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Séance du 3 novembre 1998







SOMMAIRE


PRÉSIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET

1. Procès-verbal (p. 0).

2. Décès d'un sénateur (p. 1).

3. Remplacement d'un sénateur décédé (p. 2).

4. Dépôt d'un rapport du Gouvernement (p. 3).

5. Organisme extraparlementaire (p. 4).

6. Démission de membres de commissions et candidatures (p. 5).

7. Conférence des présidents (p. 6).

8. Prestation de serment de juges à la Haute Cour de justice et à la Cour de justice de la République (p. 7).

9. Décentralisation. - Débat sur une déclaration du Gouvernement (p. 8).
MM. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim ; Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation ; Alain Lambert, président de la commission des finances ; Jacques Larché, président de la commission des lois ; Jean-Paul Delevoye.

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE

MM. Philipe Adnot, Robert Bret, Pierre Mauroy, Jean Arthuis, Jean-Pierre Raffarin, Yvon Collin, Philippe Marini, Paul Loridant, Jean-Claude Peyronnet, Daniel Hoeffel.

10. Nomination de membres de commissions (p. 9).

Suspension et reprise de la séance (p. 10)

PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER

11. Décentralisation. - Suite d'un débat sur une déclaration du Gouvernement (p. 11).
MM. Charles Revet, André Vallet, Louis de Broissia, Bernard Cazeau, Jean-Paul Amoudry, Jean Pépin, Michel Mercier, Joël Bourdin.
MM. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim ; Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation.
Clôture du débat.

12. Dépôt d'une proposition d'acte communautaire (p. 12).

13. Dépôt d'un rapport (p. 13).

14. Ordre du jour (p. 14).



COMPTE RENDU INTÉGRAL

PRÉSIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à seize heures cinq.)1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le procès-verbal de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès verbal est adopté.

2

DÉCÈS D'UN SÉNATEUR

M. le président. J'ai le profond regret de vous faire part du décès, survenu le 2 novembre 1998, de notre collègue Georges Mazars, sénateur du Tarn.

3

REMPLACEMENT
D'UN SÉNATEUR DÉCÉDÉ

M. le président. Conformément aux articles LO 325 et LO 179 du code électoral, M. le ministre de l'intérieur m'a fait connaître qu'en application de l'article LO 319 du code électoral M. Roger Lagorsse est appelé à remplacer, en qualité de sénateur du Tarn, M. Georges Mazars, décédé le 2 novembre 1998.

4

DÉPÔT D'UN RAPPORT
DU GOUVERNEMENT

M. le président. J'ai reçu de M. le Premier ministre le vingt-septième rapport sur la situation démographique de la France, établi en application de l'article 8 de la loi n° 67-1176 du 28 décembre 1967 relative à la régulation des naissances.
Acte est donné du dépôt de ce rapport.

5

ORGANISME EXTRAPARLEMENTAIRE

M. le président. J'informe le Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de procéder à la désignation d'un sénateur appelé à siéger au sein d'un organisme extraparlementaire.
En conséquence, j'invite la commission des finances à présenter un candidat appelé à siéger au sein du conseil d'administration de l'établissement public « Autoroutes de France ».
La nomination du sénateur appelé à siéger au sein de cet organisme extraparlementaire aura lieu ultérieurement dans les conditions prévues par l'article 9 du règlement.

6

DÉMISSION DE MEMBRES
DE COMMISSIONS ET CANDIDATURES

M. le président. J'ai reçu avis de la démission de M. René Monory, comme membre de la commission des affaires culturelles, et de celle de M. Marcel Henry, comme membre de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
Le groupe intéressé a fait connaître à la présidence le nom des candidats proposés en remplacement.
Ces candidatures vont être affichées et la nomination aura lieu conformément à l'article 8 du règlement.

7

CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS

M. le président. La conférence des présidents a établi comme suit l'ordre du jour des prochaines séances du Sénat :
A. - Mercredi 4 novembre 1998 :

Ordre du jour prioritaire

A quinze heures :
1° Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, portant extension de la qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale (n° 532, 1997-1998) ;
La conférence des présidents a fixé au mardi 3 novembre 1998, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à cette proposition de loi ;
2° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits (n° 530, 1997-1998) ;
La conférence des présidents a fixé :
- au mardi 3 novembre 1998, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi ;
- à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.
L'ordre des interventions sera déterminée en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant dix-sept heures, le mardi 3 novembre 1998.
B. - Jeudi 5 novembre 1998 :
A neuf heures trente :

Ordre du jour prioritaire

1° Suite de l'ordre du jour de la veille ;

Ordre du jour complémentaire

2° Proposition de résolution visant à créer une commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels enseignants et non enseignants de l'éducation nationale (n° 30, 1998-1999) ;
A quinze heures :
3° Questions d'actualité au Gouvernement ;
L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant onze heures.
4° Suite éventuelle de l'ordre du jour du matin.
C. - Mardi 10 novembre 1998 :
A neuf heures trente :

Ordre du jour prioritaire

1° Projet de loi relatif à l'organisation de certains services au transport aérien (n° 7, 1998-1999) ;
La conférence des présidents a fixé au lundi 9 novembre 1998, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.
2° Deuxième lecture du projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux (n° 509, 1997-1998) ;
La conférence des présidents a fixé au lundi 9 novembre 1998, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.
A seize heures quinze :
3° Quatorze questions orales sans débat :
L'ordre d'appel des questions sera fixé ultérieurement.
- N° 316 de M. Jean-Pierre Raffarin à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (financement des infrastructures routières et autoroutières) ;
- N° 332 de M. Bernard Piras à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité (statut des familles d'accueil d'adultes handicapés) ;
- N° 333 de M. Jean-Claude Carle à M. le secrétaire d'Etat au budget (contrôles effectués par l'administration fiscale sur le train de vie des gens du voyage) ;
- N° 334 de M. André Diligent à M. le ministre délégué chargé des affaires européennes (conditions d'utilisation des subventions du Fonds social européen) ;
- N° 337 de M. Gérard César à M. le ministre de la défense (redéploiement des forces de gendarmerie) ;
- N° 339 de M. Nicolas About à Mme le garde des sceaux, ministre de la justice (réforme des prestations compensatoires versées en cas de divorce) ;
- N° 340 de M. Georges Mouly à M. le ministre de la défense (avenir de l'unité de GIAT industries de Tulle) ;
- N° 342 de M. Martial Taugourdeau à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité (financement des associations l'aide à domicile des personnes âgées handicapées) ;
- N° 344 de M. Bernard Dussaut à M. le secrétaire d'Etat à la santé (carte hospitalière) ;
- N° 346 de M. Alain Dufaut à Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement (participation des conseils généraux à la préparation des contrats de plan) ;
- N° 348 de M. Xavier Darcos à Mme le garde des sceaux, ministre de la justice (vacances de postes de greffiers en chef dans le ressort du tribunal de grande instance de Périgueux) ;
- N° 350 de M. Pierre Hérisson à M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie (modification de l'assiette de la taxe professionnelle) ;
- N° 355 de M. René-Pierre Signé à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (suppression de la gare de Château-Chinon) ;
- N° 359 de Mme Nicole Borvo (situation des écoles dans le XXe arrondissement de Paris).
D. - Jeudi 12 novembre 1998 :

Ordre du jour prioritaire

A neuf heures trente :
1° Projet de loi relatif à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction (n° 43, 1998-1999) ;
La conférence des présidents a fixé au mardi 10 novembre 1998, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.
2° Projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un échange de lettres interprétatif) (n° 395, 1996-1997) ;
3° Projet de loi autorisant la ratification de l'accord de partenariat économique, de coordination politique et de coopération entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et les Etats-Unis du Mexique, d'autre part (n° 3, 1998-1999) ;
4° Projet de loi autorisant la ratification d'une convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif (n° 4, 1998-1999) ;
5° Projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Azerbaïdjan sur la liberté de circulation (n° 599, 1997-1998) ;
6° Projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil (n° 552, 1997-1998) ;
7° Projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'extradition entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil (n° 553, 1997-1998) ;
La conférence des présidents a décidé que ces deux projets de loi feraient l'objet d'une discussion générale commune.
A quinze heures et le soir :
8° Sous réserve de sa transmission, projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (AN, n° 1106) ;
La conférence des présidents a fixé :
- au vendredi 13 novembre, à seize heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi ;
- à quatre heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.
L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant dix-sept heures, le mardi 10 novembre.
E. - Lundi 16 novembre 1998 :

Ordre du jour prioritaire

A quinze heures et le soir :
- Suite du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (AN, n° 1106).
F. - Mardi 17 novembre 1998 :

Ordre du jour prioritaire

A neuf heures trente, à seize heures et le soir :
Suite du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (AN, n° 1106).
G. - Mercredi 18 novembre 1998 :

Ordre du jour prioritaire

A quinze heures et, éventuellement, le soir :
1° Suite du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (AN, n° 1106) ;
2° Deuxième lecture du projet de loi constitutionnelle, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif au Conseil supérieur de la magistrature (n° 6, 1998-1999) ;
La conférence des présidents a fixé :
- au mardi 17 novembre, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi ;
- à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.
L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant dix-sept heures, le mardi 17 novembre.
La conférence des présidents a décidé qu'il serait procédé à un scrutin public à la tribune lors du vote sur l'ensemble du projet de loi constitutionnelle.
H. - Jeudi 19 novembre 1998 :
A neuf heures trente :
1° Onze questions orales sans débat :
L'ordre d'appel des questions sera fixé ultérieurement.
- N° 273 de M. Franck Sérusclat à M. le ministre de la défense (projets d'armement du Gouvernement) ;
- N° 289 de Mme Marie-Claude Beaudeau à M. le secrétaire d'Etat au logement (conditions de stationnement des grands voyageurs) ;
- N° 318 de M. Christian Demuynck à M. le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie (avenir des classes technologiques) ;
- N° 325 de M. Philippe Richert à M. le ministre de l'intérieur (mise en oeuvre de l'accord de Karlsruhe sur la coopération transfrontalière) ;
- N° 330 de M. Jean-Pierre Demerliat à Mme la ministre de la jeunesse et des sports (situation des centres de vacances et de loisirs) ;
- N° 331 de Mme Janine Bardou à M. le ministre de l'agriculture et de la pêche (réforme des fonds structurels européens et avenir de la forêt) ;
- N° 336 de M. Ivan Renar à M. le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie (harmonisation du reclassement des maîtres auxiliaires devenus titulaires) ;
- N° 345 de M. Bernard Murat transmise à M. le secrétaire d'Etat à l'industrie (situation des producteurs de peaux d'ovins) ;
- N° 347 de M. Michel Duffour à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (problèmes d'aménagement du pont de Rouen à Nanterre) ;
- N° 349 de M. Yves Rispat à M. le ministre de la défense (fermetures de gendarmeries en zones rurales) ;
- N° 352 de Mme Anne Heinis à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité (prise en charge des personnes atteintes par la maladie d'Alzheimer).
A seize heures et le soir :

Ordre du jour prioritaire

2° Sous réserve de sa transmission, projet de loi de finances pour 1999 (AN, n° 1078).

Règles et calendrier de la discussion du projet de loi de finances pour 1999 (du jeudi 19 novembre 1998 à seize heures au mardi 8 décembre 1998)
Les modalités de discussion et la répartition des temps de parole sont fixées comme suit :
1° Délais limites pour le dépôt des amendements :
La conférence des présidents a fixé les délais limites suivants pour le dépôt des amendements :
- le jeudi 19 novembre, à seize heures, pour les amendements aux articles de la première partie du projet de loi ;
- la veille du jour prévu pour la discussion, à dix-sept heures, pour les amendements aux divers crédits budgétaires et aux articles rattachés ;
- le vendredi 4 décembre, à dix-sept heures, pour les amendements aux articles de la deuxième partie non rattachés à l'examen des crédits.
2° La répartition des temps de parole sera établie en fonction de la durée de chaque discussion, telle que celle-ci a été évaluée par la commission des finances (le temps de discussion des crédits, articles rattachés et amendements faisant, le cas échéant, l'objet d'une estimation et s'imputant sur le temps de parole à répartir).
Les temps de parole dont disposeront les rapporteurs des commissions et les groupes, ainsi que, le cas échéant, le président des commissions saisies pour avis, pour chacune des discussions prévues, sont fixés comme suit :
a) Les rapporteurs spéciaux de la commission des finances disposeront de :
- quinze minutes pour les budgets dont la durée prévue pour la discussion dépasse deux heures ;
- dix minutes pour les budgets dont la durée prévue pour la discussion est inférieure ou égale à deux heures ;
- cinq minutes pour certains fascicules budgétaires ou budgets annexes ;
b) Les rapporteurs pour avis disposeront de :
- dix minutes pour les budgets dont la durée prévue pour la discussion dépasse deux heures, ce temps étant réduit à cinq minutes pour les budgets sur lesquels trois avis ou plus sont présentés ;
- cinq minutes pour les budgets dont la durée prévue pour la discussion est inférieure ou égale à deux heures ;
c) Les groupes :
Le temps de parole des groupes sera réparti conformément aux règles suivantes :
- pour chaque discussion, il sera attribué un temps forfaitaire de dix minutes à chaque groupe et de cinq minutes à la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe lorsque le temps global disponible sera au moins égal à une heure trente, le reliquat étant réparti entre eux proportionnellement à leurs effectifs ;
- lorsque le temps global disponible est inférieur à une heure trente, la répartition s'effectuera uniquement en proportion des effectifs. Toutefois, aucune attribution ne pourra être inférieure à cinq minutes.
Les résultats des calculs, effectués conformément à ces règles, seront communiqués aux présidents des groupes et des commissions.
Les interventions éventuelles des présidents des commissions saisies pour avis s'imputeront sur le temps de parole de leur groupe.
Par ailleurs, pour les explications de vote sur la première partie, il sera attribué un temps de dix minutes à chaque groupe et un temps de cinq minutes à la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe ; pour les explications de vote sur l'ensemble du projet de loi de finances, le temps attribué à chaque groupe sera de quinze minutes et celui attribué à la réunion administrative sera de cinq minutes.
Dans le cadre d'une journée de discussion, chaque groupe ou la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe pourra demander le report du temps ou d'une partie du temps de parole qui lui est imparti pour un budget à la discussion d'un autre budget inscrit le même jour, en prévenant le service de la séance la veille avant dix-sept heures. Toutefois, cette faculté ne pourra pas être utilisée pour les attributions de temps de parole forfaitaires de cinq minutes affectées à la discussion de certains budgets et pour les attributions minimales de cinq minutes.
3° Les inscriptions de parole devront être communiquées au service de la séance :
- pour la discussion générale, le mercredi 18 novembre 1998, avant dix-sept heures ;
- pour les discussions portant sur les crédits de chaque ministère, la veille du jour prévu pour la discussion, avant dix-sept heures.
En outre, la durée d'intervention de chacun des orateurs devra être communiquée au service de la séance lors des inscriptions de parole.
En application de l'article 29 bis du règlement, l'ordre des interventions dans la discussion générale du projet de loi de finances et dans les principales discussions portant sur les crédits des différents ministères sera déterminée en fonction du tirage au sort auquel il a été procédé au début de la session.
En outre,
I. - Le jeudi 26 novembre 1998 :
A quinze heures :
- questions d'actualité au Gouvernement ;
L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant onze heures.
II. - Le mercredi 2 décembre 1998 :

Ordre du jour prioritaire

A quinze heures :
- conclusions de la commission mixte paritaire ou nouvelle lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 ;
La conférence des présidents a fixé au mardi 1er décembre 1998, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.
La conférence des présidents a adopté les propositions de la commission des finances sur l'organisation et le calendrier du projet de loi de finances pour 1999. Ce calendrier sera adressé à tous nos collègues dans les prochaines heures.
En outre, le Sénat commémorera la proclamation de la Déclaration universelle des droits de l'homme le jeudi 10 décembre 1998, à seize heures.
Enfin, en application du deuxième alinéa de l'article 28 de la Constitution et de l'article 32, alinéa 1er, du règlement, le Sénat a décidé de suspendre ses travaux :
- du 27 décembre 1998 au 17 janvier 1999 ;
- du 21 au 28 février 1999 ;
- du 11 au 25 avril 1999.
Y a-t-il des observations en ce qui concerne les propositions de la conférence des présidents relatives à la tenue des séances ?...
Y a-t-il des observations à l'égard des propositions de la conférence des présidents relatives à l'ordre du jour complémentaire ?...
Ces propositions sont adoptées.

8

PRESTATION DE SERMENT DE JUGES
A` LA HAUTE COUR DE JUSTICE ET A`
LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE

M. le président. Les juges à la Haute Cour de justice et à la Cour de justice de la République qui n'avaient pu prêter serment mardi dernier vont être appelés à prêter devant le Sénat le serment prévu par les lois organiques.
Je vais donner lecture de la formule du serment.
Je prie Mme et MM. les juges de bien vouloir se lever lorsque leur nom sera appelé et de dire, en levant la main droite : « Je le jure. »
Voici la formule du serment :
« Je jure et promets de bien et fidèlement remplir mes fonctions, de garder le secret des délibérations et des votes, et de me conduire en tout comme un digne et loyal magistrat. »

(Successivement, MM. Charles de Cuttoli, juge titulaire à la Haute Cour de justice, Jean Faure, juge suppléant à la Haute Cour de justice, Roland Courteau, juge suppléant à la Haute Cour de justice, Claude Saunier, juge suppléant à la Cour de justice de la République, Mme Josette Durrieu, juge suppléant à la Cour de justice de la République, et M. René-Georges Laurin, juge suppléant à la Cour de justice de la République, se lèvent à l'appel de leur nom et disent, en levant la main droite : « Je le jure ».)
M. le président. Acte est donné par le Sénat des serments qui viennent d'être prêtés devant lui.

9

DÉCENTRALISATION

Débat sur une déclaration du Gouvernement

M. le président. L'ordre du jour appelle une déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, sur la décentralisation.
La parole est à M. le ministre de l'intérieur par intérim.
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, vous avez souhaité que, dans l'ordre du jour qui lui est réservé, la Haute Assemblée débatte de l'état de la décentralisation. Le Gouvernement saisit ainsi l'occasion qui lui est donnée de rappeler ses orientations.
Celles-ci s'organisent autour de deux réflexions : les collectivités locales sont un atout majeur pour la République, et il faut leur donner les moyens de fonctionner et de progresser.
Tout d'abord, les collectivités locales sont un atout majeur pour la République.
Lancées en 1981 par Pierre Mauroy, puis par Gaston Defferre, les grandes lois de décentralisation ont maintenant plus de quinze ans et, par-delà nos divergences, nous devons rendre hommage aux artisans de cette réforme profonde de nos institutions.
Dans sa déclaration de politique générale, le 19 juin 1997, le Premier ministre s'inscrivait dans cet esprit : « La démocratie doit s'exercer pleinement dans la vie locale. Les collectivités territoriales exercent aujourd'hui des responsabilités essentielles en matière économique et sociale. Par la qualité de leur engagement public, les élus locaux font honneur à notre pays. La contrepartie de ces responsabilités accrues doit être trouvée dans un contrôle mieux assuré, une transparence plus grande des décisions, une évaluation réelle des politiques menées. »
Au-delà même de leur rôle dans les grands équilibres économiques et financiers du pays, les collectivités locales sont des éléments actifs de notre démocratie. Elles font partie intégrante du service public et partagent avec l'Etat la charge de l'administration territoriale de notre pays.
J'entends dire ici que la décentralisation serait au milieu du gué, ailleurs qu'elle serait même revenue sur l'autre berge, comme si, depuis la loi de 1982, le mouvement s'était, en quelque sorte, interrompu.
Je crois au contraire que la décentralisation s'est profondément enracinée dans l'organisation des pouvoirs. Il n'y aura ni recul, ni recentralisation rampante, ni retour du jacobinisme.
La décentralisation est dans une période non pas de rupture, mais de constante amélioration. Pour progresser, il faut rationaliser, simplifier et, surtout, améliorer la démocratie locale.
Le Gouvernement se situe dans cette logique. A ceux qui trouveront qu'elle manque d'ambition, je répondrai que la carte territoriale de notre pays ne se conçoit pas d'en haut, mais qu'elle se forge d'en bas, c'est-à-dire du terrain.
C'est pourquoi le Gouvernement n'envisage de remettre en cause aucun des niveaux de collectivité territoriale consacrés en 1982. Ils ont chacun leur histoire et remplissent chacun un rôle spécifique.
Certes, dans un monde vierge de toute institution territoriale, il y aurait sans doute quelques économies d'échelle à n'avoir que deux niveaux, mais un tel objectif reste utopique, il faut le dire. Je suis d'ailleurs soucieux de connaître sur ce point la position de la Haute Assemblée.
Quant au reproche de retour à l'Etat, il relève d'un faux procès. Il n'y a pas de décentralisation sans un Etat qui assume ses fonctions et qui privilégie la déconcentration. Les élus ont besoin d'un interlocuteur territorial en situation de décider et, bien évidemment, de contrôler.
Le Premier ministre, dans sa déclaration de politique générale, soulignait que la contrepartie de l'exercice par les collectivités locales de responsabilités accrues devait être trouvée dans un contrôle mieux assuré. Dans cette ligne, le ministre de l'intérieur a fixé comme priorité le renforcement de l'exercice du contrôle de légalité.
Le respect de la légalité est à la base de droit qui régit les rapports des citoyens avec l'administration. Dans le contexte français de la décentralisation, il contribue également à garantir l'équilibre constitutionnel des pouvoirs entre l'Etat déconcentré et les collectivités territoriales.
La réforme du mode de scrutin régional et celle du cumul des mandats participent aussi du renforcement de la décentralisation. Dans le premier cas, il s'agit de permettre aux régions de fonctionner alors qu'elles connaissent des perturbations nées d'incertitudes dans la constitution de la majorité de leurs assemblées. Dans le second, il s'agit de bien clarifier ce qui relève de l'intérêt national et de l'intérêt local, car le cumul des fonctions constitue une sorte de poison pour la décentralisation.
Le Gouvernement souhaite que nous sortions - ensemble - du débat traditionnel entre jacobins et girondins.
Je ne crois pas que ce débat structure encore le paysage politique. Si l'Etat doit affirmer ses priorités, prendre ses responsabilités, cela n'empêche en rien les collectivités locales d'être pleinement majeures, bien au contraire, car c'est dans la clarté des conceptions et des compétences de chacun que nous pourrons travailler à la refondation du pacte républicain.
C'est bien cette conception qui guide le Gouvernement dans son action, dans la forme comme au fond, depuis maintenant dix-huit mois. L'Etat et les collectivités locales sont ainsi étroitement associés aux grandes politiques publiques que nos concitoyens appellent de leurs voeux : lutte contre l'exclusion, contre le chômage et l'insécurité.
En matière de lutte contre les exclusions, nous disposons maintenant d'une loi d'orientation qui permet de couvrir tous les domaines : l'accès à l'emploi, au logement, aux soins, la prévention et le traitement du surendettement, l'exercice de la citoyenneté.
Le dispositif institutionnel n'a pas été modifié, mais au contraire renforcé par une plus grande coordination des actions des communes, des départements et de l'Etat, notamment pour l'action sociale d'urgence.
En matière d'emploi, le dispositif de développement des activités pour l'emploi des jeunes est un atout décisif. Mme Martine Aubry a récemment rappelé que l'objectif de 150 000 emplois-jeunes en 1998 serait atteint.
Les collectivités locales prennent, avec les associations, toute leur part à cette réussite. Le premier bilan montre que les emplois créés, définis selon une démarche conventionnelle par l'employeur, satisfont des besoins nouveaux sans effet de substitution aux emplois existants assurés par la fonction publique territoriale. L'effort financier de l'Etat et celui, complémentaire, des collectivités ne sont ainsi pas mobilisés en vain.
Dans le domaine de la sécurité, la démarche des contrats locaux de sécurité associe les collectivités à l'analyse des besoins comme à la mobilisation des moyens. La méthode qui consiste à mobiliser tous les acteurs autour de priorités définies par eux, en concertation avec les habitants, est de nature à progresser sur ce terrain décisif qui est fondamental pour nos concitoyens.
Lors du dernier conseil de sécurité intérieure, nous avons décidé d'associer à l'élaboration ou à l'amélioration des contrats locaux de sécurité de nouveaux partenaires et, tout particulièrement, les conseils généraux, compte tenu de leurs compétences dans le domaine de la prévention et de l'action sociale.
Ce sont là trois priorités nationales où le Gouvernement a souhaité mobiliser les collectivités locales, persuadé que la réussite de ces politiques dépendra pour partie de leur action.
Cela a été fait dans la clarté, l'Etat prenant ses responsabilités tout en constatant la convergence entre ses objectifs et ceux des élus locaux.
L'Association des maires de France tiendra prochainement son congrès. Je rends hommage à son président, votre collègue Jean-Paul Delevoye, de l'avoir placé sous le signe du lien social. J'y vois la parfaite illustration que les maires et le Gouvernement ont le souci commun de la cohésion de la République.
J'en viens maintenant à la deuxième orientation : les collectivités doivent disposer des moyens de fonctionner et de progresser.
Une bonne articulation de l'action de l'Etat et de celle des collectivités locales passe par une amélioration de leurs moyens d'action.
S'agissant des moyens humains, la construction du dispositif statutaire de la fonction publique territoriale est maintenant achevée. Mon collègue Emile Zuccarelli, qui en a la responsabilité, vous fera part des orientations et des priorités de travail envisagées, afin de donner une suite au rapport Schwartz.
S'agissant des moyens financiers, conformément aux engagements pris, la sortie du « pacte de stabilité » a fait l'objet d'une large concertation, qui s'est prolongée pendant cinq mois. Ces discussions ont porté leurs fruits : le Gouvernement a pu tenir compte des attentes des élus et intégrer ce que sont ses préoccupations au niveau national. Cela marque déjà une rupture de méthode par rapport à celle qui a été suivie en 1995, qui avait conduit le gouvernement de l'époque à imposer ce qui avait été appelé le « pacte de stabilité ».
Le Gouvernement a une approche globale des relations financières entre les collectivités locales et l'Etat, avec le souci de garantir une règle du jeu précise et stable.
Sur le plan du diagnostic, nous pouvons, me semble-t-il, dresser trois constats.
Premier constat, une vision pluriannuelle de l'évolution des dotations est nécessaire pour assurer au mieux les efforts de planification et de gestion.
Deuxième constat, il faut prendre en compte la situation respective de l'Etat et des collectivités locales et, de ce point de vue, l'amélioration de la situation financière des collectivités locales est une réalité. Cette amélioration tient notamment à un effort de gestion important, qui a permis de dégager une capacité supplémentaire de financement en 1997. Cette situation devrait perdurer en 1998 et, probablement, en 1999, ce qui sera bénéfique pour l'investissement public, qui, je le rappelle, est supporté par les collectivités locales à plus des deux tiers.
Enfin, troisième constat, même si la situation financière des collectivités locales s'est améliorée, elle reste marquée par de fortes inégalités.
C'est pourquoi le Gouvernement a souhaité passer du pacte de stabilité à un contrat de croissance et de solidarité permettant de tirer parti de la croissance revenue de l'économie française pour renforcer la péréquation.
Le principe d'un engagement triennal est reconduit, mais l'enveloppe des concours ne sera plus seulement indexée sur les prix. Une fraction croissante de l'indice prévisionnel du produit intérieur brut, donc de l'évolution de la richesse nationale, sera prise en compte, soit 15 % en 1999 - taux porté par l'Assemblée nationale à 20 % - puis 25 % en 2000 et 33 % en 2001.
Le Sénat examinera prochainement la loi de finances, et donc ces mesures ; je ne doute pas que l'évolution des dotations nourrira la discussion.
En ce qui concerne la réforme fiscale, dont vous débattrez également, je veux seulement évoquer la suppression de la part salaires de la base de la taxe professionnelle.
La taxe professionnelle a été décrite depuis de très nombreuses années comme un impôt absurde. En fait, la réforme proposée sera favorable à l'emploi puisqu'elle profitera aux entreprises fortement utilisatrices de main-d'oeuvre, notamment aux petites entreprises. En outre, elle simplifiera les formalités puisque le régime de la déclaration sera nettement allégé.
Cette réforme a été contestée au nom du principe de la libre administration des collectivités locales. Pourtant, le Gouvernement propose une compensation qui offre une garantie durable, permettant aux élus locaux d'élaborer leurs budgets sur des bases solides, prévisibles et aussi justes que possible.
La compensation de la part salaires de la taxe professionnelle, intégrale en 1999, sera indexée chaque année selon l'indice de la DGF, c'est-à-dire en fonction des prix et de la moitié du taux d'évolution du PIB. Au terme de la période, cette compensation, qui atteindra environ 60 milliards de francs, sera intégrée dans la DGF. Le Gouvernement répond ainsi à l'inquiétude souvent manifestée par les élus locaux, et dont vous vous êtes fait les interprètes ; l'histoire chaotique de la dotation de compensation de la taxe professionnelle ne se répétera pas.
En fin de période, les dotations de l'Etat aux communes seront passées, en moyenne, de 30 % à 36 % de leurs recettes totales. On ne peut donc pas parler de recentralisation.
Au surplus, la méthode de compensation est favorable aux zones en difficulté économique ou confrontées à des restructurations, puisque celles-ci ne subiront plus le contre-coup des réductions en matière d'effectifs.
Enfin, les collectivités conservent la part la plus dynamique de l'assiette - pratiquement les deux tiers - tandis que la suppression de la réduction de taxe professionnelle pour embauche et investissement redonne aux budgets locaux une marge de manoeuvre fiscale.
Telle est donc cette réforme de la taxe professionnelle, incluse dans la loi de finances, dont vous aurez l'occasion de discuter prochainement.
Par ailleurs, la révision des valeurs locatives sera mise en oeuvre. Vous le savez, les travaux de révision, commencés en 1990, sont achevés depuis sept ans. Le Gouvernement souhaite maintenant proposer au Parlement d'en tirer les conséquences.
C'est une source de plus grande justice entre les contribuables, notamment en matière de taxe d'habitation. Cela permet également d'améliorer la comparaison des situations de richesse relative des collectivités, à partir de laquelle s'opère la péréquation.
Enfin, s'agissant des charges, des décisions ont été prises dans deux domaines qui inquiètent les élus.
En ce qui concerne, d'abord, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, la CNRACL, un groupe de travail a été constitué au sein du comité des finances locales afin d'aboutir à une solution à long terme dans le cadre des travaux sur l'avenir des retraites que le Premier ministre a demandés au Commissariat général au plan. D'ici là, en 1999, comme en 1998, toute augmentation de la cotisation des collectivités employeurs à la CNRACL a été écartée.
Quant aux normes, elles représentent un coût sans cesse croissant et mal maîtrisé. L'Etat et les élus locaux doivent trouver une méthodologie qui permette de mesurer et de limiter les conséquences sur les budgets locaux des normes techniques, qu'elles soient d'origine européenne ou nationale. Un groupe de travail sera institué à cette fin.
J'en viens, pour finir, aux grands chantiers d'avenir.
En effet, les lois de décentralisation sont perfectibles. Nous devons nous employer à les aménager en tenant compte des attentes des élus et des citoyens.
En matière de clarification des compétences, le Gouvernement préfère engager une démarche pragmatique sur des dossiers clairement identifiés.
C'est le cas, par exemple, du secteur sanitaire et social, où la concertation avec les départements a permis de faire de grands progrès. Cela vaut pour la réforme de la tarification des établissements pour personnes âgées comme pour la couverture maladie universelle. Le projet de loi qui sera prochainement déposé permet de satisfaire la demande des départements, qui souhaitent que soient recentralisées l'assurance personnelle et l'aide médicale aux plus démunis.
C'est également le cas des interventions économiques des collectivités locales, qui font l'objet d'un projet de loi présenté par Emile Zuccarelli.
Enfin, la concertation sur la réforme du code des marchés publics sera prochainement lancée, avec le double souci de simplification et de sécurité juridique pour les élus locaux.
Si le Gouvernement n'a aucune intention de rupture brutale, il souhaite aussi favoriser de nouveaux équilibres nécessaires à la décentralisation. C'est vrai du projet de loi sur l'aménagement du territoire comme du projet de loi sur l'intercommunalité, qui vient d'être adopté en conseil des ministres.
Vous aurez à débattre de ces deux textes au début de l'année prochaine. Tous deux, chacun dans leur domaine, ont des objectifs ambitieux pour l'action publique, notamment celle des collectivités locales.
Vous le savez, lors du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 15 décembre 1997, le Gouvernement a arrêté les grandes lignes de l'aménagement et du développement durable du territoire qui doivent nous guider dans la préparation d'une nouvelle génération de contrats de plan entre l'Etat et les régions avant le 1er janvier 2000. Cette date est aussi celle de la mise en place des programmes structurels européens, dans lesquels les régions seront partenaires.
Le choix stratégiques en matière de politique nationale d'aménagement du territoire sont les suivants : le renforcement de pôles de développement à vocation européenne et internationale ; l'organisation d'agglomérations participant au développement des bassins de vie et d'emploi qui les entourent ; le développement local au sein des pays présentant une cohésion géographique, culturelle, économique et sociale ; enfin, le soutien aux territoires en difficulté, notamment les territoires ruraux en déclin, les zones de reconversion industrielle, les régions insulaires et les départements d'outre-mer.
Telles sont donc les quatre grandes orientations retenues.
Les schémas de services collectifs remplaceront le schéma national d'aménagement du territoire, resté lettre morte. Ils constitueront également les bases d'une même stratégie de l'Etat en région pour les contrats de plan et pour les programmes européens.
Le projet de loi introduit un volet territorial aux contrats de plan conclus entre l'Etat et les régions, dès lors que les communes ou leurs groupements intéressés auront constitué un syndicat mixte ou un établissement public de coopération intercommunale, en zone urbaine comme en milieu rural, dont la spécificité sera reconnue au sein des projets de pays.
Le projet de loi établit ainsi un équilibre entre monde rural et aires urbaines, tout comme l'élaboration de la prochaine génération de contrats de plan, pour lesquels la concertation sera lancée en janvier prochain, lorsque le Gouvernement aura arrêté les orientations fondamentales de l'Etat.
Ce n'est qu'au terme de cette concertation, qui associera non seulement les régions mais aussi les autres niveaux de collectivités, notamment les départements et les réseaux de villes, que les préfets recevront un mandat de négociation, soit avant le 1er juillet 1999.
S'agissant de la coopération intercommunale, le projet de loi qu'avait préparé Jean-Pierre Chevènement et que j'ai présenté en conseil des ministres constitue une nouvelle étape de la décentralisation en refondant ce processus de coopération qui avait été lancé par la loi du 6 février 1992. La forte identité de l'institution communale dans notre pays, qu'il faut préserver, n'a pas fait obstacle au développement de la coopération. Ainsi, depuis 1992, 1 557 structures de coopération intercommunale à fiscalité propre ont vu le jour.
Ce succès masque toutefois des déséquilibres géographiques, démographiques et fiscaux. Il y a eu très peu de groupements urbains, cinq communautés de villes seulement, et la taxe professionnelle unique, qui permet sur un même périmètre d'unifier les taux de cet impôt, n'a pas rencontré le succès espéré ; un peu plus de quatre-vingts collectivités seulement l'ont adoptée.
C'est pourquoi nous visons, au travers de ce projet de loi, quatre objectifs.
Nous proposons une nouvelle architecture de l'intercommunalité en milieu urbain grâce à une formule juridique nouvelle, la communauté d'agglomération, tout en consolidant l'intercommunalité en milieu rural à travers une rénovation des communautés de communes.
Nous engageons une simplification institutionnelle de l'intercommunalité, en réduisant le nombre de catégories juridiques actuellement existantes, et nous mettons en place un corps de règles unifiées de fonctionnement et d'organisation de l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale.
Nous renforçons la démocratie et la transparence dans le fonctionnement des groupements de coopération intercommunale.
Nous prévoyons, enfin, d'instituer des mesures fiscales et financières incitatives en vue de développer la taxe professionnelle unique dans les agglomérations.
Nous restons dans un mécanisme d'incitation, et non de contrainte.
Avec ce projet de loi, le Gouvernement marque explicitement son engagement pour le franchissement d'une nouvelle étape de la décentralisation, qui en respecte les principes, notamment celui d'une libre décision des collectivités locales dans l'adhésion à un groupement de communes.
Le Gouvernement a ainsi rejeté l'hypothèse d'un passage forcé à l'intercommunalité, de même qu'il n'a nullement l'intention de faire des « pays » des structures juridiques nouvelles.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement se veut à la fois ambitieux et pragmatique en matière de décentralisation.
Les projets de loi, soumis à la représentation nationale après une large concertation et assez tôt pour que les assemblées puissent en débattre en toute connaissance de cause, feront progresser, j'en suis persuadé, la décentralisation. Ils prolongeront la dernière grande loi en la matière, celle de 1992 sur l'administration territoriale de la République. Je n'oublie pas la loi Hoeffel sur la dotation globale de fonctionnement, en 1993, ni la loi Perben sur la fonction publique, en 1996. J'observe cependant qu'après 1982 et 1992, c'est de nouveau une majorité de gauche qui entend redonner du souffle aux collectivités territoriales,... (Protestations sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Alain Gournac. Il est dommage que vous terminiez ainsi !
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim. ... lesquelles sont bien les partenaires naturels du développement local et de la solidarité face aux difficultés que rencontre notre République. (Brouhaha sur les mêmes travées.)
Mesdames, messieurs les sénateurs, il faut tout de même vous souvenir que la décentralisation, pour la mise en place de laquelle vous avez si longtemps piétiné, voire échoué, a été réalisée dans ce pays par un gouvernement de gauche, dirigé par Pierre Mauroy, ici présent. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur certaines travées du groupe communiste républicain et citoyen. - Vives protestations sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Jean-Claude Gaudin. La chute est mauvaise ! Partisan !
M. Charles Revet. C'est dommage !
M. le président. Comme vous pouvez le constater, monsieur le ministre, la décentralisation est un sujet qui passsionne le Sénat !
La parole est à M. le ministre de la fonction publique.
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, la Constitution confère à la Haute Assemblée le rôle de représentant des collectivités territoriales de la République.
M. Charles Revet. Vous faites bien de le rappeler !
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Votre approbation me va droit au coeur, monsieur le sénateur !
Il est donc naturel que vous ayez souhaité organiser ce débat d'orientation sur la décentralisation et que les membres du Gouvernement en charge de ce dossier vous fassent part des orientations gouvernementales en la matière.
La décentralisation approche précisément de l'âge de sa majorité, qu'elle atteindra en l'an 2000. Ce débat nous donne l'occasion de préciser que l'action gouvernementale découle d'une philosophie politique claire, s'affirmant dans des décisions concrètes et des projets de loi ambitieux.
Depuis seize ans, la République s'est décentralisée, et la démocratie a progressé. En effet, la décentralisation n'est pas seulement une mesure de rationalisation, d'optimatisation de la répartition des compétences entre les différents niveaux territoriaux, dont le découpage, au demeurant, renvoie largement à la Révolution française.
La décentralisation doit d'abord permettre d'améliorer le fonctionnement démocratique, et donc la définition de l'intérêt général. Il nous appartient à tous, mesdames, messieurs les sénateurs, de redonner du sens à l'action publique.
Dans le cadre de notre réflexion, l'Etat n'est pas à opposer aux collectivités, car l'Etat et les collectivités territoriales forment la République, au service de l'intérêt général, en mettant en oeuvre des services publics plus performants, plus accessibles.
Ici ou là - et je reprendrai le propos de mon collègue Jean-Jack Queyranne -, certains ont pu s'inquiéter de l'évolution de la décentralisation. Permettez-moi de vous rassurer, s'il en était besoin. Ne doutez pas de la volonté du Gouvernement de se placer dans le droit-fil du mouvement initié par la loi du 2 mars 1982, présentée en effet par Gaston Defferre sous le gouvernement de Pierre Mauroy.
Les collectivités territoriales sont aujourd'hui des acteurs essentiels de la vie économique et sociale de la France. La décentralisation, en mobilisant les énergies locales, a gagné son pari ; le dynamisme, l'esprit d'initiative et l'engagement au quotidien des élus locaux et de leurs collaborateurs y contribuent.
Le Gouvernement a défini quatre priorités qui guideront son action dans la démarche d'approfondissement de la décentralisation qu'il souhaite conduire, en lien avec la réforme de l'Etat. Il s'agit, premièrement, de préciser les compétences de l'Etat et des collectivités territoriales, deuxièmement, de revivifier la démocratie locale, troisièmement, de renforcer les solidarités locales et, quatrièmement, d'améliorer la transparence de la gestion publique.
Ces quatre grands chantiers donnent lieu - vous m'en donnerez acte - à une concertation étroite et régulière entre l'Etat et les élus locaux.
Il importe, c'est clair, de permettre aux collectivités territoriales de prendre toute leur part à la nécessaire modernisation de l'action publique, et d'être ainsi encore plus performantes au service de nos concitoyens.
L'heure est donc bien à l'approfondissement de la décentralisation, non à sa remise en cause. Cet approfondissement passe par un examen lucide de ce qui a été accompli, des nombreuses réussites qui sont bien identifiées tant par vous, mesdames, messieurs les sénateurs, que par l'Etat et, surtout, par nos concitoyens, ce qui est essentiel. Mais il faut aborder certains dysfonctionnements ou carences auxquelles il faut remédier.
Surtout, nous savons bien qu'au-delà d'une décennie aucune construction juridique ne saurait être dispensée de quelques retouches. Depuis 1982, la France a connu en effet de considérables mutations : 80 % de nos concitoyens vivent aujourd'hui dans des centres urbains ; la majorité d'entre eux travaillent dans le secteur tertiaire ; les difficultés économiques ont mis à mal les liens sociaux. Tout cela n'est pas sans incidence sur les budgets des collectivités. Approfondir la décentralisation, je le répète, ce n'est pas seulement transférer de nouveaux pouvoirs aux élus locaux, c'est aussi adapter les espaces d'expression politique à la vie de nos contemporains pour renforcer la démocratie locale et pour refonder le pacte républicain, comme l'a rappelé le Premier ministre.
C'est bien dans cet esprit que le Gouvernement prépare un ensemble de réformes cohérentes contenues dans des textes complémentaires qui, bien que placés chacun sous la responsabilité d'un ministre, ont toutefois donné lieu à un travail d'élaboration commun : le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, présenté par Mme Dominique Voynet, le projet de loi relatif à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale, préparé par M. Jean-Pierre Chevènement et, enfin, le projet de loi sur l'intervention économique des collectivités locales que je soumettrai prochainement au conseil des ministres.
Ces trois textes et les débats qu'ils occasionneront vont permettre de poursuivre, voire d'amplifier la décentralisation.
Approfondir la décentralisation, cela passe aussi par une adaptation de l'Etat. Je m'y emploie patiemment, de manière déterminée et méthodique, dans le cadre de la réforme de l'Etat, en m'intéressant en priorité aux relations entre l'administration et les citoyens : c'est l'objet du projet de loi DCRA, droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, que vous aurez, mesdames, messieurs les sénateurs, à examiner prochainement.
Réformer l'Etat, c'est aussi moderniser les modes de gestion et d'intervention de ce dernier.
A cet égard, la priorité est d'assurer la poursuite de la déconcentration, condition sine qua non de la réussite de la décentralisation. Tous les élus locaux m'ont exprimé maintes fois leurs attentes et je partage leur avis.
L'enjeu est décisif puisque les services déconcentrés de l'Etat regroupent 96 % des agents de l'Etat et prennent les trois quarts des décisions administratives individuelles. D'ores et déjà, sur mon initiative, un millier d'entre elles ont été transférées à l'échelon départemental en décembre dernier.
Il ne s'agit pas seulement de rapprocher les centres de décision des usagers ; il convient aujourd'hui que les services déconcentrés de l'Etat se donnent des moyens nouveaux de fonctionner ensemble, de façon coordonnée et plus efficace. Il s'agit de réorganiser les services déconcentrés, tâche à laquelle je m'emploie très activement. Je viens d'ailleurs de transmettre récemment des propositions au Premier ministre, qui vont maintenant faire l'objet de concertations.
Dans le domaine de la modernisation administrative, l'Etat est prêt à nouer avec les collectivités locales des relations fécondes de partenariat permettant des solutions innovantes. Cela vous intéresse concrètement, vous qui représentez les collectivités. Les nouvelles technologies ne sont pas l'apanage de l'administration de l'Etat, nous le savons bien ; les maisons de services publics sont des structures qui accueillent toutes les administrations possibles : Etat, collectivités, voire concessionnaires de services publics. Quant à l'évaluation des politiques publiques, nombre de collectivités ont marqué - je les en remercie - leur intérêt pour son développement et sa promotion ; notre pays, malgré les efforts consentis depuis quelques années, connaît un certain retard dans ce domaine. Sur tous ces sujets touchant à la modernisation, je serais heureux que l'Etat puisse bénéficier de vos réflexions.
Concourant directement à l'aménagement du territoire, les collectivités locales sont associées à la plupart des politiques publiques. Mais, pour que les élus responsables des collectivités territoriales soient en mesure de donner le meilleur de leurs capacités d'initiative, encore faut-il que les textes qu'on leur demande d'appliquer soient clairs et cohérents.
Nous en arrivons là à un thème auquel, tout comme moi, vous êtes particulièrement sensibles : celui de la sécurité juridique. Je m'y suis attaché dès ma prise de fonction avec un dossier que j'ai jugé prioritaire : celui de l'intervention économique des collectivités locales et du régime juridique des sociétés d'économie mixte locales. Sans entrer dans les détails d'un projet qui vous sera bientôt soumis, je voudrais en rappeler les principaux axes.
En premier lieu, il s'agit de mieux adapter les aides aux besoins des entreprises, tout d'abord par la suppression de certaines rigidités telles que la distinction entre aides directes et indirectes qui n'a plus de signification, ensuite par la mise en place d'un système d'aides différenciées selon la taille des entreprises.
S'agissant de l'assiette des dépenses éligibles, elle ne pourra comprendre, à l'exception de quelques secteurs particuliers - innovation-recherche, environnement et cinéma - que les dépenses d'investissement, matériel et immatériel.
Quant à l'intensité des aides, elle pourrait s'échelonner de 7,5 % à 25 % du montant de l'investissement selon la taille de l'entreprise et selon qu'elle se situe ou non en zone de prime d'aménagement du territoire.
Sur tous ces sujets, et pour toutes ces interventions, il n'y aura pas subordination d'un niveau de collectivité locale à l'autre : les communes et les départements pourront agir à égalité de droits et de devoirs avec les régions même si, par ailleurs, sont bien prises en compte les responsabilités spécifiques confiées à la région dans le domaine du développement économique et de l'aménagement du territoire.
Au-delà de la sécurisation juridique de l'élu, il convient de prévoir une sécurisation financière. Le nouveau régime instaure donc un plafonnement des aides par entreprise selon les règles européennes - cela a été évoqué - mais également un plafonnement pour les collectivités locales par une série de ratios prudentiels variables selon le type de collectivité et selon qu'elles interviennent en groupement ou isolées.
Le dispositif vise aussi à favoriser l'intermédiation au travers de sociétés de capital-risque ou de sociétés de garantie. Les collectivités pourront loger des fonds dans des structures de ce type sans en être actionnaires.
Enfin, et ce point n'est pas le moindre en matière de sécurisation juridique, un toilettage de la loi de 1982 sur les sociétés d'économie mixte locales est prévu.
Le projet vise deux objectifs. Le premier est de conserver la place des SEM dans le développement local en renforçant le rôle des collectivités actionnaires.
M. Gérard Braun. Très bien !
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Le second objectif est de déterminer, dans un souci de protection des finances locales, un régime de relations clarifiées et mieux maîtrisées entre les collectivités et ces sociétés.
Les collectivités seront ainsi mieux armées dans leur lutte en faveur de l'emploi.
Pour terminer, je voudrais aborder la fonction publique territoriale et les suites que j'entends donner au rapport Schwartz.
Je rappelle, tout d'abord, que la mission confiée à M. Schwartz tendait non pas à redéfinir le statut de la fonction publique territoriale dans son ensemble, mais simplement à identifier les points prioritaires sur lesquels des corrections apparaîtraient nécessaires dans le domaine du recrutement, de la formation et du déroulement de carrière des fonctionnaires territoriaux. L'objectif unique, évident, est de faire en sorte que les collectivités territoriales puissent recruter les fonctionnaires en nombre, en qualité et en compétences, dont elles ont besoin.
Le rapport de M. Schwartz m'a été remis en mai dernier ; il a été largement diffusé. J'ai rencontré tous les partenaires : associations d'élus, centres de gestion et syndicats. C'est seulement ensuite que j'ai arrêté mes orientations - tout n'est pas figé, il s'agit d'orientations - dont j'ai fait part au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale du 13 octobre dernier. Je profite de l'occasion de ce débat pour vous en présenter les grandes lignes.
Je tiens à vous indiquer d'emblée que je n'ai pas retenu le principe d'une obligation de recrutement sur liste d'aptitude en cas de déclaration de vacance d'emploi. Il n'en demeure pas moins qu'il subsiste de vrais problèmes tels que celui des « reçus-formés-collés » ; chacun d'entre vous est familiarisé avec cette formule. La question, en réalité, se pose souvent en termes d'inadéquation entre les profils des lauréats et les besoins d'emploi des collectivités. La démarche à retenir me semble donc devoir surtout porter sur le « toilettage » des concours et des spécialités. Je suis prêt à examiner toutes les propositions que vous pourriez me faire.
S'agissant de l'organisation des carrières, l'un des thèmes principaux est celui des seuils. Je suis favorable à un certain assouplissement, par exemple en abaissant à 3 500 habitants le seuil aujourd'hui fixé à 5 000 habitants pour le recrutement des secrétaires généraux. Je suis également prêt à ouvrir aux villes de 40 000 habitants le droit de recruter des administrateurs territoriaux, mais je ne suis pas favorable à la suppression des seuils. En effet, leur démantèlement jouerait à l'encontre tant de la valorisation des carrières que des conditions de gestion des ressources humaines par les employeurs locaux.
La question des seuils est surtout sensible compte tenu des exigences croissantes de la gestion locale. Un débat aussi large pourra être abordé qu'autant que l'on aura apporté des garanties supplémentaires en matière de transparence et de régulation. Ce sont là des conditions indispensables au renforcement de la fonction publique territoriale, tant sur le plan de l'attractivité que de la qualité.
S'agissant des quotas, plutôt que de procéder à un élargissement général en matière d'avancement de grade, tel qu'il m'a été parfois suggéré, je préfère emprunter la voie d'aménagement sur des secteurs prioritaires. A cet égard, l'accord salarial du 10 février 1998 a permis une importante évolution pour les emplois de catégorie C. Un assouplissement des règles d'avancement ou de promotion reste possible en cas d'assiette trop étroite.
Tout cela suppose une meilleure coordination des différentes institutions de la fonction publique territoriale : le CNFPT, le Centre national de la fonction publique territoriale, les centres de gestion et les grandes collectivités. A ce stade, je n'ai pas d'a priori sur le support juridique le plus adéquat pour cette coordination. Comme le suggère le rapport Schwartz, il faut cependant retenir une formule « souple, légère et non onéreuse ». Sur ce plan, la création d'un groupement d'intérêt public, suggérée par le rapport, me paraît une réponse tout à fait pertinente.
D'autres chantiers sont ouverts. Comme l'a évoqué Jean-Jack Queyranne à l'instant, sur le devenir de la CNRACL, le Gouvernement a décidé, sur ma proposition, la mise en place d'un groupe de travail au sein du Comité des finances locales. Sur l'action sociale dans les collectivités locales, Mme Escoffier m'a remis son rapport : j'ai immédiatement engagé une concertation avec l'ensemble des parties concernées. Enfin, sur le temps de travail, une importante mission d'expertise sur l'état des lieux dans son immense diversité a été confiée à M. Roché. Je lui ai demandé de rencontrer toutes les associations d'élus. Les rendez-vous sont en cours de fixation. M. Roché poursuit sa mission : nous en tirerons les conclusions avec nos partenaires en temps voulu. Il est prévu que le rapport sera remis avant la fin de cette année et, sur cette base, nous entamerons la concertation en 1999.
Pour conclure sur ce point, je vous ferai part de ma conviction que l'attachement au statut de la fonction publique territoriale constitue un élément fondamental de la réussite de la décentralisation. Mais l'attachement au statut se justifie en ce qu'il exprime un équilibre entre deux préoccupations légitimes : d'une part, les exigences statutaires, qui sont garantes d'une administration de qualité et, d'autre part, les exigences de la libre administration des collectivités locales.
Tels sont, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les éléments que je souhaitais apporter à votre réflexion. Ils n'épuisent certes pas la totalité des préoccupations qui nous animent les uns et les autres.
Aujourd'hui, la décentralisation a plus que l'âge de raison - je disais qu'elle approchait de sa majorité - et elle fait la preuve de son efficacité. Il convient maintenant de poursuivre le mouvement, pour approfondir la démocratie locale et, par là même, conforter l'assise de la République.
A cet égard, les travaux que, comme aujourd'hui, vous conduisez revêtent une importance toute particulière. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur certaines travées du groupe communiste républicain et citoyen et du RDSE.)
M. le président. Monsieur le ministre, je vous remercie des compliments que vous venez d'adresser au Sénat.
La parole est maintenant à M. le président de la commission des finances.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, nous nous réjouissons tous de participer à ce débat consacré à la décentralisation et que nous vous devons. Nous avons là une illustration du souhait que vous avez émis lors de votre discours d'investiture lorsque vous disiez que le Sénat doit, plus que jamais, être « la maison des collectivités locales » et demeurer le « gardien vigilant » de la décentralisation.
Messieurs les ministres, l'agenda législatif des prochains mois est particulièrement chargé. Dans les prochains jours, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1999, nous étudierons des dispositions très importantes en matière de finances locales. Par ailleurs, dès le début de l'année prochaine, nous nous prononcerons sur le projet de loi relatif à l'intercommunalité, puis sur la réforme de la loi relative à l'aménagement du territoire et, enfin, sur le projet de loi portant sur les interventions économiques des collectivités locales.
Délivrez-nous d'un doute ! De tous ces textes, la recentralisation ne serait-elle pas le dénominateur commun ? Force est en effet de s'interroger quand la réforme de la taxe professionnelle supprime, par exemple, un sixième du pouvoir fiscal des collectivités locales. Peut-on vraiment, dans ces conditions, encore parler d'un renforcement des acquis de la décentralisation ?
Je voudrais insister maintenant sur la nécessaire confiance qui doit entourer les relations entre l'Etat et les collectivités locales. Sans cette confiance, notre pays ne connaîtra pas le vrai développement tant espéré. Sans une telle confiance, il n'y aura pas une vraie décentralisation.
Votre Gouvernement n'a pas remis en cause le « pacte de stabilité » qui devait régir les relations entre l'Etat et les collectivités pendant la période allant de 1996 à 1998, assurant ainsi la nécessaire continuité de l'Etat.
Vous nous proposez aujourd'hui, messieurs les ministres, avec un certain sens de la formule, un « contrat de croissance et de solidarité ». Mais, précisément, peut-on vraiment imaginer qu'il s'agit d'un contrat de confiance ?
Le pacte de stabilité, qui a été critiqué, n'était pas dépourvu de mérites, puisqu'il fixait, pour la première fois, un cadre pluriannuel nécessaire dans les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales.
Ce pacte portait - il ne faut pas le cacher - la marque des difficultés économiques de l'époque. En 1995, une conjoncture défavorable pesait sur les finances de l'Etat et les collectivités locales ont pris leur part dans l'effort de redressement, en acceptant que leurs ressources progressent plus lentement, c'est-à-dire au même rythme que les prix.
Or, aujourd'hui, les perspectives de croissance - en particulier celles sur lesquelles vous fondez le projet de budget pour 1999 - sont meilleures, et permettraient de mieux associer les collectivités locales aux fruits de cette croissance. Dès lors, comment ne pas s'étonner que le nouveau contrat proposé ne soit guère différent du pacte de stabilité, sinon par des qualificatifs ambitieux de croissance et de solidarité ! Les collectivités locales, à mes yeux en tout cas, ne sont, en effet, pas réellement associées à l'amélioration de la conjoncture. Ou si peu !
Vous me direz, sans doute, messieurs les ministres, qu'avec le contrat de croissance le rythme de progression des concours de l'Etat doublera. Certes ! Mais le rythme d'évolution des recettes n'a de signification que s'il est mis en parallèle avec le rythme d'évolution des dépenses et M. Michel Mercier nous en parlera tout à l'heure.
En effet, évoquer l'évolution des recettes est une chose, mais il faut prendre en compte, parallèlement, l'évolution des dépenses.
A cet égard, dans le domaine des dépenses obligatoires, serait-il indélicat de dire que le Gouvernement n'y va pas de main morte ?
Prenons l'exemple des rémunérations des agents de la fonction publique territoriale, dont les collectivités locales ne maîtrisent pas l'évolution puisque l'Etat fixe lui-même les règles applicables en la matière. Les collectivités subiront de plein fouet les conséquences du protocole salarial de la fonction publique du mois de février dernier puisqu'il leur en coûtera, en 1999, 4,3 milliards de francs supplémentaires. Mes chers collègues, quand l'Etat perd toute maîtrise de l'évolution des dépenses de personnel, les collectivités locales et les contribuables locaux en payent le prix.
A cela s'ajoute la « bombe à retardement » des emplois-jeunes dont, à l'évidence, beaucoup se transformeront en emplois publics, au terme des cinq ans.
Mais, au-delà des dépenses de personnel, je voudrais insister, messieurs les ministres, sur les conséquences d'un tel contrat sur l'investissement des collectivités locales.
Je rappelle que la capacité d'investissement des collectivités locales est très directement liée à leur spectaculaire effort d'assainissement de ces dernières années. C'est d'ailleurs ce même effort qui a permis à la France de respecter les critères de convergence de Maastricht. Car, chacun le sait au Sénat, l'investissement public local représente les trois quarts de l'investissement public de la nation.
Les derniers chiffres connus - ils datent de 1996 - font état de 172 milliards de francs pour les collectivités locales et de seulement 27 milliards de francs pour l'Etat alors que son budget est deux fois supérieur à celui des collectivités.
Dois-je également rappeler que les dépenses relatives à certaines infrastructures dépendent non pas des collectivités, mais de l'Etat ou de l'Union européenne ? Il s'agit des investissements obligés : je pense notamment aux mises en conformité avec les nouvelles normes nationales ou communautaires.
Or ces investissements contraints consomment une part importante des capacités financières d'investissement de nos collectivités. Ils sont d'ailleurs sans doute pour partie à l'origine de la reprise de l'investissement local constatée en 1997.
Monsieur le ministre, vous devez bien admettre que l'imposition de charges nouvelles de fonctionnement appellera la suppression de dépenses indispensables d'investissement en faveur du développement local et, ce faisant, vous hypothéquez, le redressement des collectivités et vous compromettez leur développement.
La reprise de l'investissement local contribue à une croissance soutenue bien répartie sur tout l'ensemble du territoire. Par un contrat trop timide, vous mettez en péril vos propres prévisions de croissance et les créations d'emplois tant attendues.
Vous me direz, messieurs les ministres - je le sais -, que les préoccupations que j'exprime, et que partage l'ensemble de mes collègues, ont déjà été entendues du Gouvernement. C'est d'ailleurs le sens du relèvement du taux d'évolution des concours de l'Etat aux collectivités locales en première lecture de la loi de finances pour 1999, à l'Assemblée nationale.
Ce raisonnement est facétieux, car vous gagez immédiatement ce relèvement par une réduction de même montant de la compensation versée dans le cadre de la réforme des droits de mutation à titre onéreux.
Au fond, vous reprenez d'une main ce que vous donnez de l'autre. Ce n'est naturellement pas la meilleure façon de nouer la relation de confiance dont je parlais voilà un instant.
Mes chers collègues, cette démarche illustre la fragilité des compensations à peine créées : elles sont déjà des variables d'ajustement, ce qui augure mal de l'avenir et rend d'autant plus légitimes les inquiétudes suscitées par la méthode que vous avez retenue pour réformer la taxe professionnelle. La confiance ne règne pas non plus s'agissant, en particulier, de la compensation versée aux collectivités locales.
Le Gouvernement a refusé le système du dégrèvement, qui était le meilleur système et qui était d'ailleurs souhaité par tous les élus locaux au motif que les collectivités locales pourraient voter des taux prohibitifs dont l'Etat serait en fin de compte la victime.
Cet argument, permettez-moi de le dire, n'est pas recevable, car il fait fi d'une considération : les hausses de taux s'appliquent également aux investissements des entreprises puisque, jusqu'à nouvel ordre, ils figurent toujours dans l'assiette de la taxe professionnelle. Mais, surtout, il sous-entendrait que les collectivités locales ne seraient pas des acteurs responsables. Or, messieurs les ministres, dans mes fonctions passées de rapporteur général, je m'élevais souvent contre l'accroissement de la pression fiscale et, en tant que maire, comme tous mes collègues sénateurs, je me suis attaché à ne pas contribuer à la hausse des prélèvements obligatoires.
Quand l'Etat cessera-t-il d'instruire le procès des gestionnaires locaux ?
M. Philippe Marini. Très bien !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. De plus, techniquement, rien ne s'opposait à ce que l'on gèle le taux applicable à la base « salaire », ce qui aurait apaisé toutes les angoisses de l'administration des finances.
La réforme de la taxe professionnelle me conduit à évoquer très brièvement la taxe professionnelle d'agglomération et le projet de loi sur l'intercommunalité.
Les communautés d'agglomération sont appelées à faire vivre dans notre pays une intercommunalité de projet. Elles percevront une taxe professionnelle unique. Pourquoi, dès lors, les soupçonner par avance de vouloir voter des taux excessifs dans l'hypothèse d'un système de compensation par dégrèvement ?
L'intercommunalité de projet ne peut être un succès, c'est une évidence, que si les collectivités locales sont des acteurs responsables, conscients qu'une fiscalité excessive brise le dynamisme économique et chasse les entreprises.
La France serait vraiment gagnante à ce que l'Etat considère enfin les collectivités locales comme des partenaires crédibles et responsables. L'exemple des fonds structurels européens permet d'en douter.
Selon la Commission européenne, au mois de février 1998, cinq milliards de francs du FEDER étaient disponibles dans les caisses de l'Etat au titre des objectifs 1 et 2. L'information ne manque pas de surprendre en cette période de ressources publiques rares. Mais cette somme correspond précisément à la différence entre les encaissements de la France et les reversements effectués au titre des programmes. L'Etat ferait-il de la trésorerie au dépens des collectivités locales ?
M. Paul Girod. Très bien !
M. Alain Lambert. président de la commission des finances. Dans la perspective de l'Agenda 2000, l'Etat doit d'urgence réformer les circuits financiers où transitent ces crédits. Il doit associer plus étroitement les collectivités locales à la préparation de la programmation présentée à la Commission par la France, afin de mieux adapter nos demandes aux besoins réels de nos territoires.
En conclusion, messieurs les ministres, mes chers collègues, je rappellerai que les concours que verse l'Etat aux collectivités locales sont non pas une dépense morte, mais, au contraire, un levier puissant de l'activité et de l'emploi qui sert pleinement le succès d'un pays et sa réussite économique. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants, du RPR, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. En premier lieu, monsieur le président, je voudrais vous remercier d'avoir pris l'initiative de ce débat relatif à la décentralisation, car il répond au souhait que vous avez exprimé, et auquel nous adhérons tous, que, conformément à sa vocation constitutionnelle, notre assemblée débatte régulièrement des grandes questions qui intéressent les collectivités locales.
Parfaire l'information du Sénat, la faire progresser si possible, c'est, en pleine association avec la commission des finances, l'une des préoccupations constantes de la commission des lois. En témoignent, dans la période récente, les groupes de travail que nous avons constitués, l'un sur la responsabilité pénale des élus locaux, l'autre sur la décentralisation, sous la présidence extrêmement efficace du président de l'Association des maires de France, M. Jean-Paul Delevoye.
M. Charles Pasqua. On peut l'applaudir ! (Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Parfois, vous suivez mes idées, monsieur Pasqua ; je vous en remercie.
M. Charles Pasqua. Parfois, pas toujours !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Telle a été également, tout récemment, la finalité du groupe de travail sur les chambres régionales des comptes,...
M. Charles Pasqua. Oh, là là !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. ... auquel la commission des finances est associée.
M. Charles Pasqua. Là, il y aurait beaucoup à dire, monsieur le président !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Nous avons tout dit, mais vous n'étiez pas dans le groupe de travail !
M. Charles Pasqua. Sans doute, mais vous pourriez vous inspirer de mes travaux !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Ce groupe de travail, commun à la commission des finances et à la commission des lois, a, sous la présidence de Jean-Paul Amoudry, formulé des propositions équilibrées - j'espère que le mot ne vous choque pas, monsieur Pasqua.
M. Charles Pasqua. Pas du tout !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. ... pour favoriser le nécessaire dialogue entre les élus locaux et les magistrats financiers.
Dominant le problème de la décentralisation, très largement évoqué, trois questions essentielles se posent à nous. Les réponses à y apporter ne sont pas toujours évidentes et, c'est là le paradoxe, elles sont étroitement dépendantes les unes des autres.
La décentralisation, c'est à la fois une aspiration locale et une volonté politique du pouvoir central.
Cette aspiration existe.
La volonté a existé. L'expérience a montré que les lois inspirées par Gaston Defferre constituaient un pari qui pouvait être tenu, mais elles se heurtent à des résistances qu'il n'est pas toujours facile de vaincre.
Les exemples de recentralisation insidieuse ne manquent pas, qu'il s'agisse - cela a été évoqué tout à l'heure - de la redéfinition des zonages nationaux et européens, de l'action sociale, de l'environnement, de la nouvelle taxe sur les activités polluantes ou encore de certains projets concernant le régime des interventions économiques et, singulièrement pour l'Ile-de-France, de ce projet aberrant de taxes nouvelles sur les implantations logicielles.
N'oublions pas non plus que la politique de déconcentration peut aboutir à une volonté de puissance locale de l'autorité de l'Etat, à laquelle seul peut répondre le maintien du lien entre l'échelon national et l'échelon local de représentation.
La décentralisation, c'est ensuite un problème d'autonomie dans le choix et l'usage des ressources.
Mon collègue et ami Alain Lambert a parfaitement démontré les ambiguïtés des décisions qui sont énoncées, notamment en ce qui concerne la taxe professionnelle.
Derrière des idées séduisantes de solidarité apparaît l'inquiétude de ces collectivités locales qui en viennent à se demander à quoi peuvent servir les efforts qu'elles s'imposent pour promouvoir leur propre développement économique.
Oublie-t-on, en cet instant, la part irremplaçable que l'effort des collectivités représente dans l'investissement national ?
A-t-on noté la désinvolture d'un ministre qui, pour résoudre des problèmes qu'il aurait peut-être pu anticiper, impose aux régions dans des délais que nous ne connaissons pas encore le remboursement des prêts dits « à taux zéro », ce qui pèsera bien évidemment sur les ressources de ces collectivités ?
Enfin, la décentralisation posera de plus en plus le problème des structures d'accueil capables d'exercer les pouvoirs qui leur sont théoriquement transférés.
Peut-être connaîtrons-nous la limite du principe sous l'empire duquel nous vivons.
Juridiquement, toutes les collectivités d'une même catégorie ont le même statut et les mêmes droits. A la commune et au département, enracinés dans notre histoire, est venue s'ajouter la région. Et si parfois l'identité régionale apparaît évidente, on peut se demander si la généralisation du système n'a pas conduit de temps à autre à des constructions artificielles.
Alors que l'on devrait s'orienter vers la recherche d'une certaine simplification ou que l'on devrait chercher à renforcer le caractère homogène des structures, le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ne manque pas de susciter un certain nombre de questions.
M. Charles Pasqua. Ah, certes !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Au-delà du dispositif existant et en dépit des précautions de langage, veut-on renforcer les pays, les agglomérations ? Et comment ?
Depuis l'origine de la décentralisation, on nous explique que nous ne devons pas créer un niveau d'administration supplémentaire parce que nous sommes déjà préoccupés par le coût et la complexité de ce qui existe. Mais ne se propose-t-on pas de créer des entités qui élaboreront une charte, seront dotées d'un conseil de développement et pourraient passer des contrats avec l'Etat et la région pour l'application des contrats de plan ?
C'est au niveau régional et au sein de la conférence régionale de l'aménagement et du développement du territoire que la pertinence des pays, et par là même de l'intercommunalité, sera appréciée.
Les collectivités locales, en particulier les départements, ne peuvent qu'être préoccupées par les perspectives ainsi tracées. J'ajouterai à ces préoccupations succinctement énumérées l'évolution de la fonction publique territoriale, pour laquelle les élus locaux doivent subir des décisions unilatérales,...
M. Charles Pasqua. Très juste !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. ... prises au niveau national sans qu'ils aient été le moins du monde consultés. Monsieur le ministre, qu'en est-il des trente-cinq heures dans la fonction publique territoriale ?
M. Philippe Marini. Bonne question !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Extrêmement attentive à toutes les évolutions qui peuvent se dessiner, la commission des lois a engagé une réflexion d'ensemble.
Mes chers collègues, voilà autant de sujets sur lesquels, comme les lycéens aujourd'hui, nous devrons être vigilants dans les mois qui viennent et sur lesquels le Sénat est en droit de connaître, de façon la plus claire possible, les intentions du Gouvernement, car je ne sais pas si nous sommes intégralement satisfaits des propos entendus ! (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR, de l'Union centriste ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 60 minutes ;
Groupe socialiste, 50 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 39 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 36 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 25 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 22 minutes ;
Réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, 8 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Delevoye. (Applaudissement sur les travées du RPR.)
M. Jean-Paul Delevoye. Tout d'abord, permettez-moi de vous remercier, monsieur le président, d'avoir émis la volonté de tenir ce débat sur la décentralisation, confirmant ainsi le rôle essentiel du Sénat dans la représentation des collectivités locales et dans leur nécessaire articulation avec l'Etat.
La tenue de ce débat est extraordinairement importante pour l'ensemble des acteurs qui, sur le terrain, tous les jours, se consacrent à l'amélioration de la vie de leurs concitoyens, à un moment où la lisibilité de l'avenir est particulièrement préoccupante.
Je vous ai entendu, messieurs les ministres, exposer le calendrier parlementaire et expliquer les textes de lois qui vont régir, modifier les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales.
J'ai apprécié les propos de M. Alain Lambert, président de la commission des finances, qui a insisté, avec raison, sur l'importance des collectivités locales dans la croissance économique nationale, dans l'investissement public. J'ai apprécié également l'intervention de M. Jacques Larché, président de la commission des lois, sur l'esprit même de la décentralisation, avec toute la vigilance qui est la sienne pour éviter d'y déroger.
Vous avez insisté, monsieur Queyranne, sur le maire et le lien social, qui est effectivement le thème, pour les trois prochaines années, du congrès de l'Association des maires de France. Chacun aujourd'hui est en effet très préoccupé par les dérives comportementales dont il convient d'analyser les causes.
Je suis toujours très frappé - peut-être est-ce une maladie française ou est-ce dû au tempérament gaulois qui est le nôtre - de constater que ce genre de débat porte souvent sur le outils et jamais sur les objectifs, sur les effets et jamais sur les causes.
Enfin de compte, qu'est-ce que la décentralisation ? Certains pensent que l'Etat est en trop et qu'il faut le supprimer au profit de l'Europe des régions. D'autres estiment que les régions sont bien trop petites par rapport à ce qui existe en Europe. D'autres encore jugent que les départements sont inutiles par rapport aux agglomérations, que les communes sont trop nombreuses et qu'il faut instaurer une dynamique de regroupement.
Tout cela au nom de la décentralisation, comme si ce mot apportait des réponses à toutes les questions, réglait l'ensemble des problèmes.
Vous l'avez vous-même indiqué, qu'est-ce que la décentralisation si ce n'est la volonté, exprimée en 1982, d'une nouvelle répartition des pouvoirs, des compétences et des moyens pour répondre aux défis auquel notre pays est soumis ?
Après avoir entendu MM. Lambert et Larché parler beaucoup des aspects financiers et juridiques, permettez-moi d'engager avec vous une réflexion sur ce qui, aujourd'hui, semble conforter les effets positifs de la décentralisation et sur ce qui pose problème.
Notre contribution, bien évidemment, n'est qu'une contribution à un débat, et elle peut éventuellement être critiquable.
Les problèmes qui se posent au monde entier et que se posent l'ensemble des classes politiques de tous les pays peuvent se résumer en trois questions : quel est le pouvoir du politique par rapport au financier ?
Quel est le niveau de la dépense publique qu'il convient de ne pas dépasser ou qui est le plus efficace pour l'économie nationale ? Enfin, quelle est l'efficacité de l'action publique et à quel niveau doit-elle se dérouler ?
En effet, dans l'ensemble des pays du monde se pose le problème de l'articulation entre le pouvoir national et le pouvoir local et celui de la participation des citoyens à la démocratie locale. Cette réflexion est donc au coeur même de l'esprit des lois de décentralisation.
Généralement, dans un partenariat, c'est le plus faible qui dicte son rythme. Or il semble bien qu'aujourd'hui les collectivités locales s'interrogent sur les positions de l'Etat par rapport à elles.
Il ne faut pas se cacher non plus qu'aujourd'hui les acteurs locaux éprouvent une lassitude de plus en plus perceptible à l'égard de « phénomènes asphyxiants », tels que l'augmentation des contentieux juridiques ou des exigences réglementaires, qui ont tendance à paralyser leur action.
Il n'y a pas d'école pour former les maires ou les élus locaux, et pourtant on leur demande de régler des problèmes de plus en plus difficiles, de plus en plus contraignants. Nul n'est censé ignorer la loi, mais personne ne la connaît aujourd'hui !
M. Alain Gournac. Très bien !
M. Jean-Paul Delevoye. Par ailleurs, les élus locaux se trouvent en butte à de faux procès. L'Etat serait-il systématiquement vertueux et les collectivités locales nécessairement dispendieuses ? Lorsque l'Etat, dans sa loi de finances, affiche des dizaines de milliards de francs d'augmentation d'impôts, cela semble normal et même de nature à nourrir la croissance économique. Lorsque les collectivités locales lèvent 14 milliards de francs d'impôts, à l'évidence, c'est dû à une gabegie des élus locaux, alors que c'est tout à fait raisonnable.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Oui !
M. Jean-Paul Delevoye. Enfin, il faut bien admettre que, malgré des lois de décentralisation très précises, les frontières qui séparent les pouvoirs, les compétences et les moyens sont aujourd'hui de plus en plus floues et de plus en plus souvent bafouées. Je dois reconnaître que cela tient parfois autant de la volonté des collectivités locales que de celle de l'Etat.
Dans quel contexte nous situons-nous ?
A l'évidence, aujourd'hui, une vraie réflexion s'impose à l'ensemble des acteurs quant à la fiabilité de la croissance. La place que l'Etat entend donner aux collectivités territoriales pour alimenter, amortir ou accélérer la croissance économique doit être la question de fond au coeur de notre réflexion.
C'est un débat de fond, notamment en ce qui concerne le soutien de l'investissement productif, comme le disait M. Lambert.
Nous sentons bien que, quelle que soit la qualité de celles et de ceux qui sont aux commandes, nous entrons dans une période d'aléas conjoncturels où plus personne ne peut garantir la pérennité des taux de croissance.
Dans ce contexte quel rôle pourront ou devront tenir les collectivités territoriales en termes d'amortissement et comment le couple Etat-collectivités territoriales pourra-t-il supporter ces aléas conjoncturels ?
Un autre élément peut jouer dans ce contexte : le passage à l'euro.
A l'évidence, ce passage engendrera un comportement nouveau dans la lecture de la décentralisation puisque la performance des territoires sera immédiatement lisible en termes de comparaison par rapport aux coûts sociaux, aux coûts environnementaux et aux coûts fiscaux. On voit bien que la répartition des dépenses et des recettes aura un rôle tout à fait déterminant sur l'attractivité, le développement ou la performance de nos territoires.
S'agissant de l'harmonisation fiscale, qui semble guider la loi de finances pour 1999 et qui devrait justifier la suppression de la part des salaires dans la taxe professionnelle, le débat me paraît devoir être nourri par une discussion plus approfondie au sein de la commission des finances, puis à l'occasion de l'examen du projet de budget. En effet, nous ne sommes pas d'accord pour qu'une comparaison rapide de la fiscalité locale française et de la fiscalité locale européenne, la première étant légèrement supérieure à la moyenne europénenne, vienne cautionner la réduction des impôts locaux.
En l'occurrence, ce serait comparer des choses qui ne sont pas comparables, les performances des collectivités locales françaises étant, elles, très au-dessus de la moyenne européenne.
Enfin, il faut constater, malheureusement, une carence tant de l'Etat que de l'Europe dans un rôle primordial qu'ils auraient dû tenir l'un et l'autre, ce qui fait qu'après quinze années de décentralisation les inégalités territoriales sont encore plus grandes, les régions les plus dynamiques ayant nourri leur dynamisme, les régions qui l'étaient moins se retrouvant avec un handicap plus important.
Ainsi, conformément à l'esprit de la décentralisation, l'Etat aurait dû renforcer son rôle de péréquation comme l'Europe devrait le faire par rapport aux régions les plus défavorisées.
Je suis surpris de voir, d'une part, qu'en Europe les fonds structurels ne représentent que 0,45 % du PIB des quinze pays, d'autre part, que la péréquation de l'Etat français est restée à un niveau très faible. Son niveau n'a pas été augmenté dans le projet de loi de finances pour 1999 alors que la part des compensations augmente, ce qui dans le rapport Delafosse était relevé comme un des pièges dans lequel l'Etat ne devait pas tomber. Je crois que la péréquation - ou la simili-péréquation -opérée par le remboursement des salaires dans les zones dont la masse salariale diminue n'est pas non plus une bonne réponse.
Nous sommes donc amenés à réfléchir aujourd'hui sur un déséquilibre que n'a pas su corriger l'Etat pendant ces quinze dernières années.
Je le redis : l'Etat et l'Union européenne auraient dû accompagner le dynamisme des territoires par une péréquation en faveur des territoires les plus faibles. Ils ne l'ont pas fait !
J'en viens à un point que le président de la commission des finances et le président de la commission des lois ont également abordé.
On sent bien aujourd'hui que les défis qui se posent à nos pays vont devoir mobiliser des dépenses publiques en faveur de l'investissement.
Les Etats-Unis - ou plus précisément l'industrie américaine - vivent sur les dépenses militaires, alors que l'Europe vit encore sur les dépenses d'Ariane, d'Airbus. Sur ce sujet, M. Strauss-Kahn a participé à un débat très intéressant au Luxembourg concernant le volume des dépenses publiques et, à l'intérieur de celles-ci, la répartition à laquelle devrait procéder l'Etat entre les dépenses publiques passives et les dépenses publiques actives, les premières étant consacrées à l'endettement et aux retraites.
Or par rapport à d'autres pays, le nôtre, messieurs les ministres, est le plus mal placé s'agissant de l'augmentation prévisible des dépenses passives dans les cinq années à venir compte tenu de l'explosion de la dette et de celle des retraites. Il est évident qu'aujourd'hui, dans la masse de l'investissement public, le relais est pris par les collectivités territoriales.
Ainsi, faisant le bilan de la décentralisation, j'attire votre attention sur les chiffres suivants : l'endettement des collectivités locales est resté stable depuis quinze ans, situé entre 8 % et 9 % du PIB français, alors que, dans le même temps, la dette de l'Etat est passée de 5 % à près de 60 % de ce même PIB. Autrement dit, lorsque les collectivités locales lèvent l'impôt local, c'est pour investir, alors que quand l'Etat lève l'impôt, c'est pour rembourser la dette ; ce dernier est donc, à l'évidence, en train de s'asphyxier.
Je poursuis ma comparaison chiffrée : les dépenses des collectivités locales européennes représentent en moyenne 12 % du PIB européen, alors que la moyenne française est de 9,5 % du PIB, la différence correspondant tout simplement à la prise en charge du personnel enseignant.
Le chiffre à retenir plus particulièrement est celui de l'investissement : les collectivités européennes investissent en moyenne 300 écus par an et par habitant ; les collectivités locales françaises investissent 400 écus par an et par habitant, c'est-à-dire 30 % de plus.
Aujourd'hui, alors qu'il faut investir dans l'intelligence, dans le savoir, dans les nouvelles technologies de la communication, il est évident que le potentiel d'investissement des collectivités locales est tellement précieux que l'Etat devrait réfléchir au moyen de le soutenir, voire de le développer et non pas de le restreindre, ainsi que le prévoit la nouvelle loi de finances.
Au-delà de toute polémique, si l'on considère les pays du G 7, qui représentent 50 % de la production mondiale, pour un taux moyen de dépenses publiques de 36 % du PIB, celui de la France atteint 54 %, celui de l'Italie étant passé de 57 % à 50 %.
Nous risquons donc, si nous n'y prenons garde, d'être le plus mauvais élève de la classe en 2001 ou 2002 : à périmètre constant, on s'aperçoit que l'on dépasse de 6 % à 8 % la moyenne européenne.
Je suis de ceux qui pensent que l'on ne pourra pas beaucoup réduire la dépense publique : notre population n'y est pas prête. Cela signifie qu'il faut jouer sur l'autre facteur : l'augmentation des richesses. Nous devrons avoir un taux de croissance supérieur à la moyenne européenne, et les collectivités locales ont un rôle tout à fait déterminant à jouer dans l'augmentation de ce taux de croissance.
Un autre défi nous est posé par la démographie.
L'Europe a besoin d'un renouvellement de population de l'ordre de 1,5 million d'enfants par an.
Y a-t-il adéquation entre le déclin démographique, le déclin économique et le déclin politique, comme l'histoire nous l'a toujours enseigné ? Je pense que non car, dorénavant, il y aura de plus en plus de valeur ajoutée par emploi.
Or cette course au savoir, à l'intelligence, cette mobilisation de toutes les ressources nécessitent à l'évidence un renforcement de la décentralisation et une accélération de l'investissement des collectivités territoriales. A ce propos, je pense au débat sur les universités et les lycées. C'est l'un des atouts majeurs qui permettra de corriger le déclin démographique et de garder à l'Europe sa place dans le monde.
Il en va de même pour le vieillissement, qui va poser un vrai problème de ralentissement de la croissance et d'explosion des dépenses de proximité.
Ainsi, sur le bilan de l'action des collectivités locales, plusieurs lectures peuvent être faites.
Je suis de ceux qui confirment l'opinion générale selon laquelle l'efficacité de l'action des collectivités locales a été tout à fait étonnante, grâce à la mobilisation de leur énergie, de leur intelligence, pour résoudre un certain nombre de problèmes auxquels l'Etat ne pouvait plus trouver de solution.
Donc, sans vouloir être polémique, on peut dire qu'à l'évidence, en 1982, l'Etat a transféré des compétences qu'il ne pouvait plus assumer lui-même, ce qui a entraîné très rapidement un décrochage entre le transfert des recettes et l'augmentation des charges.
Qui plus est, l'Etat très vite n'a plus respecté les règles. Ainsi, lorsqu'il a affiché un objectif politique que chacun peut comprendre et auquel chacun peut - ou non - souscrire, c'est-à-dire l'accès de 80 % d'élèves au niveau du baccalauréat, il a immédiatement imposé la construction de collèges dans les départements et de lycées dans les régions.
Lorsqu'il s'est retrouvé avec une masse d'étudiants dans les universités, il s'est aperçu qu'il ne pouvait pas assumer cette charge et il a demandé aux collectivités locales d'en supporter 50 % alors que les lois de décentralisation ne le prévoyaient pas. Il a fait de même avec les départements pour le RMI.
M. Alain Gournac. Ah oui !
M. Jean-Paul Delevoye. Ainsi, en engageant un débat sur la décentralisation, il faut réfléchir au respect des règles : si on établit des règles, chacun doit s'y tenir, et les collectivités locales comme l'Etat, dans cette affaire, doivent battre leur coulpe. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
J'en viens au contrôle de l'Etat, un domaine qui s'est caractérisé par des avancées extraordinaires, puisqu'on est passé d'un contrôle a priori à un contrôle a posteriori.
Vous avez parlé, monsieur le ministre, de la sécurité juridique liée au contrôle de légalité. Or, ce dernier ne signifie pas sécurité juridique. A l'évidence, il convient aujourd'hui de réfléchir au risque d'une reprise d'une certaine forme de tutelle ou d'un abandon de leur volonté de la part des élus ; je pense - et cela a été évoqué - à la tutelle normative. Le « terrorisme des normes », comme je l'ai appelé, est très grave car, sans que nous y prenions garde, l'application des normes capte une partie de l'investissement des collectivités locales...
M. Alain Gournac. Très bien !
M. Jean-Paul Delevoye. ... pour le figer dans des secteurs générateurs non de croissance économique, mais d'augmentation du fonctionnement...
M. Alain Gournac. Très bien !
M. Jean-Paul Delevoye. ... et généralement au service d'intérêts industriels qui ne sont pas toujours français, mais qui savent parfaitement se défendre à l'échelon de Bruxelles.
M. Alain Gournac. Très bien !
M. Jean-Paul Delevoye. S'agissant de la loi de finances, comme M. Lambert, je pense que la perte d'autonomie fiscale des collectivités locales remet en cause l'esprit des lois de décentralisation.
Il convient aussi de réfléchir sur le fait - M. Larché l'a évoqué - que les collectivités locales, qui, tous les jours, opèrent des miracles avec des bouts de chandelle, sont constamment obligées de faire preuve d'imagination, d'initiative ; et tel est, bien sûr, le rôle des acteurs locaux.
Or il n'existe pas de syndicat des métiers d'avenir. Aucune loi ne peut prévoir ce qui va se passer dans trois ans. Et pourtant, cinq ans après, des juges se permettent, en ayant oublié le contexte de la prise de décision, de porter un jugement non pas sur ce qui va bien mais sur ce qui va mal. Cela crée une confusion dans l'opinion publique et a tendance à figer, à asphyxier, à tétaniser l'ensemble des acteurs locaux.
L'esprit des lois de décentralisation exige-t-il que, dans une atmosphère de suspicion envers tous ceux qui dépensent de l'argent public, on tende vers le risque zéro, le « zéro défaut », c'est-à-dire, en fait, vers l'immobilisme le plus complet ?
Ne doit-on pas, au contraire, conformément à ce qui a fait la vertu et la force de notre peuple, faire confiance à la capacité d'imagination de nos entreprises, de nos outils bancaires, et réintroduire le droit à l'expérimentation, le droit à l'erreur, et même le droit à l'échec ? Faut-il que, quand une collectivité locale du Territoire-de-Belfort a jugé nécessaire de soutenir un investissement américain concernant l'informatique, un investissement qui peut paraître utopique à d'autres, le président du conseil général se retrouve incarcéré ? (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, et de l'Union centriste.)
Je suis persuadé qu'un certain nombre d'investissements comme le Futuroscope auraient été condamnés au moment où ils ont été lancés ! Quinze ans après, ils sont loués ! (Applaudissements sur les mêmes travées.)
Nous devons réfléchir sur ce qui, dans l'esprit, est en train de tuer l'initiative locale et de ralentir la mécanique de la décentralisation et y opposer une libéralisation des énergies, qui suppose l'acceptation d'un droit à l'erreur. Bien sûr, cela ne signifie pas qu'on a tous les droits ; cela signifie simplement qu'il y a des risques mesurables qui méritent d'être pris.
Messieurs les ministres, je crois qu'il convient de passer au crible ces mécanismes qui, notamment au niveau de l'Etat, font que, parfois, la décentralisation, qui aurait dû raccourcir les circuits de décision, les a paradoxalement augmentés. Aujourd'hui, on est en train de s'asphyxier dans des procédures de plus en plus nombreuses. Ainsi, la non-mobilisation des fonds européens est, certes, peut-être liée à un manque d'ingénierie sur le plan local, mais elle est aussi souvent due à des procédures tellement complexes qu'un an et demi, voire deux ans s'écoulent entre la décision du préfet et la mobilisation des fonds.
Autrement dit, aujourd'hui, les procédures de l'Etat ralentissent la décentralisation ; l'attelage va à la vitesse du plus faible.
M. Jacques Machet. Très bien !
M. Jean-Paul Delevoye. La multiplication des politiques sectorielles et des procédures brouillent les messages. Elle a tendance à fabriquer des ghettos. En fin de compte, il y a fusion entre un Etat fort et dépensier et un Etat faible et procédurier.
Messieurs les ministres, quels chantiers devrions-nous donc ouvrir pour retrouver cette dynamique de la décentralisation qui était voulue par Gaston Defferre ?
Il s'agit, premièrement, selon moi, d'une double exigence de performance et de solidarité. Instituons le droit à l'expérimentation ! et que l'Etat soit un accompagnateur des initiatives locales !
Dans la communauté de Lille-Roubaix-Tourcoing, par exemple, un certain nombre d'acteurs locaux estiment qu'il serait judicieux d'ouvrir telle ou telle piste innovante. Or la réponse qu'on leur fait est la suivante : « C'est très intéressant, mais nous ne pouvons pas vous suivre parce que ce n'est pas dans les textes, même si nous savons que c'est efficace. »
Vous nous demandez de nous investir dans le lien social. Mais lorsqu'une famille reçoit treize intervenants différents, comment voulez-vous que l'action de l'Etat et l'action des élus locaux aient, pour cette famille, une quelconque lisibilité ? (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
Deuxièmement, il nous faut prendre l'habitude de l'évaluation des politiques publiques. Un bon ministre, un bon maire ou un bon président n'est pas celui qui augmente son budget. C'est celui qui est plus efficace.
M. Philippe Marini. Très bien !
M. Jean-Paul Delevoye. Plutôt que de vérifier uniquement la conformité technique, juridique et comptable des décisions budgétaires, apprenons à évaluer la qualité du service rendu et la pertinence de la dépense.
Essayons aussi de mettre en place ce système, cher à Jean-Pierre Raffarin, de collectivité responsable ou chef de file. Il s'agit de savoir qui est le pilote dans l'avion. Faute d'un responsable clairement désigné, on assiste à une compétition entre les acteurs locaux, telle que, généralement, c'est la minorité qui gouverne la majorité. Finalement, c'est celui qui participe à hauteur de 10 % qui détermine la vitesse d'avancement du dossier, et cela est insupportable au regard de l'esprit dynamique à quoi correspond la décentralisation.
M. Jacques Machet. Très bien !
M. Jean-Paul Delevoye. Mais il faut aussi un « patron » qui représente l'Etat à l'échelon de chaque collectivité territoriale. Lorsque, par exemple sur la politique de l'enfance au sens large, le préfet n'est pas véritablement le responsable des administrations concernées, il avoue la faiblesse de l'Etat.
Un des enjeux, vis-à-vis de nos concitoyens, c'est la restauration du politique, ce qui passe aussi par la restauration de l'autorité républicaine. Et cela est encore tout à fait conforme à l'esprit de décentralisation.
Nous devons intégrer dans les lois de décentralisation une obligation de résultat plus qu'une obligation de moyens, et il faut que la compétence s'exerce là où c'est le plus efficace et où c'est le moins coûteux.
Alain Lambert a évoqué l'autonomie fiscale, la réduction des écarts, le transfert des faiblesses de l'Etat sur le dos des collectivités locales. Dans un élan tout à fait généreux, vous nous avez expliqué que vous nous sollicitiez aujourd'hui sur la sécurité, l'emploi et l'éducation. C'est vrai. Mais on peut également considérer - ne voyez là aucun procès - que les réponses qui sont apportées à l'échelon national font qu'aucune administration ne peut compenser l'absence d'autorité parentale, aucune administration ne peut compenser la désespérance de quelqu'un qui se retrouve au chômage.
A l'évidence, il nous faut inventer d'autres réponses institutionnelles. Il nous faut faire en sorte, selon le mot cruel d'un animateur de rue, que les lieux institutionnels de l'Etat soient, non des lieux de démoralisation institutionnelle, mais au contraire des lieux de reconstruction des individus.
Nous devons également prendre garde à la confusion des textes et des attitudes. Alors que les élus locaux sont amenés à réfléchir sur les contrats de plan, sur l'organisation des services publics, ils ne comprennent pas que l'Etat, au même moment, réforme la police, la gendarmerie, les services postaux, l'administration du Trésor, les écoles, les maternités, les hôpitaux, et révise la loi sur l'aménagement du territoire.
M. Alain Gournac. Très bien !
M. Jean-Paul Delevoye. Où est la ligne directrice ? Vers quel objectif devons-nous tendre ? Qu'est-ce qui doit nous mobiliser, à l'heure où nous assistons à une tentative de recentralisation à travers la dotation générale d'aménagement du territoire et la taxe professionnelle ?
S'agissant de l'intercommunalité, monsieur le ministre, il faut tout de même que l'Etat s'efforce de favoriser l'intercommunalité vertueuse, c'est-à-dire celle qui réduit les frais de fonctionnement et augmente les capacités d'investissement.
Or apporter deux cent cinquante francs par an et par habitant à des communautés d'agglomération revient à soutenir le fonctionnement et non pas l'investissement. (Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
Demandons-nous donc comment mettre en place la notion de la vertu.
J'énumérerai, avant de conclure, quelques exigences.
M. Lambert l'a souligné, nous sommes, messieurs les ministres, demandeurs d'une pause fiscale. Nous ne courons pas après l'augmentation des impôts. Mais, à l'évidence, la pause fiscale passe par la modération des dépenses publiques. Or 70 à 80 % d'entre elles ne relèvent pas de notre autorité.
Ne nous aidez pas à modérer nos recettes : aidez-nous à modérer nos dépenses ! Vous verrez que nous atteindrons ainsi la pause fiscale.
Privilégions aussi l'investissement par rapport au fonctionnement.
Messieurs les ministres, puis-je manquer de courtoisie au point de dire que l'Etat ne devrait pas demander aux collectivités locales plus que ce qu'il s'impose à lui-même ? Lorsque des élus locaux mettent en place des politiques sociales, des politiques de logement, des primes d'intéressement, des systèmes de participation aux frais de retraites et que, au nom de l'exigence de transparence, les chambres régionales des comptes, par médias interposés, le leur reprochent, comment l'élu local ne serait-il pas conduit à se demander pourquoi une telle mesure est légale dès lors que c'est l'Etat qui la prend mais devient illégale si elle a été décidée par les collectivités locales ?
Aujourd'hui, un partenariat équilibré, dans la décentralisation, entre l'Etat et les collectivités locales doit conduire aux mêmes exigences de transparence, de moralité et d'efficacité.
Il nous faut aussi réfléchir sur le fait que l'inégalité des chances passe par l'inégalité des réponses. Je sais à quel point vous êtes attaché, monsieur le ministre, à la situation des départements et territoires d'outre-mer. Or, si les lois de décentralisation permettent aux collectivités locales de « contractualiser » avec l'Etat sur la construction de maisons de retraites en métropole, où nous sommes frappés par le vieillissement, il est en revanche impossible aux départements et territoires d'outre-mer de « contractualiser » avec l'Etat la construction d'écoles alors qu'ils sont, eux, frappés par l'explosion de leur jeunesse.
Il faudra vraisemblablement avoir des contrats de plan à géométrie variable pour tenir compte des spécificités locales, ce qui donnerait plus de portée aux lois de décentralisation.
Enfin, comment, dans les procédures, globaliser les moyens et individualiser les réponses ?
Pour ma part, je reste convaincu qu'aujourd'hui ce ne sont pas les moyens budgétaires qui posent un problème : ce sont les procédures et les détournements de l'esprit des lois de décentralisation.
Nous devrons ouvrir d'autres chantiers sur le statut des élus, sur le statut des fonctionnaires et sur la fiscalité, car celle-ci est inadaptée, notamment sur le plan social.
La décentralisation a été le fruit d'une volonté. Aujourd'hui, les résultats plaident pour que nous retrouvions le chemin de l'efficacité et de la solidarité.
Autre chantier, que je n'avais pas encore ouvert : il n'y a pas de citoyens sans Etat ni d'Etat sans citoyens, et je crois qu'il en va de même pour les collectivités locales. Nous devons donc réfléchir sur la façon dont nous pouvons responsabiliser nos concitoyens, les faire mieux participer à la démocratie locale.
L'année prochaine sera une année clef pour l'Europe. Elle doit nous fournir l'occasion de prouver que, entre un Etat fédéral et un Etat contractuel, c'est la solution à la française qui permet aux citoyens d'avoir un sentiment d'identité nationale et, en même temps, un sentiment d'appartenance locale. Nous devrons prouver que l'efficacité est du côté de la France. (Très bien ! et vifs applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
(M. Jean Faure remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président

M. le président. La parole est M. Adnot.
M. Philippe Adnot. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, je voudrais tout d'abord remercier le président du Sénat d'avoir organisé ce débat, montrant ainsi que cette enceinte est bien le lieu où s'expriment les problèmes des collectivités locales.
La qualité des interventions précédentes était telle que je pourrai abréger mon propos. Je partage naturellement la plus grande partie de ce qui s'est dit jusqu'à présent, mais je voudrais insister sur quelques points.
Les objectifs initiaux de la décentralisation étaient de rapprocher les centres de décision du citoyen, de responsabiliser les élus, de favoriser une meilleure gestion et de permettre un aménagement du territoire harmonieux.
Quelle est la situation en 1998 ?
J'évoquerai d'abord quelques éléments négatifs mais, rassurez-vous, il existe aussi des points positifs. (Sourires.)
Aujourd'hui, nous assistons à un fort mouvement de recentralisation. Je pense que cela est naturel : quel que soit le gouvernement, il faudra, en permanence, remettre l'ouvrage sur le métier. Nous n'y échapperons pas !
Nous avons connu un accroissement des écarts de richesse, conséquence d'une mauvaise application de la décentralisation sur le plan des participations obligatoires, notamment en matière sociale.
Nous avons également assisté à un accroissement des transferts de charges. Lorsque l'Etat est impécunieux - les actuels déséquilibres budgétaires et l'endettement montrent que c'est le cas - il ne lui reste plus qu'à demander aux collectivités de payer à sa place. En matière de routes, par exemple, les contrats de plan ne sont rien d'autre que le moyen de faire financer les routes nationales par les départements et les régions à la place de l'Etat.
M. Paul Blanc. C'est vrai !
M. Philippe Adnot. Nous constatons également, à travers les différents zonages, l'émergence de véritables usines à gaz : que ce soit l'Europe ou l'Etat, chacun veut définir des zones pour appliquer telle ou telle politique. La simplification, dans ce domaine, devrait nous aider à faire une meilleure décentralisation.
Mais la décentralisation est aussi une véritable réussite. Ce qui ne va pas ne doit pas occulter ce qui va. La gestion de proximité, cela marche ! Avec le recul, il apparaît nettement qu'à partir du moment où nous nous sommes occupés des collèges et des lycées, leur rénovation a considérablement avancé.
Les collectivités locales ont aussi prouvé qu'elles savaient mettre en oeuvre une gestion financière moderne : diminution des frais financiers, utilisation des techniques les plus avancées. Voilà autant d'exemples d'une utilisation judicieuse de l'argent public.
Les initiatives économiques, culturelles, l'aménagement du territoire, cela marche dans le cadre de la décentralisation !
Finalement, aujourd'hui, nous devons seulement nous interroger sur les conditions de la poursuite et de la pérennité de la décentralisation.
L'essentiel, à mes yeux, c'est la liberté d'initiative. C'est bien plus important que la clarification des compétences, surtout si celle-ci devait nous conduire, par exemple, à des blocs fermés.
M. Jean-Pierre Raffarin. Excellent !
M. Philippe Adnot. La liberté de l'action concertée doit rester la règle.
Pour ma part, je n'ai rien contre les financements croisés dès lors qu'ils sont librement consentis. Ce qui est détestable, c'est l'obligation de participer à des financements croisés, car il n'y a alors plus d'autonomie.
Nous devrons également veiller, me semble-t-il, à procéder à un rééquilibrage financier, non pas nécessairement en recourant à des montages complexes affectant les dotations, mais en évitant de transférer à l'échelon local des charges de solidarité qui doivent continuer de relever de l'échelon national. On peut se demander s'il est opportun d'exiger d'un département qui affronte un grand nombre de problèmes sociaux de dépenser, à ce titre, beaucoup plus qu'un département ou une région plus riche, où les cas sociaux à traiter sont moins nombreux. C'est par le biais de la solidarité nationale que l'on doit mettre en place les rééquilibrages financiers, et cela n'impose pas de prendre des mesures très complexes.
Quoi qu'il en soit, maintenir l'autonomie fiscale me paraît extraordinairement important : il s'agit sans doute de l'élément le plus déterminant si nous ne voulons pas remettre en cause la décentralisation. Sur ce point, la dérive actuelle n'est pas bonne.
On a parlé, tout à l'heure, de la taxe professionnelle assise sur les salaires. La méthode qui a été mise en oeuvre est très simple, mais elle conduira à créer des distorsions considérables, au préjudice, surtout, des zones les plus défavorisées.
En effet, le seul atout de celles-ci était jusqu'à présent de bénéficier d'un faible taux de taxe professionnelle. Or le fait de « nationaliser » la part de la taxe professionnelle assise sur les salaires renforcera l'attractivité des zones où les taux de taxe professionnelle sont très élevés, ce qui accroîtra les distorsions de concurrence. De plus, l'aide à l'emploi n'est pas répartie harmonieusement sur le territoire. Vous aurez l'occasion de vérifier ma prédiction dans les faits non pas, naturellement, la première année, mais quand la mesure sera totalement entrée en application.
Par ailleurs, la réforme de la taxe professionnelle entraîne une autre conséquence tout à fait détestable, à savoir qu'elle aboutit à déresponsabiliser les élus. En effet, le fait que l'Etat prenne à sa charge une partie de la taxe professionnelle et se substitue ainsi aux collectivités donne raison aux élus qui ont établi des impôts très lourds, puisque c'est l'Etat qui paiera désormais à la place des contribuables. Il n'est pas bon de récompenser une gestion qui n'était pas nécessairement la meilleure.
Je voudrais maintenant attirer l'attention du Gouvernement sur une petite contradiction : plus nous obtiendrons de dotations de la part de l'Etat, plus l'influence de celui-ci sur nos budgets sera grande et plus il sera difficile aux collectivités d'appliquer la directive M 52. En effet, comme vous le savez, cette directive va nous imposer d'inscrire les amortissements dans nos budgets. Monsieur le ministre, je vous pose donc la question suivante : quand cette obligation d'amortissement sera effective et quand tous nos moyens financiers proviendront de l'Etat, celui-ci augmentera-t-il ses dotations en conséquence ? C'est un point que je soumets à votre réflexion, et dont l'incidence n'est pas pas négligeable.
Pour conclure, je suis très optimiste s'agissant de la décentralisation. Celle-ci constitue un formidable atout. La dynamique est lancée, et la seule chose que nous demandons, c'est que l'on nous laisse autant de liberté et d'initiative que possible. Il faut favoriser la réactivité et les circuits courts, cela est possible ! (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.) M. le président. La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, à l'automne de 1981, le Sénat examinait en séance publique le premier projet de loi de décentralisation.
Dix-sept ans après, il n'est pas une réforme de nos institutions locales qui ne soit le prétexte à une modernisation des lois de décentralisation. D'évidence, une mise à plat, une rénovation est nécessaire.
Depuis plusieurs mois, le Gouvernement mène une réflexion, et il a engagé ce que certains appelleront une modernisation de la vie politique. Il nous a soumis ou nous soumettra à cet effet, d'ici à la fin de la session parlementaire, différents textes, par exemple les projets de loi relatifs à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions, le projet de loi relatif à l'aménagement et au développement durable du territoire, ou encore le projet de loi relatif à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale. Il est donc sain que notre assemblée tente aujourd'hui de dresser le bilan de l'application des lois de décentralisation, afin de mieux réfléchir sur les perspectives qui s'ouvrent à nous.
Permettez-moi d'abord de citer, mes chers collègues, l'article 1er de la loi du 2 mars 1982 :
« Les communes, les départements et les régions s'administrent librement par des conseils élus.
« Des lois détermineront la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, ainsi que la répartition des ressources publiques résultant des nouvelles règles de la fiscalité locale et des transferts de crédits de l'Etat aux collectivités territoriales, l'organisation des régions, la garantie statutaire accordée aux personnels des collectivités territoriales, le mode d'élection et le statut des élus, ainsi que les modalités de la coopération entre communes, départements et régions et le développement de la participation des citoyens à la vie locale. »
Cet article n'a-t-il pas posé, voilà dix-sept ans, l'ensemble des questions soulevées par la décentralisation ?
En effet, sa portée politique ne peut échapper à personne : la décentralisation permet une gestion moderne, et un découpage opportun des territoires est affirmé avec la commune, le département, la région et l'Etat.
Par ailleurs, une matrice démocratique est mise en place, car chaque espace est administré par un conseil élu au suffrage direct.
Aujourd'hui, personne ne nie l'efficacité d'une gestion décentralisée du territoire, mais force est de constater que les réformes annoncées dans l'article 1er de la loi du 2 mars 1982 n'ont pas complètement abouti.
Affranchis de la tutelle de l'Etat, les communes, les départements puis les régions devenaient des collectivités responsables, des collectivités majeures libres de décider quelles interventions sont nécessaires à leurs populations. L'ensemble du dispositif législatif, au total vingt-cinq lois et près de deux cents décrets, s'était, jusqu'alors, inscrit dans une logique de rapprochement entre les citoyens et les institutions locales.
Mais la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, que nous avions rejetée, a grevé d'une hypothèque l'organisation démocratique de notre pays.
En effet, en dessaisissant explicitement les communes de leurs compétences au profit d'un établissement public doté d'un champ d'action large et essentiel et d'une fiscalité propre, cette loi a gravement porté atteinte au principe de « libre administration » des collectivités établi par les articles 34 et 72 de la Constitution. Lors des débats parlementaires, les auteurs du texte affirmaient vouloir renforcer la décentralisation, or c'est le contraire qui s'est produit. Ainsi, les assemblées élues par les citoyens sont dessaisies de leurs prérogatives, et la pertinence des territoires est remise en cause ; les communes, bien sûr, mais plus encore les départements, sont fragilisés, et le processus d'une décentralisation citoyenne et démocratique a été détourné au profit d'une organisation où les territoires doivent être asservis.
C'est la DATAR, la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, qui, en 1974, dans le célèbre « scénario pour les villes moyennes », donne la recette : les territoires y sont définis comme « un lieu de transformation et de régulation du système social ». Dès lors, il faut les structurer dans cette perspective, de gré ou de force, ce qui provoque confusion et incohérence.
En effet, alors que les lois de décentralisation organisaient et prévoyaient des clarifications en matière de répartition des compétences, nous avons assisté, ces dernières années, à des empilements, à des croisements de responsabilités, bref à une confusion et parfois même, disons-le, à une véritable pagaille, à tel point que le ministre de l'intérieur lui-même, lors d'une récente intervention devant le comité des finances locales, a déclaré que « cet empilement de structures, cette offre multiple nous amènent à l'interrogation suivante : le système mis en place répond-il parfaitement aux nouveaux défis de l'aménagement et du développement du territoire ? ».
Aujourd'hui, comme nous le savons, les collectivités territoriales réalisent à elles seules 72 % des investissements, soit 180 milliards de francs par an. C'est dire le rôle essentiel qu'elles jouent. Les institutions locales sont donc indispensables, et ce à plusieurs titres.
Elles sont indispensables, car elles constituent les éléments essentiels de la cohésion sociale. C'est à leur échelon que l'on est au plus près des besoins réels de nos concitoyens.
Elles sont aussi indispensables pour la démocratie, dont elles représentent l'expression la plus réelle.
Par ailleurs, ce sont les communes, particulièrement les plus petites, qui tempèrent la désertification de certaines régions : sans elles, sans l'action de leurs habitants, combien de fermetures d'écoles, de bureaux de poste, de gares et de lignes de chemin de fer aurions-nous eu à déplorer ?
Depuis 1982, depuis l'entrée en vigueur de la première loi de décentralisation, la France a changé, la crise s'est approfondie. L'organisation actuelle de notre société, dont la décentralisation est l'une des clés, a constitué un échec face à cette amplification constante de la crise.
Ainsi, l'aggravation du chômage, les difficultés que rencontrent les gens pour se loger et se soigner, le relâchement du tissu social, le nombre croissant des incivilités sont autant de défis auxquels les collectivités locales sont confrontées au quotidien. Elles mesurent les terribles difficultés qui touchent leurs populations, et la proximité des drames humains impose que des réponses soient apportées d'urgence.
Or répondre à ces besoins relève, pour les collectivités, d'un vrai casse-tête chinois ! La décentralisation supposait que le fonctionnement des collectivités soit animé par une fonction publique territoriale dotée d'un véritable statut, et cela m'amène à évoquer la question de l'application des trente-cinq heures. Quels moyens l'Etat compte-t-il mettre en place pour permettre aux collectivités d'appliquer la loi et de mener une véritable politique de l'emploi ? On ne peut aller plus loin dans la décentralisation sans dégager de réelles ressources en faveur des collectivités locales, car nous ne souhaitons pas que leur seule marge de manoeuvre soit d'opérer un choix fatidique entre l'aggravation de la fiscalité locale et la réduction des services qu'elles rendent, encore aujourd'hui, à la population.
La logique même de la décentralisation voulait que les collectivités disposent de ressources financières adaptées à l'exercice de leurs compétences. Or nous constatons que les contributions de l'Etat se substituent à la fiscalité locale directe, c'est-à-dire que nous assistons à une réduction de l'autonomie des collectivités territoriales.
Parallèlement, celles-ci ont subi, ces dernières années, un véritable pillage de leurs ressources. Un exemple flagrant de ce pillage est le pacte de stabilité instauré par M. Juppé. Il traduit un mépris total de la volonté des élus locaux, et les collectivités se sont trouvées exclues du partage de la croissance.
Par ailleurs, l'utilisation, depuis 1995, de la dotation de compensation de la taxe professionnelle comme variable d'ajustement a fait perdre 14 milliards de francs aux collectivités.
En revanche, dans le projet de loi de finances pour 1999, le Gouvernement nous propose la mise en place d'un pacte de croissance et de solidarité. Les collectivités vont pouvoir bénéficier de la croissance, même si, pour notre part, nous estimons que les taux retenus sont insuffisants. Si le projet de loi de finances pour 1999 a le mérite de marquer le début d'une réforme de la fiscalité locale, la suppression progressive de la part salariale dans l'assiette de la taxe professionnelle soulève quelques interrogations.
Nous doutons, en effet, des répercussions de cette réforme sur l'emploi ; de plus, celle-ci ne permet nullement de dégager des ressources supplémentaires.
Par ailleurs, la taxe professionnelle souffre de défauts, parce qu'elle n'a pas été adaptée à l'évolution de l'économie. M. Jean-Paul Delevoye a récemment estimé, nous rejoignant sur ce point, qu'il y a une sous-fiscalisation de la richesse financière.
C'est parce que nous soutenons le processus de décentralisation que nous réclamons que soient dégagées des ressources nouvelles pour les collectivités, et c'est parce que nous savons que la richesse financière est sous-fiscalisée que nous demandons que soient pris en compte, dans le calcul des bases de la taxe professionnelle, les actifs financiers. Cette dernière mesure permettrait de dégager des ressources supplémentaires à l'échelon national, et ainsi d'établir une péréquation tendant à compenser les déséquilibres financiers existant entre les collectivités locales.
Je ne vais pas, au cours de ce débat, commenter les dispositions du projet de la loi de finances, car nous aurons l'occasion d'y revenir, mais évoquer ces quelques points me semblait nécessaire.
Faut-il revenir sur les lois de décentralisation ?
Oui, car dans un monde en mouvement se pose la question de la pertinence des territoires actuels comme cadre institutionnel pour affronter les différents défis.
Oui, et il y aura, je crois, unanimité pour penser que les politiques économiques, d'aménagement de l'espace - s'agissant notamment des transports urbains et interurbains - de l'habitat ou de l'environnement - je pense au traitement des déchets - ne pourront être mises en oeuvre sur des territoires restreints. Nous sommes tous d'accord sur ce point.
La solution, selon nous, est d'instaurer les structures intercommunales de projets et non de services.
Pour moderniser, adapter nos institutions, faut-il aller vers une autre organisation territoriale ? Les quatre territoires définis par les lois de décentralisation, à savoir la commune, le département, la région et l'Etat, n'ont-ils pas fait preuve de leur pertinence pour la bonne gestion du pays ?
Autant nous sommes tout à fait favorables à une ouverture des territoires et de l'espace, afin de réfléchir en termes de coopération - et nous souhaitons la mise en commun des potentialités et de véritables synergies - autant nous refusons la dissémination de la démocratie.
Autant de nombreux maires communistes participent à différentes formes de coopération intercommunale, autant nous sommes inquiets devant la création de superstructures à qui les communes et les départements délégueraient une grande partie de leurs compétences et de leur fiscalité, sans amélioration du contrôle et de la participation citoyenne, bien au contraire.
Aussi souhaitons-nous que les collectivités puissent s'engager librement, en fonction de leurs intérêts communs, sur la base d'un projet et d'un territoire pertinent. La mise en place de telles structures de coopération doit se faire dans le respect total des objectifs de la décentralisation.
Pour ma part, je réfute le dilemme selon lequel il y aurait, d'un côté, un régionalisme moderne et, de l'autre, un jacobinisme républicain. Tout nous montre que la réponse démocratique aux grands enjeux de demain réside bien dans un approfondissement et une rénovation des lois de décentralisation.
Cette rénovation exige, par exemple, une nouvelle approche institutionnelle de l'échelon départemental. Sa représentation actuelle est issue d'une fragmentation des territoires, quand il devrait assurer un développement cohérent et solidaire d'un espace pertinent.
Ce qui compte pour nous, élus communistes, c'est la volonté de tout mettre en oeuvre pour permettre l'épanouissement des femmes, des hommes, des jeunes qui peuplent notre pays, sur l'ensemble du territoire.
Cet épanouissement doit bien entendu s'appuyer sur les moyens, je l'ai indiqué, mais aussi et surtout sur un essor sans précédent de la démocratie, sur une participation des populations.
Le mouvement social, le bouillonnement que traversent de nombreux secteurs de notre société montrent bien cette aspiration à la prise de parole, à l'intervention citoyenne.
Décentraliser, démocratiser sont des mots inséparables dont l'objet est unique : satisfaire les besoins de la population.
Face à cette exigence que nous ressentons profondément, nous craignons que la réorganisation du territoire ne tende, au nom de la construction européenne, à un dépérissement de l'institution départementale, voire à la disparition des départements.
Nous l'avons dit et répété : nous sommes pour l'Europe, mais une Europe construite avec les peuples et par eux, et non une Europe qui plaque des schémas préconçus pour satisfaire telle ou telle logique marchande.
Il n'est pas possible, dans ce débat qui s'ouvre aujourd'hui et qui va se prolonger pendant l'année 1999, de négliger le poids de la construction européenne sur la réorganisation territoriale des pays qui composent l'Europe. Les enjeux de ce vaste chantier sont considérables. Nous le mesurons.
D'où la question : quelle République, quelle démocratie pour demain dans notre pays, dans une Europe en construction ? Ce sont là des questions essentielles pour l'avenir. Notre ligne de conduite est claire et sera inflexible : placer l'intérêt des populations au coeur de notre débat. N'est-ce pas finalement le meilleur moyen pour la décentralisation et pour les coopérations de se développer harmonieusement ? N'est-ce pas l'intérêt de notre pays ? (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen. - M. Gruillot applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. Mauroy.
M. Pierre Mauroy. Monsieur le président, monsieur le ministre de l'intérieur, monsieur le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, mes chers collègues, la décentralisation est devenue un mouvement naturel, presque obligatoire, pour une démocratie ancienne qui doit s'adapter au rythme du temps et aux souhaits des citoyens, et plus encore aux formidables changements de notre société. Par quelle aberration de la pensée faudrait-il en effet admettre, alors que tout évolue, que seuls nos institutions et leur fonctionnement devraient rester immobiles ?
Pour la gauche française et pour nombre de sénateurs et de députés, la République était jacobine. J'ai été de ceux-là, élevé dans l'idéal de la révolution de 1789, du service de la République et j'ai été, comme bien d'autres, un jeune élu jacobin.
En France, l'Etat est, de par son histoire et sa nature, centralisé et, dans une république une et indivisible, l'appartenance nationale est toujours apparue liée à l'unité administrative du pouvoir.
C'est pourquoi la loi de 1982 était un formidable pari. Toutefois, je n'ai pas hésité à prendre ce pari, tout simplement parce que lorsque j'ai été appelé à des responsabilités représentatives et plus encore quand je suis devenu Premier ministre du premier gouvernement de François Mitterrand en 1981, j'étais acquis à l'idée de la décentralisation. J'ai appris la décentralisation et son application dans ma ville, dès 1971, en créant dix mairies de quartier et dix conseils de quartier. Cela a été le début d'une grande décentralisation à Lille.
La volonté de promouvoir la réforme était partagée par le Président de la République, qui voulait rendre « le pouvoir aux citoyens », et par Gaston Defferre, qui a été très présent sur ce sujet au Parlement pour défendre notre loi, alors fortement contestée.
M. Paul Loridant. Ceux qui siègent à droite dans cet hémicycle ne disent rien !
Un sénateur du RPR. Parce que c'est la vérité !
M. Pierre Mauroy. Nous avons alors assisté à une bataille d'amendements mémorable. Je pense que quelques-uns en ont gardé le souvenir.
L'idée qui inspirait ma conviction était simple : la liberté elle-même est une valeur qui ne cesse d'évoluer. Hier, le citoyen libre était celui qui vivait en démocratie et était appelé à élire ses représentants au Parlement et dans les collectivités existantes. Depuis quelques décennies, le libre citoyen est celui qui participe aux décisions. La responsabilité devient de plus en plus la forme la plus élaborée de la liberté. La réforme a séduit et le peuple l'a fait sienne.
Pourtant, la décentralisation n'est ni un mouvement continu, ni un processus irréversible. Elle est une dynamique et, comme telle, elle ne peut supporter le moindre immobilisme sans très vite se voir menacée de régression.
En France, il existe en effet, presque mécaniquement, une tendance forte de l'Etat à recentraliser. Aussi, je suis très surpris par le mot d'ordre qui semble avoir été donné dans cette assemblée et qui consiste à dire : l'Etat recentralise. En France, l'Etat recentralise normalement, naturellement, quelle que soit la couleur de ceux qui sont au pouvoir, notamment au Gouvernement.
MM. Charles Revet et Louis de Broissia. C'est exact !
M. Pierre Mauroy. La meilleure façon d'empêcher cette recentralisation, c'est encore de voter les lois de décentralisation que vous propose le Gouvernement ! (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Philippe Marini. Nous devons être vigilants !
M. Louis de Broissia. Le constat est un peu rapide !
M. Pierre Mauroy. Je comprends la préoccupation des élus de vouloir, par exemple, établir des budgets assis sur des recettes clairement définies afin de ne pas être à la merci des dotations d'Etat, trop facilement susceptibles d'être remises en cause. Je suis attentif, moi aussi, aux évolutions et aux adaptations de la taxe professionnelle. Qui ne l'est pas ? A cet égard, on a assisté à toutes les réformes, toutes les adaptations. On a tout dit et son contraire. Une réforme d'ensemble des finances locales nous est promise. Elle sera la bienvenue. Elle doit nécessairement commencer, comme l'a prévu le Gouvernement, par la révision des bases locatives, révision promise par tous mais qui sera réalisée, j'en suis persuadé, par le gouvernement de Lionel Jospin. (Applaudissements sur plusieurs travées socialistes.)
Il existe aujourd'hui un esprit de la décentralisation, un relatif consensus que justifient les succès de la réforme entreprise. Bien des compétences et des ressources sont désormais transférées et les administrations centrales sont en partie déconcentrées. Quand elles ne le sont pas suffisamment, comme c'était le cas pour l'éducation nationale, des dysfonctionnements apparaissent, tout simplement parce que le centre de décision ne peut rester plus longtemps éloigné des réalités du terrain. C'est une des leçons du récent mouvement lycéen et c'est très justement celle qu'en a tirée M. Claude Allègre, que j'approuve sur le fond de sa politique. Avec des hauts et des bas, le bilan de la décentralisation marque ainsi des progrès réels, et personne ne peut les contester ; j'observe d'ailleurs que personne ne les conteste. En effet, les collectivités sont plus autonomes, la démocratie est plus concrète et mieux appliquée, l'essor des villes est étonnant de dynamisme. Libérées de la tutelle des préfets, c'est-à-dire de la tutelle de l'Etat, les villes ont pris leur envol. Elles ont eu des projets. Nombre d'entre elles rayonnent. Cela vaut aussi pour les autres collectivités, en dépit d'une conjoncture économique souvent difficile et de situations sociales très perturbées.
Certes, la décentralisation elle-même a révélé des insuffisances. Les niveaux de pouvoir mériteraient d'être clarifiés, et les ressources fiscales plus clairement réparties. L'enchevêtrement des compétences et des financements suscite une certaine confusion. L'excessive concentration des pouvoirs nuit à la transparence des décisions. L'Etat central ne respecte pas toujours suffisamment le principe de subsidiarité et les interventions européennes restent obscures pour l'opinion.
Ces insuffisances génèrent non pas le renoncement, mais, au contraire, la nécessité d'aller plus loin. Si, en 1998, nous étions confrontés à un pari, nous sommes devant un défi, le défi de l'an 2000, qui consiste à écrire une nouvelle page de la décentralisation.
Comment faire de cette nouvelle page celle du changement attendu et voulu par les Français ?
En premier lieu, il convient d'améliorer les rapports entre les citoyens et la République. Monsieur le ministre de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, je connais votre volonté de moderniser les modes d'intervention de l'Etat pour mieux garantir les droits des citoyens, et je vous approuve.
Nos concitoyens, en particulier les plus jeunes d'entre eux, doivent être convaincus de l'efficacité de nos institutions et de leur capacité de se transformer pour répondre à leurs attentes. Si le Parlement réussissait à conforter son autorité, le député ou le sénateur apparaîtrait aux yeux du citoyen comme un interlocuteur et un recours naturels. Ce serait un bien pour la démocratie.
Il convient, ensuite, de ne pas oublier que la décentralisation doit d'abord toucher l'ensemble de notre système communal ; c'est la base. En effet, s'il existe, en France, un archaïsme respecté - rassurez-vous, je le respecte ! - ce sont bien nos 36 500 communes, dont 27 500 comptent moins de 1 000 habitants.
M. Philippe Marini. Qu'avez-vous contre les communes rurales ?
M. Pierre Mauroy. Rien ! je vous ai dit que je les respectais !
Si nous voulons les garder - et, pour ma part, je veux les garder -...
M. Philippe Marini. Ah !
M. Pierre Mauroy. ... il faut instaurer des règles d'intercommunalité pour créer des ensembles suffisamment forts et représentatifs pour progresser, et non pour reculer.
M. Charles Revet. Cela existe déjà !
M. Pierre Mauroy. Non !
M. Charles Revet. Allez voir !
M. Pierre Mauroy. Regardez les pays européens voisins ! Au fond, les communes doivent apporter quelque chose à la nation, et non pas nécessairement vivre en quelque sorte à ses crochets. A nous de nous organiser pour en faire des ensembles.
Entendons-nous bien, il s'agit non pas d'opposer la ville à la campagne, ce qui traduirait une grande incompréhension de notre histoire et de notre géographie, mais, au contraire, comme le prévoit d'ailleurs l'orientation de la loi préparée par Mme Dominique Voynet,...
M. Charles Revet. Et voilà !
M. Pierre Mauroy. ... de mobiliser tous nos territoires autour d'objectifs de solidarité et de réduction des inégalités. Nous aurons l'occasion d'en reparler.
Reste que, aujourd'hui, 80 % de la population de notre pays vit en zone urbaine.
M. Charles Revet. Est-ce forcément une bonne chose ?
M. Pierre Mauroy. Cette partie de la population n'est d'ailleurs pas suffisamment réprésentée au Sénat. La France, comme tous les pays du monde, a connu un développement urbain considérable, même si nos grandes villes n'ont pas atteint la démesure presque incontrôlable de certaines métropoles étrangères. Nous disposons d'un réseau exceptionnel de villes petites ou moyennes, dont nous pourrions renforcer le rayonnement et le dynamisme. Dans de nombreux départements, le chef-lieu et son agglomération représentent plus de la moitié, et quelquefois les deux tiers, de la population, et la réalité vitale pour un futur développement.
M. Philippe Marini. A moins qu'ils n'écrasent tout le reste !
M. Pierre Mauroy. Dans les grandes villes, le centre a tendance à dépérir au profit d'agglomérations qui prolifèrent dans l'anarchie et la confusion des pouvoirs. Les syndicats intercommunaux à vocation unique, les SIVU, les syndicats intercommunaux à vocation multiples, les SIVOM, les syndicats mixtes et autres syndicats de communes se multiplient sans se coordonner suffisamment, bien qu'ils soient indispensables.
Voilà déjà trente ans, Michel Debré avait institué des communautés urbaines obligatoires. Bien des élus s'étaient montrés réticents, voire hostiles, à la loi. Aujourd'hui, après bien des épisodes souvent encourageants, comme les communautés de communes, quelquefois décevants, comme les communautés de villes, le projet préparé par M. Jean-Pierre Chevènement consacre l'idée selon laquelle les agglomérations constituent une donnée majeure de la vie publique et des pôles structurants indispensables pour l'avenir. Je salue ces projets qui vont dans la bonne voie, celle de l'incitation au développement des communautés urbaines. J'espère d'ailleurs que les élus de ces communautés seront plus tard - sans doute bien plus tard - élus au suffrage universel, pour honorer la démocratie et pour doter enfin la France d'une carte citadine comparable à celle de ses voisins européens. Si vous doutez, mesdames, messieurs les sénateurs, rappelez-vous l'exemple de Michel Debré et approuvez la politique du Gouvernement ! (Sourires.)
Le nouvel axe du changement est l'indispensable essor des régions. La région était la grande espérance de la décentralisation. Si elle a déçu cet espoir, c'est en grande partie à cause d'un mode de scrutin inadapté. Par une sorte de pied-de-nez à la décentralisation, la circonscription départementale est restée la règle jusqu'aux dernières élections, alors que, de toute évidence, les élus d'une collectivité territoriale doivent être identifiés au territoire.
Nous aurons avant la fin de l'année une loi qui corrigera cette anomalie électorale et rendra les régions gouvernables, notamment dans le domaine essentiel de l'adoption de leur budget. Le refus du Sénat d'en débattre reste pour moi un non-sens, alors que, aujourd'hui, dix-neuf conseils régionaux ne disposent pas de majorité absolue et que les élections de mars dernier se sont quelquefois prolongées par ces « troisièmes tours » de la compromission qui insultent le suffrage universel. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
Il faut suivre le train de la réforme, mesdames, messieurs les sénateurs, et non actionner le serre-frein !
M. Louis Boyer. C'est une rigolade !
M. Pierre Mauroy. Reste, à l'heure où nous construisons l'Europe, qu'un pays comme le nôtre, démographiquement moyen mais politiquement plus important, devrait s'interroger sur l'opportunité de constituer de grandes régions capables de jouer leur rôle dans la nation et dans l'Union européenne. Le problème se posera un jour de régions trop petites pour être identifiables à l'échelle de l'Europe et incapables de se constituer en ensembles solidaires.
Ma dernière observation portera sur les conseils généraux. Cette collectivité pérenne de la République a fait ses preuves. Mais force est de constater que sa réalité est mieux perçue en zone rurale qu'en zone urbaine, où les élections cantonales atteignent des niveaux records d'abstention.
M. Jean-Marie Poirier. Très juste !
M. Pierre Mauroy. Je laisserai mes collègues socialistes exprimer leur point de vue et leur expérience. Pour ma part, je ne m'associe pas du tout à ceux qui envisagent de supprimer les conseils généraux. Rassurez-vous, le Premier ministre qui voudrait les faire disparaître n'est pas encore né ! (Sourires.)
M. Jean-Pierre Raffarin. Hélas !
M. Pierre Mauroy. Mais je vois mal comment nous pourrons éviter de nous poser, à terme, la question des niveaux de représentation, dans un esprit de simplification et de clarification.
Ne pourrait-on pas imaginer, par exemple, dans les zones urbaines, un système de conventionnement entre les communautés urbaines, les communautés d'agglomérations et les conseils généraux ? Cela permettrait de renforcer les conseils généraux là où ils donnent le meilleur d'eux-mêmes et de les inciter à coopérer avec les communes et les régions lorsqu'il se révèle improductif de multiplier les structures, les compétences et les crédits. Actuellement, en effet, on s'y perd !
Cette idée est entrevue et même commentée dans le projet de loi du ministre de l'intérieur. Il faut la suivre. Elle est une promesse, et elle peut très simplement permettre une plus grande souplesse des conseils généraux à l'égard des zones plus rurales, des villes ou des agglomérations.
Le visage des collectivités locales a changé et changera encore. Mais ce changement ne sera bien sûr durable que si les élus le veulent, car la pratique des élus est au coeur de toute réflexion sur la modernisation de la démocratie, qu'elle soit locale ou nationale.
Une décentralisation réussie est une décentralisation à laquelle les élus se consacreront avec disponibilité et passion. La démocratie doit toujours rechercher plus de transparence. Il est donc important de clarifier les missions des élus, de combattre le phénomène de concentration des pouvoirs auquel une longue pratique du cumul des mandats nous a collectivement conduits.
C'est donc en ayant une claire idée des changements nécessaires et des perspectives inéluctables d'évolution que je me suis prononcé, la semaine dernière, pour une limitation plus stricte du cumul de mandats. Je ne vais pas rouvrir ce débat ici, encore que chacun comprendra la liaison directe existant entre l'esprit de la décentralisation et les principes qui inspirent la limitation de certains cumuls.
J'appartiens à une formation politique qui, pendant des décennies, est restée dans l'opposition. Au cours de ces années, la gauche ne pouvait s'imposer au niveau national qu'en choisissant le candidat ayant le plus de chances de l'emporter, et, de fait, c'était souvent le maire. Cette pratique de la gauche était d'ailleurs aussi utilisée par la droite. Nous avons ainsi contribué à la constitution de ce couple bien français du député-maire ou du sénateur-maire. C'est un couple que, comme nombre de sénateurs ici présents, je connais !
Dans une France centralisée, le cumul répondait à une tradition historique, à une phase de la République, à une nécessité politique. Et je ne comprends pas le terme journalistique de « cumulard », car, lorsque l'on aborde une question aussi essentielle, il faut, à mon avis, connaître l'évolution de la République pour véritablement analyser la situation.
Mais les temps ont changé.
M. Pierre-Yvon Trémel. Eh oui !
M. Pierre Mauroy. Ce qui était impensable avant les années quatre-vingt est devenu naturel. Il en est ainsi, par exemple, de l'alternance : comptez le nombre de fois où, depuis la Révolution française, ou même durant ce siècle, nous sommes venus au pouvoir. Depuis 1981, les temps ont changé, c'est vrai, et bien changé !
M. Jean-Pierre Raffarin. Hélas !
M. Pierre Mauroy. Vous dites « hélas ! », mais vous soupirerez souvent, hélas pour vous !
M. Louis de Broissia. Le Front populaire !
M. Pierre Mauroy. Ne parlez pas du Front populaire ! C'était une période extraordinaire et, dans la mémoire des Français, le Front populaire reste le gouvernement le plus aimé. Telle est la réalité ! (Applaudissements sur les travées socialistes. - Exclamations sur les travées du RPR.)
M. Jean Chérioux. Il s'est terminé par Vichy !
M. Philippe Marini. Seuls quatre-vingts parlementaires n'ont pas voté les pleins pouvoirs à Pétain !
M. Pierre Mauroy. Jamais vous ne devriez dire cela !
Alors que j'étais Premier ministre, j'ai répondu à l'un des vôtres qui expliquait que, finalement, la défaite de 1940 était due à l'arrivée du gouvernement du Front populaire.
C'est une ignominie ! Et vous oubliez sans doute que Léo Lagrange, ministre de la jeunesse sous le Front populaire, dont le nom reste dans les mémoires, a montré, face aux dictatures d'alors, qu'une République était capable d'exalter sa jeunesse et de promouvoir véritablement une grande politique de la jeunesse, des sports et des loisirs !
M. Philippe Marini. On a vu avec quels résultats !
M. Pierre Mauroy. Alors que, dans l'ambiance de l'époque, beaucoup étaient pacifistes - et l'on peut les comprendre après ce qui s'était passé en 1914-1918 - le député Léo Lagrange souhaitait, avec le général de Gaulle, avec Malraux, un autre dispositif militaire - la réalité du désastre est en effet là ! N'ayant pas été écouté, il est parti sur le front de l'Est, aux avant-postes, et il est mort dans les premiers jours de juin, lorsque l'armée allemande a déferlé sur la France.
M. Pierre-Yvon Trémel. Voilà ! C'est la vérité !
M. Pierre Mauroy. Vous ne devriez donc jamais reprendre cette formule ignominieuse pour un gouvernement qui honore le siècle et a marqué ce dernier par des réformes sociales absolument indispensables. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
Je disais que les temps ont changé. Ils ont changé en 1936, et fort heureusement ! S'il reste encore des nostalgiques des temps antérieurs à 1936, je les laisse à leur nostalgie !
Je pense d'ailleurs que, après 1936, de 1940 à 1945, on a assisté à une revanche de certains !
M. Jean Chérioux. Pas pour les gaullistes, en tout cas !
M. Pierre Mauroy. En effet, vous avez raison ! Mais, pour ma part, je préfère la France de ma jeunesse, celle que j'ai connue lors de mon engagement politique, la France qui retrouvait l'honneur, la dignité avec le général de Gaulle, certes, mais aussi avec le premier gouvernement composé de communistes, de socialistes et de catholiques progressistes. Telle est la réalité, car cela fut le premier gouvernement français ! (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
Les temps ont donc changé : l'alternance, la décentralisation, la participation citoyenne, autant d'évolutions qui sont maintenant la respiration de notre démocratie.
Pourquoi ne pas admettre d'exercer alternativement, si on le souhaite, des mandats parlementaires et territoriaux, à condition - et l'on y veillera - de ne pas créer artificiellement une hiérarchie entre les élus d'en haut et ceux d'en bas, entre les élus de Paris et ceux de province ? Tout mandat est honorable dès lors qu'il procède du choix des citoyens et qu'il est exercé avec l'ambition de servir la démocratie, la modernité et l'avenir.
En tout cas, mes chers collègues, prenez tout de même garde à cette question du cumul des mandats. Dans l'esprit du peuple, pour la jeunesse, pour les médias aussi, bien sûr - et cela compte ! - l'avenir de la décentralisation est désormais fortement lié à une nouvelle répartition des mandats locaux et nationaux.
Nous voulons tous renforcer l'autorité et la responsabilité du Parlement dans ses fonctions législatives, dans ses fonctions de suivi des lois, de contrôle de la politique gouvernementale, d'initiateur des grands débats de la société.
M. le président du Sénat a indiqué, à juste raison, que la Haute Assemblée assure la représentation des collectivités territoriales de la République, et il a eu la bonne idée de provoquer ce débat, ce dont nous pouvons le remercier.
Lors de l'ouverture de cette session, il a avancé une proposition intéressante sur la décentralisation. Je poserai néanmoins la question suivante : avons-nous suffisamment cherché, dans le passé, à donner une réalité à ce particularisme sénatorial qu'est la représentation des collectivités locales ?
Il me semble que l'on nous ressort maintenant un argument qui avait été oublié pendant bien des années. Peut-être aurait-il fallu y penser davantage ?
M. le président du Sénat nous dit en tout cas qu'il nous faut être « offensifs ». Je le comprends, et les membres du groupe socialiste sont décidés à adopter une telle attitude. Mais il faut d'abord être offensif pour réformer le Sénat, qui sombrera dans le discrédit s'il n'accepte pas cette perspective de la réforme. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Jean Chérioux. La menace !
M. Pierre Mauroy. Cela, c'est votre grande responsabilité devant la République,...
M. Philippe Marini. C'est une manoeuvre politicienne, vous le savez très bien !
M. Pierre Mauroy. ... et vous n'en sortirez pas si vous ne répondez pas positivement à cette question ! (Exclamations sur les travées du RPR.)
Il faut être offensif sur le non-cumul pour aller au-devant du peuple et de la jeunesse qui le réclame.
Il faut être offensif pour généraliser la décentralisation, qui est la nouvelle respiration de notre démocratie. MM. Queyranne et Zuccarelli l'ont d'ailleurs été dans la présentation de leurs propositions. Nous approuvons leur démarche, ainsi que la politique du Gouvernement.
Monsieur le président, mes chers collègues, l'approfondissement de la décentralisation, tel que le Gouvernement le propose dans ses projets, est indissociable de cette modernisation démocratique que nous voulons tous, pour rendre les élus et les citoyens plus proches, la République plus vivante et l'Europe plus présente. (Applaudissements sur les travées socialistes. - M. Loridant applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. Arthuis.
M. Jean Arthuis. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, je voudrais à mon tour remercier M. Poncelet, président du Sénat, d'avoir suscité ce débat sur la décentralisation.
Voilà une semaine, nous avons examiné un projet de loi relatif aux compatibilités entre les mandats parlementaires nationaux et les fonctions exécutives territoriales. Notre volonté était de faire vivre la navette avec l'Assemblée nationale et d'éclairer ce débat par une mise en perspective de la décentralisation, en adaptant au mieux les coopérations intercommunales au sein d'un bon aménagement du territoire.
Nous avons pu, aujourd'hui, entendre les propos de M. le ministre de l'intérieur par intérim et de M. le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, et sans doute Mme Voynet nous présentera-t-elle bientôt son projet de loi sur l'aménagement durable du territoire. Nous entendons veiller à la cohérence de ces textes.
J'ai écouté M. Mauroy voilà un instant et je voudrais rendre hommage au courage qu'il a eu en lançant, en 1982, la décentralisation. C'était véritablement une révolution dans nos pratiques administratives et politiques et si, à l'époque, nous avons pu exprimer des points de vue parfois divergents, force est de reconnaître aujourd'hui que, l'avenir, c'est en effet la décentralisation.
M. Jean-Marie Poirier. Très bien !
M. Jean Arthuis. Cela étant, il faut du souffle aux collectivités territoriales pour exercer les responsabilités qui sont les leurs, mais il faut aussi répondre à une exigence de proximité. Pour cela, je ne suis pas sûr que le Gouvernement nous apporte les réponses les plus convaincantes.
Ainsi, M. Queyranne nous a dit les vertus de la réforme de la taxe professionnelle : l'assiette constituée par la masse salariale va disparaître, ce qui, bien sûr, constituera un allégement de charges. Il faut s'en réjouir ! Les entreprises seront plus compétitives et moins freinées dans leur volonté de créer des emplois si les circonstances s'y prêtent.
Mais ne va-t-on pas, progressivement, mettre en jeu exclusivement l'investissement et susciter des délocalisations ? N'y a-t-il pas non plus un risque de duperie, puisque le Gouvernement veut instituer un taux minimal de taxe professionnelle fondé sur la valeur ajoutée ? Ainsi, selon les premières observations qu'ont pu faire des acteurs économiques, certaines entreprises dont la taxe professionnelle est aujourd'hui plafonnée seront demain contribuables du fait de cette taxation de la valeur ajoutée. On ira donc vers un taux national, en contradiction totale avec la responsabilité fiscale locale.
Quant à l'emploi, il me semble que l'on eût été mieux inspiré en allégeant les charges sociales sur l'ensemble des salaires versés par les employeurs français.
Monsieur Mauroy, vous avez insisté sur la nécessaire subsidiarité. Or force est de constater que, aujourd'hui, la décentralisation lancée en 1982 patine et qu'en effet l'Etat pratique une sorte de reconcentration des responsabilités.
L'autorité de l'Etat est mise à rude épreuve, ses missions sont trop nombreuses. Il n'est pas capable, il n'est plus capable de les assumer correctement, c'est-à-dire avec efficacité.
Permettez-moi à ce sujet de prendre deux exemples : dans mon département, dans certaines résidences collectives comme dans de nombreuses cités, les relations sociales se sont détériorées. Les relations interpersonnelles sont devenues extrêmement difficiles, laissant place à l'incivilité et, parfois, à la délinquance. Lorsque l'on interroge les différents acteurs publics, on constate que chacun d'entre eux a remarquablement assumé sa mission. C'est vrai pour les travailleurs sociaux qui dépendent du conseil général, c'est vrai pour ceux qui dépendent de la municipalité, c'est vrai aussi de ceux qui dépendent de l'Etat, des représentants des forces de police ou des agents des services de santé, de psychologie, de psychiatrie. Mais il n'y a pas de coordination, il n'y a pas de responsabilité, il n'y a pas de chef de file.
Par ailleurs, en matière d'éducation, les conseils généraux et régionaux ont assumé courageusement et efficacement leurs responsabilités en matière de collèges et de lycées. Mais, comme le personnel d'entretien relève de la responsabilité de l'Etat, lorsque la collectivité territoriale procède aux travaux de modernisation nécessaires, elle engage des deniers publics et donc lève des impôts locaux, l'Etat en tirant alors profit pour supprimer des emplois. Ce sont là des zones de compétence et de responsabilité qui sont restées floues et que nous devons nous efforcer de clarifier jusqu'au bout.
L'Etat, aujourd'hui, est soumis à une épreuve sans précédent : chacun aperçoit les avancées et les partages de souveraineté qui s'opèrent au plan européen, mais chacun constate aussi que les collectivités territoriales sont à l'oeuvre pour tenter d'assumer la plénitude de leurs responsabilités. Comment, dans ces conditions, construire une architecture institutionnelle cohérente entre l'Europe, l'Etat-nation et des collectivités locales qui s'impatientent devant le gâchis des enchevêtrements de compétences ?
Au total, l'Etat cumule des fonctions de régulateur et d'opérateur. Il me semble que nous devrions convenir d'un principe simple qui consisterait à placer l'opérationnel local sous la responsabilité des collectivités territoriales. En effet, il est urgent de libérer l'Etat et de permettre aux collectivités territoriales de s'administrer librement et efficacement.
Mais que vont alors devenir les subdivisions des directions départementales de l'équipement ? Que vont devenir les services extérieurs du ministère de l'agriculture ou du ministère de l'équipement, qui exercent des fonctions de régulation tout en assumant des missions de maîtrise d'oeuvre pour les collectivités territoriales ?
Nous devons nous poser les mêmes questions à l'égard d'un certain nombre de services : est-il normal que l'Etat garde, au plan départemental, des compétences en matière sociale, sportive, de protection de la jeunesse, de culture ? La réponse à ces questions conditionne la nature et l'étendue des fonctions exécutives locales !
C'est bien évidemment un juste transfert de compétences qui doit s'effectuer, une fois qu'auront été clarifiés le rôle de l'Etat et celui de chaque collectivité locale.
C'est en apportant avec soin - par exemple au travers d'un débat comme celui qui s'est ouvert aujourd'hui - les bonnes réponses à ces questions de partage des responsabilités que nous mènerons à bien l'achèvement de la décentralisation.
C'est, au-delà de chacun d'entre nous, le rôle du Parlement. C'est pourquoi je souhaite la constitution d'une mission d'information commune aux commissions des lois et des finances du Sénat.
C'est ainsi, j'en suis persuadé, que naîtront presque naturellement les incompatibilités entre les différents mandats et fonctions électifs : lorsque la décentralisation aura été poussée à son terme, lorsque nous diposerons d'une vision claire et cohérente des structures intercommunales qui fédèrent l'exercice des responsabilités au plus près des citoyens, alors nous pourrons débattre des incompatibilités entre mandats parlementaires nationaux et fonctions exécutives territoriales. En effet, dans une décentralisation réussie, mes chers collègues, le ministre de la ville, c'est le maire de la ville. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Raffarin.
M. Jean-Pierre Raffarin. Monsieur le ministre, j'ai été suffisamment sévère sur le mauvais texte que vous nous avez présenté au sujet de l'élection des conseillers régionaux pour tenter, dans ce débat très ouvert qui a lieu sur l'initiative du Sénat, d'être le plus objectif possible.
Je crois vraiment, monsieur le président, mes chers collègues - notre débat le montre - que la décentralisation n'est pas un débat d'experts ni une approche administrative : c'est un vrai projet politique. Or, aujourd'hui, on peut mesurer que, dans notre pays, c'est un projet qui marche et que, globalement, la décentralisation a réussi.
Il est clair qu'il y a beaucoup d'imperfections ; il est clair également qu'il s'agit là d'une longue démarche. Il serait cependant négatif de vouloir considérer aujourd'hui que ces dysfonctionnements sont essentiels. La décentralisation, cela marche !
La décentralisation a été source de progrès pour l'Etat comme pour le citoyen : au-delà des sujets qui ont été abordés tout à l'heure, si l'on prend l'exemple de l'éducation, qui est un problème d'avenir pour notre pays, on se rend compte que, globalement, la décentralisation a permis d'apporter des réponses positives. Les conseils généraux pour les collèges et les conseils régionaux pour les lycées ont ainsi accompli des efforts importants et le principe de l'éducation nationale républicaine a été respecté, l'Etat gardant la responsabilité de la pédagogie et du respect de l'égalité des chances. Chaque jeune doit en effet recevoir une éducation de qualité, et on ne peut imaginer qu'à petite région correspondrait petite éducation et à grande région grande éducation. Globalement, il y a donc eu cohérence nationale, même si l'on a fait en sorte que, en même temps, des dynamiques locales puissent participer à l'oeuvre éducative.
Certes, dans ce domaine, beaucoup de choses doivent être améliorées - les lycéens l'ont dit récemment - mais, globalement, quand on compare ce qui se passe aujourd'hui avec la situation précédente, on constate que la décentralisation a été une bonne réponse.
Des progrès pour l'Etat, nous en avons vu beaucoup. Je me souviens ainsi de cette inquiétude du corps préfectoral, au début de la mise en oeuvre de la décentralisation, et de ces sous-préfets désoeuvrés dans les arrondissements ruraux qui se demandaient à quoi ils allaient servir. Eh bien, grâce aux initiatives qui ont été prises, notamment avec le fonds structurel européen, nous avons vu des compétences locales s'affirmer, l'Etat continuant à agir dans son domaine.
Nous avons vu aussi les préfets changer d'attitude : certes, ils n'avaient plus de subventions à distribuer, ils n'avaient pas toujours une autorité à imposer, mais ils étaient ceux qui mettaient tout le monde autour de la table et, s'ils avaient des capacités de rayonnement, ils étaient au centre du dispositif. Ils ont su, ainsi, affirmer la présence de l'Etat.
Le citoyen a lui aussi bénéficié des progrès dus à la décentralisation : au sein de cette maison, vous avez tous été informés du succès du Futuroscope, par exemple. Et je n'évoquerai pas tous ces projets qui sont sortis de terre, comme l'Agropôle d'Agen ! Dans tous les départements, dans toutes les régions, nous avons vu une nouvelle fertilité apparaître. Ces projets, sources de l'énergie locale, provenaient non pas des rapports bleus, rouges ou verts de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale ou de quelque expert parisien, mais ils étaient le fruit de l'énergie locale. Ils jaillissaient du territoire et ils créaient des activités.
Il nous faut aussi souligner les progrès récents qui ont été accomplis en matière de gestion publique. Les chambres régionales des comptes ont ainsi permis de répondre aux préoccupations des citoyens et de l'Etat en la matière, même si, évidemment, nous souhaiterions être mieux aidés dans le domaine de la prévention et disposer de contrôles plus pédagogiques, afin de pouvoir, les uns et les autres, améliorer constamment notre gestion : si nous voulons plus de responsabilités, nous devons accepter plus d'évaluations ! Quoi qu'il en soit, je crois que, là encore, nous sommes sur la bonne voie.
Malgré le succès de la décentralisation, il est évident qu'un certain nombre de dysfonctionnements demeurent et que nous devons les souligner. Nous devons ainsi être conscients d'un certain nombre de dérives qui pourraient se révéler préoccupantes.
Ce qui me frappe, d'abord, c'est de voir qu'à cette décentralisation que vous avez lancée, monsieur Mauroy, et qui était le fruit d'une volonté publique, se substitue aujourd'hui une décentralisation de crise, souvent faite d'improvisation.
Y a-t-il une crise du financement du système de santé ? On crée des agences régionales ! Y-a-t-il une crise du financement de la SNCF, empêtrée dans ses difficultés financières ? On se dirige vers la régionalisation des transports en essayant de résoudre cette crise par plus de décentralisation ! Le ministre de l'éducation n'arrive pas à boucler le budget des universités ? On crée Université 2000, Université 3000, probablement Université 4000, car il semble que nous soyons engagés dans une procédure longue !
Finalement, on fait ainsi de la décentralisation, une sorte de mistigri : j'ai des problèmes, je te les passe, essaie de les régler, mais surtout donne-moi ton argent, de telle façon que je puisse annoncer des milliards de francs de prêts bonifiés en ne payant que quelques millions d'intérêts ! Il y a là un certain nombre d'imperfections qu'il nous faut souligner.
Ce qui m'apparaît, ensuite, c'est que la décentralisation doit être maîtrisée : ainsi, la régionalisation des transports ne doit pas simplement servir à puiser des moyens dans les régions pour payer les emprunts de Réseau ferré de France.
Il nous faut donc être vigilants contre cette forme de décentralisation de crise - je viens d'en traiter - mais aussi contre un virus mortel que la décentralisation porte en elle et qui est l'esprit féodal.
Il est clair que, si l'on fait de la région ou du département un espace de féodalité, la décentralisation est condamnée. (MM. Louis de Broissia et Jean Chérioux applaudissent). Les décentralisateurs, au même titre qu'ils acceptent l'évaluation, doivent donc combattre l'esprit féodal.
Considérer que la région est une portion de nation, avec son identité, avec son drapeau qu'il faut mettre en avant pour résoudre tous les problèmes du pays, c'est être archaïque. La modernité, c'est être un échelon de décision et non pas une portion de nation.
MM. Louis de Broissia et Jacques Peyrat. Très bien !
M. Jean-Pierre Raffarin. Il nous faut donc développer une ligne politique très claire pour combattre l'esprit féodal.
Si l'on estime que le bien, c'est ce qui est à l'intérieur de nos frontières et le mal ce qui est à l'intérieur des frontières de l'autre, on s'achemine, évidemment, vers la paralysie, au détriment de l'efficacité.
Par ailleurs, la guerre des collectivités territoriales ne doit pas avoir lieu - et elle n'aura pas lieu !
Messieurs les ministres, j'ai parfois vu des sourires sur les lèvres de vos collaborateurs lorsque l'on a parlé des départements et des régions. Nous ne ferons pas le plaisir au Gouvernement de présenter des divisions entre départements et régions. (Très bien ! et applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants et du RPR, ainsi que sur certaines travées de l'Union centriste.)
Les décentralisateurs sont, par définition, unis !
En tant que président de conseil régional, je ne vois pas, dans le mode électoral que vous avez proposé, monsieur le ministre, ce qu'il y aurait de choquant à avoir une institution régionale avec une circonscription départementale, puisque nous sommes faits pour travailler ensemble !
Ceux qui pensent qu'ils réussiront en affaiblissant, voire en détruisant les autres, pensent avec des années de retard. Le département a insufflé une véritable dynamique économique. Quand je vois, dans ma propre région, les initiatives prises dans les départements, en matière d'action pour l'emploi en Charente-Maritime, par exemple, ou s'agissant du Futuroscope dans la Vienne, je me dis que l'initiative, quand elle est à taille humaine, est très efficace.
Ce qu'il faut, c'est organiser le rôle des uns et des autres et veiller à ce que la décentralisation ne soit pas une recentralisation. En effet, si la région peut être acteur de décentralisation, en accompagnant le processus, elle peut aussi parfois, si elle pose mal les problèmes, être acteur de centralisation.
C'est en luttant ensemble contre l'esprit féodal que nous ferons de la décentralisation une politique largement positive.
Les effets de la recentralisation, nous les voyons dans certaines régions, mais aussi, naturellement, au niveau de l'Etat, et je veux, à cet égard, inviter les représentants de l'Etat ici présents à essayer de toujours rechercher le maximum de simplicité dans les procédures.
S'il y a un ministère formidable pour rendre les choses complexes et illisibles, c'est bien le ministère du travail ! Annonce-t-on un certain nombre d'initiatives, dans la loi quinquennale, par exemple, pour faire en sorte qu'au niveau des bassins d'emploi le courant passe mieux entre emploi et formation ? Voilà que, pour une mesure qui fait dix lignes, on pond une circulaire de cinquante pages, ce qui décourage tout le monde !
Comment les patrons de PME, comment les artisans peuvent-ils accepter, en effet, de s'engager dans des processus de décentralisation destinés à rapprocher l'emploi de la formation au niveau du bassin d'emploi, alors que les circulaires sont d'une complexité telle qu'on se demande si, parfois, ceux qui les ont écrites n'ont pas cherché, d'abord, à garder leur pouvoir en rendant leurs propos incompréhensibles ? (Très bien ! Et applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Pour conclure, je souhaite faire trois propositions.
La première concerne les grands acteurs de l'action publique. J'ai eu le bonheur d'exercer pendant deux ans des responsabilités à la tête du ministère des PME, dont le budget était le tiers de celui que le président de la région Poitou-Charentes administre. Une bonne dizaine de fois par jour, je me disais que, si le problème qui m'était posé l'avait été dans la région, il aurait été réglé dans l'heure.
Très souvent, je me suis trouvé avec à ma disposition un budget extraordinairement limité et des fonctionnaires qui, n'ayant pas les moyens financiers d'intervenir, cherchaient le décret, l'arrêté ou la loi leur permettant de le faire, moyennant quoi, souvent, ils recherchaient la complexité plutôt que l'efficacité. En fait, il s'agissait d'un pouvoir qui n'avait pas les moyens de sa propre politique.
Monsieur le ministre, dans ce pays, on devrait supprimer tous les ministères qui ont un budget de moins d'un milliard de francs !
S'agissant du tourisme, qu'ont ait une bonne agence qui s'occupe de l'image de la France à l'extérieur et qu'on laisse les départements et les régions s'occuper de la politique touristique ! A quoi cela sert-il d'avoir un délégué de l'Etat dans la région, à côté du comité régional du tourisme, à côté du comité départemental du tourisme, pour mener une politique ? (Très bien ! sur les travées des Républicains et Indépendants.) Ce délégué n'a pas de moyens, le pauvre ! On l'invite à nos réunions, on le consulte, mais, franchement, dans un pays moderne, on devrait dépasser ce type de courtoisie pour rechercher un peu l'efficacité !
La fonction législative d'un certain nombre de départements ministériels pourrait être assumée par les grands ministères. On n'a pas besoin de toutes ces administrations structurées, dotées de budgets minimaux et qui, en fait, sont source de complexité et donc d'asphyxie pour notre pays.
Ma deuxième proposition, déjà formulée par MM. Delevoye et Arthuis, concerne la transparence fiscale, tant il est vrai que nous aurons des chances d'avoir une décentralisation lisible le jour où, pour une action identifiée, il y aura une fiscalité identifiée.
Aujourd'hui, ces fiscalités croisées, ces taxes d'habitation où se conjugent les effets de la politique des uns et des autres et où, quelle que soit la collectivité qui augmente l'impôt, c'est toujours le maire qui est en première ligne, tout cela n'est pas sain ! Quand on lève l'impôt, il faut le faire de manière lisible, afin que chaque niveau de collectivité territoriale ait un impôt clairement identifié, son impôt spécifique. Des propositions ont été faites, pour les régions, par M. Olivier Guichard sur l'énergie, qui paraissent tout à fait dignes d'intérêt.
Ce qu'il faut, c'est une véritable transparence fiscale pour que le citoyen ait une parfaite lisibilité de l'action de l'élu.
Ma dernière proposition a trait aux différents niveaux de collectivités territoriales.
Je suis convaincu que le contrat est une bonne solution. Face à un système complexe, il n'est d'autre moyen que de mettre tout le monde autour de la table pour essayer de dégager un partenariat. C'est d'ailleurs ce qui s'est fait dans les entreprises. Il n'y a pas d'alternative : comme les collectivités sont là, et qu'elles sont là pour un certain temps, la question est de savoir comment organiser entre elles le partenariat.
Le malheur, c'est que le contrat a été abîmé dans le temps parce qu'on n'a pas tenu ses promesses, parce qu'il a été souvent déséquilibré, parce qu'il n'a pas répondu à l'exigence de lisibilité démocratique demandée par les citoyens.
Il nous faut donc réfléchir, comme le disait M. Delevoye, à une nouvelle forme de contractualisation.
Cela suppose, premièrement, qu'il y ait, pour chaque projet, un responsable. Le citoyen doit, certes, savoir quels sont les partenaires du projet, mais, surtout, qui assume, au nom des autres, le rôle de chef de file.
Cela suppose aussi, deuxièmement, que les engagements pris soient respectés. Dans les contrats de plan, initialement, on faisait appel à la loi pour surmonter les difficultés budgétaires et respecter les financements.
Aujourd'hui, comment voulez-vous que, dans une région comme la mienne, par exemple, on prenne au sérieux la contractualisation pour les routes alors qu'il y a plus d'un milliard de francs de retard de paiement ? Au fond, l'on se dit que tout ce qui est annoncé pour l'avenir est tellement virtuel que ce n'est plus crédible !
Il faut que le Parlement soit le garant des engagements, afin que les financements contractualisés soient des financements exécutés.
Il faut également penser à des possibilités nouvelles, monsieur le ministre. Que l'Etat manque parfois de moyens, nous pouvons le comprendre, car nous sommes parmi ceux qui militent pour la maîtrise des dépenses publiques.
Les collectivités territoriales ne demandent pas toujours plus de moyens. Quelquefois, plus de liberté dans un contrat peut leur suffire ! Que l'on fase des expérimentations !
Soit une route que l'Etat n'arrive pas à financer complètement. Si les collectivités territoriales veulent une maîtrise d'ouvrage déléguée, qu'on la leur accorde !
M. Charles Revet. Voilà !
M. Jean-Pierre Raffarin. Nous demandons une seule chose : que l'on nous rembourse la TVA et que l'on fasse un certain nombre de chantiers de cette nature sur notre propre initiative !
Cela ne coûtera pas beaucoup d'argent à l'Etat. Quand vous ne pouvez pas nous donner d'argent, donnez-nous des libertés. Au titre de la contractualisation, mettons, face à l'argent, un certain nombre de libertés ! Faisons également en sorte, dans cette réforme de la contractualisation, qu'il y ait une évaluation collective des contrats, car il n'y aura pas de progrès de la décentralisation sans progrès de l'évaluation.
Il est clair que l'intérêt de ce pays, aujourd'hui, est de pousser la décentralisation en avant. Il y a trop de blocages dans un Etat centralisé qui ne réussit pas à résoudre ses crises. Ces crises, on pourra les résoudre en rapprochant la solution du citoyen. Là est l'avenir de notre pays !
Voilà pourquoi la décentralisation devrait dépasser les clivages politiques et rassembler l'ensemble des républicains, qui veulent, au fond, que les politiques publiques soient réalisées au plus près du citoyen. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Collin.
M. Yvon Collin. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, c'est avec satisfaction que j'aborde, ce soir, ce débat tant attendu, et je remercie le président Poncelet de l'avoir permis.
Parce que nous sommes, pour la plupart d'entre nous, des élus locaux, la décentralisation figure parmi nos premières préoccupations. Elle focalise d'ailleurs l'attention de certains au point qu'ils en surveillent les moindres évolutions pour mieux mesurer les intentions de l'Etat.
Depuis quelque temps, cette vigilance a pris l'allure d'un procès d'intention. On soupçonne le Gouvernement d'engager un fort mouvement de recentralisation.
Pour ma part, je ne pense pas que la décentralisation fasse l'objet d'une quelconque remise en cause. Tout d'abord, parce que je sais le ministre en charge de ce secteur être un fervent partisan de la décentralisation. Ensuite, parce qu'il faut tout de même rappeler une évidence : c'est bien une majorité de gauche qui a adopté les lois de décentralisation et un gouvernement issu des rangs de cette même majorité qui a pris l'initiative en la matière.
Par ailleurs, vous l'avez rappelé, messieurs les ministres, le Gouvernement a préparé un ensemble de réformes cohérentes, toutes inscrites dans l'esprit de la décentralisation. La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, la loi relative à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale ainsi que la loi sur l'intervention économique des collectivités locales témoignent, à l'évidence, plus d'un souci d'amplifier la décentralisation que d'une envie de la contenir.
Les quelques mesures fiscales intéressant les collectivités locales contenues dans la loi de finances pour 1999 viendraient, selon ses détracteurs, tempérer cette volonté affichée par les textes.
Il est vrai que la part de l'Etat dans la totalité des recettes fiscales des collectivités locales a varié, de 1993 à 1997, entre 23,3 % et 24 %, alors même que les collectivités ont dû faire face, pendant cette même période, à un accroissement de leurs missions, tout particulièrement dans le domaine social.
Toutefois, astreint à la rigueur budgétaire durant cette période et contraint d'accentuer, de son côté, les efforts financiers pour soutenir l'emploi, l'Etat pouvait-il faire preuve de largesses ? Nous savons très bien que ce n'est pas de gaieté de coeur que l'Etat a modéré ses concours financiers aux collectivités.
S'agissant des décisions d'allégement des droits de mutation et de la réforme de la taxe professionnelle, vous l'avez également rappelé, monsieur le ministre, les mécanismes de compensation retenus garantiront les ressources des collectivités locales. Ils garantiront aussi, il faut le dire, leur autonomie.
On accuse très souvent l'Etat français d'être jacobin. Sachez qu'en Grande-Bretagne 80 % des dépenses nettes des collectivités locales sont financées par l'Etat. En Allemagne, pays fédéral, l'essentiel des concours provient des transferts de l'Etat. Tout est donc une question de confiance et, quand bien même, l'Etat aurait des intentions centralisatrices cachées, ce que l'on ne croit pas, le Parlement vote la loi et rien ne nous interdit de fixer des bornes.
Par ailleurs, le remplacement du pacte de stabilité par un contrat de croissance et de solidarité, applicable de 1999 à 2001, apportera des améliorations sensibles en prévoyant de partager les fruits de la croissance avec les collectivités locales et de moduler la baisse de la dotation de compensation de la taxe professionelle en faveur des collectivités les plus démunies.
En dehors des questions fiscales, je voudrais m'arrêter quelques instants sur les évolutions souhaitables des lois de 1982 et de 1983.
Au regard de notre histoire institutionnelle, les lois précitées sont très récentes mais la durée de leur application nous permet déjà de faire un bilan utile. Que l'on soit un décentralisateur convaincu ou non, il faut bien le reconnaître, en favorisant l'initiative locale, la décentralisation a permis de maintenir la cohésion sociale sur notre territoire et d'accroître les équipements dans des proportions qu'un Etat centralisé n'aurait pas permises.
Sans la décentralisation, la crise économique, vecteur de déséquilibres, se serait posée, j'en suis sûr, avec une autre acuité. Les politiques conventionnelles et contractuelles menées avec tous les acteurs de la vie locale ont permis à notre pays de contenir au mieux les difficultés sociales. La vigilance des départements à l'égard des solidarités entre l'urbain, le rural et le périurbain est presque partout exemplaire. A des degrés divers, les collectivités ont toutes atteint l'objectif d'aménagement et d'animation du territoire.
Par ailleurs, par le biais de la décentralisation, l'Etat ne s'est pas seulement déchargé de compétences au profit des différentes collectivités, il a aussi introduit une nouvelle forme de citoyenneté en assurant indirectement au citoyen la maîtrise des politiques qui concernent la vie quotidienne, sans altérer pour autant l'esprit démocratique ni fragiliser nos institutions.
Toutefois, si le bilan est positif, il est permis d'aller au-delà des lois de 1982 et 1983 afin d'optimiser davantage les facultés qu'elles ont ouvertes.
Pour ma part, je pense que le préalable à des modifications institutionnelles est une clarification des règles et des structures déjà existantes. Il faut que les compétences entre les régions et les départements soient clairement respectées et que les tentatives de tutelle d'une collectivité sur une autre soient rendues impossibles. Une fois les clarifications abouties, les transferts de compétence devront s'accélérer, notamment en ce qui concerne les régions, dont le rôle est le moins bien perçu. Alors que la nécessité de déléguer fortement l'action économique apparaît de moins en moins incontestable, l'échelon régional souffre d'un cadre de compétences relativement rigide. Certes, encouragées par les évolutions jurisprudentielles et la bienveillance de la Commission européenne, les régions ont pris quelques libertés avec ce cadre. Toutefois, un accroissement réglementé de ses missions forgerait bien mieux son identité et, par là même, augmenterait sans nul doute son efficacité.
Le renforcement de la solidarité entre les collectivités est un autre point essentiel sur lequel je souhaite insister.
Les instruments de péréquation entre les collectivités doivent être mis en oeuvre. L'exception française, qui est si souvent évoquée, c'est aussi ce souci permanent d'assurer à tous les citoyens où qu'ils se situent les mêmes services et de leur garantir les mêmes soutiens. La décentralisation doit jouer un rôle redistributeur.
Je veux enfin aborder la question de l'intercommunalité, car, là encore, des clarifications sont nécessaires.
Compte tenu de la proximité de l'examen du projet de loi relatif à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale, je ne m'étendrai pas sur ce point. Bien entendu, compte tenu du très grand nombre de communes qui composent notre pays, l'intercommunalité se révèle être un outil formidable qu'il convient de favoriser.
Puisque nous avons choisi de conserver l'identité de nos communes, sources de richesse démocratique et de diversité, nous devons aussi tout mettre en oeuvre pour que le regroupement s'opère de façon plus limpide. A terme, il me semble souhaitable que la coopération intercommunale s'oriente vers une forme unique sur l'ensemble du territoire.
Le texte relatif à l'intercommunalité s'engage dans cette voie, notamment en supprimant les districts et les communautés de ville. C'est un premier pas, mais il faudra aller plus loin car il subsiste encore un foisonnement d'options intercommunales qui ne me paraissent pas toutes justifiées. De la cohérence de l'architecture intercommunale dépendra l'intérêt des citoyens pour cette nouvelle entité territoriale.
Cette remarque m'amène d'ailleurs à poser le problème de leur légitimité démocratique. Les avis divergent sur la façon d'impliquer davantage les citoyens. Au regard des compétences croissantes exercées par les groupements, on pourrait effectivement trouver normal de rendre directement responsables les élus intercommunaux devant les électeurs. Pour ma part, je ne suis pas certain, compte tenu des taux d'abstention déjà constatés pour certaines élections, que l'addition d'un nouveau scrutin enthousiasme les électeurs.
Quoi qu'il en soit, le risque de politisation des instances de décision intercommunales est aussi de nature à déplaire - il ne faut pas l'oublier - aux élus qui se sont engagés dans l'intercommunalité avec pour unique souci de développer et de rationaliser des moyens. En conséquence, cette question mérite réflexion et concertation.
Telles sont, mes chers collègues, les quelques remarques que je souhaitais vous livrer pour nourrir ce débat. Nous sommes tous conscients du fait que la décentralisation a apporté des bienfaits qui nous interdisent de reculer. Aujourd'hui, l'essentiel est de simplifier les structures intercommunales pour promouvoir une meilleure lisibilité. L'essentiel est d'achever les transferts de compétences prévus par les lois Defferre pour garantir une meilleure efficacité. L'essentiel est d'afficher à tous les niveaux un certain volontarisme pour mieux mobiliser les citoyens autour de nos fédérations locales. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE et sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, la réflexion globale sur la décentralisation qui s'ouvre cet après-midi nous offre la chance de dépasser les textes techniques successifs qui peuvent nous faire perdre de vue l'essentiel.
Qu'est-ce que la décentralisation ? C'est essentiellement, me semble-t-il, la liberté de décision des élus locaux dans le cadre fixé par la loi de la République.
A différentes reprises, on a, à juste titre, au cours de ce débat, évoqué les lois de 1982 et de 1983. Peut-être faudrait-il aussi revenir aux origines de la Ve République et, tout simplement, mes chers collègues, à notre Constitution !
En effet, c'est son article 72 qui prévoit que les collectivités locales « s'administrent librement », et son article 34 qui dispose qu'il revient au législateur de déterminer « les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ».
La décentralisation, c'est assurément - en t(M. Jean Chérioux applaudit.)
Or, nous pouvons le constater aujourd'hui, la décentralisation est menacée.
La décentralisation est menacée par une certaine prolifération administrative que M. Delevoye a utilement évoquée.
La décentralisation est menacée insidieusement ou directement par de nombreux transferts de charges qui amputent pour l'avenir la marge de manoeuvre des collectivités.
La décentralisation est menacée par la démotivation, la lassitude de nombre d'élus locaux, notamment en milieu rural, compte tenu de l'amoncellement et de l'aggravation des risques juridiques.
Enfin, me semble-t-il, la décentralisation est menacée par tout un climat quelque peu délétère qui s'établit et qui se développe autour de nos collectivités locales que l'on accuse volontiers, que ce soient les régions, les départements, les communes, les structures intercommunales, de beaucoup de maux.
Or, mes chers collègues, à connaître la manière dont nombre d'élus locaux s'acquittent de leurs responsabilités, à étudier les règles du jeu réel auquel ils sont confrontés, nous arrivons au contraire à la conclusion que les collectivités territoriales apportent aujourd'hui beaucoup à notre pays. J'en prendrai un simple exemple en matière budgétaire : le solde global de financement des collectivités territoriales est un surplus qui contribue utilement à la position de notre pays en Europe.
Si les collectivités territoriales ne dégageaient pas un excédent significatif, si, par ailleurs, la situation financière des régimes sociaux ne s'était pas bien améliorée au cours des années passées, il est certain que nous ne nous trouverions pas, sur le plan européen et au regard des exigences de la monnaie unique, dans la situation où nous sommes et qui va nous permettre, au 1er janvier 1999, d'entrer sur ce nouveau terrain et de jouer ce nouveau jeu.
Mes chers collègues, les élus locaux, nous le savons bien, ont besoin d'être remotivés ; ils ont besoin d'être placés dans une situation qui leur permette de mieux exercer leurs responsabilités.
Si les élus locaux éprouvent ce besoin, c'est certainement, dans une large mesure, parce que notre pays a besoin, aujourd'hui, de plus de décentralisation, ce pour deux raisons au moins.
En premier lieu, notre tissu social est confronté à beaucoup d'oppositions, de tensions. Or le réducteur de tension par excellence, c'est l'élu local. En effet, c'est d'abord le maire qui a la charge de tout ce qui ne va pas ; il en est comptable, responsable vis-à-vis de la population. J'ai entendu Jean Arthuis souhaiter que le maire soit le vrai ministre de la ville ; je ne fais en quelque sorte que reprendre son propos en demandant plus de décentralisation. Notre pays est confronté à des questions sociales, de sécurité, à un mal-vivre dans nombre d'endroits nécessitant de la part des élus locaux beaucoup de temps et d'énergie, ainsi que la mise en oeuvre de moyens importants.
Notre pays a besoin de plus de décentralisation, car il lui faut être efficace. Il lui faut investir mieux et M. Lambert, président de la commission des finances, a rappelé quels étaient les ordres de grandeur dans ce domaine, ainsi que la place de nos collectivités territoriales en tant qu'investisseurs dans une série de domaines essentiels pour nos concitoyens et l'avenir de notre pays.
Dans ce cadre général de démotivations de bien des acteurs de la décentralisation, dans ce cadre où l'opinion n'apprécie pas toujours, comme il le faudrait, l'énergie déployée par les élus locaux, dans ce cadre trop caractérisé par des structures enchevêtrées, par une lisibilité très insuffisante des systèmes fiscaux, dans ce cadre général, quelles sont les avancées que nous pouvons réaliser ? Quelle est la place de la Haute Assemblée ? Quel rôle le Sénat peut-il se donner ? Quelles fonctions peut-il exercer pour contribuer aux avancées de la décentralisation ?
Mes chers collègues, je pense qu'à cet égard notre responsabilité est grande et que le Sénat peut être l'élément moteur d'une nouvelle avancée de la décentralisation. Il peut en effet jouer ce rôle comme lieu de débats, de débats sans exclusive et sans parti pris, sur la stratégie et les structures des collectivités territoriales.
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C'est bien le Sénat, maison des collectivités locales, qui doit être le lieu essentiel de cette réflexion.
Mais réfléchir pour quoi faire ? Réfléchir pour proposer, pour prendre position. A cet égard, mes chers collègues, je me bornerai à un exemple très actuel, que nous aurons l'occasion d'approfondir lors des débats sur la loi de finances initiale pour 1999. Je veux, bien sûr, faire allusion à la réforme qui nous est proposée en matière de taxe professionnelle.
La taxe professionnelle est un impôt qui a toujours été controversé : bon pour ceux qui le perçoivent, mauvais pour ceux qui le paient. Telle qu'elle est définie dans les mesures annoncées par le Gouvernement, elle peut susciter, à bon droit, nos inquiétudes.
En effet, c'est une grande partie de notre autonomie fiscale qui disparaît. C'est un système d'impôt fictif qui va se mettre en place et dont les anomalies ne feront qu'être plus perceptibles au fil du temps. C'est une nouvelle taxe qui déconnectera, qu'on le veuille ou non, les élus territoriaux du tissu économique. C'est, enfin, une taxe professionnelle qui risque de dépérir.
La réforme qui nous est proposée est assurément insuffisante, car elle devrait conduire à une vision beaucoup plus globale des ressources des collectivités territoriales dans le respect du principe de l'autonomie fiscale. Si j'avais le temps d'évoquer ce sujet de manière plus approfondie - cela viendra dans quelques semaines - je parlerai aussi des aspects relatifs à l'avenir.
En effet, le Gouvernement se place, pour 1999, dans un contexte de croissance de l'économie. Il établit son projet de loi de finances sur des prévisions économiques dont nous espérons tous qu'elles seront réalisées, mais il n'en reste pas moins que, lorsqu'il débat avec les collectivités territoriales, il ne leur promet qu'une toute petite partie de cette croissance et, lorsqu'il met en place les dispositions relatives à la taxe professionnelle, il s'apprête tout simplement à confisquer l'effet croissance.
Messieurs les ministres, je pense que nous pourrons en faire la démonstration lors de la discussion du projet de loi de finances : le système de compensation que vous avez mis au point et que vous nous proposez conduit à raisonner sur un tissu économique figé au 1er janvier 1999.
Vous nous dites que nous connaîtrons 3,8 % de croissance nominale en valeur en 1999 et que l'on peut considérer que les perspectives de l'année 2000 seront également des perspectives de croissance. Or, dans le débat entre l'Etat et les collectivités territoriales, les marges dégagées par la croissance ne me semblent pas être réparties comme il conviendrait entre les collectivités territoriales, qui auraient perçu l'impôt selon sa dynamique économique dans la précédente définition, et l'Etat, qui va se faire l'intermédiaire entre les entreprises et les collectivités bénéficiaires de la compensation et non pas, comme nous le voudrions, comme le Comité des finances locales, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, le souhaiterait, sous forme d'un véritable dégrèvement maintenant la réalité du lien avec l'évolution de l'entreprise, notamment l'évolution de l'emploi dans l'entreprise.
Mes chers collègues, le débat est très avancé et beaucoup de choses essentielles ont été dites. Sachons être particulièrement attentifs à toutes les idées qui seront utiles pour assurer le devenir de nos collectivités territoriales. Sachons parfaire cette oeuvre de décentralisation. Mais ne nous laissons pas abuser par certains mirages ou certaines réformes en trompe-l'oeil. Gardons notre esprit critique et faisons du Sénat, comme le suggérait M. le président du Sénat récemment, le veilleur de la décentralisation ! (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Loridant.
M. Paul Loridant. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, à l'origine, la décentralisation, ou plutôt, comme on disait à l'époque, le développement des responsabilités des collectivités locales, avait deux objectifs avoués.
Le premier objectif partait d'un constat lucide : l'Etat s'occupait de trop de choses touchant à la vie quotidienne des citoyens. Il apparaissait évident que cette surcharge d'activités, dont l'Etat ne s'acquittait pas toujours bien, pouvait être beaucoup mieux exercée par les collectivités locales. De plus, cela permettait à l'Etat de se recentrer sur des domaines essentiels pour le développement et pour son autorité régalienne.
Le deuxième ressort de la décentralisation était la satisfaction des revendications croissantes des élus locaux, en particulier des maires des grandes villes, qui supportaient de moins en moins la tutelle préfectorale et ses différentes manifestations.
Au nom de la démocratie locale et du respect du suffrage universel, ils souhaitaient une libre administration de leur collectivité. De là s'est développée l'exigence de la « nouvelle citoyenneté ». C'est l'idée que la décentralisation allait rapprocher le pouvoir du citoyen et, par conséquent, permettre au citoyen de peser sur tout ce qui fait sa vie quotidienne.
Un troisième ressort de la décentralisation relevait peut-être d'un non-dit de la part des pouvoirs publics. Il s'agissait de faire partager la « gestion de la crise » et de ses retombées sociales et financières par les collectivités locales.
Plus de quinze ans après le vote des grandes lois de décentralisation, les lois Defferre, il paraît nécessaire de dresser un premier bilan avant la mise en oeuvre de nouveaux chantiers.
Sur le plan de la proximité et du renforcement de la démocratie représentative ou de la délégation, le pari a été gagné. Les collectivités territoriales, en particulier les communes, au plus près des réalités locales et des citoyens, sont devenues l'épine dorsale de la République.
De même, les pouvoirs de gestion et de libre administration accordés aux élus locaux ont favorisé avec bonheur l'apprentissage des responsabilités et de la gestion efficace. De belles initiatives et de belles réussites sont à mettre au crédit des collectivités territoriales, même si cela peut parfois irriter certaines administrations centrales. Je ne pense pas à vous, messieurs les ministres, je pense plutôt à vos collègues de Bercy.
Néanmoins, le tableau n'est pas aussi positif qu'il y paraît.
Conçue à l'origine comme un instrument de liberté et de démocratie locale, la décentralisation a souligné les inégalités entre les collectivités et a parfois favorisé l'émergence de féodalités locales qui ont occupé la place laissée vacante par l'Etat.
Des régions et, surtout, des départements ont considérablement augmenté leur pouvoir sur les communes de petites tailles en usant et abusant d'un clientélisme prégnant. (Exclamations sur les travées du RPR.)
Voyez l'Essonne !
Que dire des conséquences de ces moeurs politiques d'un autre âge sur l'utilisation des fonds publics, sur l'aménagement du territoire soumis à des intérêts pas toujours clairement identifiés ?
Le pouvoir qu'exercent parfois les grandes collectivités sur les petites est tel que nombre d'entre elles en appellent aujourd'hui à l'Etat, plus spécialement en la personne du sous-préfet, pour les conseiller et, dans certains cas, pour faire respecter l'égalité entre toutes les collectivités. Je salue donc le rôle du sous-préfet nouveau, corollaire de la décentralisation, qui a compris son rôle de rempart contre l'éventuel arbitraire.
Le développement des inégalités entre les collectivités locales est allé en s'amplifiant à mesure que la crise produisait ses effets, notamment sur les charges financières des communes. Les différents mécanismes de solidarité mis au point par l'Etat pour réduire cette véritable fracture territoriale ont, hélas ! messieurs les ministres, montré leurs limites.
Il nous faut aujourd'hui sortir de ces égoïsmes locaux que la décentralisation a quelquefois exacerbés et repenser la coopération intercommunale. La volonté du Gouvernement de donner à l'intercommunalité un nouveau souffle, dans le respect de l'esprit des lois de décentralisation, me semble une bonne chose.
Encore faudra-t-il convaincre nos concitoyens, et d'abord les élus, que la mise en commun de leurs ressources fiscales et une certaine mixité sociale comportent beaucoup moins d'inconvénients qu'une ségrégation urbaine, mère de toutes les violences.
Enfin, pour conclure, j'aimerais rappeler mon attachement à une décentralisation qui s'appuie sur des collectivités locales et sur le dévouement des élus locaux, dès lors qu'ils pratiquent sur le terrain une démocratie vivante et stimulante, qu'ils interpellent leurs concitoyens, qu'ils sont pétris de l'esprit de la République et, en particulier, disons-le franchement, de vertu.
La décentralisation ne saurait sortir du cadre de l'administration territoriale de la République, pas plus qu'elle ne saurait évoluer vers une république des régions, et encore moins vers une république fédérale. D'où mes plus vives réserves quant à la notion de pays, qui a quelquefois animé les débats dans cet hémicyle et qui n'a aucune existence au niveau administratif, ni aucune légitimité démocratique pour prendre en charge le développement local.
La décentralisation ne doit pas servir d'alibi à ceux qui souhaitent enterrer le modèle républicain au profit des modèles politiques dominants en Europe, la région et le fédéralisme. C'est un débat éminemment politique et idéologique.
Je vous demande, messieurs les ministres, de souffler sur l'esprit de la République ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, j'ai choisi d'évoquer la décentralisation dans ses relations avec l'aménagement du territoire. Il est en effet, me semble-t-il, peu de pays où la relation entre aménagement du territoire et organisation des pouvoirs est aussi évidente qu'en France.
Il n'en a pas toujours été ainsi, tant il est vrai que la préoccupation de l'aménagement est assez récente - elle date d'une quarantaine d'années - et qu'elle s'est finalement affirmée parallèlement à la prise de conscience de la nécessité d'une déconcentration des lieux de décision et de gestion dans un pays centralisé à l'extrême et même à l'excès. Car - banalité qui a été répétée encore aujourd'hui avant moi - la France est un Etat centralisé.
Même après les grandes lois Defferre, soit plus de quinze ans d'une réforme dont personne ne conteste plus le principe, seule la volonté de l'Etat central peut sans doute impulser une action décentralisatrice plus soutenue, s'il le souhaite et si nous savons l'en convaincre !
En simplifiant, on peut ainsi déterminer deux phases dans l'histoire administrative de la France.
L'une est d'abord politique, elle a consisté en la mise en place d'un système cohérent destiné à servir le seul Etat central ; l'autre, qui s'emboîte dans la précédente, procède de l'acquisition d'une confiance en soi enfin suffisante pour accepter de déléguer une partie de ses pouvoirs gestionnaires à des administrations décentralisées élues et de la prise de conscience du fait que la centralisation administrative dans la capitale avait, au fil du temps, rendu le pays de plus en plus lourd à gérer, mais aussi que cette concentration excessive frisant l'apoplexie était à la fois économique et humaine ; on est d'un côté dans l'administratif, de l'autre côté dans l'aménagement du territoire.
De la première phase multiséculaire viennent les communes puis les départements, les unes et les autres sous tutelle pendant longtemps mais, malgré tout, lieux de démocratie et lieux de formation des élites politiques du pays.
De la deuxième phase, récente, sont nés les départements rénovés, devenus assemblées à part entière, dégagées de la tutelle de l'Etat, s'administrant librement grâce à des moyens importants correspondant aux compétences nouvelles transférées.
De cette deuxième phase datent également les régions, devenues elles aussi des assemblées de plein exercice, ce qu'elles n'étaient pas encore depuis leur création quelque quinze ans auparavant.
Y a-t-il une originalité française dans cet empilement de niveaux de compétence ? Non, il faut le redire : non !
S'il y a une originalité, elle réside ailleurs et, à mon sens, principalement dans trois domaines.
Le premier a trait au nombre très élevé des communes, issues des paroisses, fruits de l'Histoire, nombre élevé qu'il faut mettre en relation avec l'espace et la densité des populations.
Une question se pose : ce nombre est-il trop élevé ?
M. Charles Revet. Très bien !
M. Jean-Claude Peyronnet. Je ne le crois pas. Ces lieux de réelle démocratie sont aussi des zones bien administrées pour un coût extrêmement modique,...
M. Charles Revet. Vous avez raison.
M. Jean-Claude Peyronnet. ... et l'on ne remplacera pas facilement le dévouement des 600 000 élus municipaux.
Le fait que les communes se regroupent pour la gestion de l'eau, des routes, des transports notamment, qu'elles imaginent ensemble des projets économiques, culturels, sportifs doit être encouragé. L'Etat, mais aussi les départements et les régions s'y sont employés dans la période récente.
J'adhère pleinement à ces perspectives et à tout ce qui permettra de favoriser ces coopérations.
De ce point de vue, monsieur le ministre de l'intérieur, ce que vous avez rappelé sur le projet de loi dit « projet de loi Chevènement » me satisfait, notamment ce que vous avez énoncé et qui, pour moi, doit être une condition, à savoir que l'intercommunalité ne doit pas s'opérer sous la contrainte, qu'elle doit être souple et ne doit pas mettre en cause l'intégrité et l'identité communales.
M. Charles Revet. Parfait !
M. Jean-Claude Peyronnet. La deuxième originalité tient à la faiblesse des régions. C'est là encore le fruit de l'Histoire, et non pas du tout le résultat d'un mauvais découpage ou d'un découpage excessif.
Il y a bien longtemps que le grand géographe Pierre George a dit : « La ville fait la région ».
Or, en France - à cet égard je nuancerai le propos de mon ami Pierre Mauroy en précisant qu'il s'agit non pas d'une divergence politique, mais sans doute d'une différence de poste d'observation - le nombre de villes est insuffisant. A toutes les époques - toutes choses étant égales par ailleurs - cette insuffisance a constitué un handicap par rapport à nos voisins européens.
Paris a, d'une certaine façon, « vampirisé » le phénomène urbain et, hors Paris, il n'y a de puissantes villes que des confins ou de la périphérie, en quelque sorte. Dans ces conditions, je ne crois absolument pas que leur simple regroupement suffise à renforcer les régions.
La troisième originalité - et peut-être la plus importante - c'est l'amalgame que l'on doit faire entre l'omnipotence de l'Etat centralisé et le gigantisme de la région parisienne, qui n'a cessé de croître depuis des siècles et qui se perpétue encore, selon l'INSEE : toujours plus de concentration de richesses, toujours plus de concentration des hommes, mais aussi de plus en plus de difficultés, et de plus en plus graves. Etat, régions, départements, structures de coopération, communes : pour ne pas être aussi exceptionnel qu'on le dit souvent, le schéma administratif est assez élaboré !
On est pourtant en passe de mettre en place deux inventions récentes à propos desquelles certains avaient caressé l'idée qu'elles pourraient venir s'intercaler à un endroit ou à un autre ou se substituer à d'autres structures.
J'ai bien noté, monsieur le ministre, que le choix du Gouvernement serait de refuser à ces entités la qualité de structures juridiques nouvelles. Il n'empêche : il convient sûrement d'y regarder de plus près.
Les « pays », tout d'abord.
De quoi s'agit-il ? S'il n'est question que de ce qui existe déjà - c'est-à-dire de ce que les départements et les régions ont mis en place quelquefois depuis vingt ans sous des noms divers : plans d'aménagement, comités de développement, chartes intercommunales - il n'est nul besoin de faire tout ce bruit, ni de faire une nouvelle loi.
Mais s'agit-il vraiment de cela ? Le fait que seuls les pays - à l'exclusion des départements - pourront contractualiser avec l'Etat et les régions - donc, en fait, avec l'Europe puisqu'une part de l'argent de l'Etat vient de l'Europe - est difficilement compréhensible, non seulement sur le principe mais aussi dans les faits : d'une part, les petits pays se bercent d'illusions s'ils croient avoir les capacités techniques et politiques de négocier réellement ; d'autre part, seule une entité territoriale assez vaste - peu importe laquelle - est apte à donner une cohérence aux politiques locales.
Messieurs les ministres, je vous demande d'user de votre influence pour que l'on revienne à la raison et que l'on n'oublie pas que, outre l'aménagement du territoire, il y a l'aménagement des territoires. Or c'est un domaine dans lequel les conseils généraux revendiquent toute leur place aux côtés des régions, au titre des sommes qu'ils y consacrent comme à celui de leur savoir-faire en matière de mise en cohérence des politiques d'aménagement.
Quant aux agglomérations, comment ignorer leur poids, lorsqu'on se plaît à souligner avec raison que 20 % du territoire abritent 80 % de la population ?
En fait, on peut répartir les agglomérations en trois groupes : les petites ou moyennes, qui comptent entre 50 000 et 100 000 ou 150 000 habitants ; les grosses, entre 200 000, 300 000 à 1 million d'habitants ou un peu plus ; et puis, une fois encore, Paris ou plutôt la conurbation parisienne.
Si l'on y regarde de près, ce projet de loi prend acte de l'échec de quarante ans de politique d'aménagement du territoire.
Quels étaient les objectifs de cette politique, dont le discours officiel est resté le même jusqu'à une date très récente ?
Il s'agissait de réduire les coûts en contrecarrant le mouvement naturel de l'économie, qui entraîne de façon mécanique la concentration, et par voie de conséquence, de rééquilibrer l'activité en favorisant l'implantation en province, sinon en milieu rural.
Or, sur ces deux points majeurs, c'est l'échec. Les économistes estiment que, dans une ville de plus de 250 000 habitants, le coût de l'arrivée d'un nouvel habitant s'élève, pour la collectivité, au double de ce qu'il est dans une ville de 10 000 à 50 000 habitants.
La région parisienne, qui continue à s'accroître, est dramatiquement caricaturale de ce point de vue : le coût du kilomètre d'autoroute y est de 400 millions à 700 millions de francs, contre 30 millions à 40 millions en province. Et plus on en construit, plus on attire d'activités et d'habitants.
Je sais bien ce que Paris apporte au pays. Cela dépasse largement sa part de population ! Mais combien cela coûte-t-il en transport, en temps perdu, en mal-être, et je ne parle pas seulement des banlieues !
A regarder ce gâchis humain que nous tolérons, je me dis que la vision linéraire de l'Histoire qui voudrait qu'en Occident, de l'Empire romain au XVIIIe siècle et au-delà, la ville soit source de lumière et de civilisation est en train d'être sévèrement battue en brèche. Sans doute à cause des banlieues, dès maintenant, les inconvénients ne l'emportent-ils pas sur les avantages ? Et ce au moment où, grâce aux nouvelles techniques d'information et de communication, la ruralité peut cesser d'être synonyme d'isolement et de retard intellectuel.
Je ne suis pas un soixante-huitard attardé ni un éleveur de chèvres. Je ne conteste pas du tout le rôle essentiel de la ville dans l'accumulation des richesses. Je plaide seulement pour le développement, à côté des grandes métropoles, de villes moyennes travaillant en réseau, en synergie avec leur plat pays, évitant les graves inconvénients humains de l'excessive concentration.
Bien sûr, je ne crois pas du tout qu'une ou plusieurs lois puissent régler ce problème, qui est avant tout une question de volonté politique. Voilà pourquoi je dis que, dans ce pays, l'aménagement du territoire et la répartition des compétences selon les niveaux d'administration sont intimement liés.
Faut-il donc faire les pays, faut-il légiférer sur les agglomérations ?
Pour les premiers, je doute de leur intérêt réel, encore plus de leur avenir. C'est dire que les créer par la loi est de peu d'importance, mais probablement aussi de peu d'inconvénients.
Pour les secondes, j'acquiesce à leur renforcement si, parallèlement, le pouvoir central se lance avec l'Europe dans une vigoureuse action de rééquilibrage du territoire.
Autant dire que, selon moi, il est peu probable que le paysage institutionnel de la France soit bouleversé à court terme. D'ailleurs, je le crois assez équilibré et, sous réserve de quelques clarifications, notamment dans le domaine de la notion de pilote, les choses ne marchent pas mal.
Les communes doivent garder leur identité et se regrouper volontairement selon les schémas souples. Les départements doivent assurer la cohérence des politiques intradépartementales dans les domaines de compétences qui sont les leurs ou dans les domaines où ils se sont acquis un savoir-faire. Leur crédibilité pour l'avenir passe cependant par un mode de désignation qui prenne mieux en compte la population des villes et par une réorientation de leur politique en direction de la ville.
Les régions ont un rôle important à jouer, en particulier dans les grandes orientations stratégiques d'aménagement, qu'elles soient économiques ou d'équipements structurants, en concertation avec l'Etat et l'Europe certes, mais aussi avec les villes et les conseils généraux, car ces trois niveaux de collectivités doivent d'abord se parler et très bien se comprendre. Je pense en la matière à la fronde des villes à l'égard des départements lorsque, n'ayant aucunement participé à la définition des politiques en matière d'action sociale, il leur est simplement demandé de payer leur part au travers du contingent d'aide sociale.
Reste le rôle de l'Etat, qui doit, dans notre pays, dont on connaît l'histoire, garder un rôle majeur et pour longtemps dans l'aménagement du territoire, qui doit être relancé, comme dans la renaissance de la politique de décentralisation. En effet, comme l'écrit un bon auteur, ce que la centralisation a fait, elle seule peut le défaire. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Hoeffel. M. Daniel Hoeffel. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, l'heure est aux messages brefs.
A quatre reprises, depuis l'entrée en vigueur de la décentralisation, le Sénat a, au travers de missions d'information, mis l'accent sur les difficultés de sa mise en oeuvre, tout en marquant toujours son attachement profond à l'idée de décentralisation. Dans son rapport, la première mission d'information, dont l'un des principaux responsables était le président Christian Poncelet, mettait ainsi en garde, dès 1983 : « Nous courons le risque d'un rejet de l'idée même de décentralisation, les élus locaux ayant le sentiment d'être les jouets d'une décentralisation de l'impopularité politique et fiscale, et les citoyens ressentant annuellement le coût financier de la réforme. C'est ce dévoiement de l'idée de la décentralisation qu'il faut éviter. »
Evité, ce dévoiement l'a été, je crois, en partie, mais quelques doutes subsistent et l'on peut parfois se demander si le Sénat n'a pas prêché dans le désert.
En effet, la décentralisation fait l'objet d'un certain nombre de menaces, qui transcendent les alternances politiques. D'ailleurs, le retour de la décentralisation n'est pas, au premier chef, le fait des politiques.
Ces menaces sont d'abord d'ordre politique. Lorsqu'on lit, sous une plume autorisée : « la décentralisation, qui est une bonne chose, est une cause majeure de corruption »,...
M. Charles Revet. C'est scandaleux !
M. Daniel Hoeffel. ... on ne peut manquer d'être surpris.
Certains essaient de jeter le discrédit sur la décentralisation, alors qu'elle est incontestablement, malgré les difficultés conjoncturelles, économiques et sociales, une réussite, n'ayons pas peur de le dire haut et fort !
Les menaces sont également d'ordre financier. Tout a été dit sur l'insuffisante compensation des compétences transférées, sur l'émergence de nouvelles contraintes, sur les appels incessants de l'Etat - à travers le partenariat, avec les vertus et les risques qu'il comporte - aux collectivités locales afin qu'elles l'aident à assumer ses propres compétences.
Et comment ne pas mentionner ici les atteintes à la libre administration des collectivités locales ?
J'ai été très attentif, monsieur le ministre, aux propos que vous avez tenus tout à l'heure au sujet de la réforme de la taxe professionnelle. Cette menace de renationalisation des impôts locaux laisse planer un doute, malgré votre volonté de le dissiper.
Pourtant, la décentralisation va dans le sens de l'histoire ! Nous touchons là l'éternelle question de la France comparée à ses voisins. L'exception française doit-elle être éternelle sur le plan de la décentralisation ? L'exception française est-elle vraiment nécessaire ?
Je crois que nous sommes en retard par rapport à nos voisins, bien que nos structures étatiques ne soient pas comparables.
Tous nos voisins accentuent le mouvement en direction de la décentralisation et de la régionalisation. Tous estiment - et vous en êtes vous-mêmes convaincus, messieurs les ministres - que beaucoup de compétences sont mieux exercées dès lors qu'elles le sont au plus près de là où les problèmes se posent. Tous estiment que c'est la décentralisation qui permet à l'Etat de mieux assumer ses compétences régaliennes, de leur consacrer les moyens adéquats et d'être ainsi plus efficace.
Décentralisation et efficacité de l'Etat sont non pas antinomiques mais parfaitement complémentaires.
J'énoncerai rapidement six facteurs d'un progrès dans ce sens.
Premièrement, je pense qu'il faut aller vers de nouveaux transferts de compétences. Par exemple, la construction et l'entretien des bâtiments universitaires pourraient parfaitement être transférés à la région.
Deuxièmement, les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales doivent être mieux clarifiées, à travers le pacte de stabilité des ressources et des charges.
Troisièmement, il convient de conforter la fonction publique territoriale. Messieurs les ministres, nous avons eu l'occasion d'évoquer ce problème vendredi dernier, au congrès national des centres de gestion. La fonction publique territoriale ne doit pas être une fonction publique de seconde zone. Il doit y avoir davantage de mobilité véritable entre fonction publique d'Etat et fonction publique territoriale.
M. Pierre Mauroy. Très bien !
M. Daniel Hoeffel. C'est un élément d'efficacité dans la mise en oeuvre de la décentralisation.
M. Jacques Machet. Très bien !
M. Daniel Hoeffel. Quatrièmement, une adaptation de nos structures territoriales est nécessaire. Pour ma part, j'estime que nos structures sont trop nombreuses et trop complexes. Non seulement nos concitoyens mais même les élus locaux n'y voient pas toujours clair, et on les comprend !
M. Jacques Machet. Très bien !
M. Daniel Hoeffel. Pourquoi ne pas accepter l'expérimentation de certaines simplifications dans tel ou tel secteur géographique ? J'ai risqué une proposition dans ma propre région : ce n'est certes pas l'idée qui m'a conféré le plus de popularité (Sourires), mais j'ai tendance à persévérer, car je crois que l'expérimentation permet de tirer un certain nombre d'enseignements avant de généraliser une réforme.
Cinquièmement, la déconcentration, véritable corollaire de la décentralisation, doit être accentuée dans les faits, en évitant - combien d'exemples n'a-t-on pas cités ! - les doubles emplois - le président Arthuis l'a rappelé - et les structures inutiles, qui n'existent que parce qu'elles existaient dans le passé et qui ont beaucoup de mal à mourir alors que rien ne justifie plus leur existence.
Enfin, sixièmement, il faut une politique d'aménagement du territoire davantage imprégnée de l'esprit de décentralisation. Nous aurons à cet égard un débat particulièrement intéressant et, je l'espère, utile, au printemps prochain.
Vous me permettrez simplement de regretter que la loi d'aménagement du territoire de février 1995 soit laissée dans une sorte de léthargie et qu'on n'ait pas manifesté plus de vigueur à la mettre en oeuvre, quand les besoins de notre pays en ce domaine sont immenses.
Je terminerai en disant que l'Etat central omnipotent n'est plus en mesure de réduire les fractures de toute nature qui affligent notre pays et que celui-ci ne peut pas se permettre d'être allergique au mouvement de décentralisation qui est la règle en Europe.
Je voudrais, en guise de conclusion, rendre hommage à ceux qui ont eu à coeur de lancer la décentralisation dans les faits et à tous les élus locaux, à quelque échelon qu'ils se trouvent, qui, dans la pratique quotidienne, avec beaucoup de courage et d'abnégation, ont mis en oeuvre les lois de décentralisation.
Puisse le Sénat, restant fidèle à sa vocation et demeurant un aiguillon, faire en sorte que, demain, la décentralisation franchisse de nouvelles étapes pour permettre à notre pays de tenir son rang en Europe. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR, des Républicains et Indépendants et du RDSE, ainsi que sur les travées socialistes.)

10

NOMINATION
DE MEMBRES DE COMMISSIONS

M. le président. Je rappelle au Sénat que le groupe de l'Union centriste a présenté des candidatures pour la commission des affaires culturelles et pour la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
Le délai prévu par l'article 8 du règlement est expiré.
La présidence n'a reçu aucune opposition.
En conséquence, je déclare ces candidatures ratifiées et je proclame :
- M. Marcel Henry membre de la commission des affaires culturelles, en remplacement de M. René Monory, démissionnaire ;
- M. René Monory membre de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, en remplacement de M. Marcel Henry, démissionnaire.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt-deux heures quinze.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à vingt heures cinq, est reprise à vingt-deux heures quinze, sous la présidence de M. Gérard Larcher.)

PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER
vice-président

M. le président. La séance est reprise.

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DÉCENTRALISATION

Suite du débat
sur une déclaration du Gouvernement

M. le président. Nous reprenons le débat consécutif à la déclaration du Gouvernement sur la décentralisation.
Dans la suite du débat, la parole est à M. Revet. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants et du RPR.)
M. Charles Revet. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, il est vrai, et je ne peux être suspecté de complaisance, que les lois de décentralisation, qui s'inscrivent dans l'esprit de la Constitution, comme l'a rappelé notre collègue Philippe Marini cet après-midi, sont parmi les plus importantes de la Ve République. Une quinzaine d'années après leur mise en oeuvre, il était souhaitable de dresser un bilan : tel est l'objet du débat qui nous occupe aujourd'hui.
Chacun reconnaît que les résultats s'avèrent largement positifs. Je ne citerai qu'un exemple pour illustrer cette affirmation, celui des collèges et des lycées, pour lesquels les conseils généraux et les conseils régionaux sont respectivement compétents. Sans doute peu - pour ne pas dire pas - de principaux de collège ou de proviseurs de lycée souhaiteraient revenir à la situation antérieure.
M. Gérard Braun. C'est vrai !
M. Louis de Broissia. Exact !
M. Charles Revet. Ajouterai-je, pour rester dans le domaine de l'éducation, que si les collectivités locales ne s'étaient pas intéressées à l'enseignement supérieur, bien des régions ne posséderaient pas les équipements dont elles disposent aujourd'hui ? Citerai-je l'exemple de la Seine-Maritime et de la Haute-Normandie, où, dans le cadre du plan Université 2000, 1,3 milliard de francs ont été investis, dont 1 milliard de francs par le conseil régional et le conseil général et 300 millions de francs par l'Etat, lequel au surplus, a récupéré la TVA ? Cela signifie que, globalement, ce sont les collectivités locales qui ont financé presque intégralement cet investissement relevant pourtant de l'Etat.
Je pourrais tenir le même langage s'agissant de la politique sociale ou culturelle développée par les départements, ou de l'aide aux équipements de nos villes et communes.
Quels sont les facteurs qui expliquent ces résultats positifs reconnus par tous ? Je n'emploierai que deux termes : la proximité et la responsabilité.
Il est vrai que le contact permanent avec leurs concitoyens amène les élus à mieux prendre en compte les besoins et les aspirations de la population.
Cela étant, il importe aujourd'hui de parfaire la décentralisation, et non de la remettre en cause.
Nous savons bien entendu, messieurs les ministres, qu'il n'était pas dans les intentions du Gouvernement de remettre en question ni la décentralisation ni, fût-ce de manière rampante - et j'y reviendrai dans un instant -, les différents niveaux de collectivités.
Cela avait d'ailleurs été affirmé lors du congrès annuel des présidents de conseil général qui s'est tenu en Seine-Maritime voilà quelques semaines.
Mais, comme je le disais il y a un instant, il faut parfaire la décentralisation, et d'abord en clarifiant la répartition des compétences. Souvent, en effet, en raison d'interférences, nos concitoyens ont du mal à s'y retrouver.
J'ajouterai que si, pour certains grands projets, les financements croisés peuvent se justifier, il reste que cette méthode ralentit souvent leur mise en oeuvre, en raison de l'addition des délibérations.
Il faut aussi et surtout simplifier les procédures. Comme M. Delevoye l'a rappelé tout à l'heure, celles-ci sont de plus en plus complexes et lourdes. Ainsi, quand un projet un tant soit peu important est mis en chantier, l'élaboration et l'instruction du dossier prennent aujourd'hui deux ou trois fois plus de temps que la réalisation. En outre, les risques juridiques découlant de ces lourdeurs sont autant d'épées de Damoclès suspendues au-dessus de la tête des décideurs.
Clarifier et simplifier, telle doit donc être, à mon avis, la ligne directrice à suivre pour parfaire la décentralisation et lui donner un nouvel élan.
Il est un autre point que je voudrais évoquer et qui relève directement de l'Etat. Nos collectivités ont chaque jour à travailler en partenariat avec l'Etat, et elles se trouvent très souvent face à de nombreux interlocuteurs. Il est donc indispensable non seulement de déconcentrer à l'échelon des préfets, dans la mesure du possible, le pouvoir de décision chaque fois que nos collectivités sont concernées, mais aussi et surtout de faire en sorte que celles-ci aient un interlocuteur unique.
Le Gouvernement a indiqué qu'il n'existait aucune volonté de recentralisation rampante. Dont acte ! Cela étant, MM. les présidents de la commission des finances et de la commission des lois ont évoqué la taxe professionnelle. Je n'y reviendrai pas, mais, dans un autre domaine, qu'est-ce qui justifie la mise en place par Mme le ministre de l'environnement d'une nouvelle taxe, dite « taxe générale sur les activités polluantes » ? En effet, celle-ci ramènera dans les caisses de l'Etat des crédits qui étaient gérés jusqu'à présent par les agences de l'eau et par l'ADEME, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie. De quoi s'agit-il, sinon d'une recentralisation ?
M. Gérard Braun. Tout à fait !
M. Charles Revet. Prendrai-je un autre exemple qui montre que, dès qu'une mesure visant à la simplification des procédures est prise, aussitôt sont mises en place des dispositions réglementaires annulant les effets de celle-ci ? Voilà un an et demi, le financement du logement social a été modifié, par la substitution à la prime d'une baisse du taux de la TVA. Je suis d'autant plus à l'aise pour en parler que, à plusieurs reprises, j'avais déposé des amendements à ce propos. Ils n'avaient pas été acceptés, pour des raisons que j'ignore, mais qui sont probablement d'ordre budgétaire. Toutefois, l'Etat, et je m'en étais réjoui, avait repris ma suggestion à son compte et supprimé la prime, en même temps qu'il ramenait à 5,5 % le taux de la TVA. Cette mesure devait, a priori, permettre d'améliorer l'efficacité du dispositif. Or aujourd'hui, messieurs les ministres, les réglementations sont telles que le système est encore plus lourd qu'il ne l'était auparavant, au point que, la plupart du temps, les crédits ne sont pas totalement utilisés, parce que les organismes qui ont à les mettre en oeuvre éprouvent de grandes difficultés à mener à bien l'instruction de dossiers très complexes.
Me permettrez-vous une dernière réflexion ? Il est de bon ton de mettre en cause la gestion des élus, voire de créer un climat de suspicion. M. Hoeffel l'a rappelé tout à l'heure, et tout cela n'est d'ailleurs pas innocent.
Certes, s'il existe des dérapages, ils doivent être dénoncés et sanctionnés, mais cela ne doit pas occulter le travail de celles et de ceux qui remplissent leur mission avec dévouement, rigueur et efficacité.
En conclusion, messieurs les ministres, nous vous donnons acte de vos affirmations, mais je ferai miens les propos de notre collègue M. Mauroy, selon lesquels il existe, quels que soient les gouvernements, une propension naturelle de l'Etat à recentraliser. Par conséquent, puisque nous sommes apparemment tous d'accord pour constater les résultats positifs de la décentralisation, faites en sorte que des dispositions, souvent sournoises, ne viennent pas accréditer les craintes venant de tous bords quant à une recentralisation rampante.
Si ce débat, souhaité par notre président - il l'a indiqué à Rouen voilà quelques semaines - peut permettre une clarification, nous ne pourrons qu'en être satisfaits. Qu'il soit l'occasion d'un élan nouveau, dont les premiers bénéficiaires seront nos concitoyens. N'est-ce pas la vraie finalité de notre action ? (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Vallet.
M. André Vallet. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, l'état de la décentralisation est aujourd'hui au centre de nos débats, et les orateurs qui m'ont précédé ont décrit, souvent avec talent, les succès de la décentralisation, mais aussi ses insuffisances.
En fin de compte, cependant, il nous est permis de nous interroger sur sa réussite ou sur son échec. Il est incontestable, on l'a dit à plusieurs reprises, que les lois de 1982 portant droits et libertés des communes, des départements et des régions ont largement contribué à déscléroser une vie politique qui souffrait de sa trop large centralisation. En tant que maire, je me félicite de la plus grande autonomie concédée aux acteurs locaux.
Toutefois, messieurs les ministres, ces textes constituaient également, à mon sens, un appel à des initiatives nouvelles. Force est de constater que cet appel n'a pas été entendu par les gouvernements qui se sont succédé depuis 1982.
J'évoquerai trois points parmi ceux qui préoccupent le plus les élus locaux et qui devraient, selon moi, orienter les travaux du Gouvernement sur la décentralisation : les personnels des collectivités locales, les problèmes de sécurité et les finances locales.
J'examinerai d'abord le problème des personnels des collectivités locales, point que vous avez évoqué tout à l'heure, monsieur Zuccarelli.
Nous l'avons constaté les uns et les autres, les collectivités doivent organiser le fonctionnement d'une administration locale importante et gérer de nombreux agents publics sans véritablement disposer pour cela des moyens nécessaires.
En effet, la décentralisation territoriale, telle qu'elle a été voulue par le législateur, postule, sauf à être privée de toute réalité de droit et de fait, l'existence d'une fonction publique qui lui soit propre. Or la réglementation de celle-ci doit pouvoir se concilier avec le principe d'autonomie des collectivités locales consacré par la loi du 2 mars 1982.
La plupart des questions relatives à la fonction publique territoriale - créations et suppressions d'emploi, rémunérations - relèvent de la compétence des organes de la collectivité, qu'il s'agisse du conseil municipal, du conseil général ou du conseil régional, tous élus au suffrage universel. Or, sauf à nier entièrement l'existence de ces responsabilités, la loi et la réglementation doivent laisser un domaine réservé à ces organes élus, ou tout au moins une compétence partagée, sans laquelle la réalité de l'autonomie des collectivités territoriales serait réduite à néant.
La gestion du personnel territorial n'échappe pas non plus aux difficultés que l'incertitude et la multiplicité des textes engendrent de façon inéluctable.
Une loi de base vingt-quatre fois modifiée depuis le 26 janvier 1984 et la pluralité des statuts conduisent bien souvent les agents et les collectivités à demander au juge des solutions que les textes ne peuvent plus leur fournir.
Les propositions de réforme de la fonction publique territoriale, point que vous avez évoqué tout à l'heure, monsieur Zuccarelli, n'ont pas manqué. Je citerai, par exemple, la proposition ambitieuse déposée, en 1993, par notre collègue M. Jean Puech.
L'inflation du contentieux en la matière montre qu'il est urgent que la loi modernise le statut des agents de la fonction publique territoriale et, surtout, clarifie le rôle et les responsabilités des collectivités locales dans la gestion de ces personnels.
J'en viens aux problèmes de sécurité et de lutte contre la délinquance.
Les enquêtes d'opinion montrent sans aucune ambiguïté - nous connaissons la réalité sur le terrain pour la vivre quotidiennement - le fait que nos concitoyens considèrent le maire comme le responsable dans la commune de la sécurité des biens et des personnes. Les sondages indiquent que la population souhaiterait qu'il ait des pouvoirs accrus. Nous ne pouvons que nous féliciter de cette prise de conscience par nos concitoyens de l'importance d'une véritable politique de sécurité dans notre pays.
Contrairement à vous - mais l'expression que vous avez employée a sans doute été malheureuse - je ne pense pas que la sécurité soit un concept de gauche. Pour autant, je suis heureux de constater que vous ne considérez plus aujourd'hui la sécurité comme un droit abstrait, un concept global, car, chacun l'a compris, ce sont les couches sociales les plus démunies qui souffrent de l'insécurité, laquelle résulte très largement du mal de vivre de ces personnes. Cette nouvelle attitude me paraît aller dans le bon sens, et je ne peux que m'en réjouir.
Les élus locaux et moi-même avons été très surpris, monsieur le ministre, de voir prendre une décision qui a été centralisée, qui n'a fait l'objet d'aucune concertation avec les élus locaux et les représentants de l'Etat sur le terrain, et qui concerne un plan de redéploiement des forces de police et de gendarmerie nationale engagé par le Gouvernement.
L'incompréhension a été telle que vous avez un peu reculé. En effet, vous avez reconnu l'absence totale de concertation avec les élus locaux et vous avez suspendu le plan.
En dépit de cette décision, de nombreux élus doutent désormais de la volonté et de la capacité de l'Etat d'assurer localement la sécurité, et le développement des polices municipales est le corollaire automatique du relatif désengagement de l'Etat dans ce domaine.
Dans l'opposition, vous dénonciez souvent, messieurs les ministres, les transferts de charges. J'espère que vous ne changerez pas d'opinion et que, en matière de sécurité notamment, les responsables des collectivités locales, en particulier les maires, auront enfin les moyens qui correspondent à leur compétence.
Je tiens pourtant à être associé, monsieur le ministre, à ceux qui vous ont félicité pour avoir voulu, enfin, donner un statut aux polices municipales, aujourd'hui sans base juridique. Toutefois, je le répète, nous ne pouvons accepter que la loi n'autorise pas les polices municipales à intervenir en cas de flagrant délit. De même, nous ne pouvons admettre que les policiers municipaux doivent travailler de nuit sans être armés. Le souci de la sécurité la plus élémentaire de ces agents ferait disparaître une bonne part de leur efficacité, puisqu'ils ne seraient plus envoyés dans certains quartiers où leur présence est pourtant - vous me l'accordez - particulièrement nécessaire.
Les incertitudes et les ambiguïtés dans les missions et les compétences des différents responsables de la sécurité des citoyens révèlent l'impérieuse nécessité d'un important développement de la décentralisation en ce domaine également.
Le troisième point que je souhaitais aborder concerne les finances locales.
Tout à l'heure, j'ai noté avec beaucoup de satisfaction, monsieur le ministre, que cette année il n'y aura pas d'augmentation des cotisations des communes à la CNRACL.
Je reviendrai un instant sur le problème de la taxe professionnelle, qui soulève bien des interrogations auprès des élus locaux. La première d'entre elles est de savoir si les collectivités locales disposent d'une véritable autonomie fiscale.
Par ailleurs, la compensation annoncée nous paraît quelque peu hypocrite puisqu'elle sera basée sur des sommes que nous devrions retrouver, et non sur des sommes que nous pourrions espérer.
J'aborderai un dernier point concernant les finances - je l'ai déjà exprimé à plusieurs reprises à cette tribune et je souhaiterais le voir enfin repris - je veux parler des contingents payés par les communes au département. Il existe deux contingents principaux, le contingent d'aide sociale et le contingent incendie.
L'aide sociale pèse très lourdement sur le budget des communes. A Salon-de-Provence, qui compte près de 40 000 habitants, le contingent d'aide sociale s'élève à 12 millions de francs. Que faisons-nous ? Nous prenons cet argent dans la poche des contribuables, par le biais de nos taxes, et nous le reversons au département. Ne serait-il pas plus simple que le département lève cette taxe directement ? On éviterait ainsi aux communes de jouer le rôle de percepteur.
Une nouvelle loi de décentralisation doit compléter au plus tôt les textes de 1982. Je crois que c'est ce que tout le monde souhaite. Nous voulons qu'elle soit préparée avec les élus locaux, département par département, sans arrière-pensée politique, car l'avancée de la décentralisation - M. Raffarin l'a dit tout à l'heure - ne peut pas être considérée avec des arrière-pensées. Comme j'ai pu le vérifier au cours de ma récente campagne pour les élections sénatoriales, les aspirations à une décentralisation raisonnable, équilibrée et irréversible sont partout les mêmes, à droite comme à gauche. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. de Broissia. (M. Revet applaudit.)
M. Louis de Broissia. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, jamais autant qu'aujourd'hui le Sénat n'a mérité - plusieurs orateurs l'ont dit - ce que la Constitution lui reconnaît en son article 24, ce privilège d'être « le représentant des collectivités territoriales de la République ». Je souhaite au passage faire part de mon émotion car je m'exprime pour la première fois dans cette assemblée où j'ai été élu après trois législatures passées, parfois incomplètement, au Palais-Bourdon. Que M. le président et mes chers collègues le sachent : c'est pour moi une joie de travailler dans cette enceinte à une meilleure incarnation de la République, à travers - cela tient à notre collège électoral - l'armée parfois obscure et sans grade des innombrables conseillers municipaux, adjoints, maires, conseillers généraux et conseillers régionaux, et de tous ceux qui travaillent dans les syndicats de communes, les communautés de communes, les districts, les syndicats de pays, et qui tissent quotidiennement ce que j'appellerai le « maillage de la République ».
Jamais autant qu'aujourd'hui ce débat n'a été aussi nécessaire, en raison du brouillard savamment entretenu, hélas ! par tous, à droite comme à gauche - je pourrais citer des noms - sur le rôle des collectivités territoriales : un échelon de trop ici, une tutelle nouvelle proposée là, et pendant ce temps, le monde et l'Europe tournent, sans se préoccuper de nos tergiversations.
Messieurs les ministres, le Gouvernement de M. Lionel Jospin est passé maître en l'art du brouillard législatif. Jugeons-en plutôt d'après l'actualité de ces derniers jours.
La semaine passée, le Sénat a débattu du cumul des mandats pour flatter l'opinion dans le sens du poil et lui faire comprendre que le sénateur président de conseil général que je suis cumulerait les avantages et - pourquoi pas ! - les primes et les privilèges, sans mettre en avant la complémentarité et l'efficacité accrue entre un mandat national et une fonction exécutive dans une assemblée départementale, bien entendu dans le strict respect des limites légales des indemnités et au service de nos concitoyens.
Un journal du soir traitait de la discussion engagée sur l'« adaptation de l'intercommunalité à la réalité urbaine ». Ce même journal parlait d'un « télescopage du projet Chevènement avec la réforme de l'assiette de la taxe professionnelle, qui vient, elle, de Bercy ».
Même vous, monsieur le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, vous n'avez pas pacifié le débat, en laissant à penser, dans un journal du matin - mais votre habileté politique n'est pas critiquable - qu'il ne fallait pas « sataniser le rôle de l'Etat », alors même que, voilà deux semaines, lors du congrès de l'Association des présidents de conseils généraux qui s'est tenu à Rouen, nous avons tous décelé, souligné et craint le retour de l'Etat à travers ce que nous avons appelé, les uns et les autres - les formules ont peut-être changé - une renationalisation rampante, par la fiscalité écologique, par la réforme de la taxe professionnelle, par l'imagination fertile de certains ministères à proposer des barèmes nationaux et par un interventionnisme accru des administrations de l'Etat, que d'autres orateurs ont souligné avant moi.
L'ambiance dans laquelle ont lieu certaines discussions concernant les contrats de plan Etat-région n'arrange pas - je le dis avec gravité, messieurs les ministres - la perception d'un traitement républicain, c'est-à-dire équitable. Le gouvernement auquel vous appartenez, messieurs les ministres, devra lever une hypothèque, celle d'une conception inquiétante de ce que j'appellerai la « République discrétionnaire », qui permet, ici, de négocier avec une région dont l'exécutif lui paraît pur et, là, de contourner l'exécutif régional au motif que l'élection, qui est légale aux yeux du Conseil d'Etat, serait illégitime. Que sont devenues les règles de l'égalité républicaine ? Ayant été, l'an dernier, un des rares rescapés de droite des triangulaires qui ont plutôt favorisé l'avènement de la gauche, je dois aborder ce sujet.
Ce débat, monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, doit nous permettre de dresser le bilan et de proposer des pistes pour une meilleure organisation des pouvoirs de la République. En effet, la République - c'est, je crois, notre conception commune sur toutes les travées de cet hémicycle - est partout, elle doit être partout, du chef de l'Etat jusqu'au plus humble des élus municipaux, départementaux et régionaux. Tous ont reçu l'onction du suffrage universel et tous appliquent, heureusement, les lois que vote le Parlement.
Sortons tous du schéma, pourtant, hélas ! encore considéré par nos concitoyens comme vivace, selon lequel seuls les représentants de l'Etat incarneraient la République et les élus locaux reconstitueraient, comme une sorte de ligue dissoute, un pouvoir féodal. J'ai la fierté de dire que, en particulier, les conseils généraux sont le socle le plus stable de toutes les républiques, depuis l'Assemblée constituante, depuis 1790 !
Si les grandes lois de décentralisation - disons, par commodité, « les lois Defferre » n'existaient pas, qu'aurait-il manqué à la nation française ?
Tout d'abord, autorisez-moi à dire que les collectivités territoriales ont été de remarquables amortisseurs de crise : elles ont répondu rapidement aux situations locales ; elles ont bâti, aménagé l'espace et géré les solidarités au quotidien. Et nous savons tous qu'il reste beaucoup à faire dans le domaine de l'exclusion, du chômage, du logement.
Cette réactivité des collectivités locales s'est marquée singulièrement dans deux domaines, soulignés par les orateurs précédents : d'une part, le domaine des investissements - les écoles, les collèges, les lycées, les universités souvent, les bâtiments publics, les grandes infrastructures - et, d'autre part, le domaine des méthodes de gestion. Sur ce dernier point, je donnerai un exemple qui ne vous a certainement pas échappé, messieurs les ministres : celui de notre gestion de la dette, dont nous souhaiterions que l'Etat puisse s'inspirer.
Par ailleurs, les collectivités locales font preuve d'imagination - la France ne peut en effet marcher au même pas à tout instant, en tout endroit du territoire - de compétition, d'esprit d'observation, de concertation. Tout ce que l'Etat - les élus des collectivités locales en sont conscients - ne peut modifier sans réaction souvent brutale, tels des grèves, des blocages nationaux, peut être amendé par expérimentation ou par partenariat.
A cet égard, messieurs les ministres, mes chers collègues, les collectivités locales se sont engagées par nature et par vocation dans la contractualisation et la planification. Comment oublier, en particulier, que le couple formé par les départements et les communes marche sur cette double base ? Les collectivités locales ont obligation, dans ce cas-là, de respecter leurs contrats.
Les collectivités locales ont aussi été obligées de se réformer de l'intérieur pour paraître moins pesantes sur l'impôt d'aujourd'hui et sur celui de demain - l'emprunt - et proches de leurs électeurs ; ceux-ci savent en effet que les régions, les départements et les communes ne pratiquent pas le déficit et réduisent leur endettement.
Par conséquent, le bilan de la décentralisation n'apparaît pas en demi-teinte, il est limpide, il est bon. Les débordements, légitimement médiatisés, de certains élus n'emportent pas l'immense attachement des Français à leurs responsables locaux, comme les sondages en témoignent.
Seize ans après le début de la décentralisation, peut-on néanmoins rester sur le mode actuel de fonctionnement ? Non, sans aucun doute, parce que la France s'intègre de plus en plus dans l'ensemble européen et parce que les citoyens souhaitent plus de lisibilité, de clarté, plus de transparence, plus d'engagement possible pour eux dans une démocratie où le débat va du haut vers le bas, et non simplement des grands élus vers les médias, à destination du plus grand nombre. Tel est le sens même de la démocratie locale.
Les pistes à ouvrir sont séduisantes, sérieuses et concrètes.
A l'évidence, l'Etat n'échappera pas à une redéfinition de ses missions de souveraineté. La justice, la sécurité, l'éducation, la solidarité et les liens entre générations, pour citer quelques exemples, figurent à l'évidence parmi ce bloc de compétences que l'Etat devra un jour exercer, de façon régalienne, c'est-à-dire sans partage.
Par ailleurs, comme nous l'avons dit à l'occasion de certains congrès, le Parlement peut légiférer en vue non pas d'une clarification, mais d'un strict décroisement de compétences qui permettrait à des collectivités - j'étais d'accord sur ce point avec l'orateur précédent - d'exercer des responsabilités et de ne pas enchevêtrer leurs compétences avec d'autres. Nous avions formulé des propositions en ce sens, notamment pour le bloc sanitaire, qui reviendrait à l'Etat et le bloc social, qui incomberait au département.
Ensuite, le Parlement doit être - et qui, mieux que le Sénat, peut le faire ? - l'observateur régulier du bilan de la décentralisation. A l'instar de la Cour des comptes, qui publie un rapport annuel, peut-on imaginer un jour un observatoire permanent de la décentralisation qui dresserait une fois par an l'état de modernité de nos collectivités territoriales ?
En outre, les collectivités locales doivent s'engager vers une démocratie locale renforcée, c'est-à-dire une transparence accrue, une participation plus grande des citoyens et plus de proximité avec ces derniers.
Enfin - d'autres l'ont dit avant moi - les élus locaux attendent, un peu comme soeur Anne, un statut leur garantissant devoirs, droits et contrôle cohérent. Quel élu local ne s'insurge contre les incohérences de certains avis qui remettent en cause l'opportunité, alors que seules la légalité et la régularité, l'orthodoxie doivent être mises en exergue ? Quel élu local n'estime qu'un pouvoir normatif supranationnal déborde nos collectivités et, bien souvent, l'Etat ?
En conclusion, ce qui inquiète le plus les collectivités locales, messieurs les ministres, c'est la boulimie législative, le bouillonnement étatique qui pousseraient à des textes incohérents et contradictoires, dont j'ai donné quelques exemples en préambule.
La décentralisation à la française, compte tenu de notre histoire particulière, de nos territoires, qui sont différents de ceux de nos concurrents et partenaires européens, et de nos ambitions en Europe, n'atteindra pas le XXIe siècle sans décision forte. Aucun gouvernement - et le temps est compté d'ici là - ne pourra se contenter d'un ajout ou d'un enchevêtrement de textes nouveaux. Il faudra une vraie volonté politique ! Souhaitons que vous l'ayez, messieurs les ministres ! En ce cas, nous serions tous à vos côtés, sans ambiguïté ! (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. Je tiens à saluer la première intervention à cette tribune tant de M. de Broissia, qui vient de s'exprimer, que de M. Cazeau, à qui je donne maintenant la parole.
M. Bernard Cazeau. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, la consolidation de la décentralisation et l'effort d'aménagement du territoire, questions à l'ordre du jour, mériteraient des développements bien plus longs que les quelques minutes dont je dispose. Beaucoup de choses ayant déjà été dites, et bien dites, je me limiterai à faire ici un constat très rapide sur le bilan que l'on peut tirer à ce jour du mouvement de décentralisation, et trois commentaires sur les évolutions que le Gouvernement nous propose pour l'avenir à travers les trois textes qui nous ont été annoncés.
Le constat tient en une phrase : incontestablement, le mouvement de décentralisation engagé en 1982 est une réussite. La meilleure preuve en est que, toutes sensibilités politiques confondues, chacun s'est félicité au cours de la journée de cette réforme ; les plus critiques en 1982 s'érigent même aujourd'hui en gardiens vigilants de l'évolution de cette décentralisation !
Affirmer cette réussite ne doit d'ailleurs pas en occulter les limites ni conduire à se voiler la face sur les dérives. Mais, pour être très synthétique, on peut dire qu'avoir amélioré la gestion des équipements publics, avoir permis l'éclosion d'initiatives locales, avoir renforcé la démocratie par une gestion de proximité, bref, avoir été un facteur de modernisation et d'adaptation de notre République sont des éléments à mettre à l'actif de Gaston Defferre et du gouvernement de l'époque dirigé par Pierre Mauroy.
Mais, il nous faut maintenant envisager l'avenir.
Au travers des trois projets de lois dont nous aurons prochainement à discuter - le projet de loi sur l'aménagement durable du territoire, le projet de loi sur l'intercommunalité ou, du moins, sur son évolution en milieu urbain et le projet de loi sur les interventions économiques - il faut savoir gré au gouvernement de M. Jospin d'écrire sans doute la première scène de ce nouvel acte que beaucoup appellent de leurs voeux.
J'indiquerai ici les trois observations essentielles que nous inspirent ces projets de loi.
Tout d'abord, parmi les améliorations les plus urgentes à apporter à la décentralisation figurent incontestablement celles qui portent sur les outils et les moyens juridiques offerts pour mener une action efficace en matière de développement économique local.
Je note avec satisfaction que deux des projets de loi annoncés vont très clairement en ce sens. Il en est tout d'abord ainsi du projet de loi relatif aux interventions économiques des collectivités locales.
En remplaçant la distinction un peu surranée, s'agissant de la création et du développement d'entreprises, entre aides directes et aides indirectes par une graduation des possibilités offertes en fonction de l'importance du projet, la loi va clarifier le dispositif et permettre aux différents partenaires de mieux coordonner leurs actions. Je me réjouis d'ailleurs de l'obligation de transparence faite aux entreprises sur la nature et le montant des aides perçues au cours des cinq années précédentes. Elle permettra, je l'espère, d'en finir avec les fameux « chasseurs de primes » qui ont porté un si grand tort aux interventions économiques des collectivités. Je présenterai toutefois deux remarques à propos de ce texte.
Tout d'abord, s'il est nécessaire de rechercher à encadrer juridiquement les interventions des collectivités, il faudrait toutefois éviter de priver ces dernières de toute possibilité d'action autonome en faveur des entreprises en difficulté. Je sais qu'un problème lié au droit européen se pose à cet égard. On ne devrait toutefois pas, à mon avis, fermer complètement la porte à des solutions qui, en redonnant un bol d'air à une entreprise ponctuellement défaillante, permettent d'éviter des situations plus délicates par la suite.
Dans le même sens, il me semble que les mesures prudentielles prévues sur la limitation des interventions en fonction des recettes courantes des collectivités devraient être accompagnées d'un renforcement du dispositif redistributif au niveau national. A défaut, nous nous retrouverons dans une situation où seuls les départements et les régions riches auront les moyens de faciliter l'implantation ou l'agrandissement des entreprises.
La seconde remarque concerne le projet de loi sur l'intercommunalité. Instituant la communauté d'agglomération et invitant à systématiser la taxe professionnelle d'agglomération, ce projet de loi fournit aux villes moyennes le cadre juridique adapté qui leur faisait défaut pour maîtriser leur développement. Il contribuera probablement aussi à mettre fin à des situations de concurrence entre communes, préjudiciables à long terme à l'ensemble de l'agglomération.
La communauté d'agglomération sera d'ailleurs également un excellent outil d'application des politiques de la ville, auxquelles le Gouvernement a souhaité donner un nouvel essor.
J'ajoute que la création de la communauté d'agglomération sera particulièrement utile si elle incite les conseils généraux ne l'ayant pas encore suffisamment fait à se préoccuper de la réalité urbaine et à mener, en particulier dans le domaine social, des politiques plus actives et plus concertées marquant leur présence. Voilà qui permettrait d'éviter que l'on ne se pose régulièrement la question des missions de l'échelon départemental en agglomération.
J'en viens à ma deuxième observation.
Le complément indispensable de la décentralisation est une politique d'aménagement du territoire ayant l'ambition d'assurer, certes, la réalisation des équipements structurants nécessaires, mais également le maintien d'une présence équilibrée des services. Nous nous réjouissons donc de deux évolutions sensibles que semble devoir marquer la loi d'orientation pour un aménagement durable du territoire par rapport à celle du 4 février 1995.
Il s'agit, d'abord, de privilégier des schémas régionaux d'aménagement du territoire plutôt qu'un schéma national trop généraliste. Il s'agit, ensuite, d'instituer des schémas de services collectifs, qui ont, selon nous, au moins deux avantages.
Ils signifient qu'en matière d'aménagement du territoire est enfin reconnue au développement des services une importance au moins aussi grande que celle des équipements dits structurants.
En effet, sont aussi essentiels à l'avenir de nos régions et de nos départements l'implantation, voire la mise en réseau, des services universitaires, de recherche ou de la santé, par exemple, que le nombre de kilomètres d'autoroutes ou de voies TGV à construire.
Le souci du développement des services doit également être l'occasion de réfléchir de façon plus globale à l'organisation des services publics en milieu rural - mais je ne reviens pas sur ce point évoqué dans l'une des interventions précédentes.
Evidemment, cette démarche aura d'autant plus de sens, monsieur le ministre, si, avec le soutien du Gouvernement, nous obtenons que le redécoupage des zones d'intervention des crédits structurels européens ne délaisse pas celles de nos zones rurales qui sont les plus fragiles.
Je suis tout à fait favorable aux financements croisés, contrairement à certains.
Ma troisième observation, qui prendra plutôt la forme d'une interrogation, porte, elle aussi, sur les liens, indissociables à nos yeux, entre aménagement du territoire et décentralisation.
Très précisément, toute volonté d'aménagement, aussi réfléchie et volontaire soit-elle, risquerait d'être privée d'efficacité si elle ne savait s'appuyer résolument sur le réseau des collectivités locales en place.
De ce point de vue, je me demande si la place donnée à la notion de « pays », dans la loi d'orientation mais aussi dans les circulaires préparatoires aux contrats de plan, instituant un étage supplémentaire entre l'échelon municipal et l'échelon départemantal, et semblant d'ailleurs les ignorer l'un et l'autre, n'est pas préjudiciable à une bonne réussite des efforts communs de l'Etat et des collectivités locales en faveur du développement des territoires.
Pour éviter cet écueil, il conviendrait que le Gouvernement confirme de manière péremptoire son attachement au maintien du département en tant que collectivité locale de plein exercice, en précisant si possible, dans le texte, que sa première vocation reste d'assurer l'indispensable solidarité entre monde urbain et monde rural.
La question se pose en effet clairement de savoir quelle efficacité les pays pourront avoir en matière de cohésion sociale et territoriale si aucune structure n'est là pour coordonner leurs projets et leurs actions.
De ce point de vue, l'expérience acquise par les conseils généraux pour concilier proximité et vision globale me paraît irremplaçable.
Messieurs les ministres, mes chers collègues, il nous est apparu important de défendre devant vous l'idée que, s'il nous faut maintenant penser à une nouvelle évolution de la décentralisation, celle-ci doit être fondée sur le respect des principes originels des réformes de 1982 et 1983.
Tout d'abord, le respect de l'organisation politique et administrative sur laquelle est fondé notre système de décentralisation. Il faut s'y faire : la France n'est ni un pays fédéral ni un pays fondé sur un pouvoir régional fort. L'exception française, c'est aussi cela : depuis la Révolution, notre pays est cette République une et indivisible qui, par souci d'efficacité, a choisi de décentraliser les pouvoirs vers trois échelons. Tous ont leur place, ce qui n'exclut d'ailleurs pas une évolution.
Les modifications à apporter doivent plutôt porter sur la coopération entre les divers niveaux d'administration locale ainsi que - on l'a dit - sur le renforcement du mouvement de déconcentration des services de l'Etat, complément indispensable de la décentralisation permettant à ces pauvres préfets, voire sous-préfets, de ne pas venir quémander en permanence dans les conseils généraux parce qu'ils n'ont de moyens ni en hommes ni en crédits.
Il faut respecter, enfin, la philosophie des réformes de 1982 et 1983.
A la suite de Gaston Defferre, je dirai que décentraliser, c'est simplifier. C'est éviter la complication des lois, décrets, directives, circulaires et permettre, par la proximité, une vraie adaptation de l'action publique aux besoins concrets de nos concitoyens.
Dans le même temps, cette autonomie, cette liberté locale ne doivent pas être celles du plus fort. Elles doivent être équilibrées par une politique renforcée de péréquation qui recrée des conditions d'égalité entre les différentes parties du territoire français.
Espérons, d'ailleurs, que le contrat de croissance et de solidarité dont vous nous avez parlé aura un effet. Mais sera-t-il suffisant ? Pour l'instant, on peut en douter.
J'ai bien conscience que les textes de loi qui nous seront prochainement proposés par le Gouvernement permettront de progresser dans ce sens. J'espère, pour l'avenir de nos territoires et de notre pays, qu'ils permettront d'avancer, monsieur le ministre, aussi rapidement que possible. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Amoudry. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Jean-Paul Amoudry. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, on l'a dit, malgré des imperfections inhérentes à toute oeuvre collective, la décentralisation a fait, depuis une quinzaine d'années, la preuve de sa capacité à moderniser notre pays et à rapprocher les centres de décision du citoyen, conformément aux aspirations de la société contemporaine.
L'aptitude des collectivités à assumer leurs nouvelles compétences est d'autant plus remarquable et avérée que ce processus de décentralisation correspond à une période où notre pays s'est trouvé confronté à des difficultés économiques et sociales aggravées.
Et pourtant, qui n'est pas aujourd'hui en proie au doute sur la volonté réelle de l'Etat de parachever l'oeuvre de décentralisation ?
Les causes de ce doute sont diverses. Je les rangerai en deux catégories : d'une part, et pour faire simple, une succession d'initiatives gouvernementales récentes, vécues comme faisant peu de cas du principe de libre administration des collectivités locales ; d'autre part, des attentes maintes fois exprimées dans plusieurs domaines, appelant des réformes qui tardent à venir.
Je crois profondément, avant d'aborder, au cours de la présente session parlementaire, l'examen de ces réformes annoncées par vous, messieurs les ministres, qu'il importe que nous soyons très précisément éclairés sur les intentions réelles du Gouvernement, car il en va de la sincérité du débat d'aujourd'hui comme de son utilité pour mettre en cohérence les réformes ainsi annoncées. Le débat que nous tenons ce soir - nous en remercions M. le président du Sénat - doit en effet contribuer à apporter la cohérence voulue aux textes annoncés.
Nous attendons, messieurs les ministres, que vous donniez des assurances fortes et que vous leviez l'ambiguïté sur les initiatives prises récemment, et vécues comme autant de remises en cause, pour ne pas dire de « marches arrière », imposées à la décentralisation.
Permettez-moi de rappeler quelques exemples parmi d'autres, en matière financière et fiscale, tout d'abord.
Voilà une réforme annoncée de la taxe professionnelle - il en a été fortement question ce soir - qui aboutit à étatiser le tiers du produit de cet impôt local et à diminuer d'autant l'autonomie financière des collectivités décentralisées.
Le débat devant le Parlement était encore loin que, déjà, l'effet d'annonce amenait collectivités et entreprises à anticiper la mise en oeuvre de cette mesure dont on dit aujourd'hui que le bénéfice pour les entreprises ne sera pas aussi prometteur que sera pénalisant le sacrifice demandé aux collectivités.
Il en va de même de l'annonce, cet été, d'une baisse sensible des droits de mutation.
L'important, pour nos concitoyens, n'est pas de savoir quand la loi aura rendu la réforme applicable, encore moins combien perdront les départements, et si une juste et durable compensation leur sera apportée.
L'essentiel est aujourd'hui l'effet d'une annonce ministérielle qui, plusieurs semaines, voire plusieurs mois avant le débat au Parlement, acquiert en quelque sorte force de loi, au point que les agents économiques anticipent sans délai cette mesure.
Une nouvelle fois, à mes yeux, sont relégués au second plan l'indépendance financière des collectivités, comme l'ordonnancement constitutionnel qui préside à l'élaboration de la loi.
Et que dire du projet de taxe générale sur les activités polluantes, mesure plus discrète mais tout aussi révélatrice d'un projet dont l'objectif manifeste est la remise en cause de l'autonomie des agences de l'eau, l'une des plus anciennes institutions décentralisées du pays ?
Autres domaines où ne souffle guère l'esprit de la décentralisation : l'aménagement du territoire et l'environnement.
La procédure Natura 2000 a déjà été citée dans cet hémicycle comme l'une des manifestations de ce recul constaté de l'autonomie locale.
En effet, le Gouvernement a, à diverses reprises, donné l'assurance formelle qu'il ne transmettrait à la Commission européenne que les seuls sites ayant reçu l'approbation de tous les partenaires de la concertation, y compris donc les communes.
Or, il apparaît, sur inventaire de l'association nationale des élus de la montagne, que les observations de plus d'une centaine de communes, sur les périmètres proposés, n'ont pas été prises en compte. Tant d'indifférence est ressentie par les élus concernés comme la négation des acquis essentiels de la décentralisation.
Les procédures actuelles d'élaboration des directives territoriales d'aménagement, quoique engagées sous le signe de la concertation, nous conduiront-elles à faire le même constat ?
Si les directives territoriales d'aménagement furent accueillies, à l'origine, avec un préjugé favorable, en montagne notamment, où l'on voyait en elles le moyen de concrétiser cette reconnaissance de spécificité inscrite au fronton de la loi du 9 janvier 1985 mais jamais entrée dans les faits, aujourd'hui, ces directives apparaissent comme annonciatrices de contraintes nouvelles.
Les programmations régionales et locales semblent devoir s'effacer sans que quiconque ait le moyen de connaître les projets d'infrastructures auxquels le Gouvernement donnera suite.
Si l'on ajoute à cela de récentes décisions unilatérales de suppression de tracés autoroutiers, au mépris d'années de travail et sans la moindre concertation, on mesure à quel point l'action du Gouvernement, dans ce domaine, est jugée, sur le terrain, bien étrangère à une politique d'inspiration décentralisatrice.
M. Charles Revet. Très bien !
M. Jean-Paul Amoudry. Les élus locaux attendent donc, messieurs les ministres, que le Gouvernement apporte les inflexions de nature à restaurer la confiance.
En particulier, et à titre d'exemple, les élus demandent que le contrat de croissance et de solidarité annoncé tienne compte de l'explosion, depuis quelques années, des dépenses relatives aux normes environnementales et de sécurité déjà citées.
L'attente des collectivités est particulièrement forte sur ce point, comme sur le terrain des réformes qui s'imposent pour relancer la décentralisation.
Le rapport du groupe de travail sur la décentralisation, créé en 1997 par la commission des lois du Sénat, formule plusieurs propositions : en particulier, une nécessaire clarification des relations avec l'Etat, une réforme de l'intercommunalité et un assouplissement du statut de la fonction publique territoriale.
D'autres orateurs ont, avant moi, avec plus de talent, développé ces différents sujets sur lesquels je ne m'attarderai pas, étant précisé que je souscris pleinement aux propositions faites.
En complément au dispositif annoncé par le Gouvernement, je souhaite mettre l'accent sur la nécessité d'une plus grande sécurité juridique des actes des collectivités et d'une modernisation du contrôle financier local.
L'insécurité juridique est l'un des maux dont souffrent le plus souvent les élus locaux aujourd'hui.
M. Charles Revet. C'est vrai !
M. Jean-Paul Amoudry. Tout d'abord, en matière d'urbanisme, on constate dans nombre de communes que des plans d'occupation des sols élaborés depuis de nombreuses années avec le concours des services de l'Etat, puis approuvés par les préfets, sont aujourd'hui remis en cause par ces même services. Bien sûr, sont intervenus entre temps des recours devant la justice. Mais, concrètement, à quelques années d'intervalle, le discours tenu par les représentants de l'Etat est diamétralement opposé sur un même sujet.
M. Charles Revet. Exact !
M. Jean-Paul Amoudry. Cette situation est vécue comme une rupture des engagements pris par l'Etat et entraîne nombre de désordres et de conséquences. Ainsi, tel terrain reconnu un temps constructible, ayant fait l'objet d'un partage familial et de l'acquit de droits de succession, est aujourd'hui déclaré inconstructible... On mesure les conséquences familiales et financières de tels revirements de situation, moralement imputés aux municipalités !
De même, des communes ayant réalisé des travaux de viabilité dans le cadre de zones reconnues constructibles sont parfois conduites aujourd'hui à déplorer l'inutilité de vaines et coûteuses dépenses d'infrastructures.
Cet état de fait doit être dénoncé ; nous avons le devoir collectif d'y apporter les corrections nécessaires.
En des domaines autres que l'urbanisme, l'insécurité juridique mériterait d'être corrigée par l'adoption des mesures préconisées dans le rapport du groupe de travail commun aux commissions des finances et des lois, que j'ai eu l'honneur de présider, et qui a consacré ses travaux, sous la houlette de son rapporteur, M. Oudin, au contrôle financier local.
Parmi les mesures que préconise ce rapport, et qui sont propres à renforcer la sécurité juridique des actes des collectivités locales, j'en relèverai trois.
Premièrement, il faut clarifier certains aspects de la législation sur la fonction publique territoriale comme sur les marchés publics. A cet égard, la réforme annoncée en matière de marchés publics tarde à venir, laissant les gestionnaires locaux tâtonner dans les arcanes d'une réglementation devenue trop complexe.
Deuxièmement, pour accroître la sécurité juridique, il serait opportun, dans l'esprit du rapport du Conseil d'Etat de 1993, d'améliorer le contrôle de légalité pour renforcer sa complémentarité avec le contrôle financier.
Troisièmement, enfin, les collectivités locales doivent être incitées à renforcer les procédures de contrôle interne. Cet objectif est d'ailleurs essentiel pour relancer la décentralisation, car le développement d'une culture de l'autocontrôle et de l'évaluation des politiques publiques est nécessaire, afin d'assurer les meilleures allocations possibles des ressources dans un contexte de rareté de l'argent public.
Je vous remercie, messieurs les ministres, de bien vouloir faire connaître à la Haute Assemblée les intentions du Gouvernement sur les trois orientations ainsi proposées, comme d'ailleurs sur les voies qui sont suggérées maintenant pour moderniser le contrôle financier local.
Nécessaire contrepartie démocratique du renforcement des pouvoirs dévolus aux collectivités locales, le contrôle financier représente un indéniable facteur de transparence de la gestion publique locale, et s'analyse donc, plus généralement, comme le corollaire indispensable de la décentralisation.
Pour autant, l'impact médiatique du pouvoir d'informer, reconnu aux chambres régionales des comptes par la loi du 15 janvier 1990, impose que la mise en oeuvre du contrôle s'effectue dans le respect des principes généraux de notre droit, à commencer par le respect des droits de la défense et le renforcement des garanties des contrôlés.
Un plus juste équilibre est à atteindre, en ce domaine, pour que le contrôle financier et l'examen de la gestion des collectivités soient mieux compris et mieux acceptés, donc plus efficaces.
Tel est bien l'un des principaux enjeux de la modernisation qui s'impose en cette matière.
Monsieur le président, mes chers collègues, je souhaite maintenant conclure mon propos en remerciant les ministres de leur attention, mais surtout des réponses que nous attendons d'eux : puis-je leur dire que nous comptons sur des initiatives vigoureuses, de nature à conforter la décentralisation et à faire vivre la démocratie locale ; l'enjeu, est-il besoin de le rappeler, est de taille, car c'est parce qu'elles offrent un point d'ancrage et d'enracinement à nos concitoyens que la décentralisation et la démocratie locale constituent une réponse moderne aux défis de la mondialisation. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Pépin.
M. Jean Pépin. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, à mon tour je me réjouis de l'organisation de ce débat. Je remercie tant le président du Sénat pour son initiative que le Gouvernement d'avoir, sans tarder, voulu donner suite à cette demande qui avait été si fortement exprimée par les présidents de conseils généraux lors de leur congrès de Rouen voilà quelques jours.
A l'instar de nombre de mes collègues, j'estime que la décentralisation « cela marche » et qu'une nouvelle étape doit être franchie en matière de décentralisation. Les lois de 1982 et 1983 et celles qui ont suivi ont constitué une formidable avancée pour répondre aux attentes de nos populations et améliorer l'action publique locale.
Quinze ans après, on peut mesurer le chemin parcouru. J'estime pour ma part que le pari de cette réforme d'envergure a été globalement gagné. La démocratie locale a été renforcée, la gestion de proximité a montré ses multiples avantages. Aujourd'hui, les collectivités locales assurent au quotidien et dans de bonnes conditions de très nombreux services à la population et sont plus proches des préoccupations des entreprises et des forces vives locales.
Je voudrais rappeler qu'un sondage, réalisé par IPSOS en février 1998 pour un quotidien national, indiquait que nos concitoyens considéraient comme positif le fait de transférer plus de pouvoir de l'Etat vers les collectivités locales. Ils aspiraient plutôt à ce que ce processus s'accélère. Comment ne pas les comprendre ?
Le contexte de l'intégration européenne ne peut que renforcer le souhait de nos concitoyens de voir maintenu, voire élargi le champ de compétences du politique, notamment au niveau le plus proche d'eux, face aux responsables économiques et financiers et aux marchés qui raisonnent - et c'est probablement leur rôle - en termes de « mondialisation ». Il y a là, me semble-t-il, un effet d'équilibre qui, dans l'esprit de nos concitoyens, est souhaité.
En effet, sur un plan économique, les collectivités locales représentent 70 % de l'investissement civil en France. Elles concourent avec l'Etat et les entreprises à l'animation et au développement du territoire national et de leur territoire de proximité. Ce sont elles qui contribuent à nourrir le tissu territorial. Elles sont essentielles donc à la cohésion sociale, économique et territoriale de notre pays.
Quant aux élus locaux, ils ont montré leur esprit de responsabilité et, le plus souvent, leur capacité à gérer.
M. Charles Revet. Tout à fait !
M. Jean Pépin. Bien sûr, comme pour toute réforme, on peut discuter du bilan, évaluer et mettre en avant ce qui a le mieux marché, ou identifier les échecs, les zones d'ombres, mais l'ensemble est largement positif.
A ce sujet, nous avons ici tous en mémoire le rapport si nourri de mars 1997 du groupe de travail de la commission des lois du Sénat, intitulé « Décentralisation, messieurs de l'Etat, encore un effort ! »
L'approfondissement de la décentralisation, voire son amplification, va dans le sens de l'histoire.
Pour autant, ce mouvement doit partir d'une phase d'analyse et d'évaluation et reposer sur des objectifs de lisibilité, de transparence, de démocratie et d'efficacité de l'action publique locale.
Mais ce mouvement se doit, par ailleurs, d'être parfaitement maîtrisé. On veut en effet laisser croire à l'opinion que le débat sur le nombre d'échelons territoriaux est le seul qui vaille et qu'une fois résolu ce problème la décentralisation et l'action locale s'en porteront mieux.
Même si la question doit être abordée sans a priori, même si nous avons besoin de clarifier le rôle de chacun, le vrai débat n'est aujourd'hui pas celui-là. Plusieurs questions plus urgentes doivent être posées et débattues ; plusieurs chantiers doivent être ouverts préalablement.
Une première série de questions, où les chantiers sont d'ordre général, concerne particulièrement l'Etat, son mode d'organisation et nos institutions :
Dans quel système institutionnel entendons-nous évoluer pour faire face à nos propres enjeux de cohésion, d'administration, de modernité, de compétitivité, pour faire face également aux enjeux de l'intégration européenne et à ses nouveaux défis ?
Veut-on tendre vers un fédéralisme, une Europe des régions, ce qui serait pour nous une révolution compte tenu de notre histoire et de notre culture ?
Veut-on maintenir l'équilibre actuel ?
Veut-on laisser les administrations centrales revenir sur les acquis de la décentralisation ?
Quelle organisation l'Etat entend-il adopter pour s'adapter aux réalités locales et véritablement se moderniser ?
Comment l'Etat, avec ses administrations, se situe-il face à la décentralisation ? Comment entend-il se comporter avec les collectivités locales ?
A ces questions, messieurs les ministres, il faudra bien que, tous ensemble, nous tentions d'y répondre.
Une autre série de questions concerne plus précisément les collectivités locales elles-mêmes, leur mode de fonctionnement, leur fiscalité, leur assise démocratique, la clarification de leurs responsabilités, de leurs relations. Des propositions concrètes avaient été faites en mars 1997 dans le rapport que j'ai cité tout à l'heure.
Si l'on en juge par les orientations actuelles, on a plutôt le sentiment qu'il n'y a pas de véritable volonté politique d'aborder de manière globale les choses. Or nos concitoyens nous encouragent à rendre plus lisibles l'action locale et l'action nationale ; mais pour y parvenir, il faut être en mesure d'appréhender le débat de manière globale.
La modernité de nos institutions touche à l'organisation de l'Etat, au bon exercice de la démocratie et des solidarités territoriales et humaines, à l'aménagement du territoire dans sa diversité et à la fiscalité locale.
On ne peut pas se contenter d'imaginer de nouveaux espaces « pertinents », agglomérations et pays, sans réfléchir à leur articulation avec les collectivités locales de plein exercice. J'y reviendrai tout à l'heure.
Pour parler un peu plus de l'Etat, je dirai qu'il n'a toujours pas redéfini sur le moyen et le long terme les missions qu'il entendait assurer prioritairement sur le plan national et local, en se situant clairement par rapport aux collectivités locales ou en situant clairement les collectivités locales par rapport à lui. Il n'a toujours pas redéfini son organisation locale et semble avoir renoncé à une véritable volonté de déconcentration, toujours annoncée mais rarement avenue. On a plutôt le sentiment que, depuis plusieurs années, il soit plus enclin à renationaliser les politiques locales en freinant du même coup leur capacité d'initiative.
L'expérience de ces dix dernières années montre que l'Etat n'a cessé de cultiver une position que je qualifierai d'ambiguë, ne voulant pas être trop sévère mais ayant simplement l'intention de poser le problème.
Cette ambiguïté naît de l'exception française en Europe : le doublement systématique des échelons décentralisés par des administrations d'Etat. Pourquoi cette exception française ne conviendrait-elle pas, et qui gêne-t-elle vraiment ?
Tout en laissant les collectivités locales gérer à sa place les compétences dévolues par les lois de décentralisation, l'Etat est ainsi resté omniprésent par la définition des cadres nationaux, techniques et financiers. Très vite, c'est à une inflation normative et réglementaire qu'on est arrivé.
Or, ces nouvelles contraintes ont réduit progressivement les marges de manoeuvre politique et financière des collectivités locales. Et je ne parle pas des barèmes nationaux que certains ministères entendent imposer seuls, ni des pratiques de cogestion qui peuvent s'apparenter à une forme de tutelle.
Dans le cadre de ses politiques contractuelles, l'Etat a, par ailleurs, fait assumer, parfois et même souvent, ses propres compétences par les collectivités locales, cela dans de nombreux domaines et sans aucune compensation financière. La période qui s'ouvre de négociation des futurs contrats de plan montrera si cette tendance est confirmée.
L'Etat demande également aux collectivités locales, depuis longtemps et de plus en plus, - je n'en fais pas une affaire de droite et de gauche, je parle de l'Etat dans sa permanence et non de Gouvernement -, d'accompagner les politiques et les programmes qu'il arrête sur le plan national.
Enfin, on doit s'interroger sur un certain nombre de mesures dont les conséquences portent atteinte à l'autonomie des collectivités locales. Les exemples qui portent sur la fiscalité locale et sur la fiscalité écologique ont été largement évoqués dans cette enceinte. Je n'y reviens donc pas, mais ils me paraissent contraires à une véritable décentralisation.
Que veut-on, en définitive ? Un système de cogestion complet ? Que les élus locaux deviennent des supplétifs de l'Etat ? La démocratie y perdrait, et la nation, tant les élus locaux, les élus de la nation et l'Etat central sont, à mes yeux, très largement complémentaires et nécessaires les uns et les autres.
Que l'on ne s'y trompe pas : les promoteurs des lois fondatrices de 1982 étaient autant attachés à libérer la décentralisation qu'à préserver l'Etat des prérogatives essentielles, et ce dans un cadre unitaire, tant il est vrai que la République est une et indivisible. Je partage pleinement ce principe essentiel originel.
C'est pourquoi ils avaient envisagé que, parallèlement à cette prise d'autonomie et de compétences des collectivités locales, l'Etat se transforme véritablement, qu'il engage la déconcentration des circuits et des décisions, et qu'il réorganise ses services sur le plan local.
Cette réforme, qui toujours a été annoncée, n'a jamais été réellement mise en oeuvre et, encore aujourd'hui, elle n'est pas, me semble-t-il, à l'ordre du jour du présent Gouvernement.
La clé est pourtant là : les élus locaux ne demandent pas que l'Etat renonce à ses missions ; ils demandent mieux d'Etat au niveau local. Mais l'on sait d'où viennent les blocages : la politique doit revenir en force sur ce dossier.
Après ces remarques concernant l'Etat, j'évoquerai plus brièvement les collectivités locales pour dire qu'il s'agit là d'un dossier qui mériterait beaucoup de clarifications.
J'affirmerai d'emblée deux idées : la centralisation doit être clarifiée et rendue plus lisible, donc plus proche des citoyens. Elle doit appartenir tout d'abord aux élus locaux, qui, parce qu'ils la font vivre chaque jour en liaison avec les forces vives locales, sont à même d'engager sa modernisation en vue de plus de transparence et d'efficacité.
La décentralisation doit être lisible, s'agissant des compétences de chacun des échelons. Au titre de la clarification, par exemple, l'Etat doit reprendre le volet sanitaire, tandis que le champ social doit être clairement dévolu au couple « département-communes ».
La décentralisation doit être lisible et simple en termes d'institutions. Or, aujourd'hui, à la faveur de deux projets de loi soumis au Parlement, l'un relatif au développement durable du territoire, l'autre relatif à l'intercommunalité, notamment urbaine, on a plutôt l'impression que le choix s'est porté sur une nouvelle stratégie d'empilement. On veut faire coexister des espaces de projets et des espaces de gestion en indiquant, avec une certaine hypocrisie, qu'ils ne constituent pas de nouveaux échelons. Mais on connaît les thèses de la DATAR à ce sujet !
M. Charles Revet. Certes !
M. Jean Pépin. Les pays et les agglomérations, qui ont une mission de structuration du territoire, ne relèveront pas de légimité directe. Pourtant, l'Etat leur consacrera l'exclusivité des financements des politiques contractuelles et des fonds structurels européens.
Pays et agglomérations devront trouver, avec les échelons traditionnels, dont les élus qui agissent avec un mandat issu du suffrage universel, les clés d'une cohésion territoriale rénovée et retrouvée. Espérons qu'il y parviendront.
La stratégie sera élaborée dans les conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire, et débattue avec les socioprofessionnels et le milieu associatif dans une sorte de parlement régional.
Veut-on faire plus que de la prospective et diluer ainsi les responsabilités des élus locaux ?
Par ailleurs, l'étude d'impact réalisée par le ministère de l'intérieur en accompagnement de son projet de loi sur l'intercommunalité passe très vite, monsieur le ministre, sur les relations futures entre les communes et les communautés d'agglomération ou les communautés urbaines. On se contente d'affirmer que les communes déterminent ce qui relève de l'intérêt communautaire.
M. le président. Mon cher collègue, je vais vous demander de conclure pour laisser à M. Bourdin un peu de temps de parole. Vous avez déjà dépassé le vôtre de six minutes !
M. Jean Pépin. Je ne me rendais pas compte, monsieur le président. Je vous prie de m'excuser. J'avais l'impression qu'en lisant trop vite, j'aurais eu du mal à être compris ; mais, en allant moins vite, je n'ai pas le temps de tout dire. C'est cornélien !
Les compétences obligatoires ajoutées aux compétences optionnelles ne laisseront que très peu de compétences aux communes concernées par ces regroupements.
Peu de lignes - pour ne pas dire aucune ligne - évoquent les relations entre ces nouvelles communautés, qui se verront conférer un réel pouvoir fiscal, financier et institutionnel, et les conseils généraux. Pourquoi ? Pourtant, les promoteurs de 1982 avaient fait du couple département-communes l'un des piliers de la décentralisation.
Je suis obligé de conclure et donc d'abréger mon propos, monsieur le président. Mais, bien évidemment, ma conclusion perd une partie de sa logique puisqu'il n'y a plus d'enchaînement.
Je souhaite simplement que tout ce qui a été dit - mais aussi tout ce qui n'a pas pu être dit au cours de ce débat - nourrisse de nouvelles réflexions afin d'aboutir à une décentralisation confirmée qui remettrait au coeur du débat national nos collectivités locales et les principes de proximité de l'action publique locale, sa transparence et sa légitimité démocratique.
Je souhaite, messieurs les ministres, que le Gouvernement fasse de cette décentralisation modernisée une priorité en même temps que la déconcentration, plutôt que d'aborder par petites touches ce dossier et préférer maintenir l'ambiguïté de son rôle ainsi que celui des collectivités de plein exercice. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier. (Nouveaux applaudissements sur les mêmes travées.)
M. Michel Mercier. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, ce débat sur la décentralisation va quelque peu se télescoper avec le projet de loi de finances, qui va être soumis au Sénat dans quelques jours. Je ne traiterai donc pas, ce soir, des questions financières dans le détail.
Néanmoins, comme M. le président de la commission des finances m'y a invité tout à l'heure, je relèverai simplement, monsieur le ministre, que vous nous avez beaucoup parlé du contrat de croissance et de solidarité que le Gouvernement va offrir aux collectivités locales et dont le mérite est d'être pluriannuel.
On a beaucoup critiqué l'ancien parce qu'il était critiquable. Mais celui-ci ne sera bon que sous certaines conditions. Il convient que M. le ministre de la fonction publique n'augmente pas trop les dépenses des collectivités locales, en tout cas pas plus que ce que vous nous donnerez en matière de croissance. Mme la ministre des affaires sociales ne devra pas nous imposer telle dépense supplémentaire dans le cadre de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.
M. Jacques Machet. Bravo !
M. Michel Mercier. M. le ministre chargé du logement devra s'abstenir de doubler les crédits du fonds de solidarité pour le logement.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Voilà !
M. Michel Mercier. Il faudra aussi que M. le ministre des finances ne reprenne pas pour la caisse de l'Etat la taxe professionnelle de France Télécom ou telle ou telle taxe que perçoit actuellement l'Agence de l'eau.
Monsieur le ministre, vous avez tout loisir de faire en sorte que ce contrat soit bon - cela ne dépend que de la volonté du Gouvernement - et nous sommes preneurs d'un nouveau et bon contrat.
On parlera aussi de la réforme de la taxe professionnelle, que beaucoup d'orateurs ont déjà évoquée. La mariée sera peut-être un peu moins belle que ce que l'on annonce, et il faut dire clairement aux entreprises qu'elles auront à financer une bonne partie de la réforme.
Mais revenons à ce qui me semble être l'essentiel du débat.
Vous nous avez, l'un et l'autre, parlé des intentions du Gouvernement en matière de décentralisation. Nous ne vous ferons point de procès à ce sujet, car nous croyons ces intentions sincères. Néanmoins, la décentralisation n'est pas simplement une affaire d'intention ; c'est aussi une affaire de réalité.
Que représente la décentralisation dans une République qui demeure unitaire ? C'est une façon de mieux gouverner pour la République, car les décisions sont prises au plus près des problèmes, au plus près des gens, grâce à l'instauration d'un dialogue qui permet de trouver la meilleure solution.
Permettez-moi de m'étonner de la contradiction dans l'action que révèle la succession des textes qui nous sont soumis. La semaine dernière, vous nous avez expliqué combien la pratique du cumul des mandats était extrêmement nuisible aujourd'hui, du fait des responsabilités nouvelles confiées par la décentralisation aux élus locaux, aux acteurs de la décentralisation. C'est sur ce point, messieurs les ministres, que je souhaite, pour ma part, vous interroger. Je crois en effet que la décentralisation a besoin d'acteurs ; ce sont les élus des collectivités locales. Elle a des bénéficiaires ; ce sont nos concitoyens. Ces élus sont-ils considérés aujourd'hui comme de véritables élus responsables ? Telle est la question qui se pose. Pour être de véritables acteurs, ces élus locaux attendent deux choses de la part de l'Etat : d'abord, qu'il leur accorde sa confiance, ensuite qu'il leur garantisse un minimum de sécurité juridique dans leur action.
M. Charles Revet. Très bien !
M. Michel Mercier. De nombreux thèmes ont été abordés sur lesquels je reviendrai très rapidement.
Confiance, qu'est-ce que cela veut dire ? Que ces élus, choisis par le suffrage universel, sont proches des problèmes, qu'ils sont les mieux placés pour les régler, et c'est cela l'esprit de la décentralisation.
M. Charles Revet. Eh oui !
M. Michel Mercier. Pourquoi sont-ils enserrés dans autant de règles ?
Alors qu'ils sont responsables des collectivités locales, pourquoi n'ont-ils pas leur mot à dire quant au recrutement, aux conditions d'avancement, de rémunération de leurs agents ?
Ne sont-ils pas capables de déterminer, dans le respect de la loi, de l'égalité, de grands principes républicains qui seraient posés, les conditions d'exercice d'une véritable fonction publique territoriale, d'autant qu'il n'y a pratiquement aucune passerelle entre la fonction publique territoriale et la fonction publique de l'Etat.
M. Alain Lambert président de la commission des finances. Il n'y a que de la méfiance !
M. Michel Mercier. Je citerai un autre exemple - quoique je ne vise pas l'exhaustivité - qui touche au domaine social et qui a été fréquemment évoqué.
Toute l'année, Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité nous a expliqué que les collectivités locales faisaient mal leur travail et, notamment, que les conseils généraux étaient incapables de régler le problème de la prestation spécifique dépendance. Nous avons donc subi tout au long de l'année la menace de l'instauration d'un tarif national. C'est le grand mot : chaque fois que certaines choses ne semblent pas bien aller, le Gouvernement nous menace de recourir à un tarif national. Que diable, faites un peu confiance aux élus locaux ! D'ailleurs, le Gouvernement, dans le rapport qu'il vient de présenter au comité national gérontologique, a enfin reconnu que les départements avaient dépensé mieux, avec la PSD, que ce qui était fait auparavant.
Cette confiance que les élus locaux réclament de la part de l'Etat et dont ils ont besoin pour que la décentralisation vive et soit réelle, on peut dans d'autres domaines en ressentir la nécessité. Je pense, naturellement, au domaine fiscal, notamment à la réforme que vous projetez de la taxe professionnelle. Comment quiconque s'élèverait-il contre un abaissement de la taxe professionnelle ? Encore faudrait-il y regarder de plus près.
Mais que va-t-il se passer ? La compensation sera opérée par l'Etat. Elle peut certes faire l'objet de critiques, ce que nous ne manquerons pas de faire lors de la discussion du projet de loi de finances. Quoi qu'il en soit, c'est l'Etat qui va décider de l'enveloppe dont disposeront les collectivités locales. Où se situe leur responsabilité ? Uniquement dans la répartition d'une dotation que l'Etat aura par ailleurs décidée selon ses règles.
Il serait probablement plus audacieux et aussi plus respectueux de l'esprit de la décentralisation de rechercher une compensation dans l'abandon par l'Etat d'un impôt ou d'une part d'impôt. Là, au moins, les élus pourraient être de véritables responsables de la levée de l'impôt.
Voilà quelques exemples qui montrent que cette confiance dans les élus locaux, qui est tout à fait nécessaire et essentielle à la décentralisation, n'est pas toujours au rendez-vous. C'est pourquoi nombre de mes collègues ont pu s'interroger sur une recentralisation plus ou moins rampante.
Il est une seconde condition, qui me semble essentielle pour que la décentralisation vive : un minimum de sécurité juridique. Mon collègue M. Amoudry a beaucoup insisté sur ce point, je serai bref.
Je dirai simplement que nombre d'élus locaux ont appris, souvent durement, que le contrôle de légalité n'était jamais un certificat de légalité. De très nombreux magistrats, de l'ordre administratif ou pénal, le leur ont appris.
Le Gouvernement pourrait très bien saisir le Parlement d'un projet de loi susceptible de donner aux élus locaux ce minimum de sécurité juridique dont ils ont besoin.
Tels sont, monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, les deux points sur lesquels je voulais insister en cette fin de soirée.
Naguère, une de nos gloires littéraires disait qu'elle pardonnait à la République de mal gouverner parce qu'elle gouvernait peu. Si, demain, vous êtes capables de vous débarrasser de cette gangue réglementaire qui étouffe la décentralisation, vous permettrez qu'enfin la République gouverne mieux, et nous saurons vous soutenir dans cette voie. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Bourdin.
M. Joël Bourdin. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, l'une des grandes réussites de cette fin de siècle aura été la mise en oeuvre d'un modèle de décentralisation à la française, et ce dans un pays où, depuis les « quarante rois qui ont fait la France », depuis que les esprits ont été imprégnés d'une culture jacobine, l'on a appris à encenser l'unité et l'uniformité.
Ces temps sont révolus.
Que d'avancées a-t-on pu réaliser en quelques années ! J'en prends pour preuves : un meilleur exercice, au plus près du terrain, des compétences de proximité, qu'il s'agisse de l'aide sociale, de l'enseignement du second degré ; une constante amélioration des conditions de la démocratie locale ; un nouveau partage entre l'Etat et les collectivités des responsabilités de développement économique. Mais j'insisterai surtout sur une donnée méconnue, mise en valeur par des travaux universitaires : toute décentralisation d'un point de PIB de la dépense publique - un point de moins pour l'Etat, un point de plus pour les collectivités - conduit, mécaniquement, à une réduction d'un point de PIB du poids du secteur public dans l'économie, et ce en raison d'une offre de biens publics excessive, compte tenu des besoins réels au niveau national. On peut ainsi illustrer la très grande complémentarité de la décentralisation institutionnelle et du libéralisme.
Pour autant, éprouve-t-on le sentiment d'un inachèvement ?
Tout d'abord, cet inachèvement se fait sentir dans le domaine des structures.
Tout le monde sait qu'il existe bien trop de catégories juridiques d'établissements publics de coopération, comme cela a été souligné par maints de nos collègues.
La loi de 1995 imposait la révision de ces instances. Elle n'a abouti qu'à la réalisation d'un rapport. Trois ans après, nous nous trouvons de nouveau face à un projet de loi, je veux parler du projet de loi sur l'intercommunalité, qui, comme le précédent, ménage excessivement les situations acquises.
Que signifie en effet la distinction entre les communautés de communes, les communautés de villes et les districts, qui se ressemblent étrangement ?
L'idée d'une taxe professionnelle d'agglomération n'est pas nécessairement mauvaise, mais elle n'est en rien nouvelle puisqu'elle existe dejà depuis 1992 et que peu d'agglomérations l'ont adoptée. Bizarrement d'ailleurs, elle a été choisie plutôt par les communautés rurales.
Il est temps que l'on simplifie la nomenclature des EPCI, les établissements publics de coopération intercommunale, et que l'on en revienne à des principes simples, avec un choix plus limité de formes d'intercommunalité.
Au surplus, que dire des pays aux structures non définies ? Comment peut-on imaginer qu'ils puissent se distinguer pour contracter avec l'Etat, alors qu'ils n'ont pas de personnalité juridique ? Comment peut-on concevoir, comme l'imagine le Gouvernement, qu'une simple association puisse, à cet égard, se substituer à des établissements publics locaux ?
Dans une nation qui, à juste titre, peut se targuer d'avoir d'excellentes facultés de droit, on ne devrait plus entendre parler de calembredaines de cet acabit.
On peut également constater un inachèvement dans le domaine des finances.
La décentralisation y est restée lettre morte. Les grandes lois prévues en 1982 n'ont jamais vu le jour et l'on est allé de réforme ponctuelle en réforme ponctuelle sans rien revoir au fond. Mais croit-on que l'on pourra encore longtemps asseoir les recettes fiscales des collectivités locales sur des bases aussi archaïques que les valeurs cadastrales, tarabiscotées et injustes ?
Croit-on que l'on pourra longtemps persister à compter sur un système fiscal alimenté à coup de compensations, de dégrèvements et de péréquations par l'Etat ? Alors que les ressources des collectivités locales sont de plus en plus octroyées par l'Etat, nous sommes non plus dans un schéma de décentralisation, mais dans un schéma de recentralisation.
A cet égard, on peut dire que, si l'intention du Gouvernement de réduire le poids de la taxe professionnelle en supprimant pour les entreprises la part salariale de l'assiette paraît louable, le moyen choisi, c'est-à-dire une compensation mal assurée, accentue le caractère de recentralisation de la politique gouvernementale actuelle. J'ajoute que l'on n'a pas encore perçu l'ampleur des distorsions de concurrence que le projet gouvernemental risque de provoquer en raison de la non-uniformité de la structure de l'assiette de la taxe professionnelle. L'Allemagne a fait la cruelle expérience de ce dispositif en 1981, et elle n'en a pas gardé le meilleur souvenir.
Cette modification y entraîna en effet - certains s'en souviennent encore - une polémique non négligeable engendrée par l'injustice des effets de la mesure.
Toujours dans le domaine des finances, on ne peut passer sous silence, certains y ont déjà fait allusion, le projet du Gouvernement d'instaurer une taxe générale sur les activités polluantes, la TGAP.
En substituant à diverses redevances ponctuelles la TGAP, qui est une taxe budgétaire, l'Etat propose au Parlement que, dorénavant, l'AEME, l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, soit financée par des subventions allouées par lui-même. Est-ce vraiment un progrès de la décentralisation ?
Demain, ce seront les agences de l'eau, que, apparemment tous les pays nous envient, qui seront soumises au même sort, puisqu'il est proposé de remplacer les redevances perçues au titre de la pollution et les prélèvements par une taxe budgétaire.
On croit rêver devant un tel acharnement qui, non seulement, heurte une évolution que tout le monde souhaite, mais risque, en outre, de contrarier la mise en oeuvre d'une politique de l'eau que tout le monde soutient.
Que ce soit par le biais de la réforme de la taxe professionnelle ou par celui de l'instauration de la TGAP, le Gouvernement est pris en flagrant délit de jacobinisme récessif, peu conforme à ses déclarations d'intention.
Pour en terminer avec le domaine financier, j'aimerais évoquer le sujet du mode d'évolution de la dotation générale de fonctionnement, la DGF.
Le Gouvernement annonce son intention - M. le ministre l'a dit tout à l'heure - d'indexer pour partie le montant de la DGF sur le taux de croissance. C'est bien. Mais cela reste bien en deçà de ce que prévoyait la loi Hoeffel en 1993.
Bien plus opportune à mon sens serait une indexation sur le véritable coût de la vie des communes, sur l'évolution de leurs charges. Or, quel sens a l'indexation de la DGF sur l'inflation représentative de l'évolution du coût de la vie des ménages ? Ce serait quand même bien étonnant que le panier de la ménagère soit représentatif de la structure des coûts des collectivités locales ! A la vérité, s'il n'y a pas d'obstacle méthodologique à l'établissement d'un indice du coût de la vie des collectivités locales, l'Etat ne veut pas qu'il soit établi. Pourtant, dans le cadre de l'observatoire des finances locales, devant lequel chaque année je fais un rapport, il est souligné que l'indice des charges des collectivités locales, très approximatif et non scientifique, est en moyenne de 4 %. On est loin du compte lorsque l'indexation représentative des charges est chaque année maintenue à un chiffre inférieur à 1,5 %.
Enfin, l'inachèvement touche le domaine des politiques.
Nous sommes loin du grand débat de 1994-1995 sur l'aménagement du territoire. Il y avait alors un foisonnement d'idées, mais il paraît que la loi de 1995 qui en découla était trop ruraliste. Dès lors, on nous rebat les oreilles d'un schéma qui, cette fois-ci, serait favorable aux agglomérations avec des moyens accrus pour lesdites agglomérations. Mais est-on sûr du diagnostic ? Est-on sûr que la loi de 1995 était peu favorable aux agglomérations ? Sur ce sujet, on manque d'analyse sérieuse, on manque de diagnostic.
On n'a pas encore eu le temps d'expérimenter la loi de 1995 et d'en tirer des enseignements que, déjà, on se propose d'aller dans une nouvelle direction. Cela sent un peu la doctrine et l'improvisation !
Le résultat est détestable : une action gouvernementale à courte vue ne peut contribuer à assurer la cohérence des choix publics à long terme.
Dans ces conditions, comment aborder le XXIe siècle ? Trois impératifs doivent, à cet égard, être respectés.
Le premier implique de mieux coordonner les efforts conjugués des collectivités et de l'Union européenne. Il est bon de mettre en phase les calendriers des contrats de plan et des fonds structurels, mais il faut aussi apprendre à utiliser à bon escient les aides communautaires : la sous-consommation des crédits est surprenante ! D'où la nécessité de favoriser les « interfaces » directes entre l'Union et nos collectivités.
A cet égard, saluons la justesse de vue du président Poncelet lorsqu'il évoque le « mariage » de la décentralisation et de l'Europe : selon lui, « le plus naturel qui soit ».
Cependant, pour progresser en ce sens, force est de passer au stade des réalisations communes, notamment à celui de l'harmonisation fiscale. Il s'agit d'ouvrir un très grand chantier, aux multiples aspects : la rationalisation des assiettes et des taux. Le modèle français a tout à gagner à être exporté : il ménage, en ce domaine, une liberté d'action et une marge de manoeuvre des élus tout à fait singulière en Europe.
Le deuxième impératif est de réduire les inégalités territoriales : vaste sujet dont on connaît les tenants et les aboutissants, mais au contenu renouvelé par les perspectives de croissance ; des sources de financement supplémentaires pourront alimenter dans de très fortes proportions les guichets traditionnels de redistribution.
A cet égard, évitons de donner l'impression qu'il faut privilégier les agglomérations au détriment des zones rurales. Evitons d'aller à l'inverse de ce que préconisent les meilleures politiques d'aménagement du territoire. Est-on sûr que, lorsqu'on aura vidé encore plus les campagnes pour accentuer le phénomène d'agglomération, on aura accru le bien-être collectif ?
Le troisième et dernier impératif est la clarification des compétences de chaque niveau de collectivités. Il faut avoir le courage, ici, de supprimer, là, d'ajouter tel ou tel chef de compétence.
Au fond, il n'existe pas de différence de nature entre « décentralisation » et « fédéralisme », mais il existe une différence de degré. L'Europe fédérale naît, la démocratie locale cherche encore, en France, son modèle idéal. Pourquoi ne pas choisir d'aller vers un modèle local fédéral au moment où le modèle de l'Etat évolue si rapidement ? Le sujet n'est sans doute pas encore d'actualité, mais il affleure dans toutes les grandes discussions, qu'il s'agisse de la revendication du droit à l'expérimentation, du contrat social de proximité ou de l'autonomie financière.
Assumer cette tendance lourde aboutirait à repenser la carte de nos structures. S'ouvrirait alors un tout nouveau chapitre de l'histoire de notre pays. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, au terme de cette discussion, nous pouvons d'abord constater que tous les orateurs se sont rejoints pour saluer l'oeuvre de la décentralisation. Je ne retiendrai que les expressions de M. Pépin, qui évoquait une « formidable avancée », et de M. Bourdin, qui vient de parler de « grande réussite ».
Le consensus est complet sur cette volonté, à l'oeuvre depuis quinze ans, qui a transformé le paysage politique et administratif de notre pays.
J'étais jeune député quand Gaston Defferre a présenté, en 1981, les premières lois de décentralisation. Je me rappelle que celui-ci tenait à voir ces textes adoptés le plus rapidement possible. Durant de nombreuses séances, parfois jusque tard dans la nuit, il était au banc du gouvernement, subissant les critiques de l'opposition. Mais il faisait avancer la discussion sans relâche pour mettre la décentralisation sur les rails.
Sans doute se souvenait-il que son prédécesseur, M. Christian Bonnet, ministre de l'intérieur de M. Barre, sous la présidence de M. Giscard d'Estaing, avait vu, pendant près de dix-huit mois, son projet de loi de décentralisation rester ici, au Sénat, en cale sèche.
Il fallait donc que cette réforme fondamentale du mode d'administration de la vie locale dans notre pays soit engagée avec détermination. En ce sens, on peut parler de « révolution tranquille ».
Celle-ci est maintenant entrée dans les moeurs. Permettez donc au ministre de l'intérieur par intérim, qui était jeune parlementaire de la majorité en 1981, de saluer, dix-sept ans après, cette formidable avancée, à laquelle se rallient maintenant toutes les formations politiques.
Il n'est pas toujours bon d'avoir raison trop tôt, dit l'adage. En l'occurrence, il ne s'est pas vérifié ! La décentralisation constitue bien maintenant un élément fondamental de l'organisation des pouvoirs dans notre pays. Il faut donc poursuivre cette oeuvre.
Quand il n'y a pas d'avancée dans la décentralisation, disait Pierre Mauroy, le risque est constant de voir l'Etat prendre le dessus et le mouvement séculaire de centralisation venir modifier les équilibres. La dernière grande loi de décentralisation, qui avait été présentée par Pierre Joxe, remonte à 1992. Il convient maintenant de franchir de nouvelles étapes.
Je ne reviendrai pas sur les trois projets de loi que le Parlement aura à débattre au cours des prochains mois et qui porteront sur l'aménagement du territoire, l'intercommunalité et les interventions économiques des collectivités locales.
Outre la question régionale et le cumul des mandats, d'autres chantiers sont ouverts, et vous les avez souvent évoqués vous-mêmes : clarification du domaine de l'action sanitaire et sociale - beaucoup des présidents de conseils généraux qui siègent ici se sont notamment exprimés à ce sujet - réforme du code des marchés publics, réforme des contingents d'aide sociale, péréquation renforcée au regard de la dotation globale de fonctionnement. Ces questions sont difficiles parce que les rapports entre les collectivités peuvent se modifier, mais le Gouvernement souhaite les traiter avec votre concours et parvenir ainsi à de nouvelles avancées.
Monsieur de Broissia, il n'y a pas de « brouillard sur la ligne ». La position du Gouvernement est de faire cheminer ces textes, en particulier celui qui est relatif à l'intercommunalité, que j'ai présenté en conseil des ministres, pour structurer une nouvelle étape de la décentralisation et pour prendre en compte, sans négliger le monde rural, le fait d'agglomération, qui m'apparaît comme un élément essentiel dans la construction de l'Europe au cours des prochaines années : il y a là, pour nous, un enjeu majeur si nous voulons être compétitifs au regard des grands réseaux de villes européens.
J'ai noté un large accord pour que cette progression de la décentralisation s'appuie sur les niveaux existants. Personne n'a sollicité le remplacement de l'un ou l'autre d'entre eux.
M. Raffarin a affirmé tout à l'heure qu'il n'y aurait pas de guerre entre les collectivités locales. Le Gouvernement partage ce point de vue.
Des interrogations ont été formulées en ce qui concerne les pays, notamment par MM. Bourdin et Cazeau. Celui-ci se demandait quel devait être le rôle des pays. Je crois qu'il faut préserver leur fonction d'instance de concertation, de regroupement, ouverte aux forces vives. Il ne saurait en aucun cas s'agir d'une concurrence avec les structures de nature intercommunale. Peut-être les pays évolueront-ils, se structureront-ils, deviendront-ils des établissements publics, mais nous serons alors en face d'un régime de coopération.
Quoi qu'il en soit, le pays doit rester cette instance de réflexion, de concertation et de coordination des politiques publiques. Il n'est donc pas question de mettre en cause les collectivités existantes, comme les départements ou les regroupements inter-communaux, même si les pays peuvent, à un moment donné, permettre de nouvelles collaborations entre les collectivités locales.
Les rapports avec l'Etat ont été souvent abordés. Ces rapports, à mon avis, ne se vivent plus en termes d'opposition. On parle beaucoup de partenariat. Certains, notamment M. Lambert, puis M. Mercier, ont sollicité la confiance. Je partage leur analyse : je crois que nous ne sommes plus dans un temps de confrontation entre l'Etat et les collectivités locales, confrontation dont on nous disait jadis qu'elle relevait largement de la rhétorique et qu'elle masquait un accommodement avec la centralisation.
En tout cas, nous sommes sortis de ce système hérité du jacobinisme, ayant trouvé maintenant un nouvel équilibre de la démocratie, qui voit les collectivités locales et l'Etat s'efforcer de cheminer ensemble.
Je ne crois pas à un effacement de l'Etat, même dans le cadre européen, mais je pense que l'Etat ne peut plus être omnipotent, que nous sommes obligés de conjuguer l'intérêt national et la dimension de proximité, en procédant à des ajustements au cas par cas, en fonction de diverses évolutions, mais aussi sous la pression de la société.
Ainsi, après le transfert des lycées aux régions et des collèges aux départements, on a pu mesurer les efforts considérables qui ont été accomplis par les unes et par les autres. Ces efforts, après la grande phase de construction des établissements des années soixante, ont permis de rattraper beaucoup de retard. C'est en fait la réalité qui dicte les ajustements.
A cet égard, il importe que la collaboration entre l'Etat et les collectivités locales permette d'aller de l'avant, de prendre en compte à la fois l'intérêt général et l'intérêt local, en évitant la prédominance de l'un sur l'autre.
Je laisserai à mon collègue Emile Zuccarelli le soin de répondre sur d'autres points, notamment sur les questions d'égalité entre les fonctions publiques. Je veux néanmoins aborder le problème de la taxe professionnelle, et j'évoquerai non le contenu même de la réforme mais son principe et l'enjeu financier qu'elle représente.
Sur ce sujet, je dirai d'abord à M. Raffarin que nous rêvons tous d'une spécialisation de l'impôt. Nous voudrions tous que chaque collectivité ait son propre impôt : ce serait alors la fin des fiscalités additionnelles ou des empilements de fiscalités susceptibles de nuire à un consentement normal de nos concitoyens à l'impôt, et donc au financement des dépenses des collectivités locales.
Prenons l'exemple de la taxe professionnelle unique. Dans ce domaine, l'objectif est précisément de parvenir à ce que la structure à fiscalité propre ait comme ressource unique la taxe professionnelle, la taxe foncière et la taxe d'habitation étant laissées aux communes. Or cette structure à fiscalité propre, autorisée dès 1980, renforcée par la loi de 1992, s'est très difficilement mise en place : seulement quatre-vingt-trois structures à taxe professionnelle unique ont été créées dans notre pays. Cela montre combien il est difficile de partager les ressources et aussi de mettre sur pied des politiques communes quand il y a des rivalités dans un bassin d'agglomération ou dans un bassin de communes.
Donc, oui à la clarification, oui à la simplification en matière d'impôts locaux pour chaque niveau de collectivité locale ; mais, pour y parvenir, il nous faudra beaucoup de détermination, notamment en ce qui concerne la taxe professionnelle unique, aussi indispensable que soit, dans notre pays, cette forme de solidarité fiscale.
S'agissant de la taxe professionnelle, nous entendons depuis très longtemps de très nombreuses critiques à l'encontre de cet impôt. Nous avons tous souligné, à l'occasion de la présentation des budgets locaux, qu'il s'agissait d'un impôt absurde qui pénalisait l'emploi sans correspondre à la réalité économique des entreprises. La taxe professionnelle pèse notamment très lourdement sur les entreprises de main-d'oeuvre. Je voudrais indiquer à ce propos que la réforme de la taxe professionnelle qui va être engagée ne porte pas atteinte aux ressources des collectivités locales. Bien au contraire, le système de compensation qui a été défini et dont vous aurez à examiner la teneur dans quelques jours me paraît protéger les intérêts de celles-ci.
De nombreux orateurs se sont prononcés en faveur de la formule du dégrèvement. Le Gouvernement ne considère pas - mais nous aurons l'occasion d'en reparler - que ce choix soit le meilleur, dans la mesure où le dégrèvement impliquerait d'imposer aux entreprises une obligation déclarative en matière de salaires. Cela signifierait notamment que les petites entreprises, qui seraient assujetties à cette obligation, continueraient à remplir des formulaires, pour se voir ensuite ristourner le montant de la taxe professionnelle, ou être dispensés du paiement de celle-ci.
Pour notre part, nous avons choisi la compensation indexée sur la DGF, parce qu'elle présente deux avantages.
En premier lieu, l'indice « retour » nous paraît très convenable. Ces dix dernières années, il a été légèrement plus favorable que l'évolution spontanée de la part des salaires dans l'assiette de la taxe professionnelle. Quand on examine la structure de la taxe professionnelle, on constate que la part des immobilisations a progressé beaucoup plus vite que la part des salaires au cours de cette même période, et que l'importance de la part salariale dans l'assiette de la taxe professionnelle diminue.
En second lieu, cette compensation représente une sécurité juridique pour les collectivités locales, notamment pour celles dont le tissu industriel est fragile et qui pourraient voir disparaître des activités génératrices de taxe professionnelle.
Telles sont les raisons qui ont justifié notre démarche, dont vous aurez à débattre plus en profondeur.
Je voudrais dire à M. Arthuis que le choix qui a été fait de relever le taux de la cotisation minimale établie en fonction de la valeur ajoutée correspond à la volonté des élus locaux, toutes catégories confondues, et notamment de l'Association des maires de France. Mais j'anticipe là sur le débat budgétaire.
Je parlerai maintenant des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales. Je souhaite, à l'instar de M. Mercier, que nous établissions un bon contrat.
Nous sortons de ce que l'on appelait le pacte de stabilité, qui a été imposé par le gouvernement précédent, puisque les collectivités locales, au travers de leurs associations, n'ont pas souhaité le signer. Nous proposons pour notre part un contrat de croissance et de solidarité. En effet, nous souhaitons indexer l'ensemble des concours apportés aux collectivités locales sur l'évolution de la croissance. En particulier, l'Assemblée nationale s'est prononcée, au titre de 1999, pour la prise en considération de 20 % du PIB, en plus de l'indice des prix, dans le calcul de l'évolution de cette dotation globale, et aussi, outre cette indexation, pour l'octroi d'un crédit de 500 millions de francs en faveur de la dotation de solidarité urbaine.
J'ajoute que l'effort que l'Etat consentira au titre de l'encouragement à l'intercommunalité quand la loi aura été votée sera également de 500 millions de francs. Il s'agit, par conséquent, d'une progression significative de la dotation et de l'ensemble des concours financiers apportés par l'Etat aux collectivités locales.
S'agissant de la péréquation - la question de la répartition est toujours posée, et c'est pour cette raison que nous parlons de solidarité et pas seulement de croissance -, deux avancées majeures seront obtenues, au travers de la stabilisation de la dotation de compensation de taxe professionnelle, d'une part, et d'un effort considérable consenti en faveur de la dotation de solidarité urbaine, laquelle progressera de plus de 42 %, d'autre part.
Tels sont les principaux éléments que je souhaitais vous soumettre, mesdames, messieurs les sénateurs. Je ne reviendrai pas sur tous les thèmes qui ont été évoqués au cours du débat, mais je pense que l'Etat partage tout à fait le souhait des élus locaux, dont vous vous êtes faits les interprètes, de voir s'instaurer davantage de lisibilité, de stabilité et de sécurité dans les rapports entre l'Etat et la décentralisation. Nous aurons la volonté de progresser dans cette voie au cours des prochains mois, grâce non seulement à des projets de loi, mais aussi à des mesures concrètes. Je pense que la décentralisation, qui constitue une grande avancée pour notre pays, doit toujours être consolidée. Je crois que le débat que nous venons d'avoir a été à cet égard riche et dense, même si des interrogations ou des critiques ont été formulées. Le Gouvernement tient à remercier l'ensemble de la Haute Assemblée d'avoir, sous l'impulsion de M. le président du Sénat, participé activement à cet échange de vues. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais à mon tour me féliciter de la tenue de ce débat, qui a été de qualité, si vous me permettez de porter une appréciation. Soyez en tout cas assurés de l'intérêt que j'ai pris à entendre les orateurs qui se sont succédé au long de cette journée.
Comme l'a dit à l'instant mon collègue Jean-Jack Queyranne, un consensus en faveur de la décentralisation s'est dégagé aujourd'hui. Tel n'a pas toujours été le cas dans le passé, mais on s'accorde maintenant, sur toutes les travées de la Haute Assemblée, à juger que la décentralisation devait être engagée, que son bilan est positif et qu'elle doit être approfondie.
Bien sûr, j'ai entendu çà et là s'exprimer quelques craintes, voire un certain scepticisme. Cela est normal.
Ainsi, M. Revet citait tout à l'heure Pierre Mauroy, qui avait en effet évoqué la tendance naturelle d'un Etat à recentraliser. Cependant, si l'on souhaite se référer à ce dernier, il faut rappeler l'intégralité de ses propos, selon lesquels la meilleure façon de prévenir toute tentative de recentralisation, c'est de voter les textes d'approfondissement de la décentralisation présentés par le Gouvernement.
Celui-ci propose en effet trois textes d'approfondissement, de consolidation et de confirmation de la décentralisation. A ce sujet, j'ai entendu formuler quelques appréciations un peu surprenantes pour qui a relevé, au cours des dernières années, le nombre impressionnant d'initiatives globales et pertinentes visant à affirmer la décentralisation. Les textes que le Gouvernement soumet au Parlement, pour être présentés chacun par un ministre différent, n'en constituent pas moins un ensemble cohérent ayant fait l'objet d'un travail commun.
Chacun a bien vu, me semble-t-il, la nécessité de marier l'aménagement du territoire et la décentralisation. Chacun, de même, a convenu - je n'ai entendu aucun propos contraire - de la complémentarité de la réforme de l'Etat et de la décentralisation.
Quant à l'organisation et à l'amélioration de la déconcentration des services de l'Etat, elles ont été plébiscitées. MM. Pépin, Cazeau et Peyronnet, pour ne citer que quelques-uns des sénateurs qui sont intervenus à ce propos, ont ainsi souligné qu'une telle évolution était nécessaire.
M. Peyronnet, qui est élu de la Haute-Vienne et qui se disait préoccupé par l'excessive concentration de certaines activités dans la région parisienne, est d'ailleurs bien placé pour constater que le Gouvernement est capable de détermination en matière, par exemple, de délocalisation.
Je voudrais également remercier M. Loridant, qui a mis l'accent sur le rôle des sous-préfets, faisant ainsi écho, d'une certaine manière, à M. Raffarin, lequel nous a mis en garde contre les féodalités et le centralisme régional. M. Yvon Collin, dans le même ordre d'idée, s'est opposé à ce qu'une collectivité puisse exercer une tutelle sur une autre. Je crois qu'il faudra en effet que, dans les collectivités locales, la décentralisation amène dans l'avenir la mise en place de contre-pouvoirs, comme cela a été le cas, au fil des décennies et des siècles passés, dans l'Etat républicain.
J'ai noté également une grande convergence de vues en faveur d'une amélioration de la sécurité juridique des élus et des décideurs. Ce n'est pas, à mon sens, le contrôle de légalité qui peut représenter une réponse suffisante à cette préoccupation. Pour pousser cette logique jusqu'à son terme, je crois que faire du contrôle de légalité un certificat de légalité irait à l'encontre de l'esprit de la décentralisation. J'estime pour ma part que la sécurité progressera par la clarification des textes et par la simplification des procédures, comme le réclamait M. Revet. Il faudrait rendre plus homogène la jurisprudence, notamment dans les chambres régionales des comptes - je pense ici au rapport établi par MM. Amoudry et Oudin - et améliorer les qualifications. Nous retrouvons, sur ce dernier point, l'une des préoccupations exprimées dans le rapport Schwartz sur la formation au sein de la fonction publique territoriale.
J'ai bien noté le souci constant d'accroître l'efficacité dans le domaine de l'action publique fortement affirmé notamment par M. Delevoye. Certes, il est vrai que la croissance tient dans une large mesure à l'action des collectivités locales, d'où mon texte sur les interventions économiques desdites collectivités. M. Cazeau a bien voulu en souligner la pertinence, mais a regretté que l'on ne fasse pas spécialement mention des entreprises en difficulté. Je lui signale à ce propos qu'il est prévu que l'on puisse favoriser les investissements lorsque, par exemple, ils sont la condition sine qua non du maintien d'emplois menacés.
J'ai également relevé un consensus en faveur de la modernisation des moyens et d'une plus grande proximité des services publics et des citoyens. Une unanimité s'est en outre dégagée quant au nécessaire développement des politiques d'évaluation.
De la même façon, un accord est apparu s'agissant de la clarification des compétences. Cette question a été soulevée par MM. Bret et Hoeffel, que je remercie d'avoir souligné l'importance de la mise en place d'un statut respecté, moderne et dynamique de la fonction publique territoriale permettant la mobilité vers la fonction publique d'Etat, même s'il convient, monsieur Vallet, de concilier la force du statut et la libre administration des collectivités.
Je note cependant au passage que la fonction publique territoriale, qui est une jeune fonction publique, ne dispose que de soixante statuts différents pour 1 400 000 agents. Elle est donc plus simple et plus « svelte », à certains égards, que la fonction publique d'Etat.
MM. Alain Lambert et Michel Mercier se sont notamment inquiétés, quant à eux, de l'accord salarial, que je crois indispensable, et du coût de ce dernier. A ce propos, je voudrais souligner que, tout au long de la négociation que j'ai conduite avec les syndicats, j'ai tenu les principales organisations d'élus informées de ma démarche et des perspectives qu'ouvrait cet accord. Il est vrai qu'un alignement automatique des rémunérations sur celles de la fonction publique d'Etat est prévu. Mais les élus pensent-ils que, s'ils menaient une négociation de leur côté, les choses iraient mieux ? Poser la question, c'est, me semble-t-il, y répondre !
D'ailleurs, l'été dernier, lorsque nous avons évoqué cette question au cours de multiples réunions de concertation avec les élus, je n'ai pas entendu beaucoup de protestations !
Ici même, dans cet hémicycle, j'ai été plus souvent sollicité pour augmenter les rémunérations ou pour ouvrir des possibilités de les augmenter - je pense notamment aux aménagements qui ont été apportés à l'article 111 de la loi de 1984 - que pour les réduire.
Pour terminer sur ce point, je dirai que cet accord était nécessaire et bienvenu pour renouer le dialogue social. Je note au passage qu'il soutient la consommation, et donc la croissance.
Nombre d'orateurs, en particulier MM. Jacques Larché et Philippe Marini, ont évoqué la perte d'autonomie. A cet égard, je n'irai pas sur les brisées de M. Jean-Jack Queyranne, je vous livrerai simplement une réflexion.
A de nombreuses reprises, certains d'entre vous ont regretté que, par le biais d'un certain nombre de suppressions d'impôts, impopulaires ou fortement critiqués et compensés, la part des perceptions diverses directement maîtrisées par les collectivités ne se réduise. La France est tout de même, en Europe, l'un des pays les mieux placés, après la Suède, pour la proportion des ressources locales directement maîtrisées. En 1995, la France était encore deuxième, avec 54 % de ressources locales directement maîtrisées, contre 14 % en Grande-Bretagne, pays si décentralisé, et 8 % aux Pays-Bas.
On ne peut vouloir beaucoup de péréquation et, dans le même temps, ne pas accepter qu'une part assez importante des ressources des collectivités passe par la pompe aspirante et foulante du budget de l'Etat. Il faut bien en prendre conscience. En effet, l'autonomie, c'est d'abord et avant tout la liberté d'utiliser les ressources.
Vous m'avez interrogé sur le temps de travail. M. Roché me remettra son rapport avant la fin de l'année. Avec l'établissement de cet état des lieux des pratiques en matière de temps de travail dans les trois fonctions publiques, il a du pain sur la planche. En effet, la variété des situations dans les collectivités locales est très importante. Elle illustre la propension des collectivités à disperser leurs pratiques à travers des négociations. C'est un point positif lorsque cela stimule les initiatives locales. Mais cela peut aboutir à des foisonnements dommageables au regard de l'unité de la fonction publique, et peut-être de la lisibilité de la décentralisation.
Plusieurs orateurs ont évoqué le jacobinisme. En tant que ministre de la décentralisation, je me suis toujours défini et assumé comme un jacobin. A Rouen, à la tribune du congrès de l'Association des présidents de conseils généraux, j'avais même précisé - c'était un peu provocateur - que j'étais un jacobin décentralisateur.
En effet, selon moi, le jacobinisme n'a jamais été l'équivalent du centralisme. La centralisation a toujours été le souci obsessionnel de l'égalité des chances. C'est à travers ce crible qu'il faut réfléchir à une répartition des compétences et des tâches au cours des années à venir. Il faut aller au plus près du terrain, avec tout ce que cela peut comporter de foisonnement d'initiatives et de dynamisme, avec pour contrepartie la préservation de l'égalité des chances.
Je vois M. de Broissia réagir et je le comprends car il tentait de faire une autre classification, d'après un autre critère de répartition, qui a d'ailleurs été évoqué sous diverses formes. J'ai entendu dire que l'Etat devait être plus modeste, plus svelte et se replier sur ses fonctions régaliennes, sur un bloc de souveraineté, comme M. de Broissia a dit. Il a dû percevoir le caractère très restreint de son propos car il a ajouté que le bloc de souveraineté comprendrait l'éducation. Je ne sais pas s'il y a intégré la santé. (M. de Broissia fait un signe de dénégation.) Or l'éducation et la santé ne font pas partie du bloc de souveraineté. Mais, chacun en convient, c'est un domaine dans lequel l'Etat doit s'impliquer fortement si l'on veut préserver l'égalité des chances.
M. Raffarin esquissait tout à l'heure, de manière très pertinente, la même réflexion que celle que je viens de faire. S'agissant de l'éducation, il affirmait que l'Etat devait s'occuper totalement du contenu et que, pour le contenant, il convenait de laisser un peu l'initiative au dynamisme local. Ainsi, nous parviendrions à concilier dynamisme et égalité des chances, ajoutait-il. Tel est le voeu qu'il faut formuler pour la décentralisation. Soyez-en sûrs, le Gouvernement veut la poursuivre et l'approfondir.
Je vous remercie, monsieur le président, et, à travers vous, M. le président Poncelet, ainsi que l'ensemble du Sénat d'avoir bien voulu organiser ce débat. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. Le débat est clos.
Acte est donné de la déclaration du Gouvernement, qui sera imprimée sous le n° 47 et distribuée.

12

DÉPO^T D'UNE PROPOSITION
D'ACTE COMMUNAUTAIRE

M. le président. J'ai reçu de M. le Premier ministre la proposition d'acte communautaire suivante, soumise au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
- Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement n° 19/65/CEE concernant l'application de l'article 85, paragraphe 3 du traité à des catégories d'accords et de pratiques concertées. Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement n° 17/62/CEE, premier règlement d'application des articles 85 et 86 du traité.
Cette proposition d'acte communautaire sera imprimée sous le n° E-1166 et distribuée.

13

DÉPO^T D'UN RAPPORT

M. le président. J'ai reçu de M. Jean Bernadaux un rapport fait au nom de la commission des affaires culturelles sur la proposition de résolution (n° 30, 1998-1999) présentée par MM. Jean Arthuis, Guy Cabanel, Henri de Raincourt, Josselin de Rohan et Adrien Gouteyron visant à créer une commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels enseignants et non enseignants de l'éducation nationale.
Le rapport sera imprimé sous le n° 46 et distribué.

14

ORDRE DU JOUR

M. le président. Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd'hui, mercredi 4 novembre 1998, à quinze heures :
1. Discussion de la proposition de loi (n° 532, 1997-1998), adoptée par l'Assemblée nationale, portant extension de la qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale.
Rapport (n° 42, 1998-1999) de M. Jean-Jacques Hyest, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Aucun amendement à cette proposition de loi n'est plus recevable.
2. Discussion du projet de loi (n° 530, 1997-1998), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits.
Rapport (n° 41, 1998-1999) de M. Luc Dejoie, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Aucune inscription de parole dans la discussion générale de ce projet de loi n'est plus recevable.
Aucun amendement n'est plus recevable.

Délais limites pour les inscriptions de parole
et pour le dépôt des amendements

- Projet de loi relatif à l'organisation de certains services au transport aérien (n° 7, 1998-1999) :
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 9 novembre 1998, à dix-sept heures.
- Projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux (n° 509, 1997-1998) :
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 9 novembre 1998, à dix-sept heures.
- Projet de loi relatif à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction (n° 43, 1998-1999) :
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 10 novembre 1998, à dix-sept heures.
- Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, adopté par l'Assemblée nationale :
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale : mardi 10 novembre 1998, à dix-sept heures.
Délai limite pour le dépôt des amendements : vendredi 13 novembre 1998, à seize heures.
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.

(La séance est levée le mercredi 4 novembre 1998, à zéro heure trente-cinq.)

Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
DOMINIQUE PLANCHON






Ordre du jour des prochaines séances du Sénatétabli par le Sénat dans sa séance du mardi 3 novembre 1998 à la suite des conclusions de la conférence des présidents

Mercredi 4 novembre 1998 :

Ordre du jour prioritaire

A 15 heures :
1° Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, portant extension de la qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale (n° 532, 1997-1998).
(La conférence des présidents a fixé au mardi 3 novembre 1998, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à cette proposition de loi.)
2° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits (n° 530, 1997-1998).
(La conférence des présidents a fixé :
- au mardi 3 novembre 1998, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi ;

- à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mardi 3 novembre 1998.)

Jeudi 5 novembre 1998 :

A 9 h 30 :

Ordre du jour prioritaire

1° Suite de l'ordre du jour de la veille.

Ordre du jour complémentaire

2° Proposition de résolution visant à créer une commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels enseignants et non enseignants de l'éducation nationale (n° 30, 1998-1999).
A 15 heures :
3° Questions d'actualité au Gouvernement.
(L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures.)
4° Suite éventuelle de l'ordre du jour du matin.

Mardi 10 novembre 1998 :

A 9 h 30 :

Ordre du jour prioritaire

1° Projet de loi relatif à l'organisation de certains services au transport aérien (n° 7, 1998-1999).
(La conférence des présidents a fixé au lundi 9 novembre 1998, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.)
2° Deuxième lecture du projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux (n° 509, 1997-1998).
(La conférence des présidents a fixé au lundi 9 novembre 1998, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.)
A 16 h 15 :
3° Quatorze questions orales sans débat (l'ordre d'appel des questions sera fixé ultérieurement) :
- n° 316 de M. Jean-Pierre Raffarin à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (Financement des infrastructures routières et autoroutières) ;

- n° 332 de M. Bernard Piras à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité (Statut des familles d'accueil d'adultes handicapés) ;

- n° 333 de M. Jean-Claude Carle à M. le secrétaire d'Etat au budget (Contrôles effectués par l'administration fiscale sur le train de vie des gens du voyage) ;

- n° 334 de M. André Diligent à M. le ministre délégué chargé des affaires européennes (Conditions d'utilisation des subventions du Fonds social européen) ;

- n° 337 de M. Gérard César à M. le ministre de la défense (Redéploiement des forces de gendarmerie) ;

- n° 339 de M. Nicolas About à Mme le garde des sceaux, ministre de la justice (Réforme des prestations compensatoires versées en cas de divorce) ;

- n° 340 de M. Georges Mouly à M. le ministre de la défense (Avenir de l'unité de GIAT industries de Tulle) ;

- n° 342 de M. Martial Taugourdeau à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité (Financement des associations d'aide à domicile des personnes âgées handicapées) ;

- n° 344 de M. Bernard Dussaut à M. le secrétaire d'Etat à la santé (Carte hospitalière) ;

- n° 346 de M. Alain Dufaut à Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement (Participation des conseils généraux à la préparation des contrats de plan) ;

- n° 348 de M. Xavier Darcos à Mme le garde des sceaux, ministre de la justice (Vacances de postes de greffier en chef dans le ressort du tribunal de grande instance de Périgueux) ;

- n° 350 de M. Pierre Hérisson à M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie (Modification de l'assiette de la taxe professionnelle) ;

- n° 355 de M. René-Pierre Signé à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (Suppression de la gare de Château-Chinon) ;

- n° 359 de Mme Nicole Borvo à M. le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie (Situation des écoles dans le 20e arrondissement de Paris).

Jeudi 12 novembre 1998 :

Ordre du jour prioritaire

A 9 h 30 :
1° Projet de loi relatif à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction (n° 43, 1998-1999).
(La conférence des présidents a fixé au mardi 10 novembre 1998, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.)
2° Projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un échange de lettres interprétatif) (n° 395, 1996-1997).
3° Projet de loi autorisant la ratification de l'accord de partenariat économique, de coordination politique et de coopération entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et les Etats-Unis du Mexique, d'autre part (n° 3, 1998-1999).
4° Projet de loi autorisant la ratification d'une convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif (n° 4, 1998-1999).
5° Projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Azerbaïdjan sur la liberté de circulation (n° 599, 1997-1998).
6° Projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil (n° 552, 1997-1998).
7° Projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'extradition entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil (n° 553, 1997-1998).
(La conférence des présidents a décidé que ces deux projets de loi feraient l'objet d'une discussion générale commune.)
A 15 heures et le soir :
8° Sous réserve de sa transmission, projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (AN, n° 1106).
(La conférence des présidents a fixé :
- au vendredi 13 novembre 1998, à 16 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi ;

- à quatre heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mardi 10 novembre 1998.)
Lundi 16 novembre 1998 :

Ordre du jour prioritaire

A 15 heures et le soir :
Suite du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (AN, n° 1106).
Mardi 17 novembre 1998 :

Ordre du jour prioritaire

A 9 h 30, à 16 heures et le soir :
Suite du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (AN, n° 1106).
Mercredi 18 novembre 1998 :

Ordre du jour prioritaire

A 15 heures et, éventuellement, le soir :
1° Suite du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (AN, n° 1106).
2° Deuxième lecture du projet de loi constitutionnelle, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif au Conseil supérieur de la magistrature (n° 6, 1998-1999).
(La conférence des présidents a fixé :
- au mardi 17 novembre 1998, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi ;

- à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mardi 17 novembre 1998.)
(La conférence des présidents a décidé qu'il serait procédé à un scrutin public à la tribune lors du vote sur l'ensemble du projet de loi constitutionnelle.)

Jeudi 19 novembre 1998 :

A 9 h 30 :
1° Onze questions orales sans débat (l'ordre d'appel des questions sera fixé ultérieurement) :
- n° 273 de M. Franck Sérusclat à M. le ministre de la défense (Projets d'armement du Gouvernement) ;

- n° 289 de Mme Marie-Claude Beaudeau à M. le secrétaire d'Etat au logement (Conditions de stationnement des grands voyageurs) ;

- n° 318 de M. Christian Demuynck à M. le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie (Avenir des classes technologiques) ;

- n° 325 de M. Philippe Richert à M. le ministre de l'intérieur (Mise en oeuvre de l'accord de Karlsruhe sur la coopération transfrontalière) ;

- n° 330 de M. Jean-Pierre Demerliat à Mme le ministre de la jeunesse et des sports (Situation des centres de vacances et de loisirs) ;

- n° 331 de Mme Janine Bardou à M. le ministre de l'agriculture et de la pêche (Réforme des fonds structurels européens et avenir de la forêt) ;

- n° 336 de M. Ivan Renar à M. le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie (Harmonisation du reclassement des maîtres auxiliaires devenus titulaires) ;

- n° 345 de M. Bernard Murat transmise à M. le secrétaire d'Etat à l'industrie (Situation des producteurs de peaux d'ovins) ;

- n° 347 de M. Michel Duffour à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (Problèmes d'aménagement du pont de Rouen, à Nanterre) ;

- n° 349 de M. Yves Rispat à M. le ministre de la défense (Fermetures de gendarmeries en zones rurales) ;

- n° 352 de Mme Anne Heinis à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité (Prise en charge des personnes atteintes par la maladie d'Alzheimer).

A 16 heures et le soir :

Ordre du jour prioritaire

2° Sous réserve de sa transmission, projet de loi de finances pour 1999 (AN, n° 1078).
(Voir ci-après les règles et le calendrier de la discussion budgétaire du jeudi 19 novembre 1998 au mardi 8 décembre 1998.)
En outre, jeudi 26 novembre 1998, à 15 heures :
Questions d'actualité au Gouvernement.
(L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures.)
Mercredi 2 décembre 1998 :

Ordre du jour prioritaire

A 15 heures :
Conclusions de la commission mixte paritaire ou nouvelle lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.
(La conférence des présidents a fixé au mardi 1er décembre 1998, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.)
Sur la proposition du bureau du Sénat, la conférence des présidents a décidé que la Sénat commémorerait la proclamation de la Déclaration universelle des droits de l'homme le jeudi 10 décembre 1998, à 16 heures.
A la suite de M. Christian Poncelet, président du Sénat, pourront intervenir M. Robert Badinter, président de la mission pour la célébration du 50e anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l'homme (dix minutes), un orateur pour chaque groupe et la réunion administrativee des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (dix minutes) et le représentant du Gouvernement.

*
* *

Le jeudi 17 décembre 1998, à 14 h 15, dans la salle des séances, M. Christian Poncelet, président du Sénat, procédera au dévoilement de la plaque commémorative à l'effigie de M. Michel Debré, qui fut sénateur d'Indre-et-Loire de 1948 à 1958.

*
* *

Enfin, en application du deuxième alinéa de l'article 28 de la Constitution et de l'article 32, alinéa 1, du règlement, le Sénat a décidé de suspendre ses travaux :
- du 27 décembre 1998 au 17 janvier 1999 ;
- du 21 au 28 février 1999 ;
- du 11 au 25 avril 1999.

Règles et calendrier de la discussion du projet de loi de finances pour 1999 (du jeudi 19 novembre 1998, à 16 heures, au mardi 8 décembre 1998)
Les modalités de discussion et la répartition des temps de parole sont fixées comme suit :
1° Délais limites pour le dépôt des amendements :
La conférence des présidents a fixé les délais limites suivants pour le dépôt des amendements :
- le jeudi 19 novembre 1998, à 16 heures, pour les amendements aux articles de la première partie du projet de loi ;

- la veille du jour prévu pour la discussion, à 17 heures, pour les amendements aux divers crédits budgétaires et aux articles rattachés ;

- le vendredi 4 décembre 1998, à 17 heures, pour les amendements aux articles de la deuxième partie non rattachés à l'examen des crédits.

2° La répartition des temps de parole sera établie en fonction de la durée de chaque discussion, telle que celle-ci a été évaluée par la commission des finances (le temps de discussion des crédits, articles rattachés et amendements faisant, le cas échéant, l'objet d'une estimation et s'imputant sur le temps de parole à répartir).
Les temps de parole dont disposeront les rapporteurs des commissions et les groupes, ainsi que, le cas échéant, le président des commissions saisies pour avis, pour chacune des discussions prévues, sont fixés comme suit :
a) Les rapporteurs spéciaux de la commission des finances disposeront de :
- quinze minutes pour les budgets dont la durée prévue pour la discussion dépasse deux heures ;

- dix minutes pour les budgets dont la durée prévue pour la discussion est inférieure ou égale à deux heures ;

- cinq minutes pour certains fascicules budgétaires ou budgets annexes ;

b) Les rapporteurs pour avis disposeront de :
- dix minutes pour les budgets dont la durée prévue pour la discussion dépasse deux heures, ce temps étant réduit à cinq minutes pour les budgets sur lesquels trois avis ou plus sont présentés ;

- cinq minutes pour les budgets dont la durée prévue pour la discussion est inférieure ou égale à deux heures ;

c) Les groupes :
Le temps de parole des groupes sera réparti conformément aux règles suivantes :
- pour chaque discussion, il sera attribué un temps forfaitaire de dix minutes à chaque groupe et de cinq minutes à la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe lorsque le temps global disponible sera au moins égal à une heure trente, le reliquat étant réparti entre eux proportionnellement à leurs effectifs ;

- lorsque le temps global disponible est inférieur à une heure trente, la répartition s'effectuera uniquement en proportion des effectifs. Toutefois, aucune attribution ne pourra être inférieure à cinq minutes.

Les résultats des calculs, effectués conformément à ces règles, seront communiqués aux présidents des groupes et des commissions.
Les interventions éventuelles des présidents des commissions saisies pour avis s'imputeront sur le temps de parole de leur groupe.
Par ailleurs, pour les explications de vote sur la première partie, il sera attribué un temps de dix minutes à chaque groupe et un temps de cinq minutes à la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe ; pour les explications de vote sur l'ensemble du projet de loi de finances, le temps attribué à chaque groupe sera de quinze minutes et celui attribué à la réunion administrative sera de cinq minutes.
Dans le cadre d'une journée de discussion, chaque groupe ou la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe pourra demander le report du temps ou d'une partie du temps de parole qui lui est imparti pour un budget à la discussion d'un autre budget inscrit le même jour, en prévenant le service de la séance la veille avant 17 heures. Toutefois, cette faculté ne pourra pas être utilisée pour les attributions de temps de parole forfaitaires de cinq minutes affectées à la discussion de certains budgets et pour les attributions minimales de cinq minutes.
3° Les inscriptions de parole devront être communiquées au service de la séance :
- pour la discussion générale, le mercredi 18 novembre 1998, avant 17 heures ;

- pour les discussions portant sur les crédits de chaque ministère, la veille du jour prévu pour la discussion, avant 17 heures.

En outre, la durée d'intervention de chacun des orateurs devra être communiquée au service de la séance lors des inscriptions de parole.
En application de l'article 29 bis du règlement, l'ordre des interventions dans la discussion générale du projet de loi de finances et dans les principales discussions portant sur les crédits des différents ministères sera déterminé en fonction du tirage au sort auquel il a été procédé au début de la session.

A N N E X E I
Calendrier de la discussion du projet de loi de finances pour 1999
adopté par la conférence des présidents du 3 novembre 1998


DATE

DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

DURÉE PRÉVUE

Jeudi 19 novembre 1998
A 16 heures et le soir.Discussion générale6 h 30

Nota. - Délai limite pour le dépôt des amendements aux articles de la première partie à 16 heures.

Vendredi 20 novembre 1998

A 9 h 30.Discussion générale (suite et fin)2 h 30

Nota. - La commission des finances se réunira à 15 heures pour l'examen des amendements aux articles de la première partie.

Lundi 23 novembre 1998

A 10 heures, à 15 heures et le soir.Examen des articles de la première partie11 h 30

Mardi 24 novembre 1998
A 10 h 30, à 15 heures et le soir.Examen des articles de la première partie (suite)10 heures

Mercredi 25 novembre 1998

A 9 h 30, à 15 heures et le soir.
Nota. - L'examen des crédits relatifs au ministère des affaires européennes interviendra à l'occasion de l'examen de l'article 42.


Examen de l'article 42 : évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes Examen des articles de la première partie (suite)



3 heures 8 heures

Jeudi 26 novembre 1998

A 9 h 30, à 16 heures et le soir. Nota. - Questions d'actualité au Gouvernement de 15 heures à 16 heures.


Examen des articles de la première partie (suite et fin)
Eventuellement seconde délibération sur la première partie Explications de vote sur l'ensemble de la première partie. Scrutin public ordinaire de droit
3 h 30
.
Services du Premier ministre : I. - Services généraux
0 h 30
. II. - Secrétariat général de la défense nationale0 h 30
. III. - Conseil économique et social0 h 15
. IV. - Plan0 h 30
.Budget annexe des Journaux officiels0 h 10
.Fonction publique et réforme de l'Etat1 h 30
.
Aménagement du territoire et environnement : I. - Aménagement du territoire
2 h 30

Vendredi 27 novembre 1998

A 9 h 30, à 15 heures et le soir.Budget annexe des prestations sociales agricoles1 heure
.Agriculture et pêche5 h 30
.

Education nationale, recherche et technologie :
II. - Enseignement supérieur III. - Recherche et technologie


2 h 30 2 heures

Samedi 28 novembre 1998

A 9 h 30, à 15 heures et le soir.Budget annexe des Monnaies et médailles0 h 10
.

Economie, finances et industrie :
I. - Charges communes (+ articles 77 et 78) Comptes spéciaux du Trésor (articles 51 à 58)


2 heures
.
Economie, finances et industrie : II. - Services communs et finances (et consommation)
1 h 30
. III. - Industrie (et Poste)3 h 30
. IV. - Petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat (+ article 79)2 heures
.Commerce extérieur1 heure

Lundi 30 novembre 1998

A 9 h 30, à 15 heures et le soir.

Intérieur et décentralisation : - décentralisation

2 h 30
. - sécurité2 h 30
.
Education nationale, recherche et technologie : I. - Enseignement scolaire
4 heures
.Anciens combattants (+ articles 75 et 76)2 heures

Mardi 1er décembre 1998

A 9 h 30, à 15 heures et le soir.Outre-mer4 heures
.

Affaires et coopération : II. - Coopération (et francophonie)

3 h 30
. I. - Affaires étrangères3 h 30

Mercredi 2 décembre 1998

A 9 h 30 et le soir.
Nota. - La commission des finances se réunira à 15 heures pour examiner les articles non rattachés de la deuxième partie.

A 9 h 30 :
Défense :
- exposé d'ensemble et dépenses en capital (article 48).
- dépenses ordinaires (article 47).
5 heures

.
A 15 heures : conclusions de la commission mixte paritaire ou nouvelle lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

.
Le soir : suite de l'ordre du jour du matin.

Jeudi 3 décembre 1998

A 9 h 30, à 15 heures et le soir.

Emploi et solidarité : I. - Emploi (+ articles 80 et 81)

4 heures
. II. - Santé et solidarité (+ articles 82 et 83)3 h 30
.
Aménagement du territoire et environnement : II. - Environnement
3 heures

Vendredi 4 décembre 1998

A 9 h 30, à 15 heures et le soir. Nota. - Délai limite pour le dépôt des amendements aux articles non rattachés de la deuxième partie à 17 heures.


Equipement, transports et logement :
V. - Tourisme
I. - Services communs II. - Urbanisme et logement


1 h 30 4 heures
.
III. - Transports :
1. Transports terrestres
2. Routes 3. Sécurité routière


3 heures
.
4. Transport aérien et météorologie Budget annexe de l'aviation civile
1 h 30
.
IV. - Mer :
- marine marchande - ports maritimes

1 h 30

Samedi 5 décembre 1998

A 10 heures, à 15 heures et le soir.

Emploi et solidarité : III. - Ville

2 heures
.Jeunesse et sports2 heures
.Culture3 h 30
.Communication (crédits du Conseil supérieur de l'audiovisuel, d'aides à la presse et à l'audiovisuel inscrits au budget des services généraux du Premier ministre ; article 63 et lignes 44 et 45 de l'état E annexé à l'article 59)3 h 30

Dimanche 6 décembre 1998

A 15 heures.

Eventuellement, discussions reportées.

Lundi 7 décembre 1998

A 9 h 30.Budgets annexes de l'ordre de la Légion d'honneur et de l'ordre de la Libération0 h 20
.Justice3 heures

A 16 heures et le soir. Nota. - La commission des finances se réunira à 14 heures pour examiner les amendements aux articles non rattachés de la deuxième partie.

Articles de la deuxième partie non joints aux crédits6 h 30

Mardi 8 décembre 1998

A 9 h 30, à 15 heures et le soir.

Suite et fin de la discussion des articles de la deuxième partie non joints aux crédits.
Eventuellement seconde délibération.
Explications de vote.
Scrutin public à la tribune de droit.



A N N E X E I I
Questions orales sans débat
inscrites à l'ordre du jour du mardi 10 novembre 1998

N° 316. - M. Jean-Pierre Raffarin interroge M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement sur les innovations que peut proposer l'Etat aux régions pour faire face aux besoins de financement d'infrastructures routières et autoroutières. Retard des contrats de plan, délégation de maîtrise d'ouvrage, mobilisation des fonds européens, maîtrise des flux de fret... ?
N° 332. - M. Bernard Piras attire l'attention de Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité sur la situation des familles d'accueil pour adultes handicapés. En effet, il se révèle que le statut et la situation de ces familles posent un certain nombre de difficultés. Une première porte sur la durée de l'agrément, le décret n° 90-504 prévoyant simplement des modalités de retrait et non sa durée. Or il apparaît que des départements appliquent, de manière quelque peu arbitraire, un renouvellement avec enquête préalable et avis de la commission départementale, d'une durée comprise entre trois mois et deux années. Par ailleurs, cet agrément n'est accordé que pour un seul membre de la famille, que celle-ci soit composée d'une ou deux personnes. Une personne seule peut accueillir trois handicapés, il en est de même pour un couple. Pour ce qui est du contrat d'accueil, l'article 2 de la loi n° 89-475 du 10 juillet 1989 précise qu'il ne relève pas des dispositions du code du travail, alors qu'il s'agit d'un véritable contrat conclu entre accueillant et accueilli, réglementant des travaux d'aide ménagère, de garde, d'accompagnement, etc. Ne serait-il pas nécessaire de modifier cet article 2 afin que ces contrats relèvent du code du travail, ce qui serait plus conforme à la réalité des choses ? En ce qui concerne la rémunération, l'article 1er du décret n° 90-503 du 22 juin 1990 prévoit qu'elle est fixée entre un minimum et un maximum. La majoration pour sujétions particulières dont peut faire l'objet la rémunération journalière est-elle comprise dans le plafond fixé par le conseil général du département ? Chaque département doit normalement se doter d'un règlement intérieur dans ce domaine, ce qui n'est malheureusement dans les faits pas toujours le cas. Par ailleurs, même si l'article 2 du décret n° 90-504 du 22 juin 1990 prévoit que le président du conseil général doit adresser à toute personne sollicitant l'agrément prévu à l'article 1er un dossier qui comporte, d'une part, les prescriptions législatives et réglementaires aux conditions d'agrément, et, d'autre part, les dispositions arrêtées par lui pour l'instruction de cet agrément, il en ressort que les règles édictées relatives à cet agrément sont insuffisantes. Il lui demande de lui apporter une réponse aux différentes questions posées précédemment et de lui dire s'il envisage rapidement d'établir un véritable statut juridique et social pour ces familles d'accueil.
N° 333. - M. Jean-Claude Carle interroge M. le secrétaire d'Etat au budget sur la réalité des contrôles effectués par l'administration fiscale sur le train de vie des gens du voyage. La direction générale des impôts, dans notre pays, est chargée de mettre en oeuvre des procédures de contrôle qui visent les professionnels se livrant à une activité ainsi que les particuliers. Outre le contrôle sur pièces qui s'accompagne de la surveillance du respect des obligations déclaratives, les services disposent des procédures de vérification de comptabilité pour les professionnels et, pour les personnes physiques, de l'examen contradictoire de l'ensemble de leur situation fiscale personnelle. Les gens du voyage, officiellement, tirent leurs revenus de l'exercice d'activités telles que le rempaillage de chaises, le négoce de véhicules d'occasion, de petit matériel ou de mobilier, la brocante, la récupération ou la vente de produits divers. Les personnes qui exercent une activité ambulante ont la qualité d'assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée et peuvent, à ce titre, faire également l'objet de contrôle de facturation, en application des dispositions des articles L. 80 F et suivants du livre des procédures fiscales. Or qui d'entre nous, à l'instar de nombreux maires venant nous faire part de leur désarroi devant les situations souvent inextricables générées par la présence illicite des gens du voyage sur le territoire de leur commune, ne s'est jamais étonné du décalage entre ce que devrait être leur train de vie si l'on s'en tient à leurs activités officielles et certains signes extérieurs de richesse : luxueuses caravanes, voitures de marques prestigieuses, etc. Dès lors, on ne manque pas de s'interroger sur la réalité des contrôles fiscaux que peut exercer l'administration fiscale sur l'activité des gens du voyage. On peut admettre, il est vrai, que la grande mobilité de ces contribuables suscite des difficultés importantes pour cerner leur activité exacte et l'importance de leur patrimoine mais en aucun cas cette mobilité ne doit être un obstacle à l'exercice par l'administration de ses prérogatives. Aussi il lui demande de lui indiquer s'il dispose d'indications chiffrées relatives à l'exercice de ces contrôles sur cette population ? Par ailleurs, s'il envisage de les intensifier, non pour pénaliser les gens du voyage en particulier, mais pour préserver l'égalité de tous devant l'impôt ?
N° 334. - M. André Diligent appelle l'attention de M. le ministre délégué chargé des affaires européennes sur le Fonds social européen. Pour la période 1994-1997, la France s'est vu attribuer au titre des objectifs 3 et 4 la somme de 21,6 milliards de francs et ce pour répondre à deux objectifs : à titre curatif, combattre le chômage de longue durée, faciliter l'insertion dans la vie active des jeunes, des femmes, des chômeurs de longue durée et des personnes exposées à l'insertion ; à titre préventif, améliorer la qualification des travailleurs menacés de chômage en raison des exigences des mutations industrielles. Ces programmes arrivant bientôt à leur terme, il lui demande si des dispositifs sont à l'étude pour mieux maîtriser la mise en oeuvre du Fonds social européen. En effet, le Parlement européen a fait état dans un rapport sur le FSE, discuté en séance le 18 juillet 1997, des retards constatés en France dans l'utilisation des crédits communautaires. Il les attribue à l'excès de centralisation et au manque de clarté dans la répartition des compétences entre les différents échelons administratifs qui aboutissent souvent à une marginalisation des collectivités locales et des acteurs locaux, à l'excessive rigidité du processus de programmation et des mesures d'éligibilité au plan national, à la lenteur de la présentation des projets, à la lourdeur et la lenteur des circuits financiers, à la difficulté de mobiliser les cofinancements, aux carences de l'information. Il semblerait que, si la sous-consommation des fonds structurels est générale en Europe, en France elle serait de l'ordre de 30 % par rapport aux prévisions.
N° 337. - M. Gérard César attire l'attention de M. le ministre de la défense sur le redéploiement des effectifs de gendarmerie au profit des zones urbaines. Il lui rappelle que la gendarmerie assure la sécurité sur 95 % du territoire national et joue un rôle privilégié en milieu rural par sa proximité avec la population et par son action d'information. Concerné en tant que maire par la proposition de fermeture de la brigade de Rauzan, il lui demande de lui faire part de sa position. Il lui fait remarquer que, dans le monde rural, malgré les efforts des gendarmes, la délinquance va croissant.
N° 339. - M. Nicolas About attire l'attention de Mme le garde des sceaux, ministre de la justice, sur la réforme attendue des prestations compensatoires versées en cas de divorce. Le 25 février dernier, le Sénat a adopté en première lecture les conclusions de la commission des lois sur une proposition de loi modifiant le régime actuel des prestations compensatoires, lequel engendre depuis 1975 un nombre incalculable d'injustices, tant pour les débiteurs que pour leurs héritiers, à qui revient la charge de la dette au moment de la succession. On croit souvent que ce sont les héritiers issus d'un remariage qui font les frais d'un tel système, mais il n'en est rien. Un jeune homme de vingt-quatre ans vient d'être condamné par le tribunal de grande instance de Nanterre à payer un capital de 350 000 F à la seconde épouse de son père, au titre de l'article 276-2 du code civil. Enfant unique issu du premier mariage de son père, il avait été abandonné sans ressources par ce dernier, parti refaire sa vie. Au moment du décès de son père, il a réclamé la succession. Or il se voit aujourd'hui contraint par les tribunaux d'assumer la charge de la dette que son père avait contractée avec une deuxième épouse, dont il ignorait jusqu'à l'existence. En effet, son père s'était par la suite remarié et avait divorcé deux fois. La succession est pourtant un droit pour tous les héritiers. Est-il normal que ce droit soit amputé pour certains, du simple fait que leur géniteur a contracté ultérieurement des alliances qui ne les concernent en rien ? Le plus choquant dans cette affaire est sans doute le déséquilibre financier introduit par la loi entre les deux parties : d'un côté, les héritiers de droit qui sont « condamnés » à verser un capital alors que, du vivant de leur père, ils n'ont reçu aucune aide, et qui ont pourtant charge de famille ; de l'autre, la seconde épouse qui reçoit le capital, alors qu'elle a déjà retiré des avantages matrimoniaux de son union sous la forme de biens immobiliers et qu'elle touche, de surcroît, la pension de réversion de son ex-mari. A la lumière de cet exemple, il lui demande quel avenir elle compte réserver au texte portant réforme des prestations compensatoires, adopté au Sénat en février dernier. Un rapport a récemment préconisé la suppression du principe de transmissibilité de la rente aux héritiers. Elle propose également la réduction du montant de la prestation, lorsque le débiteur décède, en fonction du montant que touche déjà le créancier à titre de pension de réversion. Il lui demande quelle est sa position concernant ces deux propositions et si ces dernières figureront parmi les dispositions du futur projet de loi portant réforme du droit de la famille.
N° 340. - M. Georges Mouly attire l'attention de M. le ministre de la défense sur les problèmes que connaît, depuis déjà longtemps, GIAT industries et plus particulièrement l'unité de Tulle, en Corrèze, dont le dernier plan social entraîne la suppression de 300 emplois. Il lui demande en conséquence s'il serait possible d'envisager de maintenir sur le site de Tulle les services d'études et de commercialisation, de confirmer la vocation du site dans le domaine du canon de moyen calibre et de lui préciser s'il entend lancer prochainement le programme de véhicules blindés de combat d'infanterie ; s'il est enfin envisagé de mettre en place les compensations nécessaires.
N° 342. - M. Martial Taugourdeau rappelle à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité que, lors de la mise en place de l'aide à domicile aux personnes âgées handicapées, plusieurs communes ont fait le choix de confier cette tâche à des associations. Ces associations, en statuant sur leurs comptes de 1997, ont fait connaître des pertes prévisionnelles importantes pour l'année 1998 (de l'ordre de 600 à 700 000 francs) en raison tout d'abord de la non-augmentation du prix forfaitaire de l'aide à domicile, inchangée depuis 1996, et ensuite du dispositif de la loi de finances n° 97-1269 du 31 décembre 1997 modifiant le dispositif de réduction dégressive des charges patronales sociales sur les bas salaires. Le Gouvernement s'était engagé l'année dernière pour qu'une somme totale de 30 millions soit réservée aux associations en difficulté. D'après ses informations, il semblerait que la Caisse nationale d'assurance vieillesse aurait refusé d'accorder cette aide. Qu'en est-il ? D'autre part, les associations ont-elles été bien informées de ces possibilités ? De plus, des aménagements devaient être adoptés pour les délais de règlement de dettes fiscales et sociales en faveur des associations en difficulté de trésorerie. Enfin, des dispositions devaient également être prises dans la loi de financement de la sécurité sociale. Il constate qu'il n'en est rien. Il lui demande donc quelles sont les mesures envisagées pour remédier à ces carences.
N° 344. - M. Bernard Dussaut appelle l'attention de M. le secrétaire d'Etat à la santé sur les conséquences des décrets parus au Journal officiel du 10 octobre 1998 relatifs aux maternités, notamment pour l'hôpital de La Réole en Gironde. Cet hôpital comprend une maternité qui assure, en toute sécurité, 250 accouchements en moyenne chaque année. La fermeture de la maternité aurait immanquablement des conséquences en chaîne dramatiques : il y aurait immédiatement une diminution d'utilisation du plateau technique pourtant très performant et, à terme, la présence des deux chirurgiens et des deux anesthésistes, qui permet un service d'urgence vingt-quatre heures sur vingt-quatre, serait remise en question. L'existence même de cet hôpital de proximité serait alors probablement compromise. Etant donné qu'aucune enquête scientifique n'apporte la preuve que le taux de mortalité maternelle ou périnatale soit plus élevé dans les maternités pratiquant moins de 300 accouchements par an et que les problèmes se situent plutôt au niveau des pressions budgétaires énormes pour les contraindre à fermer, il lui demande de bien vouloir lui préciser s'il envisage d'intégrer dans les critères de dérogation à la fermeture des critères autres que géographiques, comme par exemple la spécificité sociale des bassins de vie concernés. Cela permettrait de poser la problématique dans une perspective plus large d'aménagement du territoire, en luttant contre toute désertification sanitaire.
N° 346. - M. Alain Dufaut appelle l'attention de Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement sur les préoccupations exprimées par les membres de l'Union des conseillers généraux de France (UCGF) et par l'Association des présidents des conseils généraux de France (APCG) au regard de la circulaire du 31 juillet 1998 relative aux prochains contrats de plan Etat-région 2000-2006, publiée au Journal officiel du 13 septembre dernier. Il semble en effet que l'institution départementale soit largement oubliée dans le cadre de la préparation de ces contrats de plan déclinables en contrats de pays, d'agglomérations et de ville. De nombreuses initiatives sont d'ailleurs prises pour que les conseils généraux soient associés à la phase d'élaboration de ces futurs contrats de plan. D'ores et déjà, les six présidents de conseils généraux de Provence-Alpes-Côte d'Azur, toutes tendances politiques confondues, se sont récemment retrouvés à Marseille aux côtés du président de la région pour évoquer cette question et aborder de manière concertée les négociations. Compte tenu de la réussite des départements plus de quinze ans après la mise en oeuvre de la décentralisation, que ce soit notamment en termes d'action sociale ou d'aménagement du territoire, et alors même que les fréquentes études d'opinion démontrent la profonde adhésion au département des populations, en particulier dans les communes de moins de 20 000 habitants, il est permis de s'interroger sur cette absence de prise en compte des acteurs départementaux. Il semblerait préférable d'engager la décentralisation sur le chemin d'une meilleure définition des domaines de compétence respectifs des différentes collectivités locales plutôt que de prendre le risque de créer d'autres niveaux d'administration locale du territoire ou de remettre en cause le principe de libre initiative des collectivités en faveur d'un regroupement. Aussi, il souhaiterait connaître, de manière plus précise, les intentions réelles du Gouvernement en la matière et savoir si des mesures seront mises en oeuvre afin que les départements soient associés à la préparation de ces contrats de plan en tant que partenaires à part entière et pas seulement comme des commanditaires financiers.
N° 348. - M. Xavier Darcos attire l'attention de Mme le garde des sceaux, ministre de la justice, sur la vacance de trois des six postes de greffier en chef sur l'ensemble du ressort du tribunal de grande instance de Périgueux. Ces vacances de postes pour une durée indéterminée affectent les tribunaux d'instance de Ribérac, Nontron et le tribunal de grande instance de Périgueux. Elles entraînent une désorganisation constante de travail au sein de cette juridiction et, par voie de conséquence, pénalisent le fonctionnement du service judiciaire. Il n'ignore pas que la gestion prévisionnelle des greffes des tribunaux fait partie des priorités de son action. Par ailleurs, les dispositions de la loi n° 95-125 du 6 janvier 1995, en opérant certains transferts de compétences des magistrats aux greffiers en chef, ont soulevé la possibilité d'envisager de déléguer aux greffiers les missions dévolues aux greffiers en chef. Néanmoins, s'agissant des greffes du ressort du tribunal de grande instance de Périgueux, il convient de souligner que ces greffes sont déjà surchargés. Le greffier en chef du tribunal de grande instance de Périgueux, qui, actuellement, n'a pas d'adjoint, a en charge une cellule budgétaire importante et le greffier en chef du tribunal d'instance de cette même ville doit assumer la lourde gestion des demandes de nationalité. En conséquence, il souhaite que la situation spécifique de la circonscription judiciaire du tribunal de grande instance de Périgueux soit examinée de toute urgence en liaison avec la sous-direction des greffes du ministère de la justice, afin qu'une solution aussi satisfaisante que possible soit apportée aux vacances qui lui sont signalées.
N° 350. - M. Pierre Hérisson appelle l'attention de M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie sur la modification de l'assiette de la taxe professionnelle contenue dans le projet de loi de finances pour 1999. Sur le fond, il est certes louable de vouloir alléger les charges des entreprises, mais plusieurs options sont possibles, notamment celle consistant à diminuer l'impôt sur les sociétés, souvent réclamée lors des discussions budgétaires précédentes. La suppression progressive sur cinq ans de la part Salaires de l'assiette de la taxe professionnelle n'aura aucun effet sur l'emploi. Une étude récente du conseil des impôts faite auprès des entreprises dans quatre départements démontre pour la totalité d'entre elles que le poids de la taxe professionnelle n'a pas eu d'incidence sur leur politique de personnel. La taxe professionnelle constitue une ressource majeure pour plus de 50 000 communes, groupements, départements, régions, organismes consulaires et fonds de péréquation. Les pertes subies par les collectivités en leur imposant une diminution de l'assiette de cette taxe seraient compensées sous forme de dotation budgétaire, qui évoluerait comme la dotation globale de fonctionnement jusqu'en 2003, puis serait intégrée à celle-ci. Aussi, il lui demande s'il n'aurait pas été préférable d'inclure ce toilettage de la taxe professionnelle dans la vaste réforme attendue de la fiscalité locale et de l'intercommunalité, après concertation avec les élus, et de lui assurer que cette baisse de revenus pour les collectivités sera compensée et réactualisée chaque année afin d'éviter qu'à terme cette compensation ne se transforme en augmentation d'impôt sur les ménages, ce qui n'est pas imaginable tant la pression fiscale est déjà forte.
N° 355. - M. René-Pierre Signé appelle l'attention de M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement sur la menace de suppression qui pèse de plus en plus lourdement sur la gare de Château-Chinon. La SNCF, en dépit des assurances apportées si les utilisateurs pouvaient garantir un certain tonnage annuel, tonnage qui a été garanti, n'envisagerait pas un retour à Château-Chinon, et ce pour deux raisons : le mauvais état de la voie qu'il conviendrait de remettre en état et son profil qui entraîne un surcoût d'exploitation. La SNCF rechercherait donc une solution envisageant l'installation d'une plate-forme ferroviaire assez proche des zones d'exploitation, facilement accessible par route, correctement aménagée et éloignée des zones d'habitation. Le secteur de Taunay en Bazois, situé à 25 km de Château-Chinon, semble retenir sa préférence. Un tel projet prive Château-Chinon d'un outil et d'un potentiel susceptibles de générer de nouvelles activités. Il s'inquiète de la pénalisation qui est infligée à une gare active, située en plein coeur du massif, pour une simple raison de rentabilité et se demande s'il est raisonnable de supprimer de nouveau un service public dans une région déjà fragilisée.
N° 359. - Mme Nicole Borvo attire l'attention de M. le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie sur la situation du groupe scolaire Olivier-Métra et d'autres écoles dans le 20e arrondissement de Paris. L'académie de Paris envisage d'exclure de la zone d'éducation prioritaire (ZEP) ces écoles. Elle propose de créer sur le quartier un réseau d'éducation prioritaire (REP) qui n'offre pas la garantie que les moyens attribués à ces écoles soient maintenus. Le groupe scolaire Olivier-Métra a bâti en quelques années un projet dynamique qui a beaucoup contribué à favoriser la réussite scolaire. Les moyens particuliers dont bénéficient ces écoles maternelles dans le cadre de la ZEP ont prouvé leur efficacité et sont toujours nécessaires car le nombre de familles en grande difficulté continue d'augmenter et le soutien aux efforts conjoints des équipes pédagogiques, qui ont permis de faire face à cet environnement difficile, reste indispensable. Il serait mal venu de casser cette dynamique au moment où les écoles primaires ressentent avec de plus en plus d'acuité la nécessité de rejoindre la ZEP. De plus, et contrairement à l'esprit des circulaires du ministère de l'éducation nationale qui exigent que la relance des ZEP s'effectue dans la transparence totale et après une large concertation de tous les partenaires de l'école, aucune concertation n'a été entreprise ni avec la mairie ni avec les syndicats enseignants. Pour toutes ces raisons elle lui demande si, dans la logique du plan de relance des ZEP décidé par le Gouvernement en janvier dernier et qui insiste sur l'importance pour les ZEP de couvrir tous les niveaux de scolarité des enfants, le ministère envisage de prendre les mesures nécessaires, afin d'ouvrir un véritable dialogue en vue du maintien de ces écoles maternelles en ZEP et d'élargir celle-ci aux écoles primaires de ce quartier.

Décès d'un sénateur

M. le président du Sénat a le regret de porter à la connaissance de Mmes et MM. les sénateurs qu'il a été avisé du décès de M. Georges Mazars, sénateur du Tarn, survenu le 2 novembre 1998.

Remplacement d'un sénateur

Conformément aux articles LO 325 et LO 179 du code électoral, M. le ministre de l'intérieur a fait connaître à M. le président du Sénat qu'en application de l'article LO 319 du code électoral M. Roger Lagorsse est appelé à remplacer, en qualité de sénateur du Tarn, M. Georges Mazars, décédé le 2 novembre 1998.

Modifications aux listes des membres des groupes
GROUPE SOCIALISTE
(74 membres au lieu de 75)

Supprimer le nom de M. Georges Mazars.

SÉNATEURS NE FIGURANT SUR LA LISTE D'AUCUN GROUPE
(8 au lieu de 7)

Ajouter le nom de M. Roger Lagorsse.

Nominations de membres
de commissions permanentes

Dans sa séance du mardi 3 novembre 1998, le Sénat a nommé :
M. Marcel Henry membre de la commission des affaires culturelles, en remplacement de M. René Monory, démissionnaire ;
M. René Monory membre de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, en remplacement de M. Marcel Henry, démissionnaire.



Le Directeur du service du compte rendu intégral, DOMINIQUE PLANCHON QUESTIONS ORALES REMISES À LA PRÉSIDENCE DU SÉNAT (Application des articles 76 à 78 du réglement)


Avenir de la gynécologie médicale

357. - 3 novembre 1998. - Mme Dinah Derycke souhaite attirer l'attention de M. le secrétaire d'Etat à la santé sur l'avenir de la gynécologie médicale. Il s'agit d'une spécialité propre à notre pays, créée en 1966, dont l'évolution et la personnalité de ses praticiens, comprenant 80 % de femmes, ne sont pas détachables de ces trente années de lutte en faveur du droit des femmes. Cette spécialité est appelée à disparaître à moyen terme : elle a, en effet, été supprimée en 1986 avec la création du concours de l'internat. Elle est devenue une matière théorique, enseignée aux gynécologues obstétriciens, dont la formation demeure fondée essentiellement sur l'obstétrique et la chirurgie. Très peu d'entre eux pratiqueront en cabinet la gynécologie médicale. Avant 1986, 130 gynécologues médicaux étaient formés par an. Aujourd'hui, 30 gynécologues obstétriciens pratiqueront, peut-être, la gynécologie médicale. L'harmonisation européenne des études ne peut être un prétexte. Cette spécialité, que nos voisins européens nous envient, doit-elle disparaître au motif qu'elle est une spécificité française ? Selon un sondage SOFRES réalisé en janvier 1998, 67 % des femmes ne veulent pas consulter un généraliste pour des problèmes gynécologiques. Ce sont autant de femmes qui renonceront à se faire suivre régulièrement, et la politique de prévention des cancers féminins, réaffirmée par la loi de financement de la sécurité sociale de 1999, en pâtira. En conséquence, elle souhaite savoir s'il envisage de prendre des mesures pour enrayer la disparition progressive des gynécologues médicaux. Si elle devait être menée à son terme, cette disparition serait un grand recul pour les femmes, leur santé et leurs droits.

Statut des praticiens
exerçant dans les centres d'orthogénie

358. - 31 octobre 1998. - Mme Dinah Derycke souhaite attirer l'attention de M. le secrétaire d'Etat à la santé sur le statut des praticiens exerçant dans les centres d'orthogénie. Le décret du 27 mars 1993 confère aux établissements publics de santé la possibilité de recruter les médecins en qualité de praticiens contractuels. L'arrêté du 17 janvier 1995 précise quant à lui le niveau de rémunération des praticiens exerçant des missions spécifiques, comme l'interruption volontaire de grossesse. Or ces mesures réglementaires ne sont que rarement mises en oeuvre. En effet, un grand nombre de médecins exerçant dans les centres d'orthogénie continuent de le faire au titre de vacataire. De ce fait, ils perçoivent une rémunération très faible, n'ont droit ni aux congés payés ni aux congés de formation. Il s'agit la plupart du temps de médecins militants, qui ne pourront bientôt plus pallier le manque d'intérêt de leurs collègues pour ce travail mal reconnu. Seuls les hôpitaux de Paris, Tours, Grenoble, Chambéry et, depuis peu, Roubaix ont contractualisé leurs praticiens en centre d'orthogénie. L'exemple de Roubaix lui paraît porteur d'espoir et recèle de nouvelles perspectives. Après une grève de vingt jours, les médecins du centre d'orthogénie du CHU de Roubaix ont obtenu de devenir contractuels et de bénéficier d'une augmentation du nombre de demi-journées de travail ainsi que d'un droit à la formation. Ces dispositions permettront aussi aux praticiens d'exercer une activité préventive. La planification prend ainsi une place importante : l'Etat s'est d'ailleurs engagé à financer les heures travaillées pour le compte de la planification en cas de défaillance du conseil général, dont c'est la compétence. Dans le seul département du Nord, quinze centres d'orthogénie attendent l'extension de cette solution à leur cas. Il s'agit simplement d'appliquer les règlements en vigueur, il s'agit surtout de veiller à garantir le droit des femmes. Ces centres, confrontés au désintérêt du corps médical et à une absence de volonté de la part de la hiérarchie administrative hospitalière, voient en effet leurs missions très sérieusement remises en jeu. Constatant l'excellence de l'accord roubaisien, elle souhaite savoir s'il entend prendre des dispositions afin d'étendre cette solution exemplaire à l'ensemble des centres d'orthogénie et lever ainsi les menaces pesant sur leur bon fonctionnement et leur pérennité.

Situation des écoles du 20e arrondissement de Paris

359. - 3 novembre 1998. - Mme Nicole Borvo attire l'attention de M. le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie sur la situation du groupe scolaire Olivier-Métra et d'autres écoles dans le 20e arrondissement de Paris. L'Académie de Paris envisage d'exclure de la zone d'éducation prioritaire (ZEP) ces écoles. Elle propose de créer sur le quartier un réseau d'éducation prioritaire (REP) qui n'offre pas la garantie que les moyens attribués à ces écoles soient maintenus. Le groupe scolaire Olivier-Métra a bâti en quelques années un projet dynamique qui a beaucoup contribué à favoriser la réussite scolaire. Les moyens particuliers dont bénéficient ces écoles maternelles dans le cadre de la ZEP ont prouvé leur efficacité et sont toujours nécessaires car le nombre de familles en grande difficulté continue d'augmenter et le soutien aux efforts conjoints des équipes pédagogiques, qui ont permis de faire face à cet environnement difficile, reste indispensable. Il serait mal venu de casser cette dynamique au moment où les écoles primaires ressentent avec de plus en plus d'acuité la nécessité de rejoindre la ZEP. De plus et contrairement à l'esprit des circulaires du ministère de l'éducation nationale qui exigent que la relance des ZEP s'effectue dans la transparence totale et après une large concertation de tous les partenaires de l'école, aucune concertation n'a été entreprise ni avec la mairie ni avec les syndicats enseignants. Pour toutes ces raisons elle lui demande si, dans la logique du plan de relance des ZEP décidé par le Gouvernement en janvier dernier et qui insiste sur l'importance pour les ZEP de couvrir tous les niveaux de scolarité des enfants, le ministère envisage de prendre les mesures nécessaires afin d'ouvrir un véritable dialogue en vue du maintien de ces écoles maternelles en ZEP et d'élargir celle-ci aux écoles primaires de ce quartier ?

Réorganisaiton des services de police
et de gendarmerie en Meurthe-et-Moselle

360. - 3 novembre 1998. - M. Philippe Nachbar attire l'attention de M. le ministre de l'intérieur sur les conséquences pour le département de Meurthe-et-Moselle du projet de réorganisation des services de police et gendarmerie qui, dans son état actuel, prévoit la suppression de quatre commissariats, Briey, Conflans, Joeuf et Villerupt, tous situés dans l'arrondissement de Briey, la dissolution de trois brigades de gendarmerie en zone rurale (Arracourt, Bernécourt, Mercy-le-Bas) et de huit brigades en zone urbaine (Essey transférée à Seichamps, Dombasle, Herserange, Ludres, Maxéville, Mont-Saint-Martin, Neuves-Maisons, Saint-Nicolas-de-Port). Devant l'ampleur d'un tel projet, il convient de rappeler que la réforme entreprise doit tenir le plus grand compte des spécificités locales et ne pas aboutir à un déséquilibre accru dans la répartition des forces de sécurité. Or, les brigades de gendarmerie menacées sont situées dans des zones proches d'agglomérations où la délinquance est contenue grâce à la prévention qu'assure la présence des gendarmes sur le terrain. Les quatre commissariats et trois des gendarmeries concernées (Mercy-le-Bas, Herserange, Mont-Saint-Martin) se trouvent dans l'arrondissement de Briey, peuplé de 150 000 habitants, qui traverse depuis de nombreuses années une crise économique exceptionnellement grave, se traduisant par le chômage des jeunes et l'existence de secteurs entiers de la population fragilisés. De plus, cet arrondissement, le Pays Haut, est proche des frontières belge et luxembourgeoise, ce qui en fait malheureusement un carrefour important du trafic de stupéfiants. Le maintien du réseau des commissariats et des gendarmeries, tant en zone rurale qu'en zone urbaine, apparaît donc essentiel pour garantir la sécurité des populations, qui passe avant tout par la prévention de la délinquance assurée par la proximité de forces de police et de gendarmerie. Un aménagement équilibré du territoire passe par le maintien sur place des services publics encore existants. La disparition ou le transfert de nouveaux services renforcerait la désertification de secteurs fragiles. Le danger serait grand, enfin, d'aboutir à un nouveau transfert de charges indues sur les communes qui pourraient se voir contraintes de créer des polices municipales pour ne pas voir l'insécurité s'aggraver. Il lui demande, en conséquence, s'il ne lui apparaît pas préférable, compte tenu de l'ensemble de ces éléments, de maintenir une organisation des services de police et de gendarmerie qui, en Meurthe-et-Moselle, a fait la preuve de son efficacité.

Aménagement de la RN 10 entre Rambouillet-Bel Air et Ablis

361. - 3 novembre 1998. - M. Gérard Larcher attire l'attention de M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement sur l'échéancier de réalisation des travaux d'élargissement de la RN 10 à 2 × 2 voies entre Rambouillet-Bel Air et Ablis et de la protection phonique de la RN 10 dans la traversée de la ville de Rambouillet. En effet, le contrat de plan en cours a inscrit la réalisation de l'aménagement à 2 × 2 voies de ce tronçon, l'utilité publique a été décrétée le 25 août 1998 et les procédures d'acquisition ont été engagées. La réalisation doit donc être engagée dans les meilleurs délais, la dangerosité de cette voie nationale n'étant plus à démontrer. En conséquence, il lui demande quel échéancier est prévu pour ces travaux. Par ailleurs, le niveau de nuisance phonique générée par la circulation automobile sur cette route nationale dans sa traversée de la zone agglomérée de la ville de Rambouillet dépasse le niveau tolérable selon les critères retenus par les experts. La ville de Rambouillet a engagé en 1994 un programme de protection qui, selon un schéma de répartition arrêté conjointement avec les services de l'équipement et le conseil régional, sera pour sa part achevé en 2002. En conséquence, il lui demande quel échéancier des travaux à la charge de l'Etat est prévu, notamment pour le secteur le plus sensible Les Fontaines-le Bel Air.






 



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