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Séance du 26 mai 1998





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INSCRIPTION SUR LES LISTES ÉLECTORALES

Adoption des conclusions du rapport d'une commission

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 311, 1997-1998) de M. Michel Dreyfus-Schmidt, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, sur la proposition de loi (n° 13, 1997-1998) de M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste et apparentés tendant à compléter l'article L. 30 du code électoral, relatif à l'inscription sur les listes électorales en dehors des périodes de révision.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Michel Dreyfus-Schmidt, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, l'avantage de la dernière réforme constitutionnelle ouvrant à chacune des assemblées la possibilité d'inscrire à son ordre du jour des propositions de loi est de permettre de régler rapidement, sans attendre le dépôt d'un projet de loi sur lequel les parlementaires puissent présenter tel ou tel amendement, des questions simples auxquelles il est aisé de répondre. Tel est l'objet de la proposition de loi que j'ai l'honneur de rapporter au nom de la commission des lois.
J'ai appris, de manière quelque peu indirecte d'ailleurs, que le Gouvernement n'était pas favorable à cette proposition de loi. Je le regrette d'autant plus que je suis à cette tribune au nom d'une commission des lois unanime, ce qui est suffisamment exceptionnel pour être relevé.
Je sais bien qu'il faut parfois se méfier de l'unanimité ; mais, là, il ne s'agit pas d'un engouement fugace : une discussion a eu lieu, une réflexion a été engagée et chacun d'entre nous a pensé qu'il ne serait pas anormal de permettre l'inscription sur la liste électorale de ceux - ils sont assez nombreux ! - qui apprennent tardivement qu'ils en ont été rayés, sans qu'ils se soient livrés à aucune fraude.
L'article L. 32 du code électoral permet l'inscription des personnes énumérées à l'article L. 30 de ce code sur les listes électorales en dehors des périodes de révision par le tribunal d'instance, qui statue dans un délai de quinze jours et au plus tard quatre jours avant le jour du scrutin.
Je cite l'article L. 30 : « Peuvent être inscrits sur les listes électorales en dehors des périodes de révision :
« 1° Les fonctionnaires et agents des administrations publiques mutés ou admis à faire valoir leurs droits à la retraite après la clôture des délais d'inscription ainsi que les membres de leur famille domiciliés avec eux à la date de la mutation ou de la mise à la retraite ;
« 2° Les militaires renvoyés dans leurs foyers après avoir satisfait à leurs obligations légales d'activité, » - il faudra modifier ce 2° - « libérés d'un rappel de classe ou démobilisés après la clôture des délais d'inscription, ainsi que ceux ayant changé de domicile lors de leur retour à la vie civile ;
« 3° Les Français et Françaises remplissant la condition d'âge exigée pour être électeur, après la clôture des délais d'inscription ;
« 4° Les Français et Françaises qui ont acquis la nationalité française par déclaration ou manifestation expresse de volonté et qui ont été naturalisés après la clôture des délais d'inscription ;
« 5° Les Français et les Françaises ayant recouvré l'exercice du droit de vote dont ils avaient été privés par l'effet d'une décision de justice. »
Pourquoi refuser ce même droit aux personnes qui sont prévenues tardivement de leur radiation de la liste électorale d'une commune déterminée, c'est-à-dire après ou juste avant la clôture de la liste électorale ?
La commission a suggéré de prendre comme date de référence le 1er décembre, parce que, au mois de décembre, à l'approche des fêtes, tout le monde a d'autres pensées en tête.
Il existe en France une vieille tradition que vous connaissez, monsieur le secrétaire d'Etat, comme tous ceux qui sont ou ont été maires, celle du domicile d'origine, qui a longtemps été reconnue par la jurisprudence de la Cour de cassation. Beaucoup de Françaises et de Français utilisaient cette faculté, surtout des Français d'ailleurs, parce que c'était plus facile pour les hommes, qui étaient recensés dans les communes en vue du service militaire alors que les femmes ne l'étaient pas et que, malheureusement, elles n'ont eu le droit de vote que tardivement.
Quoi qu'il en soit, le sentiment est le même pour toutes et tous : il est légitime d'aspirer à continuer à pouvoir voter dans sa commune, celle où l'on est né, où l'on a ses racines, où l'on compte revenir et se faire enterrer et dont on se considère toujours citoyen, même si l'on n'y habite plus, même si l'on n'y est pas propriétaire, même si l'on n'y paie pas ou plus d'impôts. Ce n'est ni un crime ni un délit ! C'est un droit tant que l'on n'est pas rayé de la liste électorale.
Or, il suffit qu'une radiation soit prononcée le 28 décembre mais les grandes villes ne le font pas assez souvent, on le voit bien lorsqu'il y a des inscriptions de complaisance, qui ne sont pas celles dont nous traitons ici - pour que l'intéressé soit avisé qu'il est rayé de la liste électorale après la clôture de ladite liste. Cet homme ou cette femme ne pourra plus s'inscrire sur aucune autre liste. S'il y a des élections au mois de mars, par exemple, il ne pourra pas voter, s'il y en a au mois de juin, il ne pourra pas voter non plus. Il faudra qu'il attende la période de révision de la liste électorale, entre le 1er septembre et le 31 décembre, pour pouvoir s'inscrire et ne pourra pas voter avant l'année suivante.
Cela a paru tout à fait anormal à la commission des lois. C'est pourquoi, à l'unanimité, je le répète, elle vous propose d'adopter un article unique qui ajouterait à l'article L. 30 dont je vous ai rappelé la substance tout à l'heure deux nouveaux alinéas ainsi rédigés :
« 6° Les personnes auxquelles leur radiation d'une liste électorale a été notifiée après le 1er décembre, à condition que la radiation ne soit pas motivée par une fraude de leur part. » - Bien évidemment, il faut tout prévoir, et nous pensions en particulier calmer les appréhensions, dont nous avions entendu parler, du ministère de l'intérieur en apportant cette dernière précision.
« Dans le cas prévu au 6°, la demande d'inscription peut être présentée à partir de la date d'expiration des délais de recours contre les décisions des commissions administratives, ou, en cas de recours, après la notification de la décision du tribunal d'instance. »
Que nous oppose-t-on ? On nous dit, du moins c'est ce que je crois avoir compris, que le juge peut toujours être saisi en vertu de l'article L. 34, qui dispose : « Le juge du tribunal d'instance, directement saisi, a compétence pour statuer jusqu'au jour du scrutin sur les réclamations des personnes qui prétendent avoir été omises sur les listes électorales par suite d'une erreur purement matérielle ou avoir été radiées de ces listes sans observation des formalités prescrites par les articles L. 23 et L. 25. » Mais il ne s'agit là que de ceux qui ne sont pas prévenus du tout de leur radiation, ou qui sont victimes d'une erreur matérielle ; ceux-ci peuvent effectivement se faire inscrire en dehors de la période prévue.
Mais, nous, nous visons le cas de celui qui croit avoir le droit de continuer à voter ou qui use de la faculté qui lui est donnée par la loi de continuer à voter dans la commune si personne ne demande sa radiation et qui, à partir du moment où est demandée la radiation, doit pouvoir exercer son droit de citoyen dans une autre commune. Il ne mérite pas, en effet, d'en être déchu, car il n'a commis aucune faute. Il doit donc pouvoir être inscrit dans les mêmes conditions que tous ceux qui sont visés par l'article L. 30 du code électoral.
Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission des lois vous demande d'adopter cette proposition de loi. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement. M. le président, mesdames, messieurs les sénateurs, la proposition de loi déposée par M. Michel Dreyfus-Schmidt et rapportée par lui-même à l'instant, tend à permettre à une nouvelle catégorie d'électeurs de se faire inscrire sur les listes électorales en dehors de la période annuelle de révision de ces listes, par décision du juge du tribunal d'instance et avec effet immédiat.
En la forme, elle se traduirait par un additif apporté à l'article L. 30 du code électoral. Quant au fond, les bénéficiaires de la mesure seraient définis comme les électeurs radiés des listes à une date telle qu'ils se trouvent forclos pour déposer une nouvelle demande d'inscription dans une autre commune au titre de la révision en cours.
Pour la clarté de notre débat, je crois qu'il n'est pas inutile de rappeler à grands traits les modalités selon lesquelles se déroule, chaque année, la révision des listes électorales.
La procédure de révision comprend successivement trois phases : une phase administrative, une phase de publicité et une phase contentieuse.
La phase administrative d'abord.
Du 1er septembre jusqu'à la fin de décembre, la commission administrative compétente pour chaque bureau de vote examine les demandes d'inscription déposées par les électeurs, lesquels disposent, pour ce faire, d'un délai expirant le dernier jour ouvrable de l'année. Dans le même temps qu'elle statue sur ces demandes, la commission administrative doit, aux termes de l'article R. 7 du code électoral, procéder à la radiation des électeurs « qui ont perdu les qualités requises par la loi » pour être maintenus sur la liste électorale.
La phase de publicité commence le 1er janvier. La commission administrative dresse ce qu'on appelle le tableau rectificatif, c'est-à-dire l'état nominatif des additions et des retranchements qu'elle a opérés à la liste électorale. Conformément à l'article R. 10, le tableau rectificatif est déposé au secrétariat de la mairie le 10 janvier. Le même jour, il est affiché par le maire aux lieux accoutumés, où il devra demeurer pendant dix jours. Le tableau est également transmis à l'administration préfectorale, en application des dispositions de l'article R. 11.
Cette publicité ouvre la troisième phase, la phase contentieuse. Dans les dix jours qui suivent l'affichage du tableau rectificatif, tout électeur peut contester devant le juge du tribunal d'instance les décisions prises par la commission administrative. Dans les mêmes conditions, il peut réclamer l'inscription ou la radiation d'un électeur omis ou indûment inscrit, par application combinée des articles L. 25 et R. 13 du code électoral. Le même droit appartient au préfet ou au sous-préfet, qui l'exercent dans les dix jours suivant la réception du tableau rectificatif dans leurs services.
La période de révision se clôt le dernier jour de février. Le 1er mars, les listes révisées entrent en vigueur, après les corrections qui leur ont été éventuellement apportées par les décisions de l'autorité judiciaire. Elles servent pour toutes les élections organisées jusqu'au 1er mars de l'année suivante.
Dans cette procédure, nous ne nous attarderons pas sur les inscriptions nouvelles, puisque celles-ci se situent hors de l'objet de la proposition de loi de M. Dreyfus-Schmidt ; seules nous intéressent les radiations.
Au cours de la phase administrative de ses travaux, la commission administrative a procédé à deux séries de radiations.
Il s'agit, d'une part, des radiations prononcées sans examen au fond, qui correspondent à des électeurs nouvellement inscrits ailleurs, ce dont la commission a été informée par la réception d'un avis de radiation émis par l'Institut national de la statistique et des études économiques. Cette catégorie de radiations n'appelle pas de commentaire particulier pour notre propos.
D'autre part, il s'agit des radiations d'office décidées par la commission de son propre chef, dans le cadre des pouvoirs qu'elle tient de l'article R. 7, après qu'elle a constaté que les électeurs correspondants ne remplissent plus les conditions requises par la loi pour continuer à figurer sur la liste électorale du bureau de vote. C'est cette deuxième catégorie de radiations d'office qui a retenu l'attention de M. Dreyfus-Schmidt.
Il faut toutefois bien souligner que, pour être régulière, toute décision de radiation d'office doit respecter des conditions strictes : le sens de la décision et ses motifs doivent être mentionnés sur le registre des décisions de la commission administrative que celle-ci doit tenir, conformément à l'article R. 8 du code électoral ; la décision doit être notifiée à l'électeur en temps utile pour lui permettre de formuler une demande d'inscription ailleurs et la notification elle-même doit informer l'intéressé tout à la fois des raisons de sa radiation et des voies de recours dont il dispose.
Faute, pour la commission administrative, d'avoir respecté ces formalités, l'électeur radié, jusques et y compris le jour du scrutin, peut demander au juge du tribunal d'instance sa réinscription sur la liste électorale, comme le prévoit - vous le disiez vous-même dans votre propos, monsieur Dreyfus-Schmidt - l'article L. 34 du code électoral.
La réinscription alors ordonnée par le juge a lieu sans examen des droits de l'électeur au fond, et elle a un caractère provisoire. Nul ne peut en effet se prévaloir d'une réinscription prononcée dans ces circonstances pour établir, lors de la révision suivante des listes électorales, qu'il a droit à être maintenu sur la liste, ainsi que l'a jugé à plusieurs reprises la Cour de cassation, par exemple la deuxième chambre civile, le 11 décembre 1991, dans le cas de Mme Lemoine.
Il reste que la procédure prévue par l'article L. 34 sauvegarde les droits de l'électeur de bonne foi. Sa réinscription provisoire lui permettra de participer à tous les scrutins organisés en cours d'année, en attendant qu'il puisse régulariser sa situation, à titre définitif, à l'occasion de la prochaine révision des listes électorales, en formulant une demande d'inscription dans une commune où il remplit les conditions de fond exigées par la loi. Enfin, on doit mentionner une seconde hypothèse - qui n'a pas échappé à M. Dreyfus-Schmidt - qui peut, elle aussi, conduire à la radiation d'un électeur postérieurement au 1er janvier.
C'est l'hypothèse dans laquelle un tiers électeur, ou le préfet, a fait usage, après la publication du tableau rectificatif, de la faculté qui lui est reconnue par l'article L. 25 de contester, devant le juge du tribunal d'instance, l'inscription d'une personne inscrite à tort.
Pour nous résumer, deux catégories de personnes peuvent donc se trouver radiées, sans voie de recours, à une date trop tardive pour qu'elles puissent solliciter leur inscription dans une autre commune.
La première catégorie comprend ceux que je qualifierai d'« obstinés », c'est-à-dire ceux qui, dûment informés en temps utile de leur radiation et de ses motifs, persistent à réclamer leur inscription sur la liste électorale d'une commune où ils ne remplissent pas les conditions requises, le cas échéant après avoir sans succès cherché à obtenir du juge d'instance l'annulation de la décision prise à leur encontre par la commission administrative.
La seconde catégorie comprend ceux que je qualifierai de « fraudeurs potentiels », c'est-à-dire ceux qui, avec pour le moins la bienveillance de la commission administrative, ont obtenu leur inscription ou leur maintien sur la liste électorale et sont radiés, postérieurement à la publication du tableau rectificatif, à la suite d'un recours devant le juge d'instance formé par le préfet ou un autre électeur.
On remarquera que, dans les deux cas, ces personnes sont passibles de poursuites pénales, en application des dispositions des articles L. 86 ou L. 88 du code électoral, car elles ont bien, de façon tacite ou expresse, fait état de fausses qualités - la qualité de résident ou celle de contribuable de la commune - pour prétendre être inscrites sur la liste électorale. Même si de telles poursuites sont très rarement engagées, les irrégularités commises n'en sont pas moins théoriquement punissables d'un emprisonnement d'un an et d'une amende de 100 000 francs.
Or c'est précisément au bénéfice de ces personnes que la proposition de loi tend à offrir une possibilité nouvelle pour se faire réinscrire en dehors des périodes normales de révision des listes électorales.
Le Gouvernement persiste à penser qu'on ne saurait ouvrir à l'électeur radié dans les conditions que j'ai exposées la faculté de demander immédiatement une nouvelle inscription, nonobstant la clôture, depuis le 31 décembre précédent, de la période de dépôt des demandes d'inscriptions.
Les conditions se trouveraient dans ce cas réunies pour favoriser les fraudes et les abus - dont je n'impute pas l'intention à M. le rapporteur -, notamment lors des révisions précédant une consultation générale.
En effet, profitant de la négligence, ou peut-être, dans certains cas, de la complicité, de la commission administrative, de nombreux citoyens pourraient tenter d'obtenir une inscription irrégulière dans telle circonscription électorale pour y infléchir la majorité politique malvenu de priver ces recours d'une partie de leur portée.
Telles sont, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les raisons pour lesquelles le Gouvernement ne peut souscrire aux dispositions envisagées par la proposition de loi élaborée puis présentée par M. Michel Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Michel Dreyfus-Schmidt, rapporteur. Au palais de justice, vous le savez, monsieur le secrétaire d'Etat, on applique au ministère public l'adage bien connu : la plume est serve mais la parole est libre. C'est une bonne chose, car cela permet de convaincre éventuellement l'interlocuteur qui se trouve de l'autre côté de la barre.
Le métier de membre du Gouvernement est beaucoup plus difficile, surtout lorsqu'on est amené à remplacer celui de ses collègues qui est en charge du dossier considéré. Il est évident que, dans ces conditions, on ne peut pas être convaincu et que, si on l'est, on ne peut pas le dire. Dès lors, le débat se trouve quelque peu faussé.
Le Sénat tout entier a pu remarquer que nous menions un dialogue de sourds. Vous avez parlé de fraudeurs alors que notre texte exclut formellement la fraude. Nous ne voulons protéger aucun fraudeur, et nous sommes les premiers à estimer que les peines applicables aux fraudeurs doivent être prononcées chaque fois que la fraude est prouvée. Mais, si elle ne l'est pas, si l'on a affaire à des personnes de bonne foi, sans qu'il y ait eu d'erreur matérielle, il n'y a aucune raison de les priver pendant un an de leur droit d'exprimer leur suffrage.
Je me demandais même si les services du ministère de l'intérieur n'avaient pas fait l'erreur de se référer à la proposition de loi d'origine et non pas au texte issu des travaux de la commission des lois, cette dernière ayant pris soin de préciser, je le répète, que pourraient être inscrites en dehors des périodes électorales les personnes auxquelles leur radiation d'une liste électorale a été notifiée après le 1er décembre, à condition que la radiation ne soit pas motivée par une fraude de leur part.
Il a fallu attendre la fin de vos explications, monsieur le secrétaire d'Etat, pour que vous avanciez un argument d'opportunité qui est peut-être, a priori, plus digne d'attention que les arguments juridiques qui nous avaient été opposés jusque-là. Il reste que la loi doit évidemment être la même pour tout le territoire de la République et que, à moins de déclarer l'état d'urgence, on ne peut « geler » une partie de la législation pour tel ou tel département eu égard à sa situation.
Pour reprendre l'exemple que vous avez cité, je suppose que l'on n'attendra pas le 3 janvier pour indiquer à tel Corse qu'il ne devrait pas voter là où il vote et qu'il est rayé de la liste électorale. Si, après cela, il se réinscrit, sans que sa situation ait changée, dans sa commune d'origine, la tentative de fraude sera évidente. Je suppose d'ailleurs aussi qu'il y a fort longtemps, Dieu merci, que l'on a procédé au « nettoyage », si j'ose dire, des listes électorales dans l'île de Beauté.
Par conséquent, cette objection d'opportunité ne nous paraît pas suffisante pour que ne soit pas adoptée cette proposition de loi. M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
« Article unique. _ L'article L. 30 du code électoral est complété par deux nouveaux alinéas ainsi rédigés :




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