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Séance du 4 novembre 1998







SOMMAIRE


PRÉSIDENCE DE M. PAUL GIROD

1. Procès-verbal (p. 0).

2. Modification de l'ordre du jour (p. 1).

3. Candidatures à des organismes extraparlementaires (p. 2).

4. Prestation de serment de juges de la Haute Cour de justice (p. 3).

5. Qualification d'officier de police judiciaire. - Adoption définitive d'une proposition de loi (p. 4).
Discussion générale : Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice ; MM. Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la commission des lois ; Hubert Haenel, Paul Loridant, Michel Dreyfus-Schmidt.
Mme le garde des sceaux.
Clôture de la discussion générale.

Article unique (p. 5)

Amendement n° 1 de M. Loridant. - M. Paul Loridant, Mme le garde des sceaux. - Rertrait.
Adoption de l'article unique.

Article additionnel après l'article unique (p. 6)

Amendement n° 2 de M. Charasse. - M. Michel Charasse. - Retrait.

Vote sur l'ensemble (p. 7)

MM. Jean-Claude Peyronnet, Pierre Fauchon.
Adoption de la proposition de loi.

6. Nomination de membres d'organismes extraparlementaires (p. 8).

7. Accès au droit. - Adoption d'un projet de loi (p. 9).
Discussion générale : Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice ; MM. Luc Dejoie, rapporteur de la commission des lois ; Robert Bret, Mme Dinah Derycke, MM. Jean-Jacques Hyest, Hubert Haenel.
Mme le garde des sceaux.
Clôture de la discussion générale.

Articles additionnels
avant l'article 1er et après l'article 3 (p. 10)

Amendements n°s 49 à 51 de M. Bret. - MM. Robert Bret, le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Retrait des trois amendements.
Amendements n°s 52 et 53 de M. Bret. - MM. Robert Bret, le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Retrait des deux amendements.

Article 1er (p. 11)

Amendement n° 1 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 2. - Adoption (p. 12)

Article 3 (p. 13)

Amendement n° 2 de la commission. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article additionnel après l'article 3 (p. 14)

Amendement n° 54 de M. Bret. - MM. Robert Bret, le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Retrait.

Articles 4 à 7. - Adoption (p. 15)

Articles additionnels après l'article 7 (p. 16)

Amendements n°s 3 de la commission et 56 du Gouvernement. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Retrait de l'amendement n° 3 ; adoption de l'amendement n° 56 insérant un article additionnel.

Article 8 (p. 17)

Amendement n° 4 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption.
Amendement n° 5 de la commission. - M. le rapporteur, Mmes le garde des sceaux, Dinah Derycke, M. Robert Bret. - Adoption.
Amendement n° 6 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux, M. Robert Bret, Mme Dinah Derycke. - Adoption.
Amendement n° 7 de la commission. - M. le rapporteur, Mmes le garde des sceaux, Dinah Derycke, M. Jean-Jacques Hyest. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 9 (p. 18)

Article 54 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991
(p. 19)

Amendements n°s 8 à 13 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption des six amendements.
Adoption de l'article de la loi modifié.

Article 55 de la loi précitée (p. 20)

Amendement n° 14 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption.
Amendement n° 15 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux, M. Robert Bret, Mme Dinah Derycke. - Adoption.
Amendement n° 16 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption.
Amendement n° 17 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption.
Adoption de l'article de la loi modifié.

Article 56 de la loi précitée (p. 21)

Amendements n°s 18 à 20 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption des trois amendements.
Adoption de l'article de la loi modifié.

Article 57 de la loi précitée (p. 22)

Amendement n° 21 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption.
Adoption de l'article de la loi modifié.

Article 58 de la loi précitée (p. 23)

Amendement n° 22 de la commission. - Adoption.
Adoption de l'article de la loi modifié.

Article 59 de la loi précitée (p. 24)

Amendements n°s 23 et 24 de la commission. - Adoption des deux amendements.
Adoption de l'article de la loi modifié.

Article 60 de la loi précitée (p. 25)

Amendement n° 25 de la commission. - Adoption.
Adoption de l'article de la loi modifié.
Adoption de l'article 9 modifié.

Article additionnel après l'article 9 (p. 26)

Amendement n° 55 de M. Bret. - MM. Robert Bret, le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Retrait.

Article 10 (p. 27)

Amendement n° 26 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption de l'amendement rédigeant l'article.

Article 11 (p. 28)

Amendements n°s 27 à 30 de la commission. - Adoption des quatre amendements.
Adoption de l'article modifié.

Articles 12 et 13. - Adoption (p. 29)

Article 14 (p. 30)

Amendement n° 31 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 15. - Adoption (p. 31)

Article 15 bis (p. 32)

Amendement n° 32 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.

Article 16 (p. 33)

Amendement n° 33 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Articles additionnels après l'article 16 (p. 34)

Amendement n° 46 de M. Dejoie. - M. Luc Dejoie, Mme le garde des sceaux, M. le rapporteur. - Retrait.
Amendement n° 47 rectifié du Gouvernement. - Mme le garde des sceaux, M. le rapporteur. - Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.
Amendement n° 48 de M. Mathieu. - MM. François Autain, le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.

Article additionnel avant l'article 17 (p. 35)

Amendement n° 34 de la commission. - Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.

Article 17 (p. 36)

M. Pierre Fauchon, Mme le garde des sceaux.

Article L. 7-12-1-1 du code de l'organisation judiciaire (p. 37)

Amendement n° 35 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption.
Adoption de l'article du code, modifié.

Article L. 7-12-1-2 du code précité. - Adoption (p. 38)

Article L. 7-12-1-3 du code précité
(p. 39)

Amendement n° 36 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption.
Adoption de l'article du code, modifié.
Adoption de l'article 17, modifié.

Article 18 (p. 40)

Amendements n°s 37 à 40 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption des quatre amendements.
Adoption de l'article modifié.

Article 19 (p. 41)

Amendements n°s 41 à 45 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption des cinq amendements.
Adoption de l'article modifié.
Adoption de l'ensemble du projet de loi.

8. Transmission d'un projet de loi (p. 42).

9. Dépôt d'une proposition de loi (p. 43).

10. Dépôt de propositions d'acte communautaire (p. 44).

11. Renvoi pour avis (p. 45).

12. Dépôt de rapports (p. 46).

13. Dépôt d'avis (p. 47).

14. Ordre du jour (p. 48).



COMPTE RENDU INTÉGRAL

PRÉSIDENCE DE M. PAUL GIROD
vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quinze heures.)

1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

2

MODIFICATION DE L'ORDRE DU JOUR

M. le président. J'informe le Sénat que la question orale sans débat n° 273 de M. Franck Sérusclat est retirée à la demande de son auteur de l'ordre du jour de la séance du mardi 19 novembre.
Par ailleurs, la question n° 360 de M. Philippe Nachbar pourrait être inscrite à l'ordre du jour de cette même séance et la question n° 358 de Mme Dinah Derycke à l'ordre du jour de la séance du mardi 10 novembre.
Il n'y a pas d'opposition ?...
Il en est ainsi décidé.

3

CANDIDATURES À DES ORGANISMES
EXTRAPARLEMENTAIRES

M. le président. Je rappelle au Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation de sénateurs appelés à siéger au sein d'organismes extraparlementaires.
La commission des affaires culturelles a fait connaître qu'elle propose les candidatures de MM. Jean-Léonce Dupont et Jean-François Picheral pour siéger au sein de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages.
La commission des affaires économiques et du plan a fait connaître qu'elle propose les candidatures de M. Georges Gruillot, pour siéger, en qualité de suppléant, au sein du conseil national des transports et de MM. Jean Bizet et Bernard Joly, pour siéger au sein de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages.
Ces candidatures ont été affichées et seront ratifiées, conformément à l'article 9 du règlement, s'il n'y a pas d'opposition à l'expiration du délai d'une heure.

4

PRESTATION DE SERMENT DE JUGES
DE LA HAUTE COUR DE JUSTICE

M. le président. MM. Pierre Jeambrun et Jean-Louis Carrère, juges titulaires à la Haute Cour de justice, qui n'avaient pu prêter serment le 27 octobre dernier, vont être appelés à prêter devant le Sénat le serment prévu par l'ordonnance organique.
Je vais donner lecture de la formule du serment. Je prie MM. les juges de bien vouloir se lever lorsque leur nom sera appelé et de dire, en levant la main droite : « Je le jure. »
Voici la formule du serment : « Je jure et promets de bien et fidèlement remplir mes fonctions, de garder le secret des délibérations et des votes et de me conduire en tout comme un digne et loyal magistrat. »

(Successivement, MM. Pierre Jeambrun et Jean-Louis Carrère, juges titulaires à la Haute Cour de justice, se lèvent à l'appel de leur nom et disent, en levant la main droite : « Je le jure. »)
Acte est donné par le Sénat des serments qui viennent d'être prêtés devant lui.

5

QUALIFICATION D'OFFICIER
DE POLICE JUDICIAIRE

Adoption définitive d'une proposition de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi (n° 532, 1997-1998), adoptée par l'Assemblée nationale, portant extension de la qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale. [Rapport n° 42 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le Sénat de la République examine aujourd'hui une proposition de loi, adoptée le 30 juin 1998 par l'Assemblée nationale, portant extension de la qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale.
M. Hyest, au nom de la commission des lois, a présenté, avec la clarté et la compétence que nous lui connaissons, la proposition de loi dans son rapport.
Je me bornerai donc à formuler quelques observations complémentaires.
Je rappellerai tout d'abord combien je suis attachée à une conception ambitieuse de la qualification d'officier de police judiciaire, au nom de l'efficacité de la justice et du respect des libertés individuelles.
M. Hubert Haenel. Très bien !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Cette proposition de loi est la conséquence directe de la réforme des corps et carrières de la police nationale intervenue en 1995.
Cette réforme, engagée par la loi du 21 juin 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, a débouché sur une nouvelle organisation de la police nationale et a conduit à une réduction substantielle du nombre des officiers de police judiciaire.
Or, la recherche des infractions et de leurs auteurs impose que les officiers de police judiciaire soient en nombre suffisant. En effet, ce sont eux qui conduisent les enquêtes, qui mènent les recherches, qui établissent les procédures et qui amènent devant les magistrats les suspects.
De la qualité de leur diligence dépend pour beaucoup la qualité de la justice pénale elle-même.
L'ouverture de la possibilité de devenir officier de police judiciaire aux corps de maîtrise et d'application de la police nationale est apparue susceptible de combler la diminution du nombre des officiers de police judiciaire induite par la réforme.
Je rappelle que ce corps de maîtrise et d'application comprend 17 000 fonctionnaires et qu'il est composé de brigadiers-majors, de brigadiers et de gardiens de la paix.
A l'heure actuelle, ces fonctionnaires sont agents de police judiciaire. A ce titre, ils « secondent dans l'exercice de leur fonction les officiers de police judiciaire », selon les termes mêmes de l'article 21 du code de procédure pénale.
Ils ne disposent pas des pouvoirs coercitifs dont sont dotés les officiers de police judiciaire : saisies, perquisitions et placements en garde à vue.
De tels pouvoirs ne peuvent être confiés à des fonctionnaires de police qu'en vertu de textes prévoyant des garanties effectives et incontestables en termes de formation et de contrôle. C'est l'objet même du texte qui est soumis à votre examen.
Ce texte prévoit trois garanties qui me paraissent essentielles.
En premier lieu, les fonctionnaires devront avoir effectué au moins trois années de service dans le corps de maîtrise et d'application. Ce délai doit leur permettre d'acquérir raisonnablement maturité personnelle et expérience professionnelle.
Cependant, cela est loin d'être suffisant, et la question de la formation est évidemment essentielle.
La deuxième garantie tient à la formation juridique et technique exhaustive et approfondie, supervisée par des magistrats, que devront avoir reçue les fonctionnaires.
Le bon niveau culturel de l'ensemble des gardiens de la paix - M. Hyest rappelle, dans son rapport, que, en 1997, près de 83 % des gardiens de la paix étaient titulaires du baccalauréat - ne peut cependant dispenser de l'obligation de suivre un cycle de formation approfondi.
Pour répondre à cette obligation, il a ainsi été prévu, d'une part, un cycle accéléré sur un an comprenant vingt-huit jours de stage pour les fonctionnaires qui seront titulaires d'un DEUG en droit et, d'autre part, un stage se déroulant sur deux ans et comprenant cinquante-cinq jours de formation pour les autres fonctionnaires.
Cette formation sera sanctionnée par un examen devant la commission qui donne d'ores et déjà son avis sur l'attribution de la qualité d'officier de police judiciaire aux commissaires de police et aux fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement.
Présidée par le procureur général de la Cour de cassation, cette commission est composée paritairement de magistrats et de hauts fonctionnaires de police.
Elle ne déclarera admis que les candidats ayant démontré qu'ils possédaient des connaissances juridiques et des qualités professionnelles et personnelles nécessaires à l'exercice des fonctions d'officier de police judiciaire.
Dans la pratique actuelle, la commission, nous le savons, est exigeante, voire sévère, ce dont nous devons, à mon avis, nous féliciter. Cette exigence constitue, en effet, la garantie que les officiers de police judiciaire qu'elle accepte sont des officiers de police judiciaire de qualité, et c'est ce que nous voulons.
La troisième garantie concerne l'affectation des personnels. Il s'agit là d'un point majeur.
Le texte prévoit que les fonctionnaires ayant réussi l'examen devront, pour être habilités à exercer les fonctions d'officier de police judiciaire, être affectés dans l'un des services visés par l'article 15-1 du code de procédure pénale. Ce sont des services qui ont à titre principal une mission de police judiciaire.
Il me paraît en effet essentiel que les officiers de police judiciaire soient affectés exclusivement dans ces services ou dans des unités de police judiciaire dépendant de ces services.
Certes, la présence de policiers sur la voie publique, dans les banlieues, dans les quartiers sensibles, de tous ces fonctionnaires qui représentent la police de proximité est essentielle pour la sûreté de nos concitoyens ; ces fonctionnaires remplissent des missions de sécurité et participent au maintien de la paix publique.
Mais il ne peut y avoir de confusion entre les missions de ces policiers et celles des officiers de police judiciaire. Ceux-ci doivent diligenter des enquêtes à la suite des plaintes de nos concitoyens et appréhender les malfaiteurs.
La justice a besoin de ces officiers de police judiciaire qui oeuvrent chaque jour sur le terrain au contact des plaignants. Par leur travail quotidien et leur excellente connaissance d'un quartier ou d'une circonscription, patiemment et méthodiquement, ils parviennent un jour à révéler un petit trafic de stupéfiants, un autre jour à interpeller un auteur de petits vols multiples, un autre jour encore à résoudre des affaires de violences entre voisins.
Il s'agit là d'une police judiciaire au quotidien, qui mérite d'être maintenue et de conserver sa spécificité. Elle se situe entre la police judiciaire chargée de la lutte contre la grande criminalité et la police chargée de la sécurité.
Cette place spécifique et privilégiée doit être préservée, car la justice et nos concitoyens méritent d'avoir une police judiciaire de qualité au quotidien.
Je le répète, de la qualité des officiers de police judiciaire dépendent la qualité des enquêtes et l'efficacité de la justice.
C'est pourquoi je souhaite que toutes les garanties soient prises afin que les fonctionnaires destinés à bénéficier de la qualité d'officier de police judiciaire exercent leurs fonctions dans des services où s'effectuent régulièrement des missions de police judiciaire.
Je rappelle que les pouvoirs exorbitants dont un officier de police judiciaire dispose - pouvoirs de contrainte sur les hommes et sur les biens - doivent être mis au service exclusif de la justice.
Ces pouvoirs sont exercés « sous la direction du procureur de la République, sous la surveillance du procureur général et sous le contrôle de la chambre d'accusation », comme le prévoient les articles 12, 13 et 41 du code de procédure pénale. Ces garanties judiciaires sont indispensables, compte tenu des atteintes portées aux libertés individuelles par les nécessités de l'enquête judiciaire, et je souhaite d'ailleurs les renforcer.
Le projet de loi visant à préciser les rapports entre la Chancellerie et les parquets, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, prévoit expressément les dispositions renforçant le contrôle de la justice sur la police judiciaire : ainsi, les décisions de suspension de l'exercice des fonctions d'officier de police judiciaire prises par la chambre d'accusation de la cour d'appel seront exécutoires en dépit de l'exercice des voies de recours.
Permettez-moi de vous livrer un dernier mot avant de conclure.
Un amendement déposé par M. Charasse tend à conférer certaines missions de police judiciaire à des agents des douanes, sans pour autant leur attribuer la qualité d'officier de police judiciaire.
Le Gouvernement connaît bien ce texte, auquel M. Charasse s'intéresse depuis longtemps, et il est en parfait accord sur le fond avec l'auteur de l'amendement. Fondamentalement, la participation de la douane à certaines missions particulières de police judiciaire est, à mon avis, nécessaire. Cela permettrait notamment d'améliorer le traitement des procédures relatives aux fraudes communautaires, qui grèvent lourdement le budget de l'Union européenne. Je pense, en particulier, à la contrefaçon ou aux grandes fraudes alimentaires. Vous connaissez l'extrême vigilance de la Commission et du Parlement européens sur ce point, mesdames, messieurs les sénateurs.
Aussi, sous de strictes conditions procédurales, la douane pourrait, en tant qu'administration économique, apporter des compétences nouvelles utiles à l'autorité judiciaire.
Toutefois, il me semble que ce texte doit faire l'objet d'un débat et qu'il doit être examiné au fond par votre commission des lois.
L'adoption de cet amendement pourrait par ailleurs retarder la promulgation de la présente proposition de loi, alors que celle-ci revêt un caractère de particulière urgence, compte tenu des besoins en officiers de police judiciaire actuellement rencontrés.
Le Gouvernement est donc défavorable à l'adoption du présent amendement dans le cadre du projet dont nous débattons aujourd'hui, tout en y étant, je l'ai indiqué, favorable sur le fond.
M. Jean Chérioux. Subtile distinction !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice. Je m'engage, par conséquent, à ce que soit examiné cet important sujet dans les plus brefs délais. Le projet de loi relatif aux alternatives aux poursuites et renforçant l'efficacité de la procédure pénale offrira le cadre de cet examen et vous permettra ainsi de débattre de ce texte.
Le Gouvernement remercie en toute hypothèse M. Charasse pour la constance de son intérêt pour ce dossier (Exclamations ironiques sur les travées du RPR et de l'Union centriste.),...
M. Alain Gournac. Chouchou ! (Sourires.)
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. ... qu'il a permis de faire progresser depuis le dépôt de son premier amendement sur ce thème, en novembre 1992.
En conclusion, je souhaite que cette proposition de loi, d'ores et déjà adoptée par l'Assemblée nationale, recueille l'approbation de votre Haute Assemblée et je remercie votre rapporteur et votre commission d'avoir conclu à l'adoption conforme du texte transmis par l'Assemblée nationale. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Madame le garde de sceaux,...
M. Alain Gournac. La gardienne des sceaux ! C'est féminin ! (Sourires.)
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. ... vous venez d'exposer parfaitement l'économie de ce texte, ce qui me permettra de limiter mon propos. Cela étant, vous avez commis un lapsus à un moment en parlant de projet de loi...
M. Hubert Haenel. C'était à l'origine un projet de loi !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. ... alors qu'il s'agit d'une proposition de loi, même si c'est presque un « quasi-projet de loi ».
Notre collègue M. Loridant a déposé sur ce sujet une proposition de loi identique au mois de juin, mais nous avions alors estimé - M. Dreyfus-Schmidt doit s'en souvenir ! - que nous ne pouvions l'examiner en urgence. Ensuite, l'Assemblée nationale a adopté, en juillet dernier, une proposition de loi similaire de M. François Huwart.
La proposition qui nous est soumise revêt un caractère d'urgence, dans la mesure où, en raison de la réforme des structures de la police nationale et de la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité, les commissaires de police verront leurs effectifs diminuer de 600, tandis que les fonctionnaires appartenant au corps de commandement et d'encadrement verront les leurs réduits de 5 500.
On compte actuellement, dans la police nationale, 18 000 officiers de police judiciaire, et c'est, bien entendu, la conjugaison de ces deux facteurs qui a conduit le Gouvernement à souhaiter un accroissement du nombre des officiers de police judiciaire d'environ 8 000. Il fallait donc trouver une solution et augmenter, dans la police nationale, le nombre de personnes susceptibles d'exercer cette fonction.
Nous savons aussi que, bien souvent, notamment dans les services chargés de la sécurité publique, on ne trouve aucun officier de police judiciaire disponible, contrairement à ce qui se passe dans les brigades de gendarmerie, où il y a au moins un, et bien souvent deux officiers en permanence.
Pour toutes ces raisons, il est proposé d'étendre la qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application.
Compte tenu des pouvoirs importants exercés par les officiers de police judiciaire, il est bien évident qu'il faut prendre toutes les garanties pour que l'on n'abaisse pas le niveau des intéressés, mais aussi bien le texte de la proposition de loi que le travail de l'Assemblée nationale me paraissent contribuer à accorder toutes les garanties à cet égard.
Vous l'avez dit, madame le garde des sceaux, le niveau de recrutement des gardiens et des gradés, même s'il n'y a pas, en l'occurrence, exigence de diplôme, a augmenté : 83 % sont titulaires du baccalauréat et 8 % des admis possédaient en 1997 un diplôme supérieur ou égal à la licence.
Cela étant, il n'y a pas non plus exigence de diplôme pour les gendarmes, bien qu'ils puissent acquérir la qualité d'officier de police judiciaire après trois ans de service.
M. Michel Charasse. Il y a une formation obligatoire et un examen interne !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Nous allons y venir !
Il faut en effet assurer une formation...
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Accélérée !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. ... de cinquante-cinq jours sur deux années avant d'acquérir cette fonction, et ce après trois années de service effectif. Par ailleurs, pour les titulaires d'un DEUG de sciences juridiques et pour les ex-enquêteurs, une formation de vingt-huit jours suffit avant de passer l'examen technique d'aptitude, qui demeure nécessaire comme pour les gendarmes.
Aux termes de la présente proposition de loi, « une commission » accordera la qualité d'officier de police judiciaire. L'Assemblée nationale a, à juste titre, prévu que cette commission serait la même que celle qui est compétente pour donner un avis sur l'accès à la qualification d'officier de police judiciaire des commissaires de police, et qu'elle serait donc présidée par le procureur général près la Cour de cassation ou son délégué, et composée paritairement, vous l'avez dit, de sept magistrats et de sept représentants de la police nationale. Cela me paraît une bonne mesure, parce que prévoir simplement « une commission » était trop vague.
De surcroît, une seconde garantie est apportée par une habilitation personnelle du procureur général près la cour d'appel.
Enfin - c'est peut-être le point le plus délicat parce que cela dépend largement du pouvoir réglementaire - ces officiers de police judiciaire ne pourront être affectés que dans certains services appartenant à une catégorie déterminée par arrêté ministériel.
Il me semble tout à fait normal que la direction centrale de la police judiciaire, la direction de la surveillance du territoire, la sous-direction chargée des courses et des jeux au sein de la direction centrale des renseignements généraux - mais aussi le détachement de la police nationale auprès de la direction nationale des enquêtes douanières : on retrouve là le sujet favori de M. Charasse - soient notamment concernées.
M. Hubert Haenel. Il y en a d'autres !
M. Pierre Fauchon. Et M. Charasse a d'autres sujets favoris !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C'est son sujet favori pour l'heure et dans cadre de notre débat, même si, bien entendu, M. Charasse a une grande richesse de sujets favoris,...
M. Jean Chérioux. Inégalée ! Et ils sont marqués par le bon sens !
M. Pierre Fauchon. Et l'expérience !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. ... que tout le monde admire, au demeurant.
M. Michel Charasse. En ce temps de Pacs, ne parlez pas trop de favoris ! (Sourires.)
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Pas trop de favoris en cette période de PACS, vous avez raison de le dire. (Nouveaux sourires.)
Cela dit, madame le garde des sceaux, je m'interroge : il est évident que les problèmes se posent davantage dans les services de sécurité publique, et j'entends bien qu'il ne faut pas donner la qualité d'officier judiciaire à un trop grand nombre de fonctionnaires qui ne seraient pas encadrés, notamment par les parquets, sous l'autorité desquels ils exerceront leurs fonctions. A cet égard, vous avez eu raison de nous donner la primeur des dispositions que vous prévoyez d'inclure dans un projet de loi que nous aurons à examiner prochainement.
Affirmer qu'une police de proximité est nécessaire, cela suppose aussi l'affectation des fonctionnaires concernés non dans des services spécialisés, mais dans un certain nombre de services de sécurité publique et dans les brigades de gendarmerie, afin d'assurer les missions de police judiciaire qui sont la mission première de toute police.
Pour tous ces motifs, en raison des garanties qui nous sont apportées en matière de formation, parce que l'autorité judiciaire exercera un contrôle sur les OPJ et compte tenu de l'urgence à laquelle nous devons faire face, la commission des lois vous propose, mes chers collègues, d'adopter conforme la proposition de loi que nous a transmise l'Assemblée nationale. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Haenel. (Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste.)
M. Charles Pasqua. Il vaut mieux applaudir avant, c'est plus sûr ! (Sourires.)
M. Hubert Haenel. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, la proposition de loi qui nous est soumise a pour objectif de permettre aux fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application de la police nationale d'accéder à la qualité d'officier de police judiciaire.
On peut faire de ce texte une double lecture.
La première est de constater, à partir d'une approche anodine et technique, que cette proposition de loi reprend l'essentiel de l'article 13 du projet de loi portant diverses dispositions relatives à la justice qui avait été déposé par l'ancien ministre de la justice, M. Jacques Toubon.
Mais ce texte tire également les conclusions de la qualité grandissante du recrutement dans le corps de maîtrise et d'application de la police nationale et constitue le prolongement de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995.
Le corps des commissaires de police va voir, dans les prochaines années, ses effectifs baisser de 2 200 à 1 700, et le corps des officiers, lieutenants, capitaines et commandants de police va perdre environ 5 000 fonctionnaires. Pour que ce mouvement ne se traduise pas par une dégradation de l'activité de police judiciaire, il convient donc de permettre à des fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application d'accéder à la qualité d'officier de police judiciaire.
On nous a dit que la réforme participait au renforcement de la police de proximité, que les nouveaux officiers de police judiciaire seraient affectés en priorité à la police de proximité, c'est-à-dire aux unités de voie publique qui sont chargées de l'ensemble des affaires judiciaires ne nécessitant pas d'investigations complexes. On nous a dit aussi - et c'est en partie vrai - que la police de proximité disposerait de plus de personnels aptes à lutter contre la petite délinquance. Le fait que les officiers de police judiciaire disposent de pouvoirs de coercition permettra, dans chaque quartier, plus d'efficacité contre cette délinquance et plus de rapidité dans le traitement des affaires, les phases policières et judiciaires étant mieux articulées.
Récemment, l'ancien directeur général de la police nationale, M. Guéant, me disait : « Monsieur Haenel, vous devriez être content, on va un peu plus judiciariser la police. » Tout cela est vrai !
On nous a dit aussi que cette réforme apporterait toutes garanties quant à l'habilitation, ce qui est moins sûr, et j'y reviendrai. Ce texte modifie en effet l'article 16 du code de procédure pénale pour ouvrir aux fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application de la police nationale l'accès à la qualification d'officier de police judiciaire.
Voilà pour la forme et pour l'apparence. Nous serons, dans ces conditions, conduits, nécessité oblige, à un vote conforme de cette proposition de loi, qui ne fait que reprendre une partie d'un projet de loi déposé par le précédent gouvernement.
Convenons tout de même qu'il est toujours regrettable, même si l'on est obligé d'agir vite, de légiférer dans l'urgence, sous la pression de la nécessité, surtout s'agissant de textes qui touchent à la liberté individuelle, à la justice et aux droits de l'homme.
M. Jean Chérioux. C'est vrai !
M. Hubert Haenel. Ce texte d'apparence anodine et purement technique appelle plusieurs observations.
L'élargissement de la liste des personnes susceptibles d'acquérir la qualification d'officier de police judiciaire constitue la quatrième modification en la matière depuis 1994. Il me semble toutefois que réformer au coup par coup, pour faire face à chaud aux contraintes liées à la réforme des corps et carrières de la police nationale organisée par la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 n'est pas nécessairement la bonne voie dans un domaine qui touche expressément à la liberté individuelle.
Rappelons tout de même, pour remettre en perspective cette réforme aux apparences purement techniques, ce qu'est un officier de police judiciaire et quels sont ses pouvoirs.
Comme l'a souligné dans son rapport notre excellent collègue M. Hyest, la qualité d'officier de police judiciaire permet aux personnes auxquelles elle est conférée d'exercer un nombre important de prérogatives.
Selon l'article 14 du code de procédure pénale, la police judiciaire est chargée de constater les infractions à la loi pénale, de rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs.
Mais il faut toujours se rappeler que les officiers de police judiciaire ont des pouvoirs « exorbitants », notamment celui, qui leur est propre, de placer en garde à vue. Or, j'y reviendrai tout à l'heure, chaque année, 320 000 décisions de garde à vue sont prises. Ce n'est donc pas un pouvoir négligeable.
A cela s'ajoute le pouvoir de perquisitionner, de mener une enquête, et l'on sait combien une enquête mal commencée peut aboutir parfois à des classements sans suite - je l'ai dit récemment dans un rapport fait au nom de la commission des finances - ou à des erreurs, voire à des erreurs judiciaires.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. A la garde à vue !
M. Hubert Haenel. Je vais y revenir, mon cher collègue.
Les officiers de police judiciaire détiennent donc un pouvoir exorbitant du droit commun, notamment par rapport à leurs autres collègues, fonctionnaires de police ou militaires de la gendarmerie, qui sont simplement agents de police judiciaire. Ce pouvoir, ils le détiennent parce qu'ils ont été habilités nommément - on vient de le dire - par le procureur général.
Cela signifie que les officiers de police judiciaire sont non pas de simples auxiliaires de justice, mais, disons, des délégataires des mandataires de justice. Ils participent non seulement au travail de la justice mais à l'oeuvre de justice proprement dite.
Ce point mérite qu'on s'y arrête un instant. Les OPJ sont donc placés sous la direction du procureur de la République ou, le cas échéant, du juge d'instruction, quand une instruction est ouverte.
A cet égard, ne nous voilons pas la face : nous souffrons des interprétations données à ces textes pour leur application selon que l'on se situe place Beauvau ou place Vendôme !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Bien sûr !
M. Hubert Haenel. N'ayons pas peur de le dire ; en tant que parlementaires, nous sommes libres de nos propos.
Les OPJ sont donc plus que de simples auxiliaires de justice, je l'ai dit. De par leurs pouvoirs coercitifs pouvant porter atteinte à certains droits fondamentaux, ils sont des mandataires de justice.
Ils peuvent - j'y arrive, monsieur Dreyfus-Schmidt - placer en garde à vue. Je le répète, on compte 320 000 décisions de garde à vue par an, dont 60 000 de plus de vingt-quatre heures, autorisées, c'est vrai, par le procureur de la République. Le placement en garde à vue est une mesure grave en ce qu'il porte atteinte à la liberté individuelle. Il est dommage que la réforme de 1995 ait en quelque sorte banalisé le statut d'OPJ. Tout à l'heure, notre collègue M. Fauchon disait : « On descend encore d'un cran. »
M. Pierre Fauchon. Je l'ai dit in petto, cela ne compte pas !
M. Hubert Haenel. Mais vous savez l'importance que moi-même, nos collègues de la commission des lois et l'ensemble des sénateurs attacherons à vos propos, mon cher collègue !
M. Henri de Raincourt. Avec raison !
M. Charles Pasqua. Ne perdons pas le fil du raisonnement ! (Sourires.)
M. Hubert Haenel. La conjugaison avec la réforme des corps de police va conduire à un déficit de l'ordre de 8 000 officiers de police. Cela mérite qu'on s'y arrête.
Ce n'est pas une raison pour rejeter purement et simplement les propositions qui nous sont faites dans ce petit texte qui ne compte qu'un article. Mais il faut savoir qu'une augmentation d'effectifs équivalente n'est possible qu'en élargissant la liste des personnes susceptibles d'accéder à la qualité d'officier de police judiciaire.
La police nationale manque d'OPJ pour assurer ce que l'on appelle les « quarts » dans les commissariats parce qu'on a diminué le nombre des commissaires de police - mais cela, il fallait le voir avant ! - de 600 unités et celui des fonctionnaires appartenant au corps de commandement et d'encadrement de 5 500. La seule solution consiste donc à descendre dans l'échelle hiérarchique.
Ce texte peut avoir les apparences d'un texte de circonstance.
Il aurait sans doute mieux valu - on n'y arrivera sans doute jamais, mais je le redis tout de même - remettre à plat le statut des OPJ, compte tenu des réalités et des exigences nouvelles de la délinquance actuelle. On y aurait vu plus clair.
Il aurait sans doute mieux valu aborder le sujet tabou s'il en est - nous le ferons tout à l'heure grâce à M. Charasse - du statut des fonctionnaires des douanes, statut qui, s'il était soumis aujourd'hui au Conseil constitutionnel, serait anticonstitutionnel, j'en mettrais ma tête à couper. (Non ! sur de nombreuses travées.)
M. le président. Ne prenez pas ce risque, mon cher collègue !
M. Henri de Raincourt. Cela n'en vaut pas la peine !
M. Marcel Charmant. La guillotine a été supprimée !
M. Hubert Haenel. M. Charasse va en effet essayer une nouvelle fois de relancer le sujet.
Madame le garde des sceaux, vous vous êtes engagée, je crois, à aborder ce problème le plus rapidement possible. Nous n'y échapperons pas, et il me paraît souhaitable que tel soit le cas, à l'occasion de la discussion d'autres textes, dans le délai d'un an.
Compte tenu de ce que je viens de dire, le problème des OPJ aurait également pu être abordé à l'occasion de l'examen du projet de loi sur la présomption d'innocence puisqu'il y sera notamment question de la garde à vue.
En effet, l'un des pouvoirs les plus lourds de conséquences confiés aux OPJ est bien celui de placer en garde à vue. Votre texte, madame le garde des sceaux, prévoit d'ailleurs l'intervention de l'avocat dès la première heure de garde à vue. Cela prouve que les magistrats sont dans l'incapacité, faute de moyens, et parfois parce qu'ils sont las, de contrôler réellement la garde à vue.
Pour illustrer ce que je dis, j'ai interrogé récemment quelques procureurs généraux et procureurs - j'ai d'ailleurs posé une question écrite à ce sujet au ministre de l'intérieur et à vous-même, madame le garde des sceaux. Je leur ai demandé s'ils avaient un registre recensant les locaux de garde à vue de leur ressort. La réponse a été négative.
De même, il n'y a pas de document dans les parquets recensant le nombre de contrôles effectués par les procureurs et leurs substituts. Vous me direz qu'il y a un registre de garde à vue ; mais ce registre est interne aux services de police et de gendarmerie.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Il n'y a quasiment pas de contrôle !
M. Hubert Haenel. A cela s'ajoute le risque de voir de plus en plus d'avocats - il n'est qu'à voir la jurisprudence - arguer devant le tribunal correctionnel que la garde à vue n'était pas nécessaire à l'enquête, en vertu de l'article 63 du code de procédure pénale. Tel a été récemment le cas à Strasbourg.
On verra ce que décidera la chambre des appels correctionnels. Pour l'instant, on a la chance que la Cour de cassation « verrouille » ; elle ne veut pas trop mettre son nez dans ces affaires. Mais, tôt ou tard, ce verrou-là sautera.
S'agissant du contrôle, l'article 19 de la loi du 4 janvier 1993 sur la procédure pénale prévoyait que la notation des officiers de police judiciaire effectuée par les procureurs généraux était prise en compte pour leur avancement. L'application de cet article nécessitait un décret d'application ; celui-ci n'est toujours pas paru.
Je me suis renseigné. On m'a indiqué, pas plus tard que ce matin, qu'après plus de cinq ans de bras de fer entre la place Beauvau et la place Vendôme, toutes tendances politiques confondues, on allait enfin parvenir à élaborer un décret. Le texte serait actuellement soumis à l'arbitrage du Premier ministre et devrait donc être publié prochainement.
Madame legarde des sceaux, si vous n'y veillez pas, tout un volet du contrôle prévu par le texte sera sans effet. Imaginez-vous : 8 000 OPJ nouveaux en quelques années, il va falloir faire avec ! Il n'est pas sûr que nous ne soyons pas prochainement saisis d'un texte visant à créer une sous-commission de la commission chargée de donner une qualification aux officiers de police judiciaire !
Vous avez fait état également de la nécessité de mettre en place une police de proximité de plein exercice. Nous ne pouvons qu'approuver cet objectif. La mise en place de services dits de « quart » dans les circonscriptions de sécurité publique est absolument nécessaire.
Les auteurs de la proposition de loi indiquent que ces nouvelles orientations seront fortement « consommatrices » de police judiciaire. La réforme qui nous est proposée règle, il est vrai, un problème urgent, celui du déficit en OPJ, pour à la fois aider le ministre de l'intérieur à gérer sa réforme statutaire du corps de la police nationale et répondre à la nécessité de disposer de plus d'OPJ sur la voie publique. Cette proposition de loi n'est cependant pas mise en perspective avec toutes les attentes et les préoccupations du moment.
Enfin, il ne me semble pas qu'il ait été répondu de façon satisfaisante à deux questions posées par M. Caresche, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui prétend qu'en fait les gendarmes et les policiers ne seront pas traités de la même manière et qu'on envisage même un gommage. Nous aimerions bien savoir de quel gommage il s'agit. N'y a-t-il pas lieu, tout de même, de considérer les spécificités, les us et coutumes des uns et des autres, notamment une hiérarchie plus forte dans la gendarmerie que dans la police nationale ? Cela aussi, c'est une réalité !
Par ailleurs, la rédaction proposée ne précise pas suffisamment quelle commission sera compétente s'agissant des OPJ recrutés au sein du corps de maîtrise et d'application.
Avons-nous, madame le ministre, toute garantie que les candidatures des OPJ de toute origine seront examinées dans des conditions offrant les mêmes garanties qu'actuellement ?
Pour conclure, j'espère recevoir de votre part, madame le ministre, les réponses aux questions de fond très précises que je me suis permis de poser. Je souhaite que vous réussissiez à apaiser mes craintes, celles de certains collègues ici présents, mais aussi celles qui ont été exprimées à l'Assemblée nationale, notamment par Mme Tasca et par M. Mermaz.
En tout cas, je le répète, il est sans doute regrettable que l'on se précipite pour voter ce texte isolé de son contexte, sans que le débat de fond sur les pouvoirs des OPJ, leur direction, leur contrôle et sur la garde à vue ait été esquissé à l'occasion de l'examen du texte sur le statut du Parquet et de celui qui concerne la présomption d'innocence. (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Loridant.
M. Paul Loridant. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, après l'emploi, la sécurité est l'une des préoccupations essentielles de nos concitoyens. Ce droit à la sécurité, fondamental pour l'exercice des libertés individuelles, est reconnu dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Mais nous le savons tous en tant qu'élus locaux, il est trop souvent bafoué.
La progression ininterrompue de la violence depuis de nombreuses années est d'autant plus inacceptable qu'elle frappe les plus démunis de nos concitoyens. C'est en effet dans les banlieues, où la crise a causé d'énormes dégâts sociaux et humains, que les faits délictueux sont les plus importants. Les conséquences humaines n'en sont que plus lourdes.
Lors du colloque de Villepinte, le Gouvernement, par la bouche de M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur, a exprimé sa volonté de refaire de nos cités des villes sûres pour des citoyens libres.
En tant que parlementaire et maire d'une commune de banlieue, je ne peux que soutenir le Gouvernement sur cette orientation.
Les citoyens ne peuvent exercer pleinement leurs libertés sans sécurité des biens et des personnes. Nous avons besoin d'une police de proximité mais également d'une police efficace pour traiter complètement la petite délinquance.
La politique volontariste du Gouvernement suppose un resserrement de la coordination entre les phases policière et judiciaire de l'action publique pour assurer un meilleur traitement en temps réel des procédures judiciaires.
Tel est précisément l'objet de cette proposition de loi.
Cette politique nécessite un renforcement des moyens en officiers de police judiciaire de la police nationale pour faire face à l'évolution de la nature et du niveau de la délinquance juvénile observée dans les quartiers les plus sensibles, qui sont aussi, hélas ! les plus défavorisés.
Or, ces besoins nouveaux se cumulent avec le déficit en officiers de police judiciaire résultant de la réforme des corps et carrières organisée dans la loi de programmation de la sécurité du 21 janvier 1995.
D'ores et déjà, en application de cette loi, le maintien à niveau du service public de l'activité judiciaire accuse un déficit de 1 600 OPJ. Il en résulte des dysfonctionnements dans les petites circonscriptions de sécurité publique, où le délai d'instruction des plaintes, voire leur simple enregistrement, se prolonge sensiblement.
A terme - d'autres l'ont dit avant moi - cette réforme conduit à une réduction importante du nombre de commissaires de police, qui doit passer de 2 200 à 1 600 à l'horizon 2006, et d'officiers qui passera, dans le même temps, de 18 000 à 12 500.
Au total, les effectifs nécessaires à la réalisation d'une police de proximité efficace dans les commissariats de sécurité publique, conjugués à la déflation programmée d'officiers de police judiciaire par la loi précitée, conduisent à prévoir la formation de 8 000 nouveaux OPJ sur une période de huit ans.
Cette proposition de loi, nous la soutenons, car elle permettra le fonctionnement des services de police et la revalorisation des missions du corps de maîtrise et d'application. Nous y sommes d'ailleurs d'autant plus favorables que j'avais déposé, avec certains de mes collègues du groupe communiste républicain et citoyen, une version quasi identique de cette proposition de loi.
Hélas, certains membres de la commission des lois n'ont pas souhaité qu'elle soit examinée et ont ainsi permis à l'Assemblée nationale de prendre l'initiative de présenter cette proposition de loi.
De sérieuses garanties sont prévues en matière d'ancienneté requise, de formation et d'encadrement pour conserver à ces missions leur caractère spécifique sous le contrôle de l'autorité judiciaire.
En effet, la proposition de loi prévoit une période de trois années de service. Sur ce point, madame le garde des sceaux, nous vous proposerons un amendement visant à permettre l'accès à la qualification d'OPJ uniquement aux fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application justifiant de trois années de service effectif en qualité de titulaire.
Par ailleurs, ne pourront être habilités à exercer la qualité d'OPJ que les fonctionnaires de police affectés dans l'un des services visés par l'article 15-1 du code de procédure pénale ; vous l'avez rappelé tout à l'heure, madame le garde des sceaux.
La proposition de loi prévoit encore que la qualité d'OPJ ne sera obtenue qu'à l'issue d'un stage de formation juridique d'une année ; le groupe communiste républicain et citoyen est très attaché à cette disposition.
Enfin, ce stage sera sanctionné par un examen devant une commission présidée par le procureur général.
Cette proposition de loi fait suite à des mesures fortes du Gouvernement comme le recrutement de près de 25 000 adjoints de sécurité. Elle atteste de sa détermination pour que la sécurité soit un droit reconnu pour tous nos concitoyens.
C'est pourquoi nous la soutiendrons tout en réaffirmant avec force qu'elle doit s'accompagner de moyens humains et matériels supplémentaires, ainsi que vous l'avez indiqué, madame le garde des sceaux, mais aussi de moyens de formation et, sur ce point, je ne peux qu'approuver les propos des orateurs précédents. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, sur les travées socialistes, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, il s'agit là d'un problème délicat, mais que nous connaissons bien puisque c'est la quatrième fois depuis 1994 - c'est indiqué, d'ailleurs, dans le rapport de la commission - que nous l'étudions.
S'il n'y a plus assez d'officiers de police judiciaire, c'est, paraît-il - je le crois volontiers - parce qu'il n'y a plus assez de commissaires. Il suffirait évidemment de nommer plus de commissaires, ce qui - il est vrai - coûterait plus cher que d'étendre la qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale.
Certes, notre ami Paul Loridant avait déposé une proposition de loi, qui a été inscrite aussitôt, d'ailleurs, à notre ordre du jour par le Gouvernement, et que notre commission des lois a examinée alors que son président et plusieurs de nos collègues rentraient à peine d'un déplacement en Nouvelle-Calédonie. Elle a estimé alors que ce texte méritait une plus grande réflexion et ce, à juste titre, puisque M. Loridant vient de rappeler que seuls les fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application et les fonctionnaires de police affectés à un service spécifique pourraient être habilités à exercer en qualité d'officiers de police judiciaire, ce qui - je me permets de le lui faire remarquer très amicalement - n'était pas prévu par sa proposition de loi. Le temps de la réflexion a donc été bénéfique.
J'attire toutefois l'attention du Sénat sur ce point : on nous explique que, pour être officier de police judiciaire, il faut et il suffit d'avoir une formation, d'être agréé par une commission et d'être nommé par le procureur général. Dans ces conditions, pourquoi prendre en considération une ancienneté dans le service qui varie d'année en année ?
En 1994, il avait été décidé que l'ancienneté requise pour qu'un gendarme puisse être nommé officier de police judiciaire passerait de cinq à quatre ans. En 1996, ce délai avait été ramené à trois ans. Je parle sous le contrôle de M. le rapporteur. Entre temps, en 1995, il avait été décidé qu'aucune ancienneté ne serait requise pour le corps de commandement et d'encadrement.
Aujourd'hui, notre collègue M. Loridant propose, comme il le faisait dans sa proposition de loi, qu'un gardien de la paix ne puisse devenir officier de police judiciaire qu'après avoir exercé ses fonctions pendant trois ans en qualité de titulaire, soit quatre années de service au total.
La commission des lois a estimé qu'il n'y avait pas de raison de faire une différence entre les gendarmes et les policiers. Elle a donc prévu un délai total de trois ans.
On ne manquera pas de nous proposer, année après année, une ancienneté de deux ans, puis d'un an, puis de six mois - après tout pourquoi pas dès lors que les intéressés sont formés, agréés, puis nommés par le procureur général ? - et ce, aussi bien pour les gendarmes, les gardiens de la paix et les douaniers car il n'y a pas de raison qu'ils ne soient pas, eux aussi, OPJ. A ce rythme - trois diminution de délais pour trois catégories - le Parlement, qui a mieux à faire, aurait à débattre pendant neuf ans d'une proposition de loi analogue à celle qui nous est soumise aujourd'hui.
Je suggère donc à la commission et au Gouvernement de prévoir qu'il n'est pas besoin de prendre leur ancienneté en considération dès lors que les personnes concernées ont une formation, qu'elles sont agréées par la commission ad hoc et qu'elles sont nommées par le procureur général. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Les observations de M. Haenel, comme toujours, sont fort pertinentes. Ses interrogations quant à la protection des libertés individuelles, je me les suis moi-même posées lorsque j'ai examiné, avec mon collègue ministre de l'intérieur, ce texte.
Je voudrais lui répondre que l'attribution de la qualité d'officier de police judiciaire aux gardiens de la paix ayant réussi à l'examen, puis étant habilités par le procureur général doit aller de pair avec l'intervention de l'avocat dès la première heure de la garde à vue. Cette garantie est essentielle pour les citoyens ; elle est prévue, vous l'avez rappelé, dans le projet de loi relatif à la présomption d'innocence dont l'Assemblée nationale sera saisie le mois prochain.
Quant au décret relatif à la notation des officiers de police judiciaire, il est actuellement soumis à la signature du Premier ministre ; sa parution et donc sa mise en application sont imminentes.
Enfin, la commission habilitée pour émettre un avis conforme sur l'attribution de la qualité d'officier de police judiciaire sera la même pour les policiers appartenant au corps de maîtrise et d'application que celle qui est compétente pour les commissaires de police et pour les fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement, et ce aux termes du texte adopté par l'Assemblée nationale, approuvé par votre commission des lois.
S'agissant de M. Loridant, je comprends ses observations. Nous poursuivons les mêmes objectifs, mais les modalités qui figurent dans la proposition de loi me paraissent mieux adaptées que celles qu'il propose. J'y reviendrai lors de la discussion de son amendement.
Enfin, je n'ai pas grand-chose à ajouter à ce que j'ai dit dans mon exposé liminaire concernant l'amendement de M. Charasse ; mais nous y reviendrons lors de son examen.
Je comprends bien - M. Dreyfus-Schdmit s'en est fait l'écho - qu'en ces matières il faille être très vigilant quant à la qualité et au contrôle. En effet, nous touchons aux libertés individuelles et il ne faut pas que, de proche en proche, nous finissions par être moins vigilants et moins regardants sur les garanties qui sont apportées aux citoyens.
Croyez bien que je me suis posé ces questions, mais je pense qu'avec les garanties qui sont incluses dans cette proposition de loi - M. le rapporteur a bien voulu les relever - nous avons les assurances nécessaires.
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique et de l'amendement tendant à insérer un article additionnel.

Article unique



M. le président.
« Art. unique. _ I. _ Après le quatrième alinéa (3°) de l'article 16 du code de procédure pénale, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« 4° Les fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application de la police nationale comptant au moins trois ans de services dans ce corps, nominativement désignés par arrêté des ministres de la justice et de l'intérieur, après avis conforme de la commission mentionnée au 3° . »
« II. _ Dans les cinquième et avant-dernier alinéas du même article, les mots : « 2° et 3° » sont remplacés par les mots : « 2° à 4° ».
« III. _ Il est inséré, avant le dernier alinéa du même article, un alinéa ainsi rédigé :
« Toutefois, les fonctionnaires visés au 4° ne peuvent recevoir l'habilitation prévue à l'alinéa précédent que s'ils sont affectés soit dans un service ou une catégorie de services déterminés en application de l'article 15-1 et figurant sur une liste fixée par arrêté des ministres de la justice et de l'intérieur, soit, à titre exclusif, dans une formation d'un service mentionnée par le même arrêté. »
Par amendement n° 1, MM. Loridant, Duffour, Bret et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans le texte présenté par cet article pour le 4° à insérer dans l'article 16 du code de procédure pénale, après les mots : « au moins trois ans de services », d'insérer les mots : « effectifs en qualité de titulaires ».
La parole est à M. Loridant.
M. Paul Loridant. Dans l'exposé des motifs de la proposition de loi que j'ai déposée avec certains de mes collègues du groupe communiste républicain et citoyen, il était précisé : « Pour ne pas obérer le fonctionnement des services de police et pour revaloriser les missions du corps de maîtrise et d'application, il est envisagé que les fonctionnaires de ce corps comptant au moins trois ans de services actifs en qualité de titulaires » - soit au total quatre années de services, comme vous l'avez souligné, mon cher collègue Dreyfus-Schmidt - « puissent accéder à la fonction d'officier de police judiciaire. »
Notre amendement reprend donc la formulation présentée dans notre texte, qui aurait dû être discuté initialement au mois de juin dernier au Sénat.
Nous souhaitons, ainsi, nous assurer de la qualité du recrutement. Sur ce point, j'ai cru comprendre qu'il y avait un large consensus dans cet hémicycle.
Dans cette optique, nous considérons qu'il faudrait inclure dans l'ancienneté requise pour l'obtention de la qualité d'officier de police judiciaire uniquement les années de services effectifs en qualité de titulaire. C'est en tout cas cette position que vous avez défendue, madame le garde des sceaux, à l'Assemblée nationale, sans toutefois être suivie par le rapporteur. Nous le regrettons car il s'agit là d'une bonne mesure.
En effet, nous estimons qu'il ne faut pas attribuer la qualité d'officier de police judiciaire de façon précipitée à de jeunes policiers sans avoir l'assurance qu'ils aient acquis un minimum d'aptitude et d'expérience sur le terrain.
La qualité d'officier de police judiciaire est à manier avec d'autant plus de précaution qu'elle inclut des pouvoirs de coercition sur les citoyens et porte atteinte - d'autres intervenants l'ont souligné - au principe fondamental des libertés individuelles.
Cela étant, madame le ministre, j'ai bien noté les arguments que vous avez développés, les garanties dont vous nous assurez. Toutefois, je souhaiterais que vous nous confirmiez que ces nominations se feront dans la plus grande transparence et dans le respect, cela est fondamental, des libertés individuelles de nos concitoyens. De votre réponse dépendra le sort que je réserve à notre amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Après ce que vient de dire M. Loridant, je souhaiterais d'abord entendre Mme le garde des sceaux.
M. le président. Quel est, dans ces conditions, l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Monsieur le sénateur, je vous remercie de vos remarques.
Vous avez parfaitement raison de souligner que, lors de la discussion de ce texte à l'Assemblée nationale, j'avais moi-même soutenu un amendement qui était proche de celui que vous soumettez aujourd'hui à la Haute Assemblée.
Je ne peux donc pas nier que nous nous rejoignons évidemment quant aux objectifs : qualité des actes de police judiciaire et formation des officiers de police judiciaire.
Il est exact que j'avais demandé que trois ans de service aient été effectivement accomplis pour considérer que l'expérience professionnelle était suffisante.
Lorsque j'ai soulevé cet aspect du problème, il m'a été assuré que l'année de stage effectuée et réalisée dans les conditions de l'exercice normal de la profession pouvait de facto être assimilée à une année d'exercice de la profession en tant que titulaire.
Par ailleurs, il m'a été indiqué qu'il convenait - pour des raisons que vous connaissez - de maintenir un strict parallélisme avec les conditions dans lesquelles les gendarmes peuvent accéder à la qualité d'officier de police judiciaire.
La durée d'exercice de trois ans pour accéder à la qualification d'officier de police judiciaire a donc été calquée sur celle qui est exigée dans la gendarmerie, où elle donne toute satisfaction.
Par ailleurs, j'ai eu l'occasion de le rappeler tout à l'heure, la formation est assurée en grande partie par les magistrats du parquet et de l'instruction et elle est sanctionnée par un examen devant une commission qui est également compétente pour donner son avis sur l'attribution de la qualité d'OPJ aux commissaires de police et aux fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement de la police nationale.
De plus, cette commission est présidée par le procureur général près la Cour de cassation et elle est composée de magistrats et de hauts fonctionnaires de police.
En outre, ces fonctionnaires doivent être affectés exclusivement dans certains services appartenant à des catégories fixées par décret. Ils bénéficieront ainsi quotidiennement d'un encadrement spécialisé et compétent, fréquemment en contact avec les magistrats du parquet et de l'instruction. Toutes les conditions seront donc réunies pour assurer leur formation permanente. Ainsi, la qualité des actes de police judiciaire ne se dégradera pas.
Croyez bien que je serai particulièrement vigilante pour que ces garanties soient appliquées et respectées dans la durée. Je suis en effet animée par le même souci que vous tous.
Je préférerais naturellement que cette proposition de loi soit adoptée dans les mêmes termes qu'à l'Assemblée nationale, non seulement parce qu'il est urgent de remédier à la situation actuelle, mais aussi parce que les garanties sont satisfaisantes.
M. le président. Monsieur Loridant, l'amendement n° 1 est-il maintenu ?
M. Paul Loridant. Madame le garde des sceaux, j'ai bien entendu vos observations. Je note avec satisfaction que nous nous sommes fixé les mêmes objectifs, et je n'ai aucune raison de ne pas tenir compte de vos engagements. Dans ces conditions, je retire cet amendement.
M. le président. L'amendement n° 1 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique de la proposition de loi.

(L'article unique est adopté.)

Article additionnel après l'article unique



M. le président.
Par amendement n° 2, M. Charasse propose, après l'article unique, d'insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Des agents des douanes de catégories A et B, spécialement désignés par arrêté des ministres chargés de la justice et du budget, pris après avis conforme d'une commission dont la composition et le fonctionnement sont déterminés par décret en Conseil d'Etat, peuvent être habilités à effectuer des enquêtes judiciaires sur réquisition du procureur de la République et à recevoir des commissions rogatoires du juge d'instruction.
« Ces agents ont, pour l'exercice des missions prévues par le présent article, compétence sur l'ensemble du territoire national. Ils sont compétents pour rechercher et constater les infractions prévues par le code des douanes, les infractions en matière de contributions indirectes, les infractions prévues aux articles L. 716-9 à L. 716-11 du code de la propriété intellectuelle ainsi que pour les infractions qui leur sont connexes.
« Toutefois, sous réserve des dispositions du II, ils n'ont pas compétence en matière de trafic de stupéfiants, de trafics d'armes, de vols de biens culturels et de blanchiment du produit de ces trois catégories d'infractions.
« II. - Pour la recherche et la constatation des infractions prévues par les articles 222-34 à 222-40 du code pénal et par le décret-loi du 18 avril 1939 fixant le régime des matériels de guerre, armes et munitions, et des infractions qui leur sont connexes, le procureur de la République ou le juge d'instruction territorialement compétent peut constituer des unités temporaires composées d'officiers de police judiciaire et d'agents des douanes pris parmi ceux mentionnés au I ci-dessus. Le procureur de la République ou le juge d'instruction désigne le chef de chaque unité qu'il constitue.
« Les unités temporaires agissent sous la direction du procureur de la République ou du juge d'instruction mandant, conformément aux dispositions du code de procédure pénale. Elles ont compétence sur toute l'étendue du territoire national.
« III. - Les agents des douanes désignés dans les conditions prévues au I doivent, pour mener des enquêtes judiciaires et recevoir des commissions rogatoires, y être habilités personnellement en vertu d'une décision du procureur général.
« La décision d'habilitation est prise par le procureur général près la cour d'appel du siège de leur fonction. Elle est accordée, suspendue ou retirée dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.
« Dans le mois qui suit la notification de la décision de suspension ou de retrait de l'habilitation, l'agent concerné peut demander au procureur général de rapporter cette décision. Le procureur général doit statuer dans un délai d'un mois. A défaut, son silence vaut rejet de la demande. Dans un délai d'un mois à partir du rejet de la demande, l'agent concerné peut former un recours devant la commission prévue à l'article 16-2 du code de procédure pénale. La procédure applicable devant cette commission est celle prévue par l'article 16-3 du même code et ses textes d'application.
« IV. - Pour l'exercice des missions mentionnées aux I et II, les agents des douanes sont placés sous la direction du procureur de la République, sous la surveillance du procureur général et sous le contrôle de la chambre d'accusation du siège de leur fonction dans les conditions prévues par les articles 224 à 230 du code de procédure pénale.
« V. - Lorsque, sur réquisition du procureur de la République, les agents des douanes mentionnés aux I et II procèdent à des enquêtes judiciaires, il est fait application des articles 54 (deuxième et troisième alinéas), 56, 57 à 62, 63 à 67, 75 à 78, 706-28, 706-29 et 706-32 du code de procédure pénale.
« Lorsque ces agents agissent sur commission rogatoire d'un juge d'instruction, il est également fait application des articles 152 à 155 du même code.
« Ces agents sont autorisés à déclarer comme domicile l'adresse du siège du service dont ils dépendent.
« VI. - Les agents des douanes mentionnés aux I et II sont placés sous la direction administrative d'un magistrat de l'ordre judiciaire relevant de l'autorité du directeur général des douanes et droits indirects, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat.
« VII. - Les agents de l'administration des douanes mentionnés aux I et II ne peuvent, à peine de nullité, exercer d'autres attributions ou accomplir d'autres actes que ceux prévus par le code de procédure pénale dans le cadre des faits dont ils sont saisis par l'autorité judiciaire.
« Ils ne sont pas compétents pour effectuer des enquêtes judiciaires lorsque les faits ont été constatés en application des dispositions du code des douanes. Toutefois, ils peuvent dans ce cas exécuter des commissions rogatoires du juge d'instruction.
« VIII. - L'article 343 du code des douanes est complété par un 3 ainsi rédigé :
« 3. - Nonobstant toute disposition contraire, l'administration des douanes ne peut exercer l'action pour l'application des sanctions fiscales dans les procédures dont ses agents ont été saisis en application des paragraphes I et II de l'article 2 de la loi n° du portant extension de la qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale. Cette action est, dans ces cas, exercée par le ministère public. »
La parole est à M. Charasse, étant entendu qu'un dialogue semble ouvert avec le Gouvernement.
M. Michel Charasse. Certes, monsieur le président, mais le dialogue sera sans doute assez bref !
La question que soulève l'amendement n° 2, comme l'a fait remarquer Mme le garde des sceaux dans son exposé général, est déjà ancienne. Nous avions en effet eu l'occasion d'en débattre ici en 1992 lorsque, par deux fois, le Sénat a adopté un amendement que je lui avais présenté et qui visait à conférer la qualité d'officier de police judiciaire à un certain nombre d'agents des douanes.
Ce texte avait été, les deux fois, rejeté par l'Assemblée nationale bien qu'il ait été adopté deux fois par le Sénat. Il semble évident que, à l'époque, les esprits n'étaient pas mûrs et qu'il régnait encore une sensibilité épidermique particulière du côté de la police. L'affaire a donc été non pas enterrée, mais soumise à la réflexion, jusqu'au printemps 1997, lorsque M. Toubon a déposé un projet de loi portant diverses dispositions relatives à la justice qui visait à régler cette question, ce projet ayant reçu l'avis du Conseil d'Etat et étant techniquement mis au point avec beaucoup de soin par la Chancellerie, en liaison avec l'ensemble des services concernés.
La dissolution n'a pas permis d'examiner ce projet de loi et la question, pourtant urgente, des attributions de certains douaniers en matière de police judiciaire est donc toujours pendante. Or, comme l'a dit Mme le garde des sceaux, qui confirme les informations que je croyais avoir, M. le Premier ministre aurait récemment donné l'accord du Gouvernement au dispositif proposé en mars 1997.
Ce texte de 1997 a pour principe essentiel de ne pas créer une nouvelle catégorie d'officiers de police judiciaire - je le précise pour mon collègue M. Dreyfus-Schmidt, qui s'inquiète de ce point - mais seulement d'accorder, selon un certain nombre de modalités et sous le strict contrôle de l'autorité judiciaire - c'est-à-dire avec son accord et sous sa direction et sa surveillance - la possibilité à un certain nombre d'agents des douanes - pas à tous ! - d'accomplir des missions de police judiciaire qui ne peuvent en aucun cas être conduites simultanément avec des missions spécifiquement douanières.
Je ne veux pas entrer dans le détail de mon amendement, monsieur le président, et j'en viens à ma conclusion.
Je comprends bien qu'il n'était sans doute pas souhaitable de retarder l'examen de la proposition de loi en discussion aujourd'hui si elle est considérée comme urgente et s'il est d'intérêt public qu'elle puisse faire l'objet d'un vote conforme de notre assemblée, comme l'a dit M. le rapporteur.
Je déplore, bien entendu, le retard mis pour régler la situation des douaniers et je regrette aussi qu'une proposition de loi, que je me permettrai de qualifier d'un peu anodine, soit traitée en urgence, car l'administration des douanes, qui est tous les jours engagée dans des combats très difficiles, appelle vraiment une solution qui ne peut plus attendre.
J'ai eu la naïveté de penser qu'on pouvait appliquer à mon amendement la même règle qu'à la proposition de loi que nous examinons, puisque celle-ci reprend une disposition du projet Toubon et que, moi, je reprends d'autres dispositions de ce même projet concernant l'administration des douanes !... (Sourires.)
Madame le garde des sceaux, je vous ai écoutée avec l'attention que vous imaginez. Vous nous dites que vous vous engagez à ce que ces dispositions particulières à la douane soient intégrées dans une réforme plus vaste de la procédure pénale, que vous souhaitez faire examiner le plus rapidement possible. Je ne sais pas s'il s'agit du projet dont vous avez parlé il y a un instant concernant la présomption d'innocence, mais, quoi qu'il en soit, vous avez dit que cette question viendrait très vite en discussion.
Mes chers collègues, je ne peux pas être plus royaliste que le roi - si je puis dire ! - et je donne acte à Mme le garde des sceaux de cet engagement, mais j'espère vraiment que cette réforme ne tardera pas. En effet, quel que soit mon désir de vous être agréable, madame le garde des sceaux, je ne pourrai sans doute pas me retenir longtemps de saisir la première occasion pour reprendre cette affaire.
Monsieur le président, j'admets que je suis entré dans ce texte un peu par effraction. Pas vu, pas pris !... je retire mon amendement. (Rires sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. L'amendement n° 2 est retiré.

Vote sur l'ensemble



M. le président.
Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Peyronnet, pour explication de vote.
M. Jean-Claude Peyronnet. Le groupe socialiste votera ce texte.
Disons qu'urgence et nécessité font loi ! En l'occurrence la réorganisation des corps de la police nationale a eu pour conséquence un fort déficit d'officiers de police judiciaire et il est urgent de remédier à cette situation.
Nous regrettons qu'une telle situation n'ait pas été anticipée. Nous déplorons aussi, compte tenu du déficit déjà existant, une gestion quelque peu discutable des carrières.
Effectivement, il est indispensable d'étendre la qualité d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale, et cette proposition de loi le permet. Cependant, la nécessité et l'urgence n'auraient pas, à elles seules, pu entraîner notre adhésion.
Nous avons été sensibles à la présentation du rapport de M. Hyest, aux réponses de Mme le ministre, aux précisions qui ont été apportées.
Nous apprécions aussi que les nouvelles dispositions soient cohérentes avec les mesures semblables concernant les personnels de la gendarmerie et que les personnels effectuant ces tâches de police judiciaire soient affectés à des actions de proximité, sous le contrôle effectif de l'autorité judiciaire.
Enfin et surtout, il nous semble que des garanties suffisantes sont apportées, tant sur la qualification initiale et sa vérification que sur les grades, l'ancienneté et la formation, qui doit être un élément essentiel.
Nous voterons donc ce texte, sans enthousiasme certes, car il ne va pas modifier fondamentalement le droit positif, mais sans état d'âme, parce qu'il nous semble utile et nécessaire. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Fauchon.
M. Pierre Fauchon. M. le président, Mme la ministre, mes chers collègues, je ne pensais pas intervenir sur ce texte, mais j'ai en quelque sorte été provoqué par M. Haenel qui a dit que je lui avais fait cette réflexion selon laquelle on abaissait à nouveau le niveau de recrutement des officiers de police judiciaire.
Je n'ai pas besoin de rappeler, puisqu'il l'a très bien fait, l'importance des fonctions et des responsabilités qu'ils exercent.
Cela nous donne quantité de bonnes raisons pour prendre des précautions ; et, parmi ces précautions, cher ami Dreyfus-Schmidt, je crois que l'expérience est importante parce qu'elle permet aux professionnels de connaître un peu les choses.
M. Hubert Haenel. C'est vrai !
M. Pierre Fauchon. Il ne suffit pas d'avoir des diplômes. Je suis de ceux qui croient plus, en tout cas tout autant à l'expérience qu'aux diplômes, car l'expérience permet aux agents de connaître les réalités et peut-être permet-elle aussi à la hiérarchie de connaître les agents, car c'est dans l'action que les capacités véritables se révèlent.
Mais je referme cette parenthèse pour dire que l'on n'a pas les moyens nécessaires pour la justice ici, là, ailleurs, dans tous les domaines, de A à Z.
Or, quand on manque de moyens, on adapte l'instrument judiciaire, ce qui me donne l'occasion de redire ce que j'ai déjà dit, avec M. Jolibois et après MM. Arthuis et Haenel : le drame de notre justice, son vrai problème, ce n'est pas celui dont on vous rebat les oreilles, ce n'est pas celui qui est évoqué à longueur de pages dans les journaux et dont on reparlera beaucoup, bien entendu. En effet, s'il est des problèmes qui ont un aspect symbolique, il en est un véritable et fondamental : le manque déplorable de moyens de la justice.
M. Hubert Haenel. C'est vrai !
M. Pierre Fauchon. Il en résulte une insatisfaction généralisée, une insécurité et, pratiquement, un rejet que nous constatons tous lorsque nous rencontrons nos concitoyens.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Le budget de la justice augmente !
M. Pierre Fauchon. Bien sûr, et j'aurai l'occasion de dire que je me réjouis des augmentations budgétaires. Mais il n'empêche que l'on est très en dessous de ce qu'il faudrait et que c'est déplorable.
Cela étant, il y a nécessité, et je voterai donc ce texte, avec résignation, comme un grognard. (Sourires.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi.

(La proposition de loi est adoptée définitivement.)

6

NOMINATION DE MEMBRES
D'ORGANISMES EXTRAPARLEMENTAIRES

M. le président. Je rappelle que la commission des affaires culturelles et la commission des affaires économiques et du Plan ont proposé des candidatures pour des organismes extraparlementaires.
La présidence n'a reçu aucune opposition dans le délai d'une heure prévu par l'article 9 du règlement.
En conséquence, ces candidatures sont ratifiées et je proclame :
- MM. Jean Bizet, Jean-Léonce Dupont, Bernard Joly et Jean-François Picheral membres de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages ;
- et M. Georges Gruillot, membre suppléant du Conseil national des transports.

7

ACCE`S AU DROIT

Adoption d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 530, 1997-1998), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits. (Rapports n° 41 [1998-1999]).
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, la demande de connaissance et de reconnaissance de ses droits constitue pour chaque citoyen, et même pour tout être humain, une exigence fondamentale.
Le droit au droit, je l'ai déjà dit et je le répéterai encore ici, est un principe essentiel du pacte démocratique, parce qu'il est la conséquence du principe d'égalité, parce qu'il est consubstantiel à l'exercice effectif de la citoyenneté, parce qu'il participe de la dignité humaine.
C'est pourquoi j'ai fait du projet de loi, adopté le 29 juin dernier par l'Assemblée nationale et relatif à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits, l'une de mes priorités.
Vous savez - je l'ai déjà exprimé devant vous - que mon action à la tête du ministère de la justice s'articule autour de trois grands axes : une justice au service des citoyens, d'abord ; une justice au service des libertés ensuite ; une justice indépendante et impartiale, enfin.
A mes yeux, une justice au service des citoyens impose, en premier lieu, une justice plus accessible pour tous.
Le texte soumis à votre examen, mesdames, messieurs le sénateurs, constitue donc un aspect fondamental du plan de réforme de la justice que, dès ma prise de fonction - vous le savez - j'ai souhaité voir mettre en oeuvre.
Le présent projet de loi marque ma volonté d'instaurer une véritable politique publique de régulation sociale par le droit qui, en distinguant l'accès au droit de l'accès à la justice - sans les opposer, bien entendu - offre à chacun la possibilité de recourir à des modes alternatifs de règlement des litiges.
Vouloir régler un conflit autrement que par un procès constitue une approche qui, pour le monde judiciaire, modifie bien des habitudes et lui impose une véritable révolution culturelle.
Certains voient dans cette approche un remède à l'engorgement des juridictions et une réponse à la lenteur des procédures. Je ne crois pas qu'il faille écarter cet objectif, tant je sais combien il est difficile pour les magistrats de rendre une justice de qualité du fait de leur surcharge permanente d'activité.
Toutefois, le projet de loi qui vient en discussion devant le Sénat s'inscrit dans une perspective plus ambitieuse. J'ai en effet acquis la conviction, en écoutant les femmes et les hommes de terrain - magistrats, auxiliaires de justice, membres du mouvement associatif - que les solutions négociées peuvent souvent apporter une réponse plus adaptée à de nombreux litiges et qu'elles doivent, dans le cadre de l'institution judiciaire, trouver une place à côté de la réponse classique qu'est le jugement.
La négociation doit constituer non seulement une alternative au jugement, mais aussi, et surtout, une alternative au procès lui-même. Il faut cesser de confondre l'accès au droit et l'accès à la justice. Au-delà du projet qui vous est présenté, je m'emploie, depuis ma prise de fonctions, à faire progresser cette idée. Je crois, maintenant, que cette distinction commence à se faire dans les esprits.
En consacrant la transaction, le projet de loi en discussion lui donnera une impulsion décisive.
La réforme proposée repose sur trois volets.
Le premier volet tend à instaurer les conditions d'une politique égalitaire d'accès au droit en généralisant, grâce à un dispositif simplifié, les actuels conseils départementaux de l'aide juridique, sous une nouvelle dénomination ; ce volet contribuera aussi à rénover le contenu de l'accès au droit.
Le deuxième volet a pour objectif d'offrir à chacun, quelles que soient ses ressources, une gamme de réponses qui ne se limite pas au seul accès au droit, mais qui comprend aussi les modes amiables de règlement des conflits, en matière civile comme en matière administrative.
Enfin, le troisième volet vise, dans le même esprit, à développer la médiation pénale et les maisons de justice et du droit.
S'agissant de l'accès au droit, la loi du 19 juillet 1991, que nous devons à la volonté réformatrice de Henri Nallet, avait - nous le savons - franchi un premier pas en permettant de faire valoir leurs droits à ceux qui étaient dépourvus de moyens financiers. Cette aide sociale particulière qu'est l'aide juridictionnelle avait été alors réformée en profondeur.
La loi de 1991 a aussi instauré un dispositif nouveau d'aide à l'accès et à la connaissance du droit : le conseil départemental de l'aide juridique.
En cela, cette loi a marqué une innovation qui est essentielle, mais qui n'a pas, pour des raisons diverses, connu le succès qu'elle méritait.
Actuellement, c'est-à-dire sept ans après l'entrée en vigueur de la loi, vingt-huit conseils départementaux fonctionnent. C'est peu, même si, depuis mon arrivée, le rythme de création - j'ai demandé à mes services d'y prêter une attention particulière - s'est sensiblement accéléré.
C'est ainsi que sept conseils ont vu le jour depuis un an et que plusieurs autres devraient être créés dans les prochains mois, notamment dans les départements du Val-de-Marne, de la Seine-Maritime, de la Marne ou de l'Eure-et-Loir.
Ces progrès sont encourageants, bien sûr, mais je considère qu'ils demeurent insuffisants. Une véritable politique d'incitation doit être menée, qui doit se traduire tant par des efforts budgétaires que par une adaptation des textes en vigueur.
En un an, le budget de l'accès au droit a augmenté de 7 %. Il est clair - je m'y engage - que la généralisation de l'implantation des conseils départementaux de l'aide juridique s'accompagnera d'une augmentation budgétaire en conséquence. A cette fin, 5 millions de francs de crédits d'interventions et 6 millions de francs de crédits de fonctionnement supplémentaires ont été réservés dans le projet de budget 1999, si, toutefois, la Haute Assemblée le vote.
Mais, quels que soient les moyens financiers employés, le développement des conseils passe par une démarche impulsée par les acteurs du terrain.
J'ai souhaité aller à leur rencontre. J'ai pu apprécier leur dynamisme. J'ai écouté les présidents des conseils départementaux de l'aide juridique ; j'ai mesuré la motivation et l'action des barreaux, tels que ceux de Paris, de Lyon, de Lille et de Marseille ; j'ai voulu connaître les réalisations des associations ; j'ai pu constater, lors du colloque de la Sorbonne du printemps dernier, une volonté de renouveau de tous les praticiens concernés.
Ces rencontres m'ont convaincue de la nécessité d'adapter, sans la bouleverser, la structure des conseils départementaux, de permettre une accélération de leur implantation grâce à l'assouplissement du dispositif retenu.
L'enjeu aujourd'hui est de développer une véritable politique d'accès au droit sur tout le territoire, en créant les conditions d'une généralisation, dans un délai rapide, des conseils départementaux, car tout citoyen, quel que soit le département où il réside, a le droit de connaître ses droits.
Comment va s'organiser cette structure allégée des conseils départementaux ?
Ce n'est pas sur leur forme juridique que les adaptations doivent porter, c'est sur leur composition qui doit être simplifiée.
Tout en restant un groupement d'intérêt public, le conseil départemental me paraît devoir comporter un nombre resserré de membres fondateurs.
Il ne s'agit nullement - et je tiens à dissiper toute ambiguïté - d'écarter certains professionnels du droit, dont on sait qu'ils jouent un rôle majeur dans la politique d'accès au droit.
Mais la pratique a révélé que la création même d'un conseil départemental était parfois freinée par un trop grand nombre d'acteurs. C'est pourquoi le projet de loi a réduit à cinq le nombre des membres fondateurs.
Pour autant - et je souhaite vous apporter tous les apaisements sur ce point, monsieur le rapporteur - ne se trouvera pas exclue l'intégration, au sein du conseil, de nouveaux membres, dès lors que la convention constitutive déterminera les conditions dans lesquelles ceux-ci pourront y être accueillis.
Ensuite, le président du conseil départemental peut appeler à siéger, avec voix consultative, toute personne particulièrement qualifiée.
L'ensemble de ce dispositif a le mérite d'introduire une plus grande souplesse dans la constitution des conseils. Ils pourront ainsi s'adapter aux réalités du terrain et aux particularités des départements concernés.
Je préfère être pragmatique dans la méthode, n'exclure personne et permettre une certaine souplesse pour généraliser le dispositif.
Le dispositif retenu permet également de répondre à l'objection de votre commission des lois de voir écarter des professionnels tels que les notaires, les avoués ou les huissiers.
En centrant le mécanisme de constitution du conseil sur un « noyau dur », selon l'expression consacrée, le projet n'entend nullement limiter la participation des professionnels concernés au fonctionnement même du conseil.
Si nous divergeons sur cette approche, nous nous rejoignons, en revanche, sur la place qui doit revenir aux associations.
En l'état, leur intervention est purement facultative. Or les actions que des associations comme ATD Quart Monde ou Droits d'urgence conduisent sur le terrain désignent ces dernières comme des acteurs incontournables.
A ce titre, les associations ont vocation à siéger parmi les membres de droit.
Votre commission, tout en partageant ce point de vue, suggère une modification dans les modalités de leur désignation.
Parce qu'il est dépositaire des statuts de toutes les associations dans le département, le préfet me paraît être le plus à même d'opérer un choix avisé. Votre commission préfère lui conférer un rôle de simple proposition. Je n'y suis pas opposée dès lors que ce dispositif permet d'aboutir également à la désignation de l'association la plus appropriée et que le préfet aura pu apporter son expertise sur la « moralité » de l'association proposée et sur les conditions de fonctionnement de cette dernière.
Si la réforme de structure des conseils départementaux m'apparaît essentielle, parce que d'elle dépend la constitution de nouveaux conseils, l'instauration d'une véritable politique publique d'accès au droit impose d'en rénover aussi le contenu.
J'ai souhaité que ce projet de loi précise et enrichisse le contenu de la politique d'accès au droit.
Si essentielles que soient la consultation juridique et l'assistance au cours de procédures non juridictionnelles, seules modalités visées par la loi de 1991, elles n'englobent pas toutes les missions susceptibles d'être menées au titre de l'accès au droit.
Je pense en particulier à tous nos concitoyens touchés par l'exclusion. Leur permettre, comme le relève Mme Geneviève De Gaulle-Anthonioz, de faire valoir leurs droits, de se défendre, c'est leur rendre leur dignité.
Nous devons mettre en place des mécanismes préventifs pour éviter que les publics les plus marginalisés ne basculent dans l'exclusion. Il faut aussi aller au-devant d'eux. A cet égard, j'ai pu mesurer personnellement l'impact de l'engagement des juristes de l'association Droits d'urgence.
L'accès au droit doit répondre aux attentes des populations les plus en difficulté par une assistance, un accompagnement personnalisé dans les démarches administratives, souvent les plus élémentaires de la vie courante, et l'orientation vers les organismes chargés de la mise en oeuvre des droits, dont bien souvent ces publics ignorent jusqu'à l'existence.
C'est bien cette spirale de l'exclusion que nous devons parvenir à briser. C'est la raison pour laquelle je pense qu'il nous faut soutenir en effet les associations qui vont au-devant de ces publics en difficulté, dont on peut douter qu'ils viennent jamais dans un conseil départemental de l'aide juridique.
Cette émergence de besoins nouveaux doit figurer dans la politique d'accès au droit, tout comme d'ailleurs doit y être incluse la diversification des modes de règlement des conflits.
C'est pourquoi j'ai souhaité voir expressément mentionné dans le projet de loi que les actions menées par les conseils départementaux seront conduites de manière à favoriser le règlement amiable des litiges. Il y a là un aspect didactique qui me paraît essentiel.
C'est également pour cette raison que j'ai tenu à voir enrichir la dénomination des conseils départementaux que j'espère désormais voir appelés « conseils de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges ».
Si votre commission diverge sur cet aspect sémantique, elle partage les préoccupations du Gouvernement de voir développer par les conseils les actions propres à éviter que le procès soit perçu comme l'aboutissement naturel d'un différend.
J'en viens donc maintenant aux modes de résolution amiable des litiges.
La justice civile connaît depuis longtemps, nous le savons, la conciliation et la médiation. Mais force est de constater que ces modes de règlement des litiges sont encore trop peu utilisés.
Or, une justice moderne doit notamment permettre d'agir en amont du judiciaire, avant que le juge n'ait rendu sa décision ou, mieux encore, avant même qu'il ne soit saisi.
Dans ce cadre, la transaction à laquelle le projet de loi accorde une place nouvelle trouve toute son importance. En effet, la transaction précontentieuse doit devenir un instrument efficace pour les parties en lui conférant une force comparable à celle d'un jugement exécutoire, au terme d'une procédure très simple. C'est l'une des mesures prévues par le projet de décret réformant la procédure civile, actuellement soumis à l'examen du Conseil d'Etat.
Il ne faut toutefois pas le cacher : le développement de la transaction ne se fera pas sans incitation financière.
Certes, en l'état actuel des textes, l'avocat est rétribué, mais sous une double condition : qu'il parvienne effectivement à une transaction et que cette transaction soit conclue pendant l'instance. Un tel dispositif n'incite pas les avocats à favoriser entre leurs clients des négociations précontentieuses.
C'est pourquoi le projet de loi prévoit l'élargissement du domaine de l'aide juridictionnelle pour que la transaction avant procès soit rétribuée à ce titre. Il en sera de même des pourparlers transactionnels qui auront échoué malgré les diligences sérieuses accomplies.
L'égalité impose que toute personne, quelles que soient ses conditions de ressources, puisse faire valoir ses droits, avec le concours d'un avocat, sans obligatoirement assigner son adversaire devant le tribunal.
Il est clair que la réussite du dispositif retenu repose pour l'essentiel sur les avocats.
Mais, comme l'a indiqué Mme la bâtonnière Dominique de la Garanderie au cours du colloque consacré, à la cour d'appel de Paris, aux conciliateurs de justice, la profession d'avocat a connu une rapide évolution qui « a mené l'avocat d'une image presque exclusive de défenseur et d'amateur de contentieux à l'image aujourd'hui au moins égale de l'avocat qui conseille, de l'avocat qui négocie ».
Je sais que certains d'entre eux auraient souhaité que, en cas d'échec de la transaction, leur rétribution ne soit pas imputée sur celle qui leur est due pour l'instance. Ce cumul des rétributions, outre qu'il risquerait d'inciter les justiciables à tenter une transaction alors même qu'elle n'aurait aucune chance d'aboutir, alourdirait considérablement le coût de la mesure.
C'est donc dans un véritable partenariat entre les magistrats et les auxiliaires de justice que les esprits intégreront la distinction entre accès au droit et accès à la justice, et que l'évolution culturelle en faveur des modes amiables de règlement des conflits se produira dans l'intérêt des citoyens.
Je tiens, à ce titre, à souligner la force de l'engagement de l'Etat, qui offre - et c'est une grande innovation - son concours à des modes de régulation du contentieux en dehors de l'enceinte judiciaire.
L'effort financier consenti par l'Etat doit s'accompagner d'un dispositif spécifique de maîtrise de la dépense qui viendra compléter les efforts de rationalisation du bon fonctionnement des bureaux d'aide juridictionnelle et l'amélioration des procédures de récupération de cette aide, au bénéfice de l'Etat.
La commission des lois, et je l'en remercie, approuve l'ensemble de ce dispositif, tout en l'enrichissant de quelques suggestions qui me paraissent judicieuses.
J'en viens maintenant à la médiation pénale et aux maisons de justice et du droit, troisième volet de ce projet de loi.
Le développement des modes amiables de règlement des conflits concerne aussi la justice pénale.
De 11 000 en 1992, les médiations pénales ont atteint le chiffre record de 60 000 fin 1997. Des juridictions comme Lyon, Bobigny ou Pontoise y recourent quotidiennement.
Grâce à ce qu'il est convenu d'appeler désormais « la troisième voie », le ministère public apporte une nouvelle réponse judiciaire à des infractions qualifiées à tort de mineures alors qu'elles sont si présentes dans la vie quotidienne de nos concitoyens.
Je crois que, pour mieux lutter contre la petite et moyenne délinquance, celle qui empoisonne le plus cette vie quotidienne, il faut en effet encourager et développer ces pratiques initiées dans certains parquets.
C'est pourquoi le projet qui vous est présenté tend aussi à favoriser la médiation pénale.
Pour assurer l'effectivité du concours de l'avocat dans ce domaine, au même titre que dans celui de la transaction civile, il est prévu un régime de financement spécifique. J'évoquerai, enfin, l'institutionnalisation par le projet de loi des maisons de justice et du droit.
Il s'agit de consacrer d'une manière à la fois symbolique et solennelle une expérience maintenant bien ancrée dans notre paysage judiciaire. Lorsque, dans le ressort du tribunal de grande instance de Lyon, les formations correctionnelles jugent dans l'année 8 000 affaires, tandis que 4 000 font l'objet d'une médiation pénale au sein d'une maison de justice et du droit, cela veut dire que le stade de l'expérimentation est dépassé et que cette pratique s'inscrit désormais dans une véritable politique judiciaire.
Lieux de justice placés sous l'autorité des chefs de juridiction, les maisons de justice et du droit permettent de répondre de manière adaptée à la petite délinquance et aux litiges civils d'enjeux mineurs, matières dans lesquelles précisément la réponse judiciaire n'est sans doute pas la plus adaptée.
Le développement de ces structures porte, je crois, témoignage de leur efficacité.
Le projet de loi, qui leur reconnaît une existence juridique en leur consacrant un titre du code de l'organisation judiciaire, devrait favoriser encore leur essor, permettant ainsi à la justice de devenir plus proche des préoccupations quotidiennes de nos concitoyens.
Tels sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les propos liminaires que je souhaitais formuler avant que vous n'entamiez la discussion du projet de loi qui vous est soumis.
Celui-ci s'inscrit, vous l'avez compris, dans une nouvelle vision de l'institution judiciaire, plus démocratique, plus accessible et plus humaine.
Votre commission des lois, à laquelle je tiens à rendre hommage - je m'adresse particulièrement à son rapporteur M. Luc Dejoie - pour la qualité de ses travaux, approuve très globalement les orientations du projet de loi et vous invite à manifester votre adhésion à ce pan fondamental de la réforme globale de la justice ; je ne puis que m'en féliciter.
C'est ensemble, je l'espère, que nous pourrons améliorer la qualité des réponses judiciaires au service de nos concitoyens. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, madame la ministre, nous sommes donc chargés d'examiner le projet de loi relatif à l'accès au droit et à la résolution amiable des litiges.
Vous venez de nous présenter ce texte, madame la ministre, comme un élément clef de la réforme de la justice en vue de son amélioration au quotidien. Permettez-moi de dire qu'il n'apporte que des aménagements limités au régime actuel de l'aide juridique défini par la loi de juillet 1991, dont j'avais eu l'honneur d'être le rapporteur.
Je ferai remarquer que ce projet s'inscrit dans le prolongement direct des différentes propositions faites depuis un certain nombre d'années pour améliorer cette loi, parmi lesquelles figurent notamment les conclusions de la mission d'information sur les moyens de la justice constituée par la commission des lois du Sénat en 1996 et dont le président était notre collègue Charles Jolibois et le rapporteur, notre collègue Pierre Fauchon.
J'ai été un peu surpris qu'il ne soit fait aucune mention de tout le travail réalisé par une commission qui avait été mise en place auprès de la Chancellerie voilà quelques années, à laquelle j'ai participé avec d'autres, et dont les réflexions semblent avoir été enfermées dans le fond d'un tiroir ; mais les tiroirs s'ouvrent toujours !
Ce projet de loi, on vient de nous l'expliquer, comporte trois volets : l'aide juridictionnelle, l'aide à l'accès au droit, les maisons de justice et du droit.
Le dispositif actuel de l'aide juridictionnelle est régi par la loi du 10 juillet 1991. Cette loi a constitué un moment important dans le domaine qui nous intéresse puisque le nombre de bénéficiaires est passé de 400 000 en 1992 à 700 000 en 1997, ce qui démontre son bien-fondé et son intérêt.
Par voie de conséquence - c'est peut-être moins agréable - les dépenses, qui s'élevaient à 400 millions de francs en 1991, atteignent 1,4 milliard de francs aujourd'hui - c'est la dotation budgétaire qui est prévue pour 1999.
Le présent projet de loi prévoit une extension du champ d'application de l'aide juridictionnelle au règlement amiable des conflits avant toute saisine d'une juridiction.
En matière civile, cette extension porte sur la recherche d'une transaction. J'ai d'ailleurs été amené à déposer, à titre personnel, un amendement qui ne peut qu'aller dans le droit-fil de la recherche du règlement amiable des litiges dont vous venez de nous exposer l'intérêt, madame le garde des sceaux.
En matière pénale l'extension du champ d'application de l'aide juridictionnelle concerne l'institution d'un mécanisme d'aide à l'intervention de l'avocat dans le cadre de la médiation pénale.
Le projet de loi comporte par ailleurs plusieurs dispositions destinées à assurer une meilleure maîtrise des dépenses d'aide juridictionnelle, notamment à faciliter la mise en oeuvre du retrait de l'aide juridictionnelle dans un certain nombre de cas.
Enfin, le projet de loi vise à simplifier le fonctionnement des bureaux d'aide juridictionnelle, d'une part en donnant au président du bureau d'aide juridictionnelle le pouvoir de statuer seul sur les demandes ne présentant manifestement pas de difficultés, d'autre part, en clarifiant le rôle du greffier en chef qui assure les fonctions de vice-président de ce bureau.
A ces dispositions, qu'elle approuve, la commission des lois propose d'apporter quelques compléments.
Elle a cherché à remédier à une incohérence du régime actuel de l'aide juridique concernant les anciens combattants qui s'adressent à une juridiction compétente en matière de pensions militaires ; c'est une suggestion qui nous a été formulée par M. le médiateur de la République.
La commission des lois propose également d'étendre l'aide à l'intervention de l'avocat en matière de médiation pénale, à la mise en oeuvre par le parquet de la procédure de réparation spécifique aux mineurs, qui s'apparente largement à la médiation pénale.
J'en viens au second volet du projet de loi : l'aide à l'accès au droit.
Aux termes de la loi de 1991, un conseil départemental devait être créé dans chaque département. Or, comme vient de le dire Mme la ministre, la réalité est un peu décevante puisque seulement vingt-huit de ces conseils départementaux ont été mis en place.
Vous avez dit, madame, que les raisons de cette application limitée étaient diverses, et je partage parfaitement ce point de vue. Vous en avez déduit qu'il fallait modifier quelque peu la composition de ces organes.
Tel n'est pas tout à fait l'avis de la commission des lois, qui souhaite le maintien au sein du conseil départemental des professionnels du droit qui figuraient dans le texte de 1991.
En effet, ils n'ont pas démérité, que je sache ! Il s'agit de professionnels qui, jour après jour, année après année, pendant toute leur carrière, pratiquent la résolution amiable des litiges et sont donc particulièrement bien placés pour faire partie du conseil départemental.
Je regrette donc que le projet de loi ne les mentionne qu'avec voix consultative et non pas comme membres de droit, ce qui aura sans doute pour effet de les écarter du dispositif alors qu'ils peuvent rendre de grands services, notamment en apportant un concours matériel et financier dont il serait, à mes yeux, peu raisonnable de se passer.
Les dispositions du projet de loi prévoient une nouvelle définition de l'accès au droit incluant les actions en faveur de la résolution amiable des litiges.
Il est également prévu d'élargir les compétences des conseils départementaux, sans toutefois que les moyens correspondants leur soient précisément donnés.
Enfin, un aménagement des modalités de fonctionnement de ces conseils est également envisagé.
Il faut souligner que, pour une grande part, les articles du projet de loi ne font que reprendre, sous une autre forme, des dispositions qui existent déjà dans la loi de 1991 en modifiant légèrement leur rédaction, voire en les déplaçant purement et simplement sans en modifier le contenu, ce qui ne contribue pas forcément à la clarté des nouvelles dispositions.
A propos de clarté, j'indique que la commission des lois souhaite abréger la dénomination du conseil départemental, proposant de l'appeler simplement : « conseil départemental de l'accès au droit ».
Il nous est, en effet, tout d'abord apparu que « conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges » constituait un titre fort long et un peu compliqué.
Par ailleurs, le maintien de cette dénomination pourraît donner à penser qu'en dehors de cette commission la résolution amiable des litiges n'existe pas.
Or, en tout état de cause, au moins 80 % des litiges résolus à l'amiable le seront en dehors de ce conseil départemental. Dès lors, il ne serait guère judicieux de sembler en faire l'instance hégémonique de la résolution amiable des litiges en faisant figurer ces mots dans sa dénomination.
Je viens de parler des propositions de la commission des lois sur la composition du conseil départemental. La commission, qui a bien voulu me suivre, suggère également d'y inclure l'association départementale des maires. L'association des maires de France, à laquelle j'ai soumis cette suggestion, l'a d'ailleurs approuvée.
Voilà bien une catégorie de nos concitoyens - ils sont un peu plus de 36 000 - qui est amenée à s'occuper régulièrement de résolution amiable des litiges. Le concours du représentant des maires peut donc se révéler fort utile dans le fonctionnement de ce conseil départemental.
La commission a noté que ce conseil départemental était présidé par le président du tribunal de grande instance du département. Elle n'y voit aucun inconvénient, mais elle s'est demandé s'il n'y avait pas là une charge de travail supplémentaire pour ce magistrat. Elle souhaiterait donc recueillir votre avis sur ce point, madame le garde des sceaux.
Par ailleurs, la commission des lois proposera de supprimer un certain nombre de mentions soit inutiles, soit redondantes, soit ne relevant manifestement pas du domaine de la loi, qui ne feraient donc qu'alourdir le texte.
S'agissant des maisons de justice et du droit, il convient de rappeler qu'elles se sont implantées quasi spontanément en divers point du territoire, mais plus particulièrement dans les quartiers qualifiés de « difficiles », sans qu'aucun texte de quelque nature que ce soit les ait créées.
Le présent texte, en donnant en quelque sorte une consécration législative à leur existence, met fin à un vide juridique, et la commission des lois ne peut qu'approuver cette démarche.
Cependant, au-delà de cette approbation, elle estime que les dispositions proposées sont incomplètes.
Ainsi, les modalités de création et de fonctionnement de ces maisons sont renvoyées à un décret, à propos duquel, madame le garde des sceaux, la commission souhaiterait que vous vouliez bien apporter quelques éléments de précision.
Sans aller jusqu'à manifester de l'inquiétude, elle n'a pas jugé souhaitable que ces maisons de justice et du droit se généralisent sur l'ensemble du territoire. Cela pourrait en effet aboutir à la mise en place d'un degré de juridiction supplémentaire, d'une sorte de justice parallèle, qui n'offrirait peut-être pas tout à fait les mêmes garanties que les tribunaux.
En conclusion, je dirai que ce projet de loi apporte des améliorations très intéressantes et nécessaires à la loi de 1991. La commission s'est prononcée à l'unanimité en faveur de ce texte, sous réserve de l'adoption des amendements que je serai amené à présenter. (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 31 minutes ;
Groupe socialiste, 26 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 19 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 9 minutes.
Dans la suite de la discution générale, la parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique a remanié l'aide juridictionnelle, destinée à permettre aux plus démunis de faire valoir leurs droits en justice.
Elle a, par ailleurs, instauré un dispositif d'aide à l'accès au droit et à la connaissance du droit s'appuyant sur la mise en place de conseils départementaux de l'aide juridique.
Sept années après son adoption, force est de constater que les deux aspects de cette loi - aide juridictionnelle et aide à l'accès au droit - n'ont pas connu le même développement.
Si le budget de l'aide juridique est passé de 400 millions de francs en 1990 à plus de un milliard de francs aujourd'hui, il a été exclusivement consacré à la rétribution des auxiliaires de justice au titre de l'aide juridictionnelle.
En revanche, bien peu a été fait concrètement en faveur de l'aide à l'accès au droit.
Le projet de loi que vous nous présentez aujourd'hui, madame la garde des sceaux, vise à remédier à cette situation en donnant un nouvel essor à l'aide à l'accès au droit, tout en encourageant, parallèlement, le règlement amiable des litiges.
La nécessité et la volonté de développer l'accès au droit, affirmées dans la loi relative à la prévention et à la lutte contre l'exclusion, trouvent leur prolongement dans ce texte.
L'accès au droit, désormais reconnu comme un élément fondamental de la citoyenneté, nécessite un panel de mesures destinées aux publics qui sont le plus en difficulté, leur ignorance même du droit contribuant à leur exclusion.
Nul ne peut contester, pas plus aujourd'hui qu'hier, qu'un nombre sans cesse croissant de nos concitoyens se trouvent démunis face à la justice.
Quand la baisse du pouvoir d'achat, la précarisation du travail, le chômage gagnent du terrain, comment s'étonner qu'une partie de la population soit mise dans l'impossibilité d'accéder à l'usage du droit, pourtant véritable nécessité sociale ?
Paradoxalement, dans le même temps, les décisions de justice sont de plus en plus le reflet des inégalités sociales. C'est notamment le cas des expulsions, des saisies mobilières ou immobilières, des injonctions de payer, des liquidations de biens. Les contentieux s'accroissent donc considérablement.
Un véritable accès au droit pour tous est, par conséquent, une exigence démocratique à laquelle il nous faut répondre.
La généralisation des conseils départementaux d'aide juridique et le développement des maisons de justice et du droit, tels qu'ils sont prévus par le présent projet de loi, devraient nous y aider.
Alors que n'ont été créés à ce jour que vingt-huit conseils départementaux, l'article 9 du texte prévoit, à juste titre, de simplifier les modalités de création et de fonctionnement desdits conseils.
Outre le changement de leur dénomination, qui permettra désormais de mieux refléter leurs missions, il est proposé de réduire le nombre des membres fondateurs aux partenaires incontournables et de rendre obligatoire la présence d'une association oeuvrant dans le domaine de l'accès au droit.
Par ailleurs, une mission nouvelle de développement des modes alternatifs de règlement des conflits est assignée à ces conseils.
Toujours dans la logique de la promotion de l'aide à l'accès au droit, vous proposez, madame la garde des sceaux, de donner un cadre légal aux maisons de justice et du droit en les intégrant dans le code de l'organisation judiciaire.
Cependant, nous regrettons d'avoir à légiférer en la matière sans connaître précisément les modalités de création et de fonctionnement de ces maisons de justice.
Celles-ci ont, d'une part, l'avantage certain de la proximité, car elles sont implantées au plus près du justiciable, au coeur même des quartiers, et, d'autre part, celui de la gratuité, en ce qu'elles proposent des consultations juridiques gratuites.
Elles sont aussi un lieu de médiation, répondant à la demande d'une justice rapide, plus accessible, plus proche.
La médiation permet en effet de confronter rapidement les auteurs de petits délits à la justice, combattant par là même le sentiment d'impunité, notamment chez les mineurs.
Toutefois, il ne faudrait pas - et nous savons combien la tentation peut être grande - que ces lieux, principalement financés par les collectivités locales, se multiplient et fonctionnent comme des substituts aux tribunaux engorgés, voire qu'ils deviennent des « tribunaux du pauvre ».
La médiation confiée à des non-magistrats ne saurait être utilisée à outrance dans le but de remédier, à moindre coût, au manque de moyens et de personnels et à l'augmentation des contentieux, au risque d'aggraver le sentiment d'une justice à deux vitesses.
La question cruciale en la matière réside donc dans le financement de l'aide à l'accès au droit.
C'est déjà ce volet qui faisait défaut dans la loi de 1991, ce qui a empêché le développement de l'accès effectif au droit, voire contribué à renforcer les inégalités.
Pour mémoire, je rappelle que mon groupe, par la voix de mon ami Robert Pagès, s'était abstenu lors du vote de la loi de 1991, dénonçant « l'insuffisance des mesures d'accompagnement financières, en dehors de celles qui consistent à s'appuyer davantage sur les collectivités locales ».
Ainsi, selon les choix financiers faits par les villes, la réalité de l'aide à l'accès au droit diffère d'un département à l'autre ; c'est bien évidemment contraire au principe, qui a valeur constitutionnelle, d'égalité des citoyens face à la justice, quels que soient le lieu d'habitation et les moyens de chacun.
La seule façon de garantir l'application effective de ce principe est de prévoir expressément le financement par l'Etat de l'aide à l'accès au droit. On va me reprocher de demander encore un effort à l'Etat, mais j'y reviendrai lors de la discussion des articles.
Le projet de loi vise, par ailleurs, à améliorer et à élargir l'aide juridictionnelle ainsi que le règlement amiable des litiges.
Désormais, le bénéfice de l'aide juridictionnelle sera étendu aux personnes qui souhaitent recourir à un avocat au lieu d'engager un procès.
Il s'agit d'un concept innovant, auquel nous souscrivons. En effet, élargir le champ d'application de l'aide juridique est une chose, éviter l'écueil de l'inflation du contentieux et de l'encombrement des juridictions en est une autre.
C'est pourquoi tout ce qui peut favoriser la conciliation et la médiation, afin d'éviter toutes sortes de dépenses, de démarches et de procès, est bienvenu, à condition, je le répète, d'avoir l'assurance que cette forme de règlement n'équivaudra pas à une justice au rabais, offrant des garanties moindres au justiciable.
Je voudrais souligner ici la faiblesse des plafonds de ressources, qui écarte du bénéfice de l'aide juridictionnelle un pourcentage important de la population. Pour tenter d'améliorer cette situation, nous avons déposé un amendement tendant à relever ces plafonds, tout en faisant expressément référence au SMIC. Là aussi, on m'a fait remarquer que cela finissait par coûter cher !
Le présent texte prévoit également, dans le souci du respect de la défense, de favoriser l'intervention de l'avocat au cours de la médiation pénale en permettant aux personnes dont les ressources sont insuffisantes d'obtenir une aide financière de l'Etat.
Nous approuvons cette disposition, mais nous aurions souhaité connaître, là encore, le contenu du décret à venir déterminant les modalités de son financement.
« Le projet de loi comporte par ailleurs plusieurs dispositins destinées à assurer une meilleure maîtrise des dépenses d'aide juridicionnelle », note M. Dejoie dans son rapport.
Il y a, à mes yeux, quelque contradiction à vouloir développer l'accès au droit tout en souhaitant faire des économies !
Aider les personnes les plus démunies à avoir accès au droit a un coût ; il convient d'y consacrer les moyens ad hoc, faute de quoi cette réforme risque fort de connaître le même sort que la précédente.
Il est enfin prévu par le texte de simplifier le fonctionnement des bureaux d'aide juridictionnelle, « afin de leur permettre de faire face plus rapidement et plus efficacement à l'afflux des demandes ».
Or accorder ou non l'aide juridictionnelle, laquelle touche essentiellement des personnes en difficulté, est une décision importante. Il conviendrait, en conséquence, de veiller à ne pas confondre vitesse et précipitation en ce domaine.
Madame la ministre, mes chers collègues, les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen se prononcent en faveur de ce projet de loi, dont ils mesurent l'importance en termes de lutte contre l'exclusion, de reconnaissance des droits de tout un chacun et de possibilité de les exercer quelles que soient ses ressources.
Toutefois, pour que ce grand projet ait sa pleine efficacité, il convient de dégager des moyens supplémentaires. Nous savons pouvoir compter pour cela, madame la garde des sceaux, sur un budget de la justice ambitieux pour 1999.
Nous ferons, par ailleurs, au cours de la discussion des articles, différentes propositions, même si elles ont toutes été rejetées par la commission des lois, pour tenter d'améliorer encore le dispositif proposé. (Applaudissements sur plusieurs travées socialistes.)
M. le président. La parole est à Mme Derycke.
Mme Dinah Derycke. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, le projet de loi qui nous est présenté aujourd'hui répond au double souci de poursuivre la réforme en profondeur de notre justice et de lutter contre les exclusions, tant il est vrai que l'exclusion ne se réduit pas à de seules considérations matérielles.
Pour comprendre l'ambition de ce texte, il convient non pas de l'étudier isolément, mais de le replacer dans une « architecture » d'ensemble visant à rapprocher la justice du citoyen.
Il est également nécessaire de l'examiner au regard de l'augmentation importante de votre budget, madame la ministre, qui dégage, depuis cette année, les moyens indispensables, tant matériels qu'humains, pour inscrire les réformes législatives dans la réalité.
Ces réformes tendent à améliorer le fonctionnement de la justice au quotidien, à rendre celle-ci plus proche et plus compréhensible pour nos concitoyens, à faire en sorte qu'ils puissent se l'approprier.
En effet, le besoin de connaître ses droits va grandissant. Il suffit de lire n'importe quelle gazette, quotidien ou périodique pour constater qu'une rubrique juridique est désormais proposée aux lecteurs. Cependant, ces rubriques s'adressent à une clientèle précise, et portent donc sur des centres d'intérêt particuliers, tels que le droit successoral, le droit du travail, celui de la famille ou de la consommation. Cette vulgarisation de la loi est certes utile, mais elle ne touche pas les personnes les plus démunies, pour qui l'achat d'un journal est un luxe interdit et dont les préoccupations sont en outre, hélas ! totalement différentes.
Permettre à chacun, tout particulièrement aux plus défavorisés, d'accéder au droit répond donc à un souci d'inscrire l'égalité républicaine dans les faits.
Si le besoin de connaître ses droits va grandissant, il en est de même pour le besoin de justice. Sans tomber dans les excès américains du procès à tout-va, ce point est à prendre en compte, parce qu'il témoigne des maux d'une société, mais aussi de l'énergie que celle-ci déploie pour y remédier. Demander justice ou se défendre, c'est affirmer sa place en tant que citoyen.
Dans le même temps, la critique envers la justice reste sévère. Lenteur de la procédure, tribunaux engorgés, coûts importants, sentiment d'être confronté à une justice à plusieurs vitesses et manque d'écoute : le justiciable, dès le départ, ne fait pas confiance à la société et à sa justice pour régler ses problèmes. Ce constat est terrible. Ne pas tenter de remédier à cette situation porterait atteinte aux fondements mêmes de notre société républicaine.
Le projet de loi dont nous allons discuter aujourd'hui comporte plusieurs volets complémentaires tendant à mettre en oeuvre une politique publique renouvelée, garantissant à tous l'accès au droit et favorisant la résolution amiable des litiges.
En effet, l'accès au droit est l'un des fondements de notre démocratie. C'est ce qu'a réaffirmé récemment la loi de lutte contre les exclusions défendue avec beaucoup de conviction par Mme Aubry. L'article 1er de cette loi prévoit que tout un chacun, dans une égale dignité, doit avoir accès à ses droits fondamentaux dans les domaines de l'emploi, du logement, de la santé, de la culture et de la justice. A cet égard, nous ne devons pas oublier que l'exclu l'est doublement : de la connaissance de ses droits d'abord, des moyens qui lui permettent de les exercer ensuite.
Remédier à cette double exclusion est la mission que la loi de 1991 a dévolue aux conseils départementaux d'aide juridique. Malheureusement, force est de constater que, sept ans après leur institutionnalisation, un tiers seulement des départements ont mis en place cette instance, et ce, comme vous l'avez rappelé, madame la ministre, parfois très récemment. Les crédits prévus n'ont d'ailleurs pas toujours été consommés, et nous avons bien noté votre engagement s'agissant de l'augmentation à venir des crédits.
L'action de ces conseils départementaux, très variée et très variable selon l'énergie et les moyens qui lui ont été consacrés, a surtout été orientée en direction de l'information du public et de l'organisation de consultations juridiques.
Il est vrai que l'intervention de professionnels de la justice ne permet pas seulement de traiter des cas bien circonscrits. Elle permet auissi de donner une dimension juridique à des situations complexes et d'en faire prendre conscience aux personnes concernées. Je pense par exemple aux femmes battues, qui, paradoxalement, se sentent coupables alors qu'elles sont victimes et ignorent qu'elles ont des droits. Je pense également aux personnes qui ont « basculé » à la suite d'un « accident de vie » et qui ont abandonné, en même temps que leur dignité, l'idée de se battre et d'obtenir réparation.
Tout comme elles en viennent à oublier leur corps au point de ne plus se soigner parce qu'on ne les regarde plus, les personnes exclues perdent la conscience de leurs droits parce qu'on ne les écoute plus. C'est pourquoi j'approuve totalement, madame la ministre, votre volonté de réaffirmer, dans la lettre de la loi, que les actions d'aide au droit doivent être « adaptées aux besoins des personnes en grande précarité ».
La commission des lois du Sénat a voulu y voir une précision inutile, relevant davantage de l'exposé des motifs. Je comprends le souci du législateur, mais je ne souscris pas à cette analyse. Je pense, pour ma part, que dans un texte comme celui-ci, qui traite justement de l'accès au droit, notamment pour les plus démunis, il est bon de dire précisément les choses, de les rendre lisibles et compréhensibles. En effet, la loi est perçue par nombre de nos concitoyens comme trop technique, voire abstraite. Comment, dans ces conditions, pourraient-ils se l'approprier ? C'est là, pensent-ils, affaire des seuls professionnels. Ils m'apparaît donc souhaitable que les principes qui inspirent cette loi y soient littéralement inscrits.
Par ailleurs, le statut de groupement d'intérêt public pour les conseils départementaux n'est pas remis en cause, mais chacun sait que la mise en place de tels groupements est difficile et lourde. Aussi, conformément aux propositions approuvées par le Conseil national de l'aide juridique et aux conclusions du rapport de M. Coulon, des mesures sont-elles prévues. Il s'agit de faciliter la création des conseils départementaux par un allégement du collège des fondateurs et d'assouplir les mécanismes de décision en lui conférant davantage de rapidité et de dynamisme.
La commission des lois du Sénat, tout en constatant qu'il y a bien carence en matière de création des conseils départementaux, ne souhaite pas revenir sur la composition de ceux-ci. Elle accepte qu'ils comptent en leur sein une association oeuvrant dans le domaine de l'accès au droit et elle ajoute à la liste un représentant de l'association départementale des maires. Nul doute qu'elle ne prenne ainsi le risque d'aller à l'encontre de sa propre volonté affichée de voir se développer rapidement les conseils départementaux sur l'ensemble de notre territoire. Nous ne pouvons la suivre sur ce point.
En outre, le projet de loi confie aux conseils départementaux une nouvelle mission relative à la résolution amiable des litiges, que le Gouvernement entend largement promouvoir. Vous marquez ainsi, madame la ministre, votre volonté de lier à l'accès de tous au droit, principe démocratique fondamental, une conception renouvelée de la justice, laquelle ne passerait pas nécessairement par la judiciarisation.
En toute logique, vous proposez donc que cette dimension apparaisse clairement dans la dénomination du conseil, qui deviendrait le « conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges ». Certes, ce titre est un peu long, chacun en conviendra, mais faut-il pour autant, comme le souhaite M. le rapporteur, supprimer totalement cet ajout et parler uniquement d'un « conseil départemental de l'accès au droit » ? Je ne le crois pas.
D'ailleurs, le motif invoqué pour demander le retrait du second membre du titre serait que le conseil départemental n'est pas le seul lieu où l'on pourrait effectivement obtenir une résolution amiable des litiges. Mais, en ce cas, il faudrait aussi supprimer du titre l'expression « accès au droit », puisque, et je l'espère, on accède au droit dans ce pays non pas exclusivement par le biais du conseil départemental, mais également dans d'autres lieux, nombreux, auxquels nos concitoyens peuvent s'adresser.
En aval de la prise de conscience des droits dont nous sommes tous, à égalité, possesseurs, il faut que ceux-ci puissent être mis en oeuvre au travers de l'ensemble des modes de résolution des conflits actuellement offerts. C'est ce que prévoit le présent projet de loi en développant l'aide juridictionnelle pour les plus démunis de nos concitoyens et en étendant ce dispositif aux procédures amiables. La réforme voulue par M. Henri Nallet a été couronnée de succès.
A cet égard, les chiffres sont connus, et ils ont été rappelés : le nombre des bénéficiaires de l'aide juridictionnelle est passé de 400 000 en 1992 à plus de 700 000 en 1997, soit une progression de plus de 80 % en cinq ans, qui se poursuit à un rythme de 7 % par an actuellement. Il est intéressant de constater que les femmes et les demandeurs d'emploi sont les principaux bénéficiaires de cette aide. Le coût de la mise en oeuvre de cette mesure, qui est juste, a été multiplié par trois, passant de 400 millions de francs en 1991 à 1,2 milliard de francs l'année dernière.
Sept ans après cette réforme, le bilan est donc positif. Mais l'augmentation très forte du nombre des demandes a provoqué un encombrement des bureaux d'aide juridictionnelle et une hausse importante de leurs budgets. Les mesures que vous proposez vont dans le bon sens, madame la ministre. En effet, elles visent à élargir les pouvoirs du président et du vice-président, afin de permettre de meilleures conditions de fonctionnement en matière d'attribution de l'aide juridictionnelle. Elles visent à contenir les dérives financières et à moraliser la perception de l'aide juridictionnelle, en facilitant les procédures de retrait et de remboursement de l'aide et en invitant l'avocat à ne pas percevoir la part contributive de l'Etat en cas de condamnation de la partie adverse au paiement d'une indemnité.
Pour significatives et concrètes que soient ces dispositions, elles ne constituent pas l'essentiel du projet de loi. En effet, la mesure la plus importante et la plus innovante est l'extension du bénéfice de l'aide financière de l'Etat à la transaction avant procès et à la médiation pénale.
Il s'agit ainsi de promouvoir d'autres modes de règlement des conflits : c'est, en quelque sorte - et vous l'avez noté, madame la garde des sceaux - une révolution culturelle tant la tradition française est éloignée de cette approche. Déjà, au XVIIe siècle, Racine fustigeait, dans Les Plaideurs, une comédie dont l'un des protagonistes se nomme justement Chicaneau, les procéduriers excessifs et parfois abusifs. Il s'agissait, certes, d'une caricature, mais qui peut expliquer, encore aujourd'hui, le sentiment de nos concitoyens qu'il ne saurait y avoir de bonne justice sans jugement et donc sans intervention d'un juge.
C'est cette tendance qu'il nous faut aujourd'hui renverser pour garantir plus d'efficacité et pour apporter des réponses modernes à des problèmes nouveaux. Le dialogue, la recherche de l'accord, l'écoute entre justiciables participent d'une conception presque éthique de la justice. Les citoyens sont invités à se responsabiliser : cette procédure permet de faire déboucher des conflits qui auraient pu être longs et stériles sur une issue acceptable pour les deux parties.
On recourt également de plus en plus, depuis son instauration en 1994, à la médiation pénale. Dans ce cas, la résolution du conflit vient d'une réponse judiciaire sans que, pour autant, une poursuite soit engagée. Le développement de la médiation pénale, notamment dans les cas de petite délinquance, participe d'une politique de la ville moins répressive et plus pédagogique. Elle redonne à la justice toute son utilité sociale en encourageant la réparation effective du préjudice causé à la victime. Elle lève également l'impression, trop souvent exprimée par nos concitoyens, d'une impunité pour les coupables de ces petits délits qui, disons le mot, « gâchent » la vie dans les quartiers.
La promotion de ces modes de règlement des conflits doit passer - c'est là un souci du gouvernement auquel vous appartenez, madame la garde des sceaux - par l'extension à ces procédures du bénéfice de l'aide financière de l'Etat.
Aujourd'hui, la transaction avant saisine d'une juridiction n'est possible qu'avec l'aide d'un avocat : ceux qui ont des ressources suffisantes peuvent donc négocier et transiger. Mais qu'en est-il des personnes à faibles revenus ? Leur avocat, qui intervient au titre de l'aide juridictionnelle, ne sera rémunéré qu'en engageant un procès devant une juridiction. Alors que le litige pourrait être réglé plus ou moins facilement mais plus rapidement par une transaction à l'amiable, la procédure juridictionnelle est engagée de façon systématique.
Aux termes de l'article 1er du présent projet de loi, l'avocat sera rétribué en cas de réussite de la transaction au même titre que s'il avait mené l'affaire devant un tribunal. En cas d'échec, sa rétribution s'imputera sur celle qui sera due pour l'instance engagée par la suite.
De même, l'aide juridictionnelle en matière pénale ne peut actuellement jouer que si des poursuites sont engagées devant une juridiction. L'article 14 institue donc une aide à l'intervention de l'avocat en matière de médiation pénale.
Cette aide, dont le montant sera fixé par décret en Conseil d'Etat, profitera et à la victime et à la défense. Je ne peux, ici, qu'approuver la proposition de la commission des lois du Sénat, qui vise à étendre cette disposition à la procédure de réparation spécifique aux mineurs. Il s'agit, en effet, d'une procédure très proche de la médiation pénale et il serait juste que les mineurs puissent, dans ce cadre, bénéficier des mêmes garanties de défense que leurs aînés.
Par ailleurs, je souhaite que les procédures devant le tribunal départemental des pensions et la cour régionale des pensions restent gratuites pour tous les justiciables envers qui la nation a contracté une dette. Mais je conçois qu'il n'est pas totalement juste que l'expression de cette solidarité nationale soit à la charge exclusive des avocats. J'espère donc que nous pourrons trouver une solution.
Enfin, le dernier volet de la présente réforme concerne les maisons de la justice et du droit. Elles ont été mises en place ici ou là, souvent grâce à la détermination des élus, dans des villes ou des quartiers en difficulté. Ces expérimentations ont donné des résultats très satisfaisants.
Ces structures offrent en effet un cadre privilégié pour mettre en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites pénales, comme la médiation pénale, la réparation pour les mineurs, le rappel à la loi, le classement sous conditions. Elles jouent aussi un rôle important dans la mise en oeuvre de l'aide à l'accès au droit, notamment grâce aux permanences tenues par des travailleurs sociaux, des avocats, des associations d'aide aux victimes ou des associations d'information sur les droits, comme les centres d'information sur les droits des femmes. Elles assurent ainsi un lien entre le monde judiciaire et les quartiers difficiles, dans lesquels elles réalisent concrètement un ancrage du service public de la justice.
Il est toutefois nécessaire de donner à cet outil, qui a prouvé à maintes reprises son efficacité, un cadre juridique clairement défini, faute de quoi on risquerait de voir se développer toute une série d'initiatives qui n'auraient de maison de la justice et du droit que le nom.
Certes, le projet de loi renvoie au Conseil d'Etat le soin de définir les modalités de création et de fonctionnement des maisons de la justice et du droit. On peut le regretter. Mais on ne peut être que satisfait de leur reconnaissance pleine et entière par la loi. Cette institutionnalisation sera la garantie d'une bonne justice au quotidien, d'un accès au droit pour tous, en particulier pour les personnes les plus démunies. Elle encouragera également la résolution extrajudiciaire des conflits.
En conclusion, madame la ministre, nous apprécions très positivement votre détermination, votre volonté de faire de la justice au quotidien votre première priorité.
Une société plus juste, qui garantit à tous l'accès au droit et à la justice, une société pacifiée, qui donne au dialogue et à la conciliation leur importance presque éthique, c'est le premier objet du présent projet de loi. C'est pourquoi le groupe socialiste approuvera ce texte. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, le présent projet de loi est important puisqu'il compte dix-neuf articles. Il comporte trois volets.
Le premier vise à améliorer le dispositif de l'aide juridictionnelle, en l'étendant, notamment, à la médiation pénale et, en matière civile, aux transactions intervenant avant toute saisine d'une juridiction. Ces dispositions s'inscrivent dans le droit-fil de la législation en vigueur depuis plusieurs années et que l'on améliore au fil des ans pour permettre une résolution non juridictionnelle des conflits. Il était nécessaire d'adapter le dispositif de l'aide juridictionnelle. Aussi est-il tout à fait normal que de telles dispositions soient incluses dans le projet de loi qui nous est soumis.
Comme l'a dit Mme Derycke, nos concitoyens aiment bien faire des procès. On le constate quotidiennement. Devant un litige de voisinage, il n'est parfois pas facile de trouver une solution transactionnelle, car, derrière le litige, il y a mésentente entre les parties, et c'est pourquoi elles souhaitent saisir la justice.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Les servitudes de passage, c'est ce qu'il y a de pire !
M. Jean-Jacques Hyest. Effectivement !
Quand on est maire d'un village, ce qui est très intéressant, force est de constater qu'il est très difficile de trouver des solutions de transaction, par exemple en invitant les personnes concernées à rencontrer un conciliateur. En effet, les protagonistes veulent aller jusqu'au procès, pour lequel ils demandent d'ailleurs l'aide juridictionnelle.
M. Raymond Courrière. Il fallait maintenir les juges de paix !
M. Jean-Jacques Hyest. J'y reviendrai, monsieur Courrière, mais laissez-moi poursuivre mon propos.
Par ailleurs, comme l'a noté le président Jacques Larché, nombre de procès n'ont pas de véritable fondement. C'est d'ailleurs tout le problème du sérieux de la contestation qui se pose aux bureaux d'aide juridictionnelle et aux juridictions. La plupart du temps, celles-ci n'osent pas dire qu'il n'y avait pas lieu d'engager un procès. Les procéduriers abusifs devraient être sanctionnés. Selon moi, on ne le fait pas assez. Or, ce serait parfois utile. Chacun connaît des personnes dont la principale occupation consiste à faire des procès. A cet égard, le dispositif qui nous est proposé améliore la situation.
Le deuxième volet du projet de loi concerne l'aide à l'accès au droit.
Je voudrais dissiper une confusion. Certes, le droit a une place de plus en plus importante dans notre société. D'ailleurs, certains bons esprits considèrent que, aujourd'hui, au-delà de l'instruction et de l'éducation civiques, il faudrait, donner une certaine formation juridique dans les écoles et les lycées. Il est tout de même paradoxal que de nombreuses informations soient données sur des multitudes de sujets et qu'il n'en aille pas de même pour le droit, qui est nécessaire à la vie et qui concerne tout le monde.
M. Guy Allouche. A la base !
M. Jean-Jacques Hyest. Effectivement !
De nombreux organismes s'efforcent de permette l'accès au droit.
Il en est ainsi en matière de logement. Il existe - hélas ! pas dans tous les départements - des associations départementales d'information sur les logements, les ADIL, au sein desquelles des personnes compétentes peuvent renseigner à la fois les locataires et les accédants à la propriété. Bien souvent, quand ils survient des catastrophes, notamment en matière de surendettement, c'est parce que les personnes concernées ne sont pas allé voir préalablement ceux qui étaient capables de les informer. Je le constate régulièrement, si les personnes avaient pris la peine de se renseigner auprès d'une ADIL, elles ne se seraient pas retrouvées devant le juge ; encore qu'en matière de surendettement on s'efforce d'éviter la procédure contentieuse.
Il en va de même pour le droit de la consommation. Dans tous les départements, il est possible de se renseigner, d'obtenir des avis juridiques émanant de personnes compétentes. Il en va aussi de même dans le domaine de l'assurance et du crédit.
Mais on ne recourt pas assez aux possibilités qui existent. D'ailleurs, on le constate en ce qui concerne l'aide à l'accès au droit. En effet, depuis 1991, seulement vingt-huit départements ont mis en place un conseil départemental de l'aide juridique. La lourdeur du GIP, le groupement d'intérêt public, n'a peut-être pas incité à la mise en place de ce dispositif. Au-delà de cet aspect, il faut noter la difficulté de rendre effectif l'accès au droit.
Dans une maison de la justice et du droit, se côtoient des travailleurs sociaux et des personnes compétentes en matière de droit. Il est impératif que ceux qui donnent des conseils juridiques soient des personnes qualifiées en ce domaine. Au cours du long débat sur l'exercice des professions judiciaires que nous avons eu dans cette enceinte, et dont chacun se souvient, nous avions d'ailleurs veiller à le souligner. Rien n'est plus dangereux, notamment pour les personnes les plus démunies, que de se confier à n'importe quelle bonne volonté qui n'a pas de qualification juridique.
En fait, les travailleurs sociaux permettent non pas l'accès au droit, mais l'accès aux droits. « Accès aux droits », cela signifie : « A quoi avez-vous droit ? » Bien souvent, les personnes les plus démunies ne savent pas à quoi elles ont droit, notamment en matière de prestations sociales. On le constate quotidiennement. L'accès au droit, c'est tout de même autre chose. Il ne faudrait pas que s'établisse une confusion.
S'agissant du troisième volet, le projet de loi va dans le bon sens. Il vise à améliorer un certain nombre de possibilités, notamment pour les personnes les plus démunies. Récemment, nous avons voté une loi relative à la lutte contre les exclusions. L'exclusion, c'est aussi l'exclusion du droit. Il est donc souhaitable d'offrir des possibilités nouvelles à cet égard.
Le dernier point, celui qui me gêne le plus, concerne les maisons de la justice et du droit. Je suis favorable à la résolution amiable des conflits. Cependant, les maisons de la justice et du droit ne doivent pas devenir des supermarchés du droit. D'une part, nous ne connaissons pas très bien leur mission. D'autre part, la justice doit garder une certaine solennité. Il ne faudrait pas que la justice soit à deux vitesses : une justice que l'on rend dans les quartiers et une justice solennelle qui serait rendue dans les palais de justice. Tout le monde a droit à la solennité de la justice. Nous devons être très vigilants. Nos concitoyens sont eux aussi et à juste titre attachés à ce que la justice soit rendue d'une manière solennelle. Il ne faut pas banaliser l'acte de justice.
Les dispositions proposées comportent des aspects positifs. Pour un certain nombre de litiges, on peut recourir aux maisons de la justice et du droit, qui sont des maisons de proximité.
Toutefois, comme l'a dit l'un d'entre nous, en fin de compte on réinvente ce qui a été supprimé voilà quelques décennies : les juges de paix. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur plusieurs travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Haenel.
M. Hubert Haenel. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, l'an dernier, dans mon rapport, au nom de la commission des finances, sur les crédits du ministère de la justice, j'abordais la question de l'Etat de droit et j'insistais sur la nécessité de mettre en place un dispositif de résolution amiable des conflits. Dans une approche visant à une meilleure utilisation des crédits des services judiciaires, je rappelais qu'aucune réforme de l'institution judiciaire ne pourrait échapper à la question fondamentale de la redéfinition des missions de la justice, car la judiciarisation croissante des questions de société conduit la justice à élargir à l'infini le champ de ses interventions.
J'insistais aussi sur le fait que l'accès au droit ne signifie pas nécessairement - et heureusement - accès à la justice ; c'est d'ailleurs ce qui est indiqué largement dans le présent projet de loi. Au contraire, le recours au juge dans certaines affaires doit être subsidiaire, lorsque toutes les autres voies de médiation et de conciliation ont été épuisées, et doit servir uniquement à trancher un conflit en disant le droit. Parallèlement, il faut mieux informer nos concitoyens de leurs droits et de leurs devoirs, et permettre aux plus défavorisés d'avoir accès au droit.
J'insistais aussi sur le fait qu'il fallait encourager le développement des modes alternatifs de résolution des conflits. Je regrettais par ailleurs que l'aide juridictionnelle, comme M. le rapporteur l'a d'ailleurs fort bien dit, absorbe la quasi-totalité des crédits mis à sa disposition, au détriment de l'aide à l'accès au droit, qui devait être encouragée davantage.
Votre projet de loi, madame la ministre, répond à ces préoccupations. L'ambition affichée est bien de « mettre en oeuvre une véritable politique publique d'accès au droit et de résolution amiable des conflits, avant même la saisine du juge et en alternative au procès », selon vos propres propos.
Le bilan de l'aide juridictionnelle n'est pas satisfaisant, ainsi que l'a indiqué M. le rapporteur. L'an dernier, je le soulignais également, considérant que la montée en puissance des crédits de l'aide juridictionnelle était devenue tout à fait inquiétante et que cette évolution avait entraîné une véritable explosion des dépenses d'aide juridictionnelle, ces dernières étant passées de 1 401 millions de francs en 1991 à 1 209 millions de francs en 1997, soit tout de même une augmentation de 201 %.
Notons que le projet de loi de finances pour 1999, que j'examine actuellement, prévoit une dotation budgétaire de 1 443 millions de francs contre 1 228 millions de francs en 1998, soit une progression de 17,5 % par an.
Vous soulignez fort justement, monsieur le rapporteur, que le bilan des trois premières années d'application de la loi de 1991 réalisé par l'inspection générale des services judiciaires en 1995 a fait ressortir une amélioration de l'accès des plus démunis aux juridictions par rapport au régime antérieur de l'aide judiciaire. Il a également fait apparaître la nécessité de parvenir à une meilleure maîtrise des dépenses des juridictions et à une meilleure organisation des bureaux d'aide juridictionnelle pour faire face à l'afflux de demandes.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Et alors ?
M. Hubert Haenel. Fort justement, le texte qui nous est soumis prend en compte ces difficultés pour y remédier.
Rappelons aussi que diverses propositions ont été faites en vue d'améliorer le fonctionnement du régime de l'aide juridictionnelle.
La mission sénatoriale d'information Jolibois-Fauchon sur les moyens de la justice a suggéré que soit améliorée l'information des justiciables bénéficiaires de l'aide juridictionnelle, notamment sur les conséquences d'un rejet de leur demande, et que soit assuré un meilleur contrôle des demandes d'aide juridictionnelle afin d'éviter les abus. Elle a aussi proposé la généralisation et la valorisation des tentatives de conciliation au civil comme au pénal.
Les dispositions de ce projet de loi s'inscrivent dans le prolongement direct tant de ces propositions - nous devons le souligner - que de celles qui ont été formulées par M. Jean-Marie Coulon, président du tribunal de grande instance de Paris, dans son rapport sur la procédure civile remis au garde des sceaux en octobre 1995.
Les aménagements prévus par le projet de loi ont trois objectifs : le développement du recours au mode amiable de règlement des conflits, une meilleure maîtrise des dépenses d'aide juridictionnelle et une simplification du fonctionnement des bureaux d'aide judiciaire.
Mais, avant d'aborder le fond du projet de loi, madame la ministre, permettez au rapporteur spécial des crédits de la justice que je suis de vous poser une question relative à la fiche d'impact budgétaire réalisée par vos services, fiche dont les conclusions me paraissent presque trop précises, et en tout cas un peu trop optimistes. Pourriez-vous nous indiquer comment procèdent les services de la chancellerie pour établir une telle fiche ? Certes, nous pourrons revenir sur ce point lors de l'examen des crédits de la justice. Mais je me permets de vous demander dès à présent si l'avis de certaines juridictions types sur l'application de ce texte - entraînera-t-elle une surcharge de travail ou, au contraire, dégagera-t-elle des plages de travail ? - a été sollicité. Les différentes directions concernées se concertent-elles sur ce point ?
Je proposerai d'ailleurs à la commission des finances, à l'occasion, la vérification des procédures d'études d'impact. En effet, quand une réforme a des conséquences sur le fonctionnement de la justice, sur l'utilisation des crédits tant au niveau matériel qu'au niveau des ressources humaines, il faut y faire très attention.
Mais revenons-en à la réforme. Moins symbolique que la réforme du Conseil supérieur de la magistrature ou du parquet, mais touchant de près au fonctionnement quotidien de la justice, ce projet de loi, élaboré parallèlement au projet de loi contre l'exclusion présenté par Mme Aubry, vise, selon l'exposé des motifs, à « assurer le droit au droit pour tous, particulièrement aux plus démunis », et à permettre que « l'accès au droit ne se transforme pas mécaniquement en accès à la justice ».
La distinction opérée entre l'accès au droit et l'accès à la justice constitue incontestablement la clé de voûte du texte. Ce dernier vise, dans un contexte de judiciarisation croissante de la société française au sein de laquelle la régulation des rapports sociaux tend à se décliner sur le mode juridique, à privilégier dans tous les cas ou presque le règlement amiable des conflits.
Ce texte est au moins aussi important - sinon plus - dans sa portée que d'autres textes sur lesquels on s'attarde trop souvent. Il s'agit de la justice et du droit de tous les jours et de tout le monde.
Le texte, face à l'engorgement des tribunaux et à la lenteur de la justice dénoncée par la Cour de justice européenne, privilégie la médiation avant la saisine de la justice.
J'en viens au deuxième grand axe du projet de loi : ce dernier a été voulu pour aider les plus défavorisés de nos concitoyens. Il vise en priorité à régler les situations de grande précarité, ce qui est fondamental et vital.
Telle est l'ambition du texte, mais aussi l'une de ses faiblesses. En effet, si ce projet de loi complète le service public de la justice, impulsé largement par la loi du 10 juillet 1991, il n'a pas l'ambition de créer une sécurité sociale judiciaire et exclut pas moins de 13 millions de foyers fiscaux. Ainsi, la volonté du projet de loi de revisiter, de réaffirmer et d'actualiser le principe d'égalité, pierre angulaire des principes républicains ne va pas toujours jusqu'au bout de sa logique.
Dans la conception d'une justice négociée que consacre le projet de loi, le rôle de l'avocat devient central. Ainsi son intervention en dehors de tout procès sera-t-elle rémunérée par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle. C'est une avancée non négligeable qui a le mérite d'associer et d'impliquer de manière beaucoup plus étroite les avocats dans les modes alternatifs de règlement des conflits, objectif nettement déclaré du texte.
Enfin, ce projet de loi vise au développement d'une culture de compromis. En aucun cas l'aide juridictionnelle à la tentative de règlement amiable ne recouvre une dimension de « justice au rabais » destinée aux plus démunis. Ce texte s'inscrit dans une logique d'apaisement social à l'heure où la société française entre dans une tendance lourde de judiciarisation.
Si l'aide juridictionnelle a été une avancée incontestable dans l'accès à la justice, elle présente cependant des limites.
L'aide juridictionnelle, instituée par la loi du 10 juillet 1991 et succédant à l'aide judiciaire, instaurée par la loi du 3 juillet 1972, a consacré une avancée décisive en termes de mise en oeuvre du principe d'égalité, ce que n'avait pas manqué de souligner à l'époque M. Luc Dejoie, alors rapporteur de la commission des lois.
En effet, lors de la promulgation de la loi du 10 juillet 1991, la France accusait un retard très net sur ses principaux partenaires en termes d'aide juridictionnelle : selon la commission Bouchet, réunie en 1989, la France consacrait à l'époque 7 francs par habitant à l'aide juridique, contre 98 francs en Grande-Bretagne, 30 francs en Allemagne, 34 francs aux Etats-Unis et 48 francs aux Pays-Bas. De plus, les plafonds d'admission à l'aide judiciaire totale ou partielle se révélaient être particulièrement insuffisants.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Ils le sont toujours !
M. Hubert Haenel. Le corollaire de la réforme de 1991 a été l'accroissement très sensible des dépenses de l'Etat en matière d'aide juridictionnelle. On peut mesurer ainsi une explosion des dépenses, passant de 401 millions de francs en 1991 à 1 209 millions en 1997 ; pour 1999, ces dépenses sont évaluées à plus de 1 400 millions de francs. D'ailleurs, la maîtrise des dépenses en matière d'aide juridictionnelle constitue l'une des ambitions de ce projet de loi.
Néanmoins, notre collègue Luc Dejoie dénonçait déjà l'exclusion de plus de 13 millions de foyers sociaux de ces mécanismes d'aide. Notons cependant que la loi de 1991 a permis à 11,8 millions de foyers d'être couverts contre 7 millions auparavant. Ce pas en avant s'est d'ailleurs accompagné d'une hausse très sensible des demandes d'aides, qui atteignent la barre des 700 000 par an, plus de 87 % des demandes étant acceptées ; notons également que les mécanismes de retrait ou de refus de l'aide juridictionnelle présentent une évidente complexité.
Ce projet de loi relatif à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits s'articule autour de trois orientations majeures : une extension du champ d'application de l'aide juridictionnelle au règlement amiable des conflits avant la saisine d'une juridiction, un développement de l'aide à l'accès au droit et une consécration législative tout à fait souhaitable des maisons du droit et de la justice. Ces dernières sont, à mon avis, plus que de simples antennes du palais de justice, et elles doivent avoir une mission pluridisciplinaire. J'ai eu l'occasion de visiter une telle maison dans la banlieue lyonnaise : cette formule, qui m'a paru très satisfaisante, mériterait, je crois, d'être largement répandue et pourrait servir de modèle pour d'autres départements.
Le principal mérite de ce projet de loi est incontestablement d'opérer une distinction entre l'accès au droit et l'accès à la justice. Si, sur le principe, nous ne pouvons que manifester notre approbation, nous n'en relevons pas moins de nombreuses limites, que M. le rapporteur a d'ailleurs déjà soulignées, considérant que le projet de loi n'est pas toujours à la hauteur des ambitions affichées : il souffre d'un manque de visibilité, du fait de sa subdivision en sept textes, ce qui interdit toute vision d'ensemble. Mais il suffira de faire un peu de pédagogie pour le présenter aux élus locaux et aux personnes qui s'intéressent à ces domaines.
En outre, la consécration législative des maisons du droit et de la justice n'est pas accompagnée d'une répartition toujours claire et nette des compétences avec les conseils départementaux d'accès au droit, mis en place par la loi de 1991. Par ailleurs, ceux-ci ne se sont pas développés de la manière souhaitée : en 1997, seulement vingt-huit départements s'étaient dotés d'un conseil départemental d'accès au droit. De plus, ces conseils gagneraient en légitimité et en efficacité s'ils associaient d'autres professions juridiques.
La justice doit pouvoir sortir des palais de justice : la situation de grande précarité dans laquelle se trouvent nombre de nos concitoyens implique de créer une justice de très grande proximité. L'ouverture de consultations juridiques au sein des ANPE et des centres de sécurité sociale serait un moyen efficace de créer cette proximité.
Nous regrettons, par exemple, que ce texte exclue de l'aide juridictionnelle une personne gagnant 7 000 francs par mois, qui n'a donc pas forcément les moyens de se faire assister dans le règlement des conflits. Je pense qu'une autre étape sera franchie dans quelque temps car, aujourd'hui, lorsque l'on gagne 7 000 francs, une fois payés les impôts nationaux et locaux,...
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Et les dettes !
M. Hubert Haenel. ... et les dettes - vous avez raison de le souligner, mon cher collègue ! - il ne reste pas grand-chose pour vivre !
Nous ne pouvons qu'approuver les principales modifications présentées par la commission des lois, modifications qui visent à remédier à une incohérence du régime actuel de l'aide juridique concernant le cas particulier des instances devant les juridictions compétentes en matière de pensions militaires, à étendre l'aide à l'intervention de l'avocat en matière de médiation pénale prévue par l'article 14 du projet de loi à la mise en oeuvre par le parquet de la procédure de réparation spécifique aux mineurs prévue par l'article 12-1 de l'ordonnance du 2 février 1945, à simplifier la dénomination du nouveau conseil départemental appelé à se substituer à l'actuel, à élargir la composition de ce conseil départemental aux représentants de l'ensemble des professions concernées par l'aide à l'accès au droit, par exemple les notaires ou les huissiers.
Sous le bénéfice de ces observations, monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, les membres du groupe du Rassemblement pour la République voteront ce texte ainsi amendé. En effet, sans accès au droit et à la justice, il n'y a ni véritables droits de l'homme ni Etat de droit.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Très bien !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je tiens à remercier l'ensemble des orateurs d'avoir apporté leur soutien à ce projet de loi et d'avoir souligné, avec beaucoup d'intelligence, de finesse et de compétence, combien ce texte est important dans l'architecture d'ensemble de la réforme de la justice que je conduis au nom du Gouvernement.
Vous avez, certes avec des nuances mais avec beaucoup de force, souligné les uns et les autres que ce projet de loi est un texte clé en matière de justice au quotidien, de justice de proximité. Ce projet est en effet, à mes yeux, aussi important, voire plus, que certains autres qui ont peut-être fait écrire davantage mais qui sont sans doute moins immédiatement urgents pour les justiciables.
Je ne veux pas allonger les débats, mais permettez-moi seulement d'apporter quelques réponses aux questions précises qui ont été posées au cours de ce débat.
Ainsi, monsieur le rapporteur, vous avez émis la crainte que la présidence des conseils départementaux ne soit une charge nouvelle pour les présidents des tribunaux de grande instance. Or, actuellement, l'article 55 de la loi de 1991 prévoit déjà que le président de tribunal de grande instance préside le conseil d'administration, qui est, de fait, l'organe clé. Dans ces conditions, je ne pense pas que le dispositif proposé impose davantage de charges aux intéressés. Certes, nous suscitons une demande supplémentaire, mais la politique d'ensemble qui est menée est destinée à permettre à un plus grand nombre de nos concitoyens d'avoir accès aux conseils juridiques.
Par ailleurs, j'espère que le dispositif des emplois-jeunes pourra être davantage utilisé par les conseils départementaux d'aide juridique, apportant ainsi des moyens en personnels non négligeables. Ce dispositif me semble, en effet, particulièrement adapté à ce type d'activité.
A M. Bret, je voudrais dire que je comprends tout à fait ses interrogations sur le mode de fonctionnement des maisons de la justice et du droit. Je vais tenter brièvement - mais nous aurons l'occasion d'y revenir lors de la discussion des articles - de lui apporter quelques éclaircissements.
Le décret d'application prévoit que les maisons de justice seront créées sur la base d'une convention constitutive signée par plusieurs partenaires - chefs de juridiction, préfets, administrations concernées, associations, maires, avocats, ainsi que différentes professions - et que l'animation en sera assurée par un comité de pilotage, l'accueil et le secrétariat étant effectués par des fonctionnaires de justice. Nous réalisons ainsi un bon mélange entre l'expertise dont peuvent faire preuve les fonctionnaires et l'apport d'autres professionnels.
Vous avez manifesté, monsieur le sénateur - comme d'autres après vous - le souci que les maisons de la justice et du droit ne constituent pas un cadre où serait rendue une justice au rabais. Or les services traditionnels de la justice sont loin de se désengager de la justice au quotidien, et les maisons de la justice et du droit ne sont évidemment pas destinées à délivrer une « sous-justice ». En favorisant la diversification des lieux de justice grâce aux juridictions, aux maisons de la justice et du droit et aux antennes de justice, nous pourrons faire face de façon plus appropriée à la diversité croissante des besoins et des demandes de justice de nos concitoyens.
A Mme Derycke, je veux dire à quel point j'ai apprécié les développements qu'elle a spécialement consacrés à la lutte contre l'exclusion et à l'apport de ce projet de loi en la matière. Vous avez tout à fait eu raison de le souligner, madame, lorsque nous avons travaillé avec Martine Aubry sur la loi contre les exclusions, nous y avons inclus un certain nombre de dispositions, notamment en matière d'expulsions. Nous avons effectivement besoin de manifester que la lutte contre l'exclusion ne se réduit pas au fait de pouvoir subvenir aux besoins matériels immédiats, mais que l'accès à la dignité de la personne humaine dans toutes ses composantes, de l'accès au droit à l'accès à la culture, par exemple, constitue un aspect extrêmement important.
Il ne s'agit pas de faire des phrases pour le plaisir de faire des phrases, encore faut-il inscrire les principes qui guident nos actions dans les textes législatifs pour permettre à chacun une meilleure approche du sens de notre travail. La remarque vaut malheureusement surtout dans le domaine de la justice, où interviennent des lois et des réglementations qui, par nécessité, concernent des domaines très techniques. Il me paraît particulièrement important de pouvoir rappeler constamment le sens de ce que nous faisons !
La disposition qui prévoit notamment que les modalités de l'aide à l'accès au droit sont adaptées aux besoins des personnes en situation de grande précarité ne se réduit pas à une position de principe. Tous nos concitoyens doivent avoir droit au droit, et c'est encore plus vrai pour ceux qui cumulent les « sans » : sans domicile, sans travail, sans famille, sans conseil. Il nous appartient donc de manifester à leur égard un devoir de solidarité et de les prendre véritablement en compte, tant il est vrai que l'accumulation des exclusions ne peut que miner le fonctionnement de notre démocratie. Il suffit, pour s'en convaincre, de constater que les publics concernés par la justice sont souvent des publics d'exclusion : ainsi, en prison, beaucoup des jeunes délinquants ont derrière eux toute une série de handicaps.
J'ai déjà répondu en partie aux questions et aux observations formulées par M. Hyest, qui a souhaité lui aussi que les maisons de la justice et du droit ne délivrent pas une justice au rabais. Il n'en est évidemment pas question, mais il s'agit, je l'ai dit tout à l'heure, de diversifier l'offre de justice pour mieux répondre à la demande. Cela n'empêchera pas - au contraire, me semble-t-il - les tribunaux de continuer à rendre la justice de façon solennelle ! Toutefois, si les maisons de justice nous permettent de traiter, ou même de prévenir certains contentieux, alors les tribunaux pourront d'autant mieux rendre une justice de qualité, en disposant du temps nécessaire pour le faire. Tous les magistrats que je rencontre me disent en effet qu'ils souffrent, souvent, de ne pas avoir le temps nécessaire pour rendre une justice de qualité.
Enfin, je remercie M. Haenel de l'intelligence avec laquelle il a analysé ce texte, en reconnaissant sa place dans l'architecture de la réforme de la justice.
Il m'a posé une question précise sur l'élaboration des fiches budgétaires. Elles sont élaborées en plusieurs étapes : d'abord, établissement annuel de l'activité des juridictions à partir des données fournies par elles ; ensuite, exploitation statistique par la direction de l'administration générale et de l'équipement pour dégager des évolutions ; à partir de cette exploitation statistique, simulations et évaluations, avec hypothèse haute et hypothèse basse ; enfin, chiffrage de chaque hypothèse.
En conclusion, si je n'ai pas répondu à toutes vos questions, je vous aurai au moins donné mon point de vue sur les remarques les plus importantes que vous avez présentées au cours de ce débat. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.

TITRE Ier

DISPOSITIONS MODIFIANT LA LOI NO 91-647
DU 10 JUILLET 1991
RELATIVE À L'AIDE JURIDIQUE

Chapitre Ier

De l'aide juridictionnelle

Articles additionnels
avant l'article 1er et après l'article 3



M. le président.
Par amendement n° 49, MM. Bret, Duffour et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, avant l'article 1er, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Dans le premier alinéa de l'article 4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, les mots : "4 400 francs" sont remplacés par les mots : "120 % du SMIC brut" et les mots : "6 600 francs" sont remplacés par les mots : "au double du SMIC brut".
« II. - Le taux d'impôt sur les sociétés prévu à l'article 219 du code général des impôts est relevé à due concurrence. »
La parole et à M. Bret.
M. Robert Bret. Monsieur le président, avec votre autorisation, et pour gagner du temps, je souhaiterais défendre également les amendements n°s 50 et 51.
M. le président. Je suis en effet saisi de deux amendements n°s 50 et 51, présentés par MM. Bret, Duffour et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
L'amendement n° 50 tend à insérer, avant l'article 1er, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Le troisième alinéa de l'article 4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique est ainsi rédigé :
« Les plafonds sont fixés chaque année par la loi de finances en référence à l'évolution du salaire minimum interprofessionnel de croissance. »
« II. - Les taux prévus au second alinéa de l'article 978 du code général des impôts sont relevés à due concurrence. »
L'amendement n° 51 vise à insérer, avant l'article 1er, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Le début du second alinéa de l'article 5 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique est ainsi rédigé :
« Il est tenu compte de l'existence de biens, même non productifs de revenus, à l'exclusion des locaux constituant la résidence principale du demandeur et des biens qui ne pourraient être vendus ou... (Le reste sans changement). »
« II. - Les dispositions du dernier alinéa de l'article 978 du code général des impôts sont abrogées. »
Veuillez poursuivre, monsieur Bret.
M. Robert Bret. L'amendement n° 49 vise à relever les plafonds d'accès à l'aide juridictionnelle totale et partielle et à revenir au niveau des plafonds en vigueur au regard du SMIC brut en 1972.
A l'origine, dans la loi de 1972, le plafond de l'aide juridictionnelle totale était de 900 francs, alors que le SMIC s'élevait à 750 francs.
En 1991, lors de la modification de la loi de 1972, ce plafond a été porté à 4 400 francs, alors que le SMIC s'élevait à 5 300 francs.
Aujourd'hui, ce plafond est de 4 901 francs, alors que le SMIC brut est près de 6 800 francs.
Nous estimons que rien ne justifie que les salariés percevant le SMIC ne bénéficient pas de l'aide totale, d'autant que, dans l'esprit du texte initial, ils en auraient bénéficié.
Nous savons bien évidemment que nous touchons là à une question financière de taille. Ne faudrait-il pas, cependant, avoir aujourd'hui la volonté politique de redonner pleine vie au service de la justice et relancer l'aide juridique ?
Nous faisons une proposition corollaire en ce qui concerne l'aide juridictionnelle partielle.
Je ne me fais pas d'illusion sur le sort de cet amendement, mais nous aurons toutefois engagé le débat, d'autant qu'à l'Assemblée nationale, si aucun amendement n'a pu être déposé en séance publique du fait de l'article 40, le rapporteur de ce texte, mon ami Jacques Brunhes, est intervenu en ce sens dès la discussion des articles. A cette occasion, il a noté que, s'il y avait évolution du plafond de ressources, cette « évolution était liée à la tranche la plus basse de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et non au SMIC, ce qui est moins favorable ».
Cela me conduit à évoquer notre amendement n° 50, qui a pour objet de remédier à cette situation en prévoyant de revaloriser chaque année les plafonds de ressources en fonction de l'évolution du SMIC et non plus de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu, comme aujourd'hui.
Avec amendement n° 51, nous proposons, dans un esprit similaire, que la résidence principale ne soit pas prise en compte dans l'évaluation des ressources pour l'obtention de l'aide juridictionnelle, élargissant ainsi les possibilités d'accès à cette aide. Cela étant, on m'a répondu ce matin que le projet de loi prévoyait déjà cette situation. J'attends donc la suite du débat pour me prononcer sur ce point.
M. le président. Quel est l'avis de la commission?
M. Luc Dejoie, rapporteur. La commission est défavorable à ces trois amendements, d'abord parce que le gage proposé n'est pas acceptable.
S'agissant des deux premiers amendements, la nouvelle fixation des plafonds de ressources suggérée représenterait une augmentation des dépenses considérable et difficilement admissible.
Quant au troisième, dont l'objet est de prévoir l'exclusion de la prise en compte de la résidence principale, il est inutile : le texte actuel prévoit que les biens qui ne peuvent être vendus sans créer un trouble particulier pour la famille ou l'intéressé ne sont pas pris en compte. Or il est bien évident que la cession ou la vente du logement crée obligatoirement un trouble ! La commission d'admission peut donc exclure, si cela est justifié, le logement familial ou la résidence principale.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Défavorable.
Il est vrai que l'amendement n° 49 générerait une explosion des coûts. Comme vous l'avez dit vous-même, monsieur Bret, depuis 1991, le montant de l'aide juridictionnelle a été porté de 400 millions de francs à 1 400 millions de francs et le nombre de bénéficiaires a lui aussi beaucoup augmenté, passant de 350 000 à 710 000. Par conséquent, la loi de 1991 a rempli tout à fait son objet. Nous ne pouvons pas aujourd'hui, me semble-t-il, envisager d'augmenter les plafonds. Nous risquerions en effet d'aboutir à un coût budgétaire que nous ne pourrions pas maîtriser.
S'agissant de l'amendement n° 50, je rappelle que les plafonds sont déjà indexés chaque année, et ce depuis 1993, sur la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.
Quant à l'amendement n° 51, même si je comprends le souci de ses auteurs, je crains que sa rédaction ne dépasse l'objectif poursuivi de protection des plus faibles. En effet, si l'on excluait les résidences principales de grande valeur de l'évaluation de l'aide juridictionnelle, il pourrait en résulter des situations pour le moins bizarres.
Voilà pourquoi j'émets un avis défavorable sur ces trois amendements.
M. le président. Les amendements sont-ils maintenus, monsieur Bret ?
M. Robert Bret. Non, je les retire, monsieur le président.
M. le président. Les amendements n°s 49, 50 et 51 sont retirés.
Par amendement n° 52, MM. Bret, Duffour et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, avant l'article 1er, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - L'article 278 bis du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« ... ° actes accomplis dans le cadre de l'aide juridictionnelle. »
« II. - Le dernier alinéa de l'article 978 du code général des impôts est supprimé. »
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Monsieur le président, j'aimerais présenter en même temps l'amendement n° 53.
M. le président. Si la commission et le Gouvernement en sont d'accord, je n'y vois aucun inconvénient.
M. Luc Dejoie, rapporteur. La commission en est d'accord.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Le Gouvernement également.
M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 53, présenté par MM. Bret, Duffour et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et tendant à insérer, après l'article 3, un article ainsi rédigé :
« I. - Après l'article 26 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, il est inséré un article ainsi rédigé :
« Art. ... - Le bénéficiaire de l'aide juridictionnelle peut se faire assister de plusieurs avocats lorsque la complexité de l'affaire l'exige. »
« II. - Le dernier alinéa de l'article 978 du code général des impôts est supprimé. »
Je vous redonne la parole, monsieur Bret, pour défendre les deux amendements n°s 52 et 53.
M. Robert Bret. L'amendement n° 52, tout comme le n° 53, traduisent des suggestions faites par des bâtonniers des barreaux de Paris et des Hauts-de-Seine. Estimant ces observations justes, je tiens à les évoquer ici.
Il s'agit, pour l'un, d'appliquer aux actes accomplis dans le cadre de l'aide juridictionnelle un taux de TVA réduit.
Quant au second, il a pour objet de permettre au bénéficiaire de l'aide juridictionnelle d'avoir recours à l'assistance de plusieurs avocats lorsque la complexité de son affaire l'exige. Nous avons débattu, ce matin, du problème de la fixation du niveau de complexité. Nous y reviendrons sans doute dans un instant.
Là encore, j'en suis bien conscient, il est question de considérations financières. Mais ne faut-il pas se donner les moyens d'un accès à la justice plus effectif ?
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 52 et 53 ?
M. Luc Dejoie, rapporteur. Sur l'amendement n° 52, la commission émet un avis défavorable, et je veux m'en expliquer.
L'idée d'appliquer un taux réduit de TVA dans le cas présentement visé est séduisante ; elle peut se justifier par le fait que l'avocat perçoit une rétribution sans doute moindre que celle qu'il pourrait exiger d'un client dans les conditions habituelles. Mais - c'est un premier point - se pose le problème du respect des directives européennes en cette matière.
Deuxième point : quid de l'application du système lorsque l'aide juridictionnelle est partielle ? Une partie des honoraires serait-elle affectée d'un taux à 5,5 % et le reste à 20,6 % ? La complexité introduite l'emporterait sur l'avantage recherché.
Enfin, une fois de plus, la commission n'accepte pas le gage proposé, à savoir une ponction sur les opérations de Bourse, qui sont très mal vues par l'auteur de l'amendement.
Quant à l'amendement n° 53, nous y sommes défavorables pour des raisons beaucoup plus techniques que juridiques.
Que l'on puisse se faire assister de plusieurs avocats lorsque la complexité de l'affaire l'exige, pourquoi pas ? Mais qui définit la complexité ? Qui va dire qu'il faut un, trois, quatre ou cinq avocats ? Rien n'est prévu.
Adopter l'amendement reviendrait à créer des difficultés impossibles à régler dans l'état actuel du texte et de l'amendement.
M. le président. Les amendements n°s 52 et 53 sont-ils maintenus, monsieur Bret ?
M. Robert Bret. Non, je les retire également, monsieur le président.
M. le président. Les amendements n°s 52 et 53 sont retirés.

Article 1er



M. le président.
« Art. 1er. _ I. _ Le deuxième alinéa de l'article 10 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique est ainsi rédigé :
« Elle peut être accordée pour tout ou partie de l'instance ainsi qu'en vue de parvenir à une transaction avant l'introduction de l'instance. »
« I bis. _ A la fin du premier alinéa de l'article 13 de la même loi, les mots : "et à l'exécution de leurs décisions" sont remplacés par les mots : ", à l'exécution de leurs décisions et aux transactions avant l'introduction de l'instance".
« II. _ Au premier alinéa de l'article 39 de la même loi, il est inséré, après les mots : "avec le concours d'un avocat,", les mots : "avant ou pendant l'instance," et les mots : "la totalité des émoluments auxquels il pouvait prétendre" sont remplacés par les mots : "une rétribution égale à celle due par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle lorsque l'instance s'éteint par l'effet d'un jugement". »
« III. _ L'article 39 de la même loi est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« Lorsque l'aide a été accordée en vue de parvenir à une transaction avant l'introduction de l'instance et qu'une transaction n'a pu être conclue, le versement de la rétribution due à l'avocat, dont le montant est fixé par décret en Conseil d'Etat, est subordonné à la justification, avant l'expiration du délai d'un an qui suit la décision d'admission, de l'importance et du sérieux des diligences accomplies par ce professionnel.
« Lorsqu'une instance est engagée après l'échec de pourparlers transactionnels, la rétribution versée à l'avocat à raison des diligences accomplies durant ces pourparlers s'impute, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, sur celle qui lui est due pour l'instance. »
Par amendement n° 1, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, dans le premier alinéa du texte présenté par le III de cet article pour compléter l'article 39 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, de remplacer les mots : « d'un an » par les mots : « de six mois ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Cet amendement est d'une grande simplicité.
Dans certains cas, pour percevoir les émoluments et honoraires auxquels il a droit, l'avocat doit justifier de ses diligences et du travail accompli.
Dans le texte, il est prévu que l'avocat dispose d'un délai d'un an pour ce faire. La commission a estimé que six mois devaient suffire, et ce pour éviter de traîner des dossiers en longueur.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 1, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 1er, ainsi modifié.

(L'article 1er est adopté.)

Article 2



M. le président.
« Art. 2. _ Le premier alinéa de l'article 16 de la même loi est complété par une phrase ainsi rédigée :
« En cas d'empêchement ou d'absence du président, il préside le bureau ou la section. » - (Adopté.)

Article 3



M. le président.
« Art. 3. _ L'article 22 de la même loi est ainsi rédigé :
« Art. 22. _ Le président du bureau ou de la section compétente ou, en cas d'absence ou d'empêchement du président, le vice-président peut statuer seul sur les demandes ne présentant manifestement pas de difficulté sérieuse.
« Il peut, en outre, procéder aux mesures d'investigation nécessaires et rejeter la demande si le demandeur, sans motif légitime, ne communique pas dans le délai imparti les documents ou les renseignements demandés. »
Par amendement n° 2, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, au début du second alinéa du texte présenté par cet article pour l'article 22 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, de remplacer le mot : « Il » par les mots : « Le président ou, le cas échéant, le vice-président ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Il s'agit d'un amendement rédactionnel tendant à préciser le rôle du vice-président du bureau d'aide juridictionnelle.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Favorable, monsieur le président.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 2, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 3, ainsi modifié.

(L'article 3 est adopté.)

Article additionnel après l'article 3



M. le président.
Par amendement n° 54, MM. Bret, Duffour et les membres du groupe communistre républicain et citoyen proposent d'insérer, après l'article 3, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - L'article 27 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique est ainsi rédigé :
« Art. 27. - L'Etat affecte annuellement à chaque barreau une dotation correspondant aux missions d'aide juridictionnelle accomplies par les avocats du barreau.
« Le montant de cette dotation résulte de la rémunération convenable - frais et honoraires - des auxiliaires de justice pour tous les actes de défense qu'ils auront librement engagés ».
« II. - Le dernier alinéa de l'article 978 du code général des impôts est supprimé. »
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Cet amendement a pour objet de reconnaître à l'auxiliaire de justice, qui assure la défense des bénéficiaires de l'aide juridictionnelle, des conditions de travail et de rémunération identiques à celles qui ont cours dans le secteur non aidé.
« Une défense de qualité n'est possible qu'en dehors de toute contrainte économique » note, à juste titre, le barreau du Val-de-Marne.
Il s'agit aussi d'une condition indispensable pour éviter l'instauration d'une défense à deux vitesses.
L'aide juridictionnelle ne saurait être réservée à une catégorie spéciale d'avocats qui seraient en quelque sorte des avocats « sociaux », comme nous l'avons dit ce matin en commission.
Il ne faut pas, en effet, sous peine de leur rendre cette mission insupportable et d'engendrer des dérives, en laisser la charge à quelques avocats seulement.
C'est pourquoi nous estimons nécessaire de préciser que la rémunération dans le secteur aidé doit être à la hauteur de l'activité déployée et pourvoir aux besoins exigés pour une bonne défense.
Sinon, comment pourrait-on garantir l'exercice effectif des droits de la défense, ainsi que l'indépendance et l'efficacité de cette défense ?
Il nous faut réfléchir en ce domaine et penser à l'intérêt du justiciable et de la profession, dont l'image de marque dans le secteur aidé se doit d'être encore améliorée.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Luc Dejoie, rapporteur. La commission émet un avis défavorable.
Tout d'abord, l'expression « rémunération convenable » n'est pas normative. Qu'est-ce-que cela peut représenter ?
Ensuite, l'amendement tend à supprimer le système actuel des unités de valeur, qui a été déterminé par accord entre l'Etat et les professionnels, et qui ne fonctionne d'ailleurs pas si mal. Il ne me paraît pas souhaitable de substituer un nouveau système au système existant.
Enfin, la Bourse est toujours dans le collimateur des auteurs de l'amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Le Gouvernement émet également un avis défavorable. Il faut conserver l'équilibre qui a été retenu en 1991 : l'Etat apporte sa contribution, mais les barreaux également, en contrepartie du monopole de la représentation devant les juridictions.
M. le président. Monsieur Bret, l'amendement est-il maintenu ?
M. Robert Bret. Je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 54 est retiré.

Articles 4 à 7



M. le président.
« Art. 4. _ L'article 36 de la même loi est ainsi rédigé :
« Art. 36. _ Lorsque la décision passée en force de chose jugée rendue au profit du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle a procuré à celui-ci des ressources telles que si elles avaient existé au jour de la demande d'aide juridictionnelle, celle-ci ne lui aurait pas été accordée, l'avocat désigné peut demander des honoraires à son client après que le bureau d'aide juridictionnelle a prononcé le retrait de l'aide juridictionnelle. » - (Adopté.)
« Art. 5. _ L'article 37 de la même loi est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« L'avocat du bénéficiaire de l'aide qui ne demande pas le versement de la part contributive de l'Etat dans les six mois à compter du jour où la décision est passée en force de chose jugée est réputé avoir renoncé à la perception de cette contribution. » - (Adopté.)
« Art. 6. _ Le deuxième alinéa de l'article 50 de la même loi est remplacé par quatre alinéas ainsi rédigés :
« Il peut être retiré, en tout ou partie, dans les cas suivants :
« 1° S'il survient au bénéficiaire, pendant cette instance ou l'accomplissement de ces actes, des ressources telles que si elles avaient existé au jour de la demande d'aide juridictionnelle, celle-ci n'aurait pas été accordée ;
« 2° Lorsque la décision passée en force de chose jugée a procuré au bénéficiaire des ressources telles que si elles avaient existé au jour de la demande d'aide juridictionnelle, celle-ci ne lui aurait pas été accordée ;
« 3° Lorsque la procédure engagée par le demandeur bénéficiant de l'aide juridictionnelle a été jugée dilatoire ou abusive. » - (Adopté.)
« Art. 7. _ Il est inséré, après l'article 52 de la même loi, un article 52-1 ainsi rédigé :
« Art. 52-1. _ Les dispositions des articles 42 et 50 à 52 sont portées à la connaissance du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle lors de la notification de son admission au bénéfice de celle-ci. » - (Adopté.)

Articles additionnels après l'article 7



M. le président.
Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 3, M. Dejoie, au nom de la commission, propose d'insérer, après l'article 7, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - L'article 4 de la même loi est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les dispositions du présent article ne sont pas applicables devant le tribunal départemental des pensions et la cour régionale des pensions. »
« II. - A la fin de l'article 77 de la même loi, les mots : "à l'exception de son article 36" sont supprimés. »
Par amendement n° 56, le Gouvernement propose d'insérer, après l'article 7, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Il est ajouté au titre V du Livre I (partie législative) du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, après l'article L. 104, un article L. 104-1 ainsi rédigé :
« Article L. 104-1. - Les dispositions de la première partie de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 sont applicables de plein droit, sans condition de ressources, aux personnes qui formulent une demande en application du présent code devant le tribunal départemental des pensions, la cour régionale des pensions et le Conseil d'Etat.
« Les modalités de rétribution de l'avocat désigné en application de ladite loi sont fixées par décret en Conseil d'Etat. »
« II. - A la fin de l'article 77 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, les mots : ", à l'exception de son article 36" sont supprimés. »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 3.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Cet amendement concerne les anciens combattants.
En vertu d'un texte déjà ancien, mais toujours en vigueur, ceux-ci bénéficient, quel que soit le montant de leurs ressources, du concours gratuit d'un avocat devant les juridictions compétentes en matière de pensions militaires ; mais, dans ce cas, les avocats ne sont pas rétribués au titre de l'aide juridictionnelle.
Nous proposons de réparer, sinon cette injustice, du moins cette anomalie. En effet, il n'y a pas lieu de faire supporter la solidarité à l'égard des anciens combattants à une seule catégorie, celle des avocats. D'où notre souhait de permettre leur rétribution au titre de l'aide juridictionnelle.
M. le président. La parole est à Mme le garde des sceaux, pour présenter l'amendement n° 56 et pour donner l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 3.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. L'amendement n° 56 complète l'amendement n° 3.
En effet, si je partage le souci de M. le rapporteur, il est toutefois nécessaire d'apporter une précision purement technique à sa proposition en prévoyant d'insérer le régime dérogatoire d'aide juridictionnelle de plein droit dans le code des pensions militaires plutôt qu'à l'article 4 de la loi de 1991, qui précise les plafonds d'admission à l'aide juridictionnelle.
C'est donc simplement une question de place, étant entendu qu'un décret déterminera les conditions de rétribution des avocats.
M. le président. L'amendement de la commission est-il maintenu, monsieur le rapporteur ?
M. Luc Dejoie, rapporteur. Puisque la disposition a sans doute mieux sa place dans le code des pensions militaires et puisque, de toute façon, l'objectif sera atteint, je retire l'amendement n° 3 au profit de l'amendement n° 56.
M. le président. L'amendement n° 3 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 56, accepté par la commission.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 7.

Chapitre II

De l'aide à l'accès au droit

Article 8



M. le président.
« Art. 8. _ Le titre Ier de la deuxième partie de la même loi est intitulé : "Définition de l'aide à l'accès au droit" et comprend l'article 53 ainsi rédigé :
« Art. 53. _ L'aide à l'accès au droit comporte :
« 1° L'information générale des personnes sur leurs droits et obligations ainsi que leur orientation vers les organismes chargés de la mise en oeuvre de ces droits ;
« 2° L'aide dans l'accomplissement de toute démarche en vue de l'exercice d'un droit ou de l'exécution d'une obligation de nature juridique, notamment l'assistance au cours des procédures non juridictionnelles ;
« 3° La consultation en matière juridique ;
« 4° L'assistance à la rédaction et à la conclusion des actes juridiques.
« Ces actions sont conduites de manière à favoriser le règlement amiable des litiges.
« Les modalités de l'aide à l'accès au droit sont adaptées aux besoins des personnes en situation de grande précarité.
« Les conditions dans lesquelles s'exerce l'aide à la consultation en matière juridique sont déterminées par le conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges en conformité avec les règles de déontologie des personnes chargées de la consultation et dans le respect des dispositions du titre II de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques. »
Par amendement n° 4, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, dans le troisième alinéa (2°) du texte présenté par cet article pour l'article 53 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, de remplacer le mot : « , notamment » par le mot : « et ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de pure forme. Depuis que je siège au sein de la Haute-Assemblée, on m'a toujours dit qu'il fallait éviter au maximum l'emploi des adverbes, tels que « notamment ».
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 4, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 5, M. Dejoie, au nom de la commission, propose de suprimer le sixième alinéa du texte présenté par l'article 8 pour l'article 53 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Cet amendement tend à introduire une simplification sur laquelle je me suis déjà expliqué dans la discussion générale.
L'article 8 dispose que les actions d'aide à l'accès au droit « sont conduites de manière à favoriser le règlement amiable des litiges ». Les auteurs de ce texte voudront bien m'en excuser, mais à quoi sert cette précision qui figure déjà dans le titre ? Elle relève de l'exposé des motifs et n'a donc pas sa place dans la loi elle-même.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Il est défavorable.
Le sixième alinéa du texte proposé par l'article 8 pour l'article 53 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 est très utile pour préciser qu'on ne peut pas confondre accès au droit et mode de règlement amiable des conflits.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 5.
Mme Dinah Derycke. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à Mme Derycke.
Mme Dinah Derycke. Lors de mon intervention liminaire, j'ai expliqué les raisons pour lesquelles je voterais contre ce type d'amendement. Je maintiens donc cette position en l'instant.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 5, repoussé par le Gouvernement.
M. Robert Bret. Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 6, M. Dejoie, au nom de la commission, propose de supprimer le septième alinéa du texte présenté par l'article 8 pour l'article 53 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Cet amendement a la même motivation que le précédent. Il tend à supprimer la précision selon laquelle les modalités de l'aide à l'accès au droit sont adaptées aux besoins des personnes en situation de grande précarité.
Le rapporteur et la commission ne peuvent que souscrire à cette idée.
Mais à mon sens, c'est presque faire injure à ceux qui s'occupent de l'accès au droit que de croire qu'ils pourraient, si cela ne figurait pas dans la loi, ne pas tenir compte des situations de précarité.
Non seulement cette disposition n'a pas sa place dans la loi, non seulement elle peut figurer dans l'exposé des motifs, mais il peut être vexant pour ceux qui travaillent dans ce secteur qu'on puisse laisser croire qu'à défaut de cette mention dans la loi ils ne sauraient pas s'occuper tout seuls des personnes en situation de précarité.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Là encore, je ne suis pas favorable à l'amendement.
L'action en direction des exclus suppose une démarche spécifique qui doit être lancée au sein des conseils départementaux de l'aide juridique. La population des exclus ne fait pas la démarche d'aller consulter ; elle n'a même pas idée que puisse exister un conseil départemental de l'aide juridique. Par conséquent, il faut aller au devant d'elle. C'est d'ailleurs ce que font les associations comme ATD-quart monde ou Droit d'urgence. M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 6.
M. Robert Bret. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. L'alinéa en question est très important puisqu'il fait référence aux besoins des personnes en situation de grande précarité, et participe donc à la lutte contre les exclusions. C'est tout le sens de ce projet de loi. Nous voterons contre l'amendement.
Mme Dinah Derycke. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à Mme Derycke.
Mme Dinah Derycke. Toujours pour les raisons que j'ai développées tout à l'heure, je voterai contre cet amendement.
Je tiens à dire à M. le rapporteur que la loi n'est pas seulement faite pour les professionnels qui ont à l'appliquer ; elle s'adresse aussi aux justiciables. Il est donc important qu'y figurent en toutes lettres un certain nombre de principes. L'esprit de la loi, c'est bien, mais il faut aussi que le justiciable qui s'y réfère puisse y trouver les principes qui l'ont inspirée.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. La loi n'est pas seulement faite pour les professionnels, bien sûr. Mme le garde des sceaux dit qu'il faut aller vers ces personnes. Certes, mais ce ne sont pas elles qui liront le texte, tout le monde le sait. Il est en fait destiné à ceux qui devront appliquer la loi, et à ceux-là il ne faut pas faire de mauvais procès en les croyant incapables de s'occuper de la grande précarité si cela ne figure pas en toutes lettres dans la loi. En outre, l'alinéa en question n'a pas sa place dans un texte législatif.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 6, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 7, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, dans le dernier alinéa du texte présenté par l'article 8 pour l'article 53 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, après les mots : « conseil départemental de l'accès au droit », de supprimer les mots : « et de la résolution amiable des litiges. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie rapporteur. La dénomination proposée : « conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges », quasi imprononçable d'ailleurs, risque de rebuter par sa complexité les personnes concernées.
En outre, l'expression « accès au droit » recouvre déjà la « résolution amiable des litiges ». D'ailleurs, les conseils départementaux de l'accès au droit pratiquent déjà la résolution amiable des litiges.
Au-delà de la sémantique, dans un souci de souplesse et d'efficacité, la commission souhaite que le Sénat retienne simplement la dénomination : « conseil départemental de l'accès au droit ».
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je ne suis pas favorable à cet amendement, car je crois que cela va mieux en disant que les conseils départementaux ont une nouvelle mission qui consiste à aider à la résolution amiable des conflits.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 7.
Mme Dinah Derycke. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à Mme Derycke.
Mme Dinah Derycke. Les motivations de cet amendement me semblent tout de même curieuses. Il nous est proposé de supprimer les termes : « et de la résolution amiable des litiges » au motif que le conseil n'est pas la seule instance qui intervient. Cela est exact, mais alors pourquoi ne pas supprimer aussi les mots : « accès au droit » puisque, bien évidemment, ce n'est pas le seul organisme permettant l'accès au droit ?
J'observe tout de même qu'il y a là une volonté non seulement de simplifier mais de vider finalement ce conseil départemental de la volonté d'affichage souhaitée par Mme le garde des sceaux. Nous voterons donc contre l'amendement.
M. Jean-Jacques Hyest. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest. Je comprends bien que le Gouvernement souhaite que cette mention figure dans le titre puisqu'il est dit que les actions menées à travers l'aide à l'accès au droit sont conduites de manière à favoriser le réglement amiable des conflits. Très bien ! Mais en réalité je pense que le fait de faire croire que le conseil va régler les conflits de manière amiable peut être à l'origine de confusions. Ce sont en effet d'autres institutions qui règlent les conflits de manière amiable. Si le conseil peut apporter une contribution, ce n'est pourtant pas lui qui règle les conflits de manière amiable. On va donc à l'encontre de la clarification recherchée.
D'une manière plus générale, je dirai que les textes de loi n'ont rien à voir avec la littérature. Trop de textes sont descriptifs. Or ce n'est pas l'objet d'une loi. Il faudrait être plus synthétique s'agissant des dispositifs, mais en étant très clair. L'important c'est de bien expliquer quelle politique on souhaite mener.
En l'occurrence, il n'y a pas d'ambiguïté s'il est bien précisé que le conseil contribue « à la résolution amiable des conflits ». Il ne me paraît donc pas indispensable de mentionner ces termes dans la dénomination, sauf à créer une confusion supplémentaire dans les esprits.
M. le président. Personne de demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 7, repoussé par le Gouvernement.
M. Robert Bret. Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 8, modifié.

(L'article 8 est adopté.)

Article 9



M. le président.
« Art. 9. _ Le titre II de la deuxième partie de la même loi est intitulé : "Mise en oeuvre de l'aide à l'accès au droit" et comprend les articles 54 à 60 ainsi rédigés :
« Art. 54. _ Dans chaque département, il est institué un conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges, chargé de recenser les besoins, de définir une politique locale, de dresser et diffuser l'inventaire de l'ensemble des actions menées. Le conseil est saisi, pour information, de tout projet d'action préalablement à sa mise en oeuvre et, pour avis, de toute demande de concours financier de l'Etat préalablement à son attribution. Il procède à l'évaluation de la qualité et de l'efficacité des dispositifs auxquels il apporte son concours. Il mène des campagnes de sensibilisation et de formation auprès des personnes pouvant être chargées de mettre en oeuvre l'aide à l'accès au droit.
« Il veille à la bonne répartition territoriale de toutes les instances qui exercent les missions définies à l'article 53.
« A cette fin, il passe avec les organismes et personnes concernés toutes conventions utiles. Il peut participer au financement des actions poursuivies.
« Il établit chaque année un rapport sur l'aide juridique et les modes alternatifs de règlement des litiges dans le département.
« Les dispositions du présent article ne concernent pas l'activité du Médiateur de la République et de ses délégués.
« Art. 55. _ Le conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges est un groupement d'intérêt public auquel sont applicables les dispositions de l'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France.
« Il est constitué :
« 1° De l'Etat ;
« 2° Du département ;
« 3° De l'ordre ou, si le département compte plus d'un barreau, de l'un des ordres des avocats établis dans le département choisi par leurs bâtonniers respectifs ;
« 4° De la caisse des règlements pécuniaires de ce barreau ;
« 5° D'une association oeuvrant dans le domaine de l'accès au droit, désignée par le préfet après consultation du président du tribunal de grande instance du chef-lieu du département et des membres mentionnés aux 2° et 3° ci-dessus ;
« 6° A Paris, de l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation.
« Les membres mentionnés aux 1° à 6° ci-dessus peuvent demander la constitution du conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges au président du tribunal de grande instance du chef-lieu du département.
« Le conseil départemental est présidé par le président du tribunal de grande instance du chef-lieu du département, qui a voix prépondérante en cas de partage égal des voix.
« Le procureur de la République près le tribunal de grande instance du chef-lieu du département exerce la fonction de commissaire du Gouvernement.
« La convention constitutive détermine les modalités de participation des membres au financement des activités ou celles de l'association des moyens de toute nature mis par chacun à la disposition du groupement, ainsi que les conditions dans lesquelles ce dernier peut accueillir en son sein d'autres membres que ceux mentionnés aux 1° à 6° ci-dessus.
« Art. 56. _ Peuvent être appelés par le président à siéger au conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges, avec voix consultative, des représentants :
« 1° Des communes ou groupements de communes du département ;
« 2° De la chambre départementale des huissiers de justice ;
« 3° De la chambre départementale des notaires ;
« 4° Si le département compte plus d'un barreau, des ordres des avocats et de leurs caisses des règlements pécuniaires n'ayant pas la qualité de membres en application de l'article 55.
« Le président peut également appeler à siéger, avec voix consultative, toute personne reconnue pour ses activités en matière d'aide à l'accès au droit et de résolution amiable des litiges.
« Art. 57. _ Le conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges reçoit et répartit les ressources définies à l'article 68. Il peut conclure des conventions :
« 1° Avec des membres des professions juridiques ou judiciaires réglementées ou leurs organismes professionnels ou avec des personnes répondant aux exigences du titre II de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 précitée, en vue de définir les modalités de leur participation aux actions d'aide à l'accès au droit ;
« 2° Avec les centres communaux d'action sociale ou tout autre organisme public ou privé, en vue d'obtenir leur concours pour la mise en oeuvre de l'aide à l'accès au droit.
« Art. 58. _ Le conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges décide du montant des frais de consultation qui peuvent rester à la charge du bénéficiaire selon un barème qu'il établit en fonction des ressources de l'intéressé et de la nature de la consultation.
« Art. 59. _ Le bénéfice des mesures prises par les conseils départementaux de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges ne peut être refusé aux Français établis hors de France en raison de leur résidence à l'étranger.
« Les questions relatives à l'aide à l'accès au droit intéressant les Français établis hors de France relèvent, en l'absence de lien avec un autre département, du conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges de Paris.
« Art. 60. _ Le ministre des affaires étrangères et les chefs des postes diplomatiques ou consulaires exercent leurs attributions en matière d'aide à l'accès au droit pour les Français établis hors de France, concurremment, le cas échéant, avec les autres aides ou mesures d'assistance prévues par les conseils départementaux de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges. »

ARTICLE 54 DE LA LOI N° 91-647 DU 10 JUILLET 1991

M. le président. Par amendement n° 8, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, dans la première phrase du premier alinéa du texte présenté par l'article 9 pour l'article 54 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, après les mots : « conseil départemental de l'accès au droit » de supprimer les mots : « et de la résolution amiable des litiges ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 8, repoussé par le Gouvernement.
M. Robert Bret. Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre.
Mme Dinah Derycke. Le groupe socialiste également.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 9, M. Dejoie, au nom de la commission, propose de supprimer la dernière phrase du premier alinéa du texte présenté par l'article 9 pour l'article 54 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Le texte dispose que le conseil départemental « mène des campagnes de sensibilisation et de formation ». Cela relève du décret, voire de la circulaire, mais certainement pas de la loi.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je suis défavorable à cet amendement parce que je trouve cette disposition introduite par l'Assemblée nationale très intéressante.
M. Jean-Jacques Hyest. Il faudra relire l'article 34 de la Constitution !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 9, repoussé par le Gouvernement.
M. Robert Bret. Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre.
Mme Dinah Derycke. Le groupe socialiste également.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 10, M. Dejoie, au nom de la commission, propose de supprimer le deuxième alinéa du texte présenté par l'article 9 pour l'article 54 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Cet amendement a le même objet que le précédent. L'alinéa en question ressortit non pas au domaine législatif mais au domaine réglementaire.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?..
Je mets aux voix l'amendement n° 10, repoussé par le Gouvernement.
M. Robert Bret. Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre.
Mme Dinah Derycke. Le groupe socialiste également.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 11, M. Dejoie, au nom de la commission, propose de supprimer la première phrase du troisième alinéa du texte présenté par l'article 9 pour l'article 54 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Il s'agit de supprimer une disposition redondante. En effet, l'article 57 traite déjà et de façon plus précise des conventions passées par le conseil départemental.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 11, repoussé par le Gouvernement.
M. Robert Bret. Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre.
Mme Dinah Derycke. Le groupe socialiste également.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 12, M. Dejoie, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le quatrième alinéa du texte présenté par l'article 9 pour l'article 54 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 :
« Il établit chaque année un rapport sur son activité. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. L'article 9 dispose que le conseil départemental établit un rapport annuel sur l'aide juridique et les modes alternatifs de règlement des litiges dans le département.
La commission souhaite que le conseil établisse simplement un rapport annuel sur son activité. En effet, le conseil ne dispose pas des éléments et des moyens pour établir un rapport sur l'aide juridique et les modes alternatifs de règlement des litiges dans le département.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 12, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 13, M. Dejoie, au nom de la commission, propose de supprimer le dernier alinéa du texte présenté par l'article 9 pour l'article 54 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Le dernier alinéa du texte proposé par l'article 9 pour l'article 54 n'est pas indispensable, pour ne pas dire qu'il est inutile. En effet, il prévoit que les dispositions relatives aux missions du conseil départemental de l'accès au droit « ne concernent pas l'activité du médiateur de la République et de ses délégués ». Cela est évident. Il ne me semble pas indispensable d'apporter cette précision dans la loi. Cela relève plutôt d'un exposé des motifs ou d'une circulaire.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 13, repoussé par le Gouvernement.
Mme Dinah Derycke. Le groupe socialiste votre contre.
M. Robert Bret. Le groupe communiste républicain et citoyen également.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, modifié, le texte proposé pour l'article 54 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.

(Ce texte est adopté.)

ARTICLE 55 DE LA LOI N° 91-647 DU 10 JUILLET 1991

M. le président. Par amendement n° 14, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, dans le premier alinéa du texte présenté par l'article 9 pour l'article 55 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, après les mots : « Le conseil départemental de l'accès au droit » de supprimer les mots : « et de la résolution amiable des litiges ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 14, repoussé par le Gouvernement.
M. Robert Bret. Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre.
Mme Dinah Derycke. Le groupe socialiste également.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 15, M. Dejoie, au nom de la commission, propose de remplacer les deuxième à huitième alinéas du texte présenté par cet article pour l'article 55 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 par onze alinéas ainsi rédigés :
« Il est constitué :
« 1° De l'Etat ;
« 2° Du département ;
« 3° De l'association départementale des maires ;
« 4° De l'ordre ou, si le département compte plus d'un barreau, de l'un des ordres des avocats établis dans le département choisi par leurs bâtonniers respectifs ;
« 5° De la caisse des règlements pécuniaires de ce barreau ;
« 6° De la chambre départementale des huissiers de justice ;
« 7° De la chambre départementale des notaires ;
« 8° Dans les départements sièges d'une cour d'appel, de la chambre de discipline des avoués près cette cour ;
« 9° A Paris, de l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ;
« 10° D'une association oeuvrant dans le domaine de l'accès au droit, désignée conjointement par le président du tribunal de grande instance du chef-lieu du département et les membres mentionnés aux 2° à 9° ci-dessus, sur la proposition du préfet. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Cet amendement traite de la composition du conseil départemental. Celui-ci serait constitué de l'Etat, du département, de l'association départementale des maires, d'un barreau, d'une caisse des règlements pécuniaires des avocats CARPA, de la chambre des notaires, de la chambre des huissiers, de la chambre des avoués lorsque le département est siège de la cour d'appel et, bien évidemment, à Paris, de l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, enfin d'une association.
S'agissant de l'association, si la commission en accepte le principe, elle suggère que celle-ci soit non pas désignée directement par le préfet, mais proposée par le préfet et désignée conjointement par les autres membres du conseil départemental. En quelque sorte, cette cooptation sur proposition du préfet apporte peut-être une garantie supplémentaire.
M. Pierre Fauchon. Et plus démocratique !
M. Luc Dejoie, rapporteur. Si l'on veut !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je suis défavorable à cet amendement et je m'en explique.
Si la loi de 1991 n'a pas eu les effets que l'on était en droit d'en attendre, c'est dû essentiellement à la lourdeur du processus de constitution du conseil et au nombre important des partenaires obligés.
C'est la raison pour laquelle j'ai voulu réduire à un noyau dur les membres fondateurs du conseil départemental. Il ne s'agit évidemment pas pour moi d'exclure ni les huissiers, ni les avoués, ni les notaires dont je reconnais le rôle très important dans certains conseils, dont celui des Bouches-du-Rhône, et l'implication dans le processus d'accès au droit. Je sais aussi le rôle que jouent de nombreux maires.
Cependant, si l'on veut être efficace et si l'on veut que les quelque soixante-dix départements qui ne sont pas encore pourvus de conseils départementaux puissent l'être, il faut procéder en deux étapes. Dans un premier temps, il s'agit de fixer un nombre limité de membres fondateurs et, dans un second temps, le conseil doit pouvoir élaborer une convention avec la liberté de s'adjoindre d'autres membres qui auront d'ailleurs dans le conseil exactement les mêmes pouvoirs délibératifs.
Je rappelle également que peuvent aussi participer au conseil avec voix consultative des professionnels du droit qui ne sont pas membres de droit, ainsi que les communes.
Pour toutes ces raisons, je tiens à la formulation actuelle.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 15.
M. Robert Bret. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. L'objet du projet de loi est de simplifier la constitution et le fonctionnement de ces conseils, en réduisant notamment le nombre de leurs membres. L'amendement de la commission allant à l'encontre de cet objet, nous voterons contre.
Mme Dinah Derycke. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à Mme Derycke.
Mme Dinah Derycke. Pour les raisons déjà développées, nous voterons contre cet amendement.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. J'ai sans doute été incomplet. En effet, tous les professionnels en question siégeaient déjà aux termes de la loi de 1991 au sein du conseil. Ils n'ont pas démérité. Pourquoi leur faire une mauvaise manière en disant qu'on pourra toujours, dans un second temps, les appeler avec les mêmes droits ? C'est le meilleur moyen de se priver de leurs services. Ils diront : « puisqu'on nous supprime, on n'ira pas, ils se débrouilleront sans nous » ! Cela irait à l'encontre de l'intérêt des populations concernées par le conseil départemental. Il ne s'agit pas d'une question d'amour-propre, ni de corporatisme de leur part ; il est anormal de les supprimer alors qu'ils sont aujourd'hui membres de droit et que ce ne sont pas eux, ces professionnels, qui ont contribué à la complexité du système actuel. Tout le monde sait très bien que la véritable raison de cette complexité est ailleurs.
Je fais d'ailleurs une petite incidente parce que Mme le garde des sceaux m'a répondu tout à l'heure d'une manière qui m'a un peu étonné s'agissant de la présidence confiée aux présidents de tribunal de grande instance.
M. Hubert Haenel. C'est très bien !
M. Luc Dejoie, rapporteur. Je n'ai rien contre, je trouve même cela très bien et je me borne à rapporter des propos, tenus en commission des lois ou ailleurs, selon lesquels ce serait un surcroît de travail et cela pourrait soulever des difficultés.
Je ne crois pas qu'il ne faille avoir recours aux professionnels du droit qui pratiquent jour après jour la résolution amiable des litiges que dans un deuxième temps et seulement dans certains cas. Méfions-nous !... Ils pourraient ne plus vouloir intervenir, et nous en serions tous les victimes, du fait d'une mauvaise manière, à mon avis inutile.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 15, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 16, M. Dejoie, au nom de la commission, propose de supprimer le neuvième alinéa du texte présenté par l'article 9 pour l'article 55 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Il s'agit d'un texte quelque peu particulier.
Le Parlement vote la loi ; or, un alinéa de celle-ci prévoirait que quelqu'un peut demander qu'elle soit appliquée. Voilà qui, pour des raisons de principe, serait vexatoire pour le Parlement.
Je souhaite donc la suppression de la mention aux termes de laquelle les membres du groupement d'intérêt public peuvent demander au président du tribunal de grande instance la constitution du conseil départemental.
Des conseils départementaux vont être mis en place - il en existe d'ailleurs déjà - et l'article 55 prévoirait que, si la loi n'était pas respectée, il faudrait demander son application.
Je ne peux pas accepter un tel dispositif, et la commission vous demande d'adopter l'amendement n° 16.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je trouve moi aussi que cette précision apportée par l'Assemblée nationale n'est pas nécessaire. Je m'en remets donc à la sagesse du Sénat.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 16, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 17, M. Dejoie au nom de la commission, propose, dans le dernier alinéa du texte présenté par l'article 9 pour l'article 55 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, de remplacer la référence : « 6° » par la référence : « 10° ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination avec la modification qui tendait à compléter la liste des membres de droit du conseil départemental.
Monsieur le président, madame le ministre, permettez-moi un retour en arrière. J'ai en effet omis, et je vous prie de m'en excuser, de parler d'un cas.
L'article 55 dispose qu'un barreau fait partie du conseil départemental et que, s'il en existe plusieurs dans le département, les bâtonniers se mettront d'accord. Il m'a été dit que, parfois, il n'y aurait pas d'accord et que, s'il en était ainsi, il n'y aurait pas de représentants des ordres.
Sachez que, dans le Nord, par exemple, il y a sept barreaux ! Il serait difficilement concevable que le conseil départemental soit composé de sept membres supplémentaires ! En revanche, il serait envisageable que les représentants de deux barreaux siègent au conseil, un représentant du barreau le plus important et peut-être un autre, avec les mêmes prérogatives.
Cette solution peut permettre de clarifier la situation dans bon nombre de départements. Cela dit, il n'est pas nécessaire de le prévoir expressément dans le projet de loi car le dernier alinéa du texte proposé pour l'article 55 de la loi du 10 juillet 1991 permet de régler le problème.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Défavorable, monsieur le président.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 17, repoussé par le Gouvernement.
M. Robert Bret. Le groupe communiste répubulicain et citoyen votre contre.
Mme Dinah Derycke. Le groupe socialiste également.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, modifié, le texte proposé pour l'article 55 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.

(Ce texte est adopté.)

ARTICLE 56 DE LA LOI N° 91-647 DU 10 JUILLET 1991

M. le président. Par amendement n° 18, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, dans le premier alinéa du texte présenté par l'article 9 pour l'article 56 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, après les mots : « conseil départemental de l'accès au droit », de supprimer les mots : « et de la résolution amiable des litiges ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination, monsieur le président.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 18, repoussé par le Gouvernement.
M. Robert Bret. Le groupe communiste répubulicain et citoyen votre contre.
Mme Dinah Derycke. Le groupe socialiste également.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 19, M. Dejoie, au nom de la commission, propose de supprimer les troisième et quatrième alinéas (2° et 3°) du texte présenté par l'article 9 pour l'article 56 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Il s'agit également d'un amendement de coordination, monsieur le président.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 19, repoussé par le Gouvernement.
M. Robert Bret. Le groupe communiste répubulicain et citoyen votre contre.
Mme Dinah Derycke. Le groupe socialiste également.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 20, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, à la fin du dernier alinéa du texte présenté par l'article 9 pour l'article 56 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, de remplacer les mots : « toute personne reconnue pour ses activités en matière d'aide à l'accès au droit et de résolution amiable des litiges », par les mots : « toute personne physique ou morale qualifiée ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. C'est un amendement rédactionnel. Il est en effet préférable, comme pour bien des organismes depuis toute éternité, et sans doute pour très longtemps, d'employer l'expression : « toute personne physique ou morale qualifiée ». C'est une simplification, mais le résultat sera le même.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Il s'en remet à la sagesse du Sénat.

M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 20, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, modifié, le texte proposé pour l'article 56 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.

(Ce texte est adopté.)

ARTICLE 57 DE LA LOI N° 91-647 DU 10 JUILLET 1991

M. le président. Par amendement n° 21, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, dans le premier alinéa du texte présenté par l'article 9 pour l'article 57 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, après les mots : « le conseil départemental de l'accès au droit » de supprimer les mots : « et de la résolution amiable des litiges ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination. Il en va de même des amendements n°s 22, 23, 24 et 25.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 21 de même qu'aux amendements n°s 22, 23, 24 et 25.
M. le président. Personne ne demande la parole ? ...
Je mets aux voix l'amendement n° 21, repoussé par le Gouvernement.
Mme Dinah Derycke. Le groupe socialiste vote contre.
M. Robert Bret. Le groupe communiste républicain et citoyen également.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ? ...
Je mets aux voix, ainsi modifié, le texte proposé pour l'article 57 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.

(Ce texte est adopté.)

ARTICLE 58 DE LA LOI N° 91-647 DU 10 JUILLET 1991

M. le président. Par amendement n° 22, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, dans le premier alinéa du texte présenté par l'article 9 pour l'article 58 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, après les mots : « le conseil départemental de l'accès au droit » de supprimer les mots : « et de la résolution amiable des litiges ».
Personne ne demande la parole ? ...
Je mets aux voix l'amendement n° 22, repoussé par le Gouvernement.
Mme Dinah Derycke. Le groupe socialiste vote contre.
M. Robert Bret. Le groupe communiste républicain et citoyen également.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ? ...
Je mets aux voix, ainsi modifié, le texte proposé pour l'article 58 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.

(Ce texte est adopté.)

ARTICLE 59 DE LA LOI N° 91-647 DU 10 JUILLET 1991

M. le président. Par amendement n° 23, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, dans le premier alinéa du texte présenté par l'article 9 pour l'article 59 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, après les mots : « les conseils départementaux de l'accès au droit » de supprimer les mots : « et de la résolution amiable des litiges ».
Personne ne demande la parole ? ...
Je mets aux voix l'amendement n° 23, repoussé par le Gouvernement.
Mme Dinah Derycke. Le groupe socialiste vote contre.
M. Robert Bret. Le groupe communiste républicain et citoyen également.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 24, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, dans le second alinéa du texte présenté par l'article 9 pour l'article 59 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, après les mots : « du conseil départemental de l'accès au droit » de supprimer les mots : « et de la résolution amiable des litiges ».
Personne ne demande la parole ? ...
Je mets aux voix l'amendement n° 24 repoussé par le Gouvernement.
Mme Dinah Derycke. Le groupe socialiste vote contre.
M. Robert Bret. Le groupe communiste républicain et citoyen également.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ? ...
Je mets aux voix, modifié, le texte proposé pour l'article 59 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.

(Ce texte est adopté.)

ARTICLE 60 DE LA LOI N° 91-647 DU 10 JUILLET 1991

M. le président. Par amendement n° 25, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, à la fin du texte présenté par l'article 9 pour l'article 60 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, après les mots : « les conseils départementaux de l'accès au droit » de supprimer les mots : « et de la résolution amiable des litiges ».
Personne ne demande la parole ?
Je mets aux voix l'amendement n° 25, repoussé par le Gouvernement.
Mme Dinah Derycke. Le groupe socialiste vote contre.
M. Robert Bret. Le groupe communiste républicain et citoyen également.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, le texte proposé pour l'article 60 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.

(Ce texte est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble de l'article 9, modifié.

(L'article 9 est adopté.)

Article additionnel après l'article 9



M. le président.
Par amendement n° 55, MM. Bret, Duffour et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, après l'article 9, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - L'article 68 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique est ainsi rédigé :
« Art. 68. - Le financement de l'aide à l'accès au droit est assuré par l'Etat. »
« II. - Dans le second alinéa de l'article 978 du code général des impôts, la mention : "1,5 p. 1 000" est remplacée par la mention : "2 p. 1 000". »
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Cet amendement porte sur un point crucial, puisqu'il s'agit de prévoir la prise en charge par l'Etat du financement de l'aide à l'accès au droit, comme c'est le cas pour l'aide juridictionnelle.
Nous sommes conscients des conséquences financières de cet amendement et, par là même, du sort qui lui sera réservé.
Néanmoins, on ne peut pas considérer que la situation actuelle soit satisfaisante.
C'est bien souvent faute d'avoir trouvé des participations financières que seuls vingt-huit conseils départementaux de l'aide juridique ont été créés et que le volet « accès au droit » de la loi de 1991 n'a pas connu les développements qu'il aurait fallu.
Voilà ce qui a déjà instauré des disparités entre les départements, entre ceux qui ont mis en oeuvre une politique d'accès au droit et les autres.
Mais d'autres disparités peuvent apparaître entre les régions, les départements ou les villes, selon qu'ils ont ou non les moyens de mener une telle politique.
On sait que les villes les moins riches, où résident les populations les plus démunies, qui devraient par conséquent consacrer le plus de moyens à cette aide, ne peuvent pas le faire, écrasées qu'elles sont par les charges diverses résultant, justement, des difficultés de leurs habitants.
En conséquence, pourquoi persévérer à opérer une différenciation entre l'aide à l'accès au droit et l'aide juridictionnelle, sur le plan du financement, puisqu'elles sont toute deux des composantes de l'aide juridique ?
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Luc Dejoie, rapporteur. Si la commission a pu être séduite par l'idée de faire payer par l'Etat la totalité des dépenses d'aide à l'accès au droit, elle a tout de même émis un avis défavorable sur cet amendement.
En effet, dans la mesure même où elle souhaite que d'autres professionnels, d'autres organismes puissent s'occuper de cette matière, il ne faut pas retirer la possibilité qu'ils puissent participer financièrement.
Il serait trop simple de renvoyer l'intégralité de la charge à l'Etat alors que les collectivités locales et les organismes professionnels participent d'ores et déjà.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je ne souhaite pas non plus revenir sur le principe de financement établi par la loi de 1991, puisque le choix du groupement d'intérêt public résulte, justement, de la volonté de fédérer les financements à la fois de l'Etat, des collectivités territoriales, qui sont responsables en matière d'aide sociale, et des professionnels du droit. D'ailleurs, dans la plupart des cas, ce partenariat fonctionne bien.
Je comprends évidemment tout à fait le souci exprimé par M. Bret de ne pas voir pâtir les territoires les plus pauvres. C'est la raison pour laquelle, dans le projet de budget de la justice pour 1999, que j'aurai l'honneur de vous présenter bientôt, je prévois l'inscription d'une mesure nouvelle de 5,5 millions de francs au profit des conseils départementaux de l'aide juridique, qui permettra d'accroître de près de 90 % la ressource affectée par l'Etat à l'accès au droit.
M. le président. Monsieur Bret, l'amendement est-il maintenu ?
M. Robert Bret. Je le retire.
M. le président. L'amendement n° 55 est retiré.

Article 10



M. le président.
« Art. 10. _ L'article 69 de la même loi est ainsi rédigé :
« Art. 69. _ Les consultations juridiques organisées dans le cadre de la deuxième partie de la présente loi font l'objet d'une tarification, dont les principes sont fixés par décret en Conseil d'Etat. »
Par amendement n° 26, M. Dejoie, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit cet article :
« I. - A la fin de l'article 69 de la même loi, les mots : "le conseil départemental de l'aide juridique" sont remplacés par les mots : "le conseil départemental de l'accès au droit".
« II. - Après l'article 69 de la même loi, il est inséré un article 69-1 ainsi rédigé :
« Art. 69-1. - La rétribution des personnes assurant des consultations juridiques organisées dans le cadre de la deuxième partie de la présente loi fait l'objet d'une tarification dans des conditions prévues par décret. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Cet amendement tend, tout d'abord, à maintenir les dispositions actuelles de l'article 69 de la loi du 10 juillet 1991 relative à la participation de l'Etat à la prise en charge d'actions mises en oeuvre par le conseil départemental. Tout à l'heure, nous avons examiné un amendement n° 55 tendant à tout faire payer à l'Etat en matière d'aide à l'accès au droit. Mais, en l'espèce, c'est l'inverse, l'Etat n'aurait plus à intervenir. La commission souhaite qu'on en revienne à ce qui a été prévu en 1991, et que l'Etat puisse participer.
Le deuxième alinéa de cet amendement tend à introduire une clarification. Il faut savoir pécisément qu'il s'agit de la rétribution de ceux qui assurent les consultations juridiques d'aide à l'accès au droit et non d'une tarification qui laisserait supposer que le bénéficiaire peut être amené à en payer une partie.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je suis hostile non pas à l'effort de simplification, mais au changement de dénomination. Je ne puis donc, et je le regrette, être favorable à cet amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 26, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 10 est ainsi rédigé.

Article 11



M. le président.
« Art. 11. _ I. _ Au dernier alinéa de l'article 29 de la même loi, les mots : "conseil départemental de l'aide juridique" sont remplacés par les mots : "conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des conflits".
« II. _ Au premier alinéa de l'article 65 de la même loi, les mots : "conseils départementaux de l'aide juridique" sont remplacés par les mots : "conseils départementaux de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges".
« III. _ Au 10° de l'article 70 de la même loi, les mots : "conseils départementaux" sont remplacés par les mots : "conseils départementaux de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges". »
Je suis saisi de quatre amendements présentés par M. Luc Dejoie, au nom de la commission.
L'amendement n° 27 a pour objet, à la fin du I de cet article, de supprimer les mots : « et de la résolution amiable des conflits ».
L'amendement n° 28 vise, à la fin du II de l'article 11, à supprimer les mots : « et de la résolution amiable des conflits ».
L'amendement n° 30 tend, après le II de l'article 11, à insérer un paragraphe additionnel ainsi rédigé :
« II bis. - Dans le dernier alinéa de l'article 68 de la même loi, les mots : "conseil départemental de l'aide juridique" sont remplacés par les mots : "conseil départemental de l'accès au droit" ».
L'amendement n° 29 a pour objet, à la fin du III de l'article 11, de supprimer les mots : « et de la résolution amiable des conflits ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre ces quatre amendements.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Il s'agit de quatre amendements de coordination.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Le Gouvernement est défavorable à l'ensemble de ces amendements.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 27, repoussé par le Gouvernement.
M. Robert Bret. Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre cet amendement et les trois suivants.
Mme Dinah Derycke. Le groupe socialiste également.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 28, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 29, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 30, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 11, modifié.

(L'article 11 est adopté.)

Chapitre III


De l'aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue et en matière de médiation pénale

Articles 12 et 13



M. le président.
« Art. 12. _ Le deuxième alinéa de l'article 1er de la même loi est complété par les mots : "et en matière de médiation pénale". » - (Adopté.)
« Art. 13. _ La troisième partie de la même loi est intitulée : "Aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue et en matière de médiation pénale". » - (Adopté.)

Article 14



M. le président.
« Art. 14. _ Il est inséré, après l'article 64-1 de la même loi, un article 64-2 ainsi rédigé :
« Art. 64-2. _ L'avocat assistant, au cours de la mesure prévue au septième alinéa de l'article 41 du code de procédure pénale, la personne mise en cause ou la victime qui remplissent les conditions pour bénéficier de l'aide juridictionnelle a droit à une rétribution fixée par décret en Conseil d'Etat.
« Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités selon lesquelles l'aide est accordée par le président ou le vice-président du bureau d'aide juridictionnelle. »
Par amendement n° 31, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, dans le premier alinéa du texte présenté par l'article 14 pour l'article 64-2 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, de remplacer les mots : « au cours de la mesure prévue au septième alinéa de l'article 41 du code de procédure pénale » par les mots : « au cours des mesures prévues au septième alinéa de l'article 41 du code de procédure pénale ou à l'article 12-1 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 et ordonnées par le procureur de la République. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Cet amendement tend à étendre l'aide à l'intervention de l'avocat en matière de médiation pénale prévue par l'article 14 du projet de loi à la mise en oeuvre par le procureur de la République de la procédure de réparation spécifique aux mineurs prévue par l'article 12-1 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945, qui s'apparente à la médiation pénale.
En effet, il semble opportun de faire bénéficier les mineurs faisant l'objet d'une mesure prévue par cet article de garanties de défense aussi favorables que celles qui seront accordées à un majeur dans le cadre d'une médiation pénale.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Le Gouvernement émet un avis très favorable sur cet amendement présenté par M. le rapporteur. Ce texte vise en effet à étendre le bénéfice de l'aide juridictionnelle aux mineurs qui ont fait l'objet d'une mesure de réparation. Cet enrichissement complète très utilement la législation relative à la protection des mineurs.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 31, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 14, ainsi modifié.

(L'article 14 est adopté.)

Chapitre IV

Dispositions diverses et transitoires

Article 15



M. le président.
« Art. 15. _ Les articles 45, 46, 49 et 61 à 64 de la même loi sont abrogés. » - (Adopté.)

Article 15 bis



M. le président.
« Art. 15 bis. _ Dans la deuxième partie de la même loi, les divisions titre Ier et titre II sont supprimées. »
Par amendement n° 32, M. Dejoie, au nom de la commission, propose de supprimer cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Je ne suis pas sûr que cet amendement recevra un avis très favorable du Gouvernement. Il est cependant purement formel, puisqu'il s'agit d'un problème de technique de présentation des textes sur laquelle je ne pense pas utile de m'étendre plus longuement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 32, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 15 bis est supprimé.

Article 16



M. le président.
« Art. 16. _ Les conseils départementaux de l'aide juridique constitués à la date d'entrée en vigueur de la présente loi peuvent poursuivre leurs activités dans les conditions prévues par la deuxième partie de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique dans sa rédaction antérieure à la présente loi, jusqu'à l'expiration de la durée fixée dans leur convention constitutive. »
Par amendement n° 33, M. Dejoie, au nom de la commission, propose de compléter in fine cet article par les mots : « et au plus tard jusqu'à l'expiration d'un délai de cinq ans à compter de la promulgation de la présente loi ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Cet amendement concerne les mesures transitoires applicables aux conseils départementaux de l'aide juridique. Il existe en effet déjà vingt-huit conseils. Quand ces conseils déjà en place devront-ils se mettre en harmonie avec la nouvelle loi ?
Le projet de loi prévoyait que ce serait à l'expiration de la durée fixée dans leur convention constitutive.
Un tel régime transitoire pourrait être très long et l'on peut imaginer les difficultés qui résulteraient d'une coexistence aussi longue de deux régimes.
La commission suggère donc, sans en faire une affaire de principe, que l'harmonisation aie lieu au plus tard à l'expiration d'un délai de cinq ans à compter de la promulgation de la présente loi. Si la convention constitutive arrive à terme avant ces cinq ans, le conseil départemental devra adopter le nouveau régime dès son expiration. En revanche, s'il reste dix ou quinze ans avant l'expiration de la convention constitutive, il devra se mettre en harmonie dans le délai de cinq ans.
Nous avons été animés par le souci de l'harmonication, bien sûr, mais aussi, de la simplification pour l'avenir.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je m'en remets à la sagesse du Sénat.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 33, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?
Je mets aux voix l'article 16, ainsi modifié.

(L'article 16 est adopté.)

Articles additionnels après l'article 16



M. le président.
Par amendement n° 46, M. Dejoie propose d'insérer, après l'article 16, un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article 2061 du code civil est ainsi rédigé :
« Art. 2061. - La clause compromissoire est nulle dans les contrats conclus entre professionnels et non-professionnels, et dans les contrats de travail. »
La parole est à M. Dejoie.
M. Luc Dejoie. Il s'agit d'un amendement personnel que j'ai la faiblesse de considérer comme important.
Mme le garde des sceaux, que je ne peux qu'approuver, souhaite qu'un maximum de litiges fassent l'objet d'une résolution amiable. Ce point a été largement évoqué.
Dans notre droit positif, si la clause compromissoire est admise en matière commerciale, elle est interdite en matière civile. Dès lors, toute une série de litiges d'importance variable, et quelquefois même mineurs, aboutissent devant une juridiction, ce qui ne va pas du tout dans le sens de ce que nous recherchons les uns et les autres, à savoir celui de la simplification, de la résolution amiable et, je dirai, d'une meilleure santé de la justice elle-même.
Cet amendement vise à permettre de prévoir une clause compromissoire dans les différents contrats qui peuvent être établis par toute personne. Cette disposition doit tout de même s'accompagner de précautions car, à l'évidence, il faut veiller à ce que les rapports de force entre les contractants ne puissent pas être affectés par une telle clause.
C'est ainsi que le droit de la consommation, en particulier, ne pourrait admettre une clause compromissoire puisqu'il faut offrir une protection au consommateur face, je dirai, non pas à son adversaire, mais plutôt à l'autre partie, qui est souvent davantage en position de force que lui, consommateur.
De plus, en matière de contrat de travail, il est inutile de faire de développement tant il est évident qu'une clause compromissoire ne peut pas exister.
Il s'agit donc d'autoriser la clause compromissoire en matière civile, sauf à titre de précaution dans les cas que je viens d'exposer. Je suis certain que cela va dans le sens recherché à la fois par le projet de loi lui-même et par de nombreuses professions juridiques qui ont constaté, depuis de nombreuses années, les inconvénients de cette interdiction qui subsiste.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. C'est un sujet important. Il est vrai que, dès lors que l'on veut développer des réponses autres que purement judiciaires à des conflits, on doit s'interroger sur l'interdiction de la clause compromissoire en matière civile. Cette question, qui préoccupe les instances arbitrales, fait l'objet d'un examen approfondi de la part de mes services. Je ne suis pas hostile à ce point de vue, mais je souhaite que la réflexion se poursuive, car c'est une question délicate.
Il ne faudrait pas que le renversement du principe conduise au développement dans tous les contrats de clauses dictées à une partie par l'autre. Vous avez évoqué la question du rapport de forces qui conduirait à limiter le libre accès au juge qui est garanti, il faut le dire, par les engagements internationaux de la France. La rédaction ne me paraît pas tout à fait satisfaisante parce qu'elle autoriserait en réalité la clause compromissoire dans les contrats entre particuliers quel qu'en soit l'objet.
Que se passerait-il si des époux, par exemple, pouvaient prévoir dans leur contrat de mariage de faire juger la liquidation de leur régime par un arbitre ? C'est évidemment inadmissible !
Je vous propose que nous réfléchissions davantage, de concert avec les professionnels, pour déterminer le domaine de validité de la clause compromissoire. Je préfére donc que cet amendement, après mes explications, soit retiré pas son auteur. En contrepartie, je m'engage à ce que le Parlement soit saisi le plus vite possible d'un texte en la matière.
M. le président. L'amendement est-il maintenu ?
M. Luc Dejoie. La commission des lois souhaitait que la question soit évoquée et que Mme le garde des sceaux donne son point de vue. Je parle là sous le contrôle de mes collègues.
Si cet amendement - je veux bien l'admettre - a un défaut, c'est peut-être celui d'être trop restrictif. Si la rédaction était affinée, il pourrait s'appliquer à beaucoup d'autres cas !
Madame, sans vouloir être cruel, quand vous opposez l'exemple d'un contrat de mariage dans lequel les parties s'en remettraient à un arbitrage, il me semble qu'il existe d'autres contrats, qui ne sont pas très anciens et qui vous ont occupée fort tard dans la nuit, pour lesquels tous les arbitrages seraient autorisés, pour autant qu'on les ait même prévus !
Je ne verrais pas d'inconvénient à ce que la liquidation d'un régime matrimonial soit organisée à partir d'un arbitrage ou d'une clause compromissoire ; ce ne serait ni choquant ni gênant. Je ne parle pas de la dissolution du mariage, qui est un autre problème : je parle bien de la liquidation du régime matrimonial, qui est forcément postérieure à la dissolution du mariage.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. J'avais espéré que nous ne déraperions pas sur la discussion du PACS et, croyez-moi, je veux d'autant moins encourager cette tendance que nous y avons passé la nuit à l'Assemblée nationale !
Mais, puisque cette question a été évoquée, je ne pense pas qu'on puisse assimiler le mariage au PACS. Par ailleurs, même dans le cas du PACS, lorsqu'il existe un conflit entre les deux parties, en cas de dissolution, on passe devant un juge !
M. le président. Monsieur le rapporteur, voulez-vous demander à l'auteur de cet amendement s'il accepte de retirer son texte ? (Sourires.)
M. Luc Dejoie. Je viens de l'interroger, monsieur le président, et, compte tenu de l'engagement que vient de prendre Mme le garde des sceaux, je considérerais presque comme injurieux que cet amendement ne soit pas retiré !
Madame le garde des sceaux, je suis certain que vous donnerez une suite à ce désir qui va, je le répète, tout à fait dans le sens de ce que vous recherchez vous-même.
M. le président. L'amendement n° 46 est retiré.
Par amendement n° 47 rectifié, le Gouvernement propose d'insérer, après l'article 16, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - L'article 7 de la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif est ainsi modifié :
« - Dans la première phrase, les mots : "jusqu'au 31 décembre 1999" sont remplacés par mots : "jusqu'au 31 décembre 2004" ;
« - Au début de la seconde phrase, les mots : "Pour les années 1995, 1996 et 1997" sont remplacés par les mots : "Pour les années 2000, 2001, 2002".
« II. - A l'article 8 de la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 précitée, les mots : "jusqu'au 31 décembre 1999" sont remplacés par les mots : "jusqu'au 31 décembre 2004". »
La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Depuis la loi du 7 juillet 1980, il est effectué chaque année un recrutement complémentaire de magistrats administratifs pour répondre aux besoins des juridictions administratives.
Ce recrutement existe depuis plus de dix-huit ans, et sa reconduction régulière montre qu'il répond à un véritable besoin, lequel ne pourra que s'accroître dans les années à venir, puisque de nouvelles juridictions vont être créées : la cour administrative d'appel de Douai ouvrira ses portes en septembre 1999 et le tribunal administratif de Cergy-Pontoise en septembre 2000.
Il est certain que le nombre de magistrats qui sont recrutés à la sortie de l'Ecole nationale d'administration ou qui proviennent de corps issus de cette école ne peut pas satisfaire l'ensemble des besoins auxquels la juridiction administrative est confrontée.
La dernière loi qui a permis de proroger pour cinq ans, c'est-à-dire jusqu'au 31 décembre 1999, les recrutements par concours complémentaire est celle du 8 février 1995. Il convient de la modifier une nouvelle fois pour proroger ces recrutements d'une nouvelle période de cinq ans, de 1999 à 2004.
Enfin, il convient de mentionner que ces concours de recrutement ont lieu chaque année, mais pour trois années seulement : 2000, 2001 et 2002. Il est dérogé à la règle posée par l'article 1er de la loi du 7 juillet 1980 qui précise que le nombre de postes pourvus au titre de recrutements complémentaires ne peut excéder le nombre de ceux qui sont pourvus au titre statutaire.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Luc Dejoie, rapporteur. Très favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 47 rectifié, accepté par la commission.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 16.
Par amendement n° 48, MM. Mathieu, Huriet et Autain proposent d'insérer, après l'article 16, un article additionnel ainsi rédigé :
« Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validées les décisions limitant, pour la détermination de l'ancienneté des fonctionnaires du Sénat au moment de leur titularisation, la prise en compte de leurs services militaires au service national obligatoire ainsi qu'aux services de guerre et assimilés. »
La parole est à M. Autain.
M. François Autain. Cet amendement, que j'ai l'honneur de présenter avec mes collègues questeurs, a pour objet, dans le respect de l'autorité de la chose jugée, d'éviter d'introduire des distorsions dans les carrières des fonctionnaires de la Haute Assemblée.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Luc Dejoie, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 48, accepté par la commission et pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 16.

TITRE II


DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE DE L'ORGANISATION JUDICIAIRE ET RELATIVES AUX MAISONS DE JUSTICE ET DU DROIT

Article additionnel avant l'article 17



M. le président.
Par amendement n° 34, M. Dejoie, au nom de la commission, propose d'insérer, avant l'article 17, un article additionnel ainsi rédigé :
« Il est inséré, dans le livre VII du code de l'organisation judiciaire, un titre XI ainsi rédigé :

« Titre XI
« Assistance du juge
par le secrétaire de la juridiction

« Néant. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Cet amendement est purement formel. Il vise la désignation d'un titre qu'il apparaît indispensable de faire figurer dans le texte.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 34, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, avant l'article 17.

Article 17



M. le président.
« Art. 17. _ Il est inséré, dans le livre VII du code de l'organisation judiciaire, un titre XII ainsi rédigé :

« Titre XII
« Maisons de justice et du droit

« Art. L. 7-12-1-1. _ Il peut être institué des maisons de justice et du droit, placées sous l'autorité des chefs du tribunal de grande instance dans le ressort duquel elles sont situées.
« Elles concourent, en assurant une présence judiciaire de proximité, à la prévention de la délinquance et aux politiques d'aide aux victimes et d'accès au droit.
« Les mesures alternatives de traitement pénal et les actions tendant à la résolution amiable des litiges peuvent y prendre place.
« Art. L. 7-12-1-2. _ Les modalités de création et de fonctionnement des maisons de justice et du droit sont déterminées par décret en Conseil d'Etat.
« Art. L. 7-12-1-3. _ Le présent titre est applicable dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte. »
Sur cet article, la parole est à M. Fauchon.
M. Pierre Fauchon. Monsieur le président, madame le garde de sceaux, mes chers collègues, l'article 17 tend à une certaine généralisation et à une organisation plus systématique des maisons de justice et du droit.
Je dis cela surtout en tant que rapporteur de la commission s'étant soucié du problème des moyens de la justice et ayant essayé de préconiser quelques remèdes pour pallier les difficultés actuelles.
Je rappelle tout d'abord que nous avons vivement apprécié le fonctionnement des maisons de justice. Nous en avons visité plusieurs, que ce soit dans le Nord ou à Lyon, et nous avons été assez admiratifs en constatant le travail qui y est fait. Il nous a semblé que c'était un exemple tout à fait intéressant.
Nous sommes donc, par définition, favorables à cet article 17, mais dans un état d'esprit que je voudrais préciser. Je ne suis pas tout à fait sûr en effet qu'il soit identique à celui de Mme le garde des sceaux, qui n'a peut-être pas, pas plus que le Gouvernement d'ailleurs, arrêté ses intentions dans ce domaine, sinon dans l'immédiat s'agissant d'une certaine extension, du moins à terme.
Quand je dis « à terme », je pose la question de savoir si l'on doit envisager un système dans lequel ces maisons de justice deviendraient « systématiques ». Il en existerait partout, dans tous les départements. Elles deviendraient des sortes d'institutions qui « concourent, en assurant une présence judiciaire de proximité, à la prévention de la délinquance et aux politiques d'aide aux victimes et d'accès au droit », ce qui ne pose pas de problème.
Toutefois, d'après l'alinéa suivant, elles pourraient aussi accueillir - vous employez l'expression : « prendre place » - intégrer les mesures alternatives de traitement pénal et les actions tendant à la résolution amiable des litiges, c'est-à-dire toutes ces formules de traitement du contentieux de masse dont nous parlons régulièrement, que nous croyons intéressantes et dont, après tout, la clause compromissoire, d'une certaine façon, fait partie.
C'est pourquoi M. Dejoie a souligné que son amendement allait dans le sens que vous souhaitez, madame le garde des sceaux, et que d'ailleurs nous souhaitons tous.
Mais ce sur quoi il existe peut-être une divergence enre nous - en tout cas, ce point soulève une vraie question - c'est sur l'autonomie que les maisons de justice ne manqueront pas de développer. Bien sûr, elles seront sous le contrôle des présidents de tribunaux ou des procureurs, mais c'est tout de même un contrôle qui s'exercera à distance.
Elles adopteront des allures, des modes de fonctionnement, des usages, des habitudes de langage, des formes qui vont varier selon les personnes ou les associations qui interviendront. On sera tout de même un peu loin de l'appareil judiciaire tel que nous l'entendons ! Néanmoins, on y traitera des affaires contentieuses, pénales ou civiles, qui pourront être d'une assez grande importance.
Dans ces conditions, la position de la commission des lois a été de conserver l'idée, mais en faisant en sorte que les maisons de justice n'évoluent pas trop à l'extérieur de l'appareil judiciaire. Dès lors que l'on arrivera à une systématisation, il faut, en effet, chercher le moyen de les intégrer dans notre organisation judiciaire.
Empruntant sa formule à notre collègue M. Cleach, avec qui nous étions tout à fait d'accord sur ce point, je dirai qu'il s'agit en réalité de viser comme un objectif encore assez lointain, mais tout de même comme un objectif à ne pas perdre de vue, même s'il y a peut-être d'autres formules envisageables - l'essentiel est que l'on reste à l'intérieur de l'organisation judiciaire - la transformation des tribunaux d'instance par un retour à ce qu'étaient autrefois les justices de paix au xixe siècle.
Très souvent, les juges concernés n'étaient pas des professionnels. Il y a même eu une époque où il ne fallait pas que ce soient des juristes ! C'était le mode de traitement du contentieux de masse à l'époque où ce contentieux était essentiellement rural, campagnard, de voisinage, etc.
Le contentieux de masse n'a pas disparu, il s'est déplacé. Il n'est plus dans les campagnes, ou fort peu. Il est maintenant dans les villes et dans leur environnement immédiat. Mais il appelle toujours des modes de traitement qu'on appelle alternatifs, qui sont plus proches du contribuable - je n'entre pas dans le détail, chacun sait de quoi je parle - mais à l'intérieur du système judiciaire.
Je prendrai l'exemple britannique - car nous retrouvons finalement, avec des expressions différentes, un peu le même mode de solution - celui du magistrate court qui, depuis le roi Henri II - de respectable mémoire, mais cela remonte tout de même à un certains temps - traite une grande partie du contentieux de masse dans des conditions satisfaisantes et utilise un grand nombre de magistrats qui viennent de la société civile. Que ce soit des personnes provenant d'associations, que ce soit des magistrats recrutés à titre temporaire, comme nous l'avons souhaité, cela revient toujours au même : ce ne sont pas des professionnels au sens classique du terme.
Nous sommes d'accord pour leur faire confiance, mais ils sont au sein de l'appareil judiciaire, c'est-à-dire que les règles de fonctionnement, qui ont leur importance, leur sont applicables.
M. Hyest rappelait qu'il est bon que la justice conserve une certaine dignité dans ses formes, dans le respect du contradictoire, dans une certaine régularité. Ce que je veux dire, c'est que, à partir du moment où ces modes de traitement alternatifs, ces modes de médiations se généraliseront, il faudra trouver le moyen de les réintégrer dans notre système judiciaire d'une façon ou d'une autre, de manière à ne pas laisser se développer une sorte de justice parallèle, que je ne qualifierai pas de sous-justice car je la crois fort bien adaptée aux petits contentieux de masse, justice parallèle qui échapperait aux règles de fonctionnement de notre justice. Ce serait regrettable, en tout cas bien contraire à notre tradition judiciaire née pendant la Révolution française, au moment où, précisément, on a voulu unifier l'ensemble de notre système judiciaire. C'est dans cet esprit que, pour ce qui me concerne, je voterai cet article dans quelques instants.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je comprends tout à fait le souci manifesté par M. Fauchon, souci qui est d'ailleurs au coeur de nos débats depuis le début.
Il s'agit, en effet, d'éviter l'anarchie tout en préservant la diversité et la souplesse nécessaires à l'adaptation aux multiples situations.
Je dirai simplement que le fait même d'introduire dans le code judiciaire les maisons de justice et du droit constitue déjà une première réponse à ce souci.
J'ajouterai que, bien évidemment, lorsque nous mettrons en chantier la réforme de la carte judiciaire, nous ne laisserons pas de côté les maisons de justice et du droit ; elles y seront intégrées.
Voilà ce que je peux dire à ce stade de la discussion et qui m'amène à m'en remettre à la sagesse du Sénat quant aux améliorations de forme qui permettront de mieux refléter ce souci.

ARTICLE L. 7-12-1-1 DU CODE DE
L'ORGANISATION JUDICIAIRE

M. le président. Par amendement n° 35, M. Dejoie, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le deuxième alinéa du texte présenté par l'article 17 pour l'article L. 7-12-1-1 du code de l'organisation judiciaire :
« Elles assurent une présence judiciaire de proximité et concourent à la prévention de la délinquance, à l'aide aux victimes et à l'accès au droit. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Il s'agit d'un amendement rédactionnel, monsieur le président.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 35, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, le texte proposé pour l'article L. 7-12-1-1 du code de l'organisation judiciaire.

(Ce texte est adopté.)

ARTICLE L. 7-12-1-2
DU CODE DE L'ORGANISATION JUDICIAIRE

M. le président. Sur le texte proposé pour l'article L. 7-12-1-2 du code de l'organisation judiciaire, je ne suis saisi d'aucun amendement.
Personne ne demande la parole ?...
Je le mets aux voix.

(Ce texte est adopté.)

ARTICLE L. 7-12-1-3 DU CODE DE
L'ORGANISATION JUDICIAIRE

M. le président. Par amendement n° 36, M. Dejoie, au nom de la commission, propose de compléter le texte présenté par l'article 17 pour l'article L. 7-12-1-3 du code de l'organisation judiciaire par un alinéa ainsi rédigé :
« Dans les territoires d'outre-mer et dans les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, les maisons de justice et du droit sont placées sous l'autorité des chefs du tribunal de première instance dans le ressort duquel elles sont situées. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de précision. En effet, les territoires d'outre-mer et les collectivités de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon n'ayant pas de tribunal de grande instance, les maisons de justice et du droit qui pourraient y être créées seront placées sous l'autorité des chefs du tribunal de première instance.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Evidemment, j'approuve l'objet de cet amendement, même s'il me semble que d'autres dispositions devront être envisagées. Au demeurant, je compte sur la navette pour préciser le texte et, pour l'instant, je m'en remets à la sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 36, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, le texte proposé pour l'article L. 7-12-1-3 du code de l'organisation judiciaire.

(Ce texte est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble de l'article 17, modifié.

(L'article 17 est adopté.)

TITRE III

DISPOSITIONS RELATIVES À L'OUTRE-MER

Article 18



M. le président.
« Art. 18. _ L'ordonnance n° 92-1143 du 12 octobre 1992 relative à l'aide juridictionnelle dans la collectivité territoriale de Mayotte est ainsi modifiée :
« 1° Le deuxième alinéa de l'article 10 est ainsi rédigé :
« Elle peut être demandée avant ou pendant l'instance, et peut être accordée pour tout ou partie de celle-ci. Elle peut aussi être accordée en vue de parvenir à une transaction avant l'introduction de l'instance. » ;
« 2° L'article 25 est ainsi rédigé :
« Art. 25. _ Lorsque la décision passée en force de chose jugée rendue au profit du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle a procuré à celui-ci des ressources telles que si elles avaient existé au jour de la demande d'aide juridictionnelle, celle-ci ne lui aurait pas été accordée, l'avocat désigné peut demander des honoraires à son client après que le bureau d'aide juridictionnelle a prononcé le retrait de l'aide juridictionnelle. » ;
« 3° L'article 26 est ainsi rédigé :
« Art. 26. _ Pour toute affaire terminée par une transaction conclue avec le concours de l'avocat ou de la personne agréée avant ou pendant l'instance, il est alloué à l'auxiliaire de justice une rétribution égale à celle due par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle lorsque l'instance s'éteint par l'effet d'un jugement.
« Lorsque l'aide a été accordée en vue de parvenir à une transaction avant l'introduction de l'instance et qu'une transaction n'a pu être conclue, le versement de la rétribution due à l'avocat ou à la personne agréée, dont le montant est fixé par décret en Conseil d'Etat, est subordonné à la justification, avant l'expiration du délai d'un an qui suit la décision d'admission, de l'importance et du sérieux des diligences accomplies par celui-ci ou celle-ci.
« Lorsqu'une instance est engagée après l'échec de pourparlers transactionnels, la rétribution versée à l'auxiliaire de justice à raison des diligences accomplies durant les pourparlers s'impute, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, sur celle qui lui est due pour l'instance. » ;
« 4° Les articles 32, 33 et 36 sont abrogés ;
« 5° Le deuxième alinéa de l'article 37 est remplacé par quatre alinéas ainsi rédigés :
« Il peut être retiré, en tout ou partie, dans les cas suivants :
« 1. S'il survient au bénéficiaire, pendant cette instance ou l'accomplissement de ces actes, des ressources telles que si elles avaient existé au jour de la demande d'aide juridictionnelle, celle-ci n'aurait pas été accordée ;
« 2. Lorsque la décision passée en force de chose jugée a procuré au bénéficiaire de l'aide juridictionnelle des ressources telles que si elles avaient existé au jour de la demande d'aide juridictionnelle, celle-ci ne lui aurait pas été accordée ;
« 3. Lorsque la procédure engagée par le demandeur bénéficiant de l'aide juridictionnelle a été jugée dilatoire ou abusive. » ;
« 6° Il est inséré, après l'article 39, un article 39-1 ainsi rédigé :
« Art. 39-1. _ Les dispositions des articles 29 et 37 à 39 sont portées à la connaissance du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle lors de la notification de son admission. » ;
« 7° Il est inséré, après l'article 40, un article 40-1 ainsi rédigé :
« Art. 40-1. _ L'avocat ou la personne agréée en application de l'article 879 du code de procédure pénale qui intervient, après désignation d'office, dans les conditions prévues à l'article 63-4 dudit code a droit à une rétribution.
« L'avocat ou la personne agréée assistant, au cours de la mesure prévue au septième alinéa de l'article 41 du code de procédure pénale, la personne mise en cause ou la victime qui remplissent les conditions pour bénéficier de l'aide juridictionnelle a droit à une rétribution. L'aide est accordée par le président du bureau d'aide juridictionnelle. » ;
« 8° L'article 42 est complété par un 6° ainsi rédigé :
« Les modalités d'application de l'article 40-1. »
Par amendement n° 37, M. Dejoie, au nom de la commission, propose d'insérer, après le 1° de cet article, trois alinéas ainsi rédigés :
« 1° bis Après l'article 17 de l'ordonnance n° 92-1143 du 12 octobre 1992, il est inséré un article 17-1 ainsi rédigé :
« Art. 17-1. - Le président du bureau d'aide juridictionnelle peut statuer seul sur les demandes ne présentant manifestement pas de difficulté sérieuse.
« Il peut, en outre, procéder aux mesures d'investigation nécessaires et rejeter la demande si le demandeur, sans motif légitime, ne communique pas dans le délai imparti les documents ou les renseignements demandés. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur, Il s'agit d'un amendement visant à étendre au territoire de Mayotte une mesure de simplification prévue par le projet de loi.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 37, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 38, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, dans le deuxième alinéa du texte présenté par le 3° de l'article 18 pour l'article 26 de l'ordonnance n° 92-1143 du 12 octobre 1992, de remplacer les mots : « d'un an » par les mots : « de six mois ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Sagesse.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 38, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 39, M. Dejoie, au nom de la commission, propose de compléter in fine le texte présenté par le 6° de l'article 18 pour l'article 39-1 de l'ordonnance n° 92-1143 du 12 octobre 1992 par les mots : « au bénéfice de celle-ci ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. C'est un amendement rédactionnel concernant l'extension du dispositif à Mayotte.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 39, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 40, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, dans la première phrase du second alinéa du texte présenté par le 7° de l'article 18 pour l'article 40-1 de l'ordonnance n° 92-1143 du 12 octobre 1992, de remplacer les mots : « au cours de la mesure prévue au septième alinéa de l'article 41 du code de procédure pénale » par les mots : « au cours des mesures prévues au septième alinéa de l'article 41 du code de procédure pénale ou à l'article 12-1 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 et ordonnées par le procureur de la République ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 40, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 18, modifié.

(L'article 18 est adopté.)

Article 19



M. le président.
« Art. 19. _ L'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1997 relative à l'aide juridictionnelle en matière pénale dans les territoires d'outre-mer est ainsi modifiée :
« 1° Le deuxième alinéa de l'article 22 est remplacé par quatre alinéas ainsi rédigés :
« Il peut être retiré, en tout ou partie, par le bureau d'aide juridictionnelle dans les cas suivants :
« 1. S'il survient au bénéficiaire, pendant l'instance ou l'accomplissement des actes pour lesquels il a été accordé, des ressources telles que si elles avaient existé au jour de la demande d'aide juridictionnelle, celle-ci n'aurait pas été accordée, même partiellement ;
« 2. Lorsque la décision passée en force de chose jugée a procuré au bénéficiaire de l'aide juridictionnelle des ressources telles que si elles avaient existé au jour de la demande d'aide juridictionnelle, celle-ci n'aurait pas été accordée ;
« 3. Lorsque la procédure engagée par le demandeur bénéficiant de l'aide juridictionnelle a été jugée abusive ou dilatoire. » ;
« 2° Il est inséré, dans le titre IV, après l'article 23, un article 23-1 ainsi rédigé :
« Art. 23-1. _ Les dispositions des articles 22 et 23 sont portées à la connaissance du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle lors de la notification de son admission. » ;
« 3° Il est inséré, dans le titre V, avant l'article 24, deux articles 23-2 et 23-3 ainsi rédigés :
« Art. 23-2. _ L'avocat et, dans le territoire des îles Wallis-et-Futuna, la personne agréée en application de l'article 814 du code de procédure pénale qui sont désignés d'office pour intervenir dans les conditions prévues à l'article 63-4 du code de procédure pénale ont droit à une rétribution.
« Art. 23-3. _ L'avocat et, dans le territoire des îles Wallis-et-Futuna, la personne agréée qui assistent, au cours de la mesure prévue au septième alinéa de l'article 41 du code de procédure pénale, la personne mise en cause ou la victime qui remplissent les conditions pour bénéficier de l'aide juridictionnelle ont droit à une rétribution. » ;
« 4° L'article 25 est complété par un 7° ainsi rédigé :
« Les modalités d'application des articles 23-2 et 23-3. »
Par amendement n° 41, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, après le premier alinéa de cet article, d'insérer trois alinéas ainsi rédigés :
« 1° A. - Après l'article 11 de l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992, il est inséré un article 11-1 ainsi rédigé :
« Art. 11-1. - Dans les territoires de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française, le président du bureau d'aide juridictionnelle peut statuer seul sur les demandes ne présentant manifestement pas de difficulté sérieuse.
« Il peut, en outre, procéder aux mesures d'investigation nécessaires et rejeter la demande si le demandeur, sans motif légitime, ne communique pas dans le délai imparti les documents ou les renseignements demandés. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Cet amendement vise à étendre une mesure de simplification prévue par le projet de loi à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française, cette mesure pouvant parfaitement s'appliquer dans ces régions.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 41, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 42, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, à la fin du deuxième alinéa (1°) du texte présenté par le 1° de l'article 19 pour remplacer le deuxième alinéa de l'article 22 de l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992, de supprimer les mots : « , même partiellement ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de nature rédactionnelle qui ne nécessite pas, de ma part, de commentaires particuliers.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 42, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 43, M. Dejoie, au nom de la commission, propose de compléter in fine le texte présenté par le 2° de l'article 19 pour l'article 23-1 de l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 par les mots : « au bénéfice de celle-ci ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Même explication.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 43, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 44, M. Dejoie, au nom de la commission, propose, dans le premier alinéa du texte présenté par le 3° de l'article 19 pour l'article 23-3 de l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992, de remplacer les mots : « au cours de la mesure prévue au septième alinéa de l'article 41 du code de procédure pénale » par les mots : « au cours des mesures prévues au septième alinéa de l'article 41 du code de procédure pénale ou à l'article 12-1 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 et ordonnées par le procureur de la République ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination avec l'amendement n° 31 à l'article 14.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 44, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 45, M. Dejoie, au nom de la commission, propose de compléter le texte présenté par le 3° de l'article 19 pour l'article 23-3 de l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 par un alinéa ainsi rédigé : « L'aide est accordée par le président du bureau d'aide juridictionnelle dans les territoires de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française et par le président du tribunal de première instance dans le territoire de Wallis-et-Futuna. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Luc Dejoie, rapporteur. Cet amendement a pour objet de préciser que, comme en métropole, l'aide à l'intervention de l'avocat en matière de médiation pénale sera accordée par le président du bureau d'aide juridictionnelle ou par le président du tribunal de première instance de Wallis-et-Futuna où il n'existe pas un tel bureau.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 45, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 19, modifié.

(L'article 19 est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

8

TRANSMISSION D'UN PROJET DE LOI

M. le président. J'ai reçu, transmis par M. le premier ministre un projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, adopté par l'Assemblée nationale.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 50, distribué et renvoyé à la commission des affaires sociales, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

9

DÉPÔT D'UNE PROPOSITION DE LOI

M. le président. J'ai reçu de M. Marcel-Pierre Cléach une proposition de loi tendant à rendre possible l'application de l'article 313-5 du code pénal aux actions de filouterie commises envers l'hôtellerie de plein air.
La proposition de loi sera imprimée sous le n° 51, distribuée et renvoyée à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

10

DÉPÔT DE PROPOSITIONS
D'ACTE COMMUNAUTAIRE

M. le président. J'ai reçu de M. le Premier ministre la proposition d'acte communautaire suivante, soumise au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
Proposition de règlement (CE) du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté. Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 68/360/CEE du Conseil relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des Etats membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté. Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil instituant un comité consultatif sur la libre circulation et la sécurité sociale des travailleurs communautaires et modifiant les règlements du Conseil (CEE) n° 1612/68 et (CEE) n° 1408/71.
Cette proposition d'acte communautaire sera imprimée sous le n° E-1167 et distribuée.
J'ai reçu de M. le Premier ministre la proposition d'acte communautaire suivante, soumise au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
Proposition de règlement du Conseil relatif à la mise en oeuvre d'actions visant à approfondir l'union douanière CE-Turquie. Proposition de règlement du Conseil relatif à la mise en oeuvre d'actions visant au développement économique et social de la Turquie.
Cette proposition d'acte communautaire sera imprimée sous le n° E-1168 et distribuée.

11

RENVOI POUR AVIS

M. le président. J'informe le Sénat que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, adopté par l'Assemblée nationale, (n° 50, 1998-1999) dont est saisie au fond la commission des affaires sociales est renvoyé pour avis à sa demande à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

12

DÉPO^T DE RAPPORTS

M. le président. J'ai reçu de M. Dominique Braye un rapport, fait au nom de la commission des affaires économiques et du Plan, sur le projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale, en deuxième lecture, relatif aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux (n° 509, 1997-1998).
Le rapport sera imprimé sous le n° 48 et distribué.
J'ai reçu de M. Marcel-Pierre Cléach un rapport, fait au nom de la commission des affaires économiques et du Plan, sur le projet de loi relatif à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction (n° 43, 1998-1999).
Le rapport sera imprimé sous le n° 49 et distribué.
J'ai reçu de M. Jean-François Le Grand un rapport, fait au nom de la commission des affaires économiques et du Plan, sur le projet de loi relatif à l'organisation de certains services au transport aérien (n° 7, 1998-1999).
Le rapport sera imprimé sous le n° 53 et distribué.
J'ai reçu de M. André Rouvière un rapport, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sur le projet de loi autorisant la ratification d'une convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif (n° 4, 1998-1999).
Le rapport sera imprimé sous le n° 54 et distribué.
J'ai reçu de M. André Rouvière un rapport, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sur le projet de loi autorisant la ratification de l'accord de partenariat économique, de coordination politique et de coopération entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et les Etats-Unis du Mexique, d'autre part (n° 3, 1998-1999).
Le rapport sera imprimé sous le n° 55 et distribué.

13

DÉPÔT D'AVIS

M. le président. J'ai reçu de M. Pierre Fauchon un avis, présenté au nom de la commission des lois constitutionnelle, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, en application de l'article 11, alinéa 1, du règlement, sur la proposition de résolution de MM. Jean Arthuis, Guy Cabanel, Henri de Raincourt, Josselin de Rohan et Adrien Gouteyron visant à créer une commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels enseignants et non enseignants de l'éducation nationale (n° 30, 1998-1999).
L'avis sera imprimé sous le n° 52 et distribué.
J'ai reçu de M. Jacques Oudin un avis, présenté au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, adopté par l'Assemblée nationale (n° 50, 1998-1999).
L'avis sera imprimé sous le n° 56 et distribué.

14

ORDRE DU JOUR

M. le président. Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au jeudi 5 novembre 1998 :
A onze heures :
1. Discussion des conclusions du rapport (n° 46, 1998-1999) de M. Jean Bernadaux, fait au nom de la commission des affaires culturelles, sur la proposition de résolution (n° 30, 1998-1999) de MM. Jean Arthuis, Guy Cabanel, Henri de Raincourt, Josselin de Rohan et Adrien Gouteyron, visant à créer une commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels enseignants et non enseignants de l'éducation nationale.
Avis (n° 52, 1998-1999) de M. Pierre Fauchon, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
A quinze heures :
2. Questions d'actualité au Gouvernement.

Délais limites pour les inscriptions de parole
et pour le dépôt des amendements

Projet de loi relatif à l'organisation de certains services au transport aérien (n° 7, 1998-1999).
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 9 novembre 1998, à dix-sept heures.
Projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux (n° 509, 1997-1998).
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 9 novembre 1998, à dix-sept heures.
Projet de loi relatif à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction (n° 43, 1998-1999).
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 10 novembre 1998, à dix-sept heures.
Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, adopté par l'Assemblée nationale :
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale : mardi 10 novembre 1998, à dix-sept heures ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : vendredi 13 novembre 1998, à seize heures.
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.

(La séance est levée à dix-neuf heures cinq.)

Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
DOMINIQUE PLANCHON





ORGANISMES EXTRAPARLEMENTAIRES

Lors de sa séance du mercredi 4 novembre 1998, le Sénat a désigné :
MM. Jean Bizet, Jean-Léonce Dupont, Bernard Joly et Jean-François Picheral pour siéger au sein de la Commission supérieure des sites, perspectives et paysages ;
Et M. Georges Gruillot pour siéger, en qualité de suppléant, au sein du Conseil national des transports.
Par ailleurs, en application de l'article 9 du règlement, M. le président du Sénat a été informé que, lors de sa réunion du 3 novembre 1998, la commission des affaires sociales a désigné M. Guy-Pierre Cabanel pour siéger, en qualité de titulaire, au sein du conseil d'administration de l'Etablissement public de santé national de Fresnes, spécifiquement destiné à l'accueil des personnes incarcérées.

NOMINATIONS DE RAPPORTEURS
COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES ET DU PLAN

M. Marcel-Pierre Cléach a été nommé rapporteur du projet de loi n° 43 (1998-1999) relatif à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction, dont la commission des affaires économiques est saisie au fond.

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DE LA DÉFENSE
ET DES FORCES ARMÉES

M. Robert Del Picchia a été nommé rapporteur du projet de loi n° 32 (1998-1999) autorisant l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement français et le Gouvernement macédonien pour la prévention, la recherche, la constatation et la sanction des infractions douanières.
M. Robert Del Picchia a été nommé rapporteur du projet de loi n° 33 (1998-1999) autorisant l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Fédération de Russie pour la prévention, la recherche et la poursuite des fraudes douanières.
M. Robert Del Picchia a été nommé rapporteur du projet de loi n° 34 (1998-1999) autorisant l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle en matière douanière entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République hongroise.

COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

M. Charles Descours (équilibres financiers généraux de la sécurité sociale et assurance maladie), M. Jacques Machet (famille) et M. Alain Vasselle (assurance vieillesse) ont été nommés rapporteurs du projet de loi n° 50 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 1999.

COMMISSION DES FINANCES

M. Jacques Oudin a été nommé rapporteur pour avis du projet de loi n° 50 (1998-1999) de financement de la sécurité sociale pour 1999, adopté par l'Assemblée nationale, dont la commission des affaires économiques est saisie au fond.



Le Directeur du service du compte rendu intégral, DOMINIQUE PLANCHON QUESTIONS ORALES REMISES À LA PRÉSIDENCE DU SÉNAT (Application des articles 76 à 78 du réglement)


Assurabilité des personnes atteintes par le virus HIV

362. - 4 novembre 1998. - M. Bernard Fournier appelle l'attention de Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité sur les conditions particulièrement strictes d'assurabilité qui sont opposées à certaines personnes atteintes de maladies ou de handicaps sur lesquels la médecine a apporté une réponse au moins partielle. Il vise notamment le cas des personnes atteintes par l'infection à HIV Sida. L'avancée des progrès thérapeutiques, l'augmentation de l'espérance de vie, le jeune âge de la population touchée par le Sida devraient autoriser le Gouvernement et le législateur à reconsidérer le droit applicable. En effet, la loi n° 90-602 du 12 juillet 1990, d'une part, sanctionnant les discriminations pour maladie et handicap, dispense les assureurs des sanctions encourues par les autres prestataires de service ; d'autre part, la convention sur l'assurabilité des personnes séropositives, conclue entre l'Etat et les sociétés d'assurances le 3 septembre 1991, puis modifiée en octobre 1993 est devenue caduque considérant le peu de cas où elle a été invoquée, et ne visait en outre que les emprunts immobiliers. Cette convention prévoyait au moyen du paiement d'une surprime, une assurance décès (et non décès invalidité) pour les séropositifs asymptomatiques. Il faut noter de plus que la dichotomie entre les différentes phases de l'infection n'a plus forcément d'intérêt médical. La société change, la science progresse, le droit à son tour doit évoluer. Il n'est pas acceptable qu'une partie de nos concitoyens, affectés par une maladie aux conséquences dramatiques continuent de se voir privés de la possibilité de souscrire des prêts à la consommation, parfois modestes, ou des prêts immobiliers au seul motif que le risque qu'ils encourent n'entre pas dans un cadre légal, tandis que la médecine leur apporte des garanties de traitement et d'espérance de vie. L'insertion sociale, la construction de projets de vie, mais surtout la citoyenneté et l'estime de soi sont en jeu, aussi, il lui demande de bien vouloir lui indiquer quelles sont les orientations que le Gouvernement pourrait prendre pour remédier à des solutions aujourd'hui inadaptées, et donner ainsi un signe fort d'encouragement à une jeune génération déjà marquée par la vie.






 



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