'inconvénient à leur donner l'indépendance.
Je dois préciser que, nous aussi, nous l'avons prévu dans notre programme électoral parce que nous savons qu'à juste titre l'opinion ne supporte plus l'étouffement de poursuites contre les uns et l'acharnement contre les autres. On parle toujours de l'hélicoptère, mais il y a beaucoup d'autres cas similaires.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Il faudrait peut-être aussi en parler !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Je peux vous donner la liste de celles que je connais, mais il y en a beaucoup d'autres que je ne connais pas.
Nous avons réclamé, nous aussi, l'indépendance du parquet. Puis la commission Truche a fait remarquer la nécessité d'une politique pénale, notamment nationale - ce qui nous a été dit tout à l'heure, y compris par un ancien garde des sceaux qui sait de quoi il parle - tenant éventuellement compte des circonstances particulières.
Vous nous dites que le garde des sceaux donnera des instructions générales et non pas individuelles. Certes, mais quand M. Méhaignerie a proposé et obtenu la modification de l'article 36 du code de procédure pénale pour faire en sorte que toutes instructions du garde des sceaux aux membres du parquet soient écrites, nous lui avons opposé que le téléphone existe ; c'est toujours vrai. Il faut donc trouver une autre solution, et je vous la proposerai dans un instant.
Vous nous proposez cependant, madame le garde des sceaux, que tous les citoyens puissent exercer un recours contre les classements sans suite et que le Gouvernement puisse lui-même agir directement.
Madame le garde des sceaux, je vous propose de mettre dès maintenant en chantier ces deux réformes et de les présenter au Parlement sans attendre une éventuelle réforme de la Constitution, car elles constitueraient d'ores et déjà un très grand progrès.
Quant à la solution - car il n'y en a qu'une - c'est, comme dit le dicton, la révolution : il faut non pas couper le lien, mais le renforcer. C'est le parquet dans sa nature et, bien entendu, dans ses compétences qu'il faut modifier.
Je sais bien que vous avez dit devant l'Assemblée nationale, madame la ministre, que la séparation du parquet et du siège n'a été proposée jusqu'à présent par aucun parti politique et qu'elle n'a pas été retenue par la commission de réflexion présidée par le premier président Truche.
Mais, depuis, le Président de la République, devant la Cour de cassation, a dit : « Il nous faut évaluer sereinement toutes les conséquences des diverses solutions possibles, qu'il s'agisse du maintien comme de la suppression du principe hiérarchique, voire, comme le suggèrent ici ou là des voix autorisées, de la séparation du siège et du parquet... »
Pour une fois, le Président de la République est donc d'accord avec moi et moi avec lui. Ma voix, même non « autorisée », se joint à cette suggestion, car c'est la seule solution.
Dans ce cas, il n'y aurait plus d'inconvénients mais seulement des avantages à ce que le parquet obéisse, à ce qu'il existe un lien hiérarchique entre lui, d'une part, le Gouvernement et le garde des sceaux, d'autre part, les membres du parquet étant les porte-parole du Gouvernement, leurs décisions, en matière de poursuites et de non-poursuites étant contrôlées par les magistrats du siège, qui resteraient les seuls magistrats, étant entendu que possibilité serait ouverte aux actuels membres du parquet d'opter pour le siège et de rester magistrats.
Les membres du parquet seraient alors, comme les préfets, révocables ad nutum par le Gouvernement, mais, en compensation, ils bénéficieraient, comme eux, d'un statut particulier, avec congés spéciaux, etc.
Mais la séparation, nous la voudrions complète, c'est-à-dire que nous souhaiterions que les membres du parquet et du siège ne fréquentent pas la même école et qu'ils n'occupent pas dans le même palais de justice des bureaux voisins des seuls magistrats restants, des magistrats dits « assis » ou « du siège ».
En effet, je l'ai dit tout à l'heure, lorsque le procureur prend, devant un juge unique, des réquisitions, lorsqu'il demande au juge d'instruction d'incarcérer un justiciable, il faut que le juge unique - et le juge d'instruction en est un - soit courageux pour opposer un refus à son collègue, qui est peut-être son ami d'école, qui a, en tout cas, son bureau à côté du sien et qu'il voit tous les jours.
Il faudrait que ces « avocats de la République » aient leur siège à l'extérieur des palais de justice, n'aient plus la même tenue que les magistrats et qu'enfin la fameuse « erreur du menuisier » dénoncée par Moro-Giafferi soit réparée, c'est-à-dire que les membres du nouveau parquet rejoignent le parquet qu'ils n'auraient jamais dû quitter, sur le même plan et à égalité avec les avocats.
On nous oppose qu'il y a des traditions contraires. Si l'on ne s'en délivre pas, il n'y aura pas de réforme symptomatique.
Je conclus : il faut une révision constitutionnelle ; elle dépend du Président de la République, elle dépend du Sénat.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Non !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Nous verrons si elle est possible et quelle réforme le serait par ce biais.
Dès maintenant, madame le garde des sceaux, vous pouvez proposer au Parlement l'adoption du recours des citoyens contre les classements sans suite et l'action directe du Gouvernement devant les juridictions.
Cela étant, il restera tout de même un cordon à couper, si vous me permettez ce très mauvais jeu de mots, c'est le Grand cordon. (Sourires.) Les parlementaires ne peuvent pas recevoir de distinction, et c'est très bien ainsi. Je pense depuis très longtemps qu'il devrait en être de même des magistrats. C'est aussi une condition de leur indépendance. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Michel Charasse. Quel terrible coup de poignard final ! (Nouveaux sourires.)

(M. Gérard Larcher remplace M. Paul Girod au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER
vice-président

M. le président. La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, il est clair que, dans notre société, la demande de justice, la demande d'arbitrage juridique ne fait que croître. La place de la justice au sein de nos institutions mérite toute l'attention du Parlement.
Nous avons abordé, les uns et les autres, bien des sujets et nous pouvons certainement nous accorder sur quelques principes, même si nos avis vont inévitablement diverger sur un certain nombre de points. En particulier, nous pouvons nous accorder pour estimer que la justice doit être mieux considérée et doit disposer de plus de moyens.
Il est clair que les efforts de formation initiale, les efforts de spécialisation des différentes filières de magistrats doivent être poursuivis.
Bien des contentieux spécifiques représentent un défi pour les cours, pour les tribunaux et pour la magistrature d'aujourd'hui. Je pense, en particulier, aux affaires, à la grande délinquance financière. Ces contentieux impliquent des moyens croissants que les magistrats ne sont pas nécessairement formés pour appréhender ; de plus, les cours et les tribunaux ne disposent pas assez fréquemment de ces nouveaux moyens.
La magistrature est assurément confrontée, comme l'ensemble des corps de l'Etat, à une évolution et à des besoins auxquels elle doit être en mesure de faire face.
Mais il est clair - et je crois que, sur ce point aussi, un accord général se dégage - que nous raisonnons tous en termes d'autorité judiciaire et non pas de pouvoir judiciaire. Il est bien évident également que la légitimité du rôle social des magistrats et de la justice est fondée sur le pouvoir démocratique, ainsi que cela a été dit, de différentes façons, par tous les intervenants qui se sont succédé cet après-midi à la tribune.
La situation dans laquelle se trouve notre justice implique assurément de clarifier et de pérenniser, pour une longue période, ses relations, d'abord, avec le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, ensuite avec la société elle-même et, enfin, avec les systèmes économiques et l'entreprise.
Pour ce qui est de la place institutionnelle du corps judiciaire, nous aurons à prendre connaissance, madame le garde des sceaux, des propositions qui seront formulées en définitive en ce qui concerne, notamment, le positionnement et la fonction des parquets.
Pour ma part - je crois pouvoir traduire une position qui est très générale au sein de notre groupe - je suis fort attaché à l'unicité de la politique pénale et au fait que seul le Gouvernement issu de nos institutions démocratiques est légitime pour fixer et pour faire appliquer cette politique.
Il n'en reste pas moins que certains contentieux, en particulier ceux qui mettent en cause des élus, nécessitent des moyens de traitement spécifiques, de telle sorte que le soupçon disparaisse de tous les commentaires, de toutes les appréciations. En effet, cette suspicion ne peut que nuire à notre démocratie et renforcer des réactions émotionnelles, irrationnelles, qui minent la confiance de nos concitoyens dans les corps politiques issus des élections, dans les institutions de la République.
S'agissant des relations des corps judiciaires avec la société, madame le garde des sceaux, il faudra traiter, parmi bien d'autres, un problème qui est évident aujourd'hui pour tous les élus que nous sommes et que nous constatons dans nos communes, dans nos départements. Je veux évoquer les règles trop dissemblables de procédure et de traitement au fond envers les délinquants mineurs et les délinquants majeurs.
Il n'est pas contestable que l'on doive avoir une approche plus éducative pour les mineurs que pour les autres ; cela va de soi, et c'est le principe fondamental de la fameuse ordonnance de 1945, dont nous débattons très souvent. Il n'en reste pas moins que, lorsque l'on est confronté à de véritables problèmes d'insécurité d'ordre public et que l'on doit trouver des solutions pour un ensemble de personnes - d'une part, des mineurs et, d'autre part, des majeurs - le fait que les contentieux soient rattachés à des parquets différents, siégeant dans des villes différentes, appliquant des politiques pénales qui peuvent être dissemblables et reposer sur des dispositions juridiques de nature différente, voire divergeante, renforce ce sentiment confus et latent d'insécurité et cette croyance de beaucoup de nos concitoyens en une incapacité de la justice à résoudre leurs problèmes.
Il s'agit là d'un sujet essentiel dont nous ne ferons pas l'économie, quelles que soient les orientations politiques ou philosophiques qui peuvent être les nôtres et qui, par définition, sont dissemblables.
Enfin, madame le garde des sceaux, je souhaiterais insister sur les problèmes auxquels nous nous heurtons, notamment depuis quelques années, du fait des incompréhensions multiples qui sont apparues et qui ont, hélas ! prospéré entre le monde de la justice et celui de l'entreprise.
Il a été dit tout à l'heure par l'un de nos collègues qu'une oeuvre de perfectionnement législatif ou de réforme était à entreprendre en ce qui concerne le droit commercial, et sans doute, plus particulièrement, dans ses aspects relatifs aux sanctions.
Il me semble utile d'insister sur l'un de ces aspects, qui touche les institutions judiciaires et, plus précisément, le mode de fonctionnement et le devenir des juridictions consulaires, en d'autres termes des tribunaux de commerce.
Je suis attaché à ces juridictions et au principe électif. La justice des commerçants par leurs pairs est un principe multiséculaire qui a fait ses preuves et qui doit demeurer présent dans nos institutions.
Cela dit, nous savons bien que la carte des juridictions consulaires est aujourd'hui très inégalitaire de par l'importance variable des ressorts et, sourtout, de par les moyens juridiques et le degré de formation juridique que peuvent avoir les magistrats consulaires eux-mêmes.
Ainsi, on aboutit à des justices qui sont différentes selon les lieux et qui peuvent parfois être trop dépendantes du parquet ou, ce qui est encore plus grave à mes yeux, de mandataires ou d'auxiliaires de justice. Car ce sont souvent eux qui ont une réelle compétence juridique, notamment en matière de droit des procédures collectives.
Si l'on veut préserver - et sans doute est-ce nécessaire pour la vie du tissu économique - l'institution consulaire, il faut, madame le ministre, la réformer.
Il faudra sans doute envisager des regroupements de juridictions, sans pour autant - c'est toute la difficulté - rompre avec la nécessaire justice de proximité.
Mais sans doute faut-il aussi ou faudra-t-il également envisager un jour un certain mixage entre les magistrats professionnels et les magistrats élus. A la vérité, nous savons que ce système fonctionne en d'autres lieux, par exemple dans les conseils des prud'hommes, où des élus siègent au côté d'un magistrat départiteur qui dit le droit et qui les aide dans leurs raisonnements juridiques, dans la formulation des jugements.
Madame le ministre, ce n'est certes pas un sujet simple, et l'on peut s'attendre à toutes sortes de manifestations traditionnalistes et corporatives en une telle matière. Mais je pense que la rénovation du droit de l'entreprise et la volonté d'établir des relations plus naturelles entre l'entreprise et la justice impliquent que l'on réfléchisse à cette question, que l'on engage les consultations nécessaires et que l'on ait une vue d'ensemble du sujet pour rénover, réformer, préserver et pérenniser l'institution consulaire multiséculaire.
Sans doute faut-il, dans cette oeuvre de rénovation, veiller à ce que chacun reste à sa place, en particulier à ce que les auxiliaires de justice, les mandataires, les représentants des créanciers exercent leur métier en bons professionnels, mais dans un climat de compétition et sans que le recours à tel ou tel soit imposé par les habitudes, par les bonnes relations ou par les contours des ressorts territoriaux de la justice consulaire.
Madame le garde des sceaux, si vous souhaitez développer les idées qu'il vous est arrivé d'esquisser en ce domaine, je les écouterai avec intérêt.
Il me semble que, dans un secteur comme celui-ci, il doit être possible d'envisager des réformes raisonnables, qui puissent être réalisées pour le bien des entreprises et pour le bien de la justice tout à la fois, sans que l'on soit amené à évoquer à tout propos des oppositions de nature politique ou idéologique.
Il n'en reste pas moins qu'en bien d'autres domaines concernant la politique de la justice et les aspects institutionnels de cette politique notre groupe ne peut partager certaines des options que vous avez évoquées.
Quoi qu'il en soit, la réflexion à laquelle vous nous avez conviés cet après-midi était nécessaire dans l'état actuel de notre société et, plus particulièrement, de notre justice. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. D'abord merci, madame le garde des sceaux, pour l'organisation de ce débat sur la réforme de la justice utile et indispensable car elle touche à la République, à l'Etat, à la souveraineté qui, depuis la Révolution, relèvent de la représentation nationale. Il est donc bon que nous puissions en parler un peu en amont, car le traumatisme laissé dans la société française par le comportement odieux des parlements de l'ancien régime était tel - il suffit de lire les cahiers de doléances, d'entendre Voltaire parler des « persécuteurs et des barbares » - que la justice a occupé de longues heures de débats dans les jeunes assemblées de la Révolution, dès 1789 et 1790, avec la Déclaration des droits et la loi d'organisation judiciaire, qui ont abouti à un strict encadrement de l'autorité judiciaire dont il a été entendu définitivement depuis une centaine d'années que, non élue, elle n'était pas un pouvoir exprimant la souveraineté nationale.
Mais, mes chers collègues, ne nous trompons pas de débat. En l'état, il ne s'agit pas de prendre encore parti, pour l'instant, mais d'aider le Gouvernement à nourrir ses propres réflexions par nos observations et nos propositions, comme viennent de le faire mes amis Robert Badinter et Michel Dreyfus-Schmidt.
Votre réforme vise tout d'abord à appliquer enfin plusieurs grands principes fondamentaux essentiels mais restés plus ou moins lettre morte pendant plus de deux cents ans.
Il faudrait être un républicain bien sourcilleux - ou bien grincheux - pour ne pas souscrire à votre volonté de rendre la justice plus accessible, plus rapide et répondant au besoin de sécurité : après tout, ce n'est que l'application de l'article 20 de la loi de 1790, qui prescrit une justice « plus simple, plus expéditive et moins coûteuse », et du rapport de Nicolas Bergasse du 17 août 1789 sur la sécurité et la force publiques.
Qui ne souscrirait non plus à votre volonté de garantir enfin la présomption d'innocence et d'interdire l'arrestation arbitraire, tous principes énumérés à l'article 7 de la Déclaration de 1789 et à l'article 66 de notre actuelle Constitution.
Qui ne souscrirait encore à vos intentions sur la responsabilité des magistrats, exigée par les cahiers de doléances et inscrite à l'article 15 de la Déclaration de 1789, pour que les poursuites disciplinaires, pénales ou civiles ne soient plus aussi rares et aussi dangereuses pour les plaignants.
J'espère que vous trouverez - et que Gouvernement et majorité vous aideront - les moyens de vos intentions, qui ne sont pas tous budgétaires, contrairement à ce que paraissait croire tout à l'heure mon ami Robert Badinter, tant s'en faut, et que, par exemple, on trouvera enfin le moyen de contraindre les juges à admettre que la tortute a été supprimée avant la Révolution, contre l'avis des juges de l'époque d'ailleurs, et que le sadisme, le chantage et la vengeance que constitue trop souvent la détention provisoire sont incompatibles avec l'oeuvre de justice dans la République.
Si ces bonnes intentions n'aboutissent pas, alors il faudra avouer qu'elles n'ont été qu'un habillage sympathique pour nous faire avaler le reste ! Mais je ne pense pas, madame le garde des sceaux, que ce soit votre volonté. J'en suis même sûr.
Le reste, mes chers collègues, ce sont les conséquences de l'indépendance du parquet, même inspirée par les meilleures intentions du monde et assortie de garanties pour la souveraineté nationale, le suffrage universel, l'équilibre des pouvoirs, l'autorité de l'Etat et la liberté, indépendance que d'ailleurs l'énorme majorité des intéressés, curieusement, n'a jamais revendiquée.
Dans ce domaine de la justice, les assemblées révolutionnaires ont jeté les bases de notre organisation judiciaire démocratique en s'inspirant des meilleurs penseurs du temps.
Sur la justice en général, c'est Montesquieu qui donne le ton, l'un de nos collègues le rappelait tout à l'heure : « Les juges de la nation ne sont, comme nous l'avons dit, que la bouche qui prononce les paroles de la loi ». Notre collègue n'est pas allé jusqu'au bout de la citation ; je la terminerai : « ... des êtres inanimés qui n'en peuvent modérer ni la force, ni la rigueur. Des trois puissances dont nous avons parlé, celle de juger est en quelque façon nulle. »
Ce sont aussi la Déclaration de 1789 et la loi de 1790 toujours en vigueur, qui organisent la séparation des pouvoirs et subordonnent le juge à la loi, l'obligeant même - c'est l'article 12, toujours en vigueur donc - à solliciter le corps législatif pour l'interpréter.
Sauf dans deux ou trois constitutions peu ou pas appliquées, la justice n'a jamais été et ne peut être un pouvoir, et je vous remercie de l'avoir rappelé, madame le garde des sceaux. Sauf que, lorsque vous dites qu'elle a « des pouvoirs », je vous réponds amicalement, bien sûr : non ! En France, les pouvoirs sont réservés aux élus, et la justice ne peut avoir, à votre choix, que des compétences, des attributions ou des prérogatives.
Sur le parquet, c'est Thouret qui qualifie ses membres le 4 août 1790, « d'agents du pouvoir exécutif dans l'ordre judiciaire », tandis que Thiessé rappelle au Tribunat que, le peuple ayant tranché, il n'est plus permis - au tribunat - « d'examiner » si cette « agence du Gouvernement doit être indépendante ».
Depuis cette époque, tous nos grands textes ont confirmé que le pouvoir exécutif est seul responsable de l'action publique et que le procureur - sorte de préfet avec moins de risques de carrière - requiert au nom de la loi, qu'il applique par délégation du Gouvernement auquel il est subordonné.
Sauf si je n'ai rien compris, il n'est pas encore question d'inamovibilité des parquetiers, cette invention de Louis XVIII tellement contestée par les démocrates puisqu'on vérifiait la fidélité des magistrats à la monarchie avant de la leur octroyer au bout de cinq ans. Mais rassurez-vous, mes chers collègues : si ce n'est pas aujourd'hui, cela risque d'arriver demain, lorsqu'une campagne de presse traînera dans le ruisseau les premières propositions de nomination formulées par le garde, puisque nous légiférons désormais par référence à ce que nous ordonnent les journaux et les humeurs de leurs rédacteurs !
Mais comment les procureurs seront-ils subordonnés, comme tous les autres fonctionnaires, si leur nomination échappe à celui qui les commande et au nom duquel ils s'expriment ?
Au fond, ce n'est pas le problème de la nomination qui est préoccupant, c'est de savoir comment cela fonctionne, et c'est bien ce qu'ont dit très clairement tout à l'heure, mes amis Robert Badinter et Michel Dreyfus-Schmidt.
Outre qu'il faudra absolument trouver une majorité au Parlement et à Versailles pour modifier les articles 13, 20, 21 et 65 de la Constitution, que mettra-t-on dans la loi pour assurer la loyauté républicaine des parquetiers et les contraindre à obéir à celui qui ne les nommera plus, bref pour qu'ils ne soient pas les électrons libres de l'administration française ?
Pour l'instant, ni vous ni nous ne savons comment faire. Et le comportement insolent, provocateur, humiliant pour vous et pour l'Etat - je vous le dis amicalement - du procureur de Strasbourg, que vous avez pourtant aujourd'hui le pouvoir de suspendre et de poursuivre en révocation, nous donne une idée de la suite, au point que je me suis demandé si les parquetiers n'avaient pas conquis par surprise, la nuit de la Saint-Sylvestre, leur indépendance sans s'occuper de notre consentement. Bref, je crains le pire...
On nous dit : « Mais ils recevront des instructions générales » ! La belle affaire, quand on sait qu'elles sont empilées en vrac dans un coin du palais, que personne ne les regarde jamais et qu'on ne voit pas quelle loi pourrait imposer leur lecture régulière.
Qu'arrivera-t-il lorsqu'un procureur, par erreur ou par conviction, parce qu'il est pacifiste, contre l'avortement anti ou pro-écologiste, révisionniste, favorable à Touvier, hostile aux étrangers, adversaire de l'Europe, militant politique ou syndical - ah ! le syndicalisme dans la magistrature ! - refusera sciemment d'appliquer la loi dans le sens prescrit par vos instructions générales ? Le garde pourra agir de son côté ? Mais comment savoir sans espion ou mouchard dans la place ? Et quelle humiliation pour l'Etat d'être contraint d'ajouter une requête ministérielle - pauvre petit lit de justice sans la flagellation de Louis XV ! - à celle du procureur, de placer le ministre sur le même plan qu'un fonctionnaire et de voir sa démarche vite contestée dans son principe même et, finalement, peser moins lourd devant les juges - qui n'aiment pas beaucoup ceux qui ont la confiance du suffrage universel, et vous en faites partie - que celle du procureur, pour peu que celui-ci ait eu l'habileté d'organiser préalablement la campagne de presse adéquate !
Situation inconfortable - remontrance ! - pour le garde, pour vous, madame le garde des sceaux, quand la thèse du procureur l'emportera contre la sienne ! Et que dire du cas où le garde devra aller mendier - convoqué, assis sur la sellette ? - l'autorisation d'agir auprès de la Cour de cassation, subordonnant ainsi la souveraineté nationale au bon vouloir d'un petit jury d'agents publics non élus qui permettra peut-être au siège - comble de l'horreur, mais nouvelle conquête sur la souveraineté nationale ! - de tirer un trait sur la séparation des poursuites et du jugement et de subordonner l'action publique au bon vouloir d'une instance de jugement ? Tout cela me paraît dégradant et indigne de la République et de l'Etat, et mérite un peu de réflexion.
Je vous rassure, mes chers collègues : après deux ou trois camouflets bien « touillés » par deux ou trois campagnes de presse, le garde, ridiculisé, n'osera plus user de ses pouvoirs, qui tomberont vite en désuétude. Mais il restera quand même, face au peuple, croyez-moi, le premier responsable de toutes les erreurs de la justice et de toutes les injustices de ses jugements.
Et dans les cas extrêmes où l'ordre et la sécurité publics - une ville à feu et à sang, une prise d'otages avec un avion détourné, ce dont parlait Robert Badinter tout à l'heure, et d'expérience ! - la sûreté intérieure ou extérieure - comme l'affaire Gordji - la défense, la politique étrangère, la paix, la guerre seront en jeu, c'est le parquet seul qui appréciera, sans disposer de tous les éléments de la politique du Gouvernement, sans être en charge des grands intérêts nationaux et sans en avoir la même appréciation que les pouvoirs constitutionnels, qui pourra avoir envie de jouer avec le feu, de faire la politique étrangère à la place de l'exécutif et d'ajouter quelques difficultés au Gouvernement ? Quelle aventure, mes chers collègues, pour la nation, si elle doit devenir impuissante, menacée, ridiculisée à la face du monde par les exploits d'un « petit juge » !
Madame le garde des sceaux, vous devrez trouver une majorité pour modifier l'article 21 de la Constitution sur l'exécution des lois - mes amis l'ont dit et je le répète. Car vous ne pouvez pas priver le Gouvernement de ses pouvoirs constitutionnels par de simples modifications du code de procédure pénale.
Madame le garde des sceaux, les principes républicains exigent donc, à mon avis, le maintien de toutes les instructions générales - pas de problèmes ! - mais aussi individuelles aux parquets, dans le seul intérêt de la loi, mais on peut ajouter : à la condition que la Chancellerie les rende publiques aussitôt pour que les choses soient claires pour tout le monde, sauf dans quelques cas sensibles touchant à nos grands intérêts nationaux. Et les parquetiers doivent pouvoir continuer - cela n'a pas été évoqué - à solliciter l'avis technique du garde en cas de difficultés juridiques complexes.
On nous dit aussi : « Mais la magistrature sera responsable de ses actes. » Chapeau, madame le garde des sceaux, chère amie, si vous arrivez à répondre enfin à cette éternelle question de Juvenal : « Quis custodiet custodies ? »
Là encore, vous n'échapperez pas à une réforme constitutionnelle et le système ne sera crédible que si les magistrats ne se jugent plus entre eux, lorsqu'ils acceptent de se juger ! Cela veut dire un Conseil supérieur au disciplinaire, avec une nette majorité de non-magistrats, et la Cour de justice de la République pour les crimes et délits accomplis par les magistrats, ceux-ci étant minoritaires dans les commissions des requêtes et d'instruction.
Franchement, la mise en cause permanente par n'importe quel fou, obsédé ou maniaque, du prestige, de la sérénité et de l'autorité des magistrats devant des commissions locales où aboutiront toutes les rancoeurs et toutes les petites vengeances ne me paraît pas être votre meilleure idée !
Madame le garde des sceaux, mes chers collègues, craignons les débordements qui nous feront regretter ce qui peut apparaître, dans l'histoire de la République et faute de prudence extrême de notre part, non comme une audace du droit et une avancée de la liberté, mais comme une faiblesse coupable et finalement criminelle de la nation et de l'Etat cédant à la mode d'une opinion fluctuante et mal informée. Certes, les Français s'intéressent à la justice, mais surtout aux millions d'affaires de tous les jours qui concernent les plus humbles, ensuite seulement à la petite dizaine de dossiers qui mobilisent les médias et qui font les délices et les tirages des salles de rédaction.
Puisque vos résolutions ne sont pas encore arrêtées, d'où ma liberté d'expression, et que vous avez cité Portalis à l'Assemblée et Beccaria ici, puis-je me permettre de vous suggérer, madame le garde des sceaux, de méditer les quelques paroles qui vont suivre, puisées aux meilleurs sources de l'histoire de la République.
Voici ce que dit Bergasse, dans son rapport du 17 août 1789 à la Constituante :
« Le pouvoir judiciaire sera donc mal organisé s'il dépend dans son organisation d'une autre volonté que de celle de la nation et s'il est la propriété du juge qui l'exerce.
« Il sera mal organisé si les juges ne répondent pas de leurs jugements.
« Il n'est aucun pouvoir public qu'il faille limiter avec plus d'exactitude que celui-là. Il n'en est donc aucun qu'il convienne d'organiser avec une prudence plus inquiète et des précautions plus scrupuleuses. »
Voici ce que dit Thouret, le 24 mars 1790, devant l'Assemblée, lors de la discussion de la loi du mois d'août :
« Il n'y a pas de corps dont l'esprit et la hardiesse soient plus à craindre que ces corporations judicaires » - à l'époque non encore syndiquées ! - « qui ont érigé en principes tous les systèmes favorables à leur domination, qui ne pardonnent pas à la nation elle-même de reprendre sur elles l'autorité dont elles ont joui et qui ne perdront jamais ni le souvenir de ce qu'elles ont été, ni le désir de recouvrer ce qui leur est ôté. »
C'est Condorcet qui leur répond en écho, le 6 juillet 1792 - Robert Badinter aurait pu le citer, car il le connaît mieux que moi :
« A peine quelques mois se sont écoulés depuis que la loi a fixé les limites des pouvoirs et déjà nos juges transgressent les limites. Ils sont déjà prêts à recréer, sous des formes judiciaires, les lettres de cachet et les bastilles. De juges des citoyens, ils s'érigent en juges des pouvoirs politiques. »
Puis-je ajouter que Jaurès délivrait il y a environ cent ans aux socialistes cette règle de conduite générale et absolue : « Le socialisme, c'est la République jusqu'au bout. »
Et je vous dispense, madame le garde des sceaux, à la fois par affection et par amitié, du testament politique prononcé par celui qui fut notre maître, le président François Mitterrand, au dernier conseil des ministres qu'il a présidé en mai 1995 ; certains ici s'en souviennent parfaitement, ce testament était consacré, pour les trois-quarts, à la prudence nécessaire dans la réforme de la justice.
Un dernier mot, mes chers collègues : je souhaite qu'à l'occasion de ce prochain débat nous gardions à l'esprit que l'indépendance n'est qu'une affaire de qualité de courage et de conscience - d'autres collègues l'ont dit avant moi - qu'aucune loi ne pourra jamais assurer et que nous sachions que l'Etat, sans lequel il n'y aurait ni paix publique, ni liberté, a lui aussi droit à sa part de justice : c'est le sens de l'Etat, qui devrait être enfin enseigné aux magistrats et inscrit parmi leurs obligations professionnelles. (Applaudissements.)
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, à cette heure, je ne pourrai malheureusement pas répondre à toutes les très intéressantes observations et remarques que les uns et les autres ont bien voulu formuler au cours de ce débat sur la réforme de la justice.
J'ai trouvé, dans les différentes interventions, matière à réflexion complémentaire et, quelquefois, je dois le dire, des idées et suggestions qui m'ont paru nouvelles par rapport à toutes celles que j'avais pu entendre jusqu'à présent.
Je voudrais, aussi brièvement que possible, revenir sur quelques points qui me paraissent particulièrement importants.
A M. le président Larché, qui a évoqué d'emblée la justice administrative, je tiens à dire que je n'oublie nullement celle-ci. D'ailleurs, deux de mes déplacements prochains concerneront précisément cette juridiction.
De toute façon, comment pourrait-on l'oublier ?
D'abord, elle sait se rappeler à notre attention par son concours reconnu à l'évolution du droit français et du droit international.
De plus, elle exerce, elle aussi, une mission constitutionnelle, reconnue comme telle par le Conseil constitutionnel.
A cette mission constitutionnelle s'ajoute une autre mission éminente : faire en sorte que l'Etat s'applique à lui-même le droit, et d'abord dans ses composantes d'autorité, qu'il s'agisse de la police, de l'armée, du fisc, de l'urbanisme, etc. Mais je n'aurai garde d'oublier, particulièrement dans cette enceinte, sa mission de contrôle de légalité des décisions des collectivités locales.
La justice administrative participe aussi, dans un dualisme original, à la fonction exécutive par ses attributions administratives, au Conseil d'Etat mais aussi dans les cours administratives d'appel et dans les tribunaux administratifs.
Au demeurant, j'ai préparé ce débat avec des membres de la justice administrative, et j'ai demandé au vice-président du Conseil d'Etat de faire en sorte que celle-ci ne reste pas à l'écart de la réforme de la justice que je souhaite promouvoir.
Il convient en effet, au premier chef, que le Conseil d'Etat adopte des procédures d'urgence. Il en existe déjà devant la juridiction administrative, notamment des procédures de référé et de sursis à exécution des décisions administratives. Mais ces procédures sont trop rigides et, souvent, très difficiles à mettre en oeuvre.
C'est pourquoi le Conseil d'Etat a créé, à ma demande, un groupe de réflexion sur les moyens de rationaliser ces procédures d'urgence, afin que soit notamment instituée une véritable procédure de référé, comme il en existe devant le juge civil.
Si une telle procédure est mise en oeuvre, je pense que nous ne verrons plus jamais un cas semblable à celui que vous avez évoqué, monsieur Larché, le cas de cette dame qui a introduit un recours en 1990 et qui a dû attendre 1997 pour que le jugement soit rendu.
Vous avez également évoqué, monsieur le président, la question de l'exécution des décisions de la justice administrative.
La loi du 8 février 1995 a, vous le savez, profondément transformé la procédure d'exécution : alors que celle-ci était concentrée au Conseil d'Etat, elle a été décentralisée devant tous les tribunaux administratifs et les cours ; le législateur a donné au juge administratif un pouvoir d'injonction et d'astreinte pour que les décisions soient effectivement appliquées.
Cette réforme donne, je crois, d'assez bons résultats.
S'agissant des recours abusifs, il est effectivement nécessaire de les empêcher. D'ores et déjà, le juge administratif peut prononcer des amendes allant jusqu'à 20 000 francs. Le Conseil d'Etat a institué une procédure d'admission des pourvois en cassation que beaucoup de juridictions pourraient lui envier. Je m'en suis d'ailleurs également entretenue récemment avec le vice-président du Conseil d'Etat.
Faut-il aller plus loin, au point de décourager les justiciables, au point de faire obstacle au droit constitutionnel de recours devant ces décisions ? Personnellement, je ne le crois pas.
Il reste que je suis convaincue que la justice administrative ne doit pas rester à l'écart de la réforme de la justice.
J'en viens au statut des magistrats, dont vous avez également traité, monsieur Larché, de même que M. Dreyfus-Schmidt et d'autres orateurs.
Nous devons en effet remettre à plat l'ordonnance de 1958 portant statut des magistrats, dans la perspective d'une simplification et d'une clarification des modes d'accès à la magistrature.
Il convient également, à cet égard, de donner une place primordiale à la formation, je le répète, et de prévoir des mobilités obligatoires, à la fois fonctionnelles et géographiques - il importe de s'attaquer à ce problème - en encadrant les passages du siège au parquet et vice versa.
M. Dreyfus-Schmidt a insisté sur la nécessaire séparation entre le parquet et le siège. Nous avons fait le choix de l'unité du corps des magistrats, mais il est vrai que nous pouvons remédier à certains abus ; il va effectivement falloir prendre des mesures très concrètes en ce sens. Il conviendra aussi de réduire les rigidités qui font obstacle aux mobilités.
S'agissant du difficile problème de la transaction pénale, au sujet de laquelle le Conseil constitutionnel a émis des objections, je réfléchis actuellement à la possibilité d'inscrire dans la réforme des textes de procédure pénale - nous aurons à travailler ensemble sur ce thème - ce qu'on pourrait appeler une procédure de « compensation pénale ». Celle-ci consisterait, pour le procureur, à proposer à une personne qui reconnaît une infraction pénale soit le paiement au Trésor d'une indemnité, soit l'accomplissement d'une peine de travail d'intérêt général.
Il est évident que ce système, s'il était adopté, ne vaudrait que pour les vols simples, mais cela constituerait déjà un progrès. L'innovation résiderait dans l'intervention obligatoire du juge, qui validerait ou non la compensation pénale, ce que ne prévoyait pas le dispositif de la transaction pénale et ce qui a motivé, me semble-t-il, les objections soulevées par le Conseil constitutionnel.
Plusieurs d'entre vous ont abordé l'importante question de la délinquance des mineurs. Il s'agit évidemment d'une préoccupation majeure pour le Gouvernement : je l'ai déjà affirmé devant vous et vous avez pu le constater au travers de prises de positions publiques et de mesures que le Gouvernement a déjà prises à cet égard.
Contrairement à une idée reçue, les poursuites pénales devant les juridictions des mineurs augmentent de 5 000 cas par an. Autrement dit, il n'y a pas stagnation de ces poursuites. Il convient également d'observer que les sanctions tendent à s'alourdir.
Pour la justice des mineurs, nous devons, me semble-t-il, agir en fonction de quelques idées simples mais susceptibles de nous permettre de nous attaquer plus fermement à ce très grave problème de société.
Tout d'abord, à chaque acte de délinquance il doit y avoir une réponse, que ce soit une réponse éducative ou une réponse pénale. Cela étant, pour moi, l'éducation n'exclut pas la sanction. Autant je crois à la prédominance de l'action éducative s'agissant des mineurs, autant, à mes yeux, l'éducation, c'est à la fois l'écoute, la discipline mais aussi la sanction. Doit bien entendu s'y ajouter la capacité d'offrir une perspective au jeune concerné, car c'est tout de même là que réside la raison fondamentale du choix de la prédominance de l'éducatif.
Nous devons aussi, face à la délinquance des mineurs, avoir des réponses immédiates. Pour un jeune, quelques semaines qui passent, ce sont d'abord autant d'infractions qu'il risquera de commettre de nouveau. Mais, surtout, une sanction qui intervient plusieurs semaines ou plusieurs mois après l'infraction n'a plus de sens. La rapidité est donc essentielle.
Les procureurs, dans certains parquets, notamment dans le cadre de ce qu'il est convenu d'appeler maintenant les procédures de traitement en temps réel, s'attachent déjà à mettre en oeuvre cette rapidité de la réponse.
Enfin, il faut absolument disposer de réponses diversifiées, qu'il s'agisse, là encore, des réponses éducatives ou des réponses pénales. La délinquance des mineurs prend en effet des formes extrêmement diverses, et les juges des enfants sont souvent démunis, se trouvant dans l'incapacité de faire exécuter les mesures qu'ils estiment appropriées.
Quelques-uns parmi vous ont évoqué le renforcement des mesures éducatives, et notamment le placement, de manière plus ou moins encadrée et pour une durée plus ou moins longue, de certains mineurs multirécidivistes particulièrement difficiles dans des établissements spécialisés.
Le rapport que m'ont remis les trois inspections générales sur ce thème, rapport que j'ai tenu à rendre public, va nous aider à traiter ce dossier, de même que les propositions que doivent formuler deux députés, Mme Lazerges et M. Balduyck, à la fin du mois de mars.
Nous avons commencé à progresser dans plusieurs directions, et d'abord en augmentant les moyens de la protection judiciaire de la jeunesse. Je rappelle que j'ai créé cent postes d'éducateur, ce qui ne s'était pas vu depuis bien des années.
Par ailleurs, nous avons entrepris de revaloriser la fonction d'hébergement. Nous savons que les jeunes délinquants les plus durs ont besoin d'être suivis par un adulte de façon continue et extrêmement étroite. Nous devons savoir si ce principe peut être correctement appliqué.
Je n'ignore pas que de nombreuses critiques sont adressées aujourd'hui aux actuels foyers d'hébergement. Cependant, pour moi, la question n'est pas tellement de savoir s'il existe un type de structure idéale. Personnellement, je ne le crois pas. D'ailleurs, tous les juges pour enfants que j'ai rencontrés m'ont dit qu'ils avaient besoin de différents types de structures d'accueil pour les mineurs. La question est de savoir comment nous pouvons organiser, avec les moyens adéquats, un suivi sur mesure, en quelque sorte, de ces jeunes particulièrement difficiles, qui ont tout simplement besoin d'avoir un adulte de référence, parce que, souvent, leurs parents, s'ils les connaissent, n'ont jamais joué ce rôle.
C'est évidemment un sujet grave et, si nous progressions dans cette voie, les finances publiques se trouveraient considérablement sollicitées. Mais cette question exige de notre part un examen très sérieux et particulièrement attentif.
M. Pagès a soulevé la question de la présomption d'innocence et du nécessaire équilibre avec la liberté de la presse. Je suis entièrement d'accord avec vous, monsieur le sénateur, il s'agit là de deux principes d'égale valeur, que nous devons absolument concilier.
C'est la raison pour laquelle, dans la liste des mesures que j'ai évoquées, je n'en ai pas retenu une seule qui alourdirait les pénalités financières applicables aux organismes de presse à un point tel que, finalement, on risquerait d'étouffer l'information sur ces affaire, alors que, me semble-t-il, le pays a besoin d'être informé à leur sujet.
Monsieur Pagès, tout en apportant un soutien aux idées et aux orientations que j'ai esquissées, ce dont je vous remercie, vous avez, en outre, posé la question suivante : si l'avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature constitue une avancée, pourquoi faut-il que le garde des sceaux continue à détenir le pouvoir de proposition ?
Vous avez, ce faisant, exprimé une opinion qui m'a semblé minoritaire dans cette assemblée, mais il s'agit d'une vraie question, que je me suis mois-même posée et à laquelle j'ai beaucoup réfléchi.
Je crois que le fait, pour le garde des sceaux, de conserver le pouvoir de proposition s'agissant des magistrats du parquet - comme d'ailleurs pour certains magistrats du siège, ne l'oublions pas - lui permet, dans la mesure où il a en charge la gestion globale de l'institution judiciaire - ce qui ne relève pas des prérogatives du Conseil supérieur de la magistrature - de prendre en compte les difficultés de certains postes.
J'ai moi-même pu constater, lors des réunions du Conseil supérieur de la magistrature, que nous avions le plus grand mal à pourvoir des postes outre-mer ou dans certaines juridictions du Nord ou de l'Est de la France.
Alors que le Conseil supérieur de la magistrature s'intéresse essentiellement, presque exclusivement même, aux mérites individuels comparés des magistrats, il est donc indispensable pour la bonne gestion du service public que le garde des sceaux puisse utiliser son pouvoir de proposition.
Si le garde des sceaux propose un magistrat et que le Conseil supérieur de la magistrature donne un avis conforme, cet avis lie le garde des sceaux. Mais, si le garde des sceaux peut proposer un magistrat, il ne peut pas poursuivre un autre de sa vindicte.
Ce n'est peut-être clair que lorsqu'on a observé de près le fonctionnement interne du Conseil supérieur de la magistrature, et c'est pourquoi je dis nettement que c'est impossible.
Les propositions de magistrats du parquet donnent en effet lieu à la publication de listes qui peuvent être contestées par tous ceux...
M. Michel Charasse. Qui y ont intérêt !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. ... qui peuvent être candidats. En cas de contestation une discussion s'engage sous la forme, qui me paraît salutaire, d'une confrontation.
Il me paraît inimaginable que le garde des sceaux puisse alors continuer à éviter de proposer un magistrat pour des raisons qui ne seraient pas fondées, et s'il s'agit de raisons fondées ; il doit en convaincre le Conseil supérieur de la magistrature.
Nous avons atteint là, me semble-t-il, un équilibre qui doit nous garantir contre les pressions individuelles sur la carrière des magistrats du parquet en même temps que nous permettre de nous prévaloir - je m'y suis essayée, et le Conseil supérieur de la magistrature l'a compris - des prérogatives de gestion de service public.
Je veux aussi remercier M. Haenel de sa réflexion et de ses propositions particulièrement riches.
Il a notamment posé une question assez originale : pourquoi la dénomination « Conseil supérieur de la magistrature » ne serait-elle pas remplacée par celle de « Conseil supérieur de la justice » ?
A mon sens, le Conseil supérieur de la magistrature doit faire ce pour quoi il est fait, c'est-à-dire intervenir en matière de nominations et de discipline. Tel est le sens des réformes que je propose.
En revanche, il me semble que le statut des magistrats, l'affectation ou la répartition des effectifs doivent, notamment, relever du pouvoir exécutif.
C'est la raison pour laquelle j'éprouve certaines réticences - j'émets même de nettes réserves - envers une conception trop extensive du rôle du Conseil supérieur de la magistrature.
Plusieurs orateurs ont abordé la question de la carte judiciaire : MM. Fauchon et Hyest - qui ont rappelé, avec raison, l'existence d'un excellent rapport à ce sujet, celui de M. Carrez - ainsi que M. Marini.
J'ai lu le rapport de M. Carrez. Il m'a semblé extraordinairement instructif. Cependant, il repose sur une réflexion que l'on peut qualifier de « centralisée ». Or, toutes les réformes fondées sur ce type de réflexion ont échoué.
En effet, on ne fera jamais comprendre à des élus locaux ou aux magistrats qu'il faut supprimer les deux tiers des tribunaux de commerce !
J'ai donc résolu d'adopter une autre approche, mais, je le répète, le diagnostic de M. Carrez est extrêmement instructif et il est de nature à enrichir notre réflexion.
Nous disposons, en outre, des rapports demandés par mon prédécesseur aux chefs de cour, rapports qui sont certes inégaux, mais dont certains sont intéressants.
La commission que j'entends nommer n'aura donc pas pour mission de produire un rapport supplémentaire.
Elle sera composée de trois ou quatre hauts fonctionnaires qui devront d'abord se rendre sur le terrain cinq jours par semaine afin de m'informer et d'informer la direction des services judiciaires, à laquelle ils seront rattachés, sur les véritables solidarités, les véritables bassins d'activités et les véritables conditions de travail dans les tribunaux.
Leur diagnostic sera crédible parce qu'il se fondera sur les analyses qui ont été notamment développées par l'administration de l'aménagement du territoire sur les bassins d'emplois et qui ne s'arrêtent pas aux limites administratives.
Je ne vois pas, en effet, pourquoi nous nous arrêterions à des limites départementales. Si un tribunal a trop d'affaires à traiter et qu'un autre n'en a pas assez, en quoi le fait qu'ils sont situés dans des départements différents, voire dans des régions différentes, interdirait-il d'établir des communications entre ces deux tribunaux qui peuvent n'être séparés que par trente kilomètres ?
Nous ne comptons donc pas remanier la carte judiciaire sur la base de la départementalisation.
M. Jean-Jacques Hyest. Très bien !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. A partir de là, je ne vois pas pourquoi nous ne pourrions pas concilier - vous l'avez fait observer, monsieur Hyest - la spécialisation et la proximité.
Nous raisonnerons en termes de types de contentieux. Certains types de contentieux devront continuer d'être traités au plus près des justiciables alors que d'autres, à l'évidence, nécessiteront une spécialisation.
Je ne vois pas de contradiction entre ces deux pôles qui doivent nous guider : spécialisation et proximité.
En ce qui concerne maintenant les classements sans suite, M. Habert a dit, après d'autres, que 80 % des affaires subiraient ce sort.
Après avoir entendu pour la première fois ce chiffre et m'être dit qu'il était scandaleux, j'ai examiné de plus près la situation.
Or, 78 % des affaires classées sans suite le sont parce qu'elles n'ont pas été élucidées, la police ou la gendarmerie n'ayant pas trouvé le coupable.
Environ 5 % des affaires font l'objet d'un classement sans suite pour des motifs juridiques et environ 17 % pour des motifs autres que juridiques, parmi lesquels la réussite d'une transaction.
Il faut donc relativiser !
M. Jean-Jacques Hyest. C'est très variable selon les juridictions !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je l'ai déjà dit lors de la réunion organisée par le ministre de l'intérieur avec 300 maires, je suis lasse d'entendre dire que les procureurs classent sans suite la majorité des affaires. S'ils le font parfois par opportunité, ce n'est que dans un infime pourcentage des cas.
M. Michel Charasse. Quand on ne cherche pas, on n'élucide pas !
Mme Elisabeth Guigou, garde de sceaux. J'en viens à ce qui fait, en définitive, le coeur de vos remarques : la réforme du parquet.
Je commencerai par répondre à MM. Fauchon, Plasait et Hyest, qui ont rappelé - je comprends pourquoi - tout l'intérêt de la réforme de M. Méhaignerie.
M. Jean-Jacques Hyest. C'était tout de même un progrès !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Tout à fait, et vous avez exprimé un certain scepticisme quant à l'opportunité de changer ce système, dont M. Fauchon a dit qu'il était convenable.
Depuis 1994, les instructions individuelles du garde des sceaux doivent ainsi être écrites et versées au dossier. On n'a pas précisé qu'elles devraient être motivées, à tort à mon avis, mais c'était tout de même un progrès et, en effet, un système convenable lorsque les gardes des sceaux se conduisaient de façon convenable.
M. Pierre Fauchon. Holà ! Holà !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Ce système n'a ainsi pas pu empêcher, hélas ! certains épisodes rocambolesques et l'utilisation assidue du téléphone en vue de manipuler la justice.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Tout à fait !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je pense donc que la réforme Méhaignerie comportait une lacune de taille, précisément l'insuffisance des garanties d'indépendance au moment de la nomination des magistrats. M. Badinter a, à juste titre, insisté sur ce point.
C'est cette lacune qui m'a conduite à me demander s'il ne fallait pas écarter les instructions individuelles.
C'est justement en constatant à quel point la réforme Méhaignerie avait été non pas seulement détournée, mais outrageusement ignorée...
M. Jean-Jacques Hyest. Pas par lui !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. ... - non, pas par lui - que j'ai pensé qu'il fallait rejeter le système des instructions individuelles, car les garanties inscrites dans le code de procédure pénale n'avaient pas été respectées, ce qui est grave.
Il faut désormais garantir aux citoyens que le code de procédure pénale ne pourra plus ne pas être respecté.
J'en viens aux observations de Robert Badinter, que je remercie du soutien qu'il a apporté aux orientations de ma réforme non seulement parce qu'il l'a fait au nom du groupe socialiste, ce à quoi je suis, vous le comprendrez, particulièrement sensible, mais aussi parce qu'il l'a fait en son nom personnel, ce qui, bien entendu, me touche beaucoup.
J'ai bien noté cependant, même s'il l'a fait sentir avec toute la subtilité et le talent qu'on lui connaît, que ses doutes, ses interrogations et ses questions demeuraient.
Monsieur le sénateur, vous n'avez cependant exprimé aucun doute sur la question de la nomination des magistrats puisque vous avez dit que là se trouvait la clé de l'indépendance, et j'en suis bien d'accord avec vous : on aura désormais la garantie que les magistrats du parquet ne pourront plus se soumettre ou être soumis aux interventions illégitimes du garde des sceaux.
Vos interrogations portent donc, en définitive, sur l'efficacité du système que je propose.
Les directives générales combinées au droit d'action propre permettront-elles de faire prévaloir l'intérêt général ?
Pour ma part, je comprends que l'on pose cette question, car il s'agit d'un système entièrement nouveau. Mais il se précise. J'espère d'ailleurs que nous pourrons travailler ensemble à résoudre les nombreuses questions qui ne sont pas encore résolues, notamment en ce qui concerne le droit d'action propre du garde des sceaux, dont je redis ici qu'il donne des garanties qui n'existent pas aujourd'hui dans le code de procédure pénale.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Tout à fait !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je n'ai donc pas tout à fait abandonné l'espoir de vous convaincre !
Comme vous, je crois que l'unité de la politique pénale et l'égalité de traitement de tous sur le territoire sont indispensables pour que l'Etat réponde dans de bonnes conditions aux dérèglements ou aux situations exceptionnelles, et je crois que le système que je propose permettra d'assurer cette unité mieux qu'on ne l'a fait jusqu'à présent.
Vous restez sceptique, monsieur Badinter, mais j'espère que nos vues parviendront à se rejoindre d'ici à la fin de la discussion. Permettront-elles de faire prévaloir l'intérêt général ?
Pour ma part, je comprends que l'on pose cette question, car il s'agit d'un système entièrement nouveau. Mais il se précise. J'espère d'ailleurs que nous pourrons travailler ensemble à résoudre les nombreuses questions qui ne sont pas encore résolues, notamment en ce qui concerne le droit d'action propre du garde des sceaux, dont je redis ici qu'il donne des garanties qui n'existent pas aujourd'hui dans le code de procédure pénale.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Tout à fait !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je n'ai donc pas tout à fait abandonné l'espoir de vous convaincre !
Comme vous, je crois que l'unité de la politique pénale et l'égalité de traitement de tous sur le territoire sont indispensables pour que l'Etat réponde dans de bonnes conditions aux dérèglements ou aux situations exceptionnelles, et je crois que le système que je propose permettra d'assurer cette unité mieux qu'on ne l'a fait jusqu'à présent.
Vous restez sceptique, monsieur Badinter, mais j'espère que nos vues parviendront à se rejoindre d'ici à la fin de la discussion.
MM. Plaisait et Gélard ont, quant à eux, abordé la question des cours d'assises. Je veux leur dire que je n'abandonne pas la perspective d'une réforme que je trouve bonne dans son principe, mais qui paraît tellement coûteuse dans la forme qu'on lui a donnée jusqu'ici que je crains que ce ne soit une de ces réformes qui n'entrent jamais en application.
Je préférerais donc que nous trouvions un système plus simple. A cet égard, j'ai trouvé beaucoup d'intérêt à plusieurs des suggestions de M. Gélard.
Je garde ainsi à l'esprit la proposition d'établir un plan Tribunaux 2000, qui me paraît intéressante, ainsi que celle d'organiser des échanges entre magistrats et universitaires, voire des détachements croisés. S'ouvrir à d'autres pratiques serait riche d'enseignements pour la magistrature.
M. Marini, lui, m'a interrogée à propos des tribunaux de commerce. J'ai compris qu'il m'enjoignait de procéder à la réforme.
M. Philippe Marini. Doucement !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Où en sommes-nous ?
J'ai, dès mon arrivée place Vendôme, pris clairement conscience du fait que la situation ne pouvait plus durer.
La réforme de la carte judiciaire devrait donc d'abord concerner les tribunaux de commerce, sur la base de la méthode que j'entends appliquer.
J'ai déjà pris, par ailleurs, plusieurs décisions.
Les juges des tribunaux de commerce, qui sont des bénévoles, doivent, me semble-t-il, être mieux formés à la pratique juridique. Ils rendent de très grands services. J'ai donc décidé d'attribuer des crédits aux centres de formation, lesquels ne fonctionnaient plus faute de fonds pour les alimenter.
J'ai également envoyé une circulaire à tous les parquets pour leur demander d'être d'avantage présents dans les tribunaux de commerce, comme c'est d'ailleurs leur rôle et leur devoir. J'ai demandé aux procureurs généraux de me rendre compte de l'application de cette circulaire. Je commence à recevoir les rapports. Il est effectivement indispensable que le ministère public puisse être là, à la fois pour conseiller et, naturellement, pour exercer le contrôle, qu'il pratique d'ailleurs dans tous les tribunaux.
Par ailleurs, j'ai mis en chantier un décret sur les administrateurs et mandataires judiciaires. En ce domaine, il y a en effet trop de scandales, qui menacent la crédibilité non seulement de cette profession, mais de l'ensemble de l'institution des tribunaux de commerce. Ce décret a maintenant quitté la Chancellerie pour être soumis, pour concertation, à tous les professionnels, et pas simplement aux administrateurs et mandataires judiciaires.
Il comporte plusieurs dispositions. Je voudrais attirer votre attention sur l'un d'entre elles : l'obligation de déposer tous les fonds à la Caisse des dépôts et consignations, pour éviter les détournements auxquels nous avons assisté.
M. Michel Charasse. C'est bien !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. J'en viens à l'affaire, le sinistre, de la charge Sauvan-Goulettequère - 216 millions de francs évaporés ! Grâce à l'action conjuguée de la Chancellerie et de la profession, du président de la Caisse de garantie, du président de la profession des administrateurs et mandataires judiciaires, l'intégralité de ces 216 millions de francs pourra être remboursée aux créanciers : 52 millions de francs par l'action de la Caisse de garantie, 116 millions de francs grâce aux contributions volontaires de toute la profession sur l'ensemble de la France, le reste provenant des recouvrements, à titre pénal, de la charge Sauvan-Goulettequère elle-même.
Ce résultat permet de penser que la profession a pris conscience de la gravité de la situation et a décidé de se mobiliser pour faire cesser ces scandales. Il montre que, même si je vous présente une réforme de la justice dont la mise en application prendra deux ou trois ans, je ne me contente pas de tirer des plans sur la comète. Entre-temps, aussi, j'agis.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Très bien !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. M. Cabanel a évoqué, au début de son intervention, l'après-jugement. Je n'ai pas oublié cet aspect très important. Mes prédécesseurs ont engagé une réforme des services d'insertion et de probation. Cette année, je me suis donné les moyens, dans le budget, d'achever cette réforme, en attribuant 200 postes de travailleurs sociaux aux comités d'insertion et de probation.
Quant au rôle du juge de l'application des peines, il est effectivement fondamental. Dans ce domaine encore, M. Badinter avait eu des initiatives et une réflexion innovantes. C'est en effet un point très important.
Enfin, je m'adresserai à M. Charasse.
Monsieur le sénateur, je vous ai écouté attentivement. Dans la première partie de votre intervention, vous avez rappelé des principes et, dans la seconde, vous avez évoqué les craintes que vous inspire la réforme que je propose.
Vous avez eu raison de dire que les révolutionnaires de 1789 et 1790 ont été guidés par la crainte que leur inspiraient les parlements et les cours de l'Ancien Régime. C'est d'ailleurs là une des raisons fondamentales de la Révolution.
Vous avez eu raison de dire que Montesquieu écrivait, dans De l'esprit des lois, que la puissance de juger était nulle. Oui, la Constituante était imbue de la toute-puissance de la loi, au point que la phrase de Robespierre selon laquelle il convenait d'effacer de la langue française le mot « jurisprudence » est restée célèbre.
M. Michel Charasse. C'était le 18 septembre 1790 !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Mais nous ne sommes plus en 1789. Deux siècles se sont écoulés depuis la Révolution, pendant lesquels la démocratie s'est lentement installée dans les esprits. Au cours de ces deux siècles, toute l'histoire de notre République a justement consisté à émanciper la justice du pouvoir politique et administratif.
M. Pierre Fauchon. Très juste !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. La loi du 24 mai 1872 a donné au Conseil d'Etat le pouvoir souverain de trancher les litiges entre l'administration et les justiciables.
M. Michel Charasse. Le Conseil d'Etat, c'est autre chose !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Même le code civil napoléonien, en son article 4, a fait obligation au juge de dire le droit dans le silence de la loi, lui conférant ainsi un certain pouvoir de création de normes.
M. Michel Charasse. Au civil !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Depuis deux siècles, la République et la démocratie se sont affirmées en donnant des pouvoirs aux juges pour trancher les conflits.
La Constitution de 1958 elle-même, dont on va fêter cette année le quarantième anniversaire, a parachevé cette oeuvre en proclamant l'indépendance de l'autorité judiciaire et en instituant un Conseil constitutionnel chargé de contrôler la constitutionnalité des lois.
Les magistrats ont gagné en indépendance, pour le bienfait de la démocratie.
M. Michel Charasse. Et de la justice ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Si le Conseil d'Etat n'avait pas formulé, notamment, le principe du respect des droits de la défense, de la liberté d'association et du respect de la vie familiale, nous serions probablement dans un système qui garantirait moins les libertés individuelles.
Telles sont les remarques que je souhaitais formuler sur la première partie de votre intervention, qui était historique et dans laquelle vous faisiez un certain nombre de rappels monsieur Charasse.
Ensuite, vous êtes revenu sur deux points.
Tout d'abord, vous avez contesté l'idée selon laquelle les juges ont des pouvoirs. Je me suis moi-même posé cette question. Je le répète : la justice n'est pas un pouvoir. Le juge a-t-il des pouvoirs ? J'ai demandé que l'on recherche dans les textes. Que constate-t-on dans les codes dont le législateur nous a dotés ?
Dans le code de procédure pénale, l'article 41 précise : « Le procureur de la République a tous les pouvoirs et les prérogatives attachés à la qualité d'officier de police judiciaire. »
L'article 51 dispose : « En cas de crime ou de délit flagrant, le juge d'instruction exerce les pouvoirs qui lui sont attribués par l'article 72. »
L'article 81 précise : « Le juge d'instruction a le pouvoir de mettre en examen toute personne à l'encontre de laquelle ... »
M. Michel Charasse. Il peut !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je vous épargnerai une litanie d'articles du code de procédure pénale.
Il en est de même du code de procédure civile.
L'article 10 dispose : « Le juge a le pouvoir d'ordonner d'office toutes les mesures d'instruction légalement admissibles. »
M. Michel Charasse. Il peut !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Ne nous attardons pas trop sur ce débat, qui est sans doute un peu trop sémantique par rapport au coeur de notre sujet.
J'en viens à vos remarques sur le scénario catastrophe que vous avez dépeint dans la dernière partie de votre intervention ...
M. Michel Charasse. Absolument pas !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. ... et qui concerne le système que je propose, notamment le droit d'action propre du garde des sceaux.
Je trouve extraordinaire que l'on trouve extraordinaire de soumettre l'Etat et le ministre au droit.
Je trouve extraordinaire que l'on trouve extraordinaire que le ministre de la justice veuille exprimer sa position en toute transparence...
M. Robert Badinter. Très bien !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. ... et, pour éviter que ne se produisent ces abus, même à partir d'un code de procédure pénale vertueux, assumer ce droit d'action, cette intervention sur les affaires individuelles, en engageant sa responsabilité politique.
M. Michel Charasse. Comment le saura-t-il ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Croyez-vous que, aujourd'hui, le ministre soit informé de tout ? Comment se fait la sélection ? Par les procureurs eux-mêmes et par les médias. Il ne faut tout de même pas vivre dans un monde virtuel, angélique, comme vous le disiez tout à l'heure.
Je trouve extraordinaire que l'on trouve extraordinaire d'avoir la certitude que la poursuite sera engagée malgré toutes les pressions et les hésitations, d'où qu'elles viennent. Voilà le système que je propose !
Les déviations que nous observons depuis quelques années ont conduit à la situation que nous connaissons. Les affaires scandaleuses ne sont pas très nombreuses, elles sont même marginales par rapport au fonctionnement du système judiciaire,...
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Absolument !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. ... mais, symboliquement, elles font peser une menace très grave sur notre démocratie.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Effectivement !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Dans ces conditions, n'est-il pas temps de sortir de ce climat de défiance réciproque entre les politiques et les juges ? On a en effet l'impression que, à cause de certains dérapages, le doute planerait sur l'ensemble de notre système judiciaire et que, par rétorsion, les juges eux-mêmes auraient tendance à se muer en justiciers.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Absolument !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Si l'on continue sur ce chemin, nous allons tout droit vers ce type d'évolution. Aujourd'hui, ce comportement est marginal de la part tant des politiques que des juges. Je crains, s'il se généralise, que l'on ne puisse plus donner très cher de notre démocratie. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées de l'Union centriste.)
M. le président. Le débat est clos.
Acte est donné de la déclaration du Gouvernement, qui sera imprimée sous le numéro 242 et distribuée.

9

COMMUNICATIONS DU GOUVERNEMENT

M. le président. M. le président du Sénat a reçu ce jour de M. le Premier ministre trois communications relatives à la consultation des assemblées territoriales de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie sur les projets de loi autorisant l'approbation d'accords avec la Moldavie, l'Inde et la Géorgie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements.
Acte est donné de ces communications.
Ces documents ont été transmis à la commission compétente.

10

TRANSMISSION DE PROJETS DE LOI

M. le président. J'ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs.
Le projet de loi sera imprimé sous le numéro 234, distribué et renvoyé à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
J'ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, portant réforme de la réglementation comptable et adaptation du régime de la publicité foncière.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 241, distribué et renvoyé à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.

11

DÉPÔT DE PROPOSITIONS DE LOI

M. le président. J'ai reçu de Mme Gisèle Printz, M. Roger Hesling, Mme Dinah Derycke, MM. Guy Allouche, Pierre Mauroy, Paul Raoult, Léon Fatous, Roland Huguet, Daniel Percheron, Michel Sergent et les membres du groupe socialiste et apparentés une proposition de loi relative à la responsabilité des dommages liés à l'exploitation minière.
La proposition de loi sera imprimée sous le numéro 235, distribuée et renvoyée à la commission des affaires économiques et du Plan, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J'ai reçu de M. Edouard Le Jeune une proposition de loi visant à réprimer la conduite automobile sous l'empire de produits stupéfiants, de substances psychotropes ou de somnifères.
La proposition de loi sera imprimée sous le numéro 237, distribuée et renvoyée à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J'ai reçu de M. Edouard Le Jeune une proposition de loi visant à suspendre le versement des allocations familiales aux parents d'enfants mineurs délinquants.
La proposition de loi sera imprimée sous le numéro 238, distribuée et renvoyée à la commission des affaires sociales, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J'ai reçu de M. Edouard Le Jeune une proposition de loi visant à exonérer de la taxe d'habitation les chômeurs de longue durée non imposables.
La proposition de loi sera imprimée sous le numéro 239, distribuée et renvoyée à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J'ai reçu de M. Edouard Le Jeune une proposition de loi permettant aux travailleurs handicapés titulaires de la carte d'invalidité à 80 % de bénéficier de la retraite à taux plein à partir de cinquante ans.
La proposition de loi sera imprimée sous le numéro 240, distribuée et renvoyée à la commission des affaires sociales, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

12

TRANSMISSION DE PROPOSITIONS DE LOI

M. le président. J'ai reçu de M. le président de l'Assemblée nationale une proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, relative au régime local d'assurance maladie des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.
La proposition de loi sera imprimée sous le numéro 236, distribuée et renvoyée à la commission des affaires sociales.
J'ai reçu de M. le président de l'Assemblée nationale une proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relative à la sécurité et à la promotion d'activités sportives.
La proposition de loi sera imprimée sous le numéro 243, distribuée et renvoyée à la commission des affaires culturelles, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

13

ORDRE DU JOUR

M. le président. Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mardi 27 janvier 1998, à seize heures :
Suite de la discussion du projet de loi (n° 188, 1997-1998), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile.
Rapport (n° 224, 1997-1998) de M. Paul Masson, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Avis (n° 221, 1997-1998) de M. Alain Vasselle, fait au nom de la commission des affaires sociales.
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 26 janvier 1998, à dix-sept heures.
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.

(La séance est levée à vingt heures cinquante-cinq.)

Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
DOMINIQUE PLANCHON





ORGANISMES EXTRAPARLEMENTAIRES

Lors de sa séance du 22 janvier 1998, le Sénat a désigné M. Hilaire Flandre pour siéger en qualité de membre titulaire et M. Bernard Joly pour siéger en qualité de membre suppléant au sein du Conseil national de l'information statistique.

COMMUNICATIONS RELATIVES À LA CONSULTATION DES ASSEMBLÉES TERRITORIALES

M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre trois communications en date du 21 janvier 1998 relatives à la consultation des assemblées territoriales de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie sur :
- le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Moldavie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements ;

- le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Inde sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements ;

- le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Géorgie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements.

Ces documents ont été transmis à la commission compétente.



Le Directeur du service du compte rendu intégral, DOMINIQUE PLANCHON QUESTIONS ORALES REMISES À LA PRÉSIDENCE DU SÉNAT (Application des articles 76 à 78 du réglement)


Loi d'orientation agricole
et agriculture de montagne

168. - 22 janvier 1998. - M. Michel Barnier appelle l'attention de M. le ministre de l'agriculture et de la pêche sur les préoccupations des agriculteurs de montagne à propos de la prochaine loi d'orientation agricole et des évolutions de la politique agricole commune. Il lui demande en effet s'il entend intégrer les trois fonctions sociale, économique et territoriale dans la future loi d'orientation agricole, et quelles actions il compte mener au niveau communautaire pour réorienter l'évolution de la politique agricole commune, notamment en ce qui concerne son volet « montagne ».

Statut des médecins à diplôme étranger

169. - 22 janvier 1998. - M. François Autain souhaite attirer l'attention de M. le secrétaire d'Etat à la santé sur la situation des médecins à diplôme étranger. En effet, après avoir passé avec succès l'examen d'équivalence du diplôme français de docteur en médecine selon les dispositions de l'article L. 356 (2) du code de la santé publique, complété par l'article premier de la loi n° 72-661 du 13 juillet 1972, leur situation est encore aujourd'hui précaire. Le statut de praticien adjoint contractuel (PAC) ne résoud en rien les discriminations dont sont victimes ces médecins, en dépit des services rendus et du nombre d'années exercées au sein de l'hôpital public (ils assurent la majorité des gardes délaissées et désertées par leurs collègues français de souche). Le comité des médecins à diplôme étranger proteste contre le statut actuel accordé à ces médecins et il lui demande si l'adoption d'un texte réglementaire qui les intègrera complètement et définitivement dans le système médical français est prochainement envisagée.








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