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Séance du 2 décembre 1998







SOMMAIRE


PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE

1. Procès-verbal (p. 0).

2. Loi de finances pour 1999. - Suite de la discussion d'un projet de loi (p. 1).

Défense (p. 2)

MM. Maurice Blin, rapporteur spécial de la commission des finances, pour l'exposé d'ensemble et les dépenses en capital ; Alain Richard, ministre de la défense ; François Trucy, rapporteur spécial de la commission des finances, pour les dépenses ordinaires.

PRÉSIDENCE DE M. JEAN-CLAUDE GAUDIN

M. Jean Faure, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour le nucléaire, l'espace et les services communs.

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE

MM. Paul Masson, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour la section « Gendarmerie » ; Serge Vinçon, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour la section « Forces terrestres » ; Jean-Claude Gaudin, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour la section « Air » ; André Boyer, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour la section « Marine » ; Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

Suspension et reprise de la séance (p. 3)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN-CLAUDE GAUDIN

3. Candidature à un organisme extraparlementaire (p. 4).

4. Financement de la sécurité sociale pour 1999. - Discussion d'un projet de loi en nouvelle lecture (p. 5).
Discussion générale : Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité ; MM. Charles Descours, rapporteur de la commission des affaires sociales ; François Autain, Mme Nicole Borvo.
Clôture de la discussion générale.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales.

Suspension et reprise de la séance (p. 6)

Réserve de l'article 1er et du rapport annexé

Article 2 (p. 7)

Amendements n°s 1 à 4 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le ministre, M. Jean-Pierre Fourcade. - Adoption des quatre amendements.
Adoption de l'article modifié.

Article 3 bis (p. 8)

Amendement n° 5 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le ministre, MM. Claude Domeizel, Guy Fischer. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 3 ter (supprimé)

Article 3 quater (supprimé) (p. 9)

Amendement n° 6 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le ministre. - Adoption de l'amendement rétablissant l'article.

Article 4 (p. 10)

Amendements n°s 7 et 8 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le ministre. - Adoption des deux amendements.
Adoption de l'article modifié.

5. Souhaits de bienvenue à M. le président du parlement letton (p. 11).

6. Financement de la sécurité sociale pour 1999. - Suite de la discussion et adoption d'un projet de loi en nouvelle lecture (p. 12).

Article additionnel après l'article 5 (p. 13)

Amendement n° 46 rectifié de M. Oudin. - MM. Jacques Oudin, le rapporteur, Mme le ministre. - Retrait.

Article 6. - Adoption (p. 14)

Article 7 (p. 15)

Amendement n° 9 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le ministre. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.

Article 11 bis (supprimé) (p. 16)

Amendement n° 10 de la commission. - MM. le rapporteur, Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale. - Adoption de l'amendement rétablissant l'article.

Article 11 quater (p. 17)

Amendement n° 11 de la commission. - MM. le rapporteur, le secrétaire d'Etat. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.

Article 12 A (supprimé) (p. 18)

Amendement n° 12 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le ministre. - Adoption de l'amendement rétablissant l'article.

Article 12 (p. 19)

Amendement n° 13 rectifié de la commission. - MM. le rapporteur, le secrétaire d'Etat - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 13 bis (supprimé) (p. 20)

Amendement n° 14 de la commission. - MM. le rapporteur, le secrétaire d'Etat. - Adoption de l'amendement rétablissant l'article.

Article 16 (p. 21)

Amendements n°s 15 et 16 de la commission. - MM. le rapporteur, le secrétaire d'Etat. - Adoption des deux amendements.
Amendement n° 17 de la commission. - MM. le rapporteur, le secrétaire d'Etat. - Adoption.
Amendement n° 18 de la commission. - MM. le rapporteur, le secrétaire d'Etat. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 17 (p. 22)

Amendement n° 19 de la commission. - MM. le rapporteur, le secrétaire d'Etat. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.

Article 18 (p. 23)

Amendements n°s 20 et 21 de la commission. - MM. le rapporteur, le secrétaire d'Etat. - Adoption des deux amendements.
Adoption de l'article modifié.

Article 19 (p. 24)

Amendements n°s 22 et 23 de la commission. - MM. le rapporteur, le secrétaire d'Etat, Dominique Leclerc. - Adoption des deux amendements.
Adoption de l'article modifié.

Article 20 (p. 25)

Amendements n°s 24 à 26 de la commission. - MM. le rapporteur, le secrétaire d'Etat. - Adoption des trois amendements.
Adoption de l'article modifié.

Article 21 (p. 26)

Amendement n° 27 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le ministre. - Adoption de l'amendement rédigeant l'article.

Article 22 (p. 27)

Amendement n° 28 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le ministre, M. Bernard Murat. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.

Article 22 bis (p. 28)

Amendement n° 29 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le ministre, M. Dominique Leclerc. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 23 (p. 29)

Amendements n°s 30 à 32 de la commission. - MM. le rapporteur, le secrétaire d'Etat, Francis Giraud, le président, François Autain. - Adoption des trois amendements.
Adoption de l'article modifié.

Article 24 (p. 30)

Amendement n° 33 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le ministre, M. François Autain. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 25 (p. 31)

Amendements n°s 34 et 35 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le ministre. - Adoption des deux amendements.
Adoption de l'article modifié.

Article 26 bis (p. 32)

Amendement n° 36 de la commission. - MM. le rapporteur, le secrétaire d'Etat. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.

Article 27 (p. 33)

Amendement n° 37 de la commission. - MM. le rapporteur, le secrétaire d'Etat, Guy Fischer. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 27 bis (p. 34)

Amendement n° 38 de la commission. - MM. le rapporteur, le secrétaire d'Etat. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.

Article 29 bis (p. 35)

Amendement n° 39 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le ministre, M. Jacques Machet. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 31 bis (p. 36)

M. Jean-Louis Lorrain.
Adoption de l'article.

Article 32 (p. 37)

Amendement n° 40 de la commission. - MM. le rapporteur, le secrétaire d'Etat. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 33 (p. 38)

Amendement n° 41 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le ministre. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 34 (p. 39)

Amendement n° 42 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le ministre. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.

Article 35 bis (p. 40)

Amendement n° 43 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le ministre. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.

Article 36 (p. 41)

Amendement n° 44 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le ministre, M. Claude Domeizel. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 1er et rapport annexé
(précédemment réservé) (p. 42)

Amendement n° 45 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le ministre. - Adoption.
Adoption de l'article et du rapport annexé modifiés.

Vote sur l'ensemble (p. 43)

MM. Jean-Louis Lorrain, Jacques Machet, François Autain, Mme Nicole Borvo, M. le président de la commission.
Adoption du projet de loi.

7. Nomination d'un membre d'un organisme extraparlementaire (p. 44).

8. Mise au point au sujet d'un vote (p. 45).
MM. Jacques Bimbenet, le président.

9. Loi de finances pour 1999. - Suite de la discussion d'un projet de loi (p. 46).

Défense (suite) (p. 47)

MM. Jacques Machet, Bernard Plasait, André Boyer, Philippe de Gaulle, Jean-Luc Bécart.

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE

MM. Bertrand Delanoë, Jean-Guy Branger, Jacques Peyrat, André Vallet, Mme Anne Heinis, M. Bertrand Auban.

10. Modification de l'ordre du jour (p. 48).

Suspension et reprise de la séance (p. 49)

PRÉSIDENCE DE M. JACQUES VALADE

11. Loi de finances pour 1999. - Suite de la discussion d'un projet de loi (p. 50).

Défense (suite) (p. 51)

MM. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances ; Alain Richard, ministre de la défense.

Article 47 (p. 52)

MM. Christian de La Malène, le ministre.
Adoption, par scrutin public, des crédits du titre III.
Adoption de l'article.

Article 48 (p. 53)

Adoption des crédits des titres V et VI.
Adoption de l'article.

Affaires étrangères et coopération (suite) (p. 54)

II. - COOPÉRATION (ET FRANCOPHONIE) (p. 55)

M. Michel Charasse, rapporteur spécial de la commission des finances ; Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, pour l'aide au développement ; MM. Jacques Legendre, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, pour la francophonie ; Jean-Luc Bécart, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. André Ferrand, Jacques Pelletier, Lucien Neuwirth, Michel Charasse.
M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie.
Adoption des crédits.

Articles additionnels avant l'article 75 A (p. 56)

Amendements n°s II-98 et II-99 de la commission. - MM. le rapporteur spécial, le ministre délégué, Lucien Neuwirth. - Retrait de l'amendement n° II-99 ; adoption de l'amendement n° II-98 insérant un article additionnel.

12. Dépôt de propositions d'acte communautaire (p. 57).

13. Dépôt d'un rapport (p. 58).

14. Ordre du jour (p. 59).



COMPTE RENDU INTÉGRAL

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à onze heures.)

1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

2

LOI DE FINANCES POUR 1999

Suite de la discussion d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de finances pour 1999 (n°s 65, 1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale. [Rapport n° 66 (1998-1999).]

Défense



M. le président.
Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi de finances concernant le ministère de la défense.
La parole est à M. Blin, rapporteur spécial.
M. Maurice Blin, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, pour l'exposé d'ensemble et les dépenses en capital. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le budget des armées pour 1999 présente au premier regard certains aspects positifs que je souhaite rappeler.
Il atteint 190 milliards de francs, auxquels il faut ajouter 53,6 milliards de francs de pensions, soit une hausse de 1,7 % en francs constants. Après le budget de l'an dernier, en chute de 8,9 milliards de francs par rapport à celui de 1997, qui avait lui-même subi une annulation de 3,9 milliards de francs, cette augmentation de 5 milliards de francs, essentiellement affectés aux titres V et VI, représente un effort de rattrapage qu'il convient de saluer. Au total, cependant, cet effort ne suffit pas à assurer le respect de la loi de programmation. Il s'en faut encore d'environ 5 milliards de francs. A ce rythme, le retard serait de 20 milliards de francs en 2002.
La revue des programmes conduite l'hiver dernier et qui visait à recentrer les équipements sur les besoins essentiels des armées a épargné les plus importants. Ils étaient, il est vrai, engagés depuis longtemps, tels le char Leclerc ou le Rafale.
La coopération européenne se poursuit. Sa part, qui ne représente aujourd'hui que 10 % du coût global de nos fabrications, devrait augmenter, en dépit des défaillances de certains de nos partenaires. Du moins celles-ci - je vous en donne volontiers acte, monsieur le ministre - ne sont-elle pas de votre fait.
Troisième point positif, le budget que nous examinons comporte un rééquilibrage entre les crédits du titre III, consacré aux charges de personnel et de fonctionnement, et ceux des titres V et VI. Ces derniers progressent de 5 % en francs constants. Ainsi, est interrompue - nous nous en félicitons - la dérive constatée au cours des budgets précédents, dans lesquels l'écart se creusait à leurs dépens.
Par ailleurs, l'effort de réduction des coûts de fabrication et la réforme de ses structures demandés à la délégation générale de l'armement, la DGA, commencent à porter leurs fruits.
Certes, l'objectif d'une économie de 100 milliards de francs sur les quatre-vingt-deux programmes en cours est très ambitieux. Mais, grâce à la mise en place de programmes pluriannuels, à un contrôle plus en amont et plus rigoureux des prix de revient - à cet égard, l'économie de 5 milliards de francs par rapport à un coût initial de 40 milliards du missile balistique M 51 sans que ses performances en soient affectées a valeur d'exemple - grâce encore à une meilleure coordination entre matériels civils et militaires qui a permis d'éviter certaines redondances, grâce enfin à un redéploiement de ses effectifs - je rappelle que la DGA occupe 42 000 personnes, dont 37 000 civils, chiffre qui devrait être réduit de 2 300 postes - la DGA a identifié à ce jour plus de 43 milliards de francs d'économies potentielles et élaboré avec la direction des constructions navales, la DCN, un plan de modernisation dans un des domaines les plus sensibles, celui de la construction navale, même si la mise en oeuvre de ce plan risque d'être difficile.
Enfin, fait auquel tout parlementaire sera sensible, vous vous êtes efforcé, monsieur le ministre, de clarifier la présentation du « bleu » budgétaire, ainsi que vous vous y étiez engagé. Cette présentation permet désormais une identification nominale des programmes. Toutefois, nous aurions aimé que la distinction, tout à fait essentielle, entre études, développement et fabrication, soit mieux respectée. Cette distinction aurait, malheureusement, révélé que les études ont été réduites de moitié entre 1997 et 1999 !
Après ces satisfecit, je présenterai une série d'observations concernant le titre V, sans préjuger celles que mon excellent collègue M. Trucy nous soumettra tout à l'heure concernant le titre III.
Je constate tout d'abord que les crédits consacrés à la recherche, même s'ils se redressent légèrement l'an prochain, auront en six ans diminué de près de 30 %. Leur part dans la dépense globale n'est plus que de 25 %, contre 45 % aux Etats-Unis, avec lesquels nous sommes pourtant en concurrence directe. Or des équipes de recherche ne s'improvisent pas, leur excellence suppose la continuité. C'est ce que la Grande-Bretagne - et on connaît les ambitions qui animent son industrie d'armement - a, elle aussi, compris.
Le fléchissement actuel de notre effort constitue pour l'avenir de nos entreprises et leur présence sur les marchés étrangers un risque majeur. En effet, si nos exportations ont connu, en 1997, une embellie avec 30 milliards de francs de commandes contre seulement 19,5 milliards de francs l'année précédente, nous n'en sommes pas moins revenus au troisième rang, derrière la Grande-Bretagne - avec 40 milliards de francs - et, bien sûr, les Etats-Unis qui, avec 105 milliards de francs, occupent à eux seuls les trois quarts du marché mondial des armes. Or l'exportation assure un emploi sur quatre dans notre industrie de défense.
Ma deuxième inquiétude concerne le redressement, en fait plus apparent que réel, des crédits du titre V, que je soulignais tout à l'heure. Au total, 400 millions de francs passent du titre III au titre V pour l'entretien programmé du matériel. Par ailleurs, alors que la loi de programmation l'interdisait formellement, on renoue avec la mauvaise habitude qui consiste à faire transiter par le budget de la défense des crédits destinés au centre national d'études spatiales, le CNES. Les 900 millions de francs destinés au budget civil de recherche-développement relèvent donc, finalement, d'une illusion. La commission des finances regrette ces transferts, qui nuisent à la sincérité du budget.
Les 86 milliards de francs des titres V et VI risquent - c'est ma troisième inquiétude - d'être ponctionnés au cours de l'année 1999 pour répondre aux insuffisances évidentes des crédits du titre III. Certes, la revue des programmes que j'ai évoquée plus haut n'a porté que sur l'équipement des armées. Elle n'a pas remis en cause leurs effectifs, auxquels sont liées des dépenses de rémunérations et de charges sociales dont l'importance dans l'armée professionnelle de demain est manifestement sous-estimée. C'est ainsi qu'il a fallu, au mois d'août dernier, prélever 3,8 milliards de francs sur les titres V et VI pour pouvoir payer les soldes.
M. Alain Richard, ministre de la défense. Pas du tout !
Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur le rapporteur spécial ?
M. Maurice Blin, rapporteur spécial. Je vous en prie, monsieur le ministre.
M. le président. La parole est à M. le ministre, avec l'autorisation de M. le rapporteur spécial.
M. Alain Richard, ministre de la défense. Monsieur le rapporteur spécial, je n'ai pas voulu relever plusieurs inexactitudes qui apparaissent dans votre rapport, je le ferai sous une autre forme. Je veux néanmoins vous indiquer que certains de vos propos sont contraires à la réalité.
Les 3,8 milliards de francs prévus dans le décret du mois d'août sont destinés au rattrapage de retards accumulés sur les crédits de rémunérations pendant les trois années précédentes. Ils n'ont pas servi à payer les soldes de l'année !
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur spécial.
M. Maurice Blin, rapporteur spécial. Je vous remercie de ces précisions, monsieur le ministre. Nous aurons l'occasion d'en reparler lorsque nous examinerons les crédits inscrits au titre III !
Le niveau des soldes des militaires du rang a été relevé, et ce n'est que justice. Mais, comme il s'agit de rémunérations qui concernent une catégorie de personnels susceptibles de bénéficier des augmentations les plus importantes, leur charge financière a toute chance de s'alourdir à l'avenir.
Quatrième inquiétude, les services du ministère de la défense, pour diverses raisons - dont la principale semble être les changements de nomenclatures initiés par la DGA - éprouvent des difficultés à consommer autorisations de programme et crédits de paiement. Cela présente un double inconvénient : les armées ne reçoivent pas les équipements attendus, mais, surtout, sur les reports de crédits pèse toujours la menace d'une annulation.
Nos craintes à ce sujet ne sont pas sans fondement puisque vous venez de confirmer, monsieur le ministre, que, sur les 81 milliards de francs affectés cette année au titre V, 70 milliards seulement seront consommés. Ce qui, dans la meilleure des hypothèses, laisse prévoir, après une nouvelle annulation de 3,6 milliards dans le collectif que nous examinerons bientôt, un report de crédits de l'ordre de 7 milliards de francs sur 1999.
Vous nous direz, monsieur le ministre, que, dans les années 1995-1997, ces annulations ont été plus importantes. Et c'est vrai ! Mais dois-je vous faire observer que nous partions également de plus haut ?
La situation actuelle serait due à la réforme de la nouvelle comptabilité des investissements mise en oeuvre par la DGA. Elle aurait conduit à retarder les engagements de crédits au cours des premiers mois de l'année. Mais nous avons tout lieu de redouter, mes chers collègues, l'appétit que pourrait susciter du côté de Bercy cette incapacité, que nous voulons croire conjoncturelle, de votre ministère à consommer les crédits d'équipement qui lui sont alloués si celle-ci devait se perpétuer !
Dernière interrogation, la revue des programmes intervenant après la loi de programmation a défini le noyau dur des besoins en équipement des armées. Ce noyau dur constitue un minimum incompressible en deçà duquel il est désormais interdit d'aller. Pourtant, rien n'assure - seul vous-même le pourriez, monsieur le ministre - que, si le niveau de croissance, et donc de recettes fiscales attendues pour l'an prochain, n'est pas au rendez-vous, le Gouvernement résistera à une tentation à laquelle il a souvent succombé jusqu'ici, en faisant des crédits d'équipement des armées une « variable d'ajustement », pour employer l'expression maintenant consacrée, du budget général.
Après ces considérations, je voudrais m'attarder un instant sur les conséquences qu'a eues la revue des programmes sur la réalisation des équipements.
Certains d'entre eux sont purement et simplement abandonnés.
Il y a d'abord le satellite de surveillance Horus qui, équipé d'un radar, devrait permettre une surveillance « tout temps » interdite aux systèmes optiques et infrarouges des satellites Hélios. Le renoncement de l'Allemagne, qui devait être le maître d'oeuvre de ce projet, est à l'origine de cet abandon. Du coup, les crédits consacrés à l'espace, c'est-à-dire au renseignement, qui joue un rôle décisif dans la guerre moderne, diminuent de 16 %, et même de 30 % pour les études. En conséquence, nos troupes pourraient dépendre demain de la bonne volonté américaine pour obtenir la communication des renseignements nécessaires à leur action.
Plusieurs programmes de missiles sont annulés : le missile antichar de troisième génération « longue portée », le missile de croisière Apache dit d'« interdiction de zone », le missile porte-torpille Milas.
Ces renoncements ne seront pas sans conséquences. Si la nécessité d'équiper les armées avec de telles armes s'imposait à nouveau dans l'avenir, on n'éviterait pas le recours à des « achats sur étagères » qui, finalement, profiteraient sans doute à l'industrie américaine.
Des aménagements de programmes entraînent des retards de mise en service ou encore des réductions de financement et de « cible », c'est-à-dire du nombre de matériels. Sont ainsi retardées respectivement de dix-huit mois et d'un an les mises en service des troisième et quatrième SNLE, sous-marins nucléaires lance-engins, de nouvelle génération, ainsi que la livraison des avions Rafale.
Concernant ce dernier, une commande de vingt-huit appareils, assortie de vingt autres en option, est enfin envisagée. Ainsi, mes chers collègues, il se sera écoulé plus de quinze ans entre le lancement du programme et son aboutissement. Le premier escadron opérationnel n'entrera en service qu'en 2005, c'est-à-dire non pas avant, comme on pouvait l'espérer, mais sans doute après l'Eurofighter, son concurrent européen, d'ores et déjà prévu à 600 exemplaires, ou le Gripen, avion suédois mais commercialisé et soutenu techniquement par les Anglais, armé par les Américains, et qui vient de nous ravir un important marché en Afrique du Sud, pays où nous disposions jusqu'à présent de positions privilégiées - mais cela au prix, il est vrai, de compensations contraignantes et coûteuses.
Si l'on ajoute que le JSF américain, annoncé pour 2008, disposera sans doute dès le départ d'un marché potentiel de 3 000 appareils, avec les économies d'échelle qui s'ensuivront, force est de conclure que la rentabilité du Rafale, dont le seul développement aura coûté 56 milliards de francs, dont 43 milliards à la charge de l'Etat, est rien moins qu'assurée !
Le sort du porte-avions nucléaire Charles-de-Gaulle est à peine différent puisque dix ans se seront écoulés avant sa mise à la mer, à la fin de l'an prochain, soit trois ans de retard dus, en bonne part, aux réductions de crédits qui ont marqué la période 1990-1993. Il en est résulté des coûts d'entretien supplémentaires qui ne sont pas négligeables.
Quant au second porte-avions nécessaire pour assurer la crédibilité de l'arme lorsque le Foch sera désarmé, son sort ne sera pas fixé avant la fin de la loi de programmation en cours, soit en 2003, pour une mise en service huit ou neuf ans plus tard.
Un dernier programme, mais non le moindre, mérite un commentaire particulier, c'est celui de l'avion de transport futur, l'ATF. Un crédit de 44 millions de francs seulement est prévu pour son développement. L'hésitation semble se perpétuer entre une solution européenne et - disons-le clairement - une solution américaine, puisque la solution ukrainienne paraît aujourd'hui abandonnée.
La première, la solution européenne, suppose un important engagement financier des entreprises, c'est-à-dire, dans le cas français, d'Aérospatiale, engagement auquel cette dernière, déjà requise par le projet de l'Airbus gros porteur, l'A 3 XX, ne semble pas donner la priorité. Quoi qu'il en soit, un choix rapide s'impose puisque les Transall les plus anciens devront être remplacés en 2004.
Au moment où il est devenu évident que notre pays ne pourra plus, à l'avenir, mener seul de grands programmes d'armement, il convient enfin - et ce sera le dernier point de cet exposé - de ne pas sous-estimer les difficultés que rencontre la coopération européenne.
Ces difficultés peuvent être techniques. Les états-majors ont du mal à s'accorder sur les spécifications opérationnelles des équipements. Les retards subis, par exemple, par le programme de la frégate Horizon s'expliquent ainsi. De même, les hésitations qui ont marqué le programme du véhicule blindé de combat d'infanterie, le VBCI, sont du même ordre : faut-il un véhicule lourd à huit roues ou un véhicule plus léger, aérotransportable, à six roues seulement ? Les accords sont difficiles, car ils mettent souvent en cause des concepts stratégiques ou tactiques différents d'un pays à l'autre. La création de l'Organisme conjoint pour la coopération en matière d'armement, l'OCCAR, les facilitera-t-il ? Nous voudrions l'espérer.
D'autres difficultés sont financières. Lorsqu'elles concernent un pays dont la participation est majeure, a fortiori s'il s'agit du maître d'oeuvre du programme, elles aboutissent soit à l'arrêt pur et simple du projet - tel a été le cas du satellite Horus - soit à la nécessité de rechercher des moyens permettant de suppléer le partenaire défaillant - c'est le cas du programme TRIMILSATCOM, après le retrait de la Grande-Bretagne. Serait-ce un voeu pieux d'exiger qu'à l'avenir, passé un certain degré de développement d'un programme, un engagement de non-retrait soit assuré ?
Enfin, les difficultés peuvent être liées à la différence de structures qui oppose les principales sociétés d'armement françaises, allemandes et anglaises. Les nôtres sont encore partagées entre des groupes dont certains ont été longtemps rivaux. De plus, les unes sont de droit privé quand d'autres restent contrôlées par l'Etat. Nous apprécions les efforts que vous dépensez, monsieur le ministre, pour y mettre ordre.
Cette tâche difficile est rendue urgente par la menace d'isolement que fait peser sur notre industrie le rapprochement annoncée entre BAe et DASA, pourtant nos partenaires traditionnels. Le groupe anglais, en particulier, mène grand train et joue, si l'on ose dire, sur tous les tableaux : il participe au développement du futur avion de combat américain ; il a acquis une part du capital de SAAB, la société suédoise constructeur du Gripen ; il aurait des vues sur l'espagnol CASA ; enfin, il est beaucoup plus riche que ses partenaires européens et peut donc s'autoriser bien des audaces.
Il va nous contraindre à mettre les bouchées doubles dans la réorganisation de notre industrie, dont le potentiel technologiquement est élevé, mais la situation financière beaucoup moins bonne.
De ce point de vue, le cas de GIAT-Industries est de loin le plus grave. Atteint de plein fouet par la réduction drastique des marchés d'armement terrestre, victime de spéculations financières hasardeuses, de rachats puis de reventes d'entreprises malheureux, prisonnier d'un statut qui lui interdit une vraie souplesse, en particulier dans la gestion de son personnel, il est incapable de traiter d'égal à égal avec les sociétés européennes comparables mais plus saines parce que beaucoup moins spécialisées, alors que son sort reste suspendu, pour le moment, à l'exportation du char Leclerc.
GIAT-Industries a ainsi connu un déficit de 2,85 milliards de francs en 1998. Ce déficit devrait être de nouveau de 5,5 milliards de francs cette année, et ce en dépit d'une recapitalisation de 11 milliards de francs depuis deux ans, à laquelle s'en ajoutera une autre, qui serait de 5,7 milliards de francs, l'an prochain.
Son cas constitue, fort heureusement, une exception, mais une exception terriblement coûteuse. Il révèle la lourdeur d'un statut public beaucoup trop contraignant pour pouvoir répondre à des renversements brutaux de conjoncture. A cet égard, je rappelle qu'aujourd'hui l'ensemble des arsenaux et des sociétés nationales continuent d'assurer plus de la moitié du chiffre d'affaires de l'industrie d'armement.
Au terme de ce rapide survol du titre V de ce budget, la commission des finances est conduite à un double constat. Elle vous donne acte, monsieur le ministre, que l'essentiel des programmes d'armement en cours a été sauvegardé. Mais elle voudrait aussi se convaincre que vous ferez tout pour écarter les menaces très réelles qui pèsent sur leur exécution.
Dans ces conditions, et avec l'espoir que sa mise en garde sera entendue, elle vous recommande, mes chers collègues, son adoption. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Répubicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Trucy, rapporteur spécial.
M. François Trucy, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, pour les dépenses ordinaires. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à l'instar de mon collègue Maurice Blin, j'ai, parlant du titre III, recommandé à la commission des finances de proposer au Sénat l'adoption du budget de la défense.
Mais adopter ce budget, ce n'est ni négliger ses aspects positifs ni l'approuver globalement ou dans le détail. Il me revient donc d'attirer l'attention sur certains points, sur divers retards et difficultés de la professionnalisation, et de vous interroger, monsieur le ministre.
La présentation de l'ensemble du budget de la défense que vient de faire M. Maurice Blin ne vous permet plus de douter des difficultés du titre III, qui n'a pas bénéficié, lui, de l'effet « révision des programmes ». Pour cette raison, en francs constants, ses crédits diminuent.
Pourtant, ce titre est constitué à près de 80 % de dépenses de rémunérations et de charges sociales inéluctables et dont la propension à augmenter est forte. En effet, ce sont les faibles rémunérations qui bénéficient des plus fortes augmentations dans la fonction publique ; or les soldes des nouveaux militaires du rang engagés sont dans ce cas. Les crédits des rémunérations et des charges sociales, les RCS, augmentent ainsi de 2,6 %, mais, corrélativement, les crédits de fonctionnement diminuent de 9 %. Ramenée à seulement 20 % du titre III, cette baisse peut sembler minime. Elle risque pourtant, nous le verrons, d'avoir un effet négatif sur la réussite de la professionnalisation.
Au-delà de ces chiffres, permettez-moi, monsieur le ministre, de souligner plusieurs problèmes touchant aux effectifs et à la « civilisation » des emplois tenus par les appelés.
Dans toutes les armées, le recrutement des emplois civils autorisés budgétairement doit être assuré en priorité par les personnels provenant des sureffectifs de la DGA.
Or si, en gros, la première année, certains recrutements ont été relativement faciles et satisfaisants, vous savez que, dès la deuxième année, de très grandes difficultés sont apparues.
De nombreux emplois ne sont pas pourvus. Ainsi, dans la marine, 17 % des emplois de restauration ne le seront pas à la fin de 1998, car la DCN n'en dispose pas.
Monsieur le ministre, autoriserez-vous des embauches directes hors DCN si des besoins se font sentir ?
M. Alain Richard, ministre de la défense. Je l'ai fait cette année.
M. François Trucy, rapporteur spécial. Si le passage obligé par la résorption des sureffectifs de la DGA est une exigence tout à fait légitime, que l'on se place du point de vue du Gouvernement ou de celui des intéressés, l'application est extrêmement difficile et le transfert du personnel civil de la DGA vers les armées ne se déroule pas de façon satisfaisane. Il n'y a guère de chance que les choses s'améliorent.
Déjà plus de 5 000 emplois sont vacants, et ce, d'une part, parce que la mobilité n'est imposée à personne - à la direction du commissariat de Rambouillet, personne n'a accepté de se déplacer - d'autre part, parce que offres et demandes ne coïncident pas souvent.
C'est ainsi qu'à la direction centrale des transmissions de l'électronique et de l'informatique de l'armée de terre on note de très grandes difficultés à se procurer des ouvriers d'Etat et des techniciens provenant dessureffectifs.
En outre, dans ces spécialités, il faut ajouter les délais de formation, à savoir deux ans pour un inspecteur, un an pour un contrôleur et six mois pour un ATE.
La conséquence est, pour l'instant, une baisse de la qualité et, face à l'explosion du nombre des sites informatiques, d'importants retards de mise en service des nouveaux matériels.
La « civilisation » des postes connaît nombre de difficultés et si, en 1998, le recrutement de 700 engagés volontaires de l'armée de terre, EVAT, sera atteint, ce sera essentiellement dans le domaine des télécommunications et non dans celui de l'informatique.
D'autres problèmes se posent.
Les armées, pour pourvoir les postes de chauffeurs, n'utilisaient aucun civil. Elles recouraient uniquement a des appelés. Or la législation du travail pour les chauffeurs est très contraignante ; pour un poste fonctionnel, il faudra donc, à terme, deux emplois budgétaires. La correspondance nombre pour nombre n'existe pas dans ce cas, et ce n'est, bien sûr, pas le seul !
Quoi qu'il en soit, le verrou des sureffectifs de la DGA devra sauter, au moins partiellement. Sinon, ce sont des combattants que l'on continuera à affecter sur ces postes « civils », et la capacité opérationnelle, dès lors, en sera diminuée.
Dans de telles conditions, l'objectif de porter à 83 000 ces personnels en l'an 2000, soit, à cette date, à 20 % des effectifs de la défense, sera-t-il tenu ?
Un effet de la situation de sous-effectifs en emplois civils est de conduire les armées, les unités, les établissements, les hôpitaux à avoir recours à la sous-traitance. Nous reviendrons sur ce sujet.
Venons-en aux effectifs militaires.
Les marins, sur le terrain, sont perplexes sur l'aptitude des engagés de courte durée à tenir une place dans les unités de protection.
Pour la force d'action navale, la FAN, on compte 25 % d'échecs dans ces recrutements. C'est beaucoup, mais c'est compréhensible, si l'on examine avec attention la nature des effectifs qui sont proposés à la marine par les missions locales d'insertion.
Ces recrues posent de gros problèmes ; les efforts d'intégration et de surveillance réclamés à l'encadrement sont considérables. Pourtant, les métiers concernés sont à risque : protection-défense, manoeuvres sur les ponts d'envol du porte-avion. Avec les appelés, les résultats étaient deux fois meilleurs qu'avec les engagés de courte durée jusqu'à présent. La situation n'est pas bonne ; perdurera-t-elle ?
S'agissant des effectifs de la gendarmerie et de leur apparente augmentation, puisque l'on passe de 12 000 gendarmes auxiliaires à 16 000 volontaires, ce qui est bien sur le papier, a-t-on, monsieur le ministre, attiré votre attention sur le fait qu'un appelé bénéficiait de treize jours de permission pour dix mois de service et qu'un engagé disposera, lui, de quarante-cinq jours, auxquels s'ajouteront les quartiers libres, les repos hebdomadaires et les congés de reconversion ?
Pensez-vous, dans de telles conditions, que l'augmentation des effectifs donnera un réel gain de disponibilité dans la gendarmerie ?
De nombreux sénateurs interviendront, à coup sûr, pour développer le problème des reports d'incorporation pour les contrats à durée déterminée et les contrats à durée indéterminée. Je n'ai donc pas besoin d'insister ici pour souligner que, au-delà du souci social qui a animé le président de la commission de la défense de l'Assemblée nationale, sur le terrain, cette disposition a incontestablement des effets destructeurs.
En cas de fonte de ces effectifs, Bercy augmentera-t-il les crédits pour les engagés ? Pouvez-vous obtenir cela monsieur le ministre ?
Comment pourra-t-on décemment continuer d'imposer aux armées d'alimenter en hommes un plan Vigipirate que nul ne prend le risque de supprimer ou d'alléger ?
La France pourra-t-elle continuer à participer aux opérations extérieures réclamées par la géopolitique internationale ?
La loi sur les réserves, attendue impatiemment, apportera-t-elle quelques réponses à ces problèmes ?
Nous avions dit que nous reviendrions sur le problème du recours à la sous-traitance.
Dans chaque armée, de grands services sont contraints à la sous-traitance à cause de leurs déficits en personnels civils.
L'armée de terre a 3 000 emplois vacants.
La marine ne peut plus totalement assurer, avec ses propres effectifs, la restauration, les espaces verts, le nettoiement, voire ses propres transports.
Le service de santé des armées a un déficit de 1095 postes, dont 860 ouvriers para-médicaux ou non. Pour lui, la sous-traitance représente déjà 26 % des frais de fonctionnement.
S'il est pratique, ce procédé est coûteux, plus coûteux que le travail des appelés, mais aussi davantage que celui des militaires professionnels, car l'entreprise compte ses frais, sa marge bénéficiaire et une TVA à 20,6 % non récupérable. Le financement de la sous-traitance ne peut être assuré que par le budget de fonctionnement hors rémunérations et charges sociales, sans possibilité d'effectuer des virements de crédits du compte des RCS à ceux du budget de fonctionnement. Monsieur le ministre, si ces situations de sous-effectifs perdurent, autoriserez-vous les virements de crédits pour limiter les surcoûts de la sous-traitance ?
En effet, les crédits de fonctionnement sont écrasés par les RCS. Cette situation a des conséquences très négatives sur les conditions de vie, de travail et d'entraînement des militaires.
C'est ainsi que les conditions de vie se dégradent dans de nombreux sites. Dans les unités militaires, elles sont austères car la nécessité de réaliser des économies s'impose.
Les locaux sont souvent mal chauffés, leur entretien est insuffisant. Que dire, surtout, de la lenteur de leur nécessaire adaptation aux besoins des militaires de rang professionnel.
C'est par exemple le cas des besoins en logements adaptés.
La gendarmerie n'a pas les moyens en budget de fonctionnement de créer ou d'améliorer des logements corrects, attractifs et, surtout, conformes aux textes pour les futurs volontaires appelés « gendarmes adjoints ».
Si ces efforts de déploiements ou d'armélioration des logements sont réalisés par les propriétaires civils, ils entraînent des augmentations de loyers et des dépassements de crédits dans le budget de fonctionnement.
Or l'attractivité de l'engagement dans la gendarmerie ou dans d'autres corps en souffre, c'est clair : là où le service national apportait un gendarme auxiliaire de passage et peu exigeant, il faut maintenant attirer au service un gendarme adjoint qui formule d'autres prétentions.
Monsieur le ministre, de l'avis de la commission des finances, les crédits de fonctionnement ont été beaucoup trop réduits.
Pour l'armée de l'air, le déficit annoncé pour 1998 serait de 193 millions de francs ; or, souvent, les frais de déplacement ne sont pas payés.
Dans la mesure où le coût de fonctionnement par individu de cette armée est, selon cette dernière, le plus faible de la défense, cette mesure est mal acceptée.
Le service de santé des armées souffrira d'une réduction de ses crédits de fonctionnement de 173 millions de francs en 1999.
Pour ce service, à notre avis, permettez-moi de le dire, cette réduction est très supérieure à celle qui pouvait raisonnablement résulter de la fermeture de certains établissements hospitaliers militaires et de la réduction générale des forces.
Par ailleurs, des réductions de crédits influent de manière draconienne sur les activités, l'entraînement et l'entretien. Ce point est peut être encore plus préoccupant.
Loin de voir les taux d'activité des armées retrouver leur meilleur niveau, force est de constater qu'ils continueront à se dégrader en 1999.
L'armée de terre passera à soixante-huit jours d'activité au lieu de cent, dont seulement la moitié avec le matériel organique.
Des déplacements dans les camps de manoeuvre, des exercices avec des unités étrangères devront être annulés.
Dans cette arme, le partage des déplacements outre-mer entre les troupes de marine et la Légion étrangère, d'une part, et les autres armes, d'autre part, aboutit à ce que les premières perdent une partie de leur expertise, sans que les secondes accroissent véritablement leur compétence.
La marine tombera à moins de quatre-vingt-dix jours de mer.
Seule l'armée de l'air maintiendra son activité aérienne à cent quatre-vingts heures.
De même, l'entretien du matériel souffre de cette situation dans des proportions comparables.
Je vous signale en outre, monsieur le ministre, quelques effets surprenants de la dissolution de certains régiments.
Le 11e régiment de cuirassés de Carpiagne, qui est une très importante unité, recevra ses chars Leclerc en 2001, mais il gère dès aujourd'hui un parc blindé gonflé de la livraison de tout le matériel du 3e dragon qui a été dissous.
Ce matériel largement excédentaire par rapport aux besoins crée un surcroît de travail et de dépenses et accroît la consommation de carburant. C'est le même cas de figure, par exemple, au 17e régiment de génie parachutiste de Montauban.
Un peu partout, trop souvent, le travail d'entretien ne peut s'exécuter de façon satisfaisante. Le matériel reste longtemps indisponible, car les magasiniers sont contraints de substituer des « bons à valoirs » aux pièces de rechanges, qui manquent sur les étagères et dont le réapprovisionnement ne peut être effectif qu'après un long délai.
Permettez-moi, monsieur le ministre, d'ajouter quelques mots sur le service santé des armées.
Il affronte une déflation structurelle, je dirai naturelle, due à la disparition des appelés, mais aussi au faible rendement du recrutement latéral et des officiers de réserve servant en situation d'activité, les ORSA.
Le déficit de quatre-vingt-deux postes de médecins dans les unités se prolongera jusqu'en 2015. Pourtant, le service de santé des armées doit veiller à remplir les conditions, qui sont draconiennes pour ce qui concerne les moyens en personnels, des accréditations qui s'imposent aux établissements hospitaliers militaires comme aux établissements civils.
Par ailleurs, le décret réglant le recrutement des cinquante-six dentistes professionnels qui doivent remplacer les deux cent trente appelés ne peut entrer en vigueur car les limites d'âge de ce futur corps doivent être fixées par la loi.
Monsieur le ministre, la loi sur les réserves prévoit-elle, comme on nous l'a dit, un article qui règlerait cette situation particulière ?
Enfin, la trésorerie du service de santé des armées a été réduite à néant par un abaissement, à notre avis excessif, des prix de journée.
Monsieur le ministre, pouvez-vous tenter de reconstituer ce volant de trésorerie, parce qu'il est indispensable pour assurer les démarrages de début d'année ?
De ces remarques, il ressort à nos yeux que la réforme des armées est fragilisée sur plusieurs points essentiels : le personnel civil, la réduction plus rapide que prévue du nombre des appelés, l'incertitude sur le volontariat.
Monsieur le ministre, si je me trompe en disant cela, tant mieux pour les armées. Si ce n'est pas le cas, faisons tout pour corriger. La réussite de la professionnalisation est loin d'être acquise.
M. Alain Richard, ministre de la défense. Monsieur le rapporteur, c'est la conséquence de votre vote en faveur de la professionnalisation !
M. François Trucy, rapporteur spécial. Certes, si ce n'est que, dans le détail,...
M. Alain Richard, ministre de la défense. Vous pouviez y songer dès ce moment-là ! Si vous vous êtes trompé, c'est par deux fois !
M. François Trucy, rapporteur spécial. On peut se tromper en théorie - encore que ce ne soit pas notre sentiment. En revanche, la cible de mon propos, c'est l'application sur le terrain.
M. Alain Richard, ministre de la défense. La loi de programmation portait en elle l'ensemble de ces conséquences !
M. François Trucy, rapporteur spécial. Certes, mais pas sur le terrain et dans tous les détails. Or les détails sont aussi importants au niveau de ceux qui les appliquent que les règles générales au niveau de ceux qui les votent !
La réussite de la professionnalisation est loin d'être acquise et je suis sûr que vous êtes d'accord avec moi sur ce sujet. Par ailleurs, la diminution continue des crédits de fonctionnement - comment ne seriez-vous pas d'accord également sur ce point, monsieur le ministre ? - réduit de manière préoccupante les activités, qui deviennent inférieures pour l'armée professionnelle à ce qu'elles étaient pour l'armée mixte. Cela n'était peut-être pas prévisible pour ceux qui ont légiféré.
Les militaires participent à la professionnalisation de leurs armées respectives sans état d'âme. Cependant, le risque est grand que la professionnalisation telle qu'elle est actuellement menée conduise à une armée de métier - peut-être provisoirement - paradoxalement moins bien entraînée, ou confinée plus longtemps dans ces casernements, ses ports ou ses bases parce que des réductions interviennent dans tous les domaines.
Etre contraint à l'inactivité que ce soit dans le civil ou dans le militaire n'a jamais engendré un bon état d'esprit.
Si le Sénat vote le budget de la défense, comme le lui propose la commission des finances, il faudra interpréter sa décision non pas comme une approbation globale de ce budget, mais bien comme la seule volonté de ne pas priver nos armées des crédits dont elles ont besoin et de marquer l'estime et la considération que tous ici nous ressentons pour les militaires, qui, du haut en bas de la hiérarchie, et dans ces conditions difficiles, appliquent avec détermination les décisions du Parlement : cedant arma togae.
Encore faut-il - et nous comptons sur vous pour cela, monsieur le ministre - ne pas franchir la ligne jaune et rétablir dès que possible certains crédits à leur juste niveau.
Si je dis « nous comptons sur vous », monsieur le ministre, c'est que nous connaissons votre conviction, votre engagement et la détermination qui conduit votre action.
Les crédits qui sont mis à votre disposition sont insuffisants dans bien des secteurs, en particulier pour le titre III. Nous soutiendrons toujours vos efforts pour les améliorer. Mais dans le cas contraire, monsieur le ministre, si les années passent sans que la situation change, il faudra que nous ayons tous le courage et l'honnêteté de réduire le format des armées et, surtout, les missions que l'on croit devoir leur confier. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. Je vais demander à mon collègue M. Gaudin de bien vouloir me remplacer pour quelques minutes.
(M. Jean-Claude Gaudin remplace M. Jean Faure au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN-CLAUDE GAUDIN
vice-président

M. le président. La parole est à M. Faure, rapporteur pour avis.
M. Jean Faure, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour le nucléaire, l'espace et les services communs. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les crédits du nucléaire, de l'espace et des services communs regroupés dans l'ancienne section commune atteindront près de 49 milliards de francs en 1999. Ils évolueront, globalement, comme les autres crédits de la défense, avec une stabilité du titre III, combinant une hausse des rémunérations et des charges sociales et une forte diminution des dépenses de fonctionnement courant, et des crédits d'équipement qui retrouvent, après le recul de 1998, un niveau plus satisfaisant et conforme aux choix opérés lors de la « revue de programmes ».
J'évoquerai tout d'abord la délégation générale pour l'armement, à propos de laquelle la commission des affaires étrangères et de la défense a enregistré certaines évolutions positives.
Des résultats significatifs ont été obtenus dans la réduction du coût des programmes d'armement grâce à plusieurs types de mesures, allant de la simplification des programmes au développement de nouveaux modes d'acquisition. La procédure des commandes pluriannuelles devrait pouvoir contribuer plus largement à cet effort. Pouvez-vous, monsieur le ministre, faire le point sur les programmes qui, après les premiers jalons posés en 1997, pourront bénéficier de cette procédure cette année et en 1999 ?
Un pas important a été franchi le 9 septembre dernier avec la signature de la convention donnant une base juridique à l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement, l'OCCAR. Ici encore, pouvez-vous préciser quels effets concrets nous pouvons attendre de cette avancée sur les programmes conduits en coopération et qui seront confiés à cet organisme ?
Moins positive est notre appréciation sur l'évolution de la direction des constructions navales, la DCN. Malgré la très forte réduction des effectifs engagée depuis deux ans, les mesures d'adaptation fondées sur le dégagement des cadres et des mutations volontaires voient désormais leurs effets s'atténuer, si bien que l'on perçoit mal comment la direction pourra réussir à rallier au plus vite le format qui la rendrait compétitive.
Certes, d'importants succès à l'exportation ont été enregistrés en 1997 ; mais, dès cette année, le marché s'est contracté. Quant à la diversification, elle doit être poursuivie et encouragée, mais elle n'est pas, pour l'instant, en mesure de fournir un apport significatif.
Notre inquiétude porte également sur la capacité de la DCN à rénover profondément et rapidement ses modes de gestion, dont l'inadaptation a été mise en lumière, en particulier lors de l'attribution de récents marchés de réparation. Vous devez voir à quoi je fais allusion, monsieur le ministre. Nous souhaiterions savoir sur ce point, ce que l'on peut attendre du plan d'entreprise qui vous sera soumis.
J'en arrive au deuxième point de mon rapport, le renseignement.
Le projet de budget pour 1999 a le mérite de traduire très concrètement la priorité reconnue au renforcement des moyens matériels et humains des services de renseignement. Le budget de la DGSE, la direction générale de la sécurité extérieure, progressera de 12 % et celui de la direction du renseignement militaire de 25 %. Ces dotations permettront d'augmenter les effectifs au rythme prévu, tout en rattrapant le retard pris l'an passé sur l'équipement et les matériels.
Au-delà des aspects budgétaires, notre commission demeure préoccupée par la question d'une meilleure implication éventuelle du Parlement dans le domaine du renseignement, question qu'elle entend aborder de manière prudente et pragmatique. Je pense que M. de Villepin y reviendra tout à l'heure.
J'ai précisé dans mon rapport écrit les grandes lignes qui, à notre avis et en l'état actuel de nos réflexions, pourraient inspirer une éventuelle future structure parlementaire pour les questions de renseignement, en insistant sur le climat de confiance qu'il conviendrait d'assurer, ce qui suppose, me semble-t-il, un effectif restreint, des attributions bien définies et un strict respect des règles de confidentialité. Pourriez-vous, monsieur le ministre, nous faire part des réflexions en cours au sein du Gouvernement dans ce domaine ?
J'en viens maintenant aux programmes spatiaux militaires, qui constituent l'une des sources de déception majeure de ce budget même s'il ne s'agit que d'une demi-surprise tant étaient perceptibles les difficultés de la coopération européenne en la matière.
Les défections britannique, sur le programme de télécommunications, et allemande, sur les programmes d'observation Hélios II et Horus, montrent que nos partenaires ne partagent guère l'ambition française d'édifier une Europe spatiale militaire, véritable outil de l'autonomie stratégique d'une future Europe de la défense.
Dans un domaine où s'exerce pleinement la domination américaine, la France paraît aujourd'hui bien isolée et ne pourra, dans l'immédiat, atteindre les objectifs qu'elle s'était fixés.
Le budget spatial militaire traduit cet écart croissant entre les ambitions et les réalisations. Il diminuera de 16 % en 1999, du fait notamment de l'abandon du programme Horus. Nous serons très loin de l'enveloppe financière prévue par la loi de programmation.
Je terminerai mon intervention en évoquant la dissuasion nucléaire, qui a été affectée l'an passé par une « encoche » de 2,3 milliards de francs, représentant 12 % de la dotation prévue par la loi de programmation.
La « revue de programmes » vient à son tour d'arrêter un ensemble d'économies s'élevant à 3,4 milliards de francs sur la période 1999-2002.
Une part importante de ces économies provient du réaménagement du calendrier d'équipement de la force océanique stratégique et de la simplification du programme M 51. Il s'agit là d'une décision cohérente, qui permettra de surcroît d'équiper deux années plus tôt que prévu nos sous-marins nucléaires du futur missile stratégique M 51.
Je serai moins positif sur la nouvelle réduction des crédits de maintien en condition opérationnelle, la réduction de 20 % des crédits d'études-amont, qui me semble inquiétante pour l'avenir, ou encore la diminution des crédits de la direction des applications militaires du CEA.
Certes, les programmes majeurs sont préservés, qu'il s'agisse de la modernisation des composantes océanique et aéroportée ou du programme de simulation. Pour autant, la forte contraction des crédits depuis 1998 a réduit les marges sur tout un ensemble d'actions non immédiatement prioritaires, mais pourtant nécessaires.
Non seulement le nucléaire ne bénéficiera pas de la progression des crédits d'équipement constatée dans les autres secteurs de la défense, mais, avec le budget 1999, sa dotation demeurera à un niveau historiquement bas, de 16,6 milliards de francs, inférieur de moitié en francs constants à celui de 1992.
L'actualité internationale, qu'il s'agisse des essais indiens et pakistanais, des difficultés du processus Start 2 ou de la permanence des risques liés à la prolifération, a démontré qu'un déclin rapide du nucléaire dans les questions stratégiques internationales n'était pas encore à l'ordre du jour.
Aussi voudrions-nous être assurés que l'étiage désormais atteint par les crédits de la dissuasion nucléaire ne remet nullement en cause la place de celle-ci comme élément central de notre stratégie de défense.
En conclusion, malgré des lacunes, des imperfections et plusieurs motifs d'inquiétude, le projet de budget pour 1999 inverse partiellement la tendance de l'an passé. Dans la mesure où il accompagne la mise en oeuvre de la réforme des armées définie en 1996, sans remettre en cause fondamentalement ses objectifs et les étapes essentielles de son calendrier, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a émis un avis favorable sur le projet de budget de la défense pour 1999. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
(M. Jean Faure remplace M. Jean-Claude Gaudin au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président

M. le président. La parole est à M. Paul Masson, rapporteur pour avis.
M. Paul Masson, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour la section Gendarmerie. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, personne ne conteste que la gendarmerie entre dans une période d'ajustement difficile pour elle et pour ceux qui en ont la charge. Je crois que c'est sous cet éclairage qu'il faut examiner aujourd'hui votre projet de budget.
Je n'entrerai pas dans une analyse détaillée ; nos excellents collègues rapporteurs spéciaux de la commission des finances l'ont fait. J'observe, sur deux points particuliers, des difficultés inhérentes au dispositif que vous proposez.
La dotation de fonctionnement courant du budget de la gendarmerie a été réduite. On souhaite savoir exactement pourquoi, sauf si l'on se réfère à la mécanique habituelle des services du budget qui ampute systématiquement un certain nombre de dépenses courantes.
L'essentiel de l'économie réalisée est minime : 60 millions de francs. Mais cette économie est douloureuse quand on est en situation d'étiage. De plus, elle ne s'explique pas. En effet, elle est paradoxale au moment où le format de la gendarmerie s'accroît - on va y revenir - et alors que son redéploiement est à l'ordre du jour. Sur ce point, monsieur le ministre, pouvez-vous nous indiquer si vous espérez une solution de rattrapage ? Le collectif de fin d'année ne permettrait-il pas des dotations supplémentaires ? Elles seraient, je crois, fort bienvenues. Peut-être nous répondrez-vous à cet égard tout à l'heure.
Mon deuxième sujet de préoccupation concerne le titre VI.
La subvention allouée aux collectivités locales pour la construction des logements et des locaux ne répond qu'à la moitié des besoins. Comme souvent dans de telles situations, le Gouvernement suggère aux collectivités de faire un effort supplémentaire. Notre Haute Assemblée a bien voulu attirer l'attention du Gouvernement sur cette situation puisque, vous le savez, nous avons adopté par voie d'amendement, sur les recettes, une disposition qui ramènerait au taux de 5,5 % la TVA perçue sur les constructions et réhabilitations de gendarmeries réalisées par les collectivités.
Je sais très bien ce que vous pensez de cette disposition, monsieur le ministre, mais percevez-la comme un appel au Gouvernement et comme une volonté d'attirer l'attention personnelle du ministre de la défense, plutôt que comme une disposition qui nous paraîtrait tout à fait pérenne.
Mon propos portera, pour le reste, sur le contexte général dans lequel s'inscrit aujourd'hui votre projet de budget. Nous sommes, en effet, au point de départ de deux évolutions importantes pour la gendarmerie.
Il s'agit, d'une part, du recrutement des « volontaires » - notre excellent collègue François Trucy en a parlé à l'instant - qui se substitueront progressivement aux appelés et constitueront la seule ressource supplémentaire dont disposera la gendarmerie sur la période de la loi de programmation.
Il s'agit, d'autre part, de ce fameux redéploiement du dispositif territorial de la gendarmerie, qui suscite, vous le savez mieux que moi, monsieur le ministre, quelque émotion sur le territoire.
S'agissant du recrutement des volontaires, je tiens à souligner les risques de cette opération, que vous connaissez parfaitement. En 2002, 16 200 volontaires - c'est tout de même ce qui est programmé - auront remplacé 12 000 gendarmes auxiliaires. Il y a là un enjeu capital pour la gendarmerie. Ce recrutement doit réussir, et vous en êtes bien conscient. Or il s'engage, il faut le constater, dans un contexte incertain, et ce pour deux raisons.
D'une part, le volontariat renouvelable chaque année se développe en concurrence avec d'autres formules mises en place par le Gouvernement au titre du dispositif des emplois-jeunes. Citons, par exemple, les adjoints de sécurité recrutés par la police nationale ou les agents locaux de médiation recrutés par les collectivités.
D'autre part, ce volontariat suppose un certain nombre de contraintes inhérentes à l'Arme, à savoir une affectation géographique à prédominance rurale - ce qui peut ne pas forcément enthousiasmer les jeunes - un hébergement en caserne - qui ne s'accorde guère avec les aspirations des candidats mariés ou en instance de l'être et, enfin, une solde mensuelle des volontaires qui n'est pas très motivante, il faut bien le reconnaître, par rapport à la « concurrence ». Le décret du 24 novembre et l'arrêté du même jour décidant de l'attribution d'une indemnité fixée à 13,7 % du traitement ne sont pas, semble-t-il, incitatifs jusqu'aux grades de maréchal des logis et d'aspirant.
Je suis certain, monsieur le ministre, que vos grands subordonnés ne devront pas tarder à vous alerter sur les difficultés de recrutement qu'ils vont connaître et qui ne pourraient se prolonger sans compromettre l'évolution de l'Arme.
Permettez-moi de vous demander, monsieur le ministre, si des mesures complémentaires sont envisagées. Permettez-moi aussi de profiter de cette occasion pour vous demander de nous confirmer que les 800 volontaires recrutés au second semestre de 1998 ne seront pas prélevés sur le contingent de 3 000 volontaires prévu en 1999.
La deuxième évolution majeure par laquelle je voudrais terminer ma brève intervention concerne l'aménagement du dispositif territorial de la gendarmerie. J'évoque assez longuement ce sujet dans l'avis que j'ai présenté au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense. Je ne préciserai donc ici que deux points. Mais comme nous allons nous retrouver certainement sur ce dossier au cours de l'année 1999, je souhaite que les positions du rapporteur soient bien claires.
Premièrement, il n'est pas question, dans mon esprit de remettre en cause la nécessité d'adapter les effectifs de nos forces aux réalités de la délinquance.
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Très bien !
M. Paul Masson, rapporteur pour avis. La répartition des circonscriptions entre forces de police et forces de gendarmerie n'est pas intangible ; elle ne l'a jamais été et ne le sera jamais.
De même, il ne doit pas y avoir de logique propre à chacune des administrations responsables de l'ordre public. Il s'agit d'une politique gouvernementale globale à mettre en oeuvre en fonction d'objectifs d'aménagement du territoire et, surtout, en considération essentielle de la sécurité des gens. Il ne peut y avoir en cette matière ni privilège de boutique, je le dis comme je le pense, ni privilège acquis.
M. Christian de La Malène. Très bien !
M. Paul Masson, rapporteur pour avis. En revanche, je dois dire également avec la même clarté, monsieur le ministre, que la méthode choisie ne me semble pas très heureuse, tout au moins si l'on se réfère aux réactions enregistrées sur l'ensemble du territoire national.
Après un conseil de sécurité intérieure qui s'est réuni le 27 avril dernier et à partir des excellentes conclusions de la mission de MM. Hyest et Carraz, vos administrations ont préparé une liste des brigades dont la suppression est envisagée. Les préfets ont, selon les ordres reçus, présenté ces listes aux intéressés - cela au terme d'une procédure qui, sans dialogue, a mis chacun devant le fait accompli. Les préfets ont fait de même pour les commissariats. Beaucoup de gens, et parmi eux un certain nombre de maire, ont appris par les journaux que leur brigade serait supprimée. Vous imaginez l'émoi !
M. Jean-Claude Gaudin, rapporteur pour avis. Et tout cela en pleine campagne des sénatoriales !
M. Alain Richard, ministre de la défense. Cela n'a pas changé grand-chose !
M. Paul Masson, rapporteur pour avis. Dans ce domaine particulièrement sensible, les décisions ne sauraient reposer sur les seules statistiques des crimes et des délits. Bien d'autres facteurs sont à prendre en compte : les évolutions démographiques, bien sûr, et notamment l'accroissement prévisible de la population dans certains cantons ; les investissements récents des collectivités pour des infractructures qu'il revient à l'Etat de payer ; la sécurité d'un espace territorial qui, même sans population, ou avec une population faible, ne peut pas rester vide de toute surveillance. En un mot, tout cela relève d'une concertation forte menée à la base et qui prend en compte chaque situation locale.
C'est une procédure longue et peut-être fastidieuse, mais la France est ainsi faite que rien de ce qui touche à la vie quotidienne et à la sécurité des gens ne peut se faire d'en haut et par des décisions issues de la simple analyse statistique si fondées fussent-elles.
Le Premier ministre a parfaitement perçu le malaise qui s'est vite emparé des maires lorsque, le 17 novembre, il a déclaré devant le congrès des maires réuni à Versailles : « la concertation sera aussi profonde que nécessaire. Les listes qui ont été communiquées ne sont qu'indicatives... Aucune décision n'est arrêtée. » Le Sénat ne saurait, vous vous en doutez, monsieur le ministre, se désintéresser de cette affaire.
M. Jean-Claude Gaudin. Et c'est tant mieux !
M. Paul Masson, rapporteur pour avis. C'est pourquoi j'ai proposé à la commission de la défense, qui a bien voulu me suivre, qu'un débat sur le thème du redéploiement puisse être organisé, spécifique et complet, au début de l'année prochaine. Je pense qu'une forte participation sera assurée dans cette Haute Assemblée.
M. Christian de La Malène. Très bien !
M. Paul Masson, rapporteur pour avis. Telles sont, monsieur le ministre, les observations que m'inspire votre budget.
Ma conclusion sera brève. Une extrême vigilance s'impose dans les mois à venir sur la mise en place des réformes très importantes que vous engagez et sur les conditions d'exécution d'un budget évalué au plus juste et qui pourrait être la première victime des aléas de la conjoncture si, comme on peut le craindre, les prévisions sur lesquelles le budget national a été calculé ne sont pas au rendez-vous.
Ces réserves étant formulées, je vous propose d'adopter les crédits de la gendarmerie au sein du projet de budget de la défense pour 1999 parce que le minimum requis pour le bon fonctionnement de l'Arme a été maintenu. (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Vinçon, rapporteur pour avis.
M. Serge Vinçon, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour la section Forces terrestres. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, conformément à la présentation du budget de la défense retenue par notre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, je consacrerai mon propos à la dotation destinée aux forces terrestres au sein du projet de budget de la défense pour 1999.
L'analyse de cette dotation me conduit tout naturellement à présenter un bilan des mutations en cours dans l'armée de terre depuis 1997 dans le cadre de la professionnalisation et de la restructuration de l'implantation territoriale des forces terrestres.
Ces réformes visent à permettre à l'armée de terre de remplir le « contrat opérationnel » qui lui a été fixé à la veille de la mise en oeuvre de la programmation militaire et qui consiste à privilégier la projection, le cas échéant dans un cadre multinational. La nécessité de disposer de forces de projection immédiatement disponibles, opérationnelles, cohérentes et modernes, qui sous-tend la professionnalisation - j'y reviendrai dans un instant - se trouve également à l'origine des restructurations en cours.

Celles-ci sont en effet destinées à passer d'un système de grandes unités, constituées de manière permanente dès le temps de paix, à un dispositif au format réduit, fondé sur des structures opérationnelles modulaires, conçues en fonction de circonstances.
Les restructurations effectuées de 1997 à 2002 conduiront donc, à la fin de la période de transition, à une concentration très importante des forces terrestres. Au total, entre 1997 et 1999, l'armée de terre aura dissous 110 formations et organismes. Elle aura également procédé au transfert de 196 organismes.
Nous connaissons tous, en tant qu'élus locaux, les difficultés économiques et sociales causées dans nos communes par le départ d'un régiment ou d'un établissement militaire. Mais nous devons aussi en être conscients, la dissolution d'un régiment est vécue comme une épreuve morale par les militaires, et je tiens, au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées à leur rendre hommage.
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Très bien !
M. Serge Vinçon, rapporteur pour avis. En ce qui concerne la professionnalisation, l'année 1999 marquera une étape décisive. En effet, les effectifs de l'armée de terre se situeront, à la fin de 1999, à mi-parcours des objectifs définis pour la fin de la période de transition.
En ce qui concerne la réforme du service national, l'année 1999 sera une étape symbolique, avec l'arrivée dans l'armée de terre des 1 335 premiers volontaires.
Quel bilan peut-on tirer des deux premières années de la professionnalisation et des perspectives d'ores et déjà prévisibles pour 1999 ?
Ce bilan est, comme vous pouvez l'imaginer, en demi-teinte.
Les aspects positifs sont probablement une déflation équilibrée et bien conduite des effectifs d'officiers et de sous-officiers.
Les recrutements de militaires du rang engagés se déroulent de manière telle qu'ils autorisent un certain optimisme, car on pouvait douter de la capacité de l'armée de terre à recruter chaque année entre 8 000 et 9 000 engagés, alors que les besoins se limitaient à 3 000 en 1994 et à 5 000 en 1995.
En revanche, un aspect fondamental de la professionnalisation me paraît appeler les plus extrêmes réserves : il s'agit de l'insuffisante montée en puissance de personnels civils, qui pourrait altérer le processus de professionnalisation si elle contraignait l'armée de terre à affecter des militaires du rang engagés à des fonctions de soutien, alors même que les militaires devraient pouvoir se consacrer à des missions opérationnelles.
Autre sujet de préoccupation pendant la période de transition : le déficit en appelés, qui tient non seulement à la libéralisation des reports pour étude et pour formation professionnelle, mais aussi aux nouveaux reports destinés aux titulaires d'un contrat de travail.
Si l'on peut donc, à ce jour, présenter un bilan positif de la professionnalisation, les éléments de vulnérabilité d'ores et déjà perceptibles dans sa mise en oeuvre paraissent pouvoir inspirer une certaine inquiétude sur la poursuite du processus.
En ce qui concerne le projet de dotation des forces terrestres pour 1999, il convient de souligner que l'augmentation prévue au cours du prochain exercice permettra, dans une certaine mesure, de « lisser » les diminutions constatées en 1998.
L'augmentation des crédits d'équipement des forces terrestres - de 6,5 % en francs courants - traduit ainsi une certaine stabilisation du titre V, dans la logique définie par la « revue de programmes » plutôt qu'un réel effort.
Rappelons que, pour l'armée de terre, les économies décidées dans le cadre de la « revue de programmes » conduiront notamment à l'abandon du missile antichar longue portée de troisième génération, destiné à équiper l'hélicoptère Tigre, et à des prélèvements sur les infrastructures.
Je relèverai aussi que la « revue de programmes » revient à mettre en cause les engagements souscrits dans le cadre de la loi de programmation 1997-2002, sans recourir à une nouvelle loi, et donc sans requérir l'approbation du Parlement, ce que je regrette vivement.
Je me permets de renvoyer à mon rapport écrit pour le commentaire détaillé des crédits d'équipement des forces terrestres, me bornant aujourd'hui à déplorer les économies réalisées sur des postes où les besoins sont importants et, plus particulièrement, sur l'entretien programmé des matériels et les infrastructures.
S'agissant des moyens de fonctionnement, leur stabilité en 1999 par rapport à 1998 recouvre de très importantes difficultés. Les dépenses de rémunérations et de charges sociales atteindront, en 1999, 80 % du titre III de l'armée de terre. En conséquence, les autres postes du titre III subissent des économies souvent plus importantes que les économies liées à la réduction du format. Ainsi, la baisse des objectifs d'activité des forces prévue pour 1999 paraît de nature à affecter, à terme, tant le moral des personnels que les capacités opérationnelles des unités, ce qui n'est pas sans poser quelques problèmes pour une armée professionnelle.
Les tensions constatées sur le titre III invitent à douter de la possibilité de conduire la professionnalisation sans actualiser, au moins de manière transitoire, les dépenses de fonctionnement. En effet, le pari consistant à réaliser la professionnalisation à titre III inchangé, qui sous-tendait la programmation, aurait pu être gagné si l'équilibre du titre III n'avait pas été altéré par les hypothèses ultérieurement retenues, notamment en matière de rémunérations.
Il faut souligner que le titre III de l'armée de terre doit financer les charges induites par la professionnalisation, tout en continuant à faire face aux dépenses d'une armée qui demeurera mixte jusqu'en 2002.
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées propose, en adoptant le projet de budget de la défense pour 1999, de donner acte au Gouvernement de la stabilisation des crédits d'équipement en 1999 par rapport aux prélèvements effectués en 1998, qui ont été vivement dénoncés par le Président de la République, tout en exprimant de vives réserves quant aux risques liés à un titre III trop tendu pour que la professionnalisation se poursuive dans les meilleures conditions. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Gaudin, rapporteur pour avis.
M. Jean-Claude Gaudin, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour la section Air. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme cela été excellement dit, le projet de loi de finances pour 1999, en ce qui concerne la défense, n'efface pas l' « encoche » opérée l'an passé sur la dotation « équipements ». Il permet cependant une légère remontée des ressources par rapport à l'étiage de 1998.
Cette troisième annuité de la programmation militaire, sur le strict plan budgétaire, n'est donc pas conforme à ce que nous avons voté voilà deux ans. C'est que, dans l'intervalle, est intervenu l'exercice de la « revue de programmes », proposé par le Gouvernement et dont les résultats ont été approuvés par le Président de la République.
Le projet de budget de l'armée de l'air pour 1999 est donc la troisième annuité d'une programmation révisée, qui entend toutefois confirmer la loi de 1996 dans ses objectifs majeurs.
Pour l'armée de l'air, la « revue de programmes » a conduit à une économie de 3,9 milliards de francs sur quatre ans, grâce aux décisions suivantes : l'arrêt de la version « interdiction de zone » du programme de missile de croisière Apache et l'aménagement de cinq programmes ou catégories d'équipements dans leur échéancier ou dans leur contenu.
A cet égard, le retrait par anticipation en 2001 de deux escadrons Jaguar pourrait entraîner une réduction temporaire de capacités de notre aviation de combat. En effet, certaines spécificités techniques du Jaguar ne seront que progressivement transférées sur les Mirage 2000 D.
S'agissant des données financières pour 1999, le titre III, à structures constantes, ne progresse globalement que très légèrement, de 0,4 %, pour s'établir à 15,5 milliards de francs. Il traduit d'ailleurs des évolutions contraires au sein de ses principales structures : une hausse substantielle des rémunérations et charges sociales, et une réduction, non moins substantielle, des crédits de fonctionnement courant par rapport à 1998.
Si une part importante de cette diminution est liée mécaniquement à la réduction des effectifs induite par la professionnalisation, elle ne s'y limite pas ; l'armée de l'air, qui a déjà, au sein de chaque base aérienne, effectué de gros efforts de productivité, devra encore les accroître. Or des limites existent, d'autant que le recours à la sous-traitance en remplacement des appelés du contingent pour les activités de soutien requiert une dotation adaptée qui n'est pas encore au rendez-vous.
Mon rapport écrit précise les conditions dans lesquelles le projet de budget pour 1999, notamment son titre V, permet à l'armée de l'air de poursuivre la modernisation de sa flotte, compte tenu des économies réalisées en « revue de programmes ».
Cette programmation révisée entend confirmer les objectifs majeurs votés par le Parlement en 1996.
Le premier objectif est de réussir la professionnalisation.
Celle-ci, comme nous l'a expliqué le chef d'état-major, se déroule dans de bonnes conditions pour l'armée de l'air. Quelque 4 500 MTA - militaires techniciens de l'air - ont déjà été recrutés depuis deux ans et 2 371 postes seront ouverts en 1999. Les bases aériennes disposent désormais d'une structure de commandement adaptée, qui fait une large place à la gestion des personnels, depuis le recrutement jusqu'à la reconversion des militaires techniciens de l'air, à l'expiration de leur contrat, dans le civil.
La gestion des départs des officiers et sous-officiers s'est également effectuée dans de bonnes conditions en 1998 grâce au dispositif incitatif mis en place par la loi de 1996 sur les mesures d'accompagnement de la professionalisation.
Cela étant, le recrutement de personnels civils se heurte encore à des rigidités diverses, qui empêchent de pourvoir tous les postes ouverts.
De même, la vigilance s'impose quant à la disponibilité de la ressource « appelés », dont l'armée de l'air a encore besoin, et que les nouveaux mécanismes de report d'incorporation pourraient affecter à partir de 1999.
Le deuxième objectif de la programmation, outre la réussite de la professionnalisation, est la modernisation des équipements de l'armée de l'air en vue du modèle 2015.
L'armée de l'air disposera bien d'une flotte adaptée d'avions de combat de génération intermédiaire, mais des incertitudes persistent néanmoins.
Tout d'abord, concernant le Rafale, il faut se féliciter de la décision de principe d'une commande globale et ferme de vingt et un appareils pour l'armée de l'air, dont le financement est intégré dans le projet de loi de finances pour 1999. Toutefois, l'autorisation du lancement de cette commande est encore attendue. Cette commande groupée, outre qu'elle favorisera des économies de fabrication, sera également un signal positif pour l'exportation.
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Très bien !
M. Jean-Claude Gaudin, rapporteur pour avis. Mais il convient aussi de prendre en compte le poids financier que représentera, pour le budget de l'armée de l'air, l'entrée en phase de fabrication du Rafale à partir de 2002.
A enveloppe constante, la contrainte financière risquerait bien de n'être pas compatible avec un développement excessif du tire III, notamment du poste « rémunérations et charges sociales ». Le risque de « bosse financière » peut-il être écarté ? Je m'interroge. Pourrez-vous, monsieur le ministre, répondre à notre préoccupation sur ce point ?
Une deuxième incertitude concerne le futur avion de transport. L'acquisition d'un nouvel appareil fera suite à un choix entre trois propositions : celle du FLA, celle de Lockheed Martin, avec les C 130 J et C 17, et enfin celle d'Antonov.
Il reste que les performances de l'appareil tout comme l'enjeu industriel plaident fortement en faveur du choix du projet européen. En tout état de cause, l'année 1999 sera, nous l'espérons, celle de la décision. En effet, c'est en 2005 qu'il faudra, sans délai de grâce cette fois-ci, retirer les premiers Transall de notre flotte de transport.
Ma dernière observation portera sur l'entretien programmé des matériels et le maintien en condition opérationnelle des aéronefs aujourd'hui en dotations dans l'armée de l'air.
La « revue de programmes », en décidant un abattement uniforme de 5 %, est venue consacrer une réduction régulière de la dotation dédiée à ces postes depuis plusieurs années.
Une vingtaine de Mirage 2000 en 1997 et une trentaine en 1998 ont été ou sont immobilisés du fait de l'impossibilité de procéder aux réparations ou contrôles nécessaires.
Cette situation n'est évidemment pas saine. Il semble que la cause ne soit pas seulement financière : des lenteurs et des délais liés à des procédures de passation de contrats ou d'appels d'offres retardent les commandes - cela rappelle ce qui se passe pour les collectivités territoriales ! - et sont souvent à l'origine de ces immobilisations forcées, alors même que les crédits sont disponibles.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, il nous faut cette année, pour apprécier le projet de budget de l'armée de l'air - comme celui de la défense en général - changer de référence : à la loi de programmation que nous avons votée en 1996 se substitue partiellement, désormais, la « revue de programmes », conduite, elle, par le seul Gouvernement.
Je ne m'étendrai pas sur la différence de nature juridique et politique qui sépare, à mon avis, un texte de loi d'un simple exercice interministériel, fût-il d'ailleurs habilement conduit. (Sourires.)
Toutefois, tout nouvel exercice de même nature qui viendrait à nouveau affecter cette programmation révisée discréditerait définitivement toute logique de programmation militaire par les élus de la nation et réduirait à rien la loi votée en 1996.
C'est sous ces réserves et sous le bénéfice des observations que j'ai pu formuler au cours de cet exposé, que je vous invite néanmoins, mes chers collègues, à voter les crédits de l'armée de l'air pour 1999.
Monsieur le ministre, je n'ai pas voulu intégrer dans mon propos une question qui ne relève pas de l'armée de l'air, mais que vous posera tout à l'heure M. Vallet.
La ville de Marseille connaît une situation invraisemblable avec son bataillon des marins-pompiers. En effet, elle supporte, seule, 300 millions de francs de dépenses par an pour assurer la sécurité des personnes et des biens. La professionnalisation la contraindra à ajouter encore 25 millions de francs.
Pourquoi l'Etat ne se mettrait-il pas, un jour, à accomplir un effort dans ce domaine ? Il l'a fait une fois, alors que le maire de Marseille était en même temps ministre de l'intérieur. (Sourires.)
Un sénateur des Républicains et Indépendants. C'est ancien !
M. Jean-Claude Gaudin, rapporteur pour avis. C'est effectivement ancien, mais, à cette époque, cela se faisait !
Si, d'aventure, M. le ministre de la défense pouvait étudier ce problème, ce serait bien. Du moins pourrait-il répondre tout à l'heure à M. Vallet. En tout cas, j'approuve tout à fait ce que ce dernier vous dira, monsieur le ministre. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Alain Richard, ministre de la défense. Vous ne souhaitez quand même pas que je devienne maire de Marseille ? (Nouveaux sourires.)
M. Alain Vasselle. Pourquoi le maire de Marseille ne deviendrait-il pas plutôt ministre de l'intérieur ?
M. le président. La parole est à M. André Boyer, rapporteur pour avis.
M. André Boyer, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour la section Marine. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les crédits consacrés à la marine s'élèveront, en 1999, à 34 milliards de francs, soit 4 % de plus que le budget de 1998.
Après une « encoche » de 2 milliards de francs l'an passé, les crédits d'équipement retrouveront un niveau plus proche, bien qu'encore inférieur de 1 milliard de francs, de celui qui est prévu dans la loi de programmation. Les dépenses ordinaires, pour leur part, seront marquées par une forte réduction des crédits de fonctionnement courant.
Au-delà des chiffres, la commission des affaires étrangères et de la défense a retenu, sur ce budget, trois observations principales portant sur la professionnalisation, sur le fonctionnement des unités et l'entretien des matériels, et sur le déroulement des programmes d'équipement.
La professionnalisation est désormais largement opérée dans la marine, en particulier dans les unités projetables.
Le recrutement d'engagés par la formule des « contrats courts » pour remplacer les appelés dans des emplois militaires peu qualifiés se déroule conformément aux objectifs. Cependant, la marine éprouve certaines difficultés à concilier son louable souci de contribuer ainsi à l'insertion de jeunes en difficulté avec une totale satisfaction, sur le plan qualitatif, de ses besoins.
M. François Trucy, rapporteur spécial. Tout à fait !
M. André Boyer, rapporteur pour avis. La commission des affaires étrangères et de la défense est beaucoup plus inquiète sur l'autre volet de la professionnalisation de la marine, à savoir le recrutement des personnels civils qui effectueront, à terre, des tâches non spécifiquement militaires jusqu'alors dévolues aux appelés.
Cette évolution profonde des personnels de la marine devait s'effectuer sous une contrainte majeure : le recours quasi exclusif à des mutations volontaires de fonctionnaires ou d'ouvriers de la défense, en particulier de la direction des constructions navales.
Dès l'an dernier, nous avions fait part de nos craintes. Elles se sont, hélas ! vérifiées, puisque l'essentiel des volontariats s'est manifesté la première année et que, dès 1998, le flux des candidatures s'est tari.
Nous assistons, depuis le début de l'année, à une montée inquiétante du nombre de postes vacants, qui pourrait dépasser 10 % des effectifs budgétaires de personnels civils à la fin de 1998. On voit mal comment la situation pourrait s'améliorer en 1999.
Ces vacances de postes commencent à poser de sérieuses difficultés dans le fonctionnement des unités et risquent de compromettre la bonne marche de la professionnalisation, d'autant que la sous-traitance, parfois présentée comme une alternative au recrutement, ne dispose que de crédits très limités et ne pourra pas être développée de manière significative.
Il semble évident que l'exercice consistant à vouloir résorber les sureffectifs de la direction des constructions navales en opérant, sur la base du volontariat, des reclassements dans la marine, a désormais atteint ses limites. Sauf à pénaliser cette dernière, il devient nécessaire d'élargir les possibilités de recrutements externes, seuls à même de pourvoir les postes vacants.
M. François Trucy, rapporteur spécial. Hé oui !
M. André Boyer, rapporteur pour avis. La deuxième série d'observations de la commission porte sur les crédits de fonctionnement courant et d'entretien programmé des matériels.
Cette année, la conjoncture a permis de dégager une marge sur les crédits de combustibles, pour faire face à une insuffisance des crédits évaluée à 150 millions de francs. Une telle marge ne se retrouvera pas en 1999, où l'on doit donc s'attendre à une gestion particulièrement tendue du fonctionnement courant, dont les crédits enregistrent une nouvelle diminution.
En matière d'entretien, la marine doit faire face à des coûts élevés, en raison tant de l'utilisation de bâtiments anciens au-delà de leur durée de vie normale que de la complexité des bâtiments récents.
Les crédits d'entretien programmé des matériels, qui avaiant été réduits de 13 % en 1998, progresseront légèrement en 1999, sans retrouver toutefois un niveau totalement satisfaisant. Sans doute faudra-t-il espacer la périodicité des grands carénages, diminuer le volume des travaux ou abandonner des opérations d'entretien préventif, au risque, au bout du compte, d'augmenter l'indisponibilité des bâtiments.
Cette tendance à la contraction de l'enveloppe d'entretien des bâtiments rend d'autant plus indispensable la démarche de contractualisation entre la marine et la direction des constructions navales, dont on peut espérer une réduction du coût des opérations.
Enfin, notre troisième observation porte sur les crédits d'équipement. La « revue de programmes » n'affecte que très marginalement la marche vers le nouveau modèle de marine. Les programmes majeurs sont préservés et plusieurs mesures d'économies résultent de démarches intéressantes d'optimisation de programmes ou de mise en oeuvre de modes d'acquisition moins coûteux.
Notre préoccupation concerne le groupe aéronaval, après la décision de désarmer le porte-avions Foch dès l'admission au service actif du porte-avions nucléaire Charles-de-Gaulle. Certes, un grand nombre de raisons techniques laissaient planer de sérieux doutes sur la notion de « quasi-permanence » du groupe aéronaval, retenue par la loi de programmation. Il n'en demeure pas moins que nous sommes désormais certains de ne pouvoir disposer, au cours de la prochaine décennie, d'une capacité permanente de projection à partir du groupe aéronaval.
Au-delà de ce constat, nos interrogations se portent, bien entendu, sur les perspectives de construction d'un second porte-avions. Quels enseignements tirer des réflexions en cours à ce sujet au Royaume-Uni ? Que peut-on espérer d'une coopération éventuelle ou, en tout cas, d'une démarche parallèle des deux marines ? Autant de questions, sur un sujet essentiel, auxquelles nous souhaiterions, monsieur le ministre, que vous apportiez les premiers éléments de réponse.
Sous le bénéfice de ces observations, la commission des affaires étrangères et de la défense a émis un avis favorable sur les crédits de la défense pour 1999. (Applaudissements sur les travées du RDSE, du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, notre débat d'aujourd'hui dépasse, par son enjeu, le seul budget de la défense pour 1999.
Tout d'abord, il nous permet de débattre, conformément à la loi, du rapport sur l'exécution de la programmation militaire 1997-2002, déposé par le Gouvernement voilà quelques semaines, et qui donne l'occasion de dresser un premier bilan de la réforme majeure de notre défense engagée sur l'initiative du Président de la République, en février 1996.
Ensuite, il constitue le premier budget militaire depuis la « revue de programmes » dont le Gouvernement a pris l'initiative l'an dernier.
Ce projet de budget pour 1999 constituait un rendez-vous majeur pour l'avenir de nos armées, après la brutale amputation des crédits d'équipement - la trop fameuse « encoche » - qui avait caractérisé le budget de la défense de 1998. En effet, comme l'avait très justement marqué le Sénat l'an dernier, la prolongation de cette réduction des crédits militaires non seulement condamnerait la loi de programmation votée en 1996, mais également remettrait en cause tout l'édifice de la réforme de notre système de défense.
Le projet de budget pour l'année 1999 se présente, dans ses grandes lignes, sous de moins funestes auspices. C'est ce qui a conduit la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées à ne pas reconduire l'avis défavorable à l'adoption des crédits militaires qu'elle avait émis l'an dernier. Elle l'a fait, après mûre réflexion, monsieur le ministre, et, je ne vous le cacherai pas, après certaines hésitations, ce pour trois raisons principales.
Tout d'abord, l'« encoche » de 1998, sans être effacée, encore moins compensée, n'est pas reconduite dans les mêmes proportions et les crédits d'équipement annoncés pour 1999 marquent une progression significative, de quelque 5 % en francs constants.
Ensuite, malgré quelques modifications de périmètre, ces crédits s'inscrivent dans le cadre des conclusions d'une « revue de programmes » qui, si elles aboutissent à diminuer certaines de nos ambitions, n'affectent pas les orientations essentielles de la loi de programmation et, surtout, prévoient la stabilisation, pour les quatre prochaines années, des crédits d'équipement militaire.
Enfin. le Sénat éprouve une grande réticence à rejeter les crédits militaires, contrairement, vous me permettrez de le relever, à la pratique habituelle de la majorité nationale d'aujourd'hui lorsqu'elle était encore l'opposition. En votant le budget de la défense, nous souhaitons conforter la cohérence de la démarche d'ensemble proposée par la commission des finances à l'égard du projet de loi de finances pour 1999.
Cette décision, monsieur le ministre, ne saurait cependant occulter nos réserves, qui sont importantes, et notre vigilance qui, soyez-en convaincu, demeure intacte.
Je serai clair. Nous apprécions l'accroissement des crédits d'équipement d'un an sur l'autre. Nous prenons acte des conséquences tirées de la « revue de programmes », sans mésestimer toutefois la différence politique et juridique entre un tel exercice gouvernemental et une loi de programmation votée par le Parlement. Mais nous ne nous satisfaisons pas des réductions successives de crédits par rapport aux prévisions, déjà très fortement contraintes, de la loi de programmation.
Nous n'oublions pas qu'après un déficit d'au moins 9 milliards de francs pour la seule année 1998, les économies supplémentaires résultant de la « revue de programmes » - environ 20 milliards de francs sur la période 1999-2002 - portent à une trentaine de milliards de francs - avant toute nouvelle régulation budgétaire - les crédits manquant sur la durée d'exécution de la programmation, soit un déficit d'environ 6 % par rapport aux crédits initialement prévus.
La stabilisation au niveau minimal de 85 milliards de francs constants des crédits d'équipement est donc rigoureusement indispensable pour ne pas porter une atteinte inacceptable à la cohérence entre les missions assignées à nos armées et les moyens qui leur sont accordés. C'est l'apport de la « revue de programmes ».
Mais l'équilibre, déjà tendu, sur lequel reposait la loi de programmation est aujourd'hui en danger. Il pourrait être rompu par toute nouvelle réduction de crédits d'équipement. Cela me conduit, monsieur le ministre, à formuler trois remarques qui, je l'imagine - j'en suis même certain -, ne vous surprendront pas.
Nous vous demandons d'abord encore une fois, solennellement, que les crédits militaires ne soient pas affectés, en cours d'année, par des régulations budgétaires. En effet, de nouvelles annulations, comme celle qui vient d'être annoncée pour 1998, feraient perdre toute valeur à la revue des programmes, ôteraient toute crédibilité aux lois de programmation et, surtout, compromettraient la réforme de notre système de défense. Or, j'éprouve, je ne vous le cacherai pas, monsieur le ministre, de sérieuses craintes quant à l'exécution du budget pour 1999, bâti sur un taux de croissance que je crois trop optimiste. L'Allemagne, qui est d'ailleurs sur une autre longueur d'onde, sera plus proche de la vérité.
Il m'apparaît donc indispensable que le budget des armées, arrivé à sa limite de rupture, soit préservé de toute annulation et ne serve en aucun cas de variable d'ajustement du budget de l'Etat.
Nous déplorons, ensuite, les dernières résistances, sans doute venues, comme d'habitude, de Bercy, qui semblent encore freiner, malgré les premières décisions prises, le développement des commandes pluriannuelles. Alors qu'elles sont source d'économies, instrument de bonne gestion, et qu'elles constituent un signal positif à l'exportation, l'insuffisance ou le retard de ces commandes globales nous pénalise, sans aucune raison, par rapport à nos partenaires et concurrents.
Comment expliquez-vous notamment que, en dépit, des annonces successives, à demi confirmées mais sans cesse reportées, nous attendons encore, au moins jusqu'au 31 décembre, monsieur le ministre, la commande groupée de quarante-huit exemplaires du Rafale préparée par le précédent gouvernement ? Nous n'attendons plus que votre stylo, monsieur le ministre !
M. Alain Richard, ministre de la défense. Ce sera dans la hotte du Père Noël !
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Je souhaite, enfin, monsieur le ministre, et le point est d'importance, recueillir aujourd'hui votre sentiment sur les mesures qui seraient de nature à permettre la consommation intégrale des crédits d'équipement disponibles. Nous savons bien la difficulté d'atteindre cet objectif et le réglage extrêmement fin de la consommation des crédits militaires qu'il suppose. Mais il ne nous paraît pas acceptable que de simples changements de nomenclature aient des conséquences si préjudiciables pour nos armées. Je suis très inquiet du chiffre de la non-consommation de ces crédits pour cette année, monsieur le ministre. Si vous vouliez bien le confesser à la tribune de la Haute Assemblée...
Au-delà de ces données générales sur les crédits d'équipement, le budget que vous nous proposez suscite d'autres préoccupations importantes. La principale, comme M. Trucy l'a très bien souligné, concerne les crédits de fonctionnement. Considérés au sens strict, hors rémunérations et charges sociales, ces crédits sont en effet appelés à diminuer en 1999 de 9,1 % en francs courants.
Cumulée avec celles des deux exercices précédents, cette baisse des dotations de fonctionnement atteint 17,7 % en trois ans, alors que la diminution totale prévue sur l'ensemble des six années de la programmation est de 20 %. Voilà un bien mauvais démarrage !
Cette réduction des crédits de fonctionnement est ainsi trop rapide, plus importante que celle des effectifs, alors même que, c'est l'évidence, certains coûts restent constants malgré la décroissance des effectifs.
L'affaire est sans doute techniquement complexe, je le reconnais, et les chiffres, sinon discutables, sont du moins toujours explicables. Il reste que le chef d'état-major de nos armées, lui-même, a estimé qu'il manquait chaque année environ un milliard de francs de crédits de fonctionnement. Ce déficit, s'ajoutant aux tensions sur les crédits d'entretien programmé des matériels, a des conséquences pratiques très concrètes et très inquiétantes.
L'armée de terre est ainsi contrainte, comme M. Vinçon l'a souligné, de reconsidérer ses objectifs d'activité ; le nombre de jours annuel de sortie sur le terrain diminuera une nouvelle fois ; le nombre annuel d'heures de vol des pilotes d'hélicoptères sera également réduit.
La marine devra également restreindre ses frais de fonctionnement courant tandis que certains bâtiments devront rester à quai et que les risques d'indisponibilité augmenteront.
Enfin, l'armée de l'air, quoique moins atteinte, devra réduire le recours à la sous-traitance, pourtant indispensable pour faire place au remplacement de certains appelés ; de surcroît, et c'est vraiment pour moi une surprise, monsieur le ministre, certains de ses appareils seront à nouveau immobilisés par impossibilité de procéder aux réparations ou aux contrôles nécessaires, en raison de lenteurs inacceptables liées, nous dit-on, à d'obscures procédures de passation des contrats. Pourriez-vous nous révéler ce que cache l'immobilisation de ces avions ? Qu'il s'agisse des Mirage 2000 ou des avions d'entraînement, les chiffres sont réellement ahurissants.
Pour toutes ces raisons, qui concernent aussi la gendarmerie, pour laquelle les crédits de fonctionnement courant des unités diminuera également, nous souhaitons, monsieur le ministre, vous faire part de notre vive préoccupation face à l'évolution des crédits de fonctionnement du ministère de la défense.
Leur diminution, excessive et trop rapide, nous paraît aller à l'encontre du bon déroulement de la professionnalisation et de la logique même de cette professionnalisation, fondée sur la constitution de forces, certes réduites, mais mieux entraînées, pour être plus aisément projetables.
Je compléterai, monsieur le ministre, l'expression de cette inquiétude majeure par deux interrogations supplémentaires sur le déroulement du processus de professionnalisation.
S'agissant, d'abord, des appelés, qui restent nécessaires à nos armées durant la période de transition, pouvez-vous nous préciser les conséquences réelles des reports d'incorporation accordés aux titulaires d'un contrat de travail, ainsi que les critères précis en fonction desquels ces reports sont, ou ne sont pas, accordés ? Jamais, monsieur le ministre, je ne dirai assez de mal du funeste amendement qui a été adopté par l'Assemblée nationale à ce sujet. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Il est clair, en effet, que nos armées, et d'abord l'armée de terre, qui a dû faire face, au mois d'août, à un déficit de 12 %, ne sont pas aujourd'hui en mesure de supporter une brutale diminution de la ressource appelée par rapport à des prévisions déjà très tendues.
En ce qui concerne, ensuite, les personnels civils de la défense, dont la professionnalisation suppose l'augmentation, une situation critique est en train d'apparaître, vous la connaissez bien, en raison notamment de la difficulté à transférer les excédents d'ouvriers de la DGA dans les armées. La situation est sans doute contrastée selon les qualifications requises et les zones géographiques considérées. Mais nous nous trouvons aujourd'hui devant un déficit croissant et 6 500 postes restent vacants.
Avez-vous obtenu, monsieur le ministre, ce que je souhaite, les droits à embauche indispensables qui vous ont été jusqu'à présent beaucoup trop sévèrement comptés ? Sinon, comment comptez-vous combler ce déficit très préoccupant des personnels civils qui pourrait altérer le processus de professionnalisation lui-même ?
Je ne veux pas quitter cette tribune, mes chers collègues, sans évoquer, en quelques mots, deux sujets que je crois déterminants pour l'avenir de notre défense.
Le premier concerne l'indispensable maintien de liens étroits entre nos armées et la nation, rendus encore plus nécessaires par la professionnalisation complète de nos forces. La commission des affaires étrangères est unanime à ce sujet.
Pouvez-vous à cet égard, monsieur le ministre, préciser devant le Sénat les enseignements que vous êtes aujourd'hui en mesure de tirer des premières semaines de sessions de l'appel de préparation à la défense ? Plusieurs de mes collègues et moi-même assisterons à l'une de ces sessions samedi prochain, afin de nous rendre compte par nous-mêmes et de faire le point.
Où en est, par ailleurs, la préparation du projet de loi, annoncé et nécessaire, sur les réserves militaires ? Cette lenteur est bien mystérieuse mais, si j'ai bien compris, elle est dans l'air du temps ! Ce projet de loi sera-t-il déposé avant la fin de l'année ? Le Sénat sera-t-il en mesure de l'examiner, ce qui me paraît souhaitable, au cours de la présente session ? Pouvez-vous, enfin, nous donner des précisions sur les conditions et la qualité du recrutement des premiers volontaires dans les armées, qui a déjà commencé dans la gendarmerie, tout en laissant subsister des incertitudes ?
Un autre sujet capital pour la préparation à l'avenir concerne naturellement la longue marche vers la construction d'une industrie et d'une politique européennes de défense.
S'agissant des programmes conçus en coopération européenne, je ne vous cacherai pas l'inquiétude et la déception que m'inspire l'évolution des programmes relatifs à l'espace militaire, qui auraient pourtant dû constituer un domaine de prédilection pour la concertation européenne.
La décision de l'Allemagne, qui en était le maître d'oeuvre potentiel, a provoqué l'abandon du programme d'observation radar Horus. De son côté, la Grande-Bretagne a abandonné, au profit sans doute d'une solution nationale, voire américaine, le programme Trimisatcom de télécommunications par satellites.
La France n'a-t-elle aujourd'hui d'autre choix que d'entériner ce ralentissement, encore aggravé, dans le présent budget, par les contributions de crédits spatiaux au financement de recherches dites duales, mais en fait civiles ? Ou bien envisagez-vous, monsieur le ministre, ce qui serait souhaitable, de reprendre l'initiative pour tenter de relancer des programmes destinés à la prévention des crises et à doter l'Europe de demain de l'autonomie stratégique qui lui sera indispensable pour exister sur la scène internationale ?
En ce qui concerne, enfin, les restructurations industrielles, l'annonce subite, au coeur de l'été, de la fusion entre Aérospatiale et Matra Hautes Technologies, qui peuvent et qui doivent être rejoints par Dassault Aviation, a pu être interprétée comme un facteur d'accélération de ces indispensables restructurations. Mais bien des points demeurent à régler pour mener à bien ce double processus, qui ne constitue lui-même qu'une étape vers les rapprochements européens indispensables.
En effet, dans le même temps, tout indique que nos deux principaux partenaires ou concurrents - je ne sais quel mot employer - européens, British Aerospace et DASA, sont prêts à se rapprocher au sein d'un ensemble unique, qui isolerait le groupe aéronautique français. J'y vois là une contradiction, monsieur le ministre : je serais ravi de vous entendre sur ce sujet. N'est-il pas, dès lors, nécessaire et urgent de reprendre l'initiative au plus vite ? Est-il encore temps, sur le plan européen, de tracer la voie d'un grand groupe de l'aéronautique et de la défense, au sein duquel l'industrie française occuperait toute la place qu'elle mérite ?
L'accélération, que je crois nécessaire, du réaménagement du capital d'Aérospatiale suffira-t-elle à éviter ces risques de mariage ou de PACS à deux qui pourraient contraindre les groupes européens, faute d'avoir su mettre en commun leurs moyens et leurs énergies, à rechercher séparément des alliés outre-Atlantique, et qui feraient, finalement, de l'Europe la principale perdante ?
Sous le bénéfice de ces observations, qui justifient l'extrême vigilance de la commission des affaires étrangères, nous voterons, monsieur le ministre, les crédits du ministère de la défense pour 1999. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants et du RPR, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures, selon l'ordre du jour fixé par la conférence des présidents.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à douze heures quarante-cinq, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Jean-Claude Gaudin.)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN-CLAUDE GAUDIN
vice-président

M. le président. La séance est reprise.

3

CANDIDATURE
À UN ORGANISME EXTRAPARLEMENTAIRE

M. le président. Je rappelle au Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation d'un sénateur appelé à siéger au sein d'un organisme extraparlementaire.
La commission des affaires économiques et du Plan a fait connaître qu'elle propose la candidature de M. Jean-Marie Rausch pour siéger au sein de la commission supérieure du service public des postes et télécommunications.
Cette candidature a été affichée et sera ratifiée, conformément à l'article 9 du règlement, s'il n'y a pas d'opposition, à l'expiration du délai d'une heure.

4

FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR 1999

Discussion d'un projet de loi en nouvelle lecture

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion, en nouvelle lecture, du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 89, 1998-1999), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture. [Rapport n° 90 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le ministre.
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, nous entreprenons donc l'examen, en nouvelle lecture, du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.
Avant d'évoquer le texte qui vous est soumis au retour de l'Assemblée nationale, je souhaiterais, sans bien sûr entrer dans les détails, puisque nous avons déjà eu un débat long et approfondi, rappeler les objectifs majeurs que cherche à atteindre le Gouvernement à travers ce projet.
Ces objectifs sont les suivants : rétablir l'équilibre des comptes en 1999 sans augmenter les prélèvements ni diminuer les prestations ; élargir les possibilités d'actions, notamment celles des partenaires conventionnels, pour éviter les dépenses inutiles en matière de santé et mettre en place des mécanismes d'ultime recours destinés à préserver, si nécessaire, l'assurance maladie ; permettre surtout, par cette politique conventionnelle, une évolution du système de santé plus ouvert à tous et améliorant la qualité et la sécurité ; affirmer la priorité donnée à la pérennité de nos régimes par répartition, notamment en créant un fonds de réserve des retraites ; construire une politique familiale rénovée, plus juste et solidaire, conformément aux engagements de la conférence de la famille ; enfin, améliorer significativement la prise en charge des maladies professionnelles.
Lors de la première lecture, la majorité sénatoriale avait profondément transformé le texte émanant de l'Assemblée nationale.
En matière de retraite, j'ai bien entendu les appels de la majorité sénatoriale pour une réforme profonde et rapide. Croyez bien que le Gouvernement souhaite la mener, comme il l'a dit, après une phase de diagnostic puis de concertation qui aura lieu en début d'année. Sur un sujet aussi majeur et auquel nos concitoyens sont très attachés, j'espère, je le dis à nouveau, que nous arriverons à dégager une solution en dépassant les clivages politiques.
A cet égard, la majorité sénatoriale a approuvé, et je m'en félicite, le principe même d'un fonds de réserve pour garantir les régimes par répartition.
Elle a toutefois repoussé certaines de ses modalités d'application, notamment celles qui introduisent un contrôle des partenaires sociaux, que l'Assemblée nationale arétabli.
Vous nous avez dit par ailleurs - et c'est là où nous divergeons - que vous souhaitiez apporter encore plus de rigueur de gestion. Néanmoins, comme j'ai été amenée à le remarquer, les amendements que vous avez adoptés dégradent les comptes. Construire une politique, nous le savons, c'est faire des choix, c'est arbitrer entre des priorités, c'est céder à la facilité de s'exonérer de ce devoir de responsabilité en transférant quelques milliards de francs de charges de la sécurité sociale vers le budget de l'Etat. Je ne crois pas que ce soit une bonne solution.
Ce qui m'a laissée perplexe, c'est lorsque cette rigueur s'est appliquée à l'hôpital public. Nous avons entendu - pas par tout le monde, il est vrai, puisque certains ont regretté que, dans notre pays, l'hôpital n'ait pas suffisamment de moyens - des propos sur l'hôpital public, sur son insuffisant effort d'adaptation, sur un laxisme prétendu de la politique hospitalière.
Contrairement à ces allégations, je crois que l'adaptation du secteur hospitalier public est en cours, et qu'il faut d'ailleurs saluer l'ensemble des personnels qui y concourent aujourd'hui. Je ne pense pas que ce soit en réduisant d'un milliard de francs l'ONDAM, l'Objectif national de dépenses d'assurance maladie, que nous la mettrons en oeuvre. Nous savons bien que l'on ne peut pas avancer en serrant tous les freins, et que des marges de manoeuvre sont nécessaires si on souhaite effectivement que l'évolution puisse avoir lieu. C'est en tout cas ce que nous essayons de faire en élaborant des nouveaux schémas d'organisation sanitaire qui répondent aux besoins, en créant des réseaux de prise en charge, par exemple pour la périnatalité et la lutte contre le cancer, en poursuivant la définition des contrats d'objectifs avec les établissements.
Par ailleurs, vous le savez, le Gouvernement entend accélérer la réduction des inégalités de dotations budgétaires entre régions et entre établissements.
En matière de médecine de ville, je pense que la majorité sénatoriale a refusé des évolutions qui paraissent pourtant nécessaires pour moderniser notre système de santé. J'ai apprécié qu'elle approuve la mise en place du fonds d'aide à la qualité, mais je regrette qu'elle ait repoussé l'article qui visait à élargir les possibilités d'avoir des partenaires conventionnels, à leur permettre, par exemple, de mettre en place des filières et des réseaux, et de développer la prévention, l'éducation sanitaire et l'évaluation.
Je le dis à nouveau aujourd'hui : notre conviction, c'est que, en France, le système de soins et la politique de santé ne changeront pas sans le concours des acteurs de la santé. Pour la médecine de ville, ces évolutions doivent passer par la politique conventionnelle.
S'agissant des mécanismes de sauvegarde économique, nous étions d'accord, je crois, pour considérer qu'ils doivent constituer des dispositifs d'« ultime recours ». Encore faut-il que ce soit vraiment des « recours ». La majorité sénatoriale nous a proposé un système censé individualiser la régulation, mais en prévoyant de fixer des objectifs médecin par médecin, poste par poste. Il s'agit là d'un système qui sera extrêmement bureaucratique et qui risque fort de s'apparenter à un rationnement des soins pour un certain nombre de médecins. On ne peut en appeler à la rigueur, proposer des diminutions de l'ONDAM et se priver de toutes les dispositions qui permettent d'aboutir au respect des objectifs votés par le Parlement.
Dans ces conditions, je me réjouis que l'Assemblée nationale ait rétabli le texte qu'elle avait adopté en première lecture, avec quelques modifications à la marge. Le débat à l'Assemblée nationale a, de plus, permis d'améliorer ce texte, et je voudrais attirer votre attention sur les avancées plus significatives.
En ce qui concerne la lutte contre le tabagisme, l'objectif du Gouvernement - partagé, je crois, par les deux assemblées - est de faire reculer la consommation de tabac, notamment chez les jeunes.
La hausse des prix, nous le savons, est, à cet égard, le moyen le plus efficace.
On peut tenter d'obtenir cette hausse des prix par un accroissement de la fiscalité proportionnelle ; tel était l'objet de l'amendement adopté par la Haute Assemblée en première lecture.
Mais nous savons qu'accroître les droits proportionnels sur le tabac peut entraîner une politique commerciale agressive et déboucher sur une guerre des prix. Ne souhaitant pas prendre ce risque, nous vous proposons un nouveau dispositif.
Tout d'abord, pour assurer la hausse des prix, que nous souhaitons tous, un amendement dans le collectif budgétaire comportera un doublement de la part fixe du droit de consommation et une augmentation du minimum de perception, tant pour les tabacs blonds que pour les tabacs bruns. De plus, une mesure spécifique sera proposée sur les tabacs à rouler, alignant le taux du droit de consommation sur celui des cigarettes et augmentant à hauteur du maximum autorisé par le droit communautaire le minimum de perception.
En pratique, cela devrait conduire à une hausse des prix de l'ordre de 5 %. Pour concrétiser cette hausse des prix, le Gouvernement va, dans les prochains jours, prendre des contacts avec les fabricants pour que les prix soient modifiés dès le début de l'année 1999.
Nos débats de cette année, comme ceux de l'année passée, l'ont montré : il importe de revoir en profondeur tant la fiscalité du tabac et son effet sur les prix que l'affectation du produit des taxes, notamment sa répartition entre l'Etat et la sécurité sociale. Une mission parlementaire sera chargée d'un rapport sur ce sujet.
Nous engageons donc cette réflexion pour l'avenir tout en nous donnant les moyens de réduire le tabagisme dès cette année. En ce domaine, nous sommes parvenus, me semble-t-il, à un dispositif pertinent.
Les débats à l'Assemblée nationale ont également modifié substantiellement les dispositions relatives au médicament. C'est un dispositif conventionnel rénové qui vous est ainsi proposé.
Ainsi, nous entendons accroître la cohérence entre la politique conventionnelle et les orientations définies dans la loi de financement de la sécurité sociale. Chaque année, à l'issue de nos débats, le comité économique, qui sera renforcé par ailleurs, recevra des orientations qui permettront de traduire dans les conventions les exigences formulées par le Parlement en matière de maîtrise de dépense, ainsi que les priorités de santé publique.
Les prérogatives mais aussi les moyens du comité économique seront renforcés. Si le Gouvernement fait de la voie conventionnelle une priorité, vous le savez, celle-ci doit s'inscrire dans notre politique structurelle du médicament. Ainsi, si l'évolution des dépenses, l'évolution scientifique ou les orientations nouvelles fixées au comité économique l'exigent - nous espérons que ces circonstances sont exceptionnelles - le comité pourra modifier les conventions.
Le contenu même des conventions doit être enrichi, celles-ci ne se bornant pas à fixer des prix mais devant comporter un ensemble cohérent d'engagements en matière de promotion, de recherche, de santé publique et de bon usage du médicament. C'est ainsi que seules les conventions d'un type nouveau, qui visent à mettre en place une véritable politique du médicament, signées après le 1er janvier 1999 pourront entraîner exonération de la clause de sauvegarde.
Les exigences nouvelles à l'égard des laboratoires qui souhaitent se conventionner justifient que ces derniers soient soumis à un mécanisme de régulation défini par leur propre convention et soient par conséquent exclus du champ de la contribution générale.
C'est ce que la Haute Assemblée avait souhaité lors de la première lecture. Il m'apparaît qu'après les débats en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale nous sommes parvenus à un équilibre entre deux exigences : d'une part, la mise en place d'un mécanisme protégeant effectivement l'assurance maladie contre d'éventuelles dérives des dépenses du médicament et, d'autre part, la nécessité d'une politique conventionnelle active donnant aux laboratoires la visibilité dont ils ont besoin pour développer leurs activités sur le moyen terme.
J'en viens, enfin, à une dernière disposition importante, introduite par le Gouvernement à l'Assemblée nationale : le droit à la cessation anticipée d'activité pour les victimes de l'amiante.
Lors de la première lecture, vous avez approuvé des dispositions visant à rouvrir les dossiers des victimes de l'amiante écartées de leurs droits en matière de maladie professionnelle en raison de la prescription biennale.
En cohérence avec ces dispositions, le Gouvernement vous propose de franchir une nouvelle étape pour rendre justice aux salariés qui, après avoir été astreints à des travaux pénibles, sont maintenant fauchés par la maladie pour avoir inhalé sur leur lieu de travail de la poussière d'amiante.
Ainsi, les personnes atteintes de certaines maladies professionnelles liées à l'amiante pourront cesser leurs activités dès cinquante ans. Pour les personnes qui ont travaillé dans les établissements de transformation de l'amiante, où le taux d'empoussièrement est le plus fort, un tiers des années d'activité passées dans le secteur de l'amiante sera déduit de l'âge légal de la retraite à soixante ans.
Nous avons conscience que nous ne traitons pas ainsi le cas de tous les salariés exposés à l'amiante. Nous allons continuer à travailler avec les caisses régionales d'assurance maladie, les CRAM, et nos directions régionales afin de trouver des critères objectifs pour ceux qui travaillent dans d'autres secteurs.
Il fallait en effet prendre rapidement des mesures pour ceux qui sont victimes de telles maladies. C'est ce premier pas que nous avons souhaité faire. Nous vous invitons ainsi à exprimer une solidarité forte à l'égard des travailleurs de l'amiante. Chacun connaît aujourd'hui la force des maladies qui les atteignent mais aussi la douleur et la tristesse qui est la leur.
Cette disposition nous rappelle, si besoin était, que les lois de financement de la sécurité sociale ne sont pas de simples lois comptables. Nous les concevons comme un moyen de consolider et d'approfondir les solidarités inscrites dans notre système de protection sociale. La protection sociale ne se réduit pas à des flux financiers, même si nous savons que la pérennisation de l'équilibre est une condition de son maintien à terme, mais elle constitue bien un puissant vecteur de cohésion sociale et un outil majeur de solidarité.
C'est avec cette conviction - qui, je l'espère, est largement partagée sur vos travées - que je reprends nos travaux sur ce projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, permettez-moi de rappeler brièvement la façon sont s'est déroulé ce débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.
Au début, le texte du Gouvernement comportait trente-six articles ; en première lecture, l'Assemblée nationale a introduit douze articles additionnels ; compte tenu du retrait d'un article par le Gouvernement - l'article 26, qui n'était pas le moindre - le Sénat a été saisi, en première lecture, d'un texte comportant quarante-sept articles.
Lors de l'examen du projet de loi en première lecture, les 12, 16 et 17 novembre dernier, nous avions, mes chers collègues, adopté quinze articles conformes. Nous en avions modifié trente-deux - dont neuf de façon radicale puisque nous les avions supprimés - et nous avions introduit quatre articles additionnels.
Ces modifications importantes au texte adopté par l'Assemblée nationale ont traduit le souci du Sénat et de votre commission des affaires sociales d'affirmer quatre orientations que je tiens à vous rappeler, puisque c'est sur elles que porte essentiellement notre désaccord avec le projet gouvernemental.
La première consistait à utiliser, dans le domaine de l'assurance maladie, les moyens disponibles à une adaptation de l'offre de soins, à mettre en place un mécanisme de régulation des dépenses de santé simple, médicalisé, individualisé et efficace.
Madame la ministre, vous venez de dire - je vous ai écoutée avec beaucoup d'attention, comme je le fais toujours - que nous devions modifier nos rapports avec les médecins.
Le problème des « sanctions collectives » - c'est ainsi qu'elles ont été perçues par les médecins - est devenu un sujet hypersensible, sur lequel nous devons revenir. Ces propos ne concernent d'ailleurs pas que l'actuel gouvernement, puisque le gouvernement précédent, que je soutenais, avait lui aussi prévu des sanctions collectives, et nous savons ce que cela lui a coûté ! Mais il nous faut, quoi qu'il en soit, sortir de cette logique si nous voulons changer les rapports avec les professionnels de la santé : à cet égard, je suis d'accord avec vous, madame la ministre.
A mon instigation, la Haute Assemblée a adopté un autre système. Je ne dis pas qu'il est parfait, mais je prétends qu'il a le mérite d'offrir une voie pour sortir de cette impasse, dont il nous faut, je tiens à le réaffirmer haut et fort, absolument sortir.
Par ailleurs, nous voulions maintenir une véritable politique conventionnelle du médicament et, comme vous venez de le rappeler mieux que je n'aurais su le faire, madame la ministre, le texte qui est issu de la navette entre l'Assemblée nationale et le Sénat nous semble satisfaisant à cet égard. Nous présenterons, certes, quelques amendements à la marge, mais ils ne remettront pas en cause l'équilibre du texte.
Notre deuxième orientation consistait à inciter à l'élaboration d'un projet cohérent et complet sur les retraites arrêtant l'ensemble des mesures structurelles nécessaires pour conforter les retraites par répartition - auxquelles, je le réaffirme, nous sommes très attachés à l'horizon 2005 - mais incluant, à l'instar des fonds de retraite que nous avions défendus naguère - c'était un signal politique fort - des mesures permettant de mettre fin aux déficits des régimes de retraites que nous connaissons aujourd'hui, de clarifier la situation des régimes spéciaux, notamment de celui des fonctionnaires. Sur ce point, nous étions, bien évidemment, en désaccord avec le Gouvernement.
La troisième orientation consistait à traiter équitablement les familles, la situation excédentaire de la branche famille ne justifiant aucunement, à nos yeux, de nouvelles économies venant après les mesures d'une exceptionnelle gravité qui avaient été mises en oeuvre l'an dernier et sur lesquelles le Gouvernement est heureusement revenu : je pense notamment à la mise sous condition de ressources des allocations familiales.
J'observe cependant aujourd'hui que la principale mesure d'économie du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 s'est transformée, un an plus tard, en une aggravation des prélèvements fiscaux par la diminution du plafond du quotient familial.
Nous considérons, pour notre part, qu'il n'y a pas lieu de toucher aux avantages accordés aux familles, dans la mesure où la branche famille est excédentaire de 3,5 milliards de francs. Sachant que les familles de notre pays consentent déjà un effort - car avoir des enfants aujourd'hui, dans notre société moderne, représente un réel effort - nous estimons que, quelle que soit leur situation, il faut conforter les avantages que peut leur accorder la collectivité. Il s'agissait donc, là aussi, d'un point de discordance avec le Gouvernement, et je le déplore.
Enfin, la dernière orientation consistait à affirmer la nécessité d'une clarification des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale.
J'insiste encore une fois sur le fait que mes critiques ne s'adressent pas seulement au gouvernement actuel : j'ai tenu le même propos devant d'autres gouvernements que je soutenais, et je crois qu'il est absolument indispensable de se pencher sur cette question pour sauver notre système de protection sociale et faire comprendre à l'opinion ce qu'est le budget de la sécurité sociale.
Les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale sont marquées actuellement par l'importance des charges indues, en gestion et en trésorerie, qui pèsent notamment sur la branche famille, et par la remise en cause systématique par le Gouvernement du principe, affirmé par la loi du 25 juillet 1994, de la compensation intégrale des exonérations de charges sociales décidée par l'Etat.
Dans votre intervention, madame la ministre, vous venez de parler de sincérité comptable. Je suis prêt à vous répondre : « Chiche ! » Nous voulons également la sincérité comptable, mais si nous sommes d'accord sur les objectifs, nous divergeons sur les analyses.
Par conséquent, la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a été l'occasion pour le Sénat de souligner la fragilité de l'équilibre financier présenté par le Gouvernement.
Tout d'abord, il est évident - c'est un constat que personne ne peut nier - que cet équilibre ne traduit pas l'assainissement de l'ensemble des branches de la sécurité sociale. En effet, si certaines branches sont excédentaires, d'autres demeurent déficitaires.
Lors du débat à l'Assemblée nationale, M. le secrétaire d'Etat à la santé a réaffirmé - et nous le soutenons sur ce point - le principe de l'autonomie financière des branches. Mais que signifie exactement l'autonomie financière des branches ? Vous nous dites que les comptes de la sécurité sociale sont en équilibre. Oui, mais c'est parce que vous additionnez des choux et des raves ! La branche retraites est déficitaire, la branche famille est excédentaire, la branche maladie est juste à l'équilibre et la branche accident du travail est excédentaire.
Quoi qu'il en soit, nous sommes, c'est une position constante de la commission des affaires sociales, pour l'équilibre, mais nous affirmons qu'il doit s'agir non d'un équilibre global - ce serait alors un faux équilibre - mais d'un équilibre de chacune des branches.
Ensuite, l'équilibre que vous nous proposez repose sur l'hypothèse d'une croissance forte des recettes : vous prévoyez 2,7 % d'augmentation du PIB. Nous en discuterons en cours d'année et nous verrons bien si le Gouvernement a été bien inspiré en préférant le volontarisme dans l'affichage de perspectives économiques optimistes à la simple volonté de maîtrise des dépenses, qui nous paraissait plus raisonnable !
Au demeurant, M. le Premier ministre, évoquant les hypothèses économiques retenues pour 1999, déclarait, le 24 novembre dernier - c'était donc depuis la première lecture au Sénat - que, « affirmer une perspective, c'est aussi se donner plus de chances de l'atteindre ». Certes, c'est du volontarisme, mais cela peut être aussi la méthode Coué ! Nous verrons bien, quoi qu'il en soit, en cours d'année.
Notre débat de première lecture a permis également de constater que le projet de loi était inabouti dans ses analyses, le Gouvernement renvoyant au premier semestre de l'année prochaine, donc après l'adoption de la loi de financement de la sécurité sociale pour cet exercice, un ensemble de réformes indispensables et urgentes : mesures structurelles dans le domaine des retraites - y compris la mise en place d'un mécanisme d'épargne-retraite - institution d'une couverture maladie universelle ou réforme de l'assiette des cotisations sociales à la charge des employeurs.
Réunie le jeudi 19 novembre 1998, la commission mixte paritaire n'est pas parvenue, hélas ! à adopter un texte commun sur les dispositions restant en discussion, en dépit de notre souhait d'aborder un certain nombre d'articles sur lesquels un accord apparaissait possible et souhaitable.
Le fonctionnement des commissions mixtes paritaires pourrait, à cet égard, être amélioré, dans la mesure où seuls quatre points de désaccord fondamentaux demeuraient entre l'Assemblée nationale et le Sénat : sur le reste, une dizaine ou une douzaine d'articles auraient pu faire l'objet d'un accord. Il faudra bien nous habituer, dans une démocratie apaisée, à avancer dans ce sens plutôt que de persévérer dans le rejet systématique, ce que fait l'autre assemblée.
Lors de l'examen en nouvelle lecture, le 26 novembre, l'Assemblée nationale a adopté trois articles dans le texte du Sénat : l'article 5 bis supprimant le prélèvement opéré par les services fiscaux sur certaines contributions perçues au profit des organismes de sécurité sociale, l'article 9 relatif à la taxation des boissons dites « prémix » et l'article 11 ter relatif à la situation des collaborateurs occasionnels des services publics au regard des régimes de sécurité sociale.
Sur l'initiative de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales - j'insiste sur ce point - mais aussi contre l'avis de cette dernière et à la demande expresse du Gouvernement, l'Assemblée nationale est revenue à son texte de première lecture sur quinze articles, alors qu'il s'agit d'articles sur lesquels, je crois, les commissions compétentes des deux assemblées auraient pu aboutir à un texte commun. Je déplore que le Gouvernement ne l'ait pas souhaité et qu'il ait demandé à sa majorité de ne pas permettre l'accord entre les deux commissions !
L'Assemblée nationale a, de surcroît, supprimé trois des quatre articles additionnels introduits par le Sénat : l'article 3 quater, qui visait à exonérer de charges sociales au titre de leurs salariés affiliés au régime agricole les associations d'aide à domicile, l'article 12 A, qui tendait à réaffirmer la compensation intégrale des exonérations de charges consenties dans le cadre de l'incitation à la réduction du temps de travail, et l'article 13 bis, qui avait pour objet de maintenir à dix et à quinze ans les majorations pour âge des allocations familiales.
L'Assemblée nationale a, en outre, souhaité modifier son texte de première lecture sur quinze articles, s'inspirant parfois des orientations retenues par le Sénat, notamment aux articles 24 et 25, qui concernent la politique conventionnelle du médicament.
Sur ce point, je l'ai dit tout à l'heure après Mme la ministre, la solution qui est finalement issue du débat parlementaire nous satisfait pleinement.
S'agissant, en revanche, de ce qu'il faut bien appeler les sanctions collectives de l'article 21, qui institue des lettres clés flottantes et des reversements - cela fait plus « chic » - à la charge des médecins libéraux, l'Assemblée nationale n'a modifié son texte que pour satisfaire des préoccupations que je qualifierai de cosmétiques.
Enfin, sur l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a introduit un article additionnel 31 bis, qui comporte un dispositif important de cessation anticipée d'activité ouvert aux salariés et anciens salariés des établissements de manufacture de l'amiante ou atteints d'une des maladies professionnelles liées à l'amiante. Vous êtes d'ailleurs longuement intervenue à l'instant sur ce point, madame la ministre.
Nous ne saurions, naturellement, être défavorables à ce dispositif très attendu par les intéressés et dont la mise en oeuvre n'a que trop tardé. Cependant, permettez-moi une remarque d'intérêt purement procédural - je ne parlerai pas du fond - dans la mesure où l'article adopté est fragile au regard de la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel, qui proscrit, en nouvelle lecture, les dispositifs sans lien direct avec les dispositions en navette.
Il est donc regrettable - non pas sur le fond, j'y insiste, mais en termes de procédure - que le Gouvernement ait attendu le stade ultime de la navette pour introduire ce dispositif sous la forme d'un amendement déposé en séance en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.
J'ajoute, madame la ministre, que vous avez annoncé ce dispositif lors d'une conférence de presse le 19 novembre, soit quarante-huit heures après la première lecture du projet de loi au Sénat. Nous ne souhaitons pas faire preuve de susceptibilité excessive, mais comprenez notre réaction !
Quoi qu'il en soit, cette disposition risque d'en rester au stade de la gesticulation législative si le Conseil constitutionnel l'annule. Et nous le déplorerions tous, pour les travailleurs de l'amiante notamment.
Vous allez me dire, madame la ministre, que l'on ne peut vouloir une chose et son contraire. Je vous répondrai que le Gouvernement n'a pas trouvé de moyen terme entre, d'un côté, des réformes différées - s'agissant notamment des retraites ou des cotisations patronales - et, de l'autre, des amendements de séance - s'agissant, par exemple, de la modification du régime des aides à domicile, de la réforme de l'assurance veuvage ou de la mise en place d'une cessation d'activité anticipée pour les travailleurs de l'amiante - et que nous légiférons ainsi dans d'assez mauvaises conditions.
En conclusion, mes chers collègues, lors de la discussion des articles, je vous proposerai de prendre en compte les modifications adoptées par l'Assemblée nationale qui vont dans le sens des préoccupations que nous avions exprimées et, pour le reste, de rétablir notre texte de première lecture, ouvrant ainsi à l'Assemblée nationale, comme il est normal aux termes de notre Constitution, la possibilité, lors de la procédure du « dernier mot », d'accomplir un nouveau pas vers les positions du Sénat. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Autain.
M. François Autain. Je ne reviendrai pas après vous, madame le ministre, ni après vous, monsieur le rapporteur, sur la description exhaustive des travaux des deux assemblées. C'est pourquoi je serai bref : je m'en tiendrai aux trois progrès qu'a permis la discussion parlementaire et qui ont particulièrement retenu mon attention.
Je suis tout d'abord très heureux que, pour lutter contre la consommation de tabac, le Gouvernement et l'Assemblée nationale en soient venus, finalement, à supprimer l'article 11 bis relatif à la majoration des droits sur le tabac. En effet, le relèvement des taxes comportait un risque, celui de provoquer, par des effets économiques pervers, une baisse des prix dont la conséquence sur la consommation eût été contreproductive, allant à l'encontre de l'objectif poursuivi.
La bonne solution - je reconnais que cela nous avait peut-être échappé en première lecture - consistait, bien sûr, à relever directement le prix du tabac en maintenant les taxes à leur niveau, assuré que l'on était ainsi d'obtenir le résultat souhaité. C'est donc là une mesure à laquelle le groupe socialiste souscrit pleinement.
Je suis également très satisfait que notre pays ait, enfin, décidé - car nous n'avions, il faut l'avouer, que trop attendu - de reconnaître les maladies professionnelles nées du contact avec l'amiante. Je suis d'autant plus satisfait, madame le ministre, que vous avez choisi d'ouvrir un droit à préretraite aux malades comme aux professionnels en contact avec l'amiante.
Ainsi, votre dispositif porte la marque de l'intérêt que nous accordons tous au renforcement de la sécurité et de la protection sanitaire de nos concitoyens. Cet acte tardif, mais fort, vaut mieux que les meilleures paroles jamais suivies d'effet.
Je vous remercie, enfin, madame le ministre, d'avoir tenu vos engagements en proposant à l'Assemblée nationale, qui l'a acceptée, une réécriture des dispositions des articles 24 et 25 qui garantit à la fois la pérennité de notre politique contractuelle du médicament et la participation de l'industrie à la réalisation des objectifs de maîtrise des dépenses de santé.
Je note, à cet égard, que la commission n'a, sur ces articles, que repris partiellement, contrairement à l'attitude qu'elle a adoptée par ailleurs sur ce texte, ses amendements de première lecture, en soulevant seulement une petite question qui porte sur la cohérence et la coordination entre l'article 24 et l'article 25. Nous aurons l'occasion d'y revenir tout à l'heure, lors de la discussion de ces articles.
En ce qui concerne les articles 3 bis, 11 quater et 36, qui ont une incidence sur l'équilibre budgétaire de la CNRACL, je laisse le soin à mon excellent collègue et ami Claude Domeizel, par ailleurs président de cette même CNRACL, de vous faire part de ses craintes ou des questions qu'il se pose quant à l'équilibre futur de cette caisse qui nous concerne tous puisque nous sommes nombreux, sur ces travées, à être en même temps maires ou élus locaux.
Telles sont, madame le ministre, les observations très brèves que je souhaitais faire avant la discussion des articles d'un projet de loi qui, ainsi amélioré, recueille évidemment l'approbation du groupe socialiste. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à Mme Borvo.
Mme Nicole Borvo. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, après l'échec de la commission mixte paritaire, le projet gouvernemental nous revient, en deuxième lecture, rétabli, pour l'essentiel, dans sa version adoptée initialement. L'Assemblée nationale a écarté des dispositions votées au Sénat et que nous avions, pour notre part, rejetées.
Notre avis sur les amendements que la commission nous propose de réintroduire aujourd'hui n'a pas changé. Aussi, s'ils étaient adoptés, nous voterions contre le texte du Sénat.
Je pense, en particulier, aux retraites.
Cautionnant le principe de la création d'un fonds de réserve, la commission des affaires sociales du Sénat s'était empressée de vider ce dispositif de sa substance en supprimant, tout d'abord, les ressources affectées pour cette année et les dispositions organisant le contrôle et la participation des partenaires sociaux à la gestion de ce dernier.
Ensuite, dans le rapport annexé, la référence à l'abrogation de la loi Thomas disparaissait, marquant ainsi la sympathie de la droite pour les fonds de pension anglosaxons, qui, assortis d'exonérations de charges sociales et d'avantages fiscaux, s'inscrivent dans une logique de substitution aux régimes de retraite par répartition.
Profondément attachés à cette conquête sociale s'il en est, les parlementaires communistes apprécient l'attitude du Gouvernement et de la majorité de nos collègues de l'Assemblée nationale, qui ont refusé de donner quitus à la mise en place des fonds de pension.
Nous n'entendons pas éluder le problème de l'avenir de nos régimes de retraite, notamment l'échéance de 2005.
Nous pensons néanmoins que les premières préoccupations à avoir en la matière sont celles de l'emploi et de l'assiette sur laquelle sont assis les financements.
En même temps, les justifications tant démographiques qu'économiques ne doivent pas servir à ébranler le dispositif existant. Nos inquiétudes sont grandes, à ce sujet. Les discussions ont permis de les lever partiellement.
La réforme des cotisations patronales, annoncée pour le premier semestre de 1999, et le débat sur les fonds partenariaux de retraite doivent être l'occasion de conforter l'attachement du Gouvernement aux retraites par répartition.
Nous resterons vigilants pour que les fonds partenariaux de retraite soient fortement réglementés, qu'ils ne servent pas uniquement à mobiliser l'épargne dans l'économie, qu'ils soient collectifs, publics, accessibles à tous, qu'ils associent étroitement les partenaires sociaux à la gestion.
Dès la première lecture, Mme la ministre annonçait un ensemble de mesures propres à améliorer sensiblement le pouvoir d'achat des retraités, mis à mal durant ces dernières années : le relèvement de 2 % du minimum vieillesse, la revalorisation de 1,2 % des pensions vieillesse et le relèvement de 2 % des pensions de réversion pour les veuves. Autant de pas positifs qui auraient pu être plus signifiants si les ressources de la sécurité sociale étaient plus importantes.
Je regrette que les dispositions introduites au Sénat tendant à optimiser la réforme de l'allocation veuvage aient disparu.
Sur d'autres points, tels que les exonérations de cotisations patronales pour l'embauche du premier salarié, la réduction de l'ONDAM, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, les grandes orientations de notre politique de santé publique et l'avenir de notre protection sociale, je suis satisfaite que l'Assemblée nationale ait refusé de suivre le Sénat.
En revanche, beaucoup moins positif est le fait que les députés aient finalement décidé d'exclure de la clause de sauvegarde les laboratoires pharmaceutiques qui auront passé une convention avec le Comité économique du médicament, qui voit ses compétences et moyens financiers renforcés.
Lorsqu'on sait que plus 90 % des laboratoires ont signé avec l'Etat un contrat sur la période 1994-1996 et que, entre janvier et septembre, les dépenses de médicaments remboursés ont augmenté de 7,6 %, on peut légitimement en conclure que, jusqu'à présent, cette politique conventionnelle n'a pas permis de limiter la dérive des dépenses médicamenteuses.
Je ne vois pas comment le dispositif nouveau, cette taxe spéciale, serait plus efficace, étant observé que pratiquement tous les laboratoires sont exonérés ! Pourquoi ces derniers, contrairement à l'ensemble des acteurs du système de santé, échapperaient-ils à leurs responsabilités sociales ?
Nous approuvons, bien entendu, le fait qu'un dispositif de retraite anticipée destiné aux salariés exposés à l'amiante ait été institué.
Les personnes atteintes de maladies professionnelles liées à l'exposition à l'amiante pourront, dès cinquante ans, prétendre à cette préretraite. Pour les salariés et anciens salariés des manufactures concernées, l'âge de départ sera calculé en déduisant, par rapport à l'âge légal fixé à soixante ans, un tiers des années d'activité passées dans ces établissements.
Plusieurs milliers de personnes seront, dès 1999, concernées par ce dispositif ; j'espère néanmoins que celui-ci pourra être amélioré.
Il conviendrait aussi de se préoccuper de l'opportunité de la baisse des cotisations patronales accident du travail et maladie professionnelle au regard des sous-déclarations persitantes dans ce domaine et de l'effort de prévention encore à réaliser.
Mon appréciation générale sur le texte, tel qu'il nous revient en deuxième lecture, n'a pas changé.
Faute d'avoir encore résolu la question clé du financement assis sur l'ensemble des richesses produites par l'entreprise en réformant les cotisations sociales patronales, le Gouvernement se prive, pour l'instant, de moyens importants destinés à mettre fin au sentiment fort d'insécurité sociale partagé par une grande partie des Français.
Une étude réalisée récemment par la SOFRES met en relief le profond attachement des Français aux valeurs du système de protection sociale.
La plupart craignent une dégradation du niveau de protection sociale, l'apparition d'une médecine inégalitaire, la disparition du service public hospitalier de proximité, le déficit de la sécurité sociale.
Sur ce dernier point, madame la ministre, en rétablissant, en 1999, l'équilibre des comptes, vous apaisez leurs craintes et, par là même, barrez la route aux tentatives de privatisation, de gestion par des assureurs privés, de ce que je me refuse à appeler, pour ma part, le « marché de la santé ».
Cette question sensible du risque de démantèlement du monopole de la sécurité sociale me tient particulièrement à coeur. Nous sommes farouchement opposés aux projets des assureurs privés, qui, loin de baisser les coûts et d'améliorer la prise en charge du risque maladie, conduisent inévitablement à la sélection et à l'inégalité de traitement.
Face à la pauvreté persistante, au taux élevé de renoncements aux soins que tout le monde connaît, aux conséquences graves du peu d'accès à la prévention, il me semble impératif de lier le retour à l'équilibre des comptes à une meilleure satisfaction des besoins sanitaires et sociaux existants ou émergents.
Pour ce faire, en première lecture, nous avions fait des propositions visant à accroître les ressources de notre protection sociale dans le souci de consolider les régimes de retraite par répartition, d'attribuer les allocations familiales dès le premier enfant, de revaloriser l'ensemble des prestations familiales, d'indexer les retraites sur l'évolution des salaires et non des prix, de créer un cinquième risque « dépendance », de mener de véritables campagnes de santé publique, enfin, de desserrer l'étau qui enserre les hôpitaux.
Malheureusement, dans l'immédiat, ces priorités n'ont pas été retenues. Je doute que les mesures structurelles reconduites permettent, par exemple, à notre service public hospitalier d'être plus sûr, plus efficace, plus humain. C'est pourtant ce qu'attendent nos concitoyens.
Participant aux états généraux des malades du cancer, les nombreuses personnes rassemblées ont témoigné de l'urgence de changer la relation entre malade et médecin. Satisfaits en partie de la qualité des soins, grâce à notre système public hospitalier, ils sont surtout demandeurs d'une meilleure considération, de plus d'attention et de relais entre la médecine hospitalière et la médecine de ville.
Comment accéder à ces demandes si ce n'est en maintenant et en perfectionnant les services et équipes existants, si ce n'est en assurant plus de formation aux intervenants hospitaliers et en augmentant leur nombre ?
L'élaboration des schémas régionaux d'organisation sanitaire, les SROS, de deuxième génération, les regroupements de services, les fermetures d'hôpitaux de proximité, de maternités et de services d'urgence réduisent les choix du patient et augmentent les délais raisonnables d'accès aux soins. A terme, cela renforcera le cloisonnement et la déshumanisation des structures ainsi que la ghettoïsation des populations.
Les enveloppes régionales hospitalières viennent d'être rendues publiques : 265,3 milliards de francs sont à répartir.
Choisissant de concentrer vos efforts sur les régions considérées comme sous-dotées pour lisser les disparités régionales, vous vous contentez d'un taux d'évolution de 1,17 % pour les hôpitaux publics de la région parisienne.
C'est admettre implicitement que les hôpitaux parisiens sont en surnombre et trop chers par rapport à la province, ce que je réfute. C'est aussi nier les réalités parisiennes.
Permettez-moi de me référer à la conférence de presse des quatre-vingts chefs de service de l'Assistance publique, qui dénonçaient, au début de 1998, le manque de moyens criants auxquels ils étaient confrontés.
La fédération hospitalière de France déclarait, quant à elle, qu'en 1999 une évolution des budgets hospitaliers à 2,5 % permettrait tout juste de maintenir l'emploi. C'est dire que 1,17 % pour Paris équivaut à une annonce de baisse des effectifs et de suppression de postes.
Lors du vote de la loi de lutte contre les exclusions, vous avez réaffirmé avec force votre attachement - je le partage - au rôle central et social de l'hôpital. La couverture médicale universelle, la CMU, ira dans le même sens.
Cela impliquerait de dégager des moyens budgétaires pour assumer ces missions reconnues indispensables par tous.
La compression des hôpitaux publics franciliens induira inévitablement un transfert d'activités et de moyens vers le secteur privé.
Or, comme notre région concentre la plus importante proportion de médecins du secteur II pratiquant des honoraires libres, limiter le recours plus courant qu'ailleurs aux services d'urgence renforcera le renoncement aux soins.
De plus, traitant de pathologies rares et complexes, les hôpitaux franciliens contribuent à l'innovation, au progrès médical.
Par ailleurs, le poids des CHU en région parisienne, donc des dépenses de formation et de recherche, n'est pas réellement pris en compte.
Je constate que la mise en service, l'an prochain, de l'hôpital européen Georges-Pompidou commence déjà à perturber sérieusement le fonctionnement de nombreux hôpitaux parisiens puisque cette opération se fait par redéploiement interne aussi bien pour le financement que pour les personnels.
En première lecture, certains se plaignaient, ici, de l'insuffisance des efforts d'adaptation de l'hôpital public. C'est être très loin des réalités du terrain et faire peu de cas du devoir pour tout élu local de permettre à tous l'accès à l'hôpital et à des soins de qualité.
Au cours des débats au sein de cette assemblée, très peu de collègues ont abordé la question de la tenue des états généraux de la santé participant au besoin de démocratie sociale. Pour ma part, je regrette que cette consultation des Français sur les questions concernant la santé publique et l'organisation de notre système de soins intervienne aussi tardivement après le vote de la présente loi et la mise en place, par exemple, des filières de soins.
C'était en effet la condition pour définir une politique nationale de santé à partir des besoins exprimés par les intéressés eux-mêmes, en liaison avec les professionnels.
Nous ne pouvons, quant à nous, nous résigner à leur enlisement.
Je souhaite que les différents acteurs et le grand public s'impliquent le plus possible pour que, rapidement, le Gouvernement traduise concrètement encore mieux les implications et exigences de chacun pour une protection sociale accrue. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jean Delaneau, président de la commission. Monsieur le président, avant d'aborder la discussion des articles, je sollicite une brève suspension de séance afin de permettre à la commission de se prononcer sur deux amendements qu'elle n'a pas encore examinés.
M. le président. A la demande de la commission, nous allons donc interrompre nos travaux quelques instants.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à quinze heures quarante-cinq, est reprise à quinze heures cinquante.)

M. le président. La séance est reprise.
Nous passons à la discussion des articles.

Réserve de l'article 1er et du rapport annexé

M. le président. A la demande de la commission des affaires sociales et avec l'accord du Gouvernement, la discussion de l'article 1er et du rapport annexé est réservée jusqu'après l'examen de l'article 36 du projet de loi.

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

Article 2



M. le président.
« Art. 2. - I à III. - Non modifiés.
« IV. - Le code de la sécurité sociale est ainsi modifié :
« 1° L'article L. 135-1 est ainsi modifié :
« a) Après le premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
Le fonds a également pour mission de gérer un fonds de réserve pour les régimes d'assurance vieillesse visés à l'article L. 222-1 et aux 1° et 2° de l'article L. 621-3. »
« a bis) Au deuxième alinéa, les mots : "qui est assisté d'un comité de surveillance composé notamment de membres du Parlement" sont remplacés par les mots : "qui est assisté dans les missions mentionnées aux premier et deuxième alinéas d'un comité de surveillance composé notamment de membres du Parlement, de représentants des assurés sociaux désignés par les organisations syndicales de salariés interprofessionnelles représentatives au plan national ainsi que de représensants des employeurs et travailleurs indépendants désignés par les organisations professionnelles d'employeurs et de travailleurs indépendants représentatives", » ;
« b) Avant le dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
Les opérations du Fonds de solidarité vieillesse correspondant à chacune des missions respectivement mentionnées au premier et au deuxième alinéa du présent article sont retracées en deux sections distinctes. » ;
« 2° Au premier alinéa de l'article L. 135-2, les mots : "Les dépenses prises en charge par le fonds visé à l'article L. 135-1 sont les suivantes" sont remplacés par les mots : "Les dépenses prises en charge par le Fonds de solidarité vieillesse au titre du premier alinéa de l'article L. 135-1 sont les suivantes" ;
« 3° L'article L. 135-3 est ainsi modifié :
« a) Au premier alinéa, les mots : "Les recettes du fonds sont constituées par" sont remplacés par les mots : "Les recettes du fonds affectées au financement des dépenses mentionnées à l'article L. 135-2 sont constituées par",
« b) Le dernier alinéa est ainsi rédigé :
« Les recettes et les dépenses du fonds de la première section doivent être équilibrées, dans des conditions prévues par les lois de financement de la sécurité sociale. » ;
« 4° Les articles L. 135-4, L. 135-5 et L. 135-6 deviennent respectivement les articles L. 135-1-1, L. 135-4 et L. 135-5 ;
« 5° Après l'article L. 135-1-1, il est créé une section 1 intitulée : "Opérations de solidarité" et comprenant les articles L. 135-2 à L. 135-5 ;
« 6° Après l'article L. 135-5, il est inséré une section 2 ainsi rédigée :

« Section 2

« Fonds de réserve


« Art. L. 135-6. - Les recettes du fonds affectées aux missions définies au deuxième alinéa de l'article L. 135-1 sont constituées par :
« 1° Une fraction, fixée par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget, du solde du produit de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés visé au deuxième alinéa de l'article L. 651-2-1 ;
« 2° Tout ou partie du résultat excédentaire de la première section, dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget ;
« 3° Toute ressource affectée au fonds de réserve en vertu de dispositions législatives. »
V. - Supprimé. »
Sur l'article, je suis saisi de quatre amendements déposés par M. Descours, au nom de la commission.
L'amendement n° 1 vise, à la fin du texte proposé par le a du 1° du IV de cet article pour être inséré après le premier alinéa de l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale, à supprimer les mots : « visés à l'article L. 222-1 et aux 1° et 2° de l'article L. 621-3 ».
L'amendement n° 2 a pour objet de supprimer le a bis du 1° du IV de l'article 2.
L'amendement n° 3 tend à rédiger ainsi le texte proposé par le 6° du IV de l'article 2 pour l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale :
« Art. L. 135-6. - Les recettes du fonds affectées aux missions définies au deuxième alinéa de l'article L. 135-1 sont constituées par toute ressource affectée en vertu de dispositions législatives. »
L'amendement n° 4 vise à rétablir le V de l'article 2 dans la rédaction suivante :
« V. - Les missions, les statuts et les ressources du fonds de réserve mentionné à l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale sont déterminés par une loi tendant à assurer l'équilibre à long terme des régimes d'assurance vieillesse, portant réforme des régimes fiscaux de retraite et instituant un régime de retraite des fonctionnaires de l'Etat. »
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter ces quatre amendements.
M. Charles Descours, rapporteur. En première lecture, nous avions souligné que la décision de créer un fonds de réserve pour les retraites par répartition présentait un caractère à nos yeux inachevé : les objectifs de ce fonds semblaient flous, les sommes affectées apparaissaient dérisoires par rapport aux besoins futurs, les modalités de gestion restaient à définir.
Ayant pris acte du caractère « symbolique » de cette mesure, que j'ai rappelé dans mon intervention initiale, nous n'avions pas pensé supprimer ce fonds de réserve. Nous avons cependant jugé inutile de « faire semblant », comme le projet de loi nous paraissait le faire, d'attribuer à ce fonds un seul embryon de ressources - je rappelle qu'elles s'élevaient à 2 milliards de francs - et de « peaufiner » la composition du comité de surveillance du FSV ou de préciser les régimes bénéficiaires.
Pour notre Haute Assemblée, les différentes dispositions relatives au fonds de réserve formaient un tout dont il n'était pas possible de dissocier certains éléments.
L'Assemblée nationale a choisi de rétablir en nouvelle lecture le texte tel qu'elle l'avait adopté en première lecture.
La commission vous propose par conséquent quatre amendements tendant à revenir au texte adopté par le Sénat en première lecture.
L'amendement n° 1 vise à supprimer la liste des régimes de retraite bénéficiaires du fonds de réserve. Cette liste est en effet quelque peu arbitraire : pourquoi tel régime de retraite et pas tel autre ?
L'amendement n° 2 tend à supprimer les modifications apportées à la composition du comité de surveillance du FSV. Ils nous semble en effet qu'il convient d'approfondir la réflexion sur ce point au regard notamment de ce que seront les ressources et les emplois de fonds.
L'amendement n° 3 a pour objet de supprimer l'affectation au fonds de réserve des sommes provenant de la C 3 S et du FSV. Il s'agit de ces deux milliards de francs qui, à la suite d'un jeu de piste, tombent enfin dans ce fonds de réserve, si on ne les a pas perdus entre-temps.
Enfin, l'amendement n° 4 prévoit que les missions, les statuts et les ressources du fonds de réserve seront déterminés par une loi tendant à assurer l'équilibre à long terme des régimes d'assurance vieillesse par répartition auxquels je continue à affirmer notre attachement ; mais il faut en même temps réformer les régimes spéciaux de retraite et instituer un véritable régime de retraite des fonctionnaires de l'Etat.
Tel est, monsieur le président, l'objet de ces quatre amendements.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 1, 2, 3 et 4 ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Le Gouvernement est défavorable à ces quatre amendements. J'ai longuement abordé ces sujets dans la discussion générale ; je crois donc inutile d'y revenir.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 1, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 2, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 3, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 4.
M. Jean-Pierre Fourcade. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fourcade.
M. Jean-Pierre Fourcade. L'amendement n° 4 est très important. En effet, nous sommes à six ans de l'explosion prévue de nos régimes de retraite - 2005 - et en six ans on ne peut pas faire grand-chose !
Si nous continuons à nous voiler la face et à approcher de cette échéance en reportant sans cesse les réformes, il est clair que nous n'aurons que deux solutions : soit diminuer de manière drastique le montant des pensions de retraite ; soit majorer fortement les cotisations pesant sur la population active.
Dans le cadre de la monnaie unique, dans lequel nous serons rentrés avec les impératifs de convergence de l'ensemble de nos politiques économiques et sociales, cette affaire sera pour notre pays un risque majeur et je me désespère de voir que le Gouvernement ne traite pas ce risque majeur.
Alors, on demande à des personnalités qualifiées d'établir des rapports ; on ressuscite le commissariat du Plan pour faire des propositions - mais il ne se passe rien.
Je viens d'entendre avec quelque terreur Mme Borvo nous dire que le comble de l'horreur c'était l'épargne retraite et les fonds de pension. Or tous les pays développés du monde, tous nos concurrents, notamment au sein de l'Union européenne, ont depuis longtemps mis en place le système de l'épargne retraite, qui vient en complément des régimes par répartition.
Par conséquent, je trouve que l'amendement de la commission va dans le bon sens, puisqu'il s'agit de demander au Gouvernement de préparer un projet de loi sur l'équilibre à long terme de notre régime de retraite, sur la nécessaire réforme des régimes spéciaux et sur la création, enfin ! d'un régime de retraite pour les fonctionnaires de l'Etat, puisque nous sommes dans une totale obscurité à cet égard.
En effet, personne ne sait exactement ce que l'Etat dépense pour assurer les retraites de tous ses fonctionnaires. On connaît parfaitement l'effort consenti par les collectivités territoriales et les établissements hospitaliers, puisque l'on connaît le taux des cotisations patronales et sociales qui pèse sur eux ; en revanche, on ignore quel taux de cotisations est supporté par l'Etat au titre du financement des retraites de ses fonctionnaires. Ce manque de clarté contribue à aggraver la situation.
Je souhaite donc, mes chers collègues, que cet amendement soit adopté en recueillant le plus de suffrages possibles. Il indique de manière claire que le Sénat est lucide, que nous savons que nous nous dirigeons vers des remous graves et que nous courons le risque de voir un certain nombre de personnes actives s'installer ailleurs dans l'Union européenne, parce que les jeunes générations n'accepteront pas de supporter des taux de prélèvements de plus en plus élevés, au motif que les gouvernements en place avant 2005 auront été incapables d'envisager des mesures de réforme. (Très bien ! et applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 4, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 2, modifié.

(L'article 2 est adopté.)

Article 3 bis



M. le président.
« Art. 3 bis. - I. - L'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigé :
« Art. L. 241-10. - I. - La rémunération d'une aide à domicile est exonérée totalement des cotisations patronales d'assurances sociales, d'accidents du travail et d'allocations familiales, lorsque celle-ci est employée effectivement à leur service personnel, à leur domicile ou chez des membres de leur famille, par :
« a) Des personnes ayant atteint un âge déterminé et dans la limite, par foyer, et pour l'ensemble des rémunérations versées, d'un plafond de rémunération fixé par décret ;
« b) Des personnes ayant à charge un enfant ouvrant droit au complément de l'allocation d'éducation spéciale mentionné à l'article L. 541-1 ;
« c) Des personnes titulaires :
« - soit de l'allocation compensatrice pour tierce personne,
« - soit d'une majoration pour tierce personne servie au titre de l'assurance invalidité, de la législation des accidents du travail ou d'un régime spécial de sécurité sociale ou de l'article L. 18 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ;
« d) Des personnes se trouvant, dans des conditions définies par décret, dans l'obligation de recourir à l'assistance d'une tierce personne pour accomplir les actes ordinaires de la vie et titulaires :
« - soit d'un avantage de vieillesse servi en application du présent code ou du code rural,
« - soit d'une pension d'invalidité servie par un régime spécial de sécurité sociale, sous réserve d'avoir dépassé un âge déterminé par décret,
« - soit d'une pension allouée aux militaires invalides au titre de l'article L. 2 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, sous réserve d'avoir dépassé un âge déterminé par décret ;
e) Des personnes remplissant, dans des conditions définies par décret, la condition de degré de dépendance prévue à l'article 2 de la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 tendant à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance.
« L'exonération est accordée sur la demande des intéressés par l'organisme chargé du rcouvrement des cotisations dans les conditions fixées par arrêté ministériel.
« Le bénéfice de ces dispositions ne peut se cumuler pour une même aide à domicile avec l'allocation de garde d'enfant à domicile prévue à l'article L. 533-1.
« II. - Les personnes qui ont passé un contrat conforme aux dispositions du cinquième alinéa de l'article 6 de la loi n° 89-475 du 10 juillet 1989 relative à l'accueil par des particuliers, à leur domicile, à titre onéreux, de personnes âgées ou handicapées adultes sont exonérées totalement, dans les conditions prévues à l'avant-dernier alinéa du I, des cotisations patronales d'assurances sociales, d'accidents du travail et d'allocations familiales dues sur la rémunération qu'elles versent à ces particuliers.
« III. - Les rémunérations des aides à domicile employées sous contrat à durée indéterminée par les associations admises, en application de l'article L. 129-1 du code du travail, à exercer des activités concernant la garde d'enfant ou l'assistance aux personnes âgées ou handicapées, les centres communaux et intercommunaux d'action sociale et les organismes habilités au titre de l'aide sociale ou ayant passé convention avec un organisme de sécurité sociale sont exonérées totalement des cotisations patronales d'assurances sociales, d'accidents du travail et d'allocations familiales pour la fraction versée en contrepartie de l'exécution des tâches effectuées chez les personnes visées aux b, c, d et e du I ou bénéficiaires de prestations d'aide ménagère aux personnes âgées ou handicapées au titre de l'aide sociale légale ou dans le cadre d'une convention conclue entre ces associations ou organismes et un organisme de sécurité sociale.
« Un décret détermine les modalités d'application de l'exonération prévue par l'alinéa ci-dessus, et notamment :
« - les informations et pièces que les associations, les centres communaux et intercommunaux d'action sociale et les organismes visés au précédent alinéa doivent produire auprès des organismes chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale du régime général ;
« - les modalités selon lesquelles les organismes chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale du régime général vérifient auprès des organismes servant les prestations mentionnées aux b, c, d et e du I ou les prestations d'aide ménagère visées au précédent alinéa que les personnes au titre desquelles cette exonération a été appliquée ont la qualité de bénéficiaires desdites prestations.
« Les rémunérations des aides à domicile ayant la qualité d'agent titulaire d'un centre communal ou inter-communal d'action sociale bénéficient d'une exonération de 100 % de la cotisation d'assurance vieillesse due au régime visé au 2° de l'article R. 711-1 du code de la sécurité sociale pour la fraction de ces rémunérations remplissant les conditions définies au premier alinéa du présent paragraphe.
« IV. - Par dérogation aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, l'exonération prévue au III n'est pas compensée par le budget de l'Etat.
« V. - Les dispositions du présent article sont applicables aux périodes d'emploi postérieures au 31 décembre 1998 ; toutefois, la limite prévue au a du I est applicable aux périodes d'emploi postérieures au 31 mars 1999. »
« II. - Au titre VII du livre Ier du code de la sécurité sociale, il est inséré un chapitre VII ainsi rédigé :

« Chapitre VII

« Action sanitaire et sociale des régimes

« Art. L. 177-1. - Les caisses de sécurité sociale procèdent, au moins une fois par an, au contrôle, dans des conditions déterminées par décret, des associations et organismes chargés de l'exécution des prestations à caractère familial ou domestique dont elles assurent, en tout ou partie, le financement, afin de s'assurer de la régularité des opérations financières et comptables et d'apprécier la qualité des prestations servies. »
« IV. - Les pertes de recettes résultant du dernier alinéa du III de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale sont compensées à due concurrence par une taxe additionnelle aux droits mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
Par amendement n° 5, M. Descours, au nom de la commission, propose :
A. - De rédiger ainsi le a du paragraphe I du texte présenté par le paragraphe I de cet article pour l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale :
« a) Des personnes ayant atteint un âge déterminé par décret ; »
B. - De rédiger ainsi le paragraphe IV du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale :
« IV. - L'article L. 131-7 du présent code est applicable à 70 % de l'exonération prévue au premier alinéa du III. »
C. - Dans le V du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale, de supprimer le membre de phrase : « toutefois, la limite prévue au a du I est applicable aux périodes d'emploi postérieures au 31 mars 1999. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Il s'agit ici de l'exonération du versement de cotisations sociales patronales pour les employeurs d'aides à domicile.
Nous rappelons que, en première lecture, le Sénat avait affirmé son opposition au plafonnement de l'exonération de charges dont bénéficient les personnes âgées de plus de soixante-dix ans. Nous sommes pour les exonérations de charges sociales en faveur des personnes qui emploient une aide à domicile, y compris lorsqu'elles ont plus de soixante-dix ans, et quelle que soit leur condition.
Nous réaffirmons également la compensation par le budget de l'Etat de cette majoration d'exonérations de charges en faveur des associations d'aides à domicile.
Là encore, comme je l'ai dit dans mon exposé liminaire, il s'agit d'une position constante de la commission des affaires sociales, qui souhaite que les exonérations décidées par l'Etat soient compensées selon la loi du 25 juillet 1994.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Comme j'ai déjà été amenée à le dire, le Gouvernement souhaite que le service à domicile soit lié à deux caractéristiques : d'une part, la dépendance de la personne, quelle soit physique, psychologique ou personnelle ; d'autre part, la dépendance financière.
Je rappelle qu'en plafonnant à quinze heures par semaine l'exonération de cotisations sociales nous ne touchons que 10 % des personnes âgées de plus de soixante-dix ans qui occupent néanmoins 50 % des heures travaillées. Ne sont pas touchées les personnes qui ont véritablement un besoin en termes de dépendance, c'est-à-dire, par exemple, celles qui perçoivent la prestation spécifique dépendance ou l'allocation aux adultes handicapés.
Il s'agit donc d'une mesure de solidarité à un moment où nous exonérons à 100 % les cotisations sociales pour les associations d'aides à domicile.
Je suis donc défavorable à cet amendement.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 5.
M. Claude Domeizel. Je demande la parole pour explication de vote.
M. Claude Domeizel. Nous considérons que l'article 3 bis, qui traite des conditions d'exonération de cotisations sociales patronales pour l'emploi d'une aide à domicile, est une excellente mesure, et le groupe socialiste l'approuve.
Cependant, s'agissant de l'alinéa 5 du paragraphe II de cet article, nous souhaiterions que soit évalué tout d'abord le coût de cette mesure. Nous souhaiterions également savoir combien d'agents sont concernés, dans quelle mesure ce dispositif pourrait créer un précédent et, enfin, ce qui est prévu pour la compensation, qu'elle soit par l'Etat ou par l'employeur.
Si je pose ces questions, c'est pour deux raisons. La première, vous l'avez devinée, concerne les agents qui cotisent à la CNRACL. L'exonération signifie en effet une perte de recettes pour la Caisse, c'est-à-dire une perte pour les collectivités territoriales, mais également une perte pour le budget des hôpitaux. Indirectement donc, cela a une incidence sur le budget de la sécurité sociale.
D'une manière plus générale, ces périodes qui seront exonérées seront-elles prises en compte pour le calcul de la retraite des agents concernés ? Je tiens à rappeler que le code des pensions civiles stipule très clairement : « Aucune pension ne peut être concédée si le versement des retenues exigibles n'a pas été effectué. »
Nous comptons sur Mme le ministre pour obtenir une réponse à ces questions.
M. Charles Descours, rapporteur. Bonnes questions !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Monsieur le sénateur, je comprends parfaitement que vous désapprouviez cette disposition résultant de l'adoption d'un amendement en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.
Vous aurez sans doute noté que le Gouvernement avait exprimé son opposition à son adoption au motif - que vous avez d'ailleurs rappelé - que, la disposition touchant aux recettes de la CNRACL, elle lui paraissait ne pas pouvoir être adoptée avant que le conseil d'administration de cette caisse ait pu être saisi du sujet.
Plus généralement, cette exonération de charges sociales ne concernera que les agents titulaires à temps complet de la fonction publique territoriale qui exercent comme aides-ménagères auprès des personnes âgées ou handicapées.
Leur nombre n'est donc sans doute pas considérable, puisque l'essentiel de ces professionnels exercent à temps partiel, mais il nous a semblé qu'il aurait été préférable de se donner le temps d'apprécier exactement les conséquences de la disposition concernée pour la CNRACL et d'étudier les modalités possibles de son application aux agents titulaires qui n'exercent cette activité que pendant une partie de leur temps.
Je ne peux donc que partager votre souci et dire que le Gouvernement demeure défavorable à ce texte.
M. Charles Descours, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Je prends acte avec intérêt de la position de Mme le ministre, mais je rappelle que, si elle était opposée au texte qui a été voté à l'Assemblée nationale, rien ne lui interdisait de déposer ici un amendement que nous aurions discuté et, pourquoi pas, approuvé puisque la CNRACL est l'objet d'un souci constant dans cette assemblée.
En l'occurrence, je comprends très bien l'inquiétude du président de la CNRACL.
M. Alain Gournac. Oui !
M. Charles Descours, rapporteur. Le Gouvernement, ayant toujours le droit de déposer un amendement, il vient peut-être de manquer à l'instant l'occasion d'une rectification !
M. Guy Fischer. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. A la lumière du débat - débat que nous avions d'ailleurs déjà eu en première lecture - je veux confirmer l'abstention du groupe communiste républicain et citoyen.
Les réserves qui ont été formulées par notre collègue M. Domeizel sont tout à fait pertinentes et nous aurions souhaité obtenir des précisions sur ce sujet.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 5, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 3 bis, ainsi modifié.

(L'article 3 bis est adopté.)

Article 3 ter

M. le président. L'article 3 ter a été supprimé par l'Assemblée nationale.

Article 3 quater



M. le président.
L'article 3 quater a été supprimé par l'Assemblée nationale.
Mais, pour amendement n° 6, M. Descours, au nom de la commission, propose de le rétablir dans la rédaction suivante :
« A. - Après l'article 1031-3 du code rural, il est inséré un article 1031-4 ainsi rédigé :
« Art. 1031-4. - I. - Les dispositions prévues au III de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale sont applicables aux cotisations patronales d'assurances sociales, d'accidents du travail et d'allocations familiales, dues par les associations et organismes sur les rémunérations des salariés affiliés au régime de protection sociale agricole, dans les conditions mentionnées par cet article.
« Les conditions d'application de l'exonération prévue au III de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale au bénéfice des associations et organismes visés à l'alinéa ci-dessus sont fixées par décret. Celui-ci détermine notamment les informations et pièces que les associations et organismes précités doivent produire auprès des caisses de mutualité sociale agricole ainsi que les modalités permettant aux caisses de mutualité sociale agricole de vérifier la qualité de bénéficiaires des prestations mentionnées aux b, c, d et e du I de l'article L. 241-10 précité ou des prestations d'aide ménagère visées au III du même article.
« II. - Les caisses de mutualité sociale agricole procèdent auprès des associations et organismes affiliés au régime agricole et bénéficiant de l'exonération prévue à l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale à des contrôles identiques à ceux réalisés par les caisses de sécurité sociale auprès des associations et organismes relevant du régime général, afin de s'assurer de la régularité des opérations financières et comptables et d'apprécier la qualité des prestations servies.
« III. - Les dispositions du I sont applicables aux gains et rémunérations versés postérieurement au 31 décembre 1998. »
« B. - La perte de recettes résultant du A ci-dessus est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575-A du code général des impôts. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Cet amendement reprend, en tenant compte des modifications introduites à l'article 3 bis et en incluant des dispositifs de contrôle, l'amendement de M. Louis Boyer, adopté par le Sénat en première lecture, qui vise à donner aux associations d'aide à domicile intervenant en milieu rural, dont les salariés dépendent du régime agricole, la même exonération que celle des associations dont les salariés dépendent du régime général. C'est une question d'équité.
Vous estimez, madame la ministre, qu'il s'agit d'un dispositif « illégal ». Si c'est le cas, que fait la tutelle ? Pourquoi ne met-on pas fin à l'inscription de ces salariés au régime agricole ?
Mais cette « illégalité » est loin d'être certaine. L'article 1144-7° du code rural englobe parmi les assujettis du régime agricole les salariés « d'une manière générale, de tout groupement professionnel agricole ». L'objet d'un « groupement professionnel agricole », défini par la jurisprudence, peut être très large. Certaines associations d'aide à domicile intervenant en milieu rural sont des groupements professionnels agricoles.
D'autres associations de services aux personnes ont été constituées par des caisses de mutualité sociale agricole au titre de l'action sanitaire et sociale. Les salariés de ces caisses étant, selon la loi, affiliés au régime agricole, il serait inopportun de prévoir un traitement différencié pour les salariés d'associations dépendant des caisses.
Enfin, j'observe que les dispositions du projet de loi d'orientation agricole actuellement en cours de discussion devant le Parlement ont pour effet de favoriser une grande souplesse sur les critères d'affiliation au régime agricole, dont nous connaissons les difficultés, ce qui a entraîné une légitime inquiétude des artisans et des commerçants. La cohérence de la politique gouvernementale sur le sujet ne m'apparaît pas évidente.
Telles sont les raisons qui ont conduit la commission des affaires sociales à reprendre cet amendement.
Il s'agit là d'un amendement d'ordre technique sur lequel nous devrions parvenir à un accord en commission mixte paritaire, s'il en allait autrement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Je rappelle la base du droit du travail français : chaque personne adhère à une convention collective, donc à un régime d'assurance maladie ainsi qu'à un régime de retraite en fonction de son activité et non pas en fonction de la personne pour laquelle elle exerce cette activité.
Une employée de maison, si elle travaille chez un marin pêcheur, ne va pas dépendre du régime général des marins pêcheurs ; puis, si elle travaille chez un commerçant, du régime général des commerçants. C'est pareillement vrai du secteur agricole.
Il est exact que certaines associations d'aides ménagères, sous prétexte qu'elles travaillent majoritairement ou principalement pour des agriculteurs, ont pris l'habitude, malgré les contrôles qui ont été réalisés, de cotiser au régime agricole. Ce n'est pas sain ; nous l'avons d'ailleurs rappelé à plusieurs reprises.
Par ailleurs, j'indique à M. Descours que le groupement professionnel agricole intervient dans l'activité agricole. On ne peut pas dire qu'une employée de maison exerce une activité agricole et qu'elle relève donc de ce régime.
Puisque vous avez soulevé une vraie question, vous auriez pu étudier la situation avec le ministère. Cela aurait peut-être permis de clarifier les choses une fois pour toutes et d'appliquer aux employés de maison la convention collective et le régime général, puisque c'est de celui-ci qu'elles relèvent et non pas d'un régime particulier qui n'a rien à voir avec leur activité.
C'est ce que nous avons fait pour notre part, et nous sommes convenus, avec le ministère de l'agriculture, de prévenir ces associations qu'elles sont dans l'irrégularité et qu'elles relèvent du régime général.
Je suis donc défavorable à cet amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 6, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 3 quater est rétabli dans cette rédaction.

Article 4



M. le président.
« Art. 4. - I. - Le premier alinéa de l'article 6 de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses mesures d'ordre social est complété par les mots : "afférentes à une fraction de la rémunération égale au salaire minimum de croissance, par heure rémunérée dans la limite de la durée légale ou conventionnelle du travail".
« II. - Non modifié.
« II bis. - Supprimé.
« III. - Non modifié. »
Sur cet article, je suis saisi de deux amendements.
Tous deux sont déposés par M. Descours, au nom de la commission.
L'amendement n° 7 a pour objet de supprimer le paragraphe I de cet article.
L'amendement n° 8 vise à rétablir le paragraphe II bis de cet article dans la rédaction suivante :
« II bis. - Les dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale s'appliquent à la prorogation, au-delà du 31 décembre 1998, du dispositif d'exonération de cotisations patronales pour l'embauche d'un premier salarié résultant du paragraphe II. »
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter ces deux amendements.
M. Charles Descours, rapporteur. L'amendement n° 7 vise à en revenir au texte adopté par le Sénat.
Le texte qui nous est soumis vise à proroger l'exonération de cotisations patronales de sécurité sociale pour l'embauche d'un premier salarié en la plafonnant au niveau du SMIC.
Aujourd'hui, les petites entreprises qui créent des emplois - c'est le sénateur de l'Isère qui s'exprime - sont des entreprises d'essaimage souvent issues d'une université, et il est évident que le premier salarié qu'elles embauchent sera rémunéré bien au-dessus du SMIC puisque, en règle générale, il s'agira d'un ingénieur de haut niveau. Elles ne bénéficieront donc que très partiellement du dispositif prévu à cet article. Nous vous proposons, par conséquent, de supprimer le plafonnement.
Nous sommes ainsi en cohérence avec la réalité économique de notre pays puisque, fort heureusement, il y a plus de créations de petites entreprises hightech que de sociétés de travail traditionnel.
L'amendement n° 8 tend à prévoir la compensation pour la sécurité sociale du dispositif d'exonération de cotisations patronales, qui a été institué avant la loi de 1994, mais que le Gouvernement aujourd'hui choisit de proroger au-delà de la durée initialement prévue. De ce fait, si l'on veut parvenir à l'équilibre de la sécurité sociale, comme vous l'avez annoncé tout à l'heure, madame la ministre, il me semble que l'on tombe sous le coup de la loi de 1994 et que cette prorogation d'exonération de charges sociales devrait être compensée par l'Etat.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Dans une période de relance de l'activité, comme c'est le cas aujourd'hui, l'exonération limitée au SMIC évite les effets d'aubaine tout en permettant de maintenir une aide juste pour chacun. Je suis donc défavorable à l'amendement n° 7.
Quant au second, je crois y avoir déjà répondu. Lorsque la loi de 1994 a été votée, le précédent gouvernement aurait pu reprendre, au compte du budget de l'Etat, 16 milliards de francs de cotisations de sécurité sociale exonérées, ce qu'il n'a pas fait. Parmi celles-ci figurait l'exonération pour l'embauche du premier salarié.
Il n'est pas souhaitable aujourd'hui de reprendre cette règle. Par conséquent, je suis également défavorable à l'amendement n° 8.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 7, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 8, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 4, modifié.

(L'article 4 est adopté.)

5

SOUHAITS DE BIENVENUE

À M. LE PRÉSIDENT DU PARLEMENT LETTON M. le président. J'ai le plaisir de saluer la présence, dans notre tribune officielle, de M. le président du parlement letton. (Mme le ministre, Mmes et MM. les sénateurs se lèvent et applaudissent.)
Je lui souhaite la bienvenue et je forme des voeux pour la réussite de sa visite en France. (Applaudissements sur toutes les travées.)

6

FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 1999

Suite de la discussion et adoption
d'un projet de loi en nouvelle lecture

M. le président. Nous reprenons la discussion, en nouvelle lecture, du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.
Dans la suite de la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l'amendement n° 46 rectifié, tendant à insérer un article additionnel après l'article 5.

Article additionnel après l'article 5



M. le président.
Par amendement n° 46 rectifié, MM. Oudin, Doublet, Gérard, Bizet, Legrand et Leclerc proposent d'insérer, après l'article 5, un article additionnel ainsi rédigé :
« Sous réserve des décisions juridictionnelles passées en force de chose jugée, sont annulées les créances relatives à la contribution sociale généralisée et à la contribution de remboursement de la dette sociale dues au titre des bénéfices industriels et commerciaux réalisés par les propriétaires embarqués ou les copropriétaires embarqués de navires de pêche artisanale. »
La parole est à M. Oudin.
M. Jacques Oudin. L'article 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 transfère des URSSAF aux services fiscaux la compétence du recouvrement de la CSG et de la CRDS assises sur les bénéfices industriels et commerciaux non professionnels. Cette mesure d'apparence technique aura pour effet de rendre effectif le paiement de la CSG et de la CRDS sur des revenus qui y sont déjà assujettis en théorie, mais qui ne sont pas connus des URSSAF.
Dans son rapport écrit, M. Charles Descours souligne les conséquences de cette mesure pour les propriétaires embarqués ou les copropriétaires embarqués de navires de pêche artisanale. Tout en estimant inopportun d'exonérer de CSG et de CRDS le secteur de la pêche artisanale, il estime souhaitable, afin d'éviter les conflits juridiques nés de redressements sur les exercices antérieurs à 1999, de préciser la date d'entrée en vigueur du dispositif. C'est le fameux principe de la non-rétroactivité.
Le présent amendement a pour objet de préciser, pour les propriétaires embarqués ou les copropriétaires embarqués de navire de pêche artisanale, qu'aucun rappel de CSG et de CRDS ne pourra intervenir au titre des exercices antérieurs à 1999, ce qui nous apparaît de simple justice.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Charles Descours, rapporteur. La commission souhaiterait connaître l'avis du Gouvernement.
M. le président. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Cet article additionnel vise les copropriétaires de navires qui sont imposés sur les bénéfices industriels et commerciaux, mais comme ceux-ci ne sont pas assujettis aux cotisations sociales, ces copropriétaires ne sont pas connus des URSSAF. De ce fait, ils ne peuvent pas s'acquitter, comme ils le devraient, de la CSG et de la CRDS, alors que les artisans pêcheurs y sont soumis.
Il nous est donc paru utile et naturel de généraliser ces recouvrements car, comme vous le savez, la CSG est une contribution large qui s'applique à l'ensemble des revenus.
Je dois rappeler que sont visés par le transfert non pas les revenus de l'activité professionnelle, dite rémunération à la part, qui, eux, sont déjà assujettis à la cotisation de sécurité sociale et à la CSG, mais bien uniquement les revenus qui ont été perçus au titre des parts de copropriétés de navires.
Pas plus qu'à vous, monsieur le sénateur, il ne m'apparaît opportun d'exonérer de la CSG et de la CRDS cette catégorie de redevables.
En revanche, pour éviter d'exposer les copropriétaires de navires à des redressements qui peuvent être lourds - et là, je rejoins le fond de votre amendement - je m'engage à ce que soient données les instructions nécessaires pour qu'il n'y ait pas de rappel de CSG et de CRDS, au titre des exercices antérieurs, sur les revenus non professionnels. Donc, que les choses soient bien claires, nous n'appliquerons pas la mesure sur les revenus des années passées.
Je préfère éviter que soit inscrit dans la loi le fait que des créances fiscales ne sont pas dues. Mais des instructions fiscales seront données en ce sens. J'en prends l'engagement au nom du Gouvernement.
Je vous saurais donc gré, monsieur le sénateur, de bien vouloir retirer votre amendement n° 46 rectifié à la suite de ces engagements.
M. le président. Monsieur Oudin, maintenez-vous votre amendement ?
M. Jacques Oudin. Les explications que Mme la ministre vient de donner sont parfaitement claires et comprises de tous : il s'agit d'éviter une rétroactivité qui, chacun le conçoit, n'est pas souhaitable.
L'engagement tout à fait ferme qu'elle a pris devant la Haute Assemblée nous rassurant sur les intentions du Gouvernement, c'est bien volontiers que je retire cet amendement.
M. le président. L'amendement n° 46 rectifié est retiré.

Article 6



M. le président.
« Art. 6. - I. - Non modifié.
« II. - Il est rétabli, dans cette section 5, un article L. 243-14 ainsi rédigé :
« Art. L. 243-14. - I. - Les entreprises ou les établissements d'une même entreprise, redevables de cotisations, contributions et taxes d'un montant supérieur à 6 millions de francs au titre d'une année civile, sont tenus de régler par virement ou, en accord avec leur organisme de recouvrement, par tout autre moyen de paiement dématérialisé, les sommes dont ils sont redevables l'année suivante sur le compte spécial d'encaissement de l'organisme de recouvrement dont ils relèvent.
« II. - Les entreprises autorisées à verser pour l'ensemble ou une partie de leurs établissements les cotisations dues à un organisme de recouvrement autre que celui ou ceux dans la circonscription desquels ces établissements se trouvent situés sont soumises à la même obligation.
« III. - Le non-respect de l'obligation prévue au I entraîne l'application d'une majoration de 0,2 % du montant des sommes dont le versement a été effectué selon un autre mode de paiement.
« IV. - Les règles et les garanties et sanctions attachées au recouvrement des cotisations de sécurité sociale sont applicables à la majoration prévue au III.
« Les modalités d'application du présent article sont, en tant que de besoin, fixées par décret en Conseil d'Etat. »
« II bis et III. - Non modifiés. » - (Adopté.)

Article 7



M. le président.
« Art. 7. - I. - Le III de l'article 12 de l'ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996 relative aux mesures urgentes tendant au rétablissement de l'équililbre financier de la sécurité sociale est ainsi modifié :
« 1° Au premier alinéa, les mots : "dont sont retranchées les charges comptabilisées au cours de la même période au titre des dépenses de recherche afférentes aux spécialités pharmaceutiques éligibles au crédit d'impôt mentionné à l'article 244 quater B du code général des impôts" sont supprimés ;
2° Le deuxième alinéa est ainsi rédigé :
« Le taux de cette contribution est fixé à 1,47 %.
« II. - Les sommes dues par les entreprises au titre des contributions prévues à l'article 12 de l'ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996 précitée modifiée par le I du présent article s'imputent sur les sommes acquittées par les entreprises au titre desdites contributions en application dudit article 12, dans sa rédaction applicable antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi.
« L'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, selon le cas, recouvre ou reverse le solde. Dans le cas où les sommes dues en application du présent article sont inférieures aux sommes acquittées au titre des contribuables instituées par l'ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996 précitée, dans sa rédaction applicable antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi, la différence donne lieu au paiement d'intérêts moratoires dont le taux est celui de l'intérêt légal. Les intérêts courent du jour du paiement et ne sont pas capitalisés.
« Dans le cas où les sommes dues en application du présent article sont supérieures aux sommes déjà acquittées, un décret fixe les modalités de versement de ces sommes par les entreprises redevables. »
Par amendement n° 9, M. Descours, au nom de la commission, propose de supprimer cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. La commission estime que cet article anticipe une éventuelle annulation par la Cour de justice des Communautés européennes des dispositions qui ont été prises par la France.
Cette démarche ne nous paraissant bonne ni sur le plan législatif ni sur le plan juridique, nous avions décidé, en première lecture, de supprimer cet article. En effet, il ne nous semblait pas opportun qu'en modifiant les dispositions de l'ordonnance du 24 janvier 1996 la France donne des arguments aux partisans d'une annulation qui n'a pas encore eu lieu.
Le Sénat avait aussi estimé que, sous le prétexte de rendre compatibles avec le droit communautaire les dispositions de l'ordonnance du 24 janvier 1996 - c'était la première ordonnance - le Gouvernement prenait, dans cet article du projet de loi, de grandes libertés avec les principes constitutionnels comme avec les principes du droit communautaire.
L'Assemblée nationale a rétabli cet article, que nous vous demandons de supprimer.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. J'ai déjà expliqué longuement en première lecture pourquoi je n'étais pas favorable à cet amendement.
Je vous rappelle que je ne suis pas responsable de cette taxe qui sera jugée - nous n'en doutons pas - illégale, ce qui risque de faire perdre 1,2 milliard de francs de recettes à la sécurité sociale.
Nous ne reprenons aucun franc supplémentaire. Nous nous contentons d'éteindre le contentieux en cours au Conseil d'Etat, ce qui me paraît utile.
Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement n° 9.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 9, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 7 est supprimé.

Article 11 bis



M. le président.
L'article 11 bis a été supprimé par l'Assemblée nationale.
Mais, par amendement n° 10, M. Descours, au nom de la commission, propose de le rétablir dans la rédaction suivante :
« I. - Après l'article L. 245-12 du code de la sécurité sociale, il est rétabli une section 4 ainsi rédigée :

« Section 4
« Taxe de santé publique sur les tabacs

« Art. L. 245-13. - Il est créé au profit de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés une taxe de santé publique de 2,5 % sur les tabacs fabriqués en France et sur les tabacs importés ou faisant l'objet d'une acquisition intracommunautaire et une taxe additionnelle de 7 % sur les tabacs à fine coupe destinés à rouler les cigarettes. Ces taxes sont assises et perçues sous les mêmes règles que la taxe sur la valeur ajoutée.
« Un arrêté conjoint des ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale et du budget pris après avis du conseil d'administration de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés fixe les conditions d'application de ces taxes aux actions de prévention et notamment de lutte contre le tabagisme. »
« II. - Les dispositions du I s'appliquent à compter du 1er janvier 1999. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Je rappelle que si l'Assemblée nationale a supprimé l'article 11 bis, les deux commissions concernées du Parlement étaient d'accord.
Cet article vise la taxe sur le tabac. Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture créait une augmentation du prix du tabac selon les normes habituelles : 900 millions de francs pour le budget général et 100 millions de francs pour l'assurance maladie.
Nous avons considéré, ce qui a été largement repris dans la presse régionale, qu'il valait mieux conserver cette augmentation du prix du tabac, sans toutefois procéder selon la technique habituelle. Nous avons donc proposé la création d'une taxe de santé publique, dont le produit, soit plus d'un milliard de francs, irait en totalité à l'assurance maladie.
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale nous a suivis sur ce point.
Puis, monsieur le secrétaire d'Etat, vous avez annoncé un dispositif qui n'est que virtuel, puisque ce n'est que demain qu'il sera concrétisé par un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 1998. Pour l'instant, seules les grandes lignes en sont connues.
Monsieur le secrétaire d'Etat, vous avez déclaré à l'Assemblée nationale que les discussions étaient en cours entre les ministères concernés et les fabricants de tabac. Excusez-nous, mais le Parlement ne se prononce pas sur des discussions ainsi en cours ! Il vote des projets de loi !
Cette taxe additionnelle, dites-vous, est contraire au droit communautaire ; mais notre amendement n'est en rien contraire à la directive européenne du 25 février 1992 sur les droits d'accises.
Vous allez nous objecter que cette taxe déclencherait, en revanche, une guerre des prix ; mais le Gouvernement peut, en compensation, baisser les droits qui existent déjà sur le tabac !
De plus, vous essayez de nous donner mauvaise conscience en évoquant la situation difficile de la SEITA, qui, je le rappelle, n'est plus une entreprise nationalisée ; mais l'Etat, qui gagne beaucoup d'argent grâce au tabac, a les moyens de financer un plan de restructuration.
Selon nous, cette taxe additionnelle doit bénéficier intégralement à la principale victime financière des ravages du tabac, qui est l'assurance maladie. Madame Aubry, monsieur Kouchner, nombre de nos collègues ici présents qui ont, à l'époque, voté avec moi la loi Evin, savent parfaitement que les 60 000 morts dues au tabac coûtent extrêmement cher à l'assurance maladie. Je trouve donc plus normal qu'au moment où nous votons une augmentation des droits sur le tabac la taxe bénéficie non pas à Bercy, mais plutôt à l'assurance maladie !
M. Alain Gournac. C'est important !
M. Charles Descours, rapporteur. Je ne comprends pas, sauf injonction de Bercy et arbitrage à Matignon, la position du ministère des affaires sociales.
M. Alain Gournac. Elle n'est effectivement pas claire !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale. J'arrive juste à temps !
M. Charles Descours, rapporteur. Oui, nous vous attendions !
M. le président. Nous savons, au Sénat, coordonner les choses, monsieur le secrétaire d'Etat ! (Sourires.)
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat M. Descours sait très bien que, sur le fond, nous sommes en plein accord avec lui sur la consommation tabagique dans notre pays et sur ses ravages : il faut y mettre bon ordre. Mais c'est extrêmement difficile.
Une des manières de faire baisser la consommation tabagique, en particulier chez les jeunes - c'est une triste réalité, mais elle a été prouvée maintes fois ! - c'est d'augmenter le prix du tabac et donc des paquets de cigarettes.
Certes, la SEITA est en position difficile, mais, en tant que responsable de la santé publique, je ne peux pas la considérer comme une entreprise tout à fait comme les autres, même si je dois avoir, pour ses employés et pour tous ceux qui sont inquiets en ce moment, de la considération.
Soyons clairs : sur le fond, nous sommes d'accord. Après l'adoption en première lecture à l'Assemblée nationale de l'amendement que vous connaissez, nous avons entrepris une longue réflexion, qui ne peut s'achever en quelques jours, sur la taxation des produits du tabac afin que la situation dénoncée par M. le rapporteur cesse en France.
Ce dernier a oublié d'ajouter - mais je crois que Mme Aubry en a parlé dans son introduction qu'une commission parlementaire réfléchira sur la fiscalité du tabac en général, ce qui est très important.
Quant au dispositif lui-même, monsieur le rapporteur, même si, sur le fond, j'en conviens, il ne me plaît pas spécialement, je l'accepte pour une raison très simple : nous avons obtenu dans un premier temps, après discussion, du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, puis, dans un second temps, à l'issue de nos négociations avec les fabricants de tabac, l'augmentation substantielle de prix que nous recherchions, à savoir 5 % au minimum. Cette augmentation entraînera, je l'espère, une baisse de la consommation tabagique, en particulier chez les jeunes.
Nous avons également obtenu des résultats sur trois objectifs qui étaient à nos yeux fondamentaux.
Tout d'abord, le produit de la taxation ira, pour une part, et pour moitié avec une avance de l'Etat, à la retraite anticipée des travailleurs de l'amiante. Vous savez combien cette mesure était nécessaire et combien elle a été bien accueillie. Ensuite, 100 millions de francs - ce qui correspond à l'augmentation de l'ONDAM à cette fin et, là encore, avec le relais du budget de l'Etat - seront destinés à l'installation, dans les régions qui n'en possèdent pas, d'équipes spécialisées dans les soins palliatifs. Cette année, nous aurons donc, je l'espère, de quoi augmenter le nombre de ces équipes de façon significative. Enfin, 70 millions de francs seront affectés à la prévention antitabagique.
Telles sont les raisons pour lesquelles je suis défavorable à cet amendement.
Au demeurant, je crois que nous ne pouvons tous qu'être satisfaits, nous qui l'avons tant réclamée, de la création de cette mission parlementaire qui va être décidée par le Premier ministre. Puisse dorénavant - je vous donne raison sur ce point - la taxation de la fiscalité sur le tabac se trouver un peu plus en accord avec nos principes de santé publique.
M. Charles Descours, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur. M. Charles Descours, rapporteur. On vient de se réjouir, voilà cinq minutes, que nous prenions en compte les travailleurs ayant souffert de l'exposition à l'amiante. Sans vouloir faire de comptabilité nécrologique, je rappellerai à la Haute Assemblée que, si ces travailleurs sont quelques centaines, voire quelques milliers, ce sont 60 000 personnes qui meurent chaque année à cause du tabac.
Les fabricants de cigarettes américains viennent de verser 360 milliards de dollars au budget fédéral américain pour compenser les dégâts sur la santé qu'ils entraînent. Nous en sommes encore loin !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 10, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 11 bis est rétabli dans cette rédaction.

Article 11 quater



M. le président.
« Art. 11 quater. - I. - Il est effectué, au profit du Fonds de l'allocation temporaire d'invalidité des collectivités locales, un prélèvement sur le fonds pour l'emploi hospitalier égal au montant des sommes nécessaires à l'équilibre de ce fonds multiplié par le rapport entre, d'une part, les charges occasionnées par le financement du congé de fin d'activité pour la fonction publique hospitalière et, d'autre part, les charges occasionnées par le financement du congé de fin d'activité pour les deux fonctions publiques territoriale et hospitalière. Ce prélèvement, qui est opéré par arrêté, peut faire l'objet d'acomptes provisionnels.
« II. - Il est effectué, également au profit du Fonds de l'allocation temporaire d'invalidité des collectivités locales, un prélèvement sur le fonds de compensation des cessations progressives d'activité égal au montant des sommes nécessaires à l'équilibre de ce fonds multiplié par le rapport entre, d'une part, les charges occasionnées par le financement du congé de fin d'activité pour la fonction publique territoriale et, d'autre part, les charges occasionnées par le financement du congé de fin d'activité pour les deux fonctions publiques territoriale et hospitalière. Ce prélèvement, qui est opéré par arrêté, peut faire l'objet d'acomptes provisionnels.
« III. - Dans le dernier alinéa de l'article 45 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire, les mots : "qui interviendra au plus tard le 31 décembre 2000," sont supprimés. »
Par amendement n° 11, M. Descours, au nom de la commission, propose de supprimer cet article.
La parole est à M. Descours.
M. Charles Descours, rapporteur. Cet article vise à assurer le financement du fonds alimentant le congé de fin d'activité pour la fonction publique territoriale hospitalière.
Mais, pour alimenter ce fonds, on opère des prélèvements sur deux fonds différents. Cette politique du « sapeur Camembert », qui consiste à faire deux trous pour en combler un troisième, nous semble un peu curieuse !
Par ailleurs, la pérennisation du congé de fin d'activité ne nous semble pas relever d'une loi de financement de la sécurité sociale. C'est pourquoi nous proposons de supprimer l'article 11 quater.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 11, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 11 quater est supprimé.

Article 12 A



M. le président.
L'article 12 A a été supprimé par l'Assemblée nationale.
Mais, par amendement n° 12, M. Descours, au nom de la commission, propose de le rétablir dans la rédaction suivante :
« Les dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale s'appliquent aux exonérations de charges sociales prévues par la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Il s'agit, en application de la loi du 25 juillet 1994, de compenser les exonérations de charges sociales qui sont décidées par l'Etat. Dans le cadre de la loi sur les trente-cinq heures, dite loi Aubry, nous avons entendu certains partenaires sociaux dire que cette exonération de charges sociales était complète, alors que d'autres estimaient qu'elle était incomplète et qu'elle coûterait 2,5 milliards ou 3 milliards de francs à la sécurité sociale.
Madame le ministre, soit en commission, soit en séance publique, vous avez déclaré vouloir appliquer la loi de 1994 avant peut-être de la modifier - ce que nous ne souhaitons pas, évidemment - nous nous en réjouissons, mais, dans la mesure où nous avons entendu des bruits divers, nous préférons inscrire dans la loi la compensation intégrale de l'exonération pour charges sociales de la loi sur les trente-cinq heures.
M. Guy Fischer. Mais vous enlevez 10 milliards, sinon plus, pour les trente-cinq heures dans le budget général !
M. le président. Monsieur Fischer, si vous le souhaitez, vous pourrez faire vos observations lors des explications de vote, tout à l'heure.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. J'ai déjà dit que, par rapport à d'autres mesures, s'agissant de la réduction de la durée du travail, nous avions l'avantage de connaître très exactement le nombre des emplois créés et même le montant des cotisations qui reviendront à la sécurité sociale grâce aux emplois créés par cette même réduction.
Aussi, il ne nous paraît pas aberrant qu'à terme on mette en place un mécanisme permettant de réduire les charges sociales financées par le budget de l'Etat au prorata des entrées qui s'opéreront dans les caisses de la sécurité sociale.
Mais, comme je l'ai déjà dit, avant de s'engager dans cette voie, le Gouvernement souhaite attendre les résultats du premier bilan de la loi auquel il sera procédé avec les partenaires sociaux.
Telle est la raison pour laquelle, pour l'instant, je suis défavorable au rétablissement de l'article 12 A.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 12, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 12 A est rétabli dans cette rédaction.

Article 12



M. le président.
« Art. 12. - Pour 1999, les prévisions de recettes, par catégorie, de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement sont fixées aux montants suivants :

(En milliards
de francs.)

« Cotisations effectives 1 062,9
« Cotisations fictives 194,8
« Contributions publiques 63,8
« Impôts et taxes affectés 438,7
« Transferts reçus 5,2
« Revenus des capitaux 1,4
« Autres ressources 32,6

« Total des recettes 1 799,5 »

Par amendement n° 13 rectifié, M. Descours, au nom de la commission, propose :
A. - A la première ligne (Cotisations effectives) du tableau figurant à cet article, de remplacer la somme : « 1 062,9 » par la somme : « 1 068,6 » ;
B. - A la quatrième ligne (Impôts et taxes) dudit tableau, de remplacer la somme : « 438,7 » par la somme : « 440,2 » ;
C. - A la cinquième ligne (Transferts reçus) dudit tableau, de remplacer la somme : « 5,2 » par la somme : « 4,9 » ;
D. - En conséquence, à la dernière ligne (Total des recettes) dudit tableau, de remplacer la somme : « 1 799,5 » par la somme : « 1 806,4 ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination visant à tirer les conséquences de l'adoption par le Sénat d'amendements précédents.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 13 rectifié, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 12, ainsi modifié.

(L'article 12 est adopté.)

Article 13 bis



M. le président.
L'article 13 bis a été supprimé par l'Assemblée nationale.
Mais, par amendement n° 14, M. Descours, au nom de la commission, propose de le rétablir dans la rédaction suivante :
« Le premier alinéa de l'article L. 521-3 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigé :
« Chacun des enfants à charge, à l'exception du plus âgé, ouvre droit à partir de l'âge de dix ans et de quinze ans à une majoration des allocations familiales. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Dans le texte qui nous est présenté par le Gouvernement, le bénéfice de la majoration pour âge des allocations familliales est reporté du dixième au onzième anniversaire et du quinzième au seizième anniversaire de l'enfant concerné. Or, dans la mesure où la branche famille est excédentaire de 3 milliards de francs, nous considérons qu'il n'y a pas lieu de procéder à un tel report.
Il s'agit vraiment d'un désaccord de fond avec le Gouvernement. C'est d'ailleurs l'un des points sur lequel nous n'avons pu nous mettre d'accord avec l'Assemblée nationale, semble-t-il, et je le regrette car il s'agit de l'un des axes fondamentaux suivant lesquels nous avons orienté le débat en première lecture.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 14, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 13 bis est rétabli dans cette rédaction.

Article 16



M. le président.
« Art. 16. - I. - Dans le code de la sécurité sociale, sont insérés les articles L. 161-28-1 à L. 161-28-4 ainsi rédigés :
« Art. L. 161-28-1. - Non modifié.
« Art. L. 161-28-2. - Afin de garantir la qualité du recueil et du traitement des données relatives aux dépenses d'assurance maladie, il est créé auprès des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale un conseil pour la transparence des statistiques de l'assurance maladie.
« Ce conseil est composé du président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale ou son représentant, du président de la commission des affaires sociales du Sénat ou son représentant, du secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale, de représentants des caisses nationales d'assurance maladie, des professions de santé et de personnalités qualifiées dans les domaines de l'information de santé ou des statistiques.
« Les modalités d'application du présent article sont déterminées par décret.
« Art. L. 161-28-3. - Le conseil pour la transparence des statistiques de l'assurance maladie est chargé :
« 1° De veiller à la qualité du recueil et du traitement des informations statistiques produites par l'assurance maladie relatives aux soins de ville ;
« 2° De donner un avis sur la qualité des informations statistiques produites par les organismes d'assurance maladie dans le domaine des soins de ville et de contribuer par ses avis à définir la nature et les destinataires des productions statistiques dans le domaine des soins de ville, utiles à la connaissance des pratiques de soins et des dépenses de santé ;
« Le conseil établit, chaque année, un rapport aux ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale. Pour l'information du Parlement, ce rapport est rattaché à l'annexe visée au b du II de l'article LO 111-4.
« Art. L. 161-28-4. - Les organismes d'assurance maladie communiquent au Conseil pour la transparence des statistiques de l'assurance maladie la description précise des traitements des informations statistiques relatives aux soins de ville qu'ils mettent en oeuvre ainsi que les informations statistiques qu'ils produisent dans le domaine des soins de ville. »
« II et III. - Supprimés. »
Par amendement n° 15, M. Descours, au nom de la commission, propose :
A. - Dans le deuxième alinéa du texte précité par le paragraphe I de cet article pour l'article L. 161-28-2 du code de la sécurité sociale, de supprimer les mots : « du président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale ou son représentant, du président de la commission des affaires sociales du Sénat ou son représentant, ».
B. - Dans le même alinéa du même texte, après les mots : « des professions de santé », d'insérer les mots : « , des établissements de santé publics et privés, des établissements médico-sociaux, des industries fabriquant des biens remboursables par l'assurance maladie. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Si vous le permettez, monsieur le président, je présenterai simultanément l'amendement n° 16.
M. le président. Je suis en effet saisi d'un amendement n° 16, présenté par M. Descours, au nom de la commission, ainsi conçu :

A. - A la fin du deuxième alinéa (1°) du texte proposé par le paragraphe I de l'article 16 pour l'article L. 161-28-3 du code de la sécurité sociale, supprimer les mots : « relatives aux soins de ville ».
B. - Dans le troisième alinéa (2°) dudit texte, supprimer deux fois les mots : « dans le domaine des soins de ville ».
Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Cet article vise à créer un conseil pour la transparence des statistiques de l'assurance maladie. Je trouve cela très bien, mais je n'apprendrai à personne dans cette assemblée qu'il règne un extraordinaire climat de suspicion entre les médecins de ville, notamment ceux qui travaillent dans les cliniques privées, et les médecins des hôpitaux, s'agissant des moyens respectifs alloués aux uns et aux autres.
J'assistais hier à un congrès des cliniques privées qui se tenait à la Porte Maillot.
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Il avoue. (Sourires.)
M. Charles Descours, rapporteur. J'étais aussi en compagnie de l'un de vos amis, monsieur le secrétaire d'Etat.
M. Alain Gournac. Tiens, tiens ! Que c'est amusant !
M. Charles Descours, rapporteur. Toujours est-il qu'il fut question, à ce congrès, de transparence.
Le conseil pour la transparence ne serait compétent, dans le texte actuel, que pour les soins de ville. Nous avons voulu faire que la compétence de ce conseil soit étendue à l'ensemble des soins. Cela aidera à lever la suspicion qui existe entre l'hospitalisation publique et l'hospitalisation privée.
Nous avions supprimé la mention relative aux soins de ville, l'Assemblée nationale l'a réintégrée, nous la supprimons de nouveau, car la compétence de ce conseil de transparence, dont nous soutenons le principe, ne doit pas être réservée simplement à une partie des statistiques de l'assurance maladie.
Deuxièmement, au nombre des membres du conseil de la transparence figurent les présidents des commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat, ou leurs représentants, pour conseiller le Gouvernement. Je pense que ce n'est pas le rôle des membres du Parlement que de conseiller le Gouvernement. Il appartient au Parlement de voter la loi et de contrôler le Gouvernement. Le Gouvernement dispose de toute manière d'une foule de conseillers très compétents.
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. C'est exact !
M. Charles Descours, rapporteur. Si nous le conseillions, comment pourrions-nous ensuite le contrôler ?
Nous ne souhaitons donc pas que les membres du Parlement participent aux travaux de cette commission.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Ce dispositif nous a été demandé par les médecins de ville et, comme l'on dit selon une expression peu heureuse, il est « formaté » pour cela. C'est pourquoi nous sommes défavorables à cet amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 15, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. L'amendement n° 16 ayant déjà été défendu, quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Egalement défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 16, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 17, M. Descours, au nom de la commission, propose d'insérer, avant le dernier alinéa du texte présenté par le paragraphe I de l'article 16 pour l'article L. 161-28-3 du code de la sécurité sociale, un alinéa ainsi rédigé :
« ... De donner un avis sur le périmètre des différents postes de dépenses pris en considération dans la détermination et le contrôle du respect des objectifs définis à la suite du vote du Parlement pour les soins de ville, la pharmacie et les établissements. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Il s'agit d'un amendement inspiré par notre collègue Claude Huriet, qui voulait élargir les compétences du conseil pour la transparence des statistiques de l'assurance maladie aux questions relatives au périmètre des différents objectifs de dépenses opposables aux professionnels de santé.
Le Sénat avait suivi Claude Huriet en première lecture ; nous réaffirmons notre position en nouvelle lecture.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 17, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 18, M. Descours, au nom de la commission, propose, dans le texte présenté par le paragraphe I de l'article 16 pour l'articleL. 161-28-4, de supprimer les mots : « relatives aux soins de ville » et les mots : « dans le domaine des soins de ville ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Cet amendement a le même objet que l'amendement n° 15 : élargir à tous les soins et pas seulement aux soins de ville les compétences du conseil.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 18, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 16, modifié.

(L'article 16 est adopté.)

Article 17



M. le président.
« Art. 17. - I A. - Après le cinquième alinéa (2°) de l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« 2° bis) Le cas échéant, les conditions tendant à éviter à l'assuré social de payer directement les honoraires aux médecins ;
« I B. - Après le sixième alinéa (3°) de l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« 3° bis) Le cas échéant, les conditions de promotion des actions d'évaluation des pratiques professionnelles individuelles ou collectives ; ».
« I. - Après le 11° de l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale, il est inséré un 12° et un 13° ainsi rédigés :
« 12° Le cas échéant,
« a) Les conditions particulières d'exercice propres à favoriser la coordination des soins par un médecin généraliste choisi par le patient, et les modes de rémunération, autres que le paiement à l'acte, y afférents ;
« b) Les conditions particulières d'exercice permettant la prise en charge globale de patients dans le cadre de réseaux de soins, et les modes de rémunération des médecins participant à ces réseaux ;
« c) Les droits et obligations respectifs des médecins, des patients et des caisses, ainsi que des modalités d'évaluation associées aux formes d'exercice et modes de rémunération mentionnés aux a et b ci-dessus ;
« 13° Le cas échéant, les modes de rémunération, autres que le paiement à l'acte, des activités de soins ainsi que les modes de rémunération des activités non curatives des médecins, et notamment de prévention, d'éducation pour la santé, de formation, d'évaluation, d'études de santé publique, de veille sanitaire, prévus par des contrats passés entre les médecins concernés et les organismes d'assurance maladie et définissant les obligations relatives aux conditions d'exercice qui en résultent pour les intéressés. »
« II. - L'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Pour la mise en oeuvre des 12° et 13°, il peut être fait application des dérogations mentionnées au II de l'article L. 162-31-1. »
« III. - Les dispositions du présent article sont applicables à compter du 10 juillet 1998. »
Par amendement n° 19, M. Descours, au nom de la commission, propose de supprimer cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Il ne nous paraît pas acceptable que le Parlement soit dessaisi, comme le prévoit cet article, au profit des partenaires conventionnels - pour lesquels nous avons le plus grand respect - d'un certain nombre de ses prérogatives, s'agissant notamment de la possibilité, pour l'ensemble des médecins conventionnés, de déroger à des dispositions essentielles du droit de la sécurité sociale.
D'ailleurs, le Parlement n'a pas le pouvoir de se dessaisir lui-même de ses prérogatives.
C'est pourquoi nous proposons la suppression de l'article 17.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement.
Je ne comprends même pas l'argumentation de M. le rapporteur. L'article 17 a pour objet de donner aux négociations conventionnelles une place beaucoup plus large afin d'organiser les réseaux auxquels nous tenons tant et, éventuellement, de mettre en place, à l'intérieur de ces réseaux, des formes de prise en charge des patients - en particulier, les forfaits pour la douleur, les soins d'accompagnement, etc. - qui coexisteront avec le paiement à l'acte.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 19, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 17 est supprimé.

Article 18



M. le président.
« Art. 18. - I. - Avant le dernier alinéa de l'article 8 de la loi n° 93-8 du 4 janvier 1993 relative aux relations entre les professions de santé et l'assurance maladie, sont insérés quatre alinéas ainsi rédigés :
« Les sections constituant les unions des médecins exerçant à titre libéral contribuent, en liaison avec l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé, à l'information des médecins libéraux sur les pratiques professionnelles individuelles et collectives. Elles organisent des actions d'évaluation des pratiques de ces médecins et contribuent à la diffusion des méthodes et référentiels d'évaluation.
« Pour l'exercice de cette mission, les sections constituant les unions ont recours à des médecins habilités à cet effet par l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé et notamment à des experts mentionnés à l'article L. 791-4 du code de la santé publique. Les médecins habilités qui exercent parallèlement une activité médicale procèdent à la demande des médecins libéraux intéressés, à des évaluations individuelles ou collectives des pratiques.
« Les sections constituant les unions établissent chaque trimestre, avec le concours de l'union régionale des caisses d'assurance maladie, une analyse de l'évolution des dépenses médicales et communiquent les conclusions à l'ensemble des médecins libéraux de leur ressort ainsi qu'à l'Etat qui en assure la synthèse et la diffusion à toutes fins utiles.
« Les modalités de mise en oeuvre des présentes dispositions sont fixées par voie réglementaire. »
« II. - Non modifié. »
Par amendement n° 20, M. Descours, au nom de la commission, propose :
A. - Au début du premier alinéa du texte présenté par le paragraphe I de cet article pour insérer quatre alinéas avant le dernier alinéa de l'article 8 de la loi n° 93-8 du 4 janvier 1993, de remplacer les mots : « Les sections constituant les unions » par les mots : « Les unions ».
B. - Au deuxième alinéa du même texte, de supprimer les mots : « les sections constituant ».
C. - De rédiger comme suit le début du troisième alinéa du même texte :
« En utilisant les données transmises par les médecins mentionnées au présent article, les unions établissent... »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Je rappelle que les unions régionales de médecins, qui ont été créées voilà quelques années, doivent recevoir, de même que les caisses d'assurance maladie, les informations données par les médecins, notamment par le biais de l'outil informatique.
Or l'article 18 prévoit que ce sont les sections des unions régionales, c'est-à-dire soit la section des généralistes soit les sections de spécialistes, qui bénéficieront des nouvelles compétences instituées par l'article 18. Nous pensons qu'il est préférable de confier aux unions régionales plutôt qu'aux sections les missions d'évaluation des pratiques individuelles et collectives.
Nous profitons aussi de cette discussion, madame le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, pour vous dire combien nous regrettons que le décret qui organise la transmission des données entre les médecins et les unions ne soit pas encore publié.
Je vous ai écoutés souvent, et je vous ai crus parfois (Mme le ministre et M. le secrétaire d'Etat s'esclaffent), lorsque vous avez fait part de votre volonté d'améliorer les relations avec la profession médicale.
Pour avoir reçu les unions régionales, je sais combien elles ont le sentiment d'être encore « doublées » par les caisses d'assurance maladie. Il faut donc publier ce décret le plus vite possible, et j'espère que vous allez me dire qu'il est en examen au Conseil d'Etat !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. M. le rapporteur sait déjà tout...
M. Charles Descours, rapporteur. Absolument pas !
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. ... mais il aime nous entendre dire ce qu'il sait !
M. Charles Descours, rapporteur. Je ne le sais pas officiellement !
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Eh bien, officiellement, monsieur le rapporteur, je suis contre votre amendement. Mais cela n'est pas nouveau !
Cette disposition ne me semble pas de nature à améliorer l'efficacité du dispositif. Il convient de permettre à chaque section d'organiser les actions d'analyse ds dépenses. Et Dieu sait si cela est difficile ! Et Dieu sait si on nous demande d'être au plus près du terrain pour le faire ! Nous nous y efforçons.
M. Charles Descours. rapporteur. Pour faire plaisir à MG France !
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Mais non ! Pour faire plaisir aux malades ! Les médecins viennent après !
Chaque section doit également pouvoir organiser les actions d'information des médecins et d'évaluation des pratiques. Cela n'empêche nullement d'engager des actions communes, associant généralistes et spécialistes. Vous savez très bien que, personnellement, j'en suis un partisan convaincu. Mais il se trouve que, pour le moment, il existe, dans le corps médical, cette désunion.
Pour vous répondre précisément sur le décret, je vous indique que la transmission aux unions par les médecins des données relatives à leur activité est d'ores et déjà prévue par l'article 8 de la loi n° 93-8 du 4 janvier 1993. Ce sujet a été longuement abordé par les groupes STASSE.
Il en est ressorti les deux conclusions suivantes.
Les logiciels de télétransmission des feuilles de soins devront, à l'avenir, inclure une fonctionnalité de « transmission aux unions ». Le GIE SESAM-Vitale et le Centre national des professions de santé étudient les différents moyens d'y parvenir sans compromettre le secret médical, puisque, bien entendu, la confidentialité devra être assurée.
Par ailleurs, l'assurance maladie devra transmettre aux unions, sous une forme appropriée, des données exploitables pour l'évaluation des pratiques de soins. Le conseil pour la transparence institué à l'article 16 aura à se prononcer sur ce point.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 20, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 21, M. Descours, au nom de la commission, propose, à la fin du troisième alinéa du texte présenté par le paragraphe I de l'article 18 pour insérer quatre alinéas avant le dernier alinéa de l'article 8 de la loi n° 93-8 du 4 janvier 1993, après les mots : « ainsi qu'à l'Etat », d'insérer les mots : « et à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Selon le texte, les unions, une fois qu'elles ont reçu les informations dont nous venons de parler, transmettent leurs analyses à l'Etat. Nous pensions qu'elles devraient être plutôt trnasmises aux caisses nationales d'assurance maladie puisque ce sont elles qui gèrent les dépenses maladies.
Nous proposons une synthèse entre les deux positions, et notre amendement prévoit que les informations seront transmises à l'Etat et aux caisses nationales d'assurance maladie.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Je m'en remets à la sagesse du Sénat.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 21, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 18, modifié.

(L'article 18 est adopté.)

Article 19



M. le président.
« Art. 19. - I. - L'article 4 de la loi n° 88-16 du 5 janvier 1988 relative à la sécurité sociale est ainsi modifié :
« 1° Au I, les mots : "avant le 31 décembre 1999" sont remplacés par les mots : "avant le 31 décembre 2004" ;
2° Il est inséré, après le premier alinéa du I, un alinéa ainsi rédigé :
« A compter du 1er juillet 1999 l'allocation peut n'être attribuée que pour certaines zones géographiques d'exercice, qualifications de généraliste ou de spécialiste, ou spécialités compte tenu des besoins, appréciés par zone, qualification ou spécialité ; elle peut être modulée selon les mêmes critères. » ;
« 3° Le dernier alinéa du III est ainsi rédigé :
« A défaut de convention conclue dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° du ), les dispositions nécesaires à l'application du présent article, à compter du 1er juillet 1999, sont fixées par décret. »
« I bis et II. - Non modifiés. »
Par amendement n° 22, M. Descours, au nom de la commission, propose, dans le texte présenté par le 2° du I de cet article, pour insérer un alinéa après le premier alinéa du I de l'article 4 de la loi n° 88-16 du 5 janvier 1988, de remplacer la date : « 1er juillet 1999 » par la date : « 1er janvier 2000 ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Le départ anticipé en retraite des médecins a remporté un si grand succès qu'il a fallu revoir à la baisse les conditions de départ qui leur avaient été offertes. Cependant, se pose évidemment le problème de la période transitoire.
Dans le projet de loi qui nous est soumis, il est indiqué que les nouvelles conditions, moins favorables, s'appliqueront à partir du 1er juillet 1999. Un certain nombre de médecins nous ont fait part de leurs inquiétudes, compte tenu des dispositions qu'ils avaient prises. Nous proposons que cette mesure ne s'applique qu'à partir du 1er janvier 2000. Nous demandons en fait six mois de sursis.
Je sais que M. le bourreau, du moins M. le secrétaire d'Etat, nous a expliqué qu'il n'y aurait pas de décision couperet. (Sourires.) Mais nous préférons avoir une certitude.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Il n'y a pas de couperet, donc il n'y a pas de bourreau ! (Sourires.)
Mais pourquoi, monsieur le rapporteur, ne pas demander encore six mois de plus, puis 2001, puis 2002 ?
De toute façon, cette mesure ne changerait rien puisque nous prenons tous les dossiers en compte. Nous savons bien qu'un certain nombre de médecins ont organisé leur vie de manière à prendre leur retraite anticipée, et nous considérons ce fait avec beaucoup d'attention.
Pourquoi n'avons-nous pas pu maintenir le dispositif qui était en place ? Parce qu'il n'y avait plus d'argent, monsieur Descours, vous le savez. Nous avons donc rendu le système très légèrement moins avantageux, mais les conditions demeurent extrêmement favorables. Je ne connais pas d'autres professions dans lesquelles, à partir de cinquante-sept ans, on peut se retirer, bénéficier d'une retraite - et, ici, la somme n'est pas du tout négligeable - tout en ayant la possibilité d'exercer un autre métier.
Nous voulons simplement que le dispositif n'aggrave pas les situations déficitaires que connaissent certaines spécialités ou certaines régions.
M. Charles Descours, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Je fais confiance à l'Etat, qui est représenté par le Gouvernement. Selon le décret, on avait prévu : « jusqu'en 2000 ». Les médecins ont évidemment considéré que c'était : « jusqu'au 1er janvier 2000 ». Lorsque je demande de prolonger du 1er juillet 1999 au 1er janvier 2000, je ne fais que demander qu'on respecte ce que promettait le décret.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 22.
M. Dominique Leclerc. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Leclerc.
M. Dominique Leclerc. Je rejoins tout à fait M. le rapporteur.
Nous avons besoin de l'adhésion de tous les partenaires de santé aux mesures que nous prenons. Or, monsieur le secrétaire d'Etat, ce n'est pas en occultant notre volonté de transparence ou en essayant de dresser les uns contre les autres, les patients contre certains praticiens, que nous parviendrons à ce résultat. Pourquoi refuser cette transparence à l'ensemble des acteurs ? Pourquoi, tout à l'heure, refuser aux unions régionales d'obtenir l'information issue des praticiens ?
Et là, ne nous dites pas que la mesure a été formatée ! Je laisse à l'ensemble des Français le soin d'apprécier ce propos !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 22, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 23, M. Descours, au nom de la commission, propose, dans le texte présenté par le 3° du I de l'article 19 pour le dernier alinéa du III de l'article 4 de la loi n° 88-16 du 5 janvier 1988, de remplacer la date : « 1er juillet 1999 » par la date : « 1er janvier 2000 ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. C'est le même objet que précédemment.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Même avis !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 23, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 19, modifié.

(L'article 19 est adopté.)

Article 20



M. le président.
« Art. 20. - I. - Il est créé, pour une durée de cinq ans à compter du 1er janvier 1999, au sein de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, un fonds d'aide à la qualité des soins de ville. Les professionnels de santé exerçant en ville sont associés à la gestion du fonds.
« II. - Le fonds finance des actions concourant à l'amélioration de la qualité et de la coordination des soins dispensés en ville, par l'octroi d'aides à des professionnels de santé exerçant en ville ou à des regroupements de ces mêmes professionnels, et, le cas échéant, d'aides au développement de nouveaux modes d'exercice et de réseaux de soins liant des professionnels de santé exerçant en ville à des établissements de santé.
« III et IV. - Non modifiés. »
Par amendement n° 24, M. Descours, au nom de la commission, propose, à la fin de la première phrase du paragraphe I de cet article, de remplacer les mots : « un fonds d'aide à la qualité des soins de ville » par les mots : « un fonds d'aide à la qualité des soins ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Monsieur le président, si vous le permettez, je présenterai en même temps les amendements n°s 25 et 26, qui portent également sur l'article 20.
M. le président. Bien sûr, monsieur le rapporteur.
Sur l'article 20, je suis en effet saisi de deux autres amendements présentés par M. Descours, au nom de la commission.
L'amendement n° 25 tend, dans la seconde phrase du paragraphe I de cet article, après les mots : « en ville », à insérer les mots : « et ceux qui exercent dans les établissements de santé privés ».
L'amendement n° 26 vise à rédiger comme suit le paragraphe II de ce même article :
« II. - Le fonds finance des actions concourant à l'amélioration de la qualité et de la coordination des soins dispensés en ville ou dans les établissements de santé privés, par l'octroi d'aides à des professionnels de santé ou à leurs regroupements et, le cas échéant, d'aides au développement de nouveaux modes d'exercice et de réseaux de soins liant les professionnels de santé exerçant en ville à des établissements de santé. »
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter les trois amendements.
M. Charles Descours, rapporteur. L'article 20 crée un fonds d'aide à la qualité des soins de ville, comme il existe un fonds d'accompagnement social et un fonds d'investissement pour les hôpitaux.
Nous proposons de faire en sorte que ce nouveau fonds d'aide à la qualité des soins s'adresse à l'ensemble du secteur libéral et non aux seuls soins de ville.
Je tiens à signaler, pour éviter toute mauvaise interprétation, que j'avais déposé le même amendement en première lecture, donc avant de me rendre, hier, au congrès des cliniques.
Il me paraît nécessaire que ce fonds d'aide à la qualité des soins puisse bénéficier non seulement aux médecins libéraux qui sont installés en ville mais aussi à ceux qui exercent dans les cliniques privées.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Hélas ! je ne peux être d'accord avec M. le rapporteur. Aujourd'hui encore, viennent de nous parvenir des nouvelles concernant une clinique mal gérée.
M. Charles Descours, rapporteur. Justement, cela peut l'aider !
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Non, on ne peut pas mettre sur le même plan le constat d'une très mauvaise gestion, inspirée par la seule recherche du profit - dans l'exemple qui me vient à l'esprit, c'est exactement de cela qu'il s'agit - et la volonté d'améliorer la qualité des soins des médecins libéraux en ville. Ce n'est pas le même sujet !
Le Gouvernement demande donc le rejet de ces trois amendements.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 24, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 25, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 26, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 20, modifié.

(L'article 20 est adopté.)

Article 21



M. le président.
« Art. 21. - I. - L'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale est complété par un 11° ainsi rédigé :
« 11° Les dispositions permettant aux parties à la convention d'assurer un suivi périodique des dépenses médicales et de prendre toutes mesures, notamment d'ajustement des tarifs mentionnés à l'article L. 162-5-2, de nature à permettre le respect des objectifs prévus au même article ; ».
« II. - L'article L. 162-5-2 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigé :
« Art. L. 162-5-2. - I. - Chaque année, compte tenu de l'objectif des dépenses de soins de ville, une annexe à la ou aux conventions prévues à l'article L. 162-5 fixe, pour les médecins généralistes conventionnés, d'une part, pour les médecins spécialistes conventionnés, d'autre part, l'objectif des dépenses d'honoraires, de rémunérations, de frais accessoires et de prescription. Cet objectif, dénommé « objectif des dépenses médicales », s'applique à compter du 1er janvier de l'année civile concernée. Il porte sur les dépenses remboursables par les régimes d'assurance maladie, maternité, invalidité et accidents du travail et permet d'établir le montant prévisionnel des dépenses médicales.
« L'annexe annuelle fixe également la décomposition de ce montant en :
« 1° Un montant prévisionnel des dépenses d'honoraires, rémunérations et frais accessoires des médecins ;
« 2° Un montant prévisionnel des dépenses de prescription des médecins, établi notamment au vu des orientations relatives au médicament.
« L'annexe annuelle détermine, en outre, dans des limites définies par décret, l'écart entre le montant prévisionnel des dépenses médicales et le montant constaté à partir duquel il est fait application des dispositions des IV et V du présent article ou des II, III et IV de l'article L. 162-5-3.
« II. - L'annexe annuelle fixe les tarifs des honoraires, rémunérations et frais accessoires dus aux médecins par les assurés sociaux en dehors des cas de dépassement autorisés par la ou les conventions.
« L'objectif des dépenses médicales peut comprendre une provision pour revalorisation d'honoraires. Une revalorisation d'honoraires ne peut être accordée si elle n'a été préalablement provisionnée.
« III.- L'annexe annuelle établit le montant constaté des dépenses médicales des médecins conventionnés nécessaire à la mise en oeuvre des dispositions des IV et V du présent article et de l'article L. 162-5-3. Ce montant est arrêté par les parties à la convention, dans les conditions prévues par l'avenant annuel à la convention d'objectifs et de gestion mentionné à l'article L. 227-1, et après avis du secrétaire général permanent de la commission des comptes de la sécurité sociale prévue à l'article L. 114-1.
« IV. - Lorsque le montant constaté des dépenses médicales de l'année est inférieur à l'objectif mentionné au I, la différence est versée à un fonds de régulation, selon des modalités de calcul et dans les limites déterminées par décret en Conseil d'Etat, en fonction des dépenses constatées d'une part sur les honoraires, rémunérations et frais accessoires et d'autre part sur les prescriptions, et dans la limite du montant de la provision prévue au II.
« V. - Au vu du constat mentionné au III, l'annexe annuelle détermine :
« a) La part des sommes versées au fonds de régulation affectées au financement des actions non reconductibles de modernisation du système de soins, et notamment des actions mentionnées au 12° de l'article L. 162-5 ;
« b) Les honoraires, rémunérations et frais accessoires des médecins dont les tarifs seront revalorisés, ainsi que le niveau et la date d'effet de ces revalorisations, à concurrence du montant global résultant de l'application du IV.
« VI. - La charge des sommes versées au fonds de régulation est répartie entre les régimes d'assurance maladie qui financent le régime des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés prévu à l'article L. 722-4 selon les modalités fixées au titre du même exercice pour l'application du quatrième alinéa de l'article L. 722-4. »
« III. - L'article L. 162-5-3 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigé :
« Art. L. 162-5-3. - I. - Les parties à la convention effectuent le suivi des dépenses médicales prévu au 11° de l'article L. 162-5 au moins deux fois dans l'année, une première fois au vu des résultats des quatre premiers mois de l'année, et une seconde fois au vu des résultats des huit premiers mois de l'année. Lorsqu'elles constatent que l'évolution de ces dépenses n'est pas compatible avec le respect de l'objectif fixé en application de l'article L. 162-5-2, elles déterminent les mesures de toute nature propres à garantir son respect, sans que soit remis en cause le niveau de la prise en charge de la dépense des soins par l'assurance maladie. Les mesures prises peuvent comporter notamment des actions d'information des médecins, de promotion des références médicales opposables et des recommandations de bonne pratique, d'évaluation des pratiques ou, le cas échéant, des ajustements des tarifs pour une période déterminée qui, sous réserve des dispositions du III de l'article L. 162-5-8, ne saurait aller au-delà du 31 décembre de l'année en cours. Les parties à la convention peuvent en outre proposer à l'Etat des mesures d'adaptation de la nomenclature. L'ensemble des mesures prévues par cet alinéa peut être adapté par spécialité médicale, notamment en fonction des évolutions constatées des dépenses.
« Les nouveaux tarifs établis en application de l'alinéa précédent sont mis en oeuvre par voie d'avenant à l'annexe annuelle prévue à l'article L. 162-5-2, transmis au plus tard respectivement les 30 juin et 30 octobre pour approbation. En l'absence de notification d'une opposition d'un des ministres compétents à l'avenant dans le délai de quinze jours après sa transmission par la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, l'avenant est réputé approuvé.
« A défaut de constat établi ou de mesures proposées par les parties conventionnelles, la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés ou une autre caisse nationale signataire de la convention mentionnée à l'article L. 162-5 peut proposer, lorsque le montant des dépenses réalisées n'est manifestement pas de nature à permettre le respect de l'objectif des dépenses médicales, au plus tard respectivement les 15 juillet et 15 novembre, à l'Etat de modifier, par arrêté interministériel pris au plus tard respectivement les 31 juillet et 30 novembre, les tarifs mentionnés au premier alinéa et leur durée d'application.
« Lorsqu'il apparaît que les mesures proposées au titre des trois alinéas précédents ne sont manifestement pas de nature à permettre le respect de l'objectif des dépenses médicales, un arrêté interministériel fixe, au plus tard respectivement les 31 juillet et 30 novembre, après avis de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, les tarifs mentionnés au premier alinéa et leur durée d'application.
« II. - En cas de non-respect de l'objectif des dépenses médicales par les médecins généralistes ou par les médecins spécialistes, les médecins conventionnés généralistes ou spécialistes sont redevables d'une contribution conventionnelle.
« Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles le montant exigible de l'ensemble des médecins conventionnés, généralistes ou spécialistes qui ne peut excéder le montant global du dépassement constaté, est calculé en fonction des honoraires perçus et des prescriptions réalisées.
« Les sommes affectées au fonds de régulation, à l'exception de la part mentionnée au a du V de l'article L. 162-5-2, sont, sans préjudice de l'application des III et IV du présent article, imputées sur la somme ainsi calculée.
« L'annexe annuelle prévue à l'article L. 162-5-2 fixe le montant global mis à la charge de l'ensemble des médecins conventionnés généralistes ou spécialistes.
« III. - La somme exigible est mise à la charge des médecins conventionnés dans les conditions ci-après.
« La contribution conventionnelle est due par l'ensemble des médecins généralistes ou spécialistes adhérents à la convention ou au règlement conventionnel minimal prévu à l'article L. 162-5-9.
« La charge de cette contribution est répartie entre les médecins conventionnés en fonction des revenus au sens de l'article L. 131-6 qu'ils ont tirés de leurs activités professionnelles définies à l'article L. 722-1 au cours de l'année pour laquelle le dépassement est constaté.
« Les médecins qui, au 31 décembre de l'année pour laquelle le dépassement est constaté, justifient, depuis la date de leur première installation à titre libéral, d'un nombre d'années d'exercice libéral au plus égal à sept ans, sont exonérés de cette contribution. Toutefois, la ou les conventions prévues à l'article L. 162-5 peuvent déterminer un plafond des revenus au sens de l'alinéa précédent au-delà duquel ils ne peuvent bénéficier de cette exonération.
« Le taux de la contribution conventionnelle est fixé par arrêté, au plus tard le 31 juillet de l'année civile suivant celle pour laquelle le dépassement est constaté, de telle façon que le produit global de la contribution représente une somme égale à celle définie au dernier alinéa du II du présent article.
« La ou les conventions prévues à l'article L. 162-5 peuvent déterminer les conditions dans lesquelles le taux de cette contribution est modulé en fonction du niveau des revenus et du choix du médecin d'appliquer des honoraires différents de ceux fixés par la convention, sous la réserve que le montant global de cette contribution soit inchangé.
« Le montant de la contribution due par chaque médecin fait l'objet d'un abattement forfaitaire déterminé par décret en Conseil d'état.
« La contribution conventionnelle est déductible du bénéfice imposable.
« IV. - La contribution conventionnelle est recouvrée et contrôlée par les organismes chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale du régime général, selon les règles et sous les garanties et sanctions applicables au recouvrement des cotisations personnelles d'allocations familiales des employeurs et travailleurs indépendants.
« Les modalités de versement de la contribution sont fixées par décret. Elles peuvent prévoir le versement d'un acompte calculé, à titre provisionnel, sur la base des revenus afférents à l'avant-dernière année, ou, le cas échéant, sur la base de revenus forfaitaires définis par décret.
« Le produit de la contribution conventionnelle est réparti entre les différents régimes d'assurance maladie qui financent le régime des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés prévu à l'article L. 722-4 selon les modalités fixées au titre du même exercice pour l'application du quatrième alinéa de l'article L. 722-4. »
« IV. - L'article L. 162-5-4 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigé :
« Art. L. 162-5-4. - En cas de non-paiement, total ou partiel, par le médecin, du montant de la contribution conventionnelle prévue à l'article L. 162-5-3 dans le délai de deux mois après sa date limite de paiement, les organismes chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale du régime général en informent, dans les deux mois qui suivent, la caisse primaire d'assurance maladie. Celle-ci peut, après que ce médecin a été mis en mesure de présenter ses observations, le placer hors de la convention ou du règlement conventionnel minimal, pour une durée de un à six mois. La caisse peut tenir compte, pour établir la durée du déconventionnement, du montant de la contribution conventionnelle. Les litiges relatifs à cette décision sont de la compétence des tribunaux administratifs. »
Par amendement n° 27, M. Descours, au nom de la commission des affaires sociales, propose de rédiger comme suit cet article :
« I. - Le paragraphe I de l'article L. 162-5-2 du code de la sécurité sociale est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Elle met en place les instruments de maîtrise médicalisée de nature à favoriser le respect de l'objectif prévisionnel d'évolution des dépenses par l'ensemble des médecins conventionnés. »
« II. - L'article L. 162-5-3 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigé :
« Art. L. 162-5-3. - I. - Lorsque, à l'occasion de l'analyse annuelle des résultats de l'exercice, les parties conventionnelles constatent un dépassement de l'objectif prévisionnel, elles recensent les postes de dépenses concernés et arrêtent, dans l'annexe annuelle mentionnée à l'article L. 162-5-2, la liste des contrats locaux d'objectifs et de moyens applicables à ces postes pour l'année suivante.
« Avant le 1er mars de l'exercice suivant, les contrats locaux d'objectifs et de moyens conclus dans chaque circonscription de caisse par les représentants des parties conventionnelles fixent, pour chacun de ces postes, l'objectif d'activité à ne pas dépasser par chaque médecin conventionné au cours dudit exercice en fonction :
« 1° Du respect des objectifs mentionnés aux troisième (1°) et quatrième (2°) alinéas de l'article L. 162-5-2 ;
« 2° De l'évolution du niveau relatif et des caractéristiques de l'activité du médecin, notamment en ce qui concerne ses prescriptions ;
« 3° Des évaluations réalisées par l'union des médecins exerçant à titre libéral et mentionnées à l'article 8 de la loi n° 93-8 du 4 janvier 1993 ;
« 4° Des actions de formation médicale continue visées à l'article L. 367-2 ;
« 5° De l'importance des dépassements d'honoraires ;
« 6° Du respect des références médicales opposables.
« Chaque médecin est informé, dans un délai de huit jours, des éléments établis dans le contrat local d'objectifs et de moyens.
« En fin d'exercice, la progression moyenne de l'activité du médecin constatée au cours de cet exercice et du précédent est comparée à celle de l'objectif prévisionnel d'évolution des dépenses médicales au titre de ces deux exercices. En cas de dépassement, le médecin est redevable, selon des modalités déterminées par décret, de l'intégralité du dépassement.
« II. - Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions dans lesquelles, en l'absence de dispositions conventionnelles prévues par le I ci-dessus ou en cas de carence des parties à la convention, les organismes du régime général de l'assurance maladie mettent en oeuvre les dispositions prévues par le présent article. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Cet amendement constitue un des principaux points de difficulté dans la discussion de ce projet de loi.
Le premier concernait, je le rappelle, le fonds de réserve, le deuxième, la politique familiale, et voici le troisième ; il s'agit de ce qu'on appelle pudiquement, en langage technocratique, le mécanisme de régulation des dépenses reposant sur la mise en oeuvre de lettres clés flottantes et de sanctions collectives. En tout cas, c'est ainsi que le système a été perçu par les médecins.
Avec ces sanctions collectives, on est arrivé à un véritable butoir. C'était vrai sous le gouvernement Juppé, c'est vrai sous le gouvernement Jospin. Il faut en sortir !
La commission avait proposé, en première lecture, de substituer à ce dispositif de régulation comptable des dépenses un mécanisme de maîtrise médicalisée et individualisée, compatible avec le respect, à la fois de la qualité des soins et des objectifs de dépenses définis à la suite du vote annuel du Parlement.
L'Assemblée nationale n'a pas souhaité retenir ce dispositif. Elle a préféré suivre le Gouvernement, qui semble s'être souvenu, à la suite de l'exposé des arguments de la Haute Assemblée, de l'existence d'instruments de maîtrise médicalisée des dépenses.
Conscient que l'institution du mécanisme des lettres-clés flottantes - même si cette expression ne figure pas dans le projet de loi, madame la ministre - était légitimement mal perçue par les médecins, le Gouvernement a procédé à une espèce de dissimulation - moyennement habile - de cette institution par un artifice de rédaction.
Aux termes du texte adopté par les députés en nouvelle lecture, en effet, les partenaires conventionnels ou le Gouvernement pourront décider, en cours d'année, en cas de dérapage des dépenses, toutes mesures de nature à garantir le respect de l'objectif, et notamment « des actions d'information des médecins, de promotion des références médicales opposables et des recommandations de bonne pratique ou, le cas échéant, des ajustements de tarifs ».
Lorsqu'on parle d'ajustements de tarifs en médecine, il s'agit, je le répète, de la lettre C, de la lettre K, de la lettre Z, etc. Par conséquent, ce sont bien des lettres clés flottantes.
Afin de prendre en considération les revendications d'un syndicat de médecins spécialistes, le Gouvernement a souhaité préciser que l'ensemble de ces mesures pourrait être « adapté par spécialité médicale ». On comprend bien le désir du Gouvernement de trouver quelqu'un pour signer une convention pour les spécialistes. Mais cette précision n'apporte pas grand-chose, étant entendu que l'une des caractéristiques majeures d'un dispositif de lettres clés flottantes est de pouvoir être adapté par spécialité. Elle ne saurait donc être comprise comme autorisant la fixation possible d'un objectif de dépenses par spécialité, qui est reconnue aux partenaires conventionnels dans le droit en vigueur, comme dans le texte adopté par le Sénat, qui ne l'a pas modifié sur ce point.
L'autre modification introduite par l'Assemblée nationale par rapport au texte qu'elle a adopté en première lecture, elle aussi sur l'initiative du Gouvernement, revêt une portée qui nous paraît symbolique. Elle consiste, en effet, à prévoir que la contribution versée, en fin d'année, par les médecins « fera l'objet d'un abattement forfaitaire déterminé par décret en Conseil d'Etat ».
Cette précision revêt une portée d'autant plus limitée que le texte initial du projet de loi prévoyait déjà qu'« un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles le montant exigible de l'ensemble des médecins conventionnés... est calculé en fonction des honoraires perçus et des prescriptions réalisées ».
Par conséquent, selon cette rédaction, même légèrement modifiée en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale par le Gouvernement, les médecins restent soumis aux lettres clés flottantes et aux reversements. Ils pourront se demander si, de surcroît, le Gouvernement ne les considère pas comme un peu naïfs.
Dans ces conditions, je vous propose de rétablir le texte tel que nous l'avions voté en première lecture. Il faut vraiment sortir des sanctions collectives. Je rappelle que errare humanum est, perseverare diabolicum !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Monsieur le rapporteur, vous ne faites peur qu'à vous-même, car personne, y compris les syndicats de médecins, n'a eu cette lecture du texte. (M. le rapporteur s'exclame.)
Heureusement, les mots ont un sens ! Le mécanisme des lettres clés flottantes - vous y êtes défavorable, mais le Gouvernement l'est également - entraînerait une augmentation ou une diminution du prix du montant des lettres clés en fonction de l'évolution des dépenses. Il s'agirait d'ajustements totalement automatiques. Ce serait une aberration, je vous le concède. Nous n'avons donc jamais pensé instaurer un tel mécanisme ! D'ailleurs, aucune organisation de médecins n'a pensé que nous le ferions.
En revanche, nous avons dit qu'en présence de dérapages exceptionnels et en l'absence d'accord conventionnel pour pouvoir y remédier, il était possible que le Gouvernement modifie les lettres clés. Cette faculté a toujours existé, je tiens à vous le rappeler, y compris avec les ordonnances Juppé. Vous ne vous êtes jamais privés de cette possibilité ! Nous avons souhaité l'exprimer très clairement dans la loi au moyen de l'adverbe « notamment », qui montrait bien que cette modification n'était pas automatique, qu'il s'agissait d'une mesure parmi d'autres.
Pour répondre à votre souhait - essentiellement au vôtre, d'ailleurs, monsieur le rapporteur, car personne d'autre n'avait les mêmes craintes - nous avons intégré dans le texte - mais je le regrette, puisque cela ne suffit pas à vous convaincre, à moins que vous ne fassiez semblant de ne pas être convaincu - les mesures que vous proposiez, assorties des indications orales que j'avais données : lorsqu'il y aura dépassement, nous prendrons toutes les mesures utiles pour « rentrer dans les clous », à savoir information des médecins, références mieux appliquées, évaluation des pratiques et, dans des cas que j'espère exceptionnels - peut-être ne se produiront-ils jamais ! - une évolution des lettres clés.
Par conséquent, je croyais vous faire plaisir, monsieur le rapporteur. Je suis désolée que cette rédaction, qui reprenait quasi intégralement ce que vous aviez souhaité, ne vous donne toujours pas satisfaction. Décidément, il vous en faut vraiment beaucoup ! Mais, heureusement, les syndicats de médecins, eux, ont bien compris.
Aussi, je suis évidemment défavorable à votre amendement.
M. Charles Descours, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Je souhaite tout de même rassurer Mme la ministre : depuis que j'ai déposé cet amendement, j'ai reçu un certain nombre de félicitations de syndicats de médecins, ce qui ne m'était pas arrivé depuis longtemps !
Par ailleurs, vous avez décidé de ponctionner 450 millions de francs aux radiologues en juillet 1998, en faisant baisser de 13 % leur lettre clé. Maintenant que ces 450 millions de francs sont récupérés, allez-vous augmenter la lettre clé tout de suite ? Telle est la question que m'ont posée les radiologues.
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. M. le rapporteur a fait l'exacte démonstration de ce que je viens de dire : si nous avons pu, au mois de juillet, baisser la lettre clé des radiologues, c'est que cela était rendu possible par les ordonnances Juppé, sans quoi nous n'aurions pas pu le faire.
M. Charles Descours, rapporteur. Je ne suis pas contre !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Par conséquent, prévoir dans la loi que le Gouvernement peut, dans des cas exceptionnels, baisser les lettres clés n'est pas une innovation.
Nous rendrons peut-être publiques, dans quelques jours, les dépenses exactes des spécialistes cette année. Vous verrez que les radiologues ont une part majeure dans les dépassements actuels.
M. Charles Descours, rapporteur. Je sais !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. On ne peut pas à la fois prôner la rigueur et accepter qu'une profession qui, à elle seule, compte pour moitié dans les dépassements des honoraires n'accomplisse aucun effort.
D'ailleurs, si je n'avais pas pris cette mesure, vous me l'auriez reproché !
Maintenant, la porte est ouverte ! Nous pouvons discuter avec les radiologues. Nous pouvons voir avec eux comment mettre en place d'autres pratiques : que l'auto-prescription n'entraîne pas systématiquement - pour certains - un scanner quand on fait une radio, que nous puissions mieux travailler au forfait, comme c'est le cas dans d'autres pays, bref, que nous évoluions vers des pratiques beaucoup plus modernes.
Mon bureau est ouvert ; celui de Bernard Kouchner l'est aussi. Nous discuterons avec les radiologues dès qu'ils accepteront de le faire. Mais nous ne pouvons pas admettre que l'ensemble des spécialistes, notamment ceux qui respectent totalement les règles fixées par le Parlement - je pense, par exemple, aux pédiatres - paient pour ceux qui n'acceptent pas de rentrer dans cette logique, alors même que la sécurité sociale solvabilise leurs clients. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 27, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 21 est ainsi rédigé.

Article 22



M. le président.
« Art. 22. - I. - Les objectifs des dépenses médicales et les provisions applicables aux médecins généralistes et aux médecins spécialistes pour l'année 1998 sont ceux fixés par l'annexe IV à l'arrêté du 10 juillet 1998 portant règlement conventionnel minimal applicable aux médecins en l'absence de convention médicale.
« II. - En cas de respect de l'objectif des dépenses médicales mentionné au I, et si l'écart entre cet objectif et le montant constaté des dépenses est supérieur à un taux fixé par décret, la différence constatée est versée, à due concurrence de la provision, au fonds de régulation mentionné au IV de l'article L. 162-5-2 du code de la sécurité sociale.
« III. - En cas de non-respect de l'objectif des dépenses médicales mentionné au I, et si l'écart entre cet objectif et le montant constaté des dépenses est supérieur à un taux fixé par décret, le montant exigible de l'ensemble des médecins conventionnés, mentionné au II de l'article L. 162-5-3 du code de la sécurité sociale, est calculé, respectivement pour les médecins généralistes et les médecins spécialistes, en fonction des honoraires perçus et des prescriptions réalisées, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat.
« La somme mise à la charge de chaque médecin conventionné est calculée et recouvrée selon les modalités fixées aux III et IV de l'article L. 162-5-3 du code de la sécurité sociale, tel qu'il résulte de la présente loi.
« IV. - Les dispositions des articles L. 162-5-2, L. 162-5-3 et L. 162-5-4 du code de la sécurité sociale, dans leur rédaction issue de l'ordonnance n° 96-345 du 24 avril 1996 relative à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins cessent de produire effet au 10 juillet 1998.
« V. - La dernière phrase du premier alinéa de l'article L. 162-5-9 du code de la sécurité sociale est supprimée.
« Cette disposition prend effet au 10 juillet 1998. »
Par amendement n° 28, M. Descours, au nom de la commission, propose de supprimer cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Cet article 22 prévoit de sanctionner les médecins libéraux en cas de dépassement de l'objectif en 1998. Nous ne savons pas dans quelles conditions cette contribution sera demandée aux médecins. En outre, le seuil de déclenchement n'est même pas connu. Nous ne pouvons donner un chèque en blanc au Gouvernement. C'est la raison pour laquelle nous proposons de supprimer cet article.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Défavorable.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 28.
M. Bernard Murat. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Murat.
M. Bernard Murat. Madame le ministre, on ne peut pas laisser passer l'occasion de réaffirmer - non pas dans un esprit polémique, mais simplement en raison de tout ce que nous pouvons entendre dans nos permanences et sur le terrain - à quel point les professions libérales, en particulier les médecins, sont blessées par cette disposition.
Je tiens à réitérer ici ce que j'ai dit à l'Assemblée nationale à l'époque des ordonnances Juppé : cette façon de considérer les médecins libéraux, en particulier de se servir d'eux comme des boucs émissaires, dessert la spécificité de la médecine en France.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 28, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 22 est supprimé.

Article 22 bis



M. le président.
« Art. 22 bis. - I. - Un rapport sur l'état de la santé bucco-dentaire de la population est joint à l'annexe a au projet de loi de financement de la sécurité sociale. Sur la base des informations recueillies en application de l'article L. 162-1-9 du code de la sécurité sociale, ce rapport fait état des dépenses supportées par les patients, de leur niveau de remboursement et du coût de réalisation des soins conservateurs, chirurgicaux et prothétiques.
« II. - A. - Après l'article L. 162-1-8 du code de la sécurité sociale, il est inséré un article L. 162-1-9 ainsi rédigé :
« Art. L. 162-1-9. - Lorsqu'un chirurgien-dentiste ou médecin fait appel à un fournisseur ou à un prestataire de services à l'occasion de la réalisation des actes pris en charge par les organismes d'assurance maladie, il est tenu de fournir au patient un devis préalablement à l'exécution de ces actes puis une facture lorsque ces actes ont été réalisés.
« Un arrêté des ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale et de l'économie fixe le contenu des informations devant figurer sur le devis et la facture et, le cas échéant, les modalités particulières d'élaboration de ces pièces et de leur transmission aux patients.
« Les infractions aux dispositions du premier alinéa sont constatées et sanctionnées dans les mêmes conditions que les infractions aux arrêtés pris en application de l'article L. 162-38.
« L'assuré communique à sa caisse, à l'occasion du remboursement, copie de la facture.
« B. - Supprimé. »
Par amendement n° 29, M. Descours, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le paragraphe II de cet article :
« II. - A. - Après l'article L. 162-1-8, il est inséré dans le code de la sécurité sociale un article L. 162-1-9 ainsi rédigé :
« Art. L. 162-1-9 - Lorsqu'un professionnel de santé fait appel à un fournisseur ou à un prestataire de services à l'occasion de la réalisation des actes pris en charge par les organismes d'assurance maladie, il est tenu de fournir au patient un devis préalablement à l'exécution de ces actes puis une facture lorsque ces actes ont été réalisés.
« Un arrêté des ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale et de l'économie fixe le contenu des informations devant figurer sur le devis et la facture et, le cas échéant, les modalités particulières d'élaboration de ces pièces et de leur transmission aux patients.
« Les infractions aux dispositions du premier alinéa du présent article sont constatées et sanctionnées dans les mêmes conditions que les infractions aux arrêtés pris en application de l'article L. 162-38.
« L'assuré communique à sa caisse, à l'occasion du remboursement, copie de la facture.
« B. - Les dispositions du A ci-dessus entrent en vigueur à compter de la date d'entrée en vigueur de la modification de l'article premier de la section 1 du chapitre VII du titre III de la Nomenclature générale des actes professionnels, telle qu'elle était prévue par l'arrêté du 30 mai 1997. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Cet article concerne les chirurgiens-dentistes. Nous l'avons rédigé complètement en première lecture. En effet, il ne nous semblait pas convenable de montrer du doigt uniquement les chirurgiens-dentistes ou les médecins.
Nous partageons, bien entendu, le souci de transparence du Gouvernement, mais nous souhaitons que la transparence ne soit imposée aux chirurgiens-dentistes que lorsque l'Etat respectera ses engagements, notamment ceux qui ont été pris par la Caisse nationale d'assurance maladie en mai ou juin 1998.
En effet, après de nombreuses tergiversations et annulations de leurs conventions par le Conseil d'Etat, les chirurgiens-dentistes avaient signé, avec la Caisse nationale d'assurance maladie, une convention dans laquelle ils prenaient un certain nombre d'engagements. Le Gouvernement de l'époque l'avait approuvée par arrêté et, deux mois plus tard, il l'a annulée. Je comprends très bien que les chirurgiens-dentistes soient excédés.
La rédaction que nous proposons ne supprime pas la transparence. Nous y somme favorables, je le répète, mais elle ne doit pas être spécifique à cette profession.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement, mais je tiens à rappeler les faits.
Tout d'abord, les changements de nomenclature relèvent non pas des conventions, mais de l'Etat, même si nous apprécions qu'un accord soit intervenu.
Ensuite, le Gouvernement n'a pas passé outre cet accord, puisqu'il a réalisé les deux premières revalorisations de nomenclature, ce qui a entraîné un coût non négligeable pour la sécurité sociale de 600 millions de francs. C'est seulement la troisième revalorisation de nomenclature qui a été repoussée, étant donné que, pour les quatre premiers mois de l'année, les dentistes ont connu une progression de leur chiffre d'affaires de 5,9 %.
Cette mesure a simplement pour objet de faire en sorte que chacun respecte un minimum de règles. Si vous comprenez les dentistes, pour ma part, je comprends surtout les spécialistes qui, eux, observent les règles et n'acceptent pas que certaines professions refusent de respecter ces règles.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 29.
M. Dominique Leclerc. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Leclerc.
M. Dominique Leclerc. Il est vrai que la Cour des comptes a été très critique, récemment, à l'égard des dentistes, eu égard à leurs honoraires et au prix de revient des prothèses dentaires. Nous savons tous que la pose des prothèses dentaires, le diagnostic, le travail du chirurgien-dentiste représentent un coût, lequel est garant de la qualité du travail effectué.
Il est sûrement souhaitable d'organiser une certaine transparence dans le coût réel des soins. La fourniture d'un devis avant la réalisation des travaux est une initiative positive, qui s'inscrit également dans la logique qui est la nôtre de préserver les droits des patients. Cependant, cela ne doit pas se traduire par des contraintes excessives pour cette profession.
Par ailleurs, je souhaite attirer votre attention sur les soins préventifs et les effets dramatiques du remboursement médiocre de la sécurité sociale. Souvent, le chirurgien-dentiste est obligé de consacrer au patient plus de temps que ne le prévoit la nomenclature. Cela permet d'éviter les récidives et, quelquefois, des traitements plus lourds, donc plus onéreux pour la collectivité publique.
Or cette fameuse convention signée en 1997 prévoyait les révisions de nomenclature que Mme la ministre a rappelées. Elle a été annulée dans des circonstances qui ont largement été évoquées.
Aujourd'hui, sur l'initiative et de la commission des affaires sociales et de notre groupe, le Sénat a voulu marquer que l'entrée en vigueur de nouvelles règles de transparence, que nous attendons tous en termes de pratiques médicales, soit conditionnée à la mise en place de cette nouvelle nomenclature dans le cadre conventionnel. Cela me paraît aller dans le bon sens.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 29, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 22 bis, ainsi modifié.

(L'article 22 bis est adopté.)

Article 23



M. le président.
« Art. 23. - I. - Il est inséré, après l'article L. 512-2 du code de la santé publique, un article L. 512-3 ainsi rédigé :
« Art. L. 512-3. - Le pharmacien ne peut délivrer un médicament ou produit autre que celui qui a été prescrit qu'avec l'accord exprès et préalable du prescripteur, sauf en cas d'urgence et dans l'intérêt du patient.
« Toutefois, il peut délivrer par substitution à la spécialité prescrite une spécialité du même groupe générique à condition que le prescripteur n'ait pas exclu cette possibilité, pour des raisons particulières tenant au patient, par une mention expresse portée sur la prescription, et sous réserve, en ce qui concerne les spécialités figurant sur la liste prévue à l'article L. 162-17 du code de la sécurité sociale, que cette substitution s'effectue dans les conditions prévues par l'article L. 162-16 de ce code.
« Lorsque le pharmacien délivre par substitution à la spécialité prescrite une spécialité du même groupe générique, il doit inscrire le nom de la spécialité qu'il a délivrée.
« Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent article. »
« II. - La première phrase du premier alinéa de l'article L. 601-6 du code de la santé publique est remplacée par les deux phrases ainsi rédigées :
« Sans préjudice des dispositions des articles L. 611-2 et suivants du code de la propriété intellectuelle, la spécialité générique d'une spécialité de référence est définie comme celle qui a la même composition qualitative et quantitative en principe actif, la même forme pharmaceutique et dont la bioéquivalence avec la spécialité de référence est démontrée par des études de biodisponibilité appropriées. La spécialité de référence et les spécialités qui en sont génériques constituent un groupe générique. »
« III. - L'article L. 716-10 du code de la propriété intellectuelle est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« L'infraction, dans les conditions prévues au b, n'est pas constituée en cas d'exercice par un pharmacien de la faculté de substitution prévue à l'article L. 512-3 du code de la santé publique. »
« IV. - Les deuxième, troisième, quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 162-16 du code de la sécurité sociale sont remplacés par trois alinéas ainsi rédigés :
« Lorsque le pharmacien d'officine délivre, en application du deuxième alinéa de l'article L. 512-3 du code de la santé publique, une spécialité figurant sur la liste prévue à l'article L. 162-17 autre que celle qui a été prescrite, cette substitution ne doit pas entraîner une dépense supplémentaire pour l'assurance maladie supérieure à un montant ou à un pourcentage déterminé par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale, de la santé et du budget.
« En cas d'inobservation de cette condition, le pharmacien verse à l'organisme de prise en charge, après qu'il a été mis en mesure de présenter ses observations écrites, et si, après réception de celles-ci, l'organisme maintient la demande, une somme correspondant à la dépense supplémentaire mentionnée à l'alinéa précédent, qui ne peut toutefois être inférieure à un montant forfaitaire défini par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale, de la santé et du budget.
« Pour son recouvrement, ce versement est assimilé à une cotisation de sécurité sociale. »
« V. - Les dispositions de l'article L. 365-1 du code de la santé publique sont également applicables aux pharmaciens.
« VI. - 1. Le premier alinéa de l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale est complété par une phrase ainsi rédigée : "Ce plafond est porté à 10,74 % du prix fabricant hors taxes pour les spécialités génériques définies au premier alinéa de l'article L. 601-6 du code de la santé publique."
« 2. Le deuxième alinéa de l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigé :
« Les infractions aux dispositions prévues au présent article sont passibles des sanctions pénales applicables aux infractions mentionnées à l'article L. 162-38. Les dispositions du titre VI de l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence sont applicables à ces mêmes infractions. »
Je suis saisi de trois amendements présentés par M. Descours, au nom de la commission.
L'amendement n° 30 vise à rédiger comme suit le troisième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 512-3 du code de la santé publique :
« Lorsque le pharmacien délivre par substitution à la spécialité prescrite une spécialité du même groupe générique, il fait mention expresse sur l'ordonnance du générique délivré et appose son nom et sa signature. »
L'amendement n° 31 tend à rédiger comme suit les deux phrases proposées par le paragraphe II de l'article 23 pour remplacer la première phrase du premier alinéa de l'article L. 601-6 du code de la santé publique :
« Sans préjudice du droit relatif à la protection de la propriété industrielle et commerciale, on entend par spécialité générique d'une autre spécialité autorisée depuis au moins dix ans en France ou dans un autre pays membre des Communautés européennes selon les dispositions communautaires en vigueur et commercialisée en France, appelée spécialité de référence, une spécialité qui a la même composition qualitative et quantitative en principes actifs, la même forme pharmaceutique et dont la bioéquivalence avec la spécialité de référence a été démontrée par des études appropriées de biodisponibilité. La spécialité de référence et les spécialités qui en sont génériques constituent un groupe générique. »
L'amendement n° 32 a pour objet de compléter le paragraphe VI de l'article 23 par un alinéa ainsi rédigé :
« 3. L'annexe prévue au b du II de l'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale présente un bilan sommaire du contrôle de l'application des dispositions de l'article L. 138-9 du même code. »
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter ces trois amendements.
M. Charles Descours, rapporteur. Ces trois amendements, rédigés sur l'initiative de M. Claude Huriet, tendent à apporter une précision à propos du droit de substitution au profit du pharmacien.
L'amendement n° 30 vise à améliorer la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale. Il a pour objet de préciser que le pharmacien mentionne sur l'ordonnance le nom de la spécialité qu'il a délivrée dans le cas d'une substitution par un générique.
Mais cet amendement prévoit aussi que le pharmacien, pour des questions de responsabilité, devra apposer son nom et sa signature sur l'ordonnance. Ce point nous paraît très important, car si nous ne prenons pas ces précautions, des problèmes de responsabilité se poseront, y compris sur le plan pénal. Cet amendement devrait pouvoir faire l'objet d'un consensus avec l'Assemblée nationale.
L'amendement n° 31 prévoit, quant à lui, d'améliorer la définition des médicaments génériques, en faisant référence aux protections conférées au titre du code de la propriété intellectuelle et de l'autorisation de mise sur le marché.
M. le secrétaire d'Etat nous avait dit, lors de la première lecture, qu'il était prêt à largement diffuser la définition des médicaments génériques, afin d'éviter qu'ils ne soient confondus avec des équivalents thérapeutiques ou avec des médicaments moins chers, ce qui n'a rien à voir, contrairement à ce que feint de croire tel ou tel organisme de remboursement.
Cet amendement avait donc été adopté en première lecture dans un souci de précision, et nous souhaitons que le Sénat confirme ce vote.
S'agissant, enfin, de l'amendement n° 32, nous sommes attachés à ce que le Parlement soit informé des conditions d'application des dispositions du code de la sécurité sociale relatives au plafonnement des remises. Ce n'est pas aux responsables de la santé que je vais expliquer à quel point ce problème est complexe, mais comme il existe actuellement deux taux maximaux de remise, un taux général et un taux spécifique pour les médicaments génériques, le Parlement voudrait être informé chaque année de l'application de ces deux taux.
Enfin, j'avais envisagé de déposer un autre amendement mais j'y ai renoncé. Dans la mesure où le droit de substitution est total et général, il apparaît que, même si le médecin prescrit un médicament non remboursable, le pharmacien peut substituer à celui-ci un médicament générique remboursable. Il paraît que ce cas de figure existe ; c'est un professeur en pharmacie qui me l'a signalé.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur ces trois amendements ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est défavorable aux amendements n°s 30 et 31, mais il émet, en revanche, un avis favorable sur l'amendement n° 32.
S'agissant de la dernière question posée par M. le rapporteur, je procéderai à une petite enquête, car je ne pense pas qu'on puisse substituer à un médicament non remboursable un médicament générique remboursable. Si tel était le cas, je me trouverais dans une situation curieuse qu'il conviendrait d'étudier. En tout cas, je n'en connais aucun exemple.
M. Charles Descours, rapporteur. Ce n'est pas bon pour les comptes de la sécurité sociale !
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. En effet !
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 30.
M. Francis Giraud. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Francis Giraud.
M. Francis Giraud. L'article 23 met en place un droit de substitution qui va poser aux professionnels de santé de multiples problèmes de responsabilité.
La prévention de tout risque contentieux exige donc de clarifier les règles présidant à la substitution, mécanisme que, par ailleurs, j'approuve.
Mais le médecin prescrit. Il est le seul à pouvoir autoriser ou non de manière formelle la substitution. Sa démarche doit être positive et son autorisation ne peut être donnée « par défaut ».
La relation « médecin-patient » est le moment privilégié permettant d'obtenir l'adhésion du patient à son traitement. Pour prévenir le doute et la confusion, pour éviter la diminution de l'observance du traitement, pour conserver la confiance du patient en son médecin, le mécanisme ultérieur de substitution ne doit pas altérer cette relation.
L'Allemagne est souvent citée en exemple en matière de développement de l'utilisation des génériques, laquelle atteint, là-bas, 20 %. Or, dans ce pays de l'Union européenne, le médecin indique clairement, sur l'ordonnance, son accord pour la substitution ou, s'il ne la souhaite pas, pour des raisons tenant au patient, il raye cette mention lorsqu'elle est préimprimée sur le modèle d'ordonnance. Cette démarche est positive.
Eu égard aux résultats obtenus en Allemagne, cette attitude ne peut en aucun cas aller à l'encontre du développement souhaitable des génériques, mais elle conserve au médecin le contrôle de la prescription, clarifie ses responsabilités, évite d'opposer deux professions et de susciter le doute et la confusion dans l'esprit du patient. Pourquoi ne pourrions-nous pas faire de même en France ?
Médecin des hôpitaux publics depuis de très nombreuses années, je considère que rien, pas même un texte, ne pourra modifier la responsabilité des médecins quant à leurs prescriptions. (MM. Gournac et Leclerc applaudissent.)
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. Avant de vous donner la parole, monsieur le secrétaire d'Etat, je vous signale que l'Assistance publique de Marseille rendra hommage au professeur Giraud, qui vient de prendre sa retraite. C'est notamment lui qui a formé le professeur Jean-François Mattei qui, de temps à autre, vous interpelle à l'Assemblée nationale ! (Sourires.)
M. Jacques Peyrat. Très bien !
M. le président. Vous avez la parole, monsieur le secrétaire d'Etat.
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Monsieur le président, je m'associe volontiers à cet hommage. Mais j'indique, en même temps, qu'à l'Assistance publique, justement, cette pratique de la substitution fonctionne depuis des années et nul ne s'en plaint. Dès lors, monsieur le sénateur, je ne vois pas pourquoi on citerait en exemple ce qui fonctionne si bien tout en faisant le contraire en ville ! La substitution fonctionne parce que les pharmaciens des hôpitaux sont très responsables : ils recourent à cette pratique et tout le monde s'en trouve bien.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 30, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 31.
M. François Autain. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Autain.
M. François Autain. Je veux faire part au Gouvernement de notre embarras. Nous avons, en commission, voté l'amendement n° 31. Or, vous le savez, nous tenons chaque fois que nous le pouvons - et c'est fréquent - à soutenir le Gouvernement.
Peut-être M. le secrétaire d'Etat pourrait-il expliciter davantage les raisons pour lesquelles le Gouvernement est hostile à cet amendement, qui, nous semble-t-il, donne une définition assez complète et pertinente de ce qu'est un médicament générique et que nous ne verrions donc pas d'inconvénient à adopter.
Nous sommes prêts, bien sûr, à revoir notre position si le Gouvernement nous démontre qu'il n'a pas sa place dans ce texte ou, plus largement, qu'il ne correspond pas à la définition qu'il entend donner des médicaments génériques.
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. L'amendement n° 31 entraînerait, s'il était adopté, une confusion entre la définition des génériques et la protection administrative des données. Cette protection est d'ores et déjà prévue et n'est pas remise en cause ici. Mais, surtout, monsieur le sénateur, la condition selon laquelle, par cet amendement, la spécialité de référence devrait être commercialisée au moment où cette qualification lui est reconnue ne correspond pas à la réalité.
En effet, il arrive que la spécialité à laquelle le générique est comparé ait été mais ne soit plus commercialisée en France au moment de l'inscription du générique dans le répertoire idoine. C'est d'ailleurs ce qui est prévu dans l'actuel article R. 5143-8 du code de la sécurité sociale. Je réitère donc l'avis défavorable du Gouvernement sur cet amendement.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 31, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 32, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 23, modifié.

(L'article 23 est adopté.)

Article 24



M. le président.
« Art. 24. - I. - Non modifié.
« I bis. - L'article L. 162-17-3 du code de la sécurité sociale est ainsi rédité :
« Art. 162-17-3. - Il est créé, auprès des ministres compétents, un Comité économique du médicament. Le comité contribue à l'élaboration de la politique économique du médicament. Il met en oeuvre les orientations qu'il reçoit des ministres compétents, en application de la loi de financement de la sécurité sociale.
« Ces orientations portent notamment sur les moyens propres à assurer le respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie mentionné à l'article LO 111-3. En particulier, le comité applique ces orientations à la fixation des prix des médicaments à laquelle il procède en application de l'article L. 162-17-4.
« La composition et les règles de fonctionnement du comité sont déterminées par décret.
« II. - Le Comité économique du médicament assure un suivi périodique des dépenses de médicaments en vue de constater si l'évolution de ces dépenses est compatible avec le respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.
« Ce suivi comporte au moins deux constats à l'issue des quatre et huit premiers mois de l'année. »
« II. - L'article L. 162-17-4 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigé :
« Art. L. 162-17-4. - En application des orientations qu'il reçoit annuellement des ministres compétents, le Comité économique du médicament peut conclure avec des entreprises ou groupes d'entreprises des conventions d'une durée maximum de quatre années relatives à un ou à des médicaments visés au premier alinéa de l'article L. 162-17. Ces conventions déterminent les relations entre le comité et chaque entreprise, et notamment :
« 1° Le prix de ces médicaments et, le cas échéant, l'évolution de ces prix, notamment en fonction des volumes de vente ;
« 2° Le cas échéant, les remises prévues en application de l'article L. 162-18 ;
« 3° Les engagements de l'entreprise visant à la maîtrise de sa politique de promotion permettant d'assurer le bon usage du médicament ainsi que le respect des volumes de vente précités ;
« 4° Les modalités de participation de l'entreprise à la mise en oeuvre des orientations ministérielles précitées ;
« 5° Les dispositions conventionnelles applicables en cas de non-respect des engagements mentionnés au 3° et au 4°.
« Lorsque les orientations reçues par le comité ne sont pas compatibles avec les conventions précédemment conclues, lorsque l'évolution des dépenses de médicaments n'est manifestement pas compatible avec le respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ou en cas d'évolution significative des données scientifiques et épidémiologiques prises en compte pour la conclusion des conventions, le comité demande à l'entreprise concernée de conclure un avenant permettant d'adapter la convention à cette situation. En cas de refus de l'entreprise, le comité peut résilier la convention ou certaines de ses dispositions. Dans ce cas, le comité peut proposer aux ministres chargés de la sécurité sociale, de la santé et de l'économie de fixer le prix de ces médicaments par arrêté, en application de l'article L. 162-16-1.
« Lorsqu'une mesure d'interdiction de publicité a été prononcée par l'Agence du médicament dans les conditions prévues à l'article L. 551-6 du code de la santé publique, le Comité économique du médicament peut demander à l'entreprise concernée, dans le délai d'un mois à compter de la date de publication de la décision d'interdiction au Journal officiel, la modification des prix des médicaments fixés par convention faisant l'objet de l'interdiction de publicité ou le versement, en application de l'article L. 162-18, de remises sur le chiffre d'affaires de ces médicaments. Si l'avenant correspondant n'a pas été signé dans un délai de deux mois à compter de la même date, le comité peut résilier la convention ; ces prix sont fixés par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale, de la santé et de l'économie, après avis du comité. Cette modification des prix ne peut entraîner une dépense supplémentaire pour l'assurance maladie. »
« Lorsque la mesure d'interdiction de publicité mentionnée à l'alinéa précédent porte sur un médicament dont le prix est fixé par arrêté, le Comité économique du médicament peut, dans le délai d'un mois à compter de la date de publication de la décision d'interdiction au Journal officiel, proposer à l'entreprise concernée de conclure une convention modifiant les prix des médicaments faisant l'objet de l'interdiction de publicité ou prévoyant, en application de l'article L. 162-18, le versement de remises sur le chiffre d'affaires de ces médicaments. A défaut de conclusion d'une telle convention dans un délai de deux mois à compter de la même date, ces prix sont modifiés par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale, de la santé et de l'économie, après avis du comité. Cette modification des prix ne peut entraîner une dépense supplémentaire pour l'assurance maladie. »
« Les modalités d'application du présent article, et notamment les conditions de révision et de résiliation des conventions, sont définies par décret en Conseil d'Etat. »
Par amendement n° 33, M. Descours, au nom de la commission, propose :
A. - A la fin du premier alinéa du paragraphe II du texte présenté par le paragraphe I bis de cet article pour l'article L. 162-17-3 du code de la sécurité sociale, de remplacer les mots : « avec le respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie » par les mots : « avec les orientations propres à assurer le respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ».
B. - De procéder de même dans la première phrase du septième alinéa du texte proposé par le paragraphe II de ce même article pour l'article L. 162-17-4 du code de la sécurité sociale.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. En première lecture, nous avions déploré que l'ONDAM qui était opposable à l'industrie pharmaceutique était l'ONDAM général. L'industrie pharmaceutique, de ce fait, ne bénéficiait pas des mêmes prérogatives que les médecins hospitaliers ou les médecins de ville.
L'Assemblée nationale a rejoint notre point de vue. Elle a donc défini des orientations annuelles tendant à assurer le respect de l'ONDAM et a rédigé, en conséquence, le deuxième alinéa de l'article L. 162-17-3 du code de la sécurité sociale.
Nous approuvons donc la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale et notre amendement est un texte de cohérence avec cette rédaction.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Défavorable.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 33.
M. François Autain. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Autain.
M. François Autain. Là aussi, nous sommes embarrassés.
M. le président. Monsieur Autain, méditez la phrase d'Edouard Herriot : « Un bon discours m'a quelquefois fait changer d'avis, jamais de vote » ! (Sourires.)
M. François Autain. Nous n'en sommes pas encore là !
Je voulais simplement faire remarquer que l'amendement, tel qu'il est libellé, ne fait que reprendre un membre de phrase qui figure à la fin du deuxième alinéa de l'article 1er bis, tel qu'il a été adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale et qui dispose : « ces orientations portant notamment sur les moyens propres à assurer le respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie... ». Or cet amendement nous apparaissait donc comme un texte de coordination.
On pourrait à la rigueur accuser cet amendement de redondance mais je ne pense pas qu'il soit contraire à l'esprit du texte qui a été voté par l'Assemblée nationale. C'est la raison pour laquelle, après avoir demandé et obtenu de M. le rapporteur la modification de cet amendement, nous l'avions, bien entendu, voté en commission des affaires sociales. Par conséquent, nous sommes, là encore, très partagés sur la position que nous devons adopter. Mais doit-on, selon le précepte d'Edouard Herriot, changer notre vote ? C'est la question que je me pose et à laquelle je vais répondre dans quelques instants.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 33, repoussé par le Gouvernement.
Mme Nicole Borvo. Le groupe communiste républicain et citoyen s'abstient.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 24, ainsi modifié.

(L'article 24 est adopté.)

Article 25



M. le président.
« Art. 25. - I. - Dans l'intitulé du chapitre VIII du titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale, le mot : "Contribution" est remplacé par le mot : "Contributions".
« II. - Au même chapitre, il est créé deux sections :
« 1° La section 1, intitulée : "Contribution à la charge des établissements de vente en gros de spécialités pharmaceutiques et des entreprises assurant l'exploitation d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques au sens de l'article L. 596 du code de la santé publique", et qui comprend les articles L. 138-1 à L. 138-9 ;
« 2° La section 2, intitulée : "Contribution à la charge des entreprises assurant l'exploitation d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques au sens de l'article L. 596 du code de la santé publique", et qui comprend les articles L. 138-10 à L. 138-19 ainsi rédigés :
« Art. L. 138-10. - Lorsque le chiffre d'affaires hors taxes réalisé en France, au cours de l'année civile, au titre des médicaments inscrits sur la liste mentionnée à l'article L. 162-17, par l'ensemble des entreprises assurant l'exploitation d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques au sens de l'article L. 596 du code de la santé publique et n'ayant pas passé convention avec le Comité économique du médicament, dans les conditions mentionnées au troisième alinéa ci-après, s'est accru, par rapport au chiffre d'affaires réalisé l'année précédente, au titre des médicaments inscrits sur ladite liste, par l'ensemble de ces mêmes entreprises, d'un pourcentage excédant le taux de progression de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie tel qu'il résulte du rapprochement des lois de financement de la sécurité sociale de l'année et de l'année précédente compte tenu, le cas échéant, des lois de financement rectificatives, ces entreprises sont assujetties à une contribution.
« Le montant total de cette contribution est calculée comme suit :



Taux d'accroissement du chiffre d'affaires T

de l'ensemble des entreprises redevables

Taux de la contribution globale
exprimé en pourcentage du chiffre
d'affaires déclaré de l'ensemble

des entreprises redevables

T supérieur à K* et/ou égal à K + 1 point0,15 %
T supérieur à K + 1 point et inférieur ou égal à K + 2 points0,65 %
T supérieur à K + 2 points et inférieur ou égal à K + 4 points1,3 %
T supérieur à K + 4 points et inférieur ou égal à K + 5,5 points2,3 %
T supérieur à K + 5,5 points

3,3 %


* K = taux de progression de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie arrondi à la décimale la plus proche.

« Ne sont pas redevables de cette contribution les entreprises qui ont conclu, postérieurement au 1er janvier 1999, une convention avec le Comité économique du médicament en application des articles L. 162-16-1 et suivants, en cours de validité au 31 décembre de l'année civile au titre de laquelle la contribution est due, à condition que cette convention fixe les prix de l'ensemble des médicaments mentionnés à l'article L. 162-17 exploités par l'entreprise et comporte des engagements de l'entreprise portant sur l'ensemble du chiffre d'affaires concerné ou sur le chiffre d'affaires de chacun des produits concernés, dont le non-respect entraîne soit un ajustement des prix, soit le versement d'une remise en application de l'article L. 162-18. La liste de ces entreprises est arrêtée par le Comité économique du médicament avant le 31 janvier de l'année suivant l'année civile au titre de laquelle la contribution est due.
« Pour le déclenchement de la contribution, ne sont pris en compte ni le chiffre d'affaires hors taxes réalisé en France au titre des médicaments mentionnés à l'article L. 162-17 par les entreprises qui ne sont pas redevables de cette contribution ni le chiffre d'affaires de ces mêmes entreprises réalisé l'année précédente.
« Art. L. 138-11. - Le montant global de la contribution tel que calculé en application de l'article L. 138-10 est ainsi réparti :
« a) A concurrence de 30 %, sur le chiffre d'affaires des entreprises redevables tel que défini à l'article L. 138-10 ;
« b) A concurrence de 40 %, sur la progression du chiffre d'affaires tel que défini à l'article L. 138-10, réalisé en France par les entreprises redevables au titre des spécialités inscrites sur la liste mentionnée à l'article L. 162-17, par rapport au chiffre d'affaires réalisé en France au titre des spécialités inscrites sur ladite liste par les mêmes entreprises, lorsque cette progression est supérieure au taux de progression de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie tel que défini à l'article L. 138-10 ;
« c) A concurrence de 30 %, sur les charges exposées par l'ensemble des entreprises redevables, au titre des dépenses de prospection et d'information visées à l'article L. 245-2.
« Les entreprises créées depuis moins de deux ans ne sont pas redevables de la part de la contribution mentionnée au b du présent article, sauf si la création résulte d'une scission ou d'une fusion d'une entreprise ou d'un groupe.
« Les règles d'exonération prévues par l'article L. 245-4 sont applicables au calcul de la part de la contribution prévue au c du présent article.
« Art. L. 138-12. - La fraction de la part de la contribution prévue au a de l'article L. 138-11, mise à la charge de chaque entreprise redevable, est égale au rapport entre son chiffre d'affaires, défini à l'article L. 138-10, et le montant total du chiffre d'affaires, défini à l'article L. 138-10, déclaré par l'ensemble des entreprises redevables, multiplié par le montant total de ladite part.
« La fraction de la part de la contribution visée au b de l'article L. 138-11, mise à la charge de chaque entreprise redevable, est égale au rapport entre la progression de son chiffre d'affaires et la somme des progressions de chiffres d'affaires supérieures au taux de progression de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, déclarées par l'ensemble des entreprises redevables, multiplié par le montant total de ladite part.
« La fraction de la part de la contribution visée au c de l'article L. 138-11, mise à la charge de chaque entreprise redevable, est égale au rapport entre le montant versé par l'entreprise en application de l'article L. 245-1 et le montant total de la contribution versée au même titre par l'ensemble des entreprises redevables de la contribution prévue à l'article L. 138-10 à l'échéance du 1er décembre de l'année au titre de laquelle la contribution visée à l'article L. 138-10 est due, multiplié par le montant total de ladite part.
« Un arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget fixe les éléments nécessaires au calcul des parts de contribution susmentionnées.
« Le montant de la contribution ne peut excéder, pour chaque entreprise assujettie, 10 % du chiffre d'affaires hors taxes défini à l'article L. 138-10.
« Les entreprises exonérées de la contribution versée en application de l'article L. 245-1 sont exonérées de la fraction de la part de contribution visée au c de l'article L. 138-11.
« Art. L. 138-13. - Les parts de la contribution mentionnées au a et au b de l'article L. 138-11 font l'objet d'un versement au plus tard le 30 juin suivant l'année civile au titre de laquelle la contribution est due.
« La part de la contribution mentionnée au c de l'article L. 138-11 fait l'objet d'un versement provisionnel au plus tard le 30 juin de l'année suivant celle au titre de laquelle la contribution est due. Ce versement provisionnel est assis sur les sommes versées par les entreprises redevables, en application de l'article L. 245-1, le 1er décembre de l'année au titre de laquelle la contribution est due. Ce montant est régularisé le 30 juin de l'année suivant l'année au cours de laquelle est effectué le versement provisionnel. Cette régularisation est établie sur la base des sommes versées par les entreprises redevables, en application de l'article L. 245-1 le 1er décembre de l'année suivant celle au titre de laquelle la contribution est due.
« Art. L. 138-14. - La contribution est recouvrée et contrôlée par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, dans les conditions prévues au 3° de l'article L. 225-1-1. Pour le contrôle, l'agence est assistée, en tant que de besoin, par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales.
« Art. L. 138-15. - Les entreprises redevables sont tenues d'adresser à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale les éléments nécessaires pour déterminer leur chiffre d'affaires réalisé au cours de l'année au titre de laquelle la contribution est due, avant le 15 février de l'année suivante.
« Les éléments servant de base à l'établissement de la contribution prévue au c de l'article L. 138-11 sont ceux prévus pour l'établissement de la contribution prévue à l'article L. 245-1 ayant donné lieu aux versements effectués au 1er décembre de l'année au titre de laquelle la contribution prévue à l'article L. 138-10 est due.
« En cas de scission ou de fusion d'une entreprise ou d'un groupe, le champ des éléments pris en compte pour le calcul de la contribution est défini à périmètre constant.
« Art. L. 138-16. - En cas de non-déclaration dans les délais prescrits ou de déclaration manifestement erronée de certaines entreprises redevables, le taux de croissance du chiffre d'affaires de l'ensemble des entreprises redevables est déterminé par le rapport entre la somme des chiffres d'affaires valablement déclarés au titre de l'année civile et la somme des chiffres d'affaires réalisés par les mêmes entreprises au titre de l'année civile précédente.
« Art. L. 138-17. - Lorsqu'une entreprise redevable n'a pas produit les éléments prévus à l'article L. 138-15 dans les délais prescrits ou a produit une déclaration manifestement erronée, les trois parts de la contribution sont appelées à titre provisionnel :
« 1° Pour l'application de la part de la contribution mentionnée au a de l'article L. 138-11, sur la base du dernier chiffre d'affaires connu, majoré de 20 % ;
« 2° Pour l'application de la part de la contribution mentionnée au b de l'article L. 138-11, sur la base du dernier chiffre d'affaires connu, majoré de 20 % ;
« 3° Pour l'application de la part de la contribution mentionnée au c de l'article L. 138-11, sur la base du dernier versement effectué, majoré de 20 %.
« Lorsque l'entreprise redevable produit ultérieurement la déclaration considérée, le montant de la part de la contribution due au titre de l'année est majoré de 10 %. Cette majoration peut faire l'objet d'une demande de remise gracieuse.
« Art. L. 138-18. - Le produit de la contribution est réparti dans les conditions prévues par l'article L. 138-8.
« Art. L. 138-19. - Lorsqu'une entreprise assurant l'exploitation d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques appartient à un groupe, la notion d'entreprise mentionnée à l'article L. 138-10 s'entend de ce groupe.
« Le groupe mentionné à l'alinéa précédent est constitué par une entreprise ayant publié des comptes consolidés au titre du dernier exercice clos avant l'année au cours de laquelle est appelée la contribution, en application des dispositions de l'article 357-1 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966, sur les sociétés commerciales, et les sociétés qu'elle contrôle ou sur lesquelles elle exerce une influence notable au sens du même article.
« Toutefois, la société qui acquitte la contribution adresse à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, d'une part, une déclaration consolidée pour l'ensemble du groupe, et, d'autre part, pour chacune des sociétés du groupe, une déclaration contenant les éléments non consolidés y afférents. »
« III. - Les dispositions du présent article s'appliquent à compter de l'exercice 1999. »
Par amendement n° 34, M. Descours, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le début du premier alinéa du texte présenté par le 2° du paragraphe II de cet article pour l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale :
« Lorsque le chiffre d'affaires hors taxes réalisé en France, au cours de l'année civile, au titre des médicaments inscrits sur la liste mentionnée à l'article L. 162-17, corrigé en fonction des décisions de modification de son périmètre, par l'ensemble... »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Il s'agit de déterminer le chiffre d'affaires hors taxes réalisé par l'industrie pharmaceutique en France sur lequel est assise la contribution qui lui est demandée. Nous vous proposons, par cet amendement, que le chiffre d'affaires retenu tienne compte des variations de périmètre intervenues en cours d'année.
Ainsi, la sortie du jour au lendemain de la réserve hospitalière de médicaments, tels que la trithérapie, médicaments qui deviennent donc accessibles en achats externes, fait évidemment bondir le chiffre d'affaires d'un laboratoire, mais le périmètre n'est pas le même que l'année précédente.
Cet amendement vise à remédier à cet inconvénient. Il concerne simplement la définition de l'assiette.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Je ne vois pas pourquoi on appliquerait aux laboratoires qui acceptent de signer une convention un périmètre défini qui ne se modifie pas avec le temps, et pourquoi ceux qui l'auraient refusée verraient prise en compte une modification du périmètre. Je ne peux donc qu'être défavorable à cet amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 34, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 35, M. Descours, au nom de la commission, propose, dans la ligne (*K) figurant sous le tableau du texte présenté par le paragraphe II de l'article 25 pour l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale, de remplacer les mots : « de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie » par les mots : « des orientations propres à assurer le respect de l'objectif national de dépenses de l'assurance maladie ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination avec le texte qui a été adopté par l'Assemblée nationale et l'amendement n° 33 qui a été présenté sur l'article 24 et que M. Autain a beaucoup mieux expliqué que je ne l'avais fait moi-même.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 35, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 25, modifié.

(L'article 25 est adopté).

Article 26 bis



M. le président.
« Art. 26 bis. - L'article L. 712-12-1 du code de la santé publique est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« Lorsque la demande d'autorisation porte sur le changement de lieu d'implantation d'un établissement existant, ne donnant pas lieu à un regroupement d'établissements, le demandeur doit joindre à son dossier un document présentant ses engagements relatifs aux dépenses à la charge de l'assurance maladie et au volume d'activités, fixés par référence aux dépenses et à l'activité constatée dans l'établissement. L'autorité chargée de recevoir le dossier peut, dans un délai de deux mois après réception du dossier, demander au requérant de modifier ses engagements. Le dossier n'est alors reconnu complet que si le requérant satisfait à cette demande dans le délai d'un mois.
« En cas de non-respect des engagements mentionnés à l'alinéa précédent, l'autorisation peut être suspendue ou retirée dans les conditions prévues à l'article L. 712-18. »
Par amendement n° 36, M. Descours, au nom de la commission, propose de supprimer cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Nous avions déjà proposé la suppression de cet article en première lecture. Selon nous, ce texte, qui concerne la gestion des cliniques au moment de leur transfert, n'a pas sa place dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale et il risque donc d'être retoqué par le Conseil constitutionnel.
Cette disposition résulte d'un amendement qui avait été déposé par M. Claude Evin. Mais dans un article paru dans La Tribune du 1er décembre, celui-ci indique qu'« il est par exemple impossible de légiférer sur les modalités de rapprochement entre les cliniques privées et les hôpitaux publics ». Je me réjouis qu'il tienne de tels propos, mais au moment de la discussion parlementaire, il a fait le contraire puisqu'il a déposé un amendement.
Je confirme qu'une telle disposition n'a rien à faire dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale et qu'elle serait sans doute rejetée par le Conseil constitutionnel. Aussi, je vous demande, mes chers collègues, de la supprimer. Je suis cependant heureux de constater que M. Evin est d'accord avec moi.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 36, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 26 bis est supprimé.

Article 27



M. le président.
« Art. 27. - I et I bis. - Non modifiés.
« II. - Il est inséré, dans la même loi, un article 27-5 ainsi rédigé :
« Art. 27-5. - I. - Le financement de celles des prestations des établissements et services sociaux et médico-sociaux publics et privés qui sont à la charge des organismes de sécurité sociale est soumis à un objectif de dépenses.
« Les ministres chargés de la sécurité sociale, de l'action sociale, de l'économie et du budget fixent annuellement cet objectif, en fonction de l'objet national de dépenses d'assurance maladie voté par le Parlement, et corrélativement le montant total annuel des dépenses prises en compte pour le calcul des dotations globales, forfaits, prix de journée et tarifs afférents aux prestations correspondantes.
« Ce montant total est fixé par application d'un taux d'évolution aux dépenses de l'année précédente au plus tard dans les quinze jours qui suivent la publication de la loi de financement de la sécurité sociale.
« Ce montant total annuel est constitué en dotations limitatives régionales. Le montant de ces dotations est fixé par les ministres chargés de la sécurité sociale et de l'action sociale en fonction des besoins de la population, des orientations définies par les schémas prévus à l'article 2-2, des priorités définies au niveau national en matière de politique médico-sociale, en tenant compte de l'activité et des coûts des établissements et services et d'un objectif de réduction progressive des inégalités dans l'allocation des ressources entre régions ; les dotations régionales sont réparties en dotations départementales limitatives par le préfet de région, en liaison avec le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation et les préfets concernés ; ces dotations départementales limitatives peuvent, dans les mêmes conditions, être réparties par le préfet en dotations affectées par catégories de bénéficiaires ou à certaines prestations dans des conditions fixées par décret.
« II. - Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret. »
« III et IV. - Non modifiés. »
Par amendement n° 37, M. Descours, au nom de la commission, propose, dans la seconde phrase du quatrième alinéa du I du texte présenté par le II de cet article pour insérer un article 27-5 dans la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales, de remplacer les mots : « par le préfet de région, en liaison avec le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation », par les mots : « par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation, en liaison avec le préfet de région. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Le texte proposé par le Gouvernement prévoit un ONDAM opposable aux établissements médico-sociaux. Il fait référence au préfet de région, en liaison avec le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation. Par cohérence avec ce qui se passe pour les autres établissements, nous proposons de revenir au texte que le Sénat avait adopté en première lecture, c'est-à-dire que le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation soit saisi en premier, bien sûr en liaison avec le préfet de région. Nous avons d'ailleurs rectifié cet amendement en commission pour que tout le monde soit d'accord. C'est un texte assez administratif, mais de cohérence.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 37.
M. Guy Fischer. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. Vous l'avez constaté, nous n'avons pas retardé les débats puisque nous avions déjà largement exprimé notre opinion en première lecture. Mais sur ce point précis, nous insistons à nouveau, puisque nous sommes le seul groupe à rejeter l'article 27 qui pèsera fortement et instituera la régulation des dépenses des établissement sociaux et médico-sociaux.
A la faveur de cette disposition, finalement on met en place un ONDAM. Que l'évolution des dépenses soit discutée, cela me paraît normal, mais il me semble que c'est mettre la charrue devant les boeufs.
S'agissant de la mesure proposée, vous disiez, madame la ministre, en réponse au président de l'UNIOPSS, l'Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés sanitaires et sociaux, qu'« elle ne pouvait être retenue indépendamment de la mise en place des règles modernes d'allocation des ressources aux établissements. C'est pourquoi la refonte de la loi de 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales me paraît être le support approprié pour une réforme de cette nature. » Tout le monde souhaite une réforme de la loi de 1975.
Vous ajoutiez : « La révision de la loi de 1975 sera donc l'occasion de définir de façon concertée entre l'ensemble des parties et avec l'ensemble des financeurs de nouvelles règles. » Aujourd'hui, il nous semble que, tant au Parlement qu'au sein des associations, si le projet de loi est connu, il n'a pas fait l'objet d'une véritable concertation. Nous concevons que ce débat ne peut avoir lieu que dans le cadre d'un projet d'ensemble ne dissociant pas le choix des personnes et le contrôle des équipements.
Le problème de la tarification des établissements pour la prestation spécifique dépendance, la PSD, est posé. Ce qui avait déjà fait l'objet de propositions formulées par certains collègues - rappelez-vous les débats avec M. Barrot, puis avec l'actuel gouvernement - entre aujourd'hui en action. Sont concernées 22 000 associations, près de 800 000 personnes, dont 500 000 travaillant à plein temps. Ces dispositions auront certainement des conséquences sur les conventions collectives qui régissent ces personnels. Cela aura certainement aussi des conséquences sur les participations des familles. On ne le dit pas directement, mais je crois qu'il y aura un problème à cet égard. Pour notre part, nous estimons indispensable qu'une concertation s'engage avec les parties concernées, afin que la loi préserve l'équilibre entre les critères de besoins et de moyens qu'appelle, dans un Etat de droit, la régulation des activités relevant de la sécurité sociale ou de l'aide sociale obligatoire. Aussi, nous voterons contre cet amendement.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 37, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 27, ainsi modifié.

(L'article 27 est adopté.)

Article 27 bis



M. le président.
« Art. 27 bis. - Dans la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 précitée, il est inséré un article 27-6 ainsi rédigé :
« Art. 27-6. - Des conditions particulières d'exercice des professionnels de santé exerçant à titre libéral destinées notamment à assurer l'organisation, la coordination et l'évaluation des soins, l'information et la formation sont mises en oeuvre dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes.
« Ces conditions peuvent porter sur des modes de rémunération particuliers autres que le paiement à l'acte et sur le paiement direct des professionnels par établissement.
« Un contrat portant sur ces conditions d'exercice est conclu entre le professionnel et l'établissement.
« Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application des dispositions qui précèdent. »
Par amendement n° 38, M. Descours, au nom de la commission, propose de supprimer cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Cet article vise à payer autrement qu'à l'acte les médecins exerçant dans les établissements qui hébergent des personnes âgées dépendantes. C'est effectivement un problème qu'il faut soulever et dont nous pourrions discuter. Toutefois, il pose une question de recevabilité, car il n'a rien à voir avec un projet de loi de financement de la sécurité sociale. Aussi, nous proposons de supprimer cet article.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 38, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 27 bis est supprimé.

Article 29 bis



M. le président.
« Art. 29 bis. - Le code de la sécurité sociale est ainsi modifié :
« I. - Au premier alinéa de l'article L. 356-1, après les mots : "qui a été affilié, à titre obligatoire ou volontaire, à l'assurance vieillesse du régime général", sont insérés les mots : "au cours d'une période de référence et pendant une durée fixées par décret en Conseil d'Etat".
« II et III. - Non modifiés.
« IV. - L'article L. 351-12 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Cette majoration est incluse dans les avantages personnels de vieillesse dont le cumul avec une pension de réversion est comparé aux limites prévues au dernier alinéa de l'article L. 353-1. »
« V. - Les mesures prévues au I et au II du présent article entrent en vigueur le 1er mars 1999. »
Par amendement n° 39, M. Descours, au nom de la commission, propose :
A. - De supprimer le I de cet article.
B. - De rédiger ainsi le texte proposé par le IV de cet article pour compléter l'article L. 351-12 du code de la sécurité sociale :
« Cette majoration n'est pas incluse dans les avantages personnels de vieillesse dont le cumul avec une pension de réversion est comparé aux limites prévues au dernier alinéa de l'article L. 353-1. »
C. - Dans le V de cet article, de supprimer les mots : « au I et ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. En l'occurrence, il s'agit de l'assurance veuvage.
Je propose que nous revenions au texte adopté par le Sénat en première lecture. Nous avions alors supprimé le I de l'article 29 bis, qui vise à subordonner le bénéfice de l'assurance veuvage à des conditions de périodes de référence et de durée d'affiliation.
S'agissant de l'assurance veuvage, la pension de réversion n'a jamais permis à personne de faire fortune. Il faut être raisonnable. Il convient donc de supprimer cette disposition.
Par ailleurs, cet amendement permet d'inscrire dans la loi que la majoration de pension pour enfants ne doit pas être prise en compte pour déterminer la limite de cumul entre un avantage propre et un avantage de réversion. Si nous ne le faisions pas, cela signifierait que les veuves qui ont eu des enfants seraient pénalisées par rapport à celles qui n'en ont pas eu.
Très sincèrement, madame la ministre, même si vous êtes contre cette proposition, je ne comprends pas votre attitude.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Cet article a pour objet non pas de restreindre les conditions d'affiliation à l'assurance veuvage, mais de les inscrire dans la loi, alors qu'elles étaient dans le cadre réglementaire et ont été annulées par le Conseil d'Etat.
En outre, nous souhaitons inscrire dans la loi la pratique actuelle de la CNAVTS.
Vous proposez une mesure qui sera favorable aux veuves les plus aisées. (Murmures sur les travées du RPR.)
M. Charles Descours, rapporteur. Qu'est-ce que cela veut dire des « veuves aisées » ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Excusez-moi, on peut être veuf et être aisé ; on peut être malheureux et être aisé ! Cela n'a rien à voir ! Je pense que l'on ne doit pas faire preuve de démagogie en la matière.
Nous, nous avons préféré aider les veuves en situation modeste.
M. Charles Descours, rapporteur. Nous proposons de les aider toutes !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Nous avons fait un effort en faveur des 600 000 veuves les plus modestes en revalorisant le minimum de réversion de 2 % au 1er janvier 1999 et en réformant l'allocation veuvage, permettant ainsi une augmentation de plus de 1 000 francs par mois du montant de la deuxième année et de 1 500 francs par mois du montant touché par les veuves de plus de cinquante ans à compter de la troisième année.
Notre choix consiste à aider les veuves qui sont dans les situations les plus difficiles. Vous préférez une mesure beaucoup plus large qui n'apporte ni aide, ni solidarité. Chacun ses choix ! Mais comprenez que nous soyons en désaccord avec votre amendement.
M. Charles Descours, rapporteur. Madame la ministre, chacun jugera qui est le plus démagogue de nous deux !
M. Alain Gournac. Ah oui, c'est clair !
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 39.
M. Jacques Machet. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Machet.
M. Jacques Machet. J'ai écouté exposer avec beaucoup d'intérêt le problème posé par les veuves. Je remercie le rapporteur, M. Charles Descours, des paroles qu'il a prononcées. Responsable depuis un certain nombre d'années de l'Association des veuves civiles, je dis très franchement que la situation des veuves est très difficile. Je suis donc en plein accord avec M. le rapporteur.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 39, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 29 bis, ainsi modifié.

(L'article 29 bis est adopté.)

Article 31 bis



M. le président.
« Art. 31 bis. - I. - Une allocation de cessation anticipée d'activité est versée aux salariés et anciens salariés des établissements de fabrication de matériaux contenant de l'amiante, sous réserve qu'ils cessent toute activité professionnelle, lorsqu'ils remplissent les conditions suivantes :
« 1° Travailler ou avoir travaillé dans un des établissements mentionnés ci-dessus et figurant sur une liste établie par arrêté des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget, pendant la période où y étaient fabriqués des matériaux contenant de l'amiante ;
« 2° Avoir atteint un âge déterminé, qui pourra varier en fonction de la durée du travail effectué dans les établissements visés au 1° sans pouvoir être inférieur à cinquante ans.
« Ont également droit, dès l'âge de cinquante ans, à l'allocation de cessation anticipée d'activité les salariés ou anciens salariés reconnus atteints au titre du régime général d'une maladie professionnelle provoquée par l'amiante et figurant sur une liste établie par arrêté des ministres chargés du travail et de la sécurité sociale.
« Le bénéfice de l'allocation de cessation anticipée d'activité ne peut se cumuler ni avec l'un des revenus ou l'une des allocations mentionnées à l'article L. 131-2 du code de la sécurité sociale ni avec un avantage de vieillesse ou d'invalidité.
« II. - Le montant de l'allocation est calculé en fonction de la moyenne actualisée des salaires mensuels bruts de la dernière année d'activité salariée du bénéficiaire. Il est revalorisé comme les avantages alloués en application du deuxième alinéa de l'article L. 322-4 du code du travail.
« L'allocation est attribuée et servie par les caisses régionales d'assurance maladie.
« L'allocation cesse d'être versée lorsque le bénéficiaire remplit les conditions requises pour bénéficier d'une pension de vieillesse au taux plein, telle qu'elle est définie aux articles L. 351-1 et L. 351-8 du code de la sécurité sociale.
« III. - Il est institué un fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante. Ce fonds finance l'allocation créée au I. Ses ressources sont constituées d'une contribution de l'Etat et d'un versement de la branche accidents du travail et maladies professionnelles du régime général de la sécurité sociale au titre des charges générales de la branche. Un arrêté des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget fixe annuellement les montants de ces contributions.
« Un conseil de surveillance veille au respect des présentes dispositions. Il examine les comptes et le rapport annuel d'activité. Il formule toutes observations relatives au fonctionnement du fonds et les porte à la connaissance des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget. Il est composé de représentants de l'Etat, des organisations siégeant à la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles et de personnalités qualifiées.
« IV. - L'allocation de cessation anticipée d'activité est assujettie aux mêmes cotisations et contributions sociales que les revenus et allocations mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 131-2 du code de la sécurité sociale.
« Les personnes percevant cette allocation et leurs ayants droit bénéficient des prestations en nature des assurances maladie et maternité du régime général.
« Le fonds des travailleurs de l'amiante assure, pendant la durée du versement de l'allocation de cessation anticipée d'activité, le financement des cotisations à l'assurance volontaire mentionnée à l'article L. 742-1 du code de la sécurité sociale ainsi que le versement de l'ensemble des cotisations aux régimes de retraite complémentaire mentionnés à l'article L. 921-1 du même code.
« V. - Le salarié qui est admis au bénéfice de l'allocation de cessation anticipée d'activité présente sa démission à son employeur. Le contrat de travail cesse de s'exécuter dans les conditions prévues à l'article L. 122-6 du code du travail. Cette rupture du contrat de travail à l'initiative du salarié ouvre droit, au bénéfice du salarié, au versement par l'employeur d'une indemnité de cessation d'activité d'un montant égal à celui de l'indemnité de départ en retraite prévue par le premier alinéa de l'article L. 122-14-13 du code du travail et calculée sur la base de l'ancienneté acquise au moment de la rupture du contrat de travail, sans préjudice de l'application de dispositions plus favorables prévues en matière d'indemnité de départ à la retraite par une convention ou un accord collectif de travail ou par le contrat de travail.
« VI. - Les différends auxquels peut donner lieu l'application du présent article et qui ne relèvent pas d'un autre contentieux sont réglés suivant les dispositions régissant le contentieux général de la sécurité sociale.
« VII. - Un décret fixe les conditions d'application du présent article. »
Sur l'article, la parole est à M. Jean-Louis Lorrain.
M. Jean-Louis Lorrain. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je voudrais vous dire, au nom de mon collègue Alain Lambert et en mon nom personnel, que nous voterons tout naturellement l'article 31 bis, qui vise à instaurer un système de préretraite pour les travailleurs victimes de l'amiante.
Nous considérons, en effet, qu'ils méritent de bénéficier de la solidarité nationale et nous regrettons que leur situation n'ait pas été prise en compte plus tôt - et j'insiste sur ce point - au vu de nos connaissances.
Un sénateur socialiste. Nous, on a commencé !
M. Jean-Louis Lorrain. Nous n'aurions pas pu le faire parce que politiquement, monsieur, nous n'étions peut-être même pas nés à cette époque ! Pourtant, dans les questions d'internat, pour ceux qui savent ce que cela signifie, le mésothéliome existait depuis très longtemps et rien n'a été fait ! Je dis cela pour tout le monde !
Or, je voudrais attirer l'attention sur les conséquences que pourrait entraîner l'application de ces dispositions pour certaines entreprises qui ont repris d'anciennes installations, qui ont conservé un personnel de très grande qualité et ayant une certaine ancienneté, et qui ont massivement investi dans le désamiantage, puis dans la modernisation de l'outil de production.
Ces entreprises vont se trouver dans la double obligation de remplacer jusqu'aux quatre cinquièmes de leurs effectifs et de payer des indemnités de cessation d'activité.
Autant dire qu'elles vont perdre leurs forces humaines dont le savoir-faire est grand, risquant par là même d'être condamnées.
Nous souhaitons donc que le décret qui fixera les conditions d'application de cet article prenne en compte les situations que je viens d'évoquer, afin que cet indéniable progrès social, que j'approuve fortement, ne se transforme pas, dans certains cas, en désastre économique.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article 31 bis.

(L'article 31 bis est adopté.)

Article 32



M. le président.
« Art. 32. - Pour 1999, les objectifs de dépenses par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de vingt mille cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres sont fixés aux montants suivants :



(En milliards
de francs)

«
Maladie-maternité-invalidité-décès

697,8

«
Vieillesse-veuvage

781,4

«
Accidents du travail

53,0

«
Famille
256,9



« Total des dépenses

1 789,1

»
Par amendement n° 40, M. Descours, au nom de la commission, propose :
A. - A l'avant-dernière ligne (famille) du tableau figurant à cet article, de remplacer la somme : « 256,9 » par la somme : « 256,8 ».
B. - En conséquence, à la dernière ligne (total) dudit tableau, de remplacer la somme : « 1 789,1 » par la somme : « 1 789,0 ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination qui tient compte des dispositifs financiers adoptés par le Sénat.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 40, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 32, ainsi modifié.

(L'article 32 est adopté.)

Article 33



M. le président.
« Art. 33. - L'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base est fixé à 629,9 milliards de francs pour l'année 1999.
« Avant la première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale par l'Assemblée nationale, le Parlement est informé de la répartition prévisionnelle de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie. »
Par amendement n° 41, M. Descours, au nom de la commission, propose :
A. - Dans le premier alinéa de cet article, de remplacer le nombre : « 629,9 » par le nombre : « 628,9 ».
B. - De compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
« L'annexe prévue au c de l'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale précise l'impact prévisionnel des différentes mesures du projet de loi de financement de la sécurité sociale sur les comptes, d'une part, du régime général, et, d'autre part, des autres régimes obligatoires de base mentionnés au c de l'article LO 111-4 précité ainsi que sur l'objectif national de dépenses d'assurance maladie. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Il s'agit, dans un premier temps, de tenir compte du fait que l'Assemblée nationale a augmenté le montant de l'ONDAM de 100 millions de francs, rendus disponibles par l'augmentation virtuelle des taxes sur le tabac, pour développer les soins palliatifs.
Pour le reste, cet amendement, comme les suivants, tend au rétablissement du texte adopté en première lecture par le Sénat.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 41, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 33, ainsi modifié.

(L'article 33 est adopté.)

Article 34



M. le président.
« Art. 34. - Est ratifié le relèvement, par le décret n° 98-753 du 26 août 1998 portant relèvement du plafond des avances de trésorerie au régime général de sécurité sociale, du montant dans la limite duquel les besoins de trésorerie du régime général peuvent être couverts par des ressources non permanentes. »
Par amendement n° 42, M. Descours, au nom de la commission, propose de supprimer cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Lors de la première lecture, nous avons longuement discuté de la procédure perverse consistant à relever par décret le plafond d'avances de trésorerie au régime général. Il existe, en effet, la possibilité du décret d'avance, qui permet au Gouvernement de ne pas intégrer la majoration de l'allocation de rentrée scolaire dans la loi de finances initiale.
Le décret d'avance du 21 août 1998 ouvre, par exemple, des crédits pour des « frais de réceptions et de voyages exceptionnels », des « interventions en faveur de l'information historique » et des « interventions culturelles d'intérêt national ». La sécurité sociale vous remercie !
Il faut, à notre avis, cesser d'autoriser ce genre de facilités budgétaires ! Dans ces conditions, mes chers collègues, la commission vous propose de supprimer l'article 34.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Avis défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 42, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 34 est supprimé.

Article 35 bis



M. le président.
« Art. 35 bis. - I. - Les deux derniers alinéas de l'article L. 225-1 du code de la sécurité sociale sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :
« Un décret détermine les modalités d'application du présent article, ainsi que les conditions de placement des excédents de trésorerie globalement constatés pour l'ensemble des branches mentionnées au premier alinéa. »
« II. - Dans la première phrase de l'article L. 255-1 du même code, après la référence : "L. 225-1", sont insérés les mots : "et les produits résultant de celle prévue au dernier alinéa de cet article". »
« III. - Les pertes de recettes éventuelles pour des branches du régime général sont compensées à due concurrence par des taxes additionnelles aux droits visés à l'article 575 A du code général des impôts. »
Par amendement n° 43, M. Descours, au nom de la commission, propose de supprimer cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Si le code de la sécurité sociale définit ce que sont les excédents de trésorerie, la difficulté actuelle réside dans l'absence de définition des excédents comptables. L'article 35 bis, même s'il est motivé par des objectifs louables, n'apporte qu'une solution partielle.
Dans ces conditions, et tant que le problème des excédents de trésorerie et des excédents comptables n'est pas réglé, nous adoptons une attitude constante : nous proposons la suppression de cet article.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 43, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 35 bis est supprimé.

Article 36



M. le président.
« Art. 36. - Les besoins de trésorerie des régimes obligatoires de base comptant plus de vingt mille cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres et des organismes ayant pour mission de concourir à leur financement peuvent être couverts par des ressources non permanentes dans les limites suivantes :

(En milliards
de francs.)

« Régime général

24,0

« Régime des exploitants agricoles

10,5

« Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales

2,5

« Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines

2,3

« Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat

0,5

« Les autres régimes obligatoires de base comportant plus de vingt mille cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres, lorsqu'ils disposent d'une trésorerie autonome, ne sont pas autorisés à recourir à des ressources non permanentes. »
Par amendement n° 44, M. Descours, au nom de la commission, propose de supprimer la troisième ligne du tableau figurant à cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Cet amendement vise le problème de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, la CNRACL, et est aussi consensuel que le précédent.
Il vise à revenir au texte adopté par le Sénat en première lecture. La CNRACL, structurellement excédentaire, est tellement ponctionnée qu'elle est autorisée, pour parvenir à l'équilibre, à réaliser des emprunts.
Nous proposons que la surcompensation soit revue à la baisse afin que la CNRACL n'ait plus besoin d'emprunter. Je pense que tous les gestionnaires des collectivités locales sont d'accord avec nous sur ce point.
En tout cas, nous avons été suivis par l'ensemble de nos collègues, et j'espère que le Gouvernement fera de même.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement. Je rappelle qu'une étude sur la surcompensation est en cours avec des élus locaux et des fonctionnaires...
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Espérons...
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Vous ne l'aviez pas faite précédemment, et nous sommes donc obligés de nous en charger ! Si vous aviez agi différemment, peut-être aurions-nous pu traiter de la question. J'espère que ce sera le cas pour l'année prochaine. En tout cas, pour l'instant, nous sommes en désaccord sur ce point.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 44.
M. Claude Domeizel. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Domeizel.
M. Claude Domeizel. Monsieur le président, je serai bref : reprenant les mots d'Edouard Herriot, que vous avez cités tout à l'heure, je dirai : même discours, même avis, même vote !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets au voix l'amendement n° 44, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 36, ainsi modifié.

(L'article 36 est adopté.)
M. le président. Nous en revenons à l'article 1er et au rapport annexé qui avaient été précédemment réservés.

Article 1er et rapport annexé

(précédemment réservés)

M. le président. « Art. 1er. - Est approuvé le rapport annexé à la présente loi relatif aux orientations de la politique de santé et de sécurité sociale, et aux objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour l'année 1999. »

Je donne lecture du rapport annexé :

« Rapport sur les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier
« Notre système de protection sociale assure la garantie de droits fondamentaux, constitue un outil majeur de solidarité et un puissant vecteur de cohésion sociale.

« Le Gouvernement entend donc le renforcer et le consolider. Ainsi nos régimes de retraites par répartition doivent être pérennisés et des mécanismes d'épargnes privés ne sauraient s'y substituer. De même, l'introduction des assurances privées dans la couverture maladie de base est refusée par le Gouvernement, elle serait incompatible avec la volonté du Gouvernement de promouvoir un égal accès de tous aux soins. Le retour à l'équilibre financier de 1999 s'inscrit dans cette perspective ; notre protection sociale serait menacée si elle devait vivre à crédit.
« Le Gouvernement entend approfondir les solidarités inscrites dans notre système de protection sociale : l'instauration d'une couverture maladie universelle, les réformes de l'aide publique apportées aux familles, la loi de lutte contre l'exclusion, le progrès dans la couverture des maladies professionnelles témoignent clairement de cette volonté.
« Enfin, la politique du Gouvernement en matière de sécurité sociale doit s'inscrire dans la politique générale qu'il conduit en faveur de l'emploi. Après la réforme des cotisations salariés, le Gouvernement souhaite engager une réforme des cotisations patronales favorable à l'emploi.
« A. - Une politique de santé au service des populations
« La politique de santé du Gouvernement s'organise autour de sept objectifs majeurs.
« 1. Associer nos concitoyens à la définition de la politique de la santé
« Le Gouvernement étudiera l'opportunité de donner les moyens financiers aux observatoires régionaux de la santé pour remplir correctement leurs missions.
« Les questions de santé concernent les professionnels de santé, les associations, les élus et l'ensemble de nos concitoyens. Elles sont au coeur de leurs préoccupations. Les associer à la redéfinition de notre politique de santé est essentiel pour apporter une meilleure réponse aux besoins, améliorer la qualité des prestations sanitaires, faire reconnaître les aspirations et les droits des patients. En permettant un débat public sur les enjeux de la santé, les Etats généraux constituent un élément essentiel de la démocratie sanitaire que le Gouvernement entend bâtir.
« 1 bis. Faire vivre et développer les droits du malade
« Le malade est un citoyen bénéficiant de l'ensemble des droits reconnus à tout être humain. Ses droits à l'information sur son état de santé, au consentement aux soins qui lui sont prodigués et au respect de sa dignité à tous les stades de son traitement nécessitent une plus grande sensibilisation et une formation adaptée des différents professionnels de santé à l'exercice de ces droits.
« Le développement des procédures de conciliation doit permettre aux malades s'estimant victimes du non-respect de leurs droits de trouver le plus rapidement possible une réponse appropriée à leur situation.
« L'inégalité des malades victimes d'accidents sanitaires devant l'origine ou la nature de ces accidents nécessite d'être étudiée ainsi que l'indemnisation de l'aléa thérapeutique.
« 2. Renforcer la politique de santé publique.
« a) Accroître la sécurité sanitaire.
« Les trois institutions créées par la loi du 1er juillet 1998 - l'Institut de veille sanitaire, l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments - permettront de mettre en oeuvre une politique active et cohérente de sécurité sanitaire.
« La sécurité et la qualité des actes de soins seront renforcées par une politique active de lutte contre les infections nosocomiales, par le renforcement des normes pour les activités de soins (périnatalité, réanimation), par la diffusion de recommandations de bonnes pratiques tant en ville qu'à l'hôpital.
« Le Gouvernement s'engage à présenter au Parlement un programme de lutte contre les infections nosocomiales dès le début de l'année 1999.
« b) Accroître les efforts de prévention des causes de morbidité et de mortalité évitables.
« Le Gouvernement a engagé une politique de lutte contre le saturnisme, les mesures qui nécessitent une intervention législative ont été intégrées dans la loi de lutte contre l'exclusion.
« La prévention du suicide chez les jeunes fait l'objet d'un programme triennal de prévention chez les adolescents et les adultes jeunes, lancé début 1998. L'objectif retenu est de réduire de 10 % en l'an 2000 le nombre de décès par suicide.
« Le Gouvernement mettra en place au début de l'année 1999 un dispositif d'informations concernant la contraception et un programme de prévention des grossesses non désirées des adolescentes.
« La prévention des dépendances (alcoolisme, tabagisme, toxicomanie) sera renforcée. S'agissant de l'alcool, les centres d'hygiène alimentaire et d'alcoologie seront renforcés par leur prise en charge par l'assurance maladie à compter du 1er janvier prochain.
« Un programme national de dépistage des cancers a été engagé. Le projet de loi de financement prévoit à cet égard la prise en charge à 100 % des actes de dépistage. Le dépistage des cancers féminins sera généralisé dans les trois ans et le dépistage du cancer du colon étendu. Ce dépistage reposera sur une organisation permettant un contrôle de sa qualité à toutes les étapes.
« La France a été le premier pays à rendre disponibles à l'été 1997 les traitements prophylactiques contre le sida. Progrès majeurs pour les patients, les thérapies anti-rétrovirales sont maintenant dispensées en officine de ville. Ces avancées sur le plan thérapeutique n'autorisent aucun relâchement de l'effort en matière de prévention et d'information.
« L'année 1999 donnera lieu à un plan d'ensemble de lutte contre l'hépatite C. Ce plan se fonde sur de nouveaux moyens consacrés à la recherche, un élargissement des campagnes de dépistage, un accès facilité aux traitements. La politique de lutte contre l'hépatite C sera organisée autour de pôles de références associant établissements hospitaliers et médecins de ville.
« La lutte contre le dopage est reconnue comme une priorité nationale de protection sociale et de la politique de santé publique.
« Dans le domaine de la protection de la santé des sportifs, le Gouvernement étudiera s'il convient de procéder au remboursement de la consultation médicale nécessaire à l'obtention de la première licence sportive. Cette préoccupation permettrait de donner une vraie dimension de prévention à cette première consultation. Celle-ci doit répondre à un cahier des charges précis.

« c) Mieux prendre en charge la douleur et les soins palliatifs.
« Le Gouvernement a mis en place un plan sur trois ans pour développer les soins palliatifs et améliorer la prise en charge de la douleur. Ces deux plans comportent à chaque fois une information large du public, un renforcement de la formation initiale et continue des professionnels de santé et une amélioration de l'organisation des soins. En ce qui concerne la lutte contre la douleur, le carnet à souches sera supprimé à la fin de l'année et remplacé par des ordonnances sécurisées qui seront utilisées pour toutes les prescriptions. Des protocoles de traitement de la douleur, déléguant aux infirmiers la prescription d'antalgiques, seront affichés dans les services d'urgence et de chirurgie. Les outils permettant d'apprécier l'intensité de la douleur seront généralisés.

« d) Mieux prendre en charge la compensation du handicap auditif.
« Le handicap auditif est aujourd'hui mieux maîtrisé tant par la précision audiométrique que par l'évolution des techniques mises en oeuvre. Mais, en revanche, le cadre réglementaire relatif à la prise en charge des matériels de compensation du handicap auditif (audio-prothèses) reste insatisfaisant.
« C'est pourquoi le Gouvernement a engagé une étude permettant de dresser un bilan des prix et des marges réellement pratiqués dans ce secteur qui sera prochainement élargie à l'ensemble des problèmes posés par la prise en charge actuelle de ces matériels.
« A partir des résultats de cette étude, des propositions visant à améliorer la prise en charge des appareils destinés à compenser le handicap auditif seront élaborées.
« e) Développer la prévention et les soins dentaires.
« Il est étendu aux centres de santé et plus généralement aux structures de soins salariés des mesures équivalentes aux dispositions régissant les actions de soins et de prévention prévues par la convention du 18 avril 1997, en particulier l'actuel bilan de prévention et de suivi des soins dentaires gratuits pour les jeunes de quinze ans.
« f) Engager une véritable politique gérontologique.
« Le Gouvernement s'engage en 1999 à défnir une véritable politique de gériatrie et de gérontologie s'appuyant sur la formation de l'ensemble des personnels de santé et sur la coordination des acteurs intervenant dans le soin aux personnes âgées.
« 3. Permettre à tous d'accéder aux soins.
« La poursuite de cet objectif suppose de stabiliser, voire d'accroître dans la mesure du possible, les niveaux de remboursement de l'ensemble de la population mais suppose également d'apporter une attention particulière aux personnes exclues de l'accès aux soins.
« Le Gouvernement présentera un projet de loi instaurant une couverture maladie universelle. Dans le cadre de ce projet de loi, le Gouvernement n'entend pas se limiter à garantir à tous les résidents une affiliation à un régime de base. Il entend permettre réellement un égal accès aux soins en assurant, aux plus modestes, le bénéfice d'une couverture complémentaire et du tiers payant.
« Le rapport de M. Boulard, parlementaire en mission, rendu public en septembre, permet d'éclairer le choix entre les diverses options pour la mise en oeuvre du projet. Une concertation est engagée sur la base de ce rapport avec l'ensemble des parties prenantes à ce projet. Le Gouvernement déposera un projet de loi au cours de l'automne 1998.

« 4. Améliorer la sécurité au travail et mieux prendre en charge les maladies professionnelles.
« Les cas de maladies professionnelles reconnues sont passés d'environ 5 000 en 1990 à 12 700 en 1996. Il n'en demeure pas moins que les maladies professionnelles sont actuellement sous-déclarées et que la complexité des procédures contrarie leur reconnaissance.

« Cette situation est inacceptable car elle fait obstacle à l'organisation de la prévention et, pour certaines victimes, à l'exercice de leurs droits.
« Le Gouvernement entend donc :
« - Améliorer la sécurité au travail. La protection des travailleurs contre les risques chimiques et cancérigènes sera consolidée ; les dispositions relatives à la protection contre les rayonnements ionisants seront réaménagées. L'action des médecins du travail dans la prévention des risques professionnels doit être réaffirmée et développée. Les conditions de gestion et de fonctionnement des services de médecine du travail seront clarifiées et adaptées à partir de la concertation engagée avec les partenaires sociaux.
« - Garantir les droits des victimes. Le Gouvernement propose de revoir les règles de reconnaissance des maladies professionnelles. La prescription qui éteint les droits d'une victime ne doit plus courir à partir de la date de la première constatation médicale de la maladie, mais à partir de la constatation de l'origine professionnelle de la maladie. Les droits des victimes de l'amiante seront réouverts. Les délais de réponse aux demandes de réparation au titre des maladies professionnelles seront raccourcis.
« - Améliorer la réparation des maladies professionnelles. Le barème d'invalidité en matière de maladies professionnelles sera rendu opposable aux caisses de sécurité sociale. Ce document qui souffre de nombreux et importants défauts sera réactualisé ; le haut comité médical de sécurité sociale en est saisi. La réparation des pneumoconioses sera instruite selon le droit commun de la réparation des maladies professionnelles. Les dispositions dérogatoires qui figurent actuellement dans le code de la sécurité sociale seront supprimées. Les tableaux des maladies professionnelles seront adaptés pour tenir compte de l'évolution des connaissances notamment en matière de cancers professionnels. Le tableau relatif aux lombalgies sera publié et entrera en application. Les rentes accidents du travail seront mensualisées dès lors que le taux d'incapacité du bénéficiaire est égal ou supérieur à 50 %. »
« 5. Améliorer la qualité des soins et utiliser de manière optimale les ressources consacrées à la santé.
« a) Médecine de ville : moderniser notre système de soins avec les professionnels de santé.
« Promouvoir le juste soin, améliorer la coordination des soins entre les divers professionnels, évaluer la pertinence des pratiques tant individuelles que collectives, adapter l'offre aux besoins, telles sont les politiques structurelles qui permettront, en médecine ambulatoire, à la fois d'améliorer la qualité des soins et d'utiliser de manière optimale les ressources consacrées à la santé.
« La mise en oeuvre de ces politiques doit reposer sur une politique conventionnelle forte. Un partenariat actif entre caisses et professionnels de santé libéraux, au niveau national mais aussi, au plus près du terrain, dans chaque circonscription de caisse, est à cet égard nécessaire.
« Le Gouvernement entend poursuivre la politique qu'il a engagée autour des axes suivants :
« La connaissance de l'activité de notre système de soins ambulatoire doit être améliorée. La réalisation d'une classification commune des actes est accélérée. L'objectif est de pouvoir procéder au codage de l'ensemble des actes et des prestations au cours de l'an 2000. Une commission pour la transparence de l'information médicale est constituée afin de garantir la fiabilité et la pertinence des informations sur l'évolution des dépenses.
« L'informatisation de notre système de santé doit être mise au service de la qualité des soins et de la modernisation de la pratique médicale. En mettant en place une mission pour l'informatisation du système de santé, l'Etat s'est donné les moyens d'assurer la cohérence des initiatives diverses qui concourent à ce projet. Le réseau santé social a été mis en place. Les applications proposées sur ce réseau vont se développer, leur qualité sera garantie par une procédure d'agrément. Le Gouvernement proposera au Parlement les dispositions législatives nécessaires au développement de Vitale 2.
« L'évaluation des pratiques médicales et paramédicales doit être développée. Les modalités d'action du contrôle médical sont en cours de rénovation. L'évaluation des pratiques par les professionnels de santé sera développée en s'appuyant notamment sur les unions régionales de médecins et les instances professionnelles propres aux professions paramédicales. Le développement de l'évaluation s'appuiera sur les recommandations de bonnes pratiques établies par l'ANAES.
« Rendue obligatoire, la formation médicale continue des médecins n'a pas connu les développements souhaitables. Le Gouvernement proposera au Parlement les dispositions législatives nécessaires pour lui donner une nouvelle impulsion. Une concertation est engagée sur ce thème avec les représentants des médecins libéraux mais également avec les médecins hospitaliers et salariés.
« Notre système de santé souffre de cloisonnements excessifs qui nuisent à la qualité des soins et sont source de dépenses inutiles. Le Gouvernement entend soutenir et favoriser les initiatives visant à une meilleure coordination des soins. Par ailleurs, le développement des réseaux pouvant associer médecine de ville et hôpital, professions médicales et paramédicales, permet d'améliorer la prise en charge des patients, de mieux concilier proximité et sécurité. Le projet de loi de financement ouvre, en ce domaine, des possibilités d'actions nouvelles aux partenaires conventionnels.
« L'exercice des professions paramédicales s'est profondément transformé au cours de ces dernières années pour répondre aux besoins de la population et à l'évolution de la science et des techniques. C'est pourquoi, le Gouvernement entend clarifier les rôles respectifs des médecins et des professions paramédicales dans la prise en charge des malades, par une adaptation des textes les rendant conformes aux pratiques et à leur évolution souhaitable.
« Le Gouvernement s'engage par ailleurs à doter les professions concernées de règles professionnelles et d'instances professionnelles propres permettant de favoriser les conditions d'un exercice de qualité.
« Notre système de santé est trop exclusivement centré sur l'acte curatif. Le projet de loi de financement ouvre la possibilité aux caisses de prendre en charge d'autres activités telles que la prévention, l'évaluation, l'éducation sanitaire. Il appartiendra aux caisses et aux professionnels de santé, dans le cadre conventionnel, de définir les dispositifs adaptés.
« La maîtrise de la démographie médicale est essentielle pour garantir le meilleur accès aux soins comme pour assurer la maîtrise des dépenses. Des dispositions législatives sont proposées au Parlement pour accroître la possibilité d'action des partenaires conventionnels en ce domaine et les autoriser à mener des politiques sélectives adaptées à la diversité des situations.
« Des moyens sont nécessaires pour promouvoir l'ensemble de ces évolutions de notre système de soins ambulatoire. Un fonds d'aide à la qualité des soins de ville est créé et doté de 500 millions de francs.
« b) Le médicament : rationaliser la prescription et les remboursements.
« La France se caractérise par un niveau global de consommation de médicaments très élevé, une surconsommation avérée pour certaines classes thérapeutiques telles que les antidépresseurs ou les antibiotiques, un faible développement des génériques. Cette situation est insatisfaisante au regard des exigences d'efficience de notre système de santé et préjudiciable en termes de santé publique. Les maladies iatrogènes représentent environ 1 million de journées d'hospitalisation.
« Aussi le Gouvernement a-t-il engagé un ensemble de politiques structurelles visant à :
« - lutter contre la surconsommation médicamenteuse. La taxe sur la promotion pharmaceutique a été augmentée dès 1998. La politique conventionnelle conduite par le Comité économique du médicament vise à obtenir une réduction du volume des classes où la surconsommation est avérée. Le développement des recommandations de bonnes pratiques permettra de réorienter les prescriptions ;
« - développer les génériques. Un répertoire complet des génériques est disponible depuis juillet 1998. Le droit de substitution accordé aux pharmaciens, sauf refus explicite des médecins, permettra le développement de ce type de produit ;
« - médicaliser le remboursement. La sécurité sociale doit concentrer ses efforts en matière de remboursement sur les médicaments dont l'efficacité médicale est avérée. Les critères de prise en charge des médicaments seront revus pour tenir compte tant de la gravité de la maladie que du service médical rendu. Une réévaluation de l'apport thérapeutique de l'ensemble des médicaments remboursables sera réalisée au cours des trois ans qui viennent.
« Pour conduire l'ensemble de ces évolutions, le Gouvernement entend s'appuyer sur une politique conventionnelle active.
« c) L'hôpital : promouvoir la qualité et adapter l'offre aux besoins.
« Promouvoir la qualité des soins, adapter notre offre hospitalière aux besoins, favoriser les coopérations entre établissements et avec la médecine de ville, améliorer l'efficience globale du système hospitalier, tels sont les objectifs généraux de la politique hospitalière du Gouvernement.
« En particulier, dans un souci d'accroissement de la sécurité sanitaire et de qualité des soins, la situation des professions hospitalières à forte pénibilité (anesthésistes, urgentistes, obstétriciens) doit être prise en compte. Des améliorations des conditions de travail de ces professions doivent être envisagées, en particulier au regard de la législation européenne (directive 93/104/CE) sur la question du temps de travail. Il importe d'augmenter l'attractivité de ces professions afin d'apporter une réponse allant dans le sens des conclusions du rapport Nicolas-Duret.
« La promotion de la qualité à l'hôpital passe notamment par le développement de l'accréditation. Cette procédure permettra de vérifier sur la base d'une méthodologie fiable, le niveau de performances sanitaires des établissements. L'ANAES a établi un référentiel d'accréditation. Il est en cours de test sur le terrain. Les premières démarches d'accréditation débuteront en 1999.
« Notre offre hospitalière doit poursuivre son adaptation. C'est dans ce souci que la révision des schémas régionaux d'organisation sanitaire a été entreprise. Cet exercice de planification sanitaire est conduit avec le souci d'associer étroitement à la réflexion les établissements et leurs personnels, mais également les représentants des usagers et les élus locaux. Il permettra une meilleure prise en compte des besoins de santé.
« La garantie offerte à tous d'un accès à des soins de qualité passe par l'organisation de réseaux entre établissements ou entre services qui garantiront à chacun une orientation vers une structure adaptée à son cas. Une telle organisation a été définie pour la sécurité périnatale et la cancérologie. Le Gouvernement entend poursuivre dans cette voie pour d'autres pathologies.
« Le Gouvernement poursuivra son effort de réduction des inégalités entre régions. Les dotations régionales seront différenciées à partir des besoins régionaux, des indicateurs sanitaires et des indicateurs d'efficience. La régionalisation de l'objectif clinique privé, entamée en 1998, sera poursuivie. De même, la réduction des inégalités de dotation entre les hôpitaux, notamment à partir des indications fournies par le PMSI, sera poursuivie.
« Le Gouvernement présentera un rapport sur l'évolution et la place des services de médecine non spécialisés à l'hôpital.
« 6. Assurer la régulation des dépenses.
« Le Gouvernement est convaincu que seules des politiques structurelles, destinées tant à accroître la qualité des soins qu'à assurer une utilisation optimale des ressources, permettront de maîtriser durablement l'évolution des dépenses de santé. Toutefois, elles ne pourront porter leurs fruits que progressivement.
« Il est donc nécessaire de maintenir des dispositifs assurant une régulation globale des dépenses de soins, qui existent à l'hôpital depuis la mise en place du budget global en 1983 et depuis 1991 pour les cliniques privées. Il serait toutefois nécessaire d'apprécier au plus juste les dépenses hospitalières qui ont été comptabilisées dans le poste des prescriptions réalisées en ville.
« Le Gouvernement propose dans le projet de loi de financement un tel mécanisme de sauvegarde à partir des principes suivants :
« - la responsabilité de la régulation ne doit pas reposer sur les seuls médecins. Ainsi, l'industrie pharmaceutique sera appelée à contribuer à l'équilibre de l'assurance maladie en cas d'évolution excessive des dépenses de médicament. De même, l'évolution des dépenses du secteur médico-social sera encadrée par une enveloppe globale ;
« - les mécanismes de sauvegarde économique sont des dispositifs d'ultime recours. Ainsi, le projet de loi de financement prévoit une obligation pour les partenaires conventionnels de négocier en cours d'année pour dresser un bilan de l'évolution des dépenses et prendre les mesures correctrices qui pourraient s'avérer nécessaires ;
« - le dispositif proposé pour ce qui concerne les médecins, écarte toute idée de sanction individuelle et constitue un mécanisme de régulation global traduisant la solidarité économique des médecins et de notre système de protection sociale.

« B. - Rénover la politique familiale.
« La politique familiale du Gouvernement s'appuie sur deux convictions : la reconnaissance du rôle des familles dans la cohésion sociale, comme lieu de solidarité et de construction de repères pour l'enfant ; l'importance d'une politique d'appui aux familles, fondée sur la volonté de répondre à leurs besoins et de conforter leurs capacités à exercer leurs obligations parentales. Après une large concertation, le Gouvernement a défini les grands axes de sa politique familiale lors de la Conférence de la famille du 12 juin.

« Cette politique s'articule autour de trois objectifs :
« - conforter les parents dans leur rôle éducatif. Le rôle des familles sera renforcé dans tout processus éducatif, à l'école, dans le travail social, les activités socioculturelles. Un réseau d'appui, d'écoute et de conseil aux parents et aux familles, sera mis en place conjointement par l'Etat et la CNAF ;
« - faciliter la vie quotidienne des familles et concilier vie familiale et vie professionnelle. Le logement est le besoin de base des familles. Afin de faciliter l'accès des familles modestes au parc privé, les loyers plafonds de l'ALF seront significativement augmentés dans les trois ans. Les aides des caisses d'allocations familiales aux communes pour le développement des crèches seront accrues et mieux orientées vers les communes les plus pauvres. Les schémas locaux de développement de l'accueil des jeunes enfants seront généralisés. Les contrats temps libres (mis en place par les caisses d'allocations familiales) et les contrats éducatifs locaux (mis en place à l'initiative du ministère de l'éducation nationale) seront développés de façon coordonnée. Le Gouvernement entend mener une réflexion sur la mise en cohérence des divers dispositifs d'aide à la garde des enfants ;
« - instaurer une politique d'aide aux familles plus juste. Après une large concertation avec les associations familiales et les partenaires sociaux, le Gouvernement poursuit sa démarche vers plus de justice dans l'aide aux familles en proposant de rétablir les allocations familiales pour toutes les familles de deux enfants et en plafonnant l'avantage fiscal lié au quotient familial. L'impôt sur le revenu jouera ainsi pleinement son rôle dans la redistribution des revenus et l'universalité des prestations familiales sera rétablie. Les allocations familiales seront étendues pour tous les enfants à charge de leurs parents, jusqu'à l'âge de vingt ans. L'ARS sera versée à toutes les familles d'un enfant. « Les partenaires de la politique familiale doivent engager une réflexion sur la modulation de l'ARS en fonction de l'âge de l'enfant afin de tenir compte du coût effectif de la scolarité. Les titulaires du RMI percevront les majorations pour âge. Les majorations pour âge seront exclues des ressources prises en compte pour calculer le revenu minimum d'insertion. Le Gouvernement entend mener une réflexion en profondeur sur les jeunes adultes pour définir un dispositif adapté aux besoins de cette population qui prenne en compte son nécessaire cheminement vers la pleine autonomie.
« Pour mettre en oeuvre cette politique, à la fois ambitieuse, durable et cohérente, le Gouvernement a mis en place une délégation interministérielle chargée d'animer et de coordonner l'action de l'ensemble des pouvoirs publics et d'être l'interlocuteur des associations familiales et de toutes les parties prenantes de notre politique familiale.

« C. - Faire face au défi du vieillissement
« 1. Consolider nos régimes par répartition
« La situation financière de nos régimes de retraite est déséquilibrée. Ceux-ci devront faire face à partir de 2005 à l'arrivée à l'âge de la retraite des générations nombreuses nées après la Seconde Guerre mondiale.

« Le Gouvernement entend aborder les évolutions nécessaires de nos régimes de retraite sur la base d'un diagnostic précis des problèmes auxquels ils sont confrontés. L'élaboration de ce diagnostic a été confiée au Commissariat général du Plan. Il portera sur l'ensemble des régimes de retraite. Les partenaires sociaux et les représentants des régimes sont associés à l'établissement de ce diagnostic afin que l'ensemble des hypothèses qui conditionnent l'avenir de nos systèmes de retraite soient prises en compte.
« C'est sur la base de ce diagnostic partagé que pourra s'ouvrir un dialogue sur les réformes à entreprendre.
« Le Gouvernement prendra les décisions qui s'imposent, guidé par la volonté :
« - de préserver notre système de retraite par répartition, garant de solidarités essentielles entre actifs et retraités ;
« - de rechercher une meilleure équité tant entre les générations qu'entre les régimes de retraite.
« Dès à présent, pour consolider nos régimes par répartition, un fonds de réserve est créé. Doté initialement de 2 milliards de francs, ce fonds pourra recevoir d'autres apports de ressource dès le courant de l'année 1999.
« La loi n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite ne constitue pas une bonne solution pour l'avenir de notre système de retraite ; elle favorise clairement les salariés aux revenus les plus élevés, privilégie une approche individuelle et fragilise les comptes de la sécurité sociale. Elle va à l'encontre de la politique qu'entend mener le Gouvernement dans le domaine des retraites. En conséquence, le Gouvernement proposera au Parlement en 1999, dès qu'un support législatif le permettra, l'abrogation de cette loi.
« 2. Améliorer la prise en charge de la dépendance
« La dépendance physique ou psychique touche aujourd'hui en France environ 700 000 personnes âgées. Ce chiffre est appelé à croître du fait de l'augmentation du nombre de personnes âgées. Dès l'an 2000, nous atteindrons un million de personnes de plus de quatre-vingt-cinq ans.
« Or, les dispositifs actuels de prise en charge de la dépendance à domicile et en établissement apparaissent inadaptés. Ils relèvent de plusieurs autorités publiques, ils sont très complexes, bureaucratiques et mal coordonnés.
« La loi du 24 janvier 1997 qui a créé la prestation spécifique dépendance (PSD) ne constitue pas une réponse à la hauteur des besoins. De plus, sa mise en oeuvre, au vu du rapport rendu public par le Comité national de coordination gérontologique, ne paraît pas pleinement satisfaisante, notamment du fait des inégalités de traitement en résultant selon les départements.
« D'ores et déjà, les dispositions législatives nécessaires ont été prises pour permettre d'atténuer les différences excessives entre les montants de PSD fixés par les conseils généraux pour les personnes âgées dépendantes accueillies en établissement. Ce montant minimal ne prendra toutefois tout son sens que lorsque la réforme de la tarification des établissements pour personnes âgées dépendantes sera effective. Cette réforme, dont les décrets devraient paraître cet automne, permettra de clarifier ce qui, dans les tarifs, relève de l'hébergement, de la dépendance ou des soins.
« Par ailleurs, dans le cadre d'une politique globale de prise en charge des personnes âgées, il conviendra aussi d'améliorer les conditions de fonctionnement et de financement des dispositifs d'aide à domicile à la suite du rapport de l'inspection générale des affaires sociales et de l'inspection des finances.
« D. - Favoriser l'insertion des handicapés
« Le Gouvernement conduit une politique pour l'intégration des personnes handicapées qui prend en compte de manière globale, à tous les âges de la vie, les différents aspects de l'existence et de la vie quotidienne. Cette politique s'articule autour de trois axes principaux :
« - une socialisation et intégration des jeunes handicapés aussi précoces que possible, en améliorant notamment leur niveau de formation générale et en modernisant les dispositifs de formation professionnelle initiale de droit commun et spécialisés ;
« - le développement des différents modes de soutien dans la vie à domicile et la vie sociale, par un accès facilité aux aides techniques et par un élargissement des missions des services et des établissements spécialisés ;
« - la nécessité d'apporter parallèlement une réponse adaptée et durable à l'insuffisance chronique de solutions d'accueil pour les personnes lourdement handicapées. Le Gouvernement a souhaité inscrire cet effort dans la durée en prévoyant un programme pluriannuel (1999-2003) de création de 5 500 places supplémentaires de maisons d'accueil spécialisées et de foyers à double tarification, de 8 500 places de centre d'aide par le travail et de 2 500 places d'ateliers protégés. Ce plan est destiné notamment à mettre définitivement un terme à la situation des jeunes adultes maintenus, faute de places, dans des centres pour enfants. Les capacités rendues ainsi à nouveau disponibles dans le secteur médico-éducatif devront être mobilisées en priorité au profit des prises en charge présentant aujourd'hui le plus de difficultés (polyhandicap, autisme, handicaps rares) ou méritant d'être encore développées (services de soins et d'éducation à domicile). Par ailleurs, seront poursuivis les programmes portant sur des formes spécifiques de prise en charge encore insuffisamment développées (autisme, traumatisés crâniens, services de soins et d'éducation spécialisée à domicile en appui à l'intégration scolaire).
« E. - Assurer l'équilibre du régime général et réformer son mode de financement
« 1. Assurer l'équilibre du régime général
« Une sécurité sociale en déficit est une sécurité sociale affaiblie.
« Le Gouvernement a entrepris le redressement du régime général. Le déficit passe de plus de 33 milliards en 1997 à 13 milliards en 1998. L'équilibre devrait être atteint en 1999 pour la première fois depuis 1985. Ce redressement, facilité par la croissance, tient pour l'essentiel aux mesures prises dans le cadre de la loi de financement pour 1998 qui ont réduit de 21 milliards le déficit tendanciel du régime général.
« 2. Réformer le mode de financement de la protection sociale pour favoriser l'emploi
« Une réforme d'ampleur a été engagée pour le transfert des cotisations maladie vers la CSG. Cette réforme a permis :
« - un accroissement du salaire net de 1,1 % pour la grande majorité des salariés ainsi qu'un accroissement du revenu de la grande majorité des travailleurs indépendants ;
« - un rééquilibrage très important des contributions respectives des revenus du travail et des revenus financiers.
« Cette réforme d'équité qui a contribué au soutien de la consommation et de la croissance doit se prolonger par une réforme des cotisations patronales.
« Le Gouvernement souhaite engager une telle réforme avec pour objectif d'assurer un financement de la protection sociale plus juste et plus favorable à l'emploi.
« Cette réforme doit s'effectuer sans en faire supporter le coût aux ménages et sans accroître globalement les prélèvements sur les entreprises. Cette réforme aura pour objet de stabiliser le financement de la protection sociale afin d'en assurer la pérennité, en recherchant une assiette moins sensible aux variations de la masse salariale des entreprises.
« La concertation avec les organisations d'employeurs et de salariés sera poursuivie en vue d'en fixer les orientations et les modalités précises avec l'objectif d'aboutir à un projet de loi au premier semestre 1999. »
Par amendement n° 45, M. Descours, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le rapport annexé à cet article :

rapport sur les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier
« Un projet de loi de financement de la sécurité sociale se doit d'être prudent et convaincant dans les équilibres qu'il traduit, abouti dans les analyses qu'il avance, cohérent dans les propositions qu'il formule.
« Compte tenu des enjeux actuels de la protection sociale, le projet de loi de financement pour 1999 doit comporter des orientations claires.

« Pour l'utilisation des marges disponibles à l'adaptation de l'offre de soins
« Comme l'estime le conseil d'administration de la CNAMTS, il convient d'utiliser les marges disponibles pour adapter l'offre de soins, plutôt que de se contenter d'accompagner l'évolution des dépenses. Aussi est-il proposé de réduire d'un milliard de francs, par rapport à l'évolution retenue initialement, le montant de l'ONDAM, et d'affecter ces crédits à l'accompagnement social des opérations de restructuration hospitalière.

« Pour la mise en place de mécanismes de régulation des dépenses simples, médicalisés et efficaces
« En matière de régulation des dépenses médicales, le dispositif de reversements en vigueur, issu des ordonnances Juppé, posait problème. Alors que le Gouvernement souhaite aller jusqu'au bout de la régulation comptable et collective que ce dispositif comportait, il est proposé au contraire d'aller jusqu'au bout de l'individualisation de la responsabilité des médecins à laquelle il faisait aussi appel.
« Ainsi, tirant les leçons du passé, il est proposé d'instituer un mécanisme simple, médicalisé et efficace de maîtrise des dépenses. Collectivement organisé par les partenaires conventionnels, il laisse les médecins maîtres de déterminer les conditions d'exercice de leur responsabilité individuelle.
« Garantissant le respect des objectifs tout en organisant l'amélioration des pratiques médicales individuelles et collectives, il répond au double souci de favoriser la qualité des soins dont bénéficient les Français et d'en limiter le coût.
« Il tourne le dos aux usines à gaz comptables proposées par le Gouvernement.
« Améliorer les conditions de la maîtrise des dépenses pharmaceutiques et le bon usage des médicaments dans des conditions compatibles avec le développement industriel, de la recherche et de l'emploi, et non entériner la mort de la politique conventionnelle : tel doit également être l'objectif poursuivi par le projet de loi. Il s'agit d'améliorer cette politique conventionnelle en renforçant ses exigences pour les laboratoires dans le cadre d'un objectif opposable de dépenses pharmaceutiques défini annuellement par le Gouvernement en fonction de l'ONDAM.
« Sans rejeter le principe de la taxation, ni son assiette, ni son taux, le projet de loi doit en faire un instrument encourageant les entreprises à accepter une régulation conventionnelle sérieuse.
« Pour un projet cohérent et complet sur les retraites
« S'il convient de prendre acte de la mesure "symbolique" que constitue la création d'un fonds de réserve pour les retraites par répartition, il est inutile de "faire semblant", en attribuant à ce fonds un embryon de ressources, en peaufinant la composition d'un comité de surveillance ou en précisant les régimes bénéficiaires.
« Alors même que restent parfaitement indéterminés à la fois la nature des "vraies" ressources qui l'alimenteront et qui devront se chiffrer en centaines de milliards de francs, l'affectation de ces fonds, leur mode et leur horizon de placement ou enfin les modalités de gestion qui devront être cohérentes tant avec l'origine des ressources qu'avec l'objectif des emplois.
« En revanche, la mise en place d'un tel fonds de réserve relève, à l'évidence, d'un texte d'ensemble, cohérent et complet, incluant des mesures permettant de faire cesser les déficits d'aujourd'hui, de clarifier la situation des régimes spéciaux et de définir un véritable régime des fonctionnaires de l'Etat.
« Pour un traitement équitable de la branche famille
« La situation financière excédentaire de la branche famille ne justifie aucunement de nouvelles économies : en conséquence, doit être rejeté le décalage de la majoration d'âge pour les allocations familiales qui n'a aucun fondement au regard des objectifs de la politique familiale.
« Afin de souligner le poids des charges indues pesant sur la branche famille au titre des prestations qu'elle gère pour le compte de l'Etat, il est proposé un abattement d'un milliard de francs sur les frais de gestion de la CNAF au titre de la gestion et du contrôle du RMI.
« Pour l'affirmation sans ambiguïté de la compensation intégrale des exonérations de cotisations
« Doit être réaffirmé solennellement le principe, posé par la loi du 25 juillet 1994, de la compensation intégrale pour la sécurité sociale des exonérations de charges sociales postérieures à cette loi. Ce principe est l'un des fondements de la clarification indispensable des relations et des responsabilités entre l'Etat et les régimes sociaux.
« « La remise en cause de ce principe est inacceptable, que ce soit pour :
« « - les exonérations de cotisations dans le cadre d'incitation à la réduction du temps de travail, au nom d'une prétendue "neutralité" de la mesure ;
« « - les dispositifs, antérieurs à 1994 et donc non compensés, qui sont prorogés au-delà de leur échéance et modifiés, telle l'exonération des charges liée à l'embauche d'un premier salarié ; dès lors qu'il y a novation juridique, il doit y avoir compensation intégrale de ces nouvelles exonérations en application de la loi de 1994 ;
« « - les dispositifs, également antérieurs à la loi de 1994, dont le taux d'exonération est fortement majoré, telle l'exonération portée de 30 % à 100 % pour les associations d'aide à domicile ; ces exonérations doivent être compensées à hauteur de la majoration du taux.
« « Pour une vraie taxe de santé publique sur les tabacs :
« « Conformément aux objectifs de la politique de santé publique, il est proposé de substituer à une majoration du taux de la taxe sur les tabacs en l'état sans affectation précise, une « taxe de santé publique » directement affectée à la CNAMTS.
« « Pour un projet de loi de financement rectificatif tirant les conséquences d'un projet initial incertain :
« « Le respect de la lettre comme de l'esprit de la loi organique voudrait que le Gouvernement soumette au Parlement, à la fin du printemps, un projet de loi de financement rectificatif de la sécurité sociale pour 1999 :
« « - tirant, d'une part, les conséquences sur les équilibres de la sécurité sociale des réformes urgentes que le Gouvernement renvoie au premier semestre de l'année prochaine : mesures structurelles indispensables dans le domaine des retraites dont il est nécessaire qu'elles interviennent dès le début de 1999, projet de loi instituant une couverture maladie universelle dont le dépôt doit intervenir avant la fin de l'année, réforme de l'assiette des cotisations employeurs sur laquelle le Gouvernement annonce qu'il arrêtera sa position dans les semaines qui viennent ;
« « - faisant le point, d'autre part, sur l'évolution des dépenses et des recettes au vu, notamment, de l'évolution de la conjoncture, il ne serait guère acceptable qu'une nouvelle fois le Parlement ne soit saisi d'une dérive des comptes qu'à l'occasion de la seule ratification en fin d'année d'un décret majorant le plafond de recours à l'emprunt par les régimes de sécurité sociale.
« « Pour une réflexion sur l'évolution des lois de financement :
« « La réforme constitutionnelle de 1996, instituant les lois de financement de la sécurité sociale, constitue un progrès considérable et l'amorce d'une évolution profonde. A l'occasion de l'examen du troisième projet de loi depuis cette réforme, il apparaît que cet instrument est perfectible et qu'une réflexion doit être menée tendant à une amélioration de la présentation des lois de financement et, au-delà d'une multiplication vaine des annexes, de la qualité et de la cohérence des informations fournies au Parlement. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Cet amendement vise à rédiger le rapport traditionnellement annexé, qui traduit les grandes lignes de la politique pour le financement de la sécurité sociale pour l'année à venir.
Nous avons constaté l'existence de divergences de fond avec le Gouvernement sur un certain nombre de points. Les ayant exposées dans mon exposé liminaire, je n'y reviens pas.
L'amendement n° 45 vise à en revenir au texte adopté en première lecture par le Sénat.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 45, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, le rapport annexé au projet de loi est ainsi rédigé.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble de l'article 1er et du rapport annexé, modifié.

(L'article 1er et le rapport annexé sont adoptés.)
M. le président. Les autres dispositions du projet de loi ne font pas l'objet de la nouvelle lecture.

Vote sur l'ensemble



M. le président.
Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à M. Jean-Louis Lorrain, pour explication de vote.
M. Jean-Louis Lorrain. Le projet de loi dont nous sommes saisis aujourd'hui avait fait l'objet de la part du Sénat, en première lecture, d'un examen approfondi, en dehors de tout esprit de polémique. Je note à ce propos que les amendements, adoptés sur l'initiative de mon collègue et ami Claude Huriet, portant sur le droit de substitution donné aux pharmaciens et la définition du générique n'ont été que très partiellement repris par l'Assemblée nationale.
Je le regrette, mais je me félicite par ailleurs du rétablissement du texte voté par le Sénat en première lecture. Le projet de loi ainsi modifié répond aux préoccupations de mon groupe parlementaire.
Tout d'abord, s'agissant de la politique familiale, il nous semble indispensable de faire un véritable geste politique à l'égard des familles, et donc d'accroître l'effort social de la nation en leur faveur. La période actuelle est en effet marquée par les incertitudes de la conjoncture. Ainsi, l'année 1999 s'annonce plus difficile que prévu sur le plan économique et social.
Mais au-delà de ces aléas, un malaise certain est perceptible au sein des associations familiales, alors que le Gouvernement tente toujours d'obtenir l'adoption du projet de loi instaurant le PACS, dont la mise en oeuvre engendrerait une dépense évaluée à une dizaine de milliards de francs, soit l'équivalent du coût du versement des allocations familiales dès le premier enfant.
Nous souhaitons en outre le maintien des majorations pour âge des allocations familiales selon les modalités actuelles. L'amendement correspondant avait été voté dès la première lecture, sur l'initiative de mon collègue et ami Jacques Machet, rapporteur pour la famille.
Un autre aspect majeur du projet de loi appelle également des correctifs : je pense évidemment à l'ensemble du dispositif de maîtrise médicalisée des dépenses de santé.
En ce qui concerne la cessation d'activité des médecins, un report d'un an de la réforme envisagée nous semble indispensable. Sans remettre en cause les principes guidant cette réforme, il faut absolument éviter un « effet couperet », et donc prévoir des dispositions transitoires.
En revanche, malgré les amendements adoptés par l'Assemblée nationale, le principe même de sanction collective doit, à nos yeux, être rejeté. Nous sommes donc favorables à un système individualisé, dans un cadre conventionnel et régional. Mais rien ne s'oppose concrètement à cette individualisation des contrôles et des éventuelles sanctions.
Le régulation des dépenses de médecine de ville doit être fondée sur une responsabilisation de tous - praticiens, médecins-conseil, gestionnaires des caisses, sans oublier bien sûr les assurés eux-mêmes.
Enfin, s'agissant de la transparence des prix des prothèses dentaires, la solution proposée par le Sénat paraît équitable et logique. Elle consiste à lier cette nouvelle mesure à la réforme de la nomenclature prévue le 1er juillet dernier et repoussée à plusieurs mois, apparemment sur l'initiative du ministère de l'emploi et de la solidarité.
Pour toutes ces raisons, le groupe de l'Union centriste votera le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, tel qu'il a été modifié par le Sénat.
M. Bernard Murat. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Machet.
M. Jacques Machet. Comme mon collègue Jean-Louis Lorrain, j'essaierai d'apporter ma pierre à la nouvelle lecture de ce projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. J'ai parlé tout à l'heure des veuves, mais je n'ai pas cité de chiffre : on compte, en France, 2,5 millions de veuves. Voilà qui fait réfléchir ! (Eh oui ! sur les travées socialistes.)
Or, sachez que sur le prélèvement de 0,10 % du montant inscrit sur la fiche de paie de chaque salarié, un très petit pourcentage va aux veuves, et le reste est attribué aux personnes âgées. Il est donc nécessaire que nous réfléchissions encore.
Par ailleurs, comme l'a dit M. Jean-Louis Lorrain, nous avons rétabli, en adoptant l'amendement n° 14, l'article 13 bis, introduit par le Sénat en première lecture, qui maintient, pour chacun des enfant à charge, à partir de dix ans et de quinze ans, à l'exception du plus âgé, la majoration pour âge des allocations familiales. Le rapporteur de la commission des affaires sociales, pour la famille, y est particulièrement sensible.
Voilà deux dispositions très importantes pour la vie de nos familles, qui en ont terriblement besoin.
Telles sont les raisons primordiales pour lesquelles le groupe de l'Union centriste votera le texte élaboré par le Sénat en nouvelle lecture, tel qu'il a été présenté par M. Charles Descours. Je tiens d'ailleurs, au nom de mon groupe, à remercier notre collègue de tout le travail qu'il a accompli en tant que rapporteur. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Autain.
M. François Autain. Monsieur le président, madame le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, décidément, chaque jour davantage, au Sénat, le bégaiement législatif tient lieu d'une deuxième lecture qui devrait être, en d'autres circonstances, l'instrument privilégié du dialogue entre les deux assemblées et le Gouvernement.
Puisque la commission, en la personne de son rapporteur, s'obstine à poursuivre sa tentative de réhabilitation politique à la poursuite désespérée de son électorat médical qui s'est senti trahi par le gouvernement Juppé, il n'y a rien à ajouter, aujourd'hui, à ce qui a déjà été dit en première lecture pour juger de cette tentative.
J'en viendrai donc, madame le ministre, à des considérations plus générales...
M. Alain Gournac. Il vaut mieux !
M. François Autain. ... sur les conditions dans lesquelles le Parlement est appelé à délibérer sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale.
A l'évidence, vous avez contribué à améliorer sensiblement l'architecture du projet de loi, favorisant ainsi la clarté de nos débats.
A l'évidence aussi, l'information du Parlement est mieux assurée par des documents plus homogènes et plus précis à la fois. Il reste que cet instrument mérite sûrement d'être encore amélioré.
Pour être plus complet encore, le contrôle du Parlement sur le budget social de la nation doit s'exercer à chaque fois que les conditions de son consentement initial sont modifiées. Le législateur organique l'avait bien entendu ainsi en prévoyant la discussion éventuelle de projets rectificatifs. (M. le rapporteur opine.) Mais, comme c'est le cas en matière de dépenses publiques, le pouvoir réglementaire se substitue trop souvent, dans cette circonstance, au Parlement.
Pour être plus éclairé encore, le contrôle du Parlement doit s'exercer sur des choix parfaitement énoncés. A cet égard, les conditions de délibération sur l'équilibre général mériteraient d'être améliorées. A cet égard aussi, les comptes de la protection sociale ne doivent pas se résumer à ceux du régime général. A cet égard enfin, en se gardant toutefois de toute dérive et dans le respect des dispositions relatives aux « cavaliers » sociaux, on devrait pouvoir intégrer dans la loi de financement les articles qui, s'inscrivant à l'intérieur de la contrainte financière, contribuent à l'amélioration de la norme législative.
Précisément, pour être encore plus effectif, le contrôle du Parlement mériterait de s'exercer moins sur le rapport annexé et davantage sur une expression réellement normative des choix gouvernementaux.
Je regrette aussi que le temps n'ait pas été, jusqu'à présent, trouvé pour préparer nos concitoyens à nos choix annuels par l'organisation d'un débat d'orientation sur l'évolution de la protection sociale, préalable au débat d'orientation budgétaire, au printemps.
A cet égard, je salue l'initiative prise par les commissions des affaires sociales des deux assemblées de constituer des groupes de travail permanents destinés à mieux préparer nos travaux tout en poursuivant la réflexion que mes quelques propos avaient pour ambition d'introduire en conclusion de notre discussion.
Telles sont, madame le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les quelques remarques que justifiait encore, sur la forme - faute de revenir sans se répéter sur le fond - l'examen d'un projet de loi auquel le groupe socialiste aurait apporté toutes ses voix si, comme à son habitude, la commission ne l'avait, hélas ! dénaturé. C'est la raison pour laquelle le groupe socialiste votera contre ce texte. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à Mme Borvo.
Mme Nicole Borvo. Je me suis déjà expliquée tout à l'heure en faisant part des réserves du groupe communiste républicain et citoyen sur le texte du Gouvernement tel qu'il nous est revenu de l'Assemblée nationale. Je serai donc très brève.
J'ai souhaité insister particulièrement sur le financement et sur la situation des hôpitaux publics. Je crois qu'il était nécessaire de le faire, et j'espère ne pas avoir à refaire le même discours l'année prochaine.
J'espère aussi que l'année qui vient nous permettra d'avancer, en particulier en ce qui concerne la réforme des cotisations patronales.
Sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale tel qu'il nous est revenu de l'Assemblée nationale, nous nous serions probablement abstenus, comme l'ont fait nos collègues au Palais-Bourbon. Tel qu'il a été amendé aujourd'hui, et comme j'ai eu l'occasion de le dire dans la discussion générale, nous ne pourrons que voter contre.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous voici parvenus au terme de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, et je ne reprendrai pas en cet instant les différents arguments qui ont été échangés. Je tiens cependant à répondre à quelques-uns de ceux qui se sont exprimés, notamment à M. Autain.
Tout d'abord, si nous pouvons discuter de façon très approfondie - même si nous ne sommes pas toujours d'accord - des problèmes que pose le financement de la sécurité sociale, c'est bien parce que, en 1996, une initiative a été prise par la majorité de l'époque. Il faut tout de même le reconnaître ! Ainsi, une révision de la Constitution est intervenue afin de formaliser la procédure d'examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Nous devons en effet essayer de maîtriser des dépenses qui sont considérables et qui posent des problèmes à toutes les majorités, qu'elles soient de droite ou de gauche.
Sur l'objectif de maîtrise des dépenses, des convergences peuvent apparaître entre la majorité et l'opposition, mais aussi entre la majorité sénatoriale et le Gouvernement. Et, si des divergences existent sur les moyens, je constate néanmoins que ceux qui sont actuellement proposés ressemblent - à s'y méprendre pour certains - à ceux qui avaient déjà été mis en place.
Cela signifie que nous avons sans doute évolué de notre côté. Si nous ne l'avions pas fait, vous nous auriez reproché de persévérer dans l'erreur !
Cela étant, vous nous avez reproché de bégayer. Mais, dans cette affaire, qui bégaye, sinon la majorité à l'Assemblée nationale et l'opposition au Sénat, que l'on a pas vu beaucoup évoluer sur les différents problèmes que nous avons à examiner ?
Ainsi, en commission mixte paritaire, nous avons cherché par tous les moyens, utilisant pour cela deux procédures différentes dans l'ordre d'examen des articles, de trouver un certain nombre de points d'accord, même si nous savions, certes, que cet accord serait partiel dans la mesure où nous imaginions bien que nous nous heurterions à un moment donné à des difficultés qui ne nous permettraient pas d'aboutir à un texte commun.
J'aimerais, à ce stade ultime du débat, évoquer l'avenir des lois de financement de la sécurité sociale.
Nous souhaitons conduire une réflexion - nos collègues de l'Assemblée nationale ont d'ailleurs un projet qui va dans le même sens - sur un certain nombre d'aménagements dans les procédures pour que nous soyons à même d'examiner plus en détail et de façon plus sereine - les quelques jours de débat dont nous disposons ne nous le permettent guère - les mesures qui nous sont proposées chaque année en la matière. Ainsi que vous l'avez rappelé, monsieur Autain, la commission a décidé hier matin de créer un groupe de travail chargé d'examiner toutes les modifications que nous pourrions être amenés à proposer.
Quant au dépôt éventuel d'un projet de loi rectificatif en cours d'année, évoqué par M. Autain, nous le souhaitons également, car les lois de financement s'appuient sur un certain nombre d'hypothèses économiques qui, même si nous le souhaitons tous, ne se réalisent pas toujours. Il faut donc pouvoir, en cours d'année, « rectifier le tir ».
Pour m'en être entretenu avec mon homologue de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, je puis vous dire également que le groupe de travail que j'évoquais à l'instant est prêt naturellement à se concerter avec nos collègues députés. Les propositions qu'il formulera auront d'autant plus de chances d'aboutir.
Je remercie, en conclusion, nos différents rapporteurs. Ils ont effectué un travail souvent difficile, soutenus en cela par nos collaborateurs de la commission des affaires sociales.
Je vous adresse également mes remerciements, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, parce que cette discussion s'est déroulée, dans l'ensemble, dans un bon état d'esprit, même si nous avons toujours su que, sur certains points, nous n'arriverions pas à nous rejoindre. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

7

NOMINATION D'UN MEMBRE
D'UN ORGANISME EXTRAPARLEMENTAIRE

M. le président. Je rappelle que la commission des affaires économiques et du Plan a proposé une candidature pour un organisme extraparlementaire.
La présidence n'a reçu aucun opposition dans le délai d'une heure prévu par l'article 9 du règlement.
En conséquence, cette candidature est ratifiée et je proclame M. Jean-Marie Rausch membre de la commission supérieure du service public des postes et télécommunications.

8


MISE AU POINT AU SUJET D'UN VOTE

M. Jacques Bimbenet. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Bimbenet.
M. Jacques Bimbenet. Monsieur le président, je souhaite effectuer une mise au point au sujet du vote qui est intervenu, dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999, lors de l'examen des crédits de l'aménagement du territoire.
A la suite d'une erreur matérielle, notre collègue M. de Montesquiou a émis un vote favorable alors qu'il souhaitait en réalité voter contre ce projet de budget.
Je souhaiterais, monsieur le président, que le procès-verbal en fasse état.
M. le président. Je vous donne acte de cette mise au point, mon cher collègue.

9

LOI DE FINANCES POUR 1999

Suite de la discussion d'un projet de loi

M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi de finances pour 1999, adopté par l'Assemblée nationale.

Défense (suite)



M. le président.
Nous poursuivons l'examen des dispositions du projet de loi de finances concernant le ministère de la défense.
J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 47 minutes ;
Groupe socialiste, 39 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 29 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 28 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 18 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 16 minutes.
Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Machet.
M. Jacques Machet. L'armée de terre a amorcé une mutation formidable que chacun connaît, et vous mieux que quiconque, monsieur le ministre, car elle se doit de passer d'une armée de masse, à vocation territoriale, à une armée de professionnels, à vocation de projection.
Outre les mutations dans les structures de commandement, cette révolution, corollaire de la professionnalisation, implique de tels changements qu'il ne faut pas perdre de vue que la réussite de la professionnalisation n'est pas une certitude.
En effet, les nouvelles contraintes liées à la fin d'une armée mixte sont lourdes. La diminution du nombre d'appelés puis la suppression de la conscription vont entraîner une augmentation du recrutement de personnels civils, ainsi qu'une augmentation du nombre de volontaires qui, en termes de population, porteront le nombre des engagés au double de leur effectif actuel.
A cet égard, la période de transition connaît des blocages et des goulets d'étranglement dans certaines régions militaires, dont la mienne, où Mourmelon et Suippes, villes de garnison des camps de Champagne, sont connues de milliers de militaires qui ont eu l'occasion d'y séjourner.
Cette série de changements aura des conséquences budgétaires considérables sur les crédits de fonctionnement de l'armée de terre et risque fort de se faire au détriment de moyens financiers nécessaires à l'entraînement des forces, avec des conséquences imprévisible à long terme.
De ce point de vue, il ne faudrait pas que la professionnalisation entraîne un amoindrissement de la capacité opérationnelle de l'armée de terre en général et des unités de l'arme blindée, qui semblent les plus à même de souffrir de cette situation, en particulier.
Cette professionnalisation aura une autre conséquence, à savoir la déflation des effectifs de l'encadrement constitué des officiers et sous-officiers, avec les problèmes d'accompagnement financier des départs.
Elle instaure, par ailleurs, des perspectives de carrières courtes pour les officiers et sous-officiers, ce qui suppose une révolution psychologique mais aussi - il faut être réaliste - un problème de reconversion professionnelle pour ces hommes et ces femmes qui auront, certes, acquis une formation dans l'armée.
Je n'ignore pas, monsieur le ministre, que ces problèmes sont parfaitement connus de vous et de vos services. Il faut toutefois qu'ils soient définitivement traités afin que l'armée de terre, épine dorsale de la défense française, ne soit pas frappée progressivement de blocages insidieux.
Nos jeunes qui ont choisi de s'engager dans l'armée - la nôtre, la vôtre, monsieur le ministre - ne doivent pas être déçus par elle. Dès lors, prévoyons pour eux des installations dignes de ce nom.
Si le monde européen est en paix, il n'en demeure pas moins ceinturé de menaces qui, elles-mêmes, évoluent de façon non prévisible. Il ne faudrait pas que, un jour, notre pays se réveille avec une capacité de riposte amoindrie.
Ce souci, monsieur le ministre, nous le partageons, je le sais, mais je tenais à le réaffirmer avec force à l'occasion de l'examen de votre projet de budget.
M. le président. La parole est à M. Plasait.
M. Bernard Plasait. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les années se suivent et les expressions se succèdent : après l'« encoche » budgétaire de l'an dernier, dans laquelle nous ne pouvions que voir une entaille, nous parvenons aujourd'hui à la « charnière ».
En effet, 1999 sera l'année charnière dans le processus de réforme et de professionnalisation de nos armées engagé le 22 février 1996 par le Président de la République.
Regrettant de ne pouvoir voter les crédits de votre ministère pour 1998, je formais, l'an passé, le voeu de voir la défense retrouver, dès 1999, le niveau des ressources prévu par la loi de programmation.
Ainsi, après une diminution drastique de 3,2 % en francs courants, imputable à l'encoche de 7,7 milliards de francs qui, en 1998, a caractérisé les crédits d'équipement, le budget de la défense pour 1999 progresse de 2,9 %.
Avec 243,5 milliards de francs, il est identique au budget que nous avions voté pour 1997.
Dans ces conditions, le budget que vous nous présentez, monsieur le ministre, n'est pas en conformité avec le cadrage de la loi de programmation.
La charnière « grince » ; les rapporteurs pour avis de la commission de la défense l'ont excellemment démontré.
Je n'y reviendrai donc pas dans le détail. Je reprendrai simplement les deux grandes interrogations que recèle l'exercice 1999 en ce qui concerne tant les moyens de fonctionnement de nos forces que leur équipement.
La France a fait le choix d'une armée professionnelle à l'horizon 2002. Nous en avons longuement débattu. C'était un choix raisonnable et raisonné qui, outre une volonté de nous aligner sur nos partenaires occidentaux, traduisait la nécessaire adaptation au contexte géopolitique.
Un tel choix impliquait inéluctablement de profondes restructurations de nos armées. Celles-ci sont désormais bien engagées.
Toutefois, qui dit armée professionnelle dit armée avec de moindres effectifs, mais armée composée de femmes et d'hommes bien encadrés, bien formés, bien entraînés et bien équipés.
Or, la situation actuelle est source de bien des inquiétudes.
En effet, les crédits de fonctionnement du titre III diminueront de 9 % en 1999, ce qui aura, en particulier, des répercussions sérieuses sur l'activité de nos forces et sur leur capacité opérationnelle.
A cet égard, nous ne pouvons qu'être inquiets de la réduction des objectifs d'activité des forces terrestres, fixés à 70 jours de sortie, dont 35 avec matériels, à comparer aux 80 jours, dont 40 avec matériels organiques, qui correspondent au minimum indispensable.
De même, permettez-moi de rappeler l'impérieuse nécessité de maintenir le niveau d'entraînement des pilotes de l'armée de l'air, dont l'objectif minimal de 180 heures annuelles de vol pour les pilotes de combat et de 360 heures pour les pilotes de transport reste le plancher en deçà duquel un risque certain est pris.
La disponibilité des bâtiments et des aéronefs de la marine nationale souffrira de la réduction de plus d'un milliard de francs des crédits d'entretien, ce qui entraînera inévitablement le maintien à quai d'un nombre accru d'unités opérationnelles.
Il y a donc urgence, monsieur le ministre, à rétablir un taux d'activité des unités qui permette de motiver les personnels et de répondre aux exigences d'une armée professionnelle.
Une autre exigence, et non des moindres, est la préparation de l'avenir, en dotant nos armées des matériels indispensables à l'accomplissement des missions qui leur ont été assignées.
Or, la nouvelle doctrine en la matière réside dans la « revue des programmes », certes établie en accord avec les états-majors, mais en aucun cas conforme aux prévisions de la loi de programmation.
Bien qu'augmentant de 6,17 % en francs courants, les crédits d'équipement des armées ne correspondent pas à l'actualisation des annuités prévues, et accusent un déficit de 5 milliards de francs.
Il en va ainsi des moyens consacrés aux conditions de vie des personnels au titre de l'habillement, du campement, du couchage et de l'ameublement, dont la sévère diminution ne peut que remettre en cause la participation de notre pays à des opérations extérieures et la professionnalisation elle-même.
Dans le même esprit, les besoins en infrastructures, liés à la contraction du format des armées et à l'entrée en service d'une nouvelle génération de matériels d'armement, demeurent très importants et ne pourront qu'être imparfaitement satisfaits en 1999.
Une fois encore, nous ne pouvons que regretter le report de certains programmes et le décalage de certaines livraisons, par exemple celle du premier Rafale Air, décalée de dix mois, et qui entraînera une diminution de vingt-cinq à vingt-trois du nombre d'appareils livrés à la fin de 2005.
Tout aussi préoccupantes sont certaines réductions de cibles, telles que le missile Mistral et les engins porte-blindés de la classe Leclerc, dont seulement vingt-huit exemplaires seront livrés l'an prochain.
La décision d'abandonner l'industrialisation du missile antichar de l'hélicoptère Tigre, quant à elle, est pour moi totalement incompréhensible, quand on sait que le Tigre avait été conçu pour tirer le meilleur parti de ce missile.
Dès lors, vous comprendrez que je partage sans réserve l'espoir de notre éminent collègue Serge Vinçon que la « revue des programmes » ne préfigure pas une nouvelle réduction des objectifs fixés aux armées en matière d'équipement. Car alors - vous me permettrez ce mauvais jeu de mots - avec la « revue des programmes », ce serait notre capacité opérationnelle qui serait « de la revue » !
C'est aussi pourquoi j'adhère pleinement aux considérations qu'ont exposées nos talentueux collègues Jean-Claude Gaudin et André Boyer pour l'équipement de l'armée de l'air et de la marine.
Le Gouvernement s'est engagé à passer une commande globale de Rafale en 1999 - 28 fermes et 12 options - et je m'en félicite. Car c'est seulement au moyen de commandes pluriannuelles que le programme Rafale trouvera son équilibre financier et bénéficiera des effets positifs que pourra apporter son exportation.
Le groupe des Républicains et Indépendants sera particulièrement vigilant au choix qu'effectuera le Gouvernement pour l'avion de transport du futur, qui conditionne l'objectif de projetabilité de nos forces, et soutient la solution, préconisée par le rapporteur, d'un avion européen tel que le FLA, proposé par Airbus Industrie.
Avec le même souci d'une défense opérationnelle, nous nous inquiétons, monsieur le ministre, des conséquences qu'aura le retrait du porte-avions Foch sur la permanence du groupe aéronaval.
Le concept dit de « quasi-permanence » étant abandonné, il apparaît clairement que la France sera privée de sa capacité de projection aéromaritime pendant les dix-huit mois d'indisponibilité du Charles-de-Gaulle en 2004-2005 et de nouveau en 2010-2011, ce qui pose avec acuité la question de la commande d'un second porte-avions après 2002. Ce n'est qu'à ce prix que sera garantie la permanence du groupe aéronaval après 2012.
Concernant la gendarmerie, je veux insister sur la nécessité de renouveler le parc de blindés et la flotte d'hélicoptères - en particulier les Alouette III - dont elle dispose, en veillant scrupuleusement à ce que les délais observés dans les livraisons ne compromettent pas la sécurité du territoire.
A cet égard, je souhaiterais savoir, monsieur le ministre, quels moyens transitoires vous comptez mettre en oeuvre pour que la gendarmerie nationale préserve ses capacités d'intervention en montagne et en zone urbaine dans l'attente de l'arrivée, en l'an 2000, des trois hélicoptères budgétés.
En outre, j'adhère pleinement à la proposition du rapporteur, notre éminent collègue Paul Masson, d'organiser au Sénat un débat sur la réorganisation des structures de la gendarmerie, afin de donner à la représentation nationale l'opportunité de se faire mieux entendre sur des enjeux qui intéressent étroitement la sécurité publique et les collectivités locales.
En conclusion, je ferai trois observations.
La première a trait à l'appel de préparation à la défense, dont je regrette l'absence de réelle ambition que traduisent les trois heures et demie qu'y consacrent de facto les jeunes concernés.
Autant dire qu'il paraît bien peu réaliste de susciter des vocations militaires dans de telles conditions et qu'il faudra assez vite procéder à un bilan exhaustif, en vue, le cas échéant, de densifier le contenu d'une telle obligation.
Ma deuxième observation concerne les inquiétudes déjà exprimées sur le faible recrutement des personnels civils que connaissent toutes les armes. Le taux de postes vacants dans la marine atteindra 10 % des effectifs budgétaires à la fin de l'année. Aussi, souhaiterais-je savoir, monsieur le ministre, quelles dispositions particulières vous entendez prendre pour remédier à cet état de fait qui compromet gravement la réussite de la professionnalisation.
Enfin, j'évoquerai d'un mot les réserves, auxquelles je suis très attaché. L'adoption d'un nouveau statut est une nécessité que nul ne conteste. Je forme le voeu, monsieur le ministre, que celui-ci voie le jour en 1999. Pouvez-vous y répondre favorablement ?
Malgré les inquiétudes et les interrogations que soulève ce budget, je considère que son adoption représente un signe indispensable à envoyer aux personnels de nos armées, qui abordent les mutations en cours avec un dévouement et une compétence auxquels nous rendons hommage.
Mais la réforme de nos armées étant au « milieu du gué », la réalisation de l'exercice budgétaire à venir témoignera de la réelle détermination du Gouvernement à poursuivre convenablement le processus engagé.
Et puisque nous sommes un 2 décembre, je ne résiste pas au plaisir d'évoquer la victoire d'Austerlitz. Chacun sait que l'Empereur, resté sur le terrain, félicita ses soldats d'une formule lapidaire et restée célèbre : « Soldats, je suis content de vous ! » Mais il faut se souvenir aussi qu'il indiqua à l'adresse de son beau-fils : « Il faut déployer plus de caractère en administration qu'à faire la guerre ! » (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. André Boyer.
M. André Boyer. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de budget pour 1999 qui nous est soumis a manifestement été marqué par la volonté d'effacer l'« encoche » de 1998 induite par la nécessité de réduire le déficit public.
La revue des programmes, à finalité essentiellement financière, succède ainsi à une restriction très contraignante - qui de ce fait ne pouvait être que passagère - des ressources consacrées à l'équipement des armées. Si les crédits affectés à cet équipement couvrent l'ensemble des besoins définis par le service des programmes, c'est au prix de certaines modifications de calendrier qui ont permis d'aboutir à des économies de l'ordre de 20 milliards de francs de 1998 à 2002. Il en va ainsi de l'« optimisation » du programme du quatrième sous-marin lanceur d'engins nouvelle génération retardé d'un an, mais qui bénéficiera, deux ans avant la date prévue, de la livraison du M 51.
C'est aussi au prix de la réduction des projets d'acquisition de certains équipements - porte-chars ou missiles Mistral - ou de l'abandon de certains programmes concernant les mines MACRED et le satellite d'observation radar Horus pour lequel il faudra trouver un nouveau partenaire européen.
Ce dernier programme illustre - ce sera la première partie de mon intervention - les interrogations que nous sommes amenés à soulever en matière de coopération européenne.
Le nombre de matériels utilisés par plusieurs armées européennes ou conçus en coopération reste en effet très faible.
Dans le projet de budget pour 1999, ce poste représentera un peu plus de 8 milliards de francs - chiffre à peine supérieur à celui de 1998 - sur les 66 milliards de francs consacrés aux forces classiques.
Il apparaît donc de plus en plus nécessaire, alors que les programmes de coopération sont appelés à se développer, de privilégier une programmation concertée des équipements avec nos partenaires européens.
En effet, les équipements militaires coûtent de plus en plus cher ; or les budgets consacrés à la défense diminuent dans tous les pays d'Europe. Par conséquent, les contraintes financières et budgétaires rendent nécessaires une coopération accrue avec nos partenaires européens, qui seule permettra le partage des coûts et l'accès à des marchés plus larges, et qui permettra aussi de poursuivre l'effort de recherche et de technologie, lequel est de moins en moins pris en charge par les Etats.
Certes, la notion de communautés d'intérêts et le développement d'une véritable culture d'interopérabilité ont marqué des avancées significatives, qu'il s'agisse de la division multinationale centrale, associant l'Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, de la force amphibie créée entre le Royaume-Uni et les Pays-Bas, de la force aérienne déployable du Benelux, de l'Eurocorps et de la brigade franco-allemande, ou qu'il s'agisse d'autres initiatives moins connues, telles que les Euroforces, que la France a développées avec l'Italie, l'Espagne et le Portugal, de l'Eurofor et de l'Euromarfor définies en termes de capacité et dont la composition varie selon la mission, ou du groupe aérien européen, d'abord franco-britannique, mais que l'Italie a rejoint le 1er janvier de cette année.
Certes, notre stratégie en matière de programmes conduits en coopération s'est traduite par la création, en novembre 1996, de l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement, l'OCCAR, qui réunit la France, l'Allemagne, l'Italie et la Grande-Bretagne.
Certes, la coopération industrielle est aussi engagée dans certains domaines, mais nous pouvons déplorer que des conflits d'intérêts non résolus aient conduit à la concurrence du Rafale et de l'Eurofighter.
Cet écueil paraissait évitable s'agissant du futur avion de transport militaire européen, l'ATF, l'avion de transport du futur, qui répondait aux besoins des armées de l'air de huit pays, dont la France, qui avaient défini dans un document commun les caractéristiques de l'appareil. Le rapprochement des industries aéronautiques de l'Allemagne, de la Grande-Bretagne et de la France semblaient donner les meilleures chances à ce projet. Malheureusement, les négociations engagées bilatéralement par British Aerospace et DASA paraissent compromettre sérieusement les espoirs que nous avons vus naître.
Peut-on espérer, monsieur le ministre, que la raison l'emportera dans ce domaine porteur à la fois de symbole et de rationalité économique et stratégique ?
Notre budget de la défense est conditionné également par nos alliances et par les missions que nous devons assumer conjointement avec nos alliés.
Au printemps prochain, à Washington, à l'occasion du cinquantième anniversaire de l'Alliance atlantique, sera présenté le nouveau concept stratégique de l'OTAN, aux termes duquel, si l'on en croit le rapport présenté par le sénateur Roth, président de l'assemblée de l'Atlantique Nord, le mois dernier à Edimbourg, « les Etats-Unis et les Alliés européens doivent tenter de recenser les secteurs dans lesquels la recherche-développement et l'acquisition peuvent s'organiser sur une base transatlantique, et se mettre en quête de technologies développées commercialement dont l'intégration coordonnée dans les forces de l'OTAN peut promouvoir "l'interopérabilité". »
Pourrons-nous, mes chers collègues, être assez aveugles pour nous dissimuler que, ici, l'interopérabilité plaidera en faveur du matériel américain si les Européens ne sont pas capables de relever le défi ?
Telles sont les questions que nous avons le devoir de nous poser à l'occasion de cette discussion budgétaire qui cerne les limites de nos propres ressources.
Le réalisme nous conduit à penser que le maintien de nos forces nationales à un niveau nécessaire implique que la construction européenne soit plus largement étendue aux problèmes de défense.
Le deuxième point de mon intervention portera sur la gendarmerie.
M. le rapporteur pour avis, M. Masson, a parfaitement analysé le budget présenté pour cette arme.
Je m'en tiendrai donc au problème du redéploiement des effectifs qui, au cours de l'année 1998, s'est posé avec une acuité particulière et a suscité de très vives réactions.
Permettez-moi deux remarques préalables.
Premièrement, pour ne pas entrer dans le débat pernicieux des équivalences entre gendarmes et policiers, je ne ferai qu'évoquer la fermeture des commissariats des petites villes et le redéploiement des zones de compétence entre la gendarmerie et la police.
En réalité, en matière de sécurité quotidienne, si les fonctions des policiers et des gendarmes, en zones urbaines, sont un peu différentes, c'est que le contexte urbanistique, sociologique et démographique n'est pas le même.
Au-delà des impératifs de sécurité qui resteront en toute hypothèse inchangés, c'est la prise en compte des facteurs psychologiques, sociaux et financiers des personnels qui permettra de résoudre ce problème.
Deuxièmement, nous savons que la gendarmerie a vocation à assurer la sécurité publique sur environ 90 % du territoire national pour plus de 50 % des Français, mais que paraissent s'opposer des zones rurales peu peuplées et des zones périurbaines plus denses où les comportements de délinquance s'accroissent de façon inquiétante.
Nous sommes tous convaincus dans cette enceinte que les problèmes de sécurité se posent de façon si aiguë dans ces zones urbaines ou périurbaines qu'il faut y répondre rapidement par un accroissement des moyens.
Mais, monsieur le ministre, nous n'en sommes pas moins convaincus que les redéploiements qui conduiront la gendarmerie à prendre en charge de nouvelles zones ou à renforcer sa présence dans les secteurs périurbains de sa zone de compétence ne doivent pas altérer le maillage territorial dans les zones rurales.
La limite à ne pas dépasser nous paraît être définie par le maintien du principe d'une brigade par canton et d'un délai d'intervention inférieur à la demi-heure.
La maladresse, reconnue d'ailleurs, de la procédure engagée dans ce domaine, le malentendu qui s'ensuivit et qui fut mal ressenti par les élus locaux ne doivent pas occulter les réalités du terrain.
En effet, la vocation fondatrice de la gendarmerie concernant le maintien de la sécurité publique ne se traduit pas seulement dans les zones rurales en termes de police judiciaire traitant de crimes et délits, de contraventions, de rassemblement de preuves et de recherches. Elle concerne aussi la police de la circulation routière, la police rurale, la police sanitaire, le service d'ordre, la protection civile.
La gendarmerie prête enfin son concours en matière de lutte contre le travail clandestin, les atteintes à l'environnement et, surtout, la toxicomanie, qui se développe trop rapidement chez les jeunes. La délinquance prospère aussi, hélas ! dans nos cantons ruraux, venue d'ailleurs souvent, mais réelle.
Tout cela nous conduit, monsieur le ministre, à souhaiter simplement que la sécurité pour nos concitoyens, des villes ou des campagnes, soit assurée partout et pour tous, et à vous demander, au terme de ce débat, de nous donner quelques précisions sur les procédures qui seront engagées par le Gouvernement à la suite des conclusions de M. Guy Fougier relatives au redéploiement, au terme d'une consultation au cours de laquelle nous ne pourrons lui dire autre chose que ce que nous disons aujourd'hui.
Depuis des années et des années, monsieur le ministre, on nous parle d'aménagement du territoire. Mais plus personne n'y croit : d'année en année, nous assistons à la disparition des services publics en zone rurale. Or nous savons que leur maintien conditionne tout le reste.
J'en arrive à ma conclusion. Nous mesurons parfaitement, monsieur le ministre, les difficultés de la réforme que vous conduisez avec courage et rigueur et qui consiste, en maintenant les capacités opérationnelles des forces, à passer d'une armée de conscription de 570 000 hommes à un format d'effectifs en diminution de 25 % dans lequel les professionnels de défense, civils ou militaires, représenteront plus de 95 % des effectifs.
Nous mesurons parfaitement les multiples problèmes posés par les restructurations en termes d'adaptation des personnels auxquels nous rendons un hommage mérité, mais aussi en termes d'aménagement du territoire car les conséquences territoriales sont importantes. Et nous savons bien que les contraintes budgétaires n'autorisent pas de fantaisie.
C'est la raison pour laquelle, monsieur le ministre, les membre du groupe du Rassemblement démocratique social et européen voteront le projet de budget qui nous est présenté. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. de Gaulle.
M. Philippe de Gaulle. Monsieur le président, mes chers collègues, je vous remercie de me laisser la parole.
Monsieur le ministre, à une enseignante qui vous avait dit, je cite : « Vous nous demandez d'assurer, en plus, une information sur la défense pour les élèves de troisième. Nombre d'entre eux y sont très réticents. Cela heurtera profondément leurs fortes convictions antimilitaristes » (sic), vous avez répondu à juste titre : « Il n'y a pas de situation mondiale sans agresseurs. Doit-on les laisser faire ? Nous sommes en république. Une loi a été votée démocratiquement. Elle est devenue la loi de tous. Les convictions de chacun sont respectables, mais, dans tous les domaines, celles-ci passent après la mission de service public. Ce n'est pas en cédant à la violence qu'on la fera disparaître. La supprimer n'est au pouvoir mental et intellectuel de personne. »
Monsieur le ministre, je dois donc d'abord vous féliciter de n'avoir pas cru, comme vos prédécesseurs socialistes, Jaurès en 1914, que l'internationale ouvrière pourrait empêcher la guerre, et Blum en 1936, que le pacifisme et les armes défensives suffiraient à maintenir la paix.
Du budget de la défense que vous présentez pour 1999, je ne discuterai pas les chiffres, si ce n'est pour noter qu'ils marquent une progression de 2,8 % par rapport au niveau bas de l'inquiétante année 1998, soit au total 190 milliards de francs, à moins d'être à nouveau victimes d'arbitrages gouvernementaux, 190 milliards de francs, c'est-à-dire quatre fois moins que les dépenses directes ou induites de l'immigration abusive chez nous. (Exclamations sur les travées socialistes.)
Les autres questions étant très complètement reprises par mes collègues, je n'évoquerai aujourd'hui qu'une seule orientation fondamentale : le nucléaire, en commençant par une annexe à ce chapitre, qui est le porte-avions Charles-de-Gaulle.
Le porte-avions, comme nous le savons, est un moyen d'intervention outre-mer par excellence, quoi qu'il soit aussi une incitation et que je sois d'avis de limiter nos interventions extérieurs au minimum. Le porte-avions est aussi un terrain d'aviation mobile plus difficile à neutraliser, qui prolonge vers la mer l'espace de manoeuvre stratégique qui, pour la France, est fort court à l'avant, sur le continent.
Le porte-avions Charles-de-Gaulle n'est pas une arme nucléaire proprement dite, bien qu'il doive mettre en oeuvre des aéronefs qui peuvent porter cette arme, mais c'est une centrale nucléaire, même si elle n'est pas destinée à fournir du courant électrique au public, mais bien plutôt une propulsion maritime de très grande durée sans ravitaillement.
Dans les années 1958-1961, le général de Gaulle avait fait terminer en dix-huit mois le Clemenceau, premier porte-avions que nous construisions depuis le Béarn des années trente et qui traînait depuis quatre ans, et il avait fait construire le Foch dans les deux ans suivants.
Le porte-avions Charles-de-Gaulle est en chantier depuis dix ans faute de crédits et par alourdissements successifs des dispositifs de sécurité qui en feront un bâtiment de guerre répondant aux exigences des visites par les civils, à quatre-vingts hommes près, comme dans les centrales à terre.
A la limite, on pourrait dire en caricaturant, en exagérant, qu'il n'appareillera plus que pour assurer la sécurité de son équipage. Aussi sa vitesse sera-t-elle limitée à vingt-huit noeuds et sa mise en service n'est-elle prévue qu'au troisième millénaire. Pourquoi se presser d'ailleurs ; puisqu'il n'y aura qu'un seul avion Rafale, pourtant le meilleur avion de combat du monde, à la fin de l'année prochaine et, nous l'espérons, quelques-uns de plus dans le courant du troisième millénaire ?
Enfin, tout le monde sait qu'il ne lui est prévu aucune relève lorsque surviendront les échéances des visites techniques propres à tous les bâtiments. On parle d'une plate-forme britannique, mais on ne voit pas très bien pourquoi les Anglais en fourniraient une pour mettre en oeuvre d'autres avions que les leurs, qui seraient d'ailleurs de caractéristiques différentes.
En revenant à l'essentiel stratégique de la commission des affaires étrangères et de la défense, nous devons constater qu'autour de la France il n'y a pas de désarmement nucléaire véritable. Son contrôle serait d'ailleurs illusoire. C'est le moment de rappeler que l'atome a été le principal élément stabilisateur dans la paix du monde, et qu'il le restera à condition pour nous de maintenir les moyens qui ont toujours été l'ambition limitée de la France de prévenir le braquage, j'allais dire le hold-up d'Etats pouvant avoir une conception imprévisible, voire aventureuse, du rôle de ce nucléaire. A ce propos, faut-il rappeler que la non-prolifération nucléaire n'est qu'une conception angélique ? L'Inde, le Pakistan, et demain n'importe quelle petite puissance en constituent ou en constitueront l'illustration.
En revanche, le processus américano-russe de réduction progressive de leurs arsenaux surabondants exerce une pression sur la France pour l'amener à diminuer ses forces nucléaires au-dessous d'un « seuil de suffisance » qu'elle maintient à peine aujourd'hui avec quatre sous-marins lance-missiles utilisables et quelques armes tactiques de la seule armée de l'air, puisque nous avons malencontreusement mis au rancard celles, pourtant en très petit nombre, de l'armée de terre. Précisons toutefois que le démantèlement des missiles du plateau d'Albion, devenus périmés, ne me paraît pas contestable du moment qu'on en conserve les terrains, péniblement acquis, pour un autre usage militaire.
Le maintien d'une force française de dissuasion, gardant sa crédibilité, apparaît dans le contexte international comme l'ultime garant de notre sécurité en cas de menace grave en Europe ou hors d'Europe, dans le cas, par exemple, où nos troupes seraient menacées par des armes biologiques et chimiques auxquelles nous avons renoncé.
Bien que notre force de dissuation, comme celle de la Grande-Bretagne, suscite encore des réserves de la part de nos alliés, en particuler au sein de l'Alliance atlantique, nous devons faire comprendre qu'elle contribue à la sécurité de nos partenaires, de l'Union européenne notamment.
Nous avons dit « dissuasion nucléaire », à condition d'en maintenir la quantité minimale des moyens et les niveaux techniques par rapport aux autres.
Or le démantèlement coûteux de la centrale expérimentale de Creys-Malville, la mise en cause de Super-phénix à la Hague pour le traitement des déchets et le refus de planifier la modernisation ou le remplacement dans la prochaine décennie de la dizaine de nos plus anciennes centrales électriques sur les cinquante-sept qui fournissent actuellement 80 % de notre énergie tendent à démontrer que la France renonce à perfectionner, sinon à maintenir simplement, une immense capacité, dans un domaine où elle a su acquérir le meilleur niveau en Europe.
Sans parler d'une erreur fondamentale et suicidaire pour nous dans les domaines industriel, économique et écologique, erreur trop considérable pour faire l'objet, ici, dans ce débat, des réfutations que cette illusion mériterait, on peut dire que, pour la seule défense, ces abandons affaiblissent d'autant notre dissuasion.
Dans ces conditions et malgré les autres qualités de votre budget calculé au plus que juste, monsieur le ministre, je crains de ne pas pouvoir le voter. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Bécart.
M. Jean-Luc Bécart. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de budget pour 1999 ainsi que la politique de défense dont il est la traduction chiffrée laissent perplexes et partagés, comme l'an dernier, les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen.
Certes, globalement, la part des richesses nationales consacrées à l'effort de défense est plus conforme que par le passé à l'environnement mondial, à ses menaces, aux possibilités du pays et à la prise en compte d'autres priorités, notamment sociales.
Si l'étau, serré un peu brutalement l'an dernier sur les dépenses d'équipement, s'est heureusement desseré, cette opération n'allégeant pas pour autant les projets de suppressions massives d'emplois et d'activités à la Direction des constructions navales et au GIAT, il s'est malheureusement singulièrement resseré au titre III car, comme nous le pensions et comme nous l'avions dit, la professionnalisation complète de nos forces armées - nous ne sommes pas convaincus de son bien-fondé - coûte plus cher que ce qui avait été annoncé officiellement.
Le volume global des crédits du titre III restant constant, c'est - cela a été dit - l'ensemble des moyens de fonctionnement, d'entraînement de nos forces et d'entretien des matériels qui seront pénalisés, notamment dans la marine et l'armée de terre.
Vous le savez, nous avons depuis longtemps exprimé le souhait que, dans les budgets successsifs, soient considérés comme prioritaires les programmes d'équipement visant à protéger notre espace national et à favoriser les commandes aux arsenaux et aux établissements d'Etat qui sont fragilisés depuis de longues années.
A de nombreuses reprises, nous avons demandé que la baisse des crédits d'équipement affecte en premier lieu les crédits nucléaires, sans remettre en cause bien évidemment notre capacité de dissuasion défensive.
Il est utile, de ce point de vue, de regarder en arrière pour tirer un premier bilan, dont on peut dire qu'il est positif.
En effet, sans entamer, loin s'en faut, ses capacités fondamentales de dissuasion nucléaire, notre pays a pu et a su faire d'utiles et importantes économies sur les crédits consacrés aux forces nucléaires, en les diminuant de moitié entre la loi de finances pour 1992 et le présent projet de budget : 32 milliards de francs contre 16 milliards de francs aujourd'hui.
La démonstration a été faite qu'il était possible de limiter sensiblement ces dépenses sans remettre en cause l'essentiel.
Durant de nombreuses années, nous n'avons eu de cesse de faire cette revendication. Nous avions alors essuyé certains qualificatifs peu reluisants que nous pourrions retourner aujourd'hui à leurs auteurs, avec nos compliments.
Rappelons-nous les mesures de réduction d'armement et d'équipement nucléaires prises ces dernières années par notre pays qui, à sa façon, a accompagné le mouvement engagé par les Etats-Unis et l'URSS, notamment sous Gorbatchev : la fermeture du Centre d'expérimentation du Pacifique ; le démantèlement des missiles nucléaires tactiques Hadès et de la composante stratégique sol-sol installée au plateau d'Albion ; la fermeture des usines de production de matières fissiles à usage militaire de Pierrelatte et de Marcoule.
J'ai dit à l'instant « à sa façon », car on peut aujourd'hui encore déplorer que le Président de la République et le gouvernement de l'époque n'aient pas englobé ces dispositions dans une démarche diplomatique d'envergure visant à relancer le processus de réduction en cours, - à renforcer le traité de non-prolifération et pourquoi pas ? - visant à commencer de préparer le futur traité Start III.
Sommes-nous aujourd'hui au bout des efforts d'économies, de l'effort de réflexion ? Sommes-nous condamnés à rester muets en attendant que la marche en avant vers le désarmement nucléaire reprenne sous l'impulsion d'autres nations ? Bien évidemment, non !
Pour notre part, nous souhaitons une plus forte présence de la France sur ce terrain car notre propre sécurité dépend tout autant des capacités de notre outil de défense et de la qualité de ceux qui le servent que des initiatives que notre pays saura mener pour relancer le mouvement de réduction des arsenaux nucléaires et, surtout, conforter la non-prolifération.
C'est d'autant plus souhaitable et, ajouterais-je, attendu par de nombreux pays dans le monde, que l'action de la France a été décisive, notamment sous ce gouvernement, dans la conclusion de plusieurs traités : la convention d'interdiction des armes chimiques, le traité interdisant les mines anti-personnel, le traité d'interdiction des essais nucléaires et nous sommes le premier pays possédant l'arme atomique à avoir ratifié ce dernier, je le rappelle.
Il semble également que notre pays ait pris une part importante dans la préparation du futur traité d'interdiction de production des matières fissiles à utilisation militaire.
La France tend, depuis peu, à mieux occuper sur de nombreux terrains sa place sur la scène internationale. Peu de pays, vraiment, nous feront le reproche d'aller plus loin dans nos initiatives, notamment dans le domaine des armes nucléaires.
D'autant que la dégradation de l'armement nucléaire russe - armement qui fut la fierté affichée de l'Union soviétique - pose d'immenses problèmes.
Cette fierté est contestable au regard non seulement des pires imprudences technologiques qui ont été commises dans la conception de la plupart des centrales électriques, pour les réacteurs, qui sont mal isolés, pour les sous-marins, qui ont entraîné, parmi les équipages, des pertes aussi sévères que soigneusement dissimulées, mais aussi de l'irresponsabilité qui, trop souvent, a présidé au stockage des déchets, tant civils que militaires, exposés en plein vent dans des dépôts superficiels ou sur des fonds marins peu profonds.
L'incroyable début de procès, heureusement ajourné sous la pression internationale, intenté contre l'ex-capitaine Alexander Nikitine, illustre trop bien l'énorme dossier de la pollution radioactive de la presqu'île de Kola.
Par ailleurs, l'accident qui est survenu le 11 septembre dernier sur un sous-marin nucléaire russe, toujours dans cette zone de Mourmansk, et qui a fait dix morts, montre - ce que nous savions déjà - à savoir la sinistre possibilité d'un accident, d'une fausse manoeuvre aux conséquences bien plus graves.
La plupart des experts indiquent que, dans moins de deux ans, la Russie ne sera capable de disposer que de 1 000 têtes nucléaires opérationnelles. Cela vaut ce que cela vaut, mais c'est déjà très en dessous des 3 500 têtes que prévoyait le traité Start 2. La Russie est-elle en mesure de traiter cet immense problème du démantèlement de milliers de têtes nucléaires ? Poser la question, c'est déjà quasiment y répondre !
Selon nous, le futur traité Start 3 devrait, si possible, comporter des dispositions visant à résoudre cette question d'intérêt mondial.
La France est, je crois, en position non seulement de pousser les Etats-Unis et la Russie à accélérer, ou du moins à reprendre le processus de réduction des armes nucléaires, mais aussi de donner au futur traité Start 3 un contenu à la hauteur des enjeux actuels.
Passons d'autres pistes en revue. Chacun le sait, l'élargissement de l'OTAN à trois pays anciens membres du pacte de Varsovie a été le facteur principal de blocage de la ratification du traité Start 2 par la Douma russe.
A notre sens, cet élargissement est une faute politique et historique grave, mais c'est désormais, hélas ! un fait en cours d'accomplissement.
Il faut, malgré cet obtacle, susciter des initiatives permettant de débloquer le processus de désarmement en cours.
A ce propos, est-il vain de penser, monsieur le ministre, que la conclusion d'un traité instaurant une zone dénucléarisée en Europe centrale et orientale pourrait avoir des effets positifs, notamment en Russie ? La France ne pourrait-elle pas être porteuse de cette idée ?
Par ailleurs, après l'allégement par le président Mitterrand, en 1992, du niveau d'alerte de nos forces nucléaires, ne peut-on pas envisager des propositions françaises de désactivation concertée, par étapes, des têtes nucléaires ?
Il devrait être possible de conduire l'ensemble des arsenaux nucléaires de l'état d'alerte à l'état de veille.
Ne serait-il pas souhaitable d'éviter l'emport de l'arme nucléaire sur le porte-avions Charles-de-Gaulle ? Certes, par mesure conservatoire, on peut continuer de prévoir un emport dans la fabrication du Rafale marine porteur de l'ASMP et, à bord du navire, au niveau des installations spéciales. Mais ne serait-ce pas un geste positif de la France que d'annoncer pour le moins la mise en sommeil de sa composante nucléaire aéronavale ?
S'agissant du futur missile stratégique M 51, vous connaissez nos préventions.
Nous rejetons toute idée de désarmement nucléaire unilatéral de notre pays, nous reconnaissons la force océanique sous-marine comme le noyau dur de notre dissuasion, mais nous n'acceptons pas, par respect du processus de détente et par souci de confirmer le traité de non-prolifération - notamment son article 6 - le développement et la production d'armes nucléaires nouvelles.
Comment prêcher la non-prolifération au monde entier, singulièrement à de grandes nations comme l'Inde, et poursuivre dans le même temps pour nous-mêmes la fabrication de nouveaux armements nucléaires ?
Après le M 51, on développera un autre missile portant plus loin, plus précis, comportant plus de têtes nucléaires, elles-mêmes plus furtives et mieux dotées de leurres pour échapper aux systèmes antimissiles, etc. Où tout cela mènera-t-il ?
Cela dit, monsieur le ministre, nous savons aussi que, dans ce domaine, décider un simple maintien en l'état équivaut à un désarmement dans quinze ans ou vingt ans, et qu'il nous faut garder un potentiel scientifique et industriel nécessaire à la fabrication de missiles.
Au milieu de tous ces éléments contradictoires, nous devons trouver une position d'équilibre. L'a-t-on atteinte en maintenant la décision de fabrication du M 51 ? Nous n'en sommes pas convaincus.
Quant à la simulation, s'il s'agit de passer purement et simplement des essais grandeur nature aux essais grandeur laboratoire, on peut s'interroger sur l'éthique d'une telle démarche et sur l'utilité finale du traité d'interdiction des essais nucléaires souterrains, sauf à interdire les essais nucléaires à ceux qui n'ont pas les moyens de se doter de laboratoires de simulation !
Cette situation ne tiendra pas longtemps, à supposer d'ailleurs que le traité d'interdiction entre réellement en application.
Notre laser mégajoule est-il, oui ou non, susceptible d'avoir des applications civiles ?
Dans l'affirmative, pourquoi ne pas, dès maintenant et dans certaines conditions, associer la recherche civile ?
Dans la négative, qu'est-ce qui empêche notre futur laser mégajoule de se rapprocher des dispositifs similaires qui sont en cours d'installation en Allemagne et au Japon, et qui, jusqu'à nouvelle information, ne sont pas des instruments militaires ?
Nous avons constaté, non sans amertume, le recul des crédits affectés au spatial militaire, et nous savons bien que vous n'y êtes pour rien, ni même Bercy.
Ce n'est pas ici qu'il est utile d'insister sur l'importance, pour une nation comme la nôtre, d'avoir ses propres forces de renseignement, notamment grâce aux programmes spatiaux en coopération avec des partenaires européens.
D'ailleurs, pourra-t-il y avoir un jour une réelle politique étrangère et de sécurité commune en Europe et un début d'identité européenne de défense sans source autonome de renseignements et d'informations des Américains ?
Là encore, poser la question, c'est déjà y répondre.
Le retrait des Britanniques du programme successeur du système Syracuse II et la marche arrière, malgré les engagements pris, de l'Allemagne enclenchée sur les programmes Helios II et Horus montrent, une fois de plus, les difficultés qu'il y a à mener des nouveaux programmes portant sur des réalisations qui viennent trop en concurrence avec la toute-puissance américaine.
S'agissant de notre industrie de défense, je me bornerai, compte tenu du temps qui m'est imparti, à deux remarques.
Tout d'abord, concernant les regroupements à l'échelle européenne, nous sommes bien sûr ouverts à toute réflexion, à tout projet qui renforcent la cohérence, la coopération des alliances entre les différentes entreprises et sociétés de l'industrie de défense.
Nous sommes parfaitement conscients de la nécessité de cet élargissement de la coopération pour fabriquer à moindre coût pour les contribuables et pour résister à la formidable puissance de la concurrence outre-Atlantique.
Mais il y a deux pistes que nous ne souhaitons pas suivre, ce sont celles qui consistent à céder aux ultralibéraux, en privatisant « à tout va » notre outil industriel de défense, et à accepter de dissoudre des éléments structurants de notre industrie dans des nouveaux ensembles européens.
Coopération, alliance, cohérence, oui !
Intégration et perte de souveraineté, non !
Ma deuxième préoccupation portera, vous le devinez aisément, sur la situation de la DCN et du GIAT.
Certes, et il faut s'en réjouir, la fin de la guerre froide, le recul des menaces militaires classiques ont engendré une baisse des dépenses militaires conventionnelles et une réduction du marché des armes à l'exportation.
Ce recul inéluctable s'est, hélas ! accompagné en France, pour nos établissements d'Etat, de problèmes aggravants : la réduction du format de nos armées, notamment de l'armée de terre ; la compression - qui se dessine de plus en plus, notamment dans ce budget - des moyens de fonctionnement du fait du coût réel de la professionnalisation ; la diversification des activités à dose trop homéopathique, à notre avis ; les placements hasardeux en bourse ; la nécessité de retour à l'équilibre financier après, pour le GIAT, un trou de plus de 10 milliards de francs.
Il est inadmissible que les salariés doivent, une fois de plus, supporter les conséquences d'événements et d'imprévoyances dont ils ne sont pas responsables.
Avec ce nouveau plan de récession, le quatrième, qui supprime, d'ici à 2002, 4 000 emplois touchant le GIAT, le coup est rude, l'émotion est vive, l'incompréhension est forte.
Nous sommes solidaires de la proposition de nos collègues de l'Assemblée nationale visant à instaurer un moratoire sur la restructuration en cours afin d'élaborer un plan de transition qui prenne en compte une nécessaire diversification, l'application des trente-cinq heures, la nécessité de préserver un savoir-faire de haut niveau et une activité symbole de l'indépendance de notre défense.
Le temps me manque pour parler plus amplement de la souhaitable commande pluriannuelle du Rafale, disposition importante dans l'immédiat pour notre industrie et pour notre armée de l'air, mais aussi pour la crédibilité de nos efforts d'exportation.
Le temps me manque pour parler des décisions positives que nous attendons, non sans impatience, concernant l'ATF.
Le temps me manque assurément pour parler plus avant des autres points et des autres faiblesses de votre projet de budget.
Au total, au regard des contrastes d'une politique de défense trop inspirée, à notre avis, par les choix du Président de la République et du budget qui l'alimente, l'ensemble des sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen s'abstiendra. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
(M. Jean Faure remplace M. Jean-Claude Gaudin au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président

M. le président. La parole est à M. Delanoë.
M. Bertrand Delanoë. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, c'est un bon projet de budget que nous examinons aujourd'hui. En effet, pour la première fois depuis 1990, le budget des armées est revu à la hausse. Il permet de répondre aux exigences de la défense de notre pays, il consacre la poursuite de la mise en oeuvre de l'actuelle loi de programmation, après l'adaptation consécutive à la revue des programmes, et il confirme, enfin, la priorité donnée aux grands chantiers en cours.
Trois objectifs majeurs me paraissent fonder ces orientations.
Le premier objectif concerne la poursuite de l'adaptation et de la modernisation de nos forces. Ainsi, conformément aux conclusions de la revue de programmes, les capacités de prévention des crises ont été préservées. Les grands programmes de cohérence interarmées ont été privilégiés et ont pu bénéficier de l'augmentation des ressources des titres V et VI.
Malgré quelques difficultés rencontrées s'agissant de certains programmes dans le domaine de l'espace, je note avec satisfaction que ce projet de budget s'inscrit pleinement dans une perspective européenne. La priorité est donnée à la poursuite des programmes en coopération, auxquels plus de huit milliards de francs sont consacrés.
Le deuxième objectif porte sur la poursuite de la professionnalisation des armées, dont la priorité est réaffirmée. Cette année verra, d'une part, une forte diminution du nombre des appelés et des sous-officiers et, d'autre part, la création d'emplois pour des militaires du rang professionnel, des civils, mais aussi des premiers postes de volontaires. Toutes les dispositions ont également été prises, y compris sur le plan budgétaire, pour permettre la poursuite de la professionnalisation selon le calendrier défini par la loi de programmation. Cependant - mais j'y reviendrai - le coût de la professionnalisation a imposé des efforts accrus en matière de maîtrise des dépenses de fonctionnement.
Enfin - c'est le troisième objectif - ce projet de budget consacre une augmentation des crédits destinés à l'accompagnement des restructurations militaires et industrielles.
Ces priorités s'inscrivent dans celles, plus vastes, qui ont été définies par le Premier ministre. En effet, la lutte pour l'emploi se retrouve dans votre budget, tout comme la recherche du renforcement de l'appareil industriel ou encore le développement de la construction européenne. De plus, il s'intègre dans l'optique générale de l'amélioration de la sécurité intérieure.
Toutefois, ce projet de budget suscite un certain nombre d'interrogations, au premier rang desquelles figure l'évolution du titre III. Cette évolution est double : d'une part, sa proportion dans la totalité du budget de la défense augmente, pour atteindre 55 % des dotations initiales ; d'autre part, il connaît une évolution interne assez préoccupante, avec une nouvelle augmentation de 3 % des crédits de rémunérations et de charges sociales, qui représentent désormais 80 % du titre III. Dès lors, une telle évolution s'opère au détriment des crédits de fonctionnement, qui perdent 9 %.
Ces deux constatations renforcent nos interrogations sur le coût de la professionnalisation. Ce coût tend à se réaliser au détriment non seulement des crédits d'équipement, mais également du fonctionnement de nos forces et de leur entraînement. Si, dans ce budget, un certain équilibre a pu être trouvé entre ces différentes charges, sans qu'aucune d'elles en souffre trop, des craintes subsistent pour l'avenir.
Les conditions requises pour le bon déroulement de la professionnalisation ont été réunies. Les postes budgétaires nécessaires à la réduction du format des armées ont été ouverts. les mesures d'accompagnement comme les aides au départ ont été mises en place. Mais ces dispositions pèsent lourdement sur le budget, plus lourdement que ce qui avait été prévu dans la phase de conception de la professionnalisation. Cette mauvaise estimation, nous la dénoncions dès 1996 ; c'est pourquoi je m'étonne que certains la découvrent et ne s'en inquiètent qu'aujourd'hui.
J'espère néanmoins que le décalage ne sera pas trop important entre les prévisions et les besoins réels. Sinon, hormis une réduction du format, ce serait une nouvelle fois les crédits d'équipement qui en subiraient les effets.
Puisque nous parlons de professionnalisation, je voudrais rappeler que celle-ci reposait sur trois piliers : l'appel de préparation à la défense, mis en place dès cette année avec succès, mais également le volontariat et les réserves qui font encore défaut et rendent cette vaste réforme inachevée. Si j'ai pris bonne note, monsieur le ministre, de ce que le projet de loi sur les réserves devrait être présenté en conseil des ministres prochainement, je tenais tout de même à souligner, de nouveau, l'importance de ces deux réformes pour la refondation, la modernisation du lien entre les citoyens et leur défense.
A présent, je voudrais mettre l'accent sur un autre point qui me paraît essentiel : la restructuration de notre industrie de défense à l'échelon européen. Je pense particulièrement au regroupement des industries aéronautiques.
Je veux saluer l'action du Gouvernement, qui a su saisir avec détermination le dossier de la restructuration des industries de défense.
Après avoir favorisé le rapprochement d'Aérospatiale et de Matra Haute Technologie, il est parvenu, et ce n'était pas facile, à adjoindre à cet ensemble Dassault Aviation. J'espère que ce pôle aéronautique français sera achevé au début de 1999 en vue d'établir les partenariats nécessaires au niveau européen. Seule la réunion d'un tel groupe avec DASA et BAe permettra aux Européens de disposer d'un groupe de taille équivalente aux deux géants américains Boeing et Lockheed Martin. C'est donc une première étape. Le rapprochement BAe-DASA ne doit pas mettre Aérospatiale de côté.
J'appuie les efforts accomplis par le Gouvernement, avec ses partenaires européens, pour réaliser ce projet. C'est en effet primordial, non seulement pour la sauvegarde de notre industrie de défense, mais aussi pour l'indépendance stratégique de l'Europe.
Certains signes encourageants vont d'ailleurs dans le sens d'une meilleure coopération européenne. Je me réjouis, par exemple, de constater que les industriels européens ont réaffirmé leur volonté de créer un groupement aérospatial intégré. Mais, par-delà le point d'accord sur l'objectif à atteindre, il reste à poursuivre les négociations pour la création de l'European Aeronautic and Defence Company, l'EADC.
La signature par la France, l'Allemagne, l'Italie et le Royaume-Uni de la convention qui octroie à l'OCCAR la capacité juridique de contracter directement avec l'industrie et de rationaliser la gestion des programmes d'armement participe aussi de cette démarche, et je m'en réjouis.
Les difficultés rencontrées par certains programmes spatiaux en coopération européenne ou comme celui de la frégate Horizon montrent, s'il en était besoin, l'importance et l'urgence de ces évolutions.
Cette réflexion sur l'industrie de défense européenne en appelle une autre sur l'avenir de la défense européenne et sur notre relation avec l'OTAN, les deux étant selon moi, intimement liés.
Sur ces sujets aussi, nous devons établir un meilleur dialogue avec nos partenaires européens. La volonté politique plus clairement pro-européenne des gouvernements Schröder et d'Alema, les propos de Tony Blair ouvrent de nouvelle opportunités.
L'Europe doit acquérir la volonté politique d'organiser des opérations militaires sans l'aide américaine, car c'est de cette volonté politique collective que dépend notre crédibilité en matière de défense et de sécurité.
Ainsi, je pense comme vous, monsieur le ministre, qu'il faut instituer un conseil permanent des ministres de la défense de l'Union européenne. Une telle décision serait un signe politique très fort.
J'espère toutefois que la traduction dans les faits de ces nouvelles volontés n'apparaîtra pas trop tardivement. Une position commune doit être élaborée, en effet, à la veille du sommet de l'OTAN à Washington, lequel doit consacrer la rénovation du concept stratégique de l'Alliance. Ces évolutions sont décisives pour la préservation de l'avenir d'une défense européenne indépendante.
En effet, des conclusions de Washington sortiront non seulement une indication sur ce que sera l'OTAN à l'avenir, mais aussi la définition de ce que pourrait être le profil de la défense européenne. D'une organisation de défense collective érigée face à un ennemi bien défini, l'Alliance prend le chemin d'une organisation de sécurité pan-européenne. Il faudra donc que nous soyons extrêmement vigilants. S'il convient de maintenir un lien transatlantique fort, la définition de la zone de compétence de l'OTAN et surtout la nature de la base juridique de ces opérations ne doivent, en aucun cas, être reléguées au second plan.
C'est pourquoi, monsieur le ministre, je profite de ce débat budgétaire pour vous demander des précisions sur la position de la France et pour vous dire mon espoir qu'elle fera clairement entendre sa voix.
Dans cet esprit, je voudrais conclure mon propos en énonçant une piste de réflexion pour l'avenir. En effet, le moment n'est-il pas venu, pour la France, de proposer à ses partenaires européens que s'engagent maintenant des discussions en vue d'élaborer un livre blanc européen ?
Vous le constatez, monsieur le ministre, le groupe socialiste se sent en parfaite cohérence avec vos analyses et votre action. C'est le sens du vote positif qu'il émettra sur votre budget.
J'ajouterai simplement que je me réjouis que ce vote rejoigne celui de la majorité de la commission des affaires étrangères et de la défense. Si je ne partage pas absolument toutes les réserves que formule cette dernières, il m'est agréable que nous puissions, ensemble, soutenir l'effort de défense du pays. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Branger.
M. Jean-Guy Branger. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à l'occasion de l'examen des crédits destinés au ministère de la défense, je souhaite évoquer la situation de la gendarmerie nationale.
Depuis une génération, cette arme n'a cessé de voir croître ses missions et ses charges. Or les moyens budgétaires et en hommes n'ont pas accompagné de façon satisfaisante cette évolution, en tout cas depuis que je suis parlementaire, c'est-à-dire depuis vingt ans, monsieur le ministre ; j'ai l'honnêteté de dire que ce n'est pas d'aujourd'hui !
M. Alain Richard, ministre de la défense. Nous avons le même nombre d'heures de vol !
M. Jean-Guy Branger. Exact, monsieur le ministre ! Je suis heureux de vous l'entendre dire.
La gendarmerie connaît donc des problèmes à un moment où la professionnalisation des armées va modifier profondément son fonctionnement. La progression des effectifs prévue par les crédits budgétaires affectés à la gendarmerie est conforme à la loi de programmation militaire, mais elle n'a pas été suivie d'une augmentation parallèle des crédits de fonctionnement.
Les services de la gendarmerie vont connaître des difficultés, notamment dans le fonctionnement des unités. Je vous remercie de bien vouloir nous donner des informations sur la diminution de 50 millions de francs des crédits initialement prévus.
De même, le projet de budget pour 1999 de la gendarmerie s'avère insuffisant pour ce qui concerne les infrastructures de l'arme. Pour accroître la sécurité de nos concitoyens, il faut accélérer les moyens remarquables de communication que sont les réseaux Rubis et Saphir. Il faut renouveler rapidement les parcs automobiles, augmenter le nombre d'hélicoptères et renouveler les armements, notamment les pistolets mitrailleurs.
Un autre point à soulever est celui des infrastructures du parc immobilier. Le renouvellement de ce parc et sa modernisation sont beaucoup trop lents. Il convient que les gendarmes, qui mènent une vie dure, difficile et dangereuse, soient bien logés professionnellement et personnellement. C'est bien là le minimum de reconnaissance que la nation leur doit.
Concernant les infrastructures, je me permettrai, monsieur le ministre, de vous poser une question qui concerne plus particulièrement mon département. Le départ de l'école des fourriers de Rochefort, que le Gouvernement a décidé, sera-t-il compensé par l'installation d'une importante école de gendarmerie ? Pourriez-vous, à l'occasion de cette discussion budgétaire, me confirmer le caractère définitif de cette annonce ?
Par ailleurs, au moment où une concertation est conduite sur l'ensemble du territoire pour optimiser les forces de sécurité, gendarmerie et police nationale, permettez-moi, monsieur le ministre, de vous mettre en garde quant aux conséquences graves qui découleraient de décisions hâtives et insuffisamment réfléchies.
Je ne souscris pas aux propositions faites dans mon département. Ne détruisez pas ce qui marche bien ! Globalement, le monde rural manque de gendarmes. Les élus que nous sommes sont prêts à collaborer objectivement pour que soit assurée la sécurité des Françaises et des Français. Sur ce point, il ne faut pas faire de démagogie.
N'oubliez pas que les gendarmes sont des collaborateurs permanents et disponibles pour les maires et élus que nous sommes tous.
Enfin, monsieur le ministre, je pense que le rôle joué par la gendarmerie dans la vie quotidienne du pays et l'importance des missions multiples nécessitent qu'un jour un débat soit organisé au sein de notre Haute Assemblée pour mieux identifier les problèmes de cette arme présente sur tout le territoire.
Monsieur le ministre, voilà quelques instants, nous avons tous deux fait état de notre long passé de parlementaires. Pour ma part, je me rappelle avoir dit - mais bien d'autres le disaient aussi - aux différents gouvernements qui se sont succédé : « Attention, il y a des problèmes dans la gendarmerie ! » On nous a toujours écoutés poliment ! Mais, pour que les dernières décisions importantes soient prises, il a fallu attendre le « grand frisson » - c'était d'ailleurs un peu plus qu'un frisson - de la fin des années quatre-vingt.
Alors, de grâce, ne recommençons pas ! Lorsque les parlementaires ont les cheveux grisonnants, il faut les prendre au sérieux !
M. Henri de Raincourt. Les autres aussi ! (Sourires.)
M. Jean-Guy Branger. Je vous dis cela avec beaucoup de sympathie, mais aussi avec beaucoup de détermination.
Pour les élus locaux que nous sommes tous ici, ce débat que je réclame aurait, dans mon esprit, pour seule finalité de mieux aider une gendarmerie, qui, elle, aide en permanence, au quotidien, la France.
Pour conclure, une cruelle information : j'apprends que, hier, pendant la réunion du comité central d'entreprise, les dirigeants de la société Cummin's Warsilla ont annoncé qu'était maintenue leur décision de fermer le site de Surgères, où est produit le moteur du char Leclerc. Si l'on ajoute aux 252 emplois directs ceux de la sous-traitance, ce sont aujourd'hui, dans cette ville dont je suis le maire, environ 400 emplois qui sont ou seront supprimés, c'est-à-dire 40 % des emplois industriels : un véritable drame humain.
Nous nous connaissons depuis longtemps, monsieur le ministre. Permettez-moi de compter sur votre soutien actif pour venir au secours d'une population tout entière. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Peyrat.
M. Jacques Peyrat. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, que voilà un budget en trompe-l'oeil ! Certes, il enregistre une légère augmentation, mais on reste loin des niveaux prévus dans la loi de programmation militaire.
Comme l'ont déclaré le chef d'état-major des armées, celui de l'armée de terre et celui de l'armée de l'air, ce budget est arrivé à sa limite de rupture, s'il ne l'a pas déjà dépassée. Et je comprends que cinq généraux d'armée aient pu démissionner récemment, si du moins l'information qui a été lancée par un journal est avérée ; mais vous nous le direz tout à l'heure.
M. Alain Richard, ministre de la défense. Je peux vous le dire tout de suite : c'est tout à fait inexact !
M. Jacques Peyrat. Mais il existe une menace supplémentaire qui pèse sur son exécution. Car le budget de la France a été établi à partir d'un taux de croissance élevé, peut-être hasardeux. Le risque est grand de compenser l'insuffisance éventuelle des rentrées fiscales par de nouvelles coupes dans le budget de la défense, comme cela a été fait dans les années précédentes.
Oh ! je sais que rien n'a été facile pour vous, mais l'insuffisance des crédits m'inspire deux craintes : elle menace à la fois notre capacité opérationnelle et notre capacité stratégique, c'est-à-dire notre indépendance.
La menace qui plane sur notre capacité opérationnelle est due essentiellement à la baisse du titre III, baisse d'autant plus importante que la part des rémunérations et charges sociales ne cesse d'augmenter, ce qui limite les autres crédits de fonctionnement, tels que l'entretien, et l'entraînement.
L'entraînement et l'activité des forces souffriront en effet de cette situation : des unités de l'armée de terre resteront dans leur casernement, des navires resteront à quai et des appareils de l'armée de l'air resteront au sol. Cela se traduira malheureusement, obligatoirement, par une baisse de la capacité opérationnelle de nos forces, alors qu'une des justifications primordiales de la professionnalisation réside, à mon avis, dans la certitude de posséder des unités, certes plus petites, mais dotées de moyens modernes et puissants, qu'elles savent mettre en oeuvre.
La menace qui pèse sur notre capacité opérationnelle s'explique aussi par les décisions en matière d'équipement.
L'amiral de Gaulle soulignait tout à l'heure, et c'est bien normal, qu'un seul porte-avions ne nous permet plus de prétendre à une capacité de réaction efficace en cas de crise, notamment sur des théâtres étrangers et lointains. Il ne nous reste plus qu'à prier pour que les grandes crises dans lesquelles la France serait amenée à intervenir ne se produisent pas quand le Charles-de-Gaulle sera immobilisé pour sa maintenance.
Une même critique peut être formulée concernant l'armée de l'air et sa capacité de projection.
Il est clair que la France a un grand besoin d'un nouvel avion de transport pour succéder au Transall ; vous le savez, monsieur le ministre, et vous n'êtes d'ailleurs pour rien dans la situation qui prévaut actuellement à cet égard.
En 1985, nous étions tous les deux députés. André Giraud occupait alors les fonctions qui sont les vôtres aujourd'hui. On parlait déjà de la nécessité d'un nouvel appareil de transport.
Celui-ci s'impose d'autant plus aujourd'hui que l'objectif affirmé de l'armée opérationnelle est de devenir « projetable ». Comment projeter si l'on n'a pas les moyens de le faire ?
Notre capacité stratégique, pourtant gage de notre indépendance, est également mise en cause.
Depuis la mise en oeuvre du satellite d'observation optique Helios, la France s'est dotée d'une capacité autonome d'appréciation dans la prévention et la gestion des crises. Il est donc nécessaire de poursuivre dans cette voie. Or le budget pour 1999 introduit une rupture avec les tendances précédentes.
Le budget de l'espace diminue de plus de 15 % avec l'abandon ou l'interruption de deux grands programmes : Horus avec l'Allemagne et Trimilsatcom avec la Grande-Bretagne. De telles décisions sont dommageables compte tenu de l'importance de ces systèmes qui éclairent les décisions politiques, assurent l'indépendance d'appréciation et sont en cohérence avec les objectifs majeurs de la programmation militaire.
Il en va de même pour les crédits de la recherche, qui sont en baisse constante depuis maintenant six ans alors qu'ils sont d'une importance stratégique majeure. La préparation de l'avenir est ainsi sacrifiée à la recherche à court terme d'économies budgétaires.
Quelle est la réalité depuis trois ans ? En 1997, annulation de crédits pour 3,9 milliards de francs ; en 1998, encoche de 8,9 milliards de francs ; en 1999, premiers effets de la « revue de programmes », avec 19,2 milliards de francs d'économies sur trois ans. Voilà trois décisions majeures qui nous écartent chaque fois un peu plus de la loi de programmation et de son objectif : réussir la professionnalisation.
Avec cette « revue de programmes », vous êtes allé, monsieur le ministre, par force, jusqu'aux limites extrêmes du tolérable pour la défense de notre nation. Il ne subsiste plus dorénavant aucune marge de manoeuvre.
Nicolas Machiavel, c'était il y a près de cinq siècles, écrivait : « Le Prince doit avoir une bonne armée et de bons amis ; lorsqu'il a une bonne armée, il a toujours de bons amis. »
C'est un effet secondaire que votre budget à venir ne devrait pas, monsieur le ministre, sous-estimer. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Vallet.
M. André Vallet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je voudrais aborder un problème qui a déjà été évoqué ce matin à cette même tribune par le maire de Marseille : celui du bataillon des marins-pompiers de Marseille.
Les deux plus grandes agglomérations de notre pays sont défendues, pour des raisons historiques, par des unités de pompiers militaires : la brigade des sapeurs-pompiers pour Paris et les départements limitrophes, le bataillon des marins-pompiers pour la ville de Marseille, ses ports et son aéroport.
Ces unités comptent traditionnellement, dans leurs effectifs, une part important d'appelés du contingent, 1 100 sur 7 200 à Paris, 500 sur 1 900 à Marseille.
La réforme du service national va entraîner, dans les trois ans qui viennent, la disparition totale des appelés. Il est prévu de les remplacer par des volontaires du service national, et cela en totalité à Marseille, à raison de 30 % à Paris et dans les départements limitrophes.
Le différentiel de solde entre ces catégories de personnel et les anciens appelés du contingent représente, au minimum, 50 000 francs par an et par appelé pour Marseille, qui supporte seule la charge de son service d'incendie.
Le surcoût global s'élèverait donc, au minimum, à 25 millions de francs par an, auxquels viendraient s'ajouter le coût de certains spécialistes de haut niveau, comme des médecins et officiers spécialistes devant occuper certains postes jusque-là confiés à des appelés.
L'Etat, monsieur le ministre, a toujours opposé une fin de non-recevoir aux demandes de participation émanant de la ville de Marseille, au motif que le droit commun met le financement des services d'incendie à la charge des seules collectivités territoriales.
La seule exception, constituée par la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, s'explique, bien sûr, par les risques particuliers qu'impose à cette ville sa fonction de capitale. Outre que ce financement dérogatoire s'applique non seulement à la ville de Paris, mais également aux trois départements de la petite couronne, qui ne subissent pas les mêmes contraintes, il convient de souligner que ce principe n'est plus opposable aujourd'hui.
En effet, M. le ministre de l'intérieur a récemment annoncé qu'il allait mettre à la disposition des services départementaux d'incendie et de secours entre 3 000 et 5 000 emplois-jeunes - et donc financés par l'Etat à hauteur de 80 % - afin de pourvoir des emplois administratifs, logistiques ou d'enseignement du secourisme.
Le texte prévoyant ces recrutements précise que ces jeunes gens pourront souscrire en même temps un engagement en tant que sapeur-pompier volontaire.
Cette mesure revient donc à créer autant de sapeurs-pompiers « permanents », pris en charge par l'Etat, pour un budget annuel global variant de 276 millions à 460 millions de francs.
Dans ces conditions, monsieur le ministre, rien ne semble s'opposer à ce que l'Etat accepte que soient financés sur l'enveloppe globale consacrée aux emplois-jeunes les quelque 500 volontaires du service national qui serviront au bataillon des marins-pompiers de Marseille, sous statut militaire, je me permets de vous le rappeler.
Il est à noter qu'une démarche similaire a permis de mettre à la disposition de la police nationale plusieurs milliers d'adjoints de sécurité, qui sont venus renforcer les effectifs de la police nationale sans pour autant remplir les critères initiaux attachés aux emplois-jeunes.
Nous aimerions, monsieur le ministre, que vous rapportiez les mesures qui ont été prises de telle manière que la ville de Marseille ne soit pas pénalisée.
Puisque je n'ai pas épuisé le temps de parole qui m'est dévolu, je souhaite aborder un autre sujet, sans quitter pour autant le domaine militaire.
Maire de la ville de Salon-de-Provence, je suis particulièrement irrité par les protestations et autres pétitions émanant de membres de l'intelligentsia parisienne qui, séjournant dans le Lubéron, ne peuvent plus supporter que les avions de l'école de l'air de Salon-de-Provence survolent ce territoire ; sans doute préféreraient-ils qu'ils survolent les HLM de Salon-de-Provence, d'Avignon ou d'Aix-en-Provence !
Voilà trente ans que les avions de l'écode de l'air survolent le Lubéron et, jusqu'à une époque récente, personne ne s'est jamais plaint.
Pour nous, la présence de l'école de l'air à Salon-de-Provence fait partie de notre histoire. Nous tenons à ce que cette histoire continue, nous tenons à ce que l'école de l'air soit préservée et surtout, monsieur le ministre, nous tenons à ce que vous ne donniez pas suite à ces protestations, qui sont, de mon point de vue, un peu trop relayées à Paris par vos amis politiques. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Alain Richard, ministre de la défense. Ce sont vos anciens amis politiques, monsieur le sénateur !
M. le président. La parole est à Mme Heinis.
Mme Anne Heinis. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, mon propos portera sur l'avenir de la direction des constructions navales, la DCN, et sur ses problèmes de gestion, notamment en ce qui concerne ses contrats à l'exportation. En effet, de nombreux parlementaires ont dû être alertés, comme moi-même, par un article publié dans une revue qui leur est destinée.
Cet article, en fait, reprend des éléments du rapport Boucheron aux termes duquel la DCN accumulerait les pertes sur les contrats à l'exportation et serait incapable de mener à bien les restructurations nécessaires pour affronter la concurrence dans de bonnes conditions de compétitivité. La raison en serait une totale incapacité à connaître ses coûts.
Ce triste constat ne peut laisser sans réaction au moment du vote du budget de la défense. Aussi me semble-t-il opportun d'apporter un contrepoint à cette musique funèbre.
J'observe d'ailleurs au passage que ce constat est fortement démobilisateur pour une industrie en pleine réorganisation, qui a fait des efforts considérables d'adaptation depuis deux ans et qui est encore appelée à poursuivre cet effort.
C'est pourquoi il me semble indispensable aujourd'hui de procéder à une analyse approfondie du contexte dans lequel la DCN exerce son activité, ainsi que de ses atouts et de ses handicaps, qui ne sont pas tous de son fait. Il restera à définir le plus clairement possible les objectifs et les missions qui lui sont assignés, et j'espère, monsieur le ministre, que vous pourrez nous éclairer sur ces points.
Pour en revenir à l'appréciation catastrophique des contrats à l'exportation portée dans le rapport Boucheron, il semble qu'elle procède d'un point de vue partiel, pour ne pas dire partial.
L'exemple cité est celui du contrat Mouette, conclu avec l'Arabie saoudite et qui aurait généré 1,2 milliard de francs de pertes. Or ce contrat fait partie d'une chaîne dans lequel il faut le replacer. Il faut savoir qu'il s'agissait d'un contrat de carénage, c'est-à-dire de révision périodique, faisant suite à un contrat de vente de navires neufs vendus en 1980 à l'Arabie saoudite, le contrat Sawari 1.
En outre, ce contrat Mouette a fait l'objet d'une négociation conjointe avec un contrat Sawari 2, bien plus important puisqu'il était d'un montant de 15 milliards de francs, qui représente une charge de travail d'au moins quatre ans pour la DCN de Lorient, ce qui, vous en conviendrez, en termes d'emploi, est loin d'être négligeable, notamment au regard du coût économique et social de leur disparition. Pour en apprécier l'impact réel, on ne peut dissocier l'ensemble de ces contrats.
Il faut également savoir que d'autres contrats à l'exportation ont généré d'importants profits, notamment le contrat Bravo, portant sur la vente de frégates à Taïwan, et que le ministère des finances a récupéré 1,4 milliard de francs sur les produits financiers de ce contrat, qui auraient dû normalement rentrer dans le bilan.
On ne peut juger honnêtement des résultats d'une entreprise en ne présentant que les pertes subies sur certaines réalisations ponctuelles et en les isolant des profits réalisés par ailleurs. Si de plus, pardonnez-moi de le dire, l'Etat lui subtilise ces profits à son bénéfice, ce qu'il aime beaucoup faire, aucune appréciation globale des résultats n'est crédible. Tout le monde en a conscience en matière d'exportation, il faut savoir se placer sur les marchés que l'on veut conquérir. C'est le premier acte.
A ce titre, le contrat de vente au Chili de sous-marins Scorpene est sans doute à la limite de la rentabilité. Mais je rappellerai simplement qu'il s'agissait de vendre à l'exportation un bateau qui n'existait que sur le papier ou sur écran informatique et que, pour des raisons de coût, il n'est pas possible de réaliser un premier de génération, c'est-à-dire un prototype aussi complexe et ne correspondant pas à un besoin précis. Dans ces conditions, c'est tout de même un exploit de l'avoir vendu.
Il n'y avait pas d'autre choix, pour aller plus loin, que de trouver un client prêt à investir sur un produit innovant. C'est ce caractère innovant qui a permis de remporter le marché. D'où l'équilibre d'un premier contrat qui peut paraître précaire, mais qui, incontestablement, doit ouvrir des marchés, alors que, par ailleurs, les études de réduction des coûts sont en cours.
Dans ce domaine, il faut de la continuité, de la persévérance et accepter une part de risque. La construction et l'expérimentation d'un prototype quasi financé par sa vente me paraissent devoir être portées à l'actif de la DCN.
Par ailleurs, d'après les informations que j'ai pu recueillir dans une revue, il ne faut peut-être pas avoir trop de complexes, car les sous-marins américains qui sont construits par des chantiers privés coûteraient 20 % à 30 % plus cher que les nôtres.
Le challenge pour la DCN est donc de gagner en productivité, tout en évitant les pertes de compétence, c'est-à-dire de savoir-faire et de matière grise, permettant des performances technologiques ayant peu d'équivalent dans le monde.
Parallèlement, il faut résoudre la question de ce que l'on appelle la variabilité, c'est-à-dire prendre en compte le fait qu'il y aura moins de bateaux à construire dans l'avenir, au moins à l'échelon national, mais qu'ils seront plus complexes.
Cela m'amène à nuancer quelque peu l'idée très répandue que l'export n'a d'intérêt que si l'on y gagne de l'argent. C'est en partie vrai, bien sûr, mais c'est aussi une source irremplaçable d'évaluation comparative et d'innovation.
L'export est également vital pour maintenir le niveau d'activité et d'emploi, ainsi que les moyens propres à satisfaire les besoins de notre marine nationale. Or, dans ce domaine national, les contraintes budgétaires obligent à moduler la cadence des marchés, de façon qui n'est pas toujours optimale.
On sait que les retards coûtent cher ; la Cour des comptes l'a d'ailleurs souligné. Ils interdisent les commandes de séries, sources d'économies, démobilisent les personnels et privent de lisibilité les prévisions à moyen terme dont ont besoin les industriels.
Je rappelle ici que, par exemple, la première tôle du SNLE-NG Le Triomphant a été découpée en 1986, après de longues années d'études, et que le dernier sous-marin de cette série - ils ne sont pas nombreux - sera, en principe, livré en 2008, c'est-à-dire vingt ans plus tard.
Or il faut aussi savoir que les délais sont totalement de nature financière et absolument pas de nature technique.
Certes, la productivité ne doit pas être réservée au secteur privé, mais la grande différence avec l'administration - et je rappelle que la DCN en est une - porte sur la notion de rentabilité.
En effet, dans le privé, on rentabilise un capital investi, alors que, dans le public, on affecte des ressources budgétaires. Il faut donc avoir des coûts compatibles avec la contrainte budgétaire qui, de plus, est annuelle, ce qui est gênant.
Or l'Etat, dans cette affaire, a des exigences contradictoires, puisqu'il se veut à la fois client, dans l'exercice de son rôle régalien de garant de la défense, actionnaire, aménageur du territoire et responsable d'une politique sociale. Que l'Etat cumule l'ensemble de ces fonctions n'est pas simple, mais c'est ainsi.
A cet égard, la séparation entre la DCN étatique, maître des programmes, et la DCN industrielle n'a rien changé, puisqu'elle ne correspond à aucune réalité juridique. La DCN n'a pas l'autonomie d'un établissement public ; elle doit se soumettre à toutes les contraintes de gestion adminitrative, dont la lourdeur n'est malheureusement pas compatible avec la souplesse de réaction nécessaire à toute entreprise dans une économie de marché, qui plus est internationale, car nos concurrents ne sont pas des entreprises nationales.
Monsieur le ministre, pensez-vous - et cette question est importante - que l'adaptation du format de la DCN aux besoins de la marine, assurée par une véritable politique industrielle compétitive, qui est nécessaire, pourra être menée dans le cadre des institutions actuelles ?
Je sais bien que, après une longue phase de conception et de concertation, l'essentiel d'une nouvelle dynamique commence seulement à se faire sentir, mais je tenais ici à souligner les problèmes que nous avons à résoudre.
Il nous faut absolument arriver à marier l'excellence économique à l'excellence technologique. C'est le grand défi !
La DCN possède de réelles compétences et elle sait remporter de remarquables succès. Je pense, quant à moi, qu'elle peut et qu'elle doit pouvoir relever ce défi, mais encore faut-il que son avenir soit lisible et qu'on ne la démotive pas dans son effort d'évolution en lui imposant un carcan qui l'empêche de fonctionner et de remplir les missions qui lui sont assignées.
J'espère, monsieur le ministre, que, à l'avenir, de nouvelles solutions pourront être trouvées pour lui donner la souplesse qui lui manque, ce qui n'interdit nullement, bien évidemment, les contrôles. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Auban.
M. Bertrand Auban. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous allons voter ce budget pour 1999 qui apparaît, après « l'encoche » de 1998, comme étant un bon budget. Il préserve l'avenir et il permettra au ministre de la défense de poursuivre ses grands travaux, à savoir la réforme de la gestion financière du ministère, la montée en puissance de la professionnalisation, la refonte des réserves et la réorganisation industrielle.
Il faut se réjouir que le mouvement continue de réduction des crédits d'équipement soit enrayé grâce à la hausse globale de 7,5 % du titre V.
« L'encoche » réalisée en 1998 n'est cependant que partiellement résorbée, puisque les dotations des titres V et VI, soit 86 milliards de francs, restent inférieures de plus de 3 milliards de francs à la référence de la programmation militaire. Il n'empêche que, si cette tendance est confirmée et maintenue après 1999, nous pourrons dire que le budget présenté cette année marque un tournant significatif.
Cette réorientation budgétaire, à mettre au crédit de votre ténacité, monsieur le ministre, permet de fixer un niveau de crédits constant pour le titre V sur quatre ans. Il convient de souligner deux aspects de la démarche de votre ministère, à savoir les commandes pluriannuelles et la revue de programmes de mars dernier.
Utilisées avec discernement, les commandes pluriannuelles donnent une bonne visibilité aux industriels et facilitent la planification des ressources.
La construction d'une industrie de défense européenne forte est une priorité. Il s'agit notamment de permettre à l'Europe de maîtriser les technologies clés et à nos armées de bénéficier des meilleurs matériels au meilleur coût.
Le Gouvernement s'est attelé à cette tâche dès le mois de juillet 1997. Ainsi, un premier résultat significatif a été la déclaration conjointe des trois gouvernements allemand, britannique et français du 9 décembre 1997.
Depuis, le processus d'adaptation de l'industrie européenne de défense s'est révélé difficile. L'ancienne majorité n'avait pas fait, en la matière, du bon travail.
Les difficultés, nous les connaissons. Il s'agit, d'abord, d'adapter nos industries à l'évolution des marchés, marchés qui sont moins porteurs et sur lesquels s'exerce une vive concurrence internationale, notamment de la part des Etats-Unis, qui profitent de leurs avantages politiques et industriels pour essayer d'écarter, de marginaliser les Européens.
Il y a, ensuite, la question de la liberté de choix et de l'autonomie de décision de la France mais aussi des Européens. Les Américains ne souhaitent pas partager certaines technologies. Voilà qui ne doit pas nous surprendre ; en revanche, cela doit nous inciter à persévérer dans la voie que la France a tracée depuis longtemps, à savoir l'autonomie et la liberté de choix pour nous et pour l'Europe.
Puis, il y a les réticences de nos partenaires européens. Ils n'ont pas tous la même vision en la matière et certains succombent à la facilité d'une sécurité garantie par d'autres puissances.
Enfin, il y a les intérêts contradictoires des entreprises industrielles elles-mêmes, souvent plus réceptives aux intérêts de la Bourse qu'aux exigences de l'intérêt général.
Il n'est donc pas simple de moderniser et de restructurer l'outil industriel de l'armement.
Je veux faire remarquer que l'industrie de défense constitue un atout économique majeur dans notre pays. Il y a, bien entendu, l'emploi et les économies régionales. Mais ce n'est pas tout. Nous devons aussi prendre en compte la place de cette industrie dans le développement scientifique et technique. Il s'agit des secteurs stratégiques où les enjeux politiques, économiques et financiers sont déterminants pour définir la place de l'Europe au XXIe siècle.
Bien sûr, nous ne partons pas de zéro ; il existe déjà des entreprises européennes de défense qui ont une taille significative et qui obtiennent de bons résultats. Le mouvement est lancé et nous avons pu assister depuis plusieurs mois à des rapprochements qui sont actuellement en voie d'intégration. A l'échelle européenne aussi, les choses bougent et de nombreux projets communs prennent une importance croissante : hélicoptères, frégates, avion de transport futur.
Cependant, l'objectif le plus ambitieux du Gouvernement reste encore à réaliser. Il s'agit, bien entendu, de la création d'un groupe européen aéronautique et spatial de défense.
Cet objectif, qui semble partagé par tous, soulève des questions de stratégie financière, d'intérêts nationaux et d'intérêts de firmes. Nous craignons qu'il n'y ait en réalité des intérêts divergents ou, en tout cas, une mauvaise interprétation de l'intérêt commun. Les tensions, rumeurs, campagnes de presse plus ou moins spontanées semblent prouver que tous les acteurs ne jouent pas le même jeu.
Monsieur le ministre, parlant au nom du Gouvernement, vous avez expliqué que la France avait adopté sur ce dossier une démarche pragmatique : d'une part, le rapprochement Thomson-Dassault Electronique-Alcatel, qui est déjà opérationnel ; d'autre part, le rapprochement Matra-Aerospatiale-Dassault, qui va être réalisé dans les tout prochains mois. L'Etat actionnaire, anciennement majoritaire, maintiendra le capital ouvert pour favoriser des partenariats plus larges. Vous avez aussi déclaré que le gouvernement français était ouvert « à la discussion sur un changement de formule concernant le rôle de l'actionnariat public dans le capital de ces entreprises ».
Face aux résistances rencontrées chez nos interlocuteurs et partenaires, aussi bien en Grande-Bretagne qu'en Allemagne, il convient de s'interroger sur l'avenir de la stratégie de notre gouvernement. Cette discussion budgétaire pourra vous permettre, monsieur le ministre, d'expliciter vos intentions.
Par ailleurs, je voudrais insister sur la nécessaire prise en compte des inquiétudes des salariés de ces entreprises françaises confrontées à des bouleversements sociaux considérables, avec en toile de fond la menace du chômage. Les considérations financières ne doivent pas faire oublier les problèmes humains et sociaux.
Nous nous interrogeons sur l'avenir de l'actionnaire public français au sein de cette entreprise. Concrètement, où en sont les négociations engagées en vue de bâtir un grand ensemble européen ?
L'Etat détient une large part du capital d'Aérospatiale. Or certains partenaires de la future alliance contestent cette présence de l'Etat. Nous, nous la revendiquons et, comme vous l'avez rappelé à plusieurs reprises, « l'Etat actionnaire n'a pas à s'excuser du rôle qu'il a joué dans l'ouverture aéronautique et spatiale de ces dernières années ». Alors, comment préserver les intérêts français, les intérêts d'Aérospatiale tout en faisant avancer son intégration dans un ensemble européen ?
En ce qui concerne notre tissu industriel, nous devons aussi manifester notre inquiétude devant la situation de nos arsenaux. GIAT et DCN - direction des constructions navales - sont au beau milieu d'une restructuration qui prend parfois des allures préoccupantes pour les personnes et pour les secteurs économiques touchés, et en particulier, dans un département qui me tient à coeur, pour le site GIAT de Toulouse. Le diagnostic a été fait, vos services ont beaucoup et bien travaillé, la représentation nationale s'est penchée à de nombreuses reprises sur la situation de cette industrie. Nous sommes maintenant à l'heure des choix, des remèdes et des solutions.
Plusieurs pistes sont et doivent être explorées.
Un effort très important doit être consenti en faveur de la diversification de nos industries de défense. Monsieur le ministre, en novembre 1997, vous avez indiqué votre volonté de soutenir la diversification de nos industries de défense ; quels crédits, quel résultats ?
La délégation ministérielle aux restructurations de la défense doit poursuivre son travail dans les bassins d'emploi les plus menacés. Nous savons que le délégué disposera, en 1999, de quelque 700 millions de francs, si l'on inclut les crédits européens ; nous voudrions savoir quelle stratégie offensive sera mise en oeuvre en la matière.
Les efforts faits pour que les réductions d'effectifs de GIAT s'effectuent sans licenciements ont été payants ; toutefois, on peut s'interroger sur la possibilité de tenir longtemps sur cette ligne. Concrètement, le nouveau plan statégique et social comportant de nouvelles mesures d'adaptation proposé par la direction de GIAT Industries a-t-il des chances de réussir et d'arrêter l'hémorragie ?
Pouvez-vous nous assurer que ce nouveau plan garantira la pérennité des sites, de l'emploi et du savoir-faire pour l'ensemble des centres restants ?
Comment redonner confiance aux personnels et faire en sorte que le groupe industriel GIAT soit compétitif ? Quand seront publiés les textes relatifs aux mesures d'âge ?
Pour la DCN, l'avenir ne semble pas s'éclaircir. Le Gouvernement affirme qu'il n'a pas l'intention de proposer un changement du statut de la DCN. Cependant, tout le monde s'accorde pour dire qu'une évolution est nécessaire. La marge de manoeuvre est donc étroite. Toutefois, l'essentiel serait de savoir où l'on va. Faire de la DCN une véritable entreprise industrielle est une bonne idée. Mais quelle est la stratégie industrielle de cette entreprise ? Là aussi, quelles sont les intentions du ministère ? Quelle latitude aura la DCN internationale pour lui permettre de mieux affronter la concurrence ? Comment rassurer les personnels, naturellement inquiets, face à l'ampleur des transformations en cours ?
Dialogue et concertation nous semblent les maîtres mots pour faire avancer ce délicat dossier. C'est ce que vous avez entrepris.
Pour conclure, monsieur le ministre, je me permets de vous poser deux questions : quel est l'état actuel du programme ATF ?
Quel est l'état actuel du programme d'hélicoptère Tigre ? A cet égard, le changement de gouvernement en Allemagne va-t-il changer la donne ? La notification du marché pourra-t-elle avoir lieu avant la fin de l'année ?
Au-delà de quelques interrogations bien naturelles, le groupe socialiste approuve vos propositions et émettra, bien sûr, un vote positif. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. Monsieur le président de la commission, monsieur le ministre, j'ai bien compris que vous souhaitiez achever l'examen de ce fascicule budgétaire avant le dîner. Toutefois, le personnel travaille depuis quinze heures, soit plus de cinq heures d'affilée, et la séance, comme c'est le cas depuis lundi, se prolongera tard dans la nuit.
Aussi, comme nous entendons travailler dans de bonnes conditions, notamment pour que les comptes rendus soient rédigés dans la bonne humeur, je vais interrompre nos travaux, au risque de me faire des ennemis et de mécontenter mon excellent ami Philippe Marini maintenant qui souhaitait intervenir dès à présent.
Nous les reprendrons à vingt-deux heures quinze. Je vous demande, mes chers collègues, de bien vouloir être alors présents pour entendre M. le ministre, car il serait tout à fait regrettable qu'il s'exprimât devant des fauteuils vides.

10

MODIFICATION DE L'ORDRE DU JOUR

M. le président. Par accord entre le Gouvernement et la commission des finances, la discussion des crédits affectés à l'emploi sera inscrite en tête de l'ordre du jour de la séance de demain, jeudi 3 décembre, avant la discussion des crédits affectés à la santé et à la solidarité.
L'ordre du jour de la séance de demain est modifié en conséquence.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à vingt heures dix, est reprise à vingt-deux heures quinze, sous la présidence de M. Jacques Valade.)

PRÉSIDENCE DE M. JACQUES VALADE
vice-président

M. le président. La séance est reprise.

11

LOI DE FINANCES POUR 1999

Suite de la discussion d'un projet de loi

M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi de finances pour 1999, adopté par l'Assemblée nationale.

Défense (suite)



M. le président.
Nous poursuivons l'examen des dispositions du projet de loi de finances concernant le ministère de la défense.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Monsieur le ministre de la défense, je souhaiterais intervenir sur un dossier qui est aujourd'hui tout à fait essentiel et crucial et dont vous êtres saisi en tant que ministre de tutelle d'Aérospatiale, je veux parler de la structuration de l'industrie aéronautique européenne.
Des annonces venues d'un peu partout - et même certaines réactions de membres du Gouvernement - laissent à penser que la France se résignerait peut-être à une fusion entre British Aerospace et DASA.
Faut-il, monsieur le ministre, face à ce probable événement qui pourrait trouver des prolongements du fait de l'attraction exercée par ce nouvel ensemble sur d'autres constructeurs européens - CASA, par exemple - et pourquoi pas sur certains concurrents américains de Boeing, adopter la sérénité peut-être un peu condescendante que certaines déclarations ont affichée ?
Nous sommes au Sénat, et nous nous inquiétons car une telle sérénité n'est pas de mise ici. Nous sommes enclins à penser que l'isolement est, en cette matière comme en d'autres, la pire des choses et peut faire le lit de la marginalisation.
Le Gouvernement rappelle volontiers que le rapprochement germano-britannique n'aurait pas d'incidence sur le fonctionnement d'Airbus du fait du statut de groupement d'intérêt économique de ce consortium.
Mais comment le Gouvernement français - qui n'en a, je le suppose, pas la moindre intention - pourra-t-il bloquer le processus de constitution de la société Airbus alors même qu'il l'aura initié ? Comment Aérospatiale sera-t-elle en mesure de rejoindre le bloc qui se forme sans elle ?
Il convient, me semble-t-il, d'apporter les aménagements financiers nécessaires pour permettre à Aérospatiale de négocier en bonne position sans perdre une partie substantielle des avantages que cette entreprise aurait pu exploiter du fait de son excellence industrielle et technologique.
L'incertitude dans laquelle nous sommes actuellement ne peut durer, monsieur le ministre. Elle conduit à s'interroger sur l'annonce de la privatisation d'Aérospatiale. Ou alors faut-il croire qu'il ne s'agit que d'une annonce ?
En tout cas, cette incertitude nous paraît inadmissible pour la France, car elle appauvrit un élément important de son patrimoine commun. Mais elle présente également des risques pour l'Europe, car elle mine la réussite d'un projet réellement européen, à savoir la constitution d'un grand pôle aéronautique à partir de nos propres forces pour affronter la concurrence de Boeing.
Sur tous ces points, monsieur le ministre, je pense que vous serez en mesure d'apporter à la représentation nationale et à vos anciens collègues sénateurs des éclaircissements qui seront à même, je le souhaite, de répondre à nos préoccupations. (Applaudissements sur les travées du RPR.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Alain Richard, ministre de la défense. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens tout d'abord à saluer la qualité des contributions très diverses du président de la commission des affaires étrangères, du rapporteur spécial de la commission des finances, des différents rapporteurs pour avis et de l'ensemble des intervenants qui ont pris part à cette discussion.
De nombreuses questions et observations très pertinentes ont été formulées, la plupart - pas toutes, bien sûr - dans un esprit constructif. Je crois que c'est un type d'échange qui satisfait les besoins démocratiques de notre pays, surtout quand on pense aux fortes responsabilités internationales qui sont les siennes.
Quelques-uns d'entre vous ont bien voulu noter les efforts de présentation et de ponctualité du Gouvernement dans la préparation de ce projet de budget pour l'information des deux chambres du Parlement. Je leur sais gré de ces indications positives.
J'indiquerai tout d'abord brièvement le contexte international dans lequel s'inscrit notre pays pour mieux faire comprendre, je l'espère, les missions assignées à notre outil de défense et pour expliquer nos choix quant aux équipements qui doivent y concourir.
L'évolution politique internationale dans laquelle nous sommes entrés en 1989 est incertaine et plus complexe qu'auparavant. Les situations géopolitiques régionales évoluent en permanence et il n'est du pouvoir de personne d'arrêter le cours de cette évolution. La première chose à faire est de bien l'analyser, le défi est d'y adapter sans relâche notre outil de défense.
Le cadre le plus important pour nous est celui de la construction européenne. Après l'euro, étape essentielle - c'est le sentiment du Gouvernement depuis son entrée en fonction et cet avis est maintenant très largement partagé - se présente maintenant à nous l'étape de l'Europe de la sécurité commune.
Pourquoi sommes-nous nombreux à la souhaiter ? Parce que nous estimons que l'équilibre mondial et le progrès d'un certain nombre de valeurs auxquelles nous croyons dans l'ordre international postulent une multipolarité, un équilibre : nous ne croyons pas qu'il soit avantageux pour la paix du monde, pour la coopération et pour le progrès qu'une seule superpuissance soit en charge des principales responsabilités de régulation. Nous pensons que l'ensemble des capacités qu'apporte l'Europe au monde mérite une influence réelle sur les grands choix.
Comment se construit aujourd'hui cette Europe de la défense ?
Vous savez que l'Union européenne dispose dès à présent, avec l'article J 4-2 du traité de Maastricht, de la possibilité de recourir à des capacités autonomes européennes, lesquelles existent actuellement au sein de l'UEO. Certes, les Européens n'y font que faiblement appel. Comme je l'ai dit à mes collègues ministres de la défense de l'Union européenne, à Vienne puis à Rome, dans le cadre de l'UEO, il est temps d'examiner sans détours les raisons - pour l'essentiel politiques - qui expliquent cette hésitation ou cette réticence à employer des moyens proprement européens, y compris lorsque l'opportunité pratique s'en est présentée.
Je crois que cela est à mettre en relation avec une diversité d'approche qui subsiste entre Européens quant aux ambitions collectives que nous pouvons avoir. M. le président de Villepin et M. Delanoë ont souligné cette diversité et je voudrais souligner mon intérêt pour la proposition esquissée par M. Delanoë d'un Livre blanc européen qui permettrait un débat sur les objectifs de défense. Nous saurions alors quels sont les points, déjà nombreux, sur lesquels les Européens ont la même volonté et quels sont les sujets sur lesquels il nous faut encore convaincre.
Quoi qu'il en soit, notre objectif est d'utiliser davantage ces moyens communs, qui sont déjà constitués, au service des intérêts collectifs européens et pour l'influence de l'Europe, dans le sens d'un meilleur équilibre.
L'une des voies qu'il serait intéressant d'explorer est la mise de ces moyens au service de l'Union européenne. C'est l'idée que suggérait le Président de la République, il y a quelques semaines, lorsqu'il parlait de la constitution d'une agence au service de l'Union européenne.
L'expérience récente des crises dans lesquelles nous avons fait le choix d'intervenir montre l'intérêt majeur de la coordination et de l'analyse des situations, qui permettent aux Européens d'exercer une influence positive dès le moment où la crise se prépare. La dimension préventive est l'une des voies de progrès que nous pouvons aborder le plus facilement entre Européens.
Sans qu'on puisse se satisfaire de la situation actuelle, il est clair que le temps de réaction collectif des Européens à la crise du Kosovo représente, même si nous le trouvons encore trop long, un progrès frappant pour tous ceux qui ont vécu les deux ou trois années de tiraillements, souvent tragiques, qui ont empêché l'Europe de jouer un rôle efficace lors du déclenchement de la crise bosniaque.
Le pilotage diplomatique d'une crise - on l'a vu avec le fonctionnement du groupe de contact sur la crise du Kosovo - n'atteint sa pleine efficacité que si les diplomates peuvent user de pressions militaires crédibles pour soutenir leurs propositions. Il nous faut donc définir pragmatiquement - tel est l'objet des débats qui se sont ouverts ces temps derniers - les moyens qui permettront cette expertise, puis cette capacité d'action militaire commune.
Les prises de position du Président de la République, lors de son discours devant les ambassadeurs, à la fin du mois d'août, et du Premier ministre, quelques jours après, devant l'Institut des hautes études de la défense nationale, montrent que notre pays s'est mis en mouvement aujourd'hui pour participer au débat constructif quant aux capacités de défense commune de l'Europe.
Ce débat s'est débloqué récemment avec les positions nouvelles de la Grande-Bretagne sur le sujet, qui changent utilement les données du problème, et ce mouvement est appelé à prendre de l'ampleur.
Je veux simplement souligner que seront au coeur des propositions du Gouvernement, des propositions de la France, au travers de l'ensemble de ses autorités, le fait que les options de défense, au sein de l'Union européenne, relèvent de tâches intergouvernementales, que chaque pays doit garder la maîtrise de son outil militaire, mais aussi que nous voulons pouvoir décider en temps réel, avec une articulation suffisante entre les moyens diplomatiques et les moyens de pression militaires.
Je rappelle par ailleurs que nous avons déjà à notre disposition, avec les décisions prises à Berlin voilà deux ans, des possibilités nouvelles utilisables une fois qu'auront abouti les accords entre l'UEO et l'OTAN : un mécanisme de consultation pour l'analyse des situations et la préparation de décisions touchant les deux organisations ; un accord-cadre, qui est en bonne voie, pour le transfert des moyens de l'Alliance, favorisant la conclusion d'accords spécifiques entre l'Union de l'Europe occidentale et l'Alliance, adaptés à chaque crise.
Il serait d'ailleurs très utile que les discussions en cours sur ces sujets entre l'UEO et l'OTAN aboutissent avant le prochain sommet de Washington.
Je veux montrer, à travers ces quelques exemples, que l'on ne peut pas se contenter de grandes proclamations sans suite et que l'attitude de la France consiste, au contraire, à mener un travail concret et constructif partout où existe une démarche d'évolution positive au sein des institutions existantes.
Nous avons aussi, depuis plusieurs années, des forces multinationales européennes de nature et de format différents, susceptibles d'intervenir comme le fait le corps européen, dont une partie de l'état-major travaille au sein de la SFOR en Bosnie. Notre objectif est, bien sûr, de conforter, en mettant l'accent sur leurs atouts propres, la flexibilité et la souplesse d'emploi de ces forces proprement européennes.
Ce constat de la nécessité de construire l'Europe de la défense, fait par la plupart de nos partenaires, même si les problématiques sont encore distinctes, ressort plus clairement encore lorsqu'on aborde la situation en ex-Yougoslavie, et plus précisément au Kosovo, puisque c'est cette zone de crise qui se trouve aujourd'hui au centre de l'actualité.
Les partenaires européens ont su, en quelques semaines, définir ensemble les objectifs à atteindre : l'établissement d'une autonomie respectant les droits collectifs des Kosovars, le refus d'une indépendance déstabilisatrice pour la région, l'ouverture d'une négociation véritable pour déboucher sur un processus démocratique assurant une paix durable dans cette province et, bien entendu, le retour des réfugiés et des personnes déplacées.
Les Européens ont montré qu'ils avaient retenu et exploité la leçon de la Bosnie.
L'opération menée actuellement a pour cadre une résolution des Nations unies qui fixe l'ensemble des impératifs politiques. Cette résolution a été adoptée sur proposition de deux pays européens : la Grande-Bretagne et la France. Elle a fixé un objectif de règlement de cette crise auquel se sont associés les Etats-Unis et qu'a accepté la Russie. Un mois ou deux auparavant, peu de gens auraient parié qu'on puisse parvenir à une telle convergence et que ce seraient les Européens qui auraient permise !
Nous participons aujourd'hui activement à l'opération de surveillance aérienne et nos observateurs, tout comme leurs homologues d'autres pays, sont en phase de déploiement sur le terrain pour constituer la mission de vérification sous l'égide de l'OSCE.
Mais nous sommes allés plus loin encore dans la concrétisation de notre ambition européenne.
Nous avons en effet bâti au sein de l'Alliance, mais sur une initiative européenne suggérée par la France, une force de sécurisation. Stationnée en Macédonie, dès que l'accord de principe, déjà donné, aura été formellement confirmé, cette force, placée sous le commandement du général Valentin, aura pour mission d'assurer la sécurité de tous les vérificateurs de l'OSCE envoyés sur le terrain au Kosovo.
C'est une occasion concrète, opérationnelle, de montrer que l'Europe est capable de résoudre les problèmes qui se posent chez elle.
Cette crise a montré le rôle croissant de l'Europe dans sa propre sécurité, même si elle s'appuie, pour l'emploi éventuel de la force, sur les structures collectives de l'Alliance atlantique. Mais dans le cas de cette force de sécurisation, ce sont des moyens européens - français pour une grande part - qui seront engagés.
Le développement de la dimension de sécurité et de défense de l'Union européenne n'est en effet pas contradictoire avec un renforcement de la contribution des Européens, mais d'Européens solidaires, autour d'une volonté politique commune au sein de l'Alliance atlantique.
C'est ce que la France entend exprimer dans la négociation du nouveau concept stratégique de l'Alliance, menée sous la responsabilité de mon collègue Hubert Védrine, ministre des affaires étrangères.
Je souhaite toutefois en dire un mot pour répondre, en particulier, aux observations tout à fait judicieuses de M. Delanoë.
L'objectif est d'inclure dans le nouveau concept stratégique les évolutions intervenues dans l'environnement international au cours des dernières années et de mettre en cohérence des décisions d'adaptation prises les unes après les autres depuis 1991. Pour nous, concrètement, ces objectifs se résument à quatre priorités.
Premièrement, préserver la spécificité de l'OTAN comme alliance à la fois politique et militaire, centrée sur la défense collective, n'étendant pas son ambition à des missions qui ne relèvent pas réellement de sa responsabilité.
Deuxièmement, réaffirmer que cette organisation assure la sécurité de la zone euro-atlantique, en coopération avec d'autres organismes régionaux, en particulier l'Union de l'Europe occidentale et l'OSCE, et ce dans le respect des prérogatives du Conseil de sécurité des Nations unies.
Troisièmement, préserver les acquis du développement d'une Europe de la sécurité et de la défense dans l'Alliance mais aussi sur ses propres moyens.
Quatrièmement, enfin, préserver les intérêts légitimes des industries européennes de défense, qui pourraient être discutés au travers des débats sur l'interopérabilité des matériels ou la coopération industrielle.
Il est clair que le développement du partenariat pour la paix avec les pays qui ne sont pas membres de l'Alliance, mais qui contribuent à la stabilité de l'Europe de l'Est, a représenté un engagement positif que la France a pleinement soutenu. Cela entraîne d'ailleurs quelques charges supplémentaires que nous avons acceptées et qui trouvent leur contrepartie dans des crédits inscrits dans la présente loi de finances.
De même, l'élargissement de l'Alliance, que nous avons soutenu, avec la première vague d'entrées de la Pologne, de la République tchèque et de la Hongrie, représente pour nous une augmentation de l'ordre d'une quarantaine de millions de francs de notre contribution à l'Alliance. Cette augmentation, nous la supportons de bon gré, car - le Sénat l'a confirmé en ratifiant à une très large majorité l'adhésion de ces trois pays - il s'agit là d'un gain de sécurité et de stabilité pour l'Europe tout entière.
La crise au Kosovo a démontré que l'intégration à l'Alliance des Etats périphériques à l'ex-Yougoslavie était un élément clé pour assurer une fonction de dissuasion contre toute menace pour la stabilité de l'Europe.
Le sommet de Washington devra prendre en compte ce besoin d'élargissement, qui doit se poursuivre. En tout cas, ce sommet peut être une occasion pour avancer des objectifs internationaux majeurs de la France, à savoir jouer tout notre rôle dans l'Alliance, mais en permettant à l'Europe d'y développer son identité et sa volonté politique collective.
Je ne voudrais pas quitter les questions de stratégie et de relations internationales sans noter l'intérêt des réflexions balancées et tout à fait responsables de M. Bécart sur l'élargissement du désarmement.
M. Bécart a rappelé, à juste titre, que notre pays avait joué un rôle actif et préservé l'équilibre des forces dans plusieurs négociations ayant abouti au cours des derniers mois. Je veux simplement confirmer, à cette occasion, faisant suite également aux propos de l'amiral de Gaulle, que la dissuasion nationale crédible est, à nos yeux, un facteur de stabilisation, que les objectifs de désarmement qui ont été fixés dans les traités ne pourront s'appliquer à notre pays que lorsque les pays détenteurs des arsenaux les plus massifs auront accompli une part suffisante de l'effort qui leur incombe et que, dans l'intervalle, cette dissuasion constitue un élément clé de notre sécurité nationale. Les derniers mouvements qui se sont produits dans différentes zones du globe nous conduisent d'ailleurs à nous renforcer dans cette conviction.
J'en viens à la politique d'équipement.
Je tiens d'abord à souligner, à propos de la revue de programmes, qu'une tâche importante a été accomplie pendant plusieurs mois par les services du ministère, avec la contribution dynamique de tous les états-majors et de la délégation générale pour l'armement.
Ces travaux ont permis de formuler des propositions susceptibles à la fois de garantir le respect des priorités et des besoins de l'ensemble des équipements prévus dans la loi de programmation, et de réaliser 20 milliards de francs d'économies réelles, c'est-à-dire assorties de choix consistant à supprimer des charges pour la période 1999-2002.
Le Gouvernement a tenu, en effet, à ne pas recourir à la solution, simpliste mais coûteuse, qui était devenue une tradition, et consistant à repousser les objectifs correspondants au-delà de la période examinée.
Je relève, en outre, - j'ai souvent besoin de le rappeler ! - qu'en plus des 20 milliards d'économies réelles, correspondant à des recadrages d'objectifs de dépense que nous avons retenus pour les dépenses programmées entre 1999 et 2002, les mesures adoptées par le Gouvernement rapporteront encore environ 20 milliards d'économies supplémentaires au-delà de 2002, en réduisant, par conséquent, la surcharge envoyée sur la loi de programmation militaire ultérieure - c'était, vous le savez. l'un des inconvénients des multiples ajustements qui étaient intervenus antérieurement.
Sur la base des propositions que nous avons ainsi établies, le Gouvernement, avec l'assentiment du Président de la République, a arrêté les choix de notre politique d'équipement militaire, dont le budget 1999 - plusieurs orateurs ont bien voulu le souligner - est la première traduction concrète. Je tiens à rappeler qu'ils respectent les grandes orientations de la loi de programmation militaire.
C'est la raison pour laquelle le Gouvernement a choisi de ne pas considérer cet exercice comme une nouvelle loi de programmation militaire. Tel a été également le sentiment du chef de l'Etat.
Tout en reconnaissant que les choix qui ont été faits peuvent prêter à discussion - c'est bien naturel ! - je tiens à faire observer que, dans la durée, compte tenu de l'engagement du Gouvernement de maintenir les crédits au niveau que je vais évoquer ensuite, l'exécution de la loi de programmation militaire adoptée en 1996, et qui se sera déroulée sous deux législatures correspondant à deux majorités différentes, a toutes les chances de bien supporter la comparaison avec le niveau d'exécution de précédentes lois de programmation militaire en matière d'équipement.
Ce budget, en effet, représente bien la volonté politique de poursuivre la programmation de nos équipements de défense sur la base de 85 milliards de francs annuels, en francs constants 1998, ce qui donne, pour cette année, 86 milliards de francs.
Ainsi, pour la première fois depuis 1990, les crédits d'équipement du ministère de la défense augmentent en francs constants d'une loi de finances initiale à l'autre. La progression est de 6,2 % en francs courants. Les crédits pour 1999 vont donc garantir la cohérence souhaitée dans la modernisation des équipements.
Cela rétablit une continuité et une visibilité de la politique d'équipement militaire, qui est indispensable à tous les partenaires et qui garantit la crédibilité de notre effort de défense.
Je veux, à cet égard, revenant un instant sur la situation européenne, souligner que nous sommes actuellement, avec la Grande-Bretagne, le pays de l'Union européenne qui fait l'effort d'équipement de défense de loin le plus important ; même si les situations et les engagements politiques sont différents au sein de l'Union européenne, nous ne pouvons espérer jouer un rôle international à la hauteur de nos ambitions et de la crédibilité politique qu'a atteint l'Europe dans d'autres domaines - je pense au domaine monétaire - que si s'établit une certaine convergence des efforts de défense des autres pays et si, par exemple, des pays presque aussi importants que la France en termes de richesse économique consacrent un niveau de ressources à leurs équipements de défense supérieur à la moitié ou au tiers de ce que fait la France aujourd'hui - et c'est le cas d'un certain nombre de nos partenaires.
Cette volonté de continuité et de consolidation des programmes est visible pour le nucléaire, avec la convergence, en 2008, du calendrier du dernier sous-marin de nouvelle génération et du missile M 51, qui permettra, pour des prestations améliorées - le système M 51 sera disponible deux ans plus tôt que ce que prévoyait la loi de programmation militaire - de faire environ 6 milliards de francs d'économies.
Dans le domaine de la projection, les grands programmes sont maintenus, tout en connaissant des aménagements.
Le porte-avions Charles-de-Gaulle effectuera, en 1999, ses essais à la mer en vue de sa mise en service opérationnelle. Ce bâtiment assumera, ensuite, l'ensemble des missions dévolues au groupe aéronaval.
Je voudrais apporter ici une précision à la suite des indications ou des questions qui ont été formulées dans le débat d'aujourd'hui, aussi bien par M. de Gaulle que par M. André Boyer, sur la disponibilité du groupe aéronaval. Celle-ci ne sera pas totale. Mais c'est une situation que nous connaissons déjà.
Je prendrai l'exemple de la crise du Kosovo. Aux côtés de nos forces aériennes stationnées en Italie, le groupe aérien du Foch a été mis en mouvement pour participer à d'éventuelles frappes militaires sur le Kosovo et sur le sud de la Serbie, pour le cas où le règlement exigé des autorités yougoslaves n'aurait pas été atteint. Lors de cette opération, en relation avec nos alliés, nous avons choisi de déployer une force aérienne à partir du groupe aéronaval, alors que les autres alliés le font à partir des forces aériennes stationnées en Italie.
Si une crise comme celle-ci éclatait à un moment d'indisponibilité du porte-avions, nous aurions à nous situer, comme le font nos autres alliés, avec les moyens de ravitaillement correspondants, sur une base terrestre.
Cela dit, nos amis britanniques étudient la possibilité de se doter d'un groupe aéronaval ayant le même type de spécifications que celles du Charles-de-Gaulle. On peut donc réfléchir, à terme, à une certaine complémentarité entre les éléments des grands groupes aéronavals européens. Je veux noter ici l'ouverture de nos partenaires britanniques sur une réflexion sur ce sujet.
Les programmes majeurs de l'armée de terre sont, de leur côté, poursuivis, qu'il s'agisse du Leclerc, du futur véhicule blindé de combat d'infanterie ou des hélicoptères Tigre et NH 90, ce dernier hélicoptère intéressant également la marine.
Le calendrier de réalisation des Rafale qui équiperont l'armée de l'air a été aménagé pour des raisons d'économie ; le retrait anticipé de deux escadrons Jaguar, avions en fin de vie, et ce dès 2001, a été décidé. L'armée de l'air rejoindra ainsi son format d'avions de combat prévu pour 2015 de façon anticipée, mais sans perdre de capacités militaires. En effet, et je tiens à rassurer sur ce point M. Jean-Claude Gaudin, dont le rapport était empreint d'un esprit constructif, les Mirage 2000 D et F1 CR pourront réaliser les missions aujourd'hui assignées aux Jaguar.
S'agissant de la disponibilité des avions de combat, M. le président de la commission et plusieurs rapporteurs ont évoqué les difficultés dans ce domaine. Elles s'expliquent, pour une part, par le changement de responsabilité entre les structures et les services de maintenance de l'armée de l'air. Le choix, qui paraissait judicieux pour l'avenir, avait été fait depuis plusieurs années de confier une part substantielle de la maintenance principale et des grosses réparations aux constructeurs, et il a été difficile de s'ajuster avec eux. Je voudrais cependant souligner que, ces derniers mois, la tendance est globalement à l'amélioration.
Au cours du premier semestre de l'année 1999, sera mise en place une structure intégrée DGA-armées destinée à rénover notre système de suivi et d'approvisionnement et à fournir à nos armées la réactivité logistique nécessaire à une gestion moderne des aéronefs.
Puisque nous parlons d'indicateurs d'activité, je voudrais rappeler, concernant l'armée de terre, que le chiffre de soixante-dix jours d'activité pour 1999 cité à deux reprises ne prend pas en compte les opérations extérieures, dans lesquelles sont engagées, pour une part croissante, nos forces armées.
Puisque M. Machet, parmi d'autres orateurs, a soulevé le problème, je crois pouvoir indiquer que la rotation régulière de nombreuses unités professionnalisées dans les opérations extérieures contribue à l'élévation du niveau de capacité de nos forces et sert aussi le moral de nos militaires.
Quant au nombre mensuel moyen d'heures de vol des pilotes d'hélicoptère de l'ALAT pour 1999, il reste constant par rapport à 1998 et il est très supérieur aux indicateurs d'activité aérienne des armées de terre étrangères comparables.
Le Gouvernement confirme en outre la nécessité de doter nos forces d'un avion de transport futur, lequel, je le rappelle au passage, n'a été ni inscrit, ni financé dans la loi de programmation militaire.
Nous devons cependant nous mettre en position de préparer cet achat.
Le Transall, je veux le souligner, est un bon avion tactique, mais ses performances sont limitées, en particulier en termes de distances franchissables, son problème principal étant son autonomie.
En revanche, c'est à l'heure actuelle pratiquement le seul avion à pouvoir se rendre sur certains théâtres d'opérations compte tenu de ses performances, qui restent étonnantes, en distance d'atterrissage et de décolage. Nous pourrons donc, dans le cadre des responsabilités qui sont les nôtres dans le domaine de la défense, mener des interventions particulièrement exigeantes avec ces appareils - dont certains ont été modernisés - au cours des prochaines années.
Cela dit, nous avons en effet conclu un accord de spécification commune avec sept autres pays, et nous nous sommes mis d'accord sur un objectif de mise en concurrence pour obtenir la meilleure réponse possible en matière de spécification.
Les parlementaires français, ici comme à l'Assemblée nationale, souhaitent bien entendu que la formule Airbus Industrie sorte gagnante de cette compétition.
Je suis en effet convaincu que le groupement Airbus mobilisera toutes ses capacités pour présenter une proposition de haut niveau. Mais il faudra que les huit pays débattent et se mettent d'accord. Sans doute sera-t-il difficile qu'ils le fassent sur un ensemble de critères aboutissant d'emblée à ce que le choix d'Airbus s'impose.
Il ne nous faut donc pas penser trop vite que les autres éléments du choix sont exclus. Il y a parmi les Etats acheteurs d'autres partenaires, qui considèrent que les deux autres possibilités pour l'avion de transport futur sont également à explorer, et nous aurons à débattre avec eux.
Les programmes de coopération dont plusieurs orateurs ont parlé, et qui sont en effet restructurants pour l'Europe de la défense, ont été, pour l'essentiel, confirmés par la revue de programmes.
Compte tenu de la place importante qu'ils occupent désormais au sein de notre budget d'équipement, ils ne pouvaient certes pas rester totalement à l'écart de l'effort d'économie.
Nous avons donc procédé à quelques ajustements limités et nous en avons informé directement nos partenaires.
Je veux souligner par ailleurs, puisque M. Blin s'est inquiété de la non-industrialisation du missile antichar de troisième génération, pour lequel, en revanche, nous poursuivons l'effort de développement, que nous avons fait ce choix, d'abord, en réservant l'avenir et, ensuite, en constatant que, dans des conditions économiques beaucoup plus avantageuses, des missiles de même nature permettaient de donner toutes ses capacités à l'hélicoptère de combat.
Je voudrais revenir enfin, pour conclure sur cette partie équipement, sur les difficultés que présente la mise en oeuvre d'une coopération européenne d'espace militaire.
Bien sûr, il faut constater, comme l'ont fait d'autres orateurs, en particulier M. Jean Faure, que les décisions prises par certains de nos partenaires retardent ou compliquent le lancement de certains projets. C'est le cas dans les télécommunications avec le programme successeur de Syracuse II, Trimilsatcom. Le choix des Britanniques de ne pas participer à ce nouveau programme, annoncé au mois d'août dernier, nous conduit à le revoir très substantiellement avec nos partenaires allemands.
Je voudrais toutefois préciser que l'intention commune de la République fédérale d'Allemagne et de notre pays est bien de poursuivre ce programme et de le mener à son terme parce que nous reconnaissons la grande utilité de cette capacité nouvelle des télécommunications militaires.
En ce qui concerne l'observation militaire, la France, qui devrait bientôt être rejointe par l'Espagne - ce pays nous a donné des assurances à cet égard - a lancé de manière irréversible la réalisation de Hélios 2 ; c'est la seule solution technologique acceptable pour prendre la relève de Hélios 1 à partir de 2004.
En revanche, le non-lancement de la coopération franco-allemande en matière d'observation nous a poussés à arrêter le programme de satellite-radar Horus.
Nos amis allemands font, il est vrai, un effort d'équipement de défense qui est inférieur à la moitié du nôtre, alors qu'ils ont un produit intérieur brut supérieur de près du tiers à celui de la France. Ils ont donc été conduits à limiter leurs ambitions, compte tenu de leurs choix, en matière de matériels terrestres ou d'avions de combat.
Ils devaient avoir la part prépondérante des engagements et des retombées technologiques quant aux satellites-radars et il n'était pas réaliste que la France prétende mener ce programme de façon unilatérale.
En revanche, pour l'avenir, une expertise des nouvelles technologies et du potentiel technique, déjà développée par des industriels, nous permet d'envisager à terme des solutions plus économiques, avec de petits satellites-radars. C'est dans ce cadre que nous voulons relancer les discussions avec nos partenaires européens, ce qui démontre que la volonté politique du gouvernement français reste intacte à ce égard.
En 1999, les crédits de recherche et de développement du ministère s'élèveront à 21 milliards de francs. Contrairement à ce que j'ai cru entendre à certains moments du débat, ils enregistrent une augmentation de 10 % par rapport à 1998. Ils se répartisent entre 15 milliards de francs pour les développements de nouveaux équipements, 1 100 millions de francs pour les études spatiales, 1 760 millions de francs pour la recherche liée à la dissuasion et 3 200 millions de francs pour les recherches et développements sur les armements classiques.
Les études de recherche font partie des dépenses de ce ministère puisqu'elles ont pour finalité la préparation des forces armées. Le critère principal qui caractérise l'effort de recherche de la défense est sa destination, c'est-à-dire la préparation des futurs programmes d'investissement.
Il doit donc être orienté selon des critères de coût et d'efficacité et non pas simplement vers la quête de la connaissance scientifique.
Même si les crédits de recherche pure sont réduits - il est vrai que cela correspond à la maturité d'un certain nombre d'objectifs de recherche - je veux souligner que notre effort de recherche et de développement place la France dans le peloton de tête des nations occidentales.
Cet effort de la France, il faut le comparer à celui des Etats-Unis. Ces 21 milliards de francs consacrés à la recherche et au développement en France représentent peu de chose par rapport aux 250 milliards de francs engagés par le Pentagone, qui constituent un effort sans commune mesure avec celui d'aucun autre pays du monde occidental. Il s'agit là de la politique à la fois militaire, scientifique et industrielle des Etats-Unis.
Les comparaisons avec nos principaux partenaires européens - je me permets d'appeler l'attention du Sénat sur ce point - me paraissent plus pertinentes.
La France partage avec le Royaume-Uni la première place pour les crédits de recherche et de développement, dont le montant atteint dans les deux pays environ 21 milliards de francs. L'Allemagne, quant à elle, fournit un effort de quelque 10 milliards de francs, c'est-à-dire la moitié de ce que nous faisons. Quant aux douze autres pays de l'Union, ils totalisent 10 milliards de francs à eux tous.
Autrement dit, si les pays européens dans leur ensemble fournissaient le même effort de recherche que la France et la Grande-Bretagne, nous serions collectivement à la moitié de l'effort des Etats-Unis, ce qui établirait un certain rapport de force. Aujourd'hui, nous n'en sommes qu'au quart.
Il me semble, lorsqu'on s'interroge sur l'effort que fait la France - ce qui est bien légitime - qu'il faut aussi avoir ces éléments de comparaison bien présents à l'esprit.
La construction d'une industrie européenne de défense forte et compétitive est une priorité du Gouvernement. Elle doit permettre à l'Europe de maîtriser les technologies clés, de ne pas être dépendante de l'extérieur pour l'accès aux savoirs qui sont les plus déterminants afin d'acquérir la supériorité militaire, et elle doit permettre aux armées de bénéficier des meilleurs matériels aux meilleurs coûts.
La cohérence politique de cette démarche a été définie dans la déclaration du 9 décembre 1997, signée conjointement avec les gouvernements britannique et allemand. Je veux d'ailleurs souligner la bonne analyse qu'en a faite M. Bertrand Auban tout à l'heure.
Sur ces sujets industriels, le Gouvernement a donné la priorité à la stratégie technologique et industrielle, et non aux considérations financières à court terme, a fortiori aux prises de position idéologiques.
Je veux donc rappeler à M. le rapporteur général, qui s'en est enquis tout à l'heure, que ce gouvernement, s'intéressant aux dossiers qui avaient pris du retard en matière de restructuration et de préparation de l'avenir dans les industries françaises de défense, a opéré des regroupements rationnels d'actifs industriels, en excluant toute idée de vente aux enchères d'entreprises publiques.
Notre objectif fondamental est de construire des alliances d'envergure au niveau européen, pour équilibrer les fortes concentrations réalisées par l'industrie de défense américaine. Cet objectif se traduit par la constitution, maintenant achevée, en à peine un an, d'un pôle d'électronique professionnelle et de défense autour de Thomson-CSF, Alcatel et Dassault Electronique, qui est au premier rang européen et qui est, par conséquent, dans la meilleure situation pour négocier des accords équilibrés avec d'autres partenaires européens, je tiens à le souligner.
Par ailleurs, après seulement quelques mois de travail - et alors que beaucoup de partenaires m'ont dit que ce dossier était en sommeil depuis près de vingt ans - nous avons organisé la structuration d'un pôle aéronautique et spatial autour d'Aérospatiale-Matra, qui coopérera avec Dassault, ces deux ensembles étant déjà bien engagés dans des accords européens significatifs.
Je voudrais appeler l'attention du Sénat sur la méthode qui a été suivie dans ces opérations de restructuration qui ont été conduites et menées à bien en privilégiant un réel dialogue : aucun grand industriel ni aucun responsable syndical n'a été tenu à l'écart de la réflexion, ce qui fait qu'aucune contestation de fond ne s'est exprimée à l'encontre de nos choix de la part des acteurs concernés.
C'est désormais une question de semaines, la fusion d'Aérospatiale avec Matra haute technologie est en bonne voie. Elle sera organisée dès les premières semaines de 1999, c'est-à-dire dans un délai qui, là encore, se compare avantageusement avec les tentatives infructueuses qui avaient été développées sur ce thème au cours des années précédentes.
Nous avons en même temps clarifié la position française vis-à-vis de nos interlocuteurs gouvernementaux européens. La lettre d'intention que j'ai signée, le 6 juillet dernier à Londres, avec mes cinq collègues européens concrétise un important travail réalisé dans ce sens. Cette démarche substantielle des six pays européens effectivement engagés dans l'industrie de défense pour donner une base efficace au regroupement des forces industrielles est portée par un soutien politique constant.
Quant aux discussions entre entreprises, je ne souhaite pas aller beaucoup plus loin dans l'élaboration des positions du Gouvernement qui, selon moi, sont déjà bien connues.
En ce qui concerne l'industrie électronique, ainsi que je l'ai mentionné, la réorganisation de Thomson CSF donne aujourd'hui à cette dernière l'initiative en matière de contact avec d'autres Européens.
Quant à Aérospatiale Matra, toute la question est de savoir si nous parviendrons à un accord équilibré avec les deux autres partenaires. Ainsi que nous l'avons dit, la France, notamment ses industries publiques et privées - mais surtout publiques, monsieur le rapporteur général - a suffisamment accumulé de capacités technologiques, commerciales et industrielles pour que nous soyons assurés, dans le cas où deux partenaires choisiraient de s'entendre préalablement, de disposer de suffisamment de travail pour constituer un pôle européen. Si, en matière d'aménagement et d'implantation notamment, qui correspondent, je crois, à une lecture unanime de l'intérêt national, les conditions d'équilibre sont satisfaites par les structures sur lesquelles nous avons fait des propositions pour un regroupement européen, alors nous constituerons directement ce pôle.
Nos partenaires savent qu'il peut y avoir des avantages à se rassembler à deux, qu'ils ne représentent pas la suprématie de l'industrie européenne. Mais ils savent aussi qu'une autre démarche présenterait des inconvénients, car elle nécessiterait de mener l'opération en deux fois. Or, j'attire votre attention sur ce point, mesdames, messieurs les sénateurs, il n'est pas sûr que les industries françaises soient les plus pénalisées par cette démarche en deux étapes.
En tout cas, pour ce qui nous concerne, le pôle français regroupant toutes les capacités aéronautiques et spatiales sera opérationnel, j'y insiste, dans quelques semaines.
Les synergies entre Etats acheteurs vont par ailleurs se développer grâce à la création maintenant conclue de l'OCCAR, qui conduira les programmes en coopération, au nom des quatre principaux Etats membres de l'Union européenne.
Enfin, dernier outil que je voudrais citer ce soir sur la politique d'équipement : les commandes pluriannuelles sont en effet un mode d'acquisition rénové, rendant plus efficace la dépense d'investissement en matériels de défense. Elles permettent aux industriels d'avoir une visibilité de leur plan de charge et de profiter à plein des économies de l'effet de série.
C'est ce gouvernement, alors que bien d'autres en avaient fait l'annonce, qui a réalisé les premières commandes pluriannuelles. Cinq commandes ont été passées par le ministère de la défense au cours de l'année 1997. Je vous en ai parlé l'année dernière. Six autres commandes ont été conclues depuis le début de 1998, la modernisation des moyens de transmission des bases aériennes, ainsi que des garnisons terrestres, les dépanneurs du Leclerc puis le char Leclerc, lui-même, le développement du missile PAAMS pour la frégate Horizon, enfin les prochaines années de développement du missile M 51.
L'extension de ce dispositif de commandes globales à des programmes majeurs - je pense plus particulièrement au M 51 et au Leclerc - renforce l'assise de ces projets en garantissant aux industriels concernés une cohérence dans la conduite de ces programmes. Nous allons poursuivre dans cette voie, ce qui va tout à fait dans le sens souhaité par M. Jean Faure dans son avis.
Je signale par ailleurs que la commande groupée d'avions Rafale fait actuellement l'objet de travaux approfondis entre mes services, le ministère de l'économie et des finances et les industriels concernés. Je suis confiant sur notre capacité à notifier cette commande début 1999.
Enfin, pour répondre à M. Bertrand Auban, qui m'interrogeait sur ce point, nous pourrons notifier la commande sur le Tigre dans les tout premiers jours de janvier 1999. Nous venons de nous mettre d'accord, mon nouveau collègue allemand et moi-même, lors de notre rencontre à Potsdam voilà quelques jours.
Le projet de budget qui vous est soumis prévoit une augmentation sensible de l'ensemble des dépenses de défense : 2,9 % par rapport à 1998. Comme je l'indiquais, c'est l'un des efforts les plus élevés parmi les pays de l'Union européenne.
Il comporte évidemment un aspect majeur pour le système d'hommes que représente l'armée professionnelle. Déjà, la loi de finances pour 1998 traduisait cette priorité.
La phase de transition dans laquelle nous sommes entrés supprime un effectif de près de 200 000 appelés pour arriver à zéro en 2002. Il nous faut donc maîtriser la transition et je voudrais développer un instant cette préoccupation.
La loi portant réforme du service national traduit la volonté du Gouvernement de concilier la priorité qu'il accorde à l'emploi des jeunes, axe central de son action, et le besoin en appelés pendant la phase de transition.
Nous avons donc, d'une part, protégé l'emploi des jeunes appelés pendant leur service national, en modifiant à cette fin le code du travail, et, d'autre part, élargi les conditions d'octroi de certains reports d'incorporation et de dispenses.
La possibilité d'un report d'incorporation pour les jeunes titulaires d'un contrat de travail existe. Je rappelle d'ailleurs qu'à l'Assemblée nationale elle n'a fait l'objet d'aucune opposition. Si cette assemblée-ci a pris une position différente, c'est seulement dans l'hypothèse où l'insertion professionnelle du jeune serait compromise par l'appel sous les drapeaux.
Cette disposition s'applique. Après les premiers examens de dossiers par les commissions compétentes, une circulaire a été établie par mes services. Elle tient compte de la jurisprudence sur laquelle les tribunaux administratifs saisis se sont prononcés dans le sens souhaité et recommandé par le Gouvernement. Chacun peut voir dans quelles conditions, avec un souci non seulement d'équité, mais aussi de réalisme par rapport aux besoins des armées, s'applique cette disposition.
Par rapport aux besoins inscrits dans la loi de programmation en effectif d'appelés au milieu de l'année 1998 - c'est ainsi que doit s'apprécier un effectif budgétaire - je souligne que le besoin inscrit dans la loi est de 137 000 appelés. L'effectif réalisé en milieu d'année est de 133 000. Il y a donc des différences qui sont légèrement supérieures pour la marine - 159 appelés de plus que ceux qui sont inscrits - et pour la gendarmerie - 161 de plus. Il y a des différences qui sont quasi invisibles dans l'armée de l'air et dans les services.
En revanche, c'est vrai, l'écart est un peu inférieur à 5 % pour les effectifs d'appelés de militaires du rang dans l'armée de terre, mais cela a été compensé par un appel accru aux volontaires du service long.
Dans ces conditions, la situation des effectifs appelés et engagés des armées, plus particulièrement de l'armée de terre, se caractérise par un niveau quantitatif et qualitatif satisfaisant.
Le sens civique des appelés, démontré au quotidien, est partagé par les jeunes nés après le 1er janvier 1980 qui ont participé aux journées d'appel de préparation à la défense.
En réponse à M. de Villepin et à M. Serge Vinçon, je souhaite rappeler que les appréciations que portent les jeunes convoqués à cette journée de contact direct avec la défense attestent le succès de cette formule. Plus de 80 000 jeunes ont déjà suivi cette journée depuis le début du mois d'octobre, avec un taux de participation de 92 % sur les six premières journées. Aucun incident n'a été signalé, et plus de 84 % de ces jeunes se sont déclarés satisfaits de cette journée. Bien entendu, il faut rester à l'écoute. Je remercie les nombreux élus et parlementaires qui ont visité des sessions d'appel de préparation à la défense, ainsi que votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, qui a l'intention d'en faire autant dans les jours qui viennent. Je crois que nous avons bien réussi le lancement de ce dispositif, et chassé les incertitudes qui entouraient le dispositif antérieurement imaginé, que, semble-t-il, personne ne regrette.
Nous pourrons, dès le début de 1999, tirer les premiers enseignements du dispositif d'accompagnement des jeunes détectés en grande difficulté de lecture grâce au dispositif de l'APD.
Les orientations budgétaires traduisent la priorité qui est accordée au système d'hommes. Elles permettent une évolution des effectifs conforme à la programmation, notamment en renforçant les mesures d'accompagnement social et matériel.
Permettez-moi, à cet égard, de revenir sur quelques observations qui ont été faites à propos de l'augmentation des rémunérations et charges sociales dans ce budget.
Je ne considère pas comme une mauvaise nouvelle qu'elles soient en augmentation de 2,9 %. Selon un principe que personne, je crois, n'envisage de remettre en question, les rémunérations des armées sont rigoureusement indexées sur les rémunérations de l'ensemble des fonctionnaires et agents de l'Etat. Le statut général des militaires ne donne pas à la communauté militaire les mêmes moyens de défense professionnelle qu'aux fonctionnaires civils. Personne ne le demande non plus. Ils ont, en revanche, cette garantie législative fondamentale que, en toutes circonstances, les rémunérations de la communauté militaire évoluent comme celles des fonctionnaires civils.
La professionnalisation se déroule conformément aux prévisions en quantité et en qualité. Les rémunérations évoluent positivement. C'est un élément important de la condition militaire, et c'est précisément une garantie de succès quant au niveau et à la motivation des candidats au recrutement qui viendront compléter les effectifs de l'armée professionnelle.
Je souligne à cet égard que le ministère de la défense ouvrira environ 16 000 postes nouveaux en 1999, 8 800 militaires professionnels, 4 800 volontaires et 2 400 postes d'agents civils.
La gendarmerie nationale, de son côté, accroît sensiblement ses moyens humains avec 3 000 gendarmes adjoints recrutés en 1999 parmi ces 4 800 volontaires. Ils s'ajoutent, monsieur Masson, ainsi que le Premier ministre l'a rappelé lors de sa visite à la gendarmerie à Melun, à laquelle vous participiez, aux 800 gendarmes adjoints recrutés au cours du dernier trimestre 1998.
L'arrivée de ces gendarmes adjoints contribuera à consolider l'implantation de la gendarmerie sur l'ensemble du territoire. Je souligne à l'intention de M. Trucy que, la première année, ces gendarmes adjoints bénéficieront de vingt-cinq jours de permission. C'est identique à un appelé qui ferait douze mois qui ouvrent droit à vingt et un jours, auxquels peuvent s'ajouter quatre jours de bon soldat, bien connus de notre jeunesse.
Cela me permet de répondre aux préoccupations du président de Villepin, à MM. Masson et Trucy. Le recrutement en nombre et en qualité de gendarmes adjoints est un défi important que la gendarmerie nationale saura relever, j'en suis convaincu. Le personnel de la gendarmerie ne s'y est pas trompé et réserve à ces jeunes une qualité d'accueil et de formation qui, me semble-t-il, prépare le succès de cette formule.
J'ai demandé à la gendarmerie de prendre les mesures nécessaires à des conditions de logement satisfaisantes. Pour vous donner une indication, sans effort de publicité, déjà 2 500 dossiers de candidature ont été reçus pour les recrutements à venir, ce qui constitue un démarrage prometteur.
A propos du volontariat dans les armées, je rappelle qu'il était bien dans l'intention du Gouvernement que cette opportunité donnée à nos jeunes concitoyens offre de réelles perspectives d'insertion professionnelle. Ces jeunes sont des militaires à part entière, auxquels sont offertes des conditions de rémunération au moins équivalentes au SMIC. En réalité, elles sont supérieures compte tenu des avantages en nature. Cette formule offre aussi, ce qui est très important pour les jeunes intéressés et concernés par ce type d'emploi, des possibilités de valorisation ultérieure de cette expérience professionnelle.
Nous le savons tous, les armées ont montré leur capacité à sortir de l'ornière des jeunes à faible formation initiale et à les accoutumer à une discipline et à une méthode de travail, qui font que ces jeunes sont ensuite très fortement appréciés sur le marché du travail.
MM. Boyer et Trucy ont évoqué les contrats courts Marine. C'est un aspect important de la professionnalisation de la marine. Les choix de recrutement qui sont faits assurent la solidarité des armées envers une partie de notre jeunesse en situation parfois précaire.
Au bout de dix-huit mois de mise en application, la formule donne des résultats très satisfaisants. C'est un élément important du dispositif d'« ascenceur social » que les armées continuent à assurer.
De nombreux orateurs se sont intéressés, à juste titre, aux personnels civils, dont le rôle croissant est un des éléments importants de la professionnalisation. Les recrutements ont été, en 1998, d'un niveau nettement supérieur à celui de 1997 : 159 fonctionnaires avaient été recrutés en 1996, et 384 l'an dernier, mais une partie l'ont été un peu plus tard au titre de 1998. Il faut, en redressant le décalage, indiquer que les chiffres auraient été en réalité de 700 recrutements en 1997, c'est-à-dire cinq fois plus qu'en 1996, et de 1 800 en 1998. Nous serons très certainement au-dessus de 2 000 recrutements en 1999.
La comparaison des situations en fin d'exercice fait apparaître, pour cette année, une diminution de près d'un millier du sous-effectif de la défense en fonctionnaires, et cela malgré la création de plus de 1 200 postes, ce qui constitue forcément un défi supplémentaire pour pourvoir les postes au titre de 1998.
Cette amélioration est particulièrement sensible pour les armées où le sous-effectif a été ramené de 1 350 fin 1997 à seulement 250 fin 1998. Des procédures de concours ont encore lieu à l'heure actuelle.
Concernant les postes d'ouvriers d'Etat, les recrutements, qui avaient été de 129 en 1996, ont été portés à 294 au cours de l'année 1997 et ils ont été de 638 cette année. Je me fixe l'objectif d'un niveau au moins égal pour l'année prochaine.
Contrairement à ce qui s'est écrit parfois, des mouvements importants de mutation de personnels ont eu lieu entre les services excédentaires de la DGA et les armées, ainsi qu'en provenance de GIAT Industries. Ces mouvements visent à réduire les sureffectifs existants pour les réaffecter vers les établissements, unités ou sites en sous-effectifs. Plus de 1 000 personnes ont ainsi été mutées en 1997 et, d'ores et déjà, 800 l'ont fait au titre de l'année 1998, nous en sommes sûrs.
Bien entendu, la lenteur et l'effort de conciliation entre les intérêts individuels des agents et les besoins des services aboutissent, pendant une période d'adaptation, à un certain nombre d'emplois non pourvus. Mais qui pourrait comprendre que des établissements industriels de l'Etat, des entreprises publiques ayant du personnel sous statut d'ouvrier de l'Etat, se trouvant en sureffectif, organisent la reconversion de leurs agents aux frais du contribuable, et y engagent des crédits très importants, alors que des postes nouveaux sont vacants, sans que l'Etat fasse l'effort d'organiser la transition des uns avec les autres ?
Je voudrais à cet égard observer que la résorption des sureffectifs de la DCN aurait dû être menée avec plus de détermination au cours des années précédentes. J'ai vérifié les chiffres : entre 1993 et 1997, le sureffectif de la DCN, qui était de 24 000 postes, n'a été réduit que de 3 000 emplois en quatre ans. Cet effort n'a pas été suffisant. Pourtant, chacun connaît l'importance des problèmes de la DCN. Le Gouvernement auquel j'appartiens a accentué cet effort, et il est vrai que le retard accumulé pose des problèmes de réaffectation des personnels civils. Cela prouve qu'il est nécessaire de réaliser un effort constant dans ce domaine.
Je ne peux pas terminer sur ce chapitre, qui porte sur ce qui est à mon avis l'essentiel, à savoir la communauté humaine de la défense, sans dire, comme l'ont fait plusieurs orateurs, que je remercie, à quel point les personnels, militaires et civils, engagés dans cette réforme sont motivés.
Pour répondre aux remarques formulées à propos de la relative tension sur les crédits de fonctionnement, notamment par M. de Villepin, je rappellerai d'abord que la loi de programmation militaire est construite pour ce qui concerne le titre III de cette façon : la professionnalisation induit une augmentation des rémunérations et charges sociales, ce qui comprime d'autant plus le fonctionnement qu'elle entraîne un appel accru à la sous-traitance, qui est la démarche de toutes les armées professionnalisées. Une armée professionnalisée n'a pas forcément besoin d'avoir des effectifs de titulaires permanents pour tondre les pelouses des infrastructures militaires !
Les outils de gestion tels que décrets d'avances et les décrets de virements nous permettent en cours d'année de corriger les éventuelles insuffisances en construction.
L'ensemble de ces dispositifs nous aura permis en 1998 d'abonder au total les dotations de rémunérations et charges sociales des armées et de la gendarmerie, pour laquelle un effort tout particulier a été accompli, ce qui va dans le sens souhaité par M. Paul Masson, à hauteur de 4,4 milliards de francs et celles de fonctionnement de 940 millions de francs.
Ainsi, je réponds à la question qui m'a été posée sur les crédits de fonctionnement de la gendarmerie. L'avance est rétablie grâce au collectif budgétaire pour 1998 et l'entrée dans l'exercice 1999 s'en trouvera largement améliorée.
Je souhaiterais apporter deux précisions sur la gestion de 1998. Je rappellerai qu'en raison du fait que le gage des crédits du décret d'avances de cet été, 3,8 milliards de francs, s'est effectué sur les reports de crédits de fin 1997, la perte réelle sur le titre V en 1998 ne porte que sur 3,5 milliards de francs. Ce chiffre est à comparer aux annulations des exercices antérieurs : 11,9 milliards de francs en 1995, 8,5 milliards de francs en 1996, 5 milliards de francs en 1997, malgré les efforts d'ajustement liés à la construction européenne.
Cette année, il n'y a pas eu de régulation budgétaire. En conséquence, les 3,5 milliards de francs d'annulation n'ont aucune conséquence physique sur le déroulement de l'exercice 1998.
Je veux dire un mot des difficultés d'exécution du budget de 1998 en investissements, qui donnera lieu à des reports de crédits. Il faut y voir essentiellement le résultat des actions de réduction de coût de la délégation générale pour l'armement, réduction saluée par M. Jean Faure, qui a cité le chiffre de 43 milliards de francs d'économie. Personne ne peut penser, mesdames, messieurs les sénateurs, que de tels efforts d'économie peuvent se réaliser sans un travail massif de négociation et de réexamen des contrats, ce qui entraîne, il est vrai, quelques délais supplémentaires dans l'exécution des dépenses. Mais que voulons-nous ?
Vous avez voté, pour une large majorité d'entre vous, une loi de programmation militaire dans laquelle était inscrit un objectif de réduction de 30 % du coût des armements.
Cet effort est en train d'être accompli. Le Gouvernement le fait sien. Il entraîne nécessairement des procédures de marché et des procédures de mise en paiement qui sont beaucoup plus rigoureuses, beaucoup plus vigilantes qu'auparavant.
Je souhaite, par ailleurs, poursuivre les réformes de bonne gestion des derniers publics qui sont à l'oeuvre à l'heure actuelle au sein du ministère en insistant sur la mise en concurrence, comme le recommandent depuis des années tous les rapports parlementaires. Cela entraîne, c'est vrai, des prolongations de délais. Si quelqu'un veut m'expliquer comment on peut à la fois rendre l'ensemble des services beaucoup plus vigilants sur la consommation des crédits et les consommer plus vite, je suis, naturellement, intéressé par la recette.
La réforme des réserves est un objectif important du Gouvernement. Ce dossier, je crois, nous rassemble dans ses objectifs. Il faut apporter aux armées, à la gendarmerie le complément opérationnel et la contribution de citoyens extérieurs à la défense, mais désireux d'y jouer un rôle de partenaire qui leur est indispensable.
Cette réserve sera un facteur efficace de renouvellement du lien entre l'armée et la nation.
Monsieur le président de Villepin, un projet de loi vous sera présenté en 1999. Il résulte de discussions approfondies entre le ministère de la défense et ses partenaires civils, publics et privés. Cette nécessité explique le délai de préparation.
J'ai mené une concertation méthodique avec les associations de réservistes - tous ceux parmi vous qui sont des partenaires assidus de ces associations le savent - au sein d'un conseil supérieur d'études des réserves qui a été créé à cet effet.
Le projet a fait également l'objet de travaux réguliers de discussions avec les organisations d'employeurs que nous allons conclure dans les jours qui viennent.
J'entends en outre, comme je l'avais fait l'année dernière sur le projet de loi du service national, rencontrer les représentants des groupes parlementaires avant même de déposer le projet de loi au Parlement pour prendre en compte les observations des uns et des autres.
Toutes ces réformes ne peuvent s'accomplir sans un effort important en termes d'accompagnement. J'avais annoncé l'année dernière le redynamisation de la délégation interministérielle aux restructurations de défenses. Un nouveau délégué interministériel, Pierre Pouessel, a été nommé au début de cette année. Il a effectué plus de trente déplacements pour mettre en place les comités de site que j'avais annoncés, associant l'ensemble des partenaires. Tous ceux parmi vous qui ont participé aux travaux de ces comités de site ou qui s'en sont informé savent que du bon travail s'y fait.
M. Branger a fait état de difficultés particulières qui touchent son département. Je crois que c'est par cette procédure qu'elles pourront être traitées, et j'ai déjà pris de nombreux contacts avec les partenaires locaux. Je crois que l'état d'esprit constructif existe dans la Charente-Maritime comme ailleurs.
Le nombre de créations d'emplois aidés dans les sites en conversion est passé à 1 400 cette année contre moins de 700 l'année dernière. Par conséquent, les 500 millions de francs de crédits qui ont été mis à disposition en 1998, et qui atteindront 700 millions de francs en 1999, sont employés efficacement.
S'agissant du groupe GIAT-Industrie et de la DCN, je veux souligner que les diminutions d'effectifs auxquelles nous sommes obligés de procéder pour rendre ces entreprises efficaces s'effectuent sans aucun licenciement. Vous savez, mesdames, messieurs les sénateurs, que la direction du groupe GIAT-Industrie, après avoir cédé sa filiale Herstal en début d'année - ce qui lui a permis d'alléger ses charges - a élaboré un plan stratégique que le Gouvernement a approuvé. Ce plan a été adopté par le troisième comité central d'entreprise, le 22 octobre dernier, après une négociation sociale réelle. Il est exigeant pour les bassins d'emplois concernés, c'est vrai, mais il comporte des réorganisations industrielles fortes. En effet, l'absence de réorganisation obérait la capacité du groupe GIAT à nouer des stratégies d'alliance avec nos partenaires, alors que la qualité technique du GIAT a déjà permis des négociations avec d'autres professionnels de l'armement terrestre.
Je rappelle que l'objectif d'éviter tout licenciement sera scrupuleusement atteint.
Quant à la DCN, à propos de laquelle Mme Heinis a bien voulu rappeler un ensemble de données dont elle reconnaît le caractère partiellement contradictoire, le Gouvernement, sur la base des propositions de la direction, travaille sur un projet de plan d'entreprise qui sera conclu dans les tout prochains mois. Il mettra fin, là aussi, à une absence de décisions qui n'a que trop duré, donnant une vision d'ensemble de l'avenir aux différents acteurs. L'intention du Gouvernement n'est pas de changer le statut de la DCN ni celui des personnels ; j'observe d'ailleurs qu'aucun des partenaires proches du dossier ne le demande. Ce statut comporte en effet des capacités d'adaptation qui doivent être utilisées pleinement pour faire évoluer la DCN et la mettre en situation d'affronter la concurrence en nouant des partenariats stratégiques. Seule une véritable compétitivité permettant à la DCN de faire la course aux contrats à l'exportation et de poursuivre la diversification rendra possible le maintien d'un outil industriel d'une capacité supérieure aux stricts besoins de la marine.
En ce qui concerne enfin le redéploiement des effectifs de la police et de la gendarmerie, je voudrais dire que je souscris, sinon peut-être à certaines critiques, du moins aux deux conclusions principales présentées tout à l'heure par M. Masson dans son rapport, que j'ai trouvé extrêmement positif de par son approche d'une démarche de modernisation qui a un peu tardé. Par conséquent, je retiens le souhait exprimé par M. de Villepin d'organiser un débat public sur ce thème devant la Haute Assemblée en début d'année prochaine.
Mesdames, messieurs les sénateurs, la France a aujourd'hui la chance de vivre en paix et nos concitoyens sont principalement préoccupés par les problèmes d'emploi et de violences urbaines. Pourtant, il était de notre devoir de rénover en profondeur l'outil de défense de la France et de l'adapter aux exigences des temps futurs dont personne ne sait s'ils seront aussi calmes que nous le souhaitons. La politique de défense est élaborée dans de bonnes conditions, en relation permanente avec l'ensemble des autorités, le chef de l'Etat et le Parlement. Elle s'inscrit dans la longue durée et la cohérence. Le débat qui nous a réunis était un débat pluraliste. Il a naturellement donné lieu à des critiques souvent constructives, quelquefois un peu surprenantes, en tout cas en décalage par rapport à l'annonce de votes positifs.
La réforme des armées dont presque tous ici vous avez reconnu les grandes lignes comme valables répond à des intérêts profonds et durables du pays. Elle est menée dans l'ordre et dans la méthode avec une coopération scrupuleuse des autorités compétentes, en suivant les principes annoncés par M. le Président de la République, chef des armées. Comme lui, je crois qu'il faut insister sur les choses qui avancent et sur les étapes franchies positivement.
Vous allez être nombreux à le montrer par le vote que vous allez émettre. Je remercie l'ensemble des sénateurs, sur toutes les travées, qui vont voter ce projet en donnant un élan supplémentaire à la réforme de nos armées. Je les remercierai encore plus d'employer leur crédit et leur influence morale pour, certes, rappeler ce qui pourrait aller mieux, mais pour faire aussi partager à nos concitoyens, au-delà de nos divergences politiques du moment, le soutien à un effort de défense qui constitue le socle de notre présence et de notre influence dans le monde. (Applaudissements.)
M. le président. Nous allons procéder à l'examen et au vote des crédits concernant le ministère de la défense et figurant aux articles 47 et 48.

Article 47



M. le président.
« Art. 47. - I. - Il est ouvert au ministre de la défense, pour 1999, au titre des mesures nouvelles de dépenses ordinaires des services militaires, des autorisations de programme s'élevant à la somme de 1 322 692 000 francs, applicables au titre III "Moyens des armes et services".
« II. - Pour 1999, les crédits de mesures nouvelles de dépenses ordinaires des services militaires applicables au titre III "Moyens des armes et services" s'élèvent au total à la somme de 1 031 676 000 francs. »
La parole est à M. de La Malène.
M. Christian de La Malène. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour la deuxième fois, je ne pourrai pas voter le budget de la défense nationale. Ce n'est pas de gaieté de coeur, je vous prie de le croire, ni dans un esprit partisan.
La discussion devant notre assemblée des lois de programmation et de professionnalisation de nos armées nous avait laissé des sentiments de regret et d'espoir.
Le regret provenait de ce que ces réformes s'accompagnaient d'une diminution brutale des crédits - ce n'était pas de votre fait, monsieur le ministre. L'espoir venait de ce que nous pensions entrer dans un monde nouveau, celui de la programmation et de l'armée professionnelle, et que, compte tenu des garanties solennelles qui nous étaient données, de la nouvelle règle du jeu, de la nouvelle philosophie qui devait accompagner l'instauration d'une armée professionnelle, nous espérions que les prévisions de crédits seraient tenues.
Cet espoir a été déçu.
Quand nous additionnons les crédits du titre V sur deux années, 1998 et 1999, en y intégrant le collectif de 1998, nous constatons qu'il nous manque 21 milliards de francs.
Or, 21 milliards de francs, c'est le coût approximatif d'un deuxième porte-avions.
Nous pensions que les services et tous les responsables, à tous les niveaux, devant le monde nouveau que constitue l'armée professionnelle, allaient abandonner leurs errements anciens : gels ou retards dans les engagements, dont on voit déjà le résultat dans le collectif de 1998.
Hélas ! il n'en est rien !
J'appartiens à une génération qui a fait la dernière guerre : j'ai été engagé volontaire. Nous avons pu voir quels désastres signifiaient pour la nation les retards et les insuffisances dans le domaine de la préparation.
M. Michel Charasse. Du fait des états-majors !
M. Christian de La Malène. Aujourd'hui, chacun s'en va disant que le monde est plus dangereux qu'hier, même si ce n'est pas de la même façon.
Et quelle réponse opposons-nous à ce monde dangereux ? Devant la commission de la défense nationale, nous apprenons que les crédits du titre III sont rognés à toutes les lignes ! Nous apprenons que, cette année, nos forces aériennes ne seront étoffées que d'un avion Rafale, un seul, et qui pourrait probablement être opérationnel depuis plus de deux ans ! Nous apprenons encore que notre force navale, autour de notre porte-avions nucléaire, ne sera opérationnel que huit mois sur douze, et que l'on cherche, sans les trouver, les moyens de pallier cette insuffisance !
Que pouvons-nous alors dire, nous membres de la commission de la défense nationale, à ceux qui nous ont fait confiance ? Que nous sommes satisfaits et qu'ils peuvent être rassurés ? (Applaudissements sur quelques travées du RPR.)
M. Alain Richard, ministre de la défense. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Alain Richard, ministre de la défense. Je veux simplement dire à M. de La Malène que toutes les opinions sont respectables et que, parmi les parlementaires qui vont se prononcer dans quelques instants, nombreux sont ceux qui ont la même préoccupation que lui de la préparation de l'avenir mais qui émettront un vote différent.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre III.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission des finances.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.

(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.) M. le président.Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 36:

Nombre de votants 319
Nombre de suffrages exprimés 301
Majorité absolue des suffrages 151
Pour l'adoption 299
Contre 2

Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble de l'article 47.

(L'article 47 est adopté.)

Article 48



M. le président.
« Art. 48. - I. - Il est ouvert au ministre de la défense, pour 1999, au titre des mesures nouvelles sur les dépenses en capital des services militaires, des autorisations de programme ainsi réparties :
«
Titre V

"Equipement"

83 476 900 000 F

«
Titre VI
:
"Subventions d'investissement accordées par l'Etat"

2 523 100 000 F


« Total

86 000 000 000 F

. »
« II. - Il est ouvert au ministre de la défense, pour 1999, au titre des mesures nouvelles sur les dépenses en capital des services militaires, des crédits de paiement ainsi répartis :
«
Titre V

"Equipement"

22 844 680 000 F

«
Titre VI
:
"Subventions d'investissement accordées par l'Etat"

2 090 800 000 F


« Total

24 935 480 000 F

. »
Personne ne demande la parole ?...
Jer mets aux voix les autorisations de programme et les crédits de paiement figurant au titre V.

(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les autorisations de programme et les crédits de paiement figurant au titre VI.

(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble de l'article 48.

(L'article 48 est adopté.)
M. le président. Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi de finances concernant le ministère de la défense.

Affaires étrangères et coopération





II. - COOPÉRATION (ET FRANCOPHONIE)

M. le président. Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi de finances concernant les affaires étrangères et la coopération : II. - Coopération (et francophonie).
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à cette heure tardive, je m'efforcerai d'être bref et d'aller à l'essentiel.
Ma tâche sera facilitée pour le fait que, devant la commission des finances, le 10 juin dernier, le ministre des affaires étrangères s'est engagé à présenter son budget à structures constantes, pour nous permettre de distinguer, à l'intérieur du budget global des affaires étrangères, ce qui correspondait à l'ancien budget de la coopération.
Ainsi, nous pouvons constater que les crédits de la structure « coopération » sont en baisse de 7,73 % en moyens de paiement, passant de 6,50 milliards de francs à 5,98 milliards de francs.
Les autorisations de programme s'élèvent à 2,597 milliards de francs, en diminution de 100,4 millions de francs par rapport à 1998, ce qui correspond à une baisse de 0,38 %.
Cette diminution des crédits provient, pour l'essentiel, de la poursuite de la baisse de l'assistance technique, avec la suppression de 170 postes de coopérants, représentant une réduction de 91 millions de francs, et d'une diminution de 305 millions de francs des concours financiers.
En revanche, les dons-projets du FAC, le fonds d'aide et de coopération, augmentent de 3 millions de francs.
S'agissant des concours financiers, leur régression tient à deux facteurs convergents, mais aux implications opposées : elle provient à la fois de l'extinction des crédits d'ajustement structurel destinés à accompagner autrefois la dévaluation du franc CFA, dont l'impact globalement positif est aujourd'hui avéré, et de la situation de troubles prévalant dans plusieurs pays d'Afrique sud-saharienne, qui rend inopérante toute forme de coopération. La commission des finances voit d'ailleurs là, monsieur le ministre, un motif de vive préoccupation pour l'avenir de ces régions.
L'évolution de ces crédits doit cependant être mise en perspective, car la politique française d'aide publique au développement, l'APD, ne se réduit pas aux seuls crédits du ministère de la coopération, qui ne représentaient, en 1998, que 10 % du total de l'effort fourni par notre pays.
Cette année, la France a consacré 34,7 milliards de francs à l'aide publique au développement, soit 0,41 % de son PIB, contre 0,45 % en 1997. Ainsi, malgré cette légère réduction, la France est le pays du G7 qui consacre la plus importante part de sa richesse nationale à l'aide au développement, devançant nettement l'Allemagne, qui lui consacrait 0,28 % de son PIB en 1997, le Japon, avec 0,22 %, les Etats-Unis, avec 0,08 %.
En termes bruts, ce montant d'aide publique au développement place notre pays au deuxième rang mondial des grands pays industrialisés donateurs, derrière le Japon, mais largement devant les Etats-Unis et l'Allemagne.
L'essentiel de l'aide publique française passe par des aides bilatérales, qui représentent 60 % du total. Le reste est affecté à l'aide multilatérale, essentiellement européenne ; j'y reviendrai.
Quelles sont les observations formulées par la commission des finances ?
Tout d'abord, le rapprochement des deux ministères, affaires étrangères et coopération, ou plutôt l'absorption du second par le premier, vise à concentrer les moyens dont dispose la France pour l'aide au développement et à en accroître l'efficacité. C'est en tout cas l'intention affichée par le Gouvernement.
Mais la baisse des crédits dévolus à la coopération pour 1999, après plusieurs années marquées par cette même tendance, fait craindre à la commission des finances que, si cette réduction se poursuit, les crédits de coopération ne finissent par jouer le rôle d'une variable d'ajustement du budget global du ministère des affaires étrangères. En d'autres termes, monsieur le ministre, ne vous laissez pas grignoter par ce gros voisin ! (Sourires.)
Ce rapprochement était certes réclamé de longue date par nos ambassadeurs en poste dans les « pays du champ ». La dualité du pouvoir, politique, dans leurs mains, et financier, dans celles du chef de mission de coopération, faisait parfois de ceux de nos postes diplomatiques ne bénéficiant pas - monsieur le président de la commission des affaires étrangères, je vais employer un langage... diplomatique - d'un ambassadeur au savoir-faire exceptionnel et s'impliquant personnellement, une sorte de théâtre d'ombres. (M. le président de la commission des affaires étrangères sourit.)
Autrement dit, dans les pays où l'ambassadeur était en dessous du niveau de la mer, cela ne se passait pas très bien ! (Nouveaux sourires.)
La légitime prééminence de l'ambassadeur pouvait ainsi être contredite et contrariée par la concentration des moyens financiers d'intervention au profit des chefs de mission de coopération, malgré les termes très clairs du « décret Sauvagnargues », jamais appliqué.
Cette situation complexe était contre-productive vis-à-vis de nos interlocuteurs du champ et donnait une image brouillée de la France.
C'est pourquoi la réforme entreprise cette année est l'aboutissement d'une réflexion menée par des gouvernements successifs d'horizons politiques divers, démarche à laquelle le Président de la République a d'ailleurs souscrit.
De surcroît, l'organisation des structures ministérielles relève de la compétence gouvernementale, et le Parlement aura à juger, non des intentions, qui semblent bonnes, mais les résultats, qui sont encore à venir. C'est pourquoi toute appréciation serait, à ce stade de la réforme, prématurée.
En revanche, il est d'ores et déjà possible de décrire les avantages et les risques potentiels de cette évolution.
En ce qui concerne les avantages, il est indéniable que notre action au bénéfice de nos partenaires africains a souffert de la dispersion des centres de décision en matière d'action extérieure, tant en France que sur le terrain.
Il est également certain que la sollicitude de notre pays envers ses partenaires traditionnels a pu produire des effets mutuellement pervers : la France a trop longtemps ignoré, nous semble-t-il, l'Afrique australe et orientale, alors que la plupart des pays de ces zones souhaitent diversifier leurs alliances traditionnelles et, pour tout dire, sortir du carcan anglais.
En retour, l'assurance de trouver en France des appuis indéfectibles, quelles que soient les vicissitudes de la conduite de leurs affaires, a conduit bien des pays africains à conserver envers l'ancienne métropole une relation de dépendance économique et financière qui n'a pas toujours éclairé leur avenir.
Les risques tiennent essentiellement à l'utilisation des crédits affectés à la coopération comme variable d'ajustement des besoins - et ils sont grands ! - du ministère des affaires étrangères. Comment garantir que les arbitrages qui sont inévitables se feront toujours au bénéfice de partenaires étrangers traditionnels dont l'influence, variable, ne pourra pas toujours contrebalancer des besoins financiers immédiats ailleurs dans le monde ?
Cette crainte est vive dans les opinions publiques africaines, qui redoutent un désengagement de la France à leur égard, et les propos tenus récemment à ce sujet lors du dernier sommet franco-africain n'ont pas toujours été explicites et rassurants.
Mais le risque de saupoudrage et de banalisation des crédits affectés à l'APD est également réel.
En effet, notre pays, qui reste une puissance moyenne, ne saurait utilement intervenir dans de multiples Etats, dont les besoins sont certes légitimes, mais qui ne tireraient alors aucun bénéfice réel d'un appui français trop saupoudré et donc peu significatif.
Par ailleurs, alors que les crédits relevant du ministère délégué à la coopération décroissent régulièrement, l'essentiel de notre APD transite de plus en plus par le ministère des finances, qui la gère suivant des normes qui sont sans doute un peu trop exclusivement financières et qui ne sauraient, à elles seules, guider notre action extérieure. En d'autres termes, la politique extérieure relève du ministre des affaires étrangères et du ministre délégué à la coopération, et non de la direction du Trésor.
Cela rend donc encore plus impératif le renforcement du contrôle parlementaire sur ces sommes, ainsi que sur leurs modalités d'utilisation.
Mais il faut bien constater que la réforme entreprise cette année, loin de clarifier cet état de fait, en accentue l'opacité en confiant des crédits et un rôle croissant à l'Agence française de développement, l'AFD, l'ancienne Caisse française de développement, qui n'est au fond que l'un des bras armés de la direction du Trésor - je parle sous le contrôle de l'ancien ministre de la coopération, notre collègue et ami M. Pelletier - qui est toujours un peu secrète et jalouse d'une indépendance que, à mon avis, trop de ministres ont eu la faiblesse de lui accorder.
M. Jacques Legendre. Très bien !
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Il importe particulièrement de clarifier son action alors que baisse le montant de l'APD française, car la part relative de cette aide gérée, directement ou indirectement, par la direction du Trésor, en est accrue d'autant.
A cet égard, il conviendrait que les membres du comité directeur du fonds d'aide et de coopération, le FAC, qui siègent sous votre présidence, monsieur le ministre, soient précisément informés de l'évolution des projets autorisés par le comité directeur, et dont la réalisation est déléguée à l'Agence française de développement.
L'absence totale d'informations sur leur calendrier de réalisation, qui est la règle actuelle, est en effet choquante sur le plan démocratique. Après avoir autorisé des projets portant, pour certains, sur des sommes considérables, le comité directeur est totalement dessaisi de moyens de contrôle sur leur réalisation. Il s'agit là d'une autre forme d'opacité des procédures.
Il est essentiel, mes chers collègues, de maintenir l'aide publique française au développement à un haut niveau, en dépit des contraintes budgétaires qui pèsent sur notre pays et dont nous avons tous conscience.
L'aide apportée par la France au développement est légitime ; elle est mutuellement profitable ; elle est conforme à son rôle traditionnel sur la scène internationale. Cette aide conforte des liens culturels importants avec l'Afrique ; elle soutient la francophonie ; elle passe aussi de façon croissante, même si les sommes en jeu restent encore très modestes, par les canaux de la coopération décentralisée qui implique les acteurs de terrain, et irrigue la France et les pays partenaires dans la profondeur de leur tissu humain et social.
La France est le premier contributeur à l'aide européenne au développement, mais la commission des finances du Sénat s'inquiète de la confusion qui marque les objectifs de cette aide. Alors que le montant global de l'aide européenne stagne, le nombre de ses bénéficiaires ne cesse de croître sans qu'aucune ligne directrice ait été adoptée dans ce domaine.
Je rappelle que le VIIIe fonds européen de développement, le FED, couvrant la période 1995-2000, n'a enregistré une légère progression de ses moyens financiers - 13,3 milliards d'écus contre 12 milliards pour le VIIe FED - que grâce à l'action décisive de la France en 1995 à l'arrivée du Président Chirac et alors même que l'Union européenne accueillait trois nouveaux membres, à savoir l'Autriche, la Finlande et la Suède.
Notre pays a, en effet, maintenu son apport à 24,3 % du total, soit 3,120 milliards d'écus, alors que l'Allemagne, l'Italie et surtout le Royaume-Uni, qui étaient tous d'accord pour un accroissement de l'aide extérieure de la Communauté, ont sensiblement réduit leur contribution.
Ce désengagement financier est d'autant plus préoccupant que l'Union européenne a considérablement élargi le champ de son aide, avec l'accord de je ne sais qui d'ailleurs. Je pense que les bureaux, notamment ceux de la DG-VIII, jouent un rôle plus important que le Conseil des ministres, mais M. le ministre nous le précisera tout à l'heure.
Ainsi, aux soixante et onze pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, bénéficiaires initiaux de l'aide et des dispositions commerciales de la convention de Lomé, qui était quand même la convention sur les pays traditionnels d'intervention, se sont successivement ajoutés les pays en développement d'Amérique latine et d'Asie passe encore puis les pays tiers méditerranéens - pourquoi pas ? - et, enfin, selon la nouvelle mode européenne, les pays d'Europe centrale et orientale. Bientôt, peut-être, la lune bénéficiera-t-elle de l'aide européenne !
Il faut ajouter à cette extension continue, mais dépourvue de priorités, les conditions incertaines dans lesquelles s'engagent les négociations sur le contenu de la Ve convention de Lomé et l'incrédulité rencontrée, dans les pays de la zone franc, sur le caractère durable de la parité du franc CFA lorsque le franc français aura cédé la place à l'euro, incrédulité qui, monsieur le ministre, vous le savez, persiste en dépit de l'assurance formelle exprimée sur ce point à plusieurs reprises non seulement par le gouvernement français, mais aussi par la Commission européenne, le 24 novembre dernier.
Nous avons beau répéter à nos partenaires africains que le franc CFA est maintenu, que l'Europe accepte son maintien, que la France en supportera seule budgétairement les conséquences en matière de change, nous ne parvenons pas à les convaincre.
Monsieur le ministre, votre habileté et votre intelligence sont grandes, mais je ne sais pas ce que l'on peut faire, après leur avoir dit et répété la même chose, sinon attendre tranquillement le 1er janvier 1999 et quand ils verront que tout marche bien, ils changeront sans doute de discours.
Mais, il faut le dire et le répéter, le franc CFA pour l'instant n'est pas menacé. Paradoxalement, d'ailleurs, je rencontre constamment des chefs d'Etat de pays africains hors zone franc qui demandent à y entrer alors que leur voisin d'à côté qui, lui, est dans la zone franc s'interroge sur les conséquences du passage à l'euro.
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. N'y mettons pas le Zaïre !
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. C'est un autre problème !
Enfin, la cinquième et dernière observation de la commission des finances est consacrée à la situation des retraités français d'Afrique qui ont été durement éprouvés par la dévaluation du franc CFA, alors que leur faible nombre justifierait un geste significatif et durable des pouvoirs publics, en sus de ce qui a déjà été fait en leur faveur.
En effet, ceux de nos compatriotes qui ont accompli tout ou partie de leur carrière sur ce continent reçoivent des caisses locales de protection sociale des pensions libellées dans cette monnaie : leur montant a donc été divisé de moitié en valeur après le 14 janvier 1994.
A cette réduction s'ajoutent des aléas considérables dans les versements qui leur sont destinés, du fait de la gestion parfois un peu folklorique de ces caisses locales.
Certes, les pouvoirs publics français ont attribué à certains pensionnés particulièrement démunis une aide forfaitaire exceptionnelle, à la suite des réclamations répétées des commissions du Sénat et des sénateurs représentant les Français de l'étranger.
Puis une mission d'évaluation, comprenant des représentants de l'inspection générale des affaires sociales et des ministères des affaires étrangères et de la coopération a présenté des propositions, qui ont fait l'objet d'une concertation interministérielle. Les mesures arrêtées visent à « sécuriser les droits de nos compatriotes sans peser sur les finances de la sécurité sociale française ».
Ces intentions sont excellentes, mais on comprend qu'elles ne donnent pas satisfaction à nos compatriotes retraités. D'autant plus, monsieur le ministre - et je reprends ma citation - que lorsque vous écrivez « sans peser sur les finances de la sécurité sociale française », cela fait sourire car ces mesures représentent trois fois rien. Il faudrait sortir de ce raisonnement un peu étroit pour donner enfin à ces pauvres gens le minimum vital qui leur est nécessaire.
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Très bien !
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la coopération pour 1999, tels qu'ils sont présentés par le Gouvernement. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à Mme Brisepierre, rapporteur pour avis.
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour l'aide au développement. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à la suite de la fusion des budgets des ministères des affaires étrangères et de la coopération, la commission des affaires étrangères a souhaité étudier tout particulièrement les moyens consacrés, dans ce budget, à l'aide au développement, aide qui constitue, ne l'oublions pas, le coeur même de notre politique de coopération.
Le débat budgétaire nous amène à nous poser plusieurs questions.
La réforme entreprise par le Gouvernement permettra-t-elle de conduire une coopération plus efficace avec les pays en développement ?
Les crédits inscrits dans le projet de budget correspondent-ils bien à la priorité affirmée par le Premier ministre en faveur de l'aide au développement ?
En ce qui concerne les conséquences de la réforme de la coopération, seule l'expérience nous permettra naturellement d'en juger l'efficacité.
Toutefois, si j'approuve, monsieur le ministre, la volonté qui vous a animé d'adapter et de moderniser un dispositif qui souffrait de nombreux dysfonctionnements, je dois cependant vous faire part de trois grandes interrogations, pour ne pas dire d'inquiétudes.
Première interrogation la réforme s'engage dans un contexte international préoccuppant. En effet, l'aide publique au développement n'a cessé de se réduire au cours des dernières années : elle représente aujourd'hui 0,22 % du PIB des pays de l'OCDE, soit le niveau le plus bas jamais atteint, bien loin de l'objectif de 0,7 % fixé par les Nations unies.
Si la France occupe encore le premier rang du groupe des sept pays les plus industrialisés, son effort se relâche chaque année et ne devrait représenter que 0,36 % du PIB en 1999, contre 0,40 % en 1997. Au-delà de cette réduction des moyens financiers, c'est l'efficacité, voire le principe même de l'aide, qui se trouve parfois contestée.
Ainsi, au risque de passer par pertes et profits les responsabilités de l'Etat et tous les efforts engagés dans le passé, le commerce et le libre-échange sont de plus en plus mis en avant comme les meilleurs instruments du développement. C'est d'ailleurs là l'une des orientations majeures de la renégociation de la convention de Lomé à l'échéance du deuxième millénaire.
Que l'essor du commerce constitue un facteur favorable du développement, nul ne le conteste, au contraire, mais qu'il serve de justification à une réduction de l'aide pourtant indispensable pour de nombreux pays, compte tenu de la fragilité de leur économie, ce n'est pas acceptable.
J'en viens à ma deuxième interrogation : la création d'un comité interministériel de la coopération internationale et du développement, le CICID, permettra-t-elle de donner une véritable dimension interministérielle à notre politique d'aide ? Le CICID devrait se réunir pour la première fois après le sommet franco-africain de la semaine dernière.
Jusqu'à présent, les efforts de coordination se sont heurtés aux résistances des administrations, en particulier de Bercy, jaloux de ses prérogatives en matière de gestion des prêts aux pays en développement. Or la réforme de 1998 n'affecte en rien les compétences du ministère de l'économie et des finances, en particulier la tutelle prépondérante exercée sur l'Agence française de développement. Des conditions d'ordre purement financier peuvent ainsi primer sur les priorités diplomatiques ou politiques. On ne peut que le regretter.
La mise en place d'une instance d'arbitrage sous l'autorité du Premier ministre répond donc à un besoin. Mais le CICID jouera-t-il ce rôle ? Il y a là une incertitude que vous pourrez peut-être lever, monsieur le ministre.
Par ailleurs, la mise en place d'un Haut Conseil de la coopération internationale vise à mieux articuler l'action des pouvoirs publics et celle de la société civile. Mais pourquoi ne pas avoir prévu, au sein de cette instance, la présence de parlementaires qui pourraient utilement lui apporter leur expérience et leur connaissance du terrain ?
Ma troisième et dernière interrogation porte sur les contours de la « zone de solidarité prioritaire », dont la définition incombera au CICID. Cette notion de « zone de solidarité prioritaire » est appelée à se substituer à celle de « champ », champ d'ailleurs paradoxalement élargi au cours des dernières années à l'ensemble des pays ACP alors que le budget de la coopération n'a cessé de diminuer.
La nouvelle zone couvrira en principe les pays les moins développés qui n'ont pas un accès facile aux marchés de capitaux. Cette nouvelle zone apparaît très large puisqu'elle recouvre, grosso modo, la catégorie des pays les moins avancés telle qu'elle a été définie par les Nations unies.
En revanche, la définition pourrait sembler exclure, a priori, les pays à revenu intermédiaire, comme le Gabon et la Côte-d'Ivoire. S'il paraît certes acquis, dans un premier temps tout au moins, que ces pays figureront dans la zone de solidarité prioritaire, la reconnaissance de nos liens traditionnels tissés par l'histoire, pourra-t-elle encore prévaloir à l'avenir ?
Quoi qu'il en soit, l'extension du champ d'intervention comporte un risque de dilution de notre aide, et donc de notre efficacité. Plutôt que de faire acte de présence dans tous les pays en développement sur les cinq continents ce qui nous amène à nous confondre avec les autres bailleurs de fonds, ne vaudrait-il pas mieux apporter un soutien significatif à un nombre plus limité de pays et garder auprès de ceux-ci notre statut de partenaire privilégié ? En ce qui nous concerne, la réponse est catégorique.
Aussi, au terme de cette rapide analyse de la réforme, voudrais-je insister sur la nécessité de la définition de « priorités géographiques fortes ». Je m'inscrirai, pour ma part, dans la continuité des convictions que j'ai toujours défendues au Sénat. J'estime que nous devons concentrer notre action sur l'Afrique et, dans la mesure de nos possibilités, sur une Afrique élargie aux zones anglophone et lusophone.
Cette position est fondée sur quatre éléments déterminants.
En premier lieu, l'influence de la France sur le continent constitue un élément essentiel de notre rayonnement international. Ce point est à la fois indiscutable et indiscuté, et le récent sommet France-Afrique en est une preuve supplémentaire.
En effet, quel autre pays aurait pu réunir dans sa capitale, pendant près d'une semaine, pratiquement tous les chefs d'Etat africains, malgré les graves dissensions, pour ne pas dire plus, qui existent entre certains d'entre eux, en englobant ainsi, pour la première fois dans une même entité, le Maghreb, l'Afrique de l'Ouest, l'Afrique centrale, l'Afrique orientale et l'Afrique australe ?
Nous sommes très largement sortis de ce qu'il était convenu d'appeler notre « pré carré », pour prendre une dimension nouvelle, étendant ainsi notre rayonnement sur toute l'Afrique.
N'est-ce pas suffisant, et ne vaut-il pas mieux consacrer nos possibilités d'aide à ce continent, pour y asseoir cette nouvelle dimension ?
En deuxième lieu, l'Afrique a renoué avec la croissance. Depuis 1995, les pays de la zone franc en particulier connaissent une progression annuelle du PIB de 4 %. En 1999, d'après les prévisions du FMI, le Fonds monétaire international, c'est l'Afrique qui, pour la première fois, connaîtra le plus fort taux de croissance : 3,7 %, contre 1,8 % pour l'Asie et 2,7 % pour l'Amérique latine. Ainsi, face aux incertitudes asiatiques, le pari sur l'Afrique peut et doit se révéler gagnant. Il serait donc paradoxal de banaliser la place de l'Afrique dans nos préoccupations, et de perdre ainsi l'avantage de tant d'années d'efforts et d'investissements.
En troisième lieu, la place de l'Afrique dans le monde doit également s'apprécier au regard des perspectives démographiques : le continent africain comptera ainsi 1 250 000 000 d'habitants en 2025, soit 18 % de la population mondiale. Il y a là une promesse, mais aussi un défi, car il faudra contribuer au développement harmonieux du continent. Notre effort doit donc s'inscrire dans le long terme.
Enfin, en quatrième lieu, la France dispose d'atouts inappréciables sur ce continent, au premier rang desquels figure notre communauté française, forte de près de 150 000 personnes. Pourtant, nous devons admettre que nos compatriotes n'ont pas toujours bénéficié de l'attention qui leur est due de la part des pouvoirs publics ; les exemples sont malheureusement nombreux à cet égard, et je pense notamment au problème récurrent des pensions des retraités français ayant exercé en Afrique, qui a été évoqué par notre collègue Michel Charasse. Il y aurait pourtant une solution logique et rapide pour le résoudre : précompter sur l'aide budgétaire versée à certains pays africains les montants correspondant aux sommes dues à nos compatriotes par les caisses de retraites défaillantes, et les leur verser directement.
Autre exemple, s'agissant des petites entreprises, j'insisterai une nouvelle fois sur la nécessité de mettre en place des instruments financiers plus adaptés. Pourquoi ne pas utiliser, dès maintenant, une part des excédents réalisés par l'Agence française de développement, excédents qui sont statutairement mis en réserve, pour mettre en place, sans attendre, un dispositif de prêts à intérêts bonifiés en faveur de ces entreprises ?
N'oublions pas que conforter la situation des Français établis en Afrique est le meilleur moyen d'encourager nos entreprises à investir sur le continent.
J'en viens à l'analyse des crédits dévolus à l'aide au développement au sein du projet de budget des affaires étrangères. L'évolution des dotations apparaît pour le moins paradoxale. Alors même qu'il est décidé de donner au champ de notre coopération une extension sans précédent, les crédits baissent de nouveau cette année de plus de 8 %.
En plus, les économies portent sur les deux principaux instruments de notre politique d'aide : l'assistance technique et l'aide-projet !
S'agissant de l'assistance technique, la suppression de cent soixante-dix postes prévue pour 1999 portera les effectifs en deçà du seuil de 2 500 coopérants. Si jusqu'à une période récente la réduction reposait sur le souci légitime de limiter le nombre de coopérants dits « de substitution », la poursuite du mouvement revient aujourd'hui à remettre en cause une caractéristique essentielle de notre coopération : le maintien d'une forte présence humaine en Afrique. Cette présence ne répond pas seulement aux souhaits de nos partenaires sur ce continent, elle constitue aussi le gage d'une excellente expérience du terrain et d'une utilisation satisfaisante de l'aide apportée.
Veut-on revenir sur cette dimension essentielle de notre coopération ? Du moins faudrait-il alors ouvrir un véritable débat, plutôt que de procéder chaque année à une baisse insidieuse des effectifs qui porte une atteinte profonde au rôle que nous jouons en Afrique.
L'évolution des crédits destinés à l'aide-projet n'appelle pas des commentaires plus positifs. Les moyens affectés au Fonds d'aide et de coopération, le FAC, baissent de 11,4 %. Par ailleurs, la part des dons destinés à financer les projets dans les pays les plus pauvres se contracte, quant à elle, de près de 20 %. Le Gouvernement explique une partie de ces économies par la sous-consommation des crédits observée chaque année. Il existe en effet malheureusement trop souvent un décalage entre l'instruction d'un dossier au sein du comité directeur du FAC, la prise de décision et sa réalisation effective. Mais ce problème doit conduire à réformer le mode de fonctionnement du FAC et à lutter contre les lenteurs administratives plutôt qu'à réduire nos concours alors même que les besoins sur place apparaissent considérables.
Et je n'insisterai jamais assez sur l'indispensable rapidité d'exécution des mesures lorsqu'elles sont décidées. Cette rapidité constitue le facteur clé de la réussite. Des décisions excellentes perdent tout leur impact si leur réalisation se dilue dans le temps comme cela arrive trop souvent, soit par manque de volonté politique, soit par excès de bureaucratie, de manque de suivi ou d'inertie. En outre, on ne doit pas l'oublier, ces retards ne sont pas sans conséquences pour nos finances publiques.
En conclusion, les ambitions affichées par la réforme susciteraient l'adhésion si une progression des moyens budgétaires accompagnait l'extension du champ d'intervention de notre aide au développement. Or, non seulement les crédits n'augmentent pas, mais ils subissent une sévère contraction. C'est la cohérence même de la réforme qui est ici en cause. Dès lors, à vouloir être présents partout avec des moyens réduits, nous risquons, à l'évidence, de perdre nos positions fortes sans en gagner aucune en retour. Il faut donc, dans le contexte budgétaire que l'on sait, privilégier un nombre limité de pays, où nous devons nous employer à rester ou à devenir les partenaires de référence. C'est à cette condition que la France demeurera un acteur influent sur la scène internationale.
La commission des affaires étrangères a exprimé sa préoccupation quant à l'évolution inquiétante des crédits consacrés à l'aide au développement. Elle a cependant apprécié ces dotations dans un cadre plus large, formé par le budget des affaires étrangères dans son ensemble, budget sur lequel elle a porté un jugement nuancé, mais a émis tout de même un avis favorable.
Je me rallierai donc à cet avis, tout en insistant sur le fait que les moyens étant limités, il est d'autant plus impératif de valoriser ce budget au maximum, en évitant la dispersion de notre aide et en réduisant les délais, trop souvent excessifs, entre décision et exécution. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Legendre, rapporteur pour avis.
M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, pour la francophonie. « Le français a été pour moi une chance. Il m'a ouvert l'esprit, m'a apporté un savoir, une certaine rigueur intellectuelle. J'ai rencontré des auteurs et des textes fabuleux que je n'aurais jamais découverts si je n'avais pas eu accès à la langue française. Descartes, Zola, Hugo, le théâtre de Racine ou la poésie de Baudelaire, pour ne citer que quelques exemples. Tous ces écrivains ont modifié le regard que je portais sur le monde... Cet apprentissage a été bénéfique, constructif. J'ai le sentiment de posséder quelque chose d'important et de précieux. »
L'homme qui témoignait ainsi de l'importance de la langue française dans son livre Rebelle, paru en 1995, s'appelait Lounès Matoub. Il a été assassiné le 25 juin dernier près de Tizi Ouzou. C'était un chanteur, le chantre de l'identité kabyle et de la culture berbère, mais il nous rappelait que la langue française, bien loin d'aliéner sa personnalité, pouvait se combiner avec sa culture arabe et berbère pour l'aider à s'ouvrir au monde.
On le constate, la francophonie n'est pas un repli identitaire frileux. Elle est tout au contraire un instrument de dialogue et de liberté. Elle est un choix au service de valeurs.
M. Lucien Neuwirth. Très bien !
M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. Aujourd'hui, la langue française a cessé d'être notre bien propre, à nous, Français, pour devenir la propriété, le « butin », disait Mohamed Dib, de tous ceux qui l'ont choisie. Tout cela devrait nous obliger à traiter sérieusement de la francophonie.
La France consacre-t-elle à la francophonie des moyens suffisants ? Le rapporteur que je suis est chargé d'examiner les moyens budgétaires des services placés sous l'autorité du ministre délégué à la coopération et à la francophonie.
En 1998, les crédits d'intervention gérés par le service des affaires francophones s'élevaient à 61,605 millions de francs. En 1999, ils devraient rester constants, soit 61,6 millions de francs, dont 53,7 millions de francs affectés au Fonds multilatéral unique qui finance les actions décidées au sommet de la francophonie.
Les crédits des services placés sous l'autorité du ministre délégué à la coopération et à la francophonie ne représentent qu'une partie des crédits affectés à la francophonie.
D'autres ministères y contribuent : l'éducation nationale, la culture, l'industrie, la justice, les PME-PMI, l'emploi et la solidarité, l'aménagement du territoire.
L'article 102 de la loi de finances pour 1987, à l'instigation du regretté Maurice Schumann, invite le Gouvernement a dressé, chaque année, l'inventaire des crédits consacrés par les pouvoirs publics à la défense de la langue française et au développement de la francophonie. C'est là un exercice difficile et un peu arbitraire. En effet, où s'arrêtent les dépenses en faveur de la francophonie ?
Il faut déplorer que cette année ce recensement ait été particulièrement délicat - ce n'est pas votre faute, monsieur le ministre, je le reconnais très volontiers - les chiffres n'ayant été communiqués par le ministère des finances qu'à la veille même de l'examen en commission.
De même, le rapporteur que je suis regrette qu'un budget déclaré exempt d'annulations de crédits le 5 novembre en commission par vous-même, monsieur le ministre, ait fait l'objet, après cette date, le 18 novembre, d'une annulation de 16,52 millions de francs en crédits de paiement.
Mais allons à l'essentiel. On peut estimer néanmoins que l'enveloppe de la francophonie s'élève à 5 267,57 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une diminution de 14,98 millions de francs, les autorisations de programme progressant de 2,5 millions pour atteindre 123,63 millions de francs.
Ainsi donc la francophonie s'affirme de sommet en sommet, mais ses crédits stagnent.

L'année 1998 aura été marquée par la grande réforme des services diplomatiques français.
Votre rapporteur avait toujours affirmé que la diplomatie française se devait d'être réunie sous une autorité unique. Il approuve donc cette évolution, tout en confirmant qu'il y aurait place, sous l'autorité du ministre des affaires étrangères et au côté du ministre délégué à la coopération, sans doute pour un ministre délégué chargé de la francophonie, des relations culturelles et de l'audiovisuel extérieur.
Il réaffirme, en particulier, la nécessité de mettre la DGRCST - direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques - qui va devenir la DGCID - direction générale de la coopération internationale et du développement - sous la responsabilité directe du ministre délégué.
Les institutions de la francophonie multilatérale se sont, elles aussi, profondément réformées, en application de la charte adoptée à Hanoï, en novembre 1997.
La préparation et le suivi des sommets sont assurés par la conférence ministérielle de la francophonie. La prochaine s'ouvre vendredi à Bucarest.
L'ACCT, l'Agence de coopération culturelle et technique, née d'un accord international signé à Niamey en 1970, est devenu l'Agence de la francophonie, tandis que AUPELF - UREF prend le nom d'Agence universitaire de la francophonie. L'AIPLF, l'Association internationale des parlementaires de langue française, quant à elle, clairement reconnue maintenant comme l'assemblée consultative, prend le nom d'Assemblée parlementaire de la francophonie.
Cette rationalisation des structures prend tout son sens avec la mise en place d'un secrétaire général de la francophonie, porte-parole politique et représentant officiel de la francophonie au niveau international.
Le choix de M. Boutros Boutros Ghali, ancien secrétaire général de l'ONU, marque l'ambition de faire du secrétaire général de la francophonie un personnage de premier plan.
Dès sa prise de fonction, M. Boutros Boutros Ghali a entendu tenir ce rang. Il a mis sur pied, avec un succès inégal, des missions de bonne volonté qui se sont rendues au Togo, en République démocratique du Congo. Il a travaillé en liaison étroite avec le Commonwealth, avec l'OUA, avec l'ONU.
Ainsi s'esquisse une francophonie véritablement politique.
Le prochain sommet des chefs d'Etat et de gouvernement, prévu à Moncton dans le Nouveau-Brunswick en septembre 1999, sera l'occasion d'un premier bilan en même temps qu'il sera le point culminant d'une grande année de la francophonie en Amérique du Nord, marquée aussi par le tricentenaire de l'arrivée des Français dans le delta du Mississippi, en Louisiane, et par le congrès mondial acadien qui se tiendra dans cet Etat américain.
Cette présence internationale forte ne doit pas occulter les menaces qui pèsent sur la francophonie.
En France, la loi sur la langue française, dite loi Toubon, est inégalement appliquée, malgré les efforts de la délégation à la langue française et de quelques associations valeureuses, auxquelles il faut rendre hommage.
Dans les institutions internationales, le français continue à régresser doucement. L'Union européenne, dans ses rapports avec les pays candidats à l'élargissement, s'exprime essentiellement en anglais, et c'est inacceptable. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. Lucien Neuwirth. C'est une attitude scandaleuse !
M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. Chez beaucoup de nos amis francophones, un doute persiste : la France prend-elle vraiment la francophonie au sérieux ?
Avec vingt-trois sénateurs appartenant à tous les groupes du Sénat, j'ai proposé de répondre à cette interrogation, à ce doute, par un geste fort : la constitutionnalisation de la francophonie à l'occasion de la révision constitutionnelle nécessitée par le traité d'Amsterdam. J'espère, monsieur le ministre, que cette demande consensuelle, ressentie au sein de tous les groupes du Sénat, sera entendue à l'occasion du prochain débat constitutionnel qui se tiendra dans notre assemblée !
En conclusion, j'ai proposé à la commission des affaires culturelles d'inviter le Gouvernement à déposer un amendement constitutionnel en faveur de la francophonie, de lui demander d'intervenir avec la plus grande fermeté auprès de la Commission de Bruxelles et des instances de l'Union européenne pour y défendre la place du français et de faire respecter par les pays membres de la francophonie les engagements en faveur du français dans les institutions internationales, car tel n'est pas toujours le cas dans ce domaine.
Enfin, la commission des affaires culturelles s'est prononcée en faveur de l'adoption des crédits de ce budget, sous réserve que ceux-ci ne fassent, en 1999, l'objet d'aucune mesure de régulation ou de gel. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 18 minutes ;
Groupe socialiste, 25 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 19 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 10 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 13 minutes.
Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Bécart.
M. Jean-Luc Bécart. Monsieur le ministre, les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen approuvent votre projet de budget pour 1999.
Les crédits de la coopération figurent pour la première fois dans l'ensemble des crédits du ministère des affaires étrangères, suite logique de la réforme de la coopération.
Nous nous réjouissons, par ailleurs, de vous voir passer de l'état de secrétaire d'Etat à celui de ministre délégué, ce qui, certes, correspondait mieux à vos talents, mais aussi ce qui redonne à la coopération une place mieux en rapport avec son importance.
Vous le savez, nous avions souhaité, a priori, voir se construire un ministère du développement disposant de l'autorité politique et des principaux leviers de commande financiers pour mener à bien l'action de la France dans ce domaine.
Mais je reconnais bien volontiers que la présente réforme de la coopération et, plus largement, la vision politique du Gouvernement à l'égard de son action vers les pays du Sud vont dans le bon sens.
La création du comité interministériel de la coopération internationale et du développement, qui définira les grands axes de la politique que le Gouvernement entend suivre, et du Haut Conseil de la coopération internationale, qui réunira, entre autres, élus locaux, représentants de la société civile - mais pas de parlementaires, et c'est dommage - montre que l'on est loin désormais de la politique africaine parfois obscure, souvent décidée de l'Elysée et dont certaines dérives furent dramatiques pour le devenir de certains pays et pour l'image de la France.
L'actuel gouvernement, en mettant en place sa propre politique de coopération, montre également que le « domaine réservé présidentiel » n'avait, sur le sujet, ni fondement constitutionnel ni raison d'être.
Nous approuvons pleinement les principes réaffirmés par M. le Premier ministre et par vous-même concernant l'évolution de la position de la France vis-à-vis des pays africains.
La « non-ingérence » et la « non-indifférence » permettent le respect mutuel et le développement de relations bien plus équilibrées que par le passé.
Il était bien de réaffirmer que la première responsabilité de la sécurité des Africains revenait aux Africains eux-mêmes, qui peuvent, bien sûr, compter sur le soutien de la France et sur sa capacité à aider à la création et à l'intervention d'organisations régionales de maintien de la paix.
Cette orientation politique ne manquera pas de porter ses fruits.
Nous sommes nombreux à espérer par ailleurs un nouvel ordre mondial fondé sur la justice et la coopération, sur la souveraineté et sur les rapports entre le Nord et le Sud fondés sur l'équité, à espérer un nouvel ordre économique et financier régi par des règles limitant les pouvoirs des marchés financiers, tout-puissants aujourd'hui, et démocratisant les organismes internationaux, à voir se promouvoir une véritable politique de codéveloppement profitable aussi bien aux pays du Sud qu'à nous-mêmes.
Quand nous aidons l'Afrique, nous nous aidons nous-mêmes. Combien de salariés français produisent des marchandises achetées par les populations africaines ? Il faut moins de charité, car c'est avant tout de justice dans les rapports internationaux que les habitants du Sud ont besoin pour rester vivre chez eux.
Depuis longtemps, le Sud subit les lois de l'iniquité. Producteur de matières premières, il a toujours été exclu des décisions fixant le prix de ses propres produits.
Pendant que ces prix fluctuaient, souvent à la baisse, ceux des produits industriels, que le Nord lui envoie, connaissaient des hausses continues.
Les analystes sérieux, faisant le bilan de l'impact des précédentes conventions de Lomé, indiquaient l'échec complet de l'ambition affichée, au départ, de mieux insérer les pays ACP dans le marché européen. Il ne pouvait en être autrement.
Même avec cette baisse de 7 % des crédits par rapport à ceux de l'an passé, notre pays fait plus que beaucoup d'autres dans ce domaine. Pour autant, il ne saurait changer à lui seul l'actuelle logique des rapports internationaux. A cet égard, le niveau européen est plus adapté.
Les principaux pays européens en ont-ils la volonté ? Sauront-ils, sur ce point, résister aux inévitables pressions américaines qui ont imposé, dans un passé récent, une interdiction du système des préférences commerciales inclus dans les anciennes conventions de Lomé ?
Les heureux changements intervenus récemment dans la composition des gouvernements de certains pays européens auront-ils d'heureuses répercussions dans ce domaine ? Espérons-le. Il faut, en tout cas, y travailler.
Mais comment ne pas être inquiets devant la prétention de certains négociateurs de la future convention de Lomé V de créer, à partir de 2005, des rapports de libre-échange entre l'Europe et les pays ACP, organisés préalablement en zones régionales ?
Certes, cette incitation aux coopérations, voire aux intégrations régionales volontaires, est une excellente initiative qui porte en elle-même des ferments de stabilité et de remède, face à cet émiettement d'Etats qui ne facilite pas un développement cohérent.
Mais cette ouverture de leurs frontières sera incompatible avec leur développement et pénalisante pour leurs politiques intérieures, avec la disparition de recettes douanières.
Je reconnais volontiers le rôle positif que la France joue, que vous jouez, monsieur le ministre, ainsi que vos représentants, dans ces négociations en vue de Lomé V.
J'aurais voulu que, au-delà des volets de base de cette négociation, pour lesquels il faut notamment faire reculer les tentations que peuvent avoir certains partenaires européens de baisser les crédits, on puisse convaincre les pays ACP et européens de renforcer encore plus sensiblement le « volet politique », en allant plus loin dans le domaine de la prévention des conflits, de la lutte contre l'instabilité et l'insécurité, du déminage et de l'application stricte du traité d'Amsterdam,... que dis-je ! du traité sur l'interdiction des mines anti-personnel ! (Rires.)
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. C'est de l'obsession !
M. Jean-Luc Bécart. Ne riez pas trop, mes chers collègues !
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. A cette heure-ci, tout vous sera pardonné !
M. Jean-Luc Bécart. Merci, monsieur le rapporteur spécial.
J'aurais également voulu que l'on aille plus loin dans le domaine de la limitation des ventes d'armes et des budgets militaires - l'aide internationale crée des écoles, des hôpitaux, des infrastructures, et certains pays ainsi aidés utilisent leurs propres ressources pour acheter des armes - et j'aurais voulu que l'on aide à renforcer l'OUA et à créer des organisations régionales, non seulement à vocation économique, ce qui est prévu, mais aussi à vocation de sécurité collective.
Cette baisse de 7 % des crédits de la coopération - même si une partie de ce repli est explicable, notamment au titre de l'ajustement structurel lié à la dévaluation du CFA - ne nous réjouit pas, d'autant plus que, depuis 1994, le recul cumulé est sensible, et donc préoccupant.
Si, depuis quelques années, le PIB de la plupart des pays africains du « champ » - de ceux, évidemment, qui ne subissent pas la guerre civile - connaissent une croissance moyenne annuelle de 4 à 6 % - donc supérieure à leur croissance démographique - cela ne doit pas nous cacher la stagnation, voire le recul des conditions matérielles d'existence des populations.
Nous ne perdons pas de vue que plusieurs centaines de millions de personnes peuplent des pays en voie de marginalisation, au bord du chaos ou en guerre civile périodique, et que les trois personnes les plus riches du monde possèdent une fortune équivalente à la somme des PIB des quarante-huit pays les plus pauvres. Près de trois milliards d'humains vivent avec moins de dix francs par jour et un cinquième des enfants de la planète ne peuvent accéder à la ration calorique reconnue comme minimale.
Que penser, dans ce contexte, de l'attitude des Américains visant à supprimer la contribution de leur pays au Fonds des Nations unies pour les populations, sinon que cela ne manque pas de créer de nouvelles difficultés dans le domaine de la santé maternelle et infantile dans les pays bénéficiaires ?
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Le procureur Starr coûte très cher !
M. Jean-Luc Bécart. A ce propos, monsieur le ministre, il y a un an, à l'invitation de nos amis d' « Equilibres et populations », plusieurs parlementaires s'étaient fait les porteurs, au sommet de la francophonie de Hanoï, de l'Appel de Paris, adopté à l'issue de la première rencontre parlementaire francophone sur la population et le développement. Il s'agissait de demander aux instances de la francophonie d'inscrire en permanence dans leurs travaux et leurs actions le soutien aux politiques de populations telles qu'elles ont été définies lors de la conférence internationale du Caire.
Dans la foulée de ce premier appel, l'assemblée parlementaire de la francophonie, réunie à Abidjan en juillet dernier, a adopté à son tour une recommandation qui demande notamment aux sommets de la francophonie à venir « de prendre en compte de façon systématique la dimension de la population dans l'élaboration de tous les programmes de développement ».
A la veille du prochain sommet, qui se déroulera à Moncton, comme l'a rappelé M. le rapporteur spécial, début septembre 1999 et qui sera consacré à la jeunesse, l'assemblée parlementaire de la francophonie évoque la nécessité « de développer et financer des programmes d'information et d'éducation auprès des jeunes sur la santé et les droits liés à la procréation ». Je crois savoir par ailleurs que le Gouvernement français est favorable à la venue à Moncton du directeur du Fonds des Nations unies pour la population.
Monsieur le ministre, pouvez-vous nous dire où nous en sommes de l'ordre du jour de ce sommet et quelle place il fera aux questions de populations ?
Le continent africain est obligé de dépenser, en moyenne, quatre fois plus pour le remboursement de sa dette que pour ses services de santé.
Le ministre de la santé du Burkina Faso disait récemment que la dévaluation du franc CFA avait entraîné une chute de 50 % des importations de médicaments dans son pays et, selon lui, dans l'ensemble de la zone franc.
D'ailleurs, chacun sait que les maladies endémiques « traditionnelles » des pays subsahariens - je pense à celles qui sont liées à l'insalubrité de l'eau, comme le paludisme - ne sont pas en recul, loin s'en faut. Quant à d'autres fléaux comme le sida et la tuberculose, la progression est continue, chacun le sait.
Voilà, monsieur le ministre, ce que j'avais envie de vous dire dans le court instant qui m'était imparti, en regrettant de ne pouvoir me livrer à une revue des différents aspects d'un budget dont les points forts l'emportent largement sur les faiblesses. Pour l'heure, nous serons à vos côtés pour soutenir activement votre projet de budget. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen. - M. Pelletier applaudit également.)
M. le président. La parole est à Mme Cerisier-ben Guiga.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le rassemblement du ministère des affaires étrangères et du ministère de la coopération en une seule entité était et reste une gageure.
C'est une décision courageuse que les Français établis à l'étranger sont nombreux à saluer, et nous savons bien que toutes sortes d'ajustements devront être effectués dans les prochaines années pour que le nouveau dispositif fonctionne.
Notre principal regret, concernant les structures - il est de taille ! - est que le ministère de l'économie et des finances reste totalement à l'extérieur du dispositif, préservant jalousement ses crédits et ses prérogatives en matière d'aide au développement.
MM. Michel Charasse, rapporteur spécial, et Jacques Chaumont. Très bien !
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Mais un pas important a été accompli. Nous sommes enfin dotés d'une construction rationnelle : un ministre délégué simultanément en charge de la francophonie, de la coopération et de l'aide humanitaire, qui a autorité sur l'ensemble des administrations chargées de mettre sa politique en oeuvre et qui dispose de la part du budget correspondante. Il y manque encore le Haut Conseil de la coopération internationale, dont vous nous direz peut-être, monsieur le ministre, quand il sera nommé, car nous avons constaté un certain retard sur ce point.
Mais enfin, par cette mise en cohérence d'une direction politique, d'une administration et d'un budget pour l'action culturelle extérieure et l'aide au développement, il nous semble que l'Etat se donne l'un des moyens d'adapter sa diplomatie à la mondialisation.
Nous connaissons les capacités et la détermination des acteurs de cette réforme, mais nous savons que rien ne sera facile, ni pour vous, monsieur le ministre, ni pour les responsables, ni pour les agents des administrations centrales qui vont changer de métier et d'affectation, ni pour les personnels de terrain.
Mais surtout - j'en viens au point délicat - rien ne sera facilité par le budget global affecté à ce ministère pour réaliser la réforme.
En effet, dans le cadre d'un budget sous-dimensionné depuis plusieurs années, les priorités politiques et les adaptations de statuts et de rémunération des agents sont intégralement financées par redéploiement. Cela signifie qu'il y a des secteurs sacrifiés. J'en donnerai quelques exemples.
La priorité donnée à l'audiovisuel et aux nouvelles technologies s'imposait avec la force d'une évidence. Elle n'a toutefois pu être financée qu'au détriment des institutions culturelles traditionnelles et des enveloppes de crédit des postes. La contrainte budgétaire place ainsi en opposition les deux supports indissociables de la diffusion linguistique et culturelle.
Il faut, certes, des programmes de télévision diffusés sur tous les vecteurs possibles, adaptés aux publics divers par le doublage ou le sous-titrage ; il faut des sites Internet français, des méthodes d'apprentissage du français par ordinateur. Mais la médiation d'une personne qui enseigne sa langue et sa culture, communique avec passion ses connaissances, la médiation de l'enseignant et de l'animateur sont tout aussi indispensables. Or, force a été, sous l'effet de la contrainte budgétaire, de sacrifier l'un à l'autre. C'est regrettable !
La promotion de l'enseignement supérieur français est aussi une priorité bien choisie. La création d'Edufrance est un exemple utile de collaboration entre deux ministères qui, naguère, il faut bien le dire, s'ignoraient. Mais si les viviers d'étudiants que sont le public des écoles de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, l'AEFE, des centres culturels, des Alliances françaises se restreignent, par perte des moyens affectés à Edufrance, l'efficacité de cette nouvelle agence n'en sera-t-elle pas réduite d'autant ?
Par ailleurs, les contraintes budgétaires pèsent lourdement sur les agents, auxquels on n'a cessé de demander plus de compétence, de souplesse, de productivité, et qui doivent apprendre à changer de métier, sans que l'on puisse leur donner toutes les contreparties qu'ils sont en droit d'attendre.
Ainsi, pour mettre à niveau les rémunérations des deux centrales, ce qui était indispensable, il a fallu supprimer 170 postes d'assistants techniques. Monsieur le ministre, quel plan social est prévu pour ceux d'entre eux qui vont connaître le chômage ?
Quel est, par ailleurs, l'avenir de notre aide au développement sur le terrain si les personnes qui sont capables de l'accomplir continuent à être écartées ?
Au total, dans tous les secteurs, on perçoit bien que la contrainte budgétaire globale est l'écueil qui menace le plus la réussite de la nécessaire et intelligente réforme du dispositif de diplomatie culturelle et d'aide au développement que vous avez initiée.
Pour réussir et produire, à terme, des économies d'échelle, la réforme aura besoin, dans les années à venir, d'un budget taillé bien plus large que le corset qui l'enserre actuellement ; sinon, elle échouera.
Il faudrait, par exemple, un budget qui permette d'adapter la zone de solidarité prioritaire pour y intégrer, le temps nécessaire, des pays en crise de façon provisoire, comme actuellement les pays d'Amérique centrale ravagés par le cyclone Mitch.
Il faudrait, pour l'avenir, que les priorités soient financées par des moyens supplémentaires.
Il faudrait, enfin, que le ministère des affaires étrangères reçoive, comme un certain nombre d'autres, les dotations budgétaires supplémentaires correspondant aux missions nouvelles que le Gouvernement lui confie.
Ainsi, s'il doit développer l'audiovisuel extérieur, cela suppose qu'une part substantielle des crédits de l'audiovisuel public lui soit affectée.
De même, s'il lui revient de réaliser la montée en puissance des bourses Eiffel, cela exige l'affectation de crédits nouveaux garantis sur une longue période. Sinon, ce ne sera qu'un soufflé !
Par ailleurs - j'y insiste - le renforcement de notre action culturelle et de développement ne se fera qu'avec du personnel qualifié et motivé. Il faut des assistants techniques confirmés ; il faut des animateurs culturels et des enseignants spécialisés ; il faut de jeunes professionnels.
Il est temps de penser à la création d'un nouveau statut des assistants techniques adapté à la coopération de projets. Le statut actuel, qui date des années soixante-dix et qui était destiné à l'ancienne coopération de substitution, est obsolète.
Quand le statut des personnels contractuels du réseau culturel cessera-t-il de se précariser ? Il est insupportable de constater dans tous les pays où l'on passe que ce sont vraiment ces agents qui paient le plus lourd tribut aux contraintes budgétaires.
Enfin, où en est le projet de loi sur le nouveau volontariat ? Notre réseau ne pourra pas fonctionner si la réserve des coopérants du service national n'est pas assurée.
Et je m'inquiète, monsieur le ministre, qu'on envisage de mêler dans un même volontariat civil des engagements pour un service en France et à l'étranger. Un volontariat international spécifique, clairement identifié, correspond mieux, de mon point de vue, aux conditions de vie et de travail de jeunes expatriés temporaires.
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Absolument !
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Enfin, monsieur le ministre, quel est l'avenir des écoles du réseau de l'AEFE ? L'augmentation du budget est sensible, je le reconnais, mais elle ne couvre même pas l'alourdissement des charges salariales provoqué par le glissement vieillesse technicité puisque l'on supprime encore soixante-dix postes d'expatrié cette année.
Le discours triomphaliste sur ce réseau masque, me semble-t-il, une réalité qui s'assombrit. Comme l'Etat ne s'est jamais engagé à la hauteur nécessaire au financement d'un réseau scolaire qui subit les mêmes contraintes que l'éducation nationale, les personnels sont de plus en plus précarisés et les familles paient de plus en plus cher.
De ce fait, nous perdons les élèves issus des intelligentsias étrangères, surtout en Europe et en Amérique latine. Nous pouvons constater de plus en plus que les parents étrangers choisissent l'école française non par francophilie, mais au vu d'un rapport qualité-prix qui leur paraît supérieur à celui des écoles privées de niveau comparable. Le résultat, c'est que, une fois les études secondaires terminées dans une école française, on envoie les enfants faire leurs études supérieures aux Etats-Unis ! Le choix des parents n'est pas du tout dicté par la francophilie, parce que nous n'avons plus les enfants des intelligentsias, qui, elles, n'ont pas les moyens de payer des droits de scolarité totalement hors de leur portée.
Quant aux enfants de la classe moyenne française, nous le répétons, quand ils n'ont pas accès aux bourses, c'est-à-dire si la part du revenu familial consacrée à la scolarité ne dépasse pas 25 %, ils sont exclus. On voit souvent des familles de la classe moyenne, celle qui constitue la majorité des Français de l'étranger, qui mettent un premier enfant à l'école française et qui y renoncent pour les suivants.
Il faut donc regarder la réalité en face : l'AEFE remplit de moins en moins bien la double mission qui lui a été confiée par la loi de scolariser des élites étrangères et les enfants français de l'étranger.
Par ailleurs, nous continuons à supprimer des postes d'expatrié, alors qu'à l'évidence il n'y a plus de viviers locaux d'enseignants contractuels ou titulaires résidents pour les remplacer. Hors de l'Europe et du bassin méditerranéen, les établissements sont confrontés à la pénurie d'enseignants et à la rotation accélérée de ceux qu'ils recrutent, en France, aux marges de la légalité, avec des statuts de « faux recrutés locaux » et de « faux résidents ». Le système a encore belle apparence, mais il est réellement fragilisé.
Comme vous le savez, nous souhaitons, nous, Français de l'étranger, la cotutelle de l'AEFE par le ministère des affaires étrangères et celui de l'éducation nationale, parce qu'il nous semble que cela seul permettrait d'améliorer le financement et l'adaptation pédagogique de ce réseau d'écoles auquel nous tenons, tant pour sa mission diplomatique que parce qu'il scolarise nos enfants. Peut-on espérer une avancée sur ce point dans l'année qui vient ? Je terminerai sur le souhait, emprunté à un texte d'orientation de l'Association démocratique des Français à l'étranger, que les Français établis à l'étranger soient mieux associés à la politique culturelle et de développement de la France ; qu'ils en soient les acteurs, plus écoutés et plus respectés ; qu'ils en soient les destinataires, surtout en la personne de leurs enfants, binationaux maintenant à 70 %, privés de tout accès à la langue et à la culture françaises quand l'école française leur est inaccessible ; qu'ils en soient les partenaires, consultés, associés ; que leur présence multiforme, que la pluri-appartenance culturelle de la majorité d'entre eux servent de levier aux échanges culturels et à l'action pour le développement que notre diplomatie rénovée veut promouvoir. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Ferrand.
M. André Ferrand. Monsieur le ministre, je souhaite, à mon tour, aborder un sujet particulier dont vous avez beaucoup entendu parler et que je regrette de devoir évoquer encore une fois ce soir devant vous.
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis. Jamais trop !
M. André Ferrand. La dévaluation du franc CFA du 12 juin 1994 a réduit de moitié les retraites et pensions dont bénéficiaient quelque trois mille Français ayant servi et travaillé dans les pays de la zone franc.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Exact !
M. André Ferrand. Par ailleurs, les caisses de sécurité sociale de plusieurs de ces Etats sont dans une situation financière telle que nos compatriotes qui en dépendent ne perçoivent pas les retraites auxquelles de nombreuses années de cotisation leur donnent cependant droit.
Ce sont donc deux catégories de problèmes différentes, qu'il convient de bien distinguer afin d'éviter toute confusion peu propice à une solution attendue, vous le savez, depuis longtemps.
De très nombreuses interventions au Conseil supérieur des Français de l'étranger, ici même au Sénat, de multiples actions de la part d'associations d'anciens d'Afrique francophone, une mission d'étude conduite par l'inspection générale des affaires sociales, des lettres, des suppliques, rien n'y a fait, et, comme on dit en Afrique, « le palabre est toujours debout » ! (Sourires.)
Malgré un certain nombre de succès enregistrés, ces problèmes ne sont, à ce jour, pas résolus.
Il n'est qu'à lire les réponses apportées aux questions posées pour se rendre compte de l'embarras des malheureux rédacteurs.
Il est vrai que les cas relevant de ces deux problèmes sont complexes et divers. Ils soulèvent des questions de principe ; on craint, dans les ministères de créer des précédents et d'ouvrir la boîte de Pandore !
Récemment, les manifestations organisées à l'occasion du cinquantième anniversaire du Conseil supérieur des Français de l'étranger ont permis d'exposer ces problèmes directement aux plus hautes autorités de l'Etat. Ainsi, outre vous-même et le ministre des affaires étrangères, le chef de l'Etat et le Premier ministre ont été personnellement mis au courant de ces graves problèmes. Vous le savez, monsieur le ministre, la nature particulière des liens qui nous unissent aux pays concernés, la part que nous avons prise dans la décision de dévaluer, le fait que nous ne pouvions alors ignorer la conséquence prévisible d'une telle mesure nous obligent à assumer une responsabilité particulière à l'égard de nos compatriotes lésés ou menacés.
Il ne faut pas accepter que se pérennise cet abcès. Il faut le résorber.
On nous dit qu'il y a encore bien des incertitudes sur les chiffres, que les instruments d'intervention ne sont pas adaptés aux besoins et que les deux autres ministères concernés, celui de l'économie, des finances et de l'industrie ainsi que celui des affaires sociales camperaient sur des positions de principe, insensibles qu'ils sont à la nature particulière de ce problème « africain » que j'ai déjà évoqué.
Monsieur le ministre, voulez-vous accepter notre aide et utiliser, à la fois, le renfort de la pression forte et constante que nous comptons exercer et la caution que vous devriez facilement obtenir des hautes autorités citées tout à l'heure pour dégager la solution attendue ?
Il ne m'appartient pas, bien entendu, de dire à vos service ce qu'il faut faire. Mais, des contacts que j'ai établis pour préparer mon intervention, j'ai retiré au moins deux conclusions : tout d'abord, les intéressés, directement ou à travers leurs représentants, sont conscients des réalités et des contraintes existantes ; ensuite, les montants en cause ne paraissent pas extraordinairement élevés, comme l'a dit M. Charasse, et, quelles que soient les mesures finalement retenues, ils semblent tout à fait à la portée des budgets des départements ministériels concernés.
Dans ces conditions, n'est-il pas possible de faire en sorte que soit réouverte une ligne de crédits destinés à pourvoir aux besoins urgents de nos compatriotes les plus défavorisés ? Il s'agirait d'une mesure identique à celle qui, en 1994, avait permis d'attribuer à certains d'entre eux une allocation forfaitaire exceptionnelle.
Par ailleurs, tout ce qui concerne le passé, notamment les arriérés, ne pourrait-il être régularisé dans des délais aussi brefs que possible ? En effet, si on imagine facilement qu'une dernière évaluation de la situation sera nécessaire, il ne faudrait pas donner l'impression qu'il s'agirait d'une mesure destinée à repousser encore l'échéance.
Enfin, des assurances précises pourraient être données quant à l'avenir. Votre action de coopération a permis d'assainir la situation d'un certain nombre de caisses mais, apparemment, pas de toutes, loin s'en faut ! Il paraît nécessaire de dire clairement quelle est la situation exacte afin de mettre en place des solutions adaptées à chaque cas.
Comme vous l'avez compris, monsieur le ministre, ce n'est pas une régularisation globale que nous vous demandons.
Toutefois, bientôt cinq ans après la dévaluation du franc CFA, toutes les parties concernées par ce délicat et souvent douloureux problème souhaitent qu'une décision à la fois juste et généreuse soit prise sans tarder.
Au moment où l'arrivée prochaine de l'euro fait naître un nouveau trouble dans les esprits de nos compatriotes - certains y voient des raisons de craindre un nouveau changement de parité avec le franc CFA -, il faut, monsieur le ministre, les rassurer.
Les Français d'Afrique, qui ont parfois le sentiment de devenir des mal-aimés, en seront reconnaissants à leur ministre. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Pelletier.
M. Jacques Pelletier. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le débat budgétaire d'aujourd'hui intervient à un moment important pour l'avenir de notre politique en matière d'aide au développement.
Je parlerai peu du rôle que la France doit continuer à jouer en faveur de l'Afrique ou des pays sous-développés. Nos excellents rapporteurs et les orateurs qui m'ont précédé l'ont très bien fait avant moi.
De plus, l'actualité immédiate nous a clairement prouvé la place que la France continue à jouer sur le continent africain, à la demande de nos partenaires : le sommet Afrique-France, qui s'est tenu au Louvre voilà quelques jours, a connu une affluence inégalée, même si certains dirigeants n'y avaient, à mon sens, peut-être pas leur place.
Le hasard du calendrier fait que c'est également le moment où la coopération française entreprend une mutation. Nous connaissons le système que nous quittons, avec ses avantages et ses défauts, mais nous ne sommes pas encore en mesure de juger concrètement le dispositif qui va se mettre en place dans quelques semaines, voire dans quelques mois.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Cruelle incertitude !
M. Jacques Pelletier. Si je suis d'accord avec les principes de la réforme, je crois qu'il est très important que vous veilliez, monsieur le ministre, à ce que la priorité africaine de la France ne soit jamais oubliée.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Très bien !
M. Jacques Pelletier. Lors de sa déclaration de politique générale, M. le Premier ministre avait annoncé sa volonté de modifier la politique de coopération. Le conseil des ministres du 4 février 1998 a adopté les principes d'une réforme administrative importante qui, peu à peu, se met en place.
La Caisse française de développement, qui est devenue l'Agence française de développement, est l'instrument technique unique de mise en oeuvre des politiques. Celles-ci sont définies par deux grands pôles de décision, le pôle des affaires étrangères, auquel est intégré l'ancien ministère de la coopération, et le pôle de Bercy.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Glacial !
M. Jacques Pelletier. Ces deux pôles se regrouperont dans le comité interministériel de la coopération internationale et du développement pour définir les grands axes de notre politique de coopération.
Cette rationalisation administrative, qui était attendue depuis très longtemps, est une bonne chose.
Permettez-moi cependant d'exprimer un regret et une crainte. Je regrette que la grande organisation administrative que vous avez entreprise ne concerne pas davantage les fonctions qu'exerçait et qu'exerce toujours et encore le ministère des finances dans la définition et la conduite de la politique de la coopération.
Je m'aperçois sans surprise excessive que, quels que soient les gouvernements, il est très difficile de faire abandonner par Bercy quelques-unes de ses prérogatives.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Eh oui !
M. Jacques Pelletier. Plus des deux tiers de l'aide publique au développement sont gérés par Bercy, c'est tout à fait anormal. (M. Lucien Neuwirth approuve.)
J'espère néanmoins que le ministère des affaires étrangères pourra faire entendre fortement sa voix dans les institutions de Bretton Woods.
Ma crainte concerne les personnels du ministère de la coopération.
Monsieur le ministre, vous connaissez, comme moi, leur formidable motivation et l'excellence de leur compétence, ce qui permet à la France d'avoir une expertise reconnue par le monde entier.
Je ne suis pas inquiet pour le statut de ces personnels. Vous avez su résoudre l'essentiel des problèmes qui se sont posés. Mais je ne souhaiterais pas que, peu à peu, ce pôle d'excellence se dilue dans l'immense machine administrative que constitue le Quai d'Orsay.
Evitons de créer un pâté d'alouette où l'alouette serait le ministère de la coopération et le cheval le ministère des affaires étrangères.
Je connais votre volonté affirmée ainsi que celle de M. Hubert Védrine de « mettre le développement au coeur de notre diplomatie » et de faire de chaque agent du Quai d'Orsay un agent du développement. Si je ne doute pas de vos intentions, je souhaite que vos successeurs aient les mêmes.
M. Lucien Neuwirth. Il n'est pas pressé d'avoir des successeurs !
M. Jacques Pelletier. Cette réforme administrative importante s'appuyait, bien sûr, sur un projet politique dont je partage les objectifs et que l'on peut synthétiser par la notion de partenariat.
Il s'agit de mettre en place le partenariat avec les pays étrangers d'abord.
Avec les pays d'Afrique par exemple, nous sommes passés, au moment de l'indépendance, de relations de type colonial à celles d'assistance. Puis, de l'assistance, nous sommes passés à la coopération. Aujourd'hui, compte tenu de l'évolution des relations internationales et de la transformation profonde des pays en voie de développement, il est important de passer de la coopération au partenariat, ce qui suppose un rapport beaucoup plus égalitaire entre les Etats.
Je me réjouis donc que vous ayez déjà signé, avec le Mali et la Mauritanie, ces nouveaux accords de partenariat et de solidarité. Mais je crois aussi que nous devons aider en priorité les pays qui sont aujourd'hui démocratiques - et il y en a - ainsi que les pays qui ont véritablement mis en route un processus démocratique sérieux et qui respectent les droits de l'homme.
Vous avez aussi souhaité développer le partenariat avec les différents acteurs qui agissent en faveur de la solidarité internationale.
Avec l'appui de votre ministère et le concours de l'ensemble des réseaux de la coopération non gouvernementale, j'ai organisé, voilà un peu plus d'un an, en tant que président du Comité français pour la solidarité internationale, les Assises de la coopération et de la solidarité internationale.
Ce travail important, qui a mobilisé des milliers de personnes, a abouti à des conclusions intéressantes. Permettez-moi de rappeler deux d'entre elles, en vous renvoyant pour le reste, au Livre blanc qui a été publié après ces assises.
En premier lieu, la coopération du xxie siècle ne sera efficace que s'il existe une diversité des acteurs et une complémentarité de leurs interventions.
Collectivités territoriales, entreprises, organismes socio-professionnels, associations ne sont pas substituables en termes d'action de coopération, pas plus que les pouvoirs publics nationaux ne peuvent intervenir dans tous les domaines et à tous les échelons. Il existe une complémentarité entre le niveau international, sur lequel s'établissent les relations interétatiques, et l'échelon local ou sectoriel, animé par les relations entre sociétés civiles.
La coopération ne peut plus être un accord entre deux gouvernements sans que l'ensemble des forces sociales ne soit concerné.
Il faut renouveler nos interlocuteurs et réussir à travailler avec les nouvelles forces vives qui émergent très rapidement.
Tous, que nous agissions au titre de la coopération publique ou de la coopération non gouvernementale, nous devons apprendre à passer de la notion de « faire » à celle de « faire faire ».
Par ailleurs, il nous est apparu clairement à tous qu'il fallait améliorer la concertation entre les acteurs, qu'ils soient publics ou privés, nationaux ou locaux, gouvernementaux ou non gouvernementaux. L'efficacité de chacun peut être accrue grâce à une meilleure liaison entre les différents acteurs.
C'est la raison pour laquelle vous aviez annoncé, lors de ces assises, votre accord pour la création d'un Haut Conseil de la coopération internationale. Mme Cerisier-ben Guiga l'a rappelé tout à l'heure.
Sachez, M. le ministre, que tous les participants à ces assises attendent avec une grande impatience la mise en place de cette structure de dialogue. Je suis persuadé que vous allez pouvoir rassurer ceux qui commencent à exprimer des inquiétudes.
Je pense du reste que la mise en place simultanée du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement et du Haut Conseil de la coopération internationale serait un signal très fort en direction de tous les acteurs du terrain.
Le dernier point important de votre réforme que je voudrais évoquer, c'est la détermination des pays dans lesquels la France souhaite intervenir. Cette question a soulevé des inquiétudes chez certains de nos amis africains.
Je comprends tout à fait que la notion rigide du champ et du hors-champ soit dépassée. Ce n'est pas un décret au moment de la création d'un gouvernement qui doit définir les pays dans lesquels le FAC peut être utilisé.
J'approuve donc la méthode qui consiste à laisser au comité interministériel de la coopération internationale et du développement le soin de déterminer et de faire évoluer constamment les pays qui seront inclus dans la zone de solidarité prioritaire.
Bien sûr, il n'y aura pas que des pays africains. Je suis cependant persuadé que beaucoup de pays de l'ancien champ continueront à bénéficier de l'appui du gouvernement français.
Il est important de réunir rapidement ce comité interministériel pour que nos amis connaissent le statut qui leur sera appliqué.
Permettez-moi, monsieur le ministre, de faire une comparaison entre la politique du développement et la politique européenne de la France. Dans les deux cas, je suis fermement convaincu que l'élargissement et l'approfondissement vont de pair.
Bien sûr, la politique de la France en faveur des pays pauvres ne peut pas et ne doit pas se limiter à nos anciennes colonies.
Mais en même temps que vos fonctionnaires s'intéressent à de nouveaux pays, ils doivent améliorer, approfondir leurs relations avec les anciens pays du champ. Pour des raisons historiques, morales, géopolitiques et économiques, l'Afrique doit rester au coeur de notre dispositif et au coeur de nos préoccupations.
Nous ne pouvons pas, hélas ! aider de façon significative chacun des nombreux pays en développement à travers le monde.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Naturellement !
M. Jacques Pelletier. Enfin, je présenterai deux remarques sur ce premier budget commun de la coopération et des affaires étrangères. Compte tenu de la nouvelle présentation, la lecture en est difficile, il faut bien le dire. Il semble cependant que l'on puisse constater que la baisse des crédits consacrés au ministère des affaires étrangères a été ralentie par un transfert de crédits provenant du ministère de la coopération.
J'espère que ce mouvement de crédits ne se renouvellera pas l'année prochaine ou même en cours d'année, s'il faut procéder à un gel des dépenses publiques. Nous devons continuer à donner l'exemple en matière d'aide publique au développement, comme nous le faisons depuis de nombreuses années.
J'ai constaté aussi avec plaisir que, dans votre budget, augmentaient les crédits consacrés à l'appui à la coopération décentralisée et aux associations de solidarité internationale.
Connaissant depuis longtemps votre engagement en ce domaine, je me réjouis de voir la politique dynamique que vous menez sur ces questions.
En conclusion, monsieur le ministre, je voudrais vous dire que le groupe du RDSE votera votre budget, car nous sommes tous persuadés de l'importance de l'action dont vous êtes chargé.
A titre personnel, permettez-moi de vous dire que je soutiens l'action courageuse que vous menez. Je crois qu'il était nécessaire d'adapter notre appareil administratif, les orientations que vous avez définies devraient améliorer les choses.
Ce n'est que l'année prochaine, une fois que toutes les structures se seront mises en place, que nous pourrons réellement juger de votre réforme. Cependant, comme les objectifs sont bons, comme je connais votre attachement à l'Afrique et que j'apprécie l'importance que ce gouvernement porte aux questions de développement, je pense que tout devrait bien se dérouler.
Soyez persuadé en tout cas que la représentation nationale est prête à vous aider pour que votre réforme conduise à une plus grande efficacité de la politique de solidarité internationale, en particulier de celle qui est menée en faveur de l'Afrique. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Neuwirth.
M. Lucien Neuwirth. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, permettez-moi, sur un plan personnel, mais aussi en tant que président du groupe d'études sénatorial « Démographie et population mondiale », de mettre l'accent sur le formidable défi pour l'humanité que vont représenter les problèmes de population dans les prochaines années.
La population mondiale devrait atteindre 6 milliards de personnes en 1999, et 9 milliards en 2050. Ce sont les pays en voie de développement qui supporteront la majeure partie de cette croissance.
Même dans l'hypothèse de fécondité la plus basse, la population de l'Afrique subsaharienne, par exemple, devrait tripler d'ici à 2050. Chacun conçoit les problèmes dramatiques que cette évolution démographique ne manquera pas de soulever. Comment ces nations, déjà appauvries, pourraient-elles répondre aux besoins les plus élémentaires de leurs populations, alors que, dans le même temps, la Conférence mondiale sur l'eau nous apprend que, déjà, un milliard et demi d'individus n'ont plus accès à l'eau potable ?
Il convient par conséquent d'agir sans tarder. L'année 1999 sera, à cet égard, particulièrement importante pour les questions de population.
Ce sera tout d'abord l'année du bilan de la Conférence internationale sur la population et le développement, qui s'est tenue au Caire en septembre 1994. Un premier bilan de l'action des différents pays dans le domaine de la population sera ainsi dressé par l'ONU en juin 1999, lors d'une session extraordinaire de l'assemblée générale.
Or, en 1994, notre pays avait pris des engagements financiers très précis quant aux sommes consacrées annuellement aux programmes de population. A la lumière des travaux les plus récents du Comité d'aide au développement de l'OCDE, il semble, monsieur le ministre, que la France soit loin d'avoir respecté l'ensemble des engagements souscrits en 1994.
Généreuse dans sa politique d'aide aux pays en développement, la France consacre des moyens encore très limités aux politiques de population. Or, l'important, ne sont-ce pas les populations ?
Dans ces conditions, monsieur le ministre, entre nous, quel bilan quinquennal de son action notre pays pourra-t-il dresser dans sept mois à la tribune des Nations unies ? Quelles actions comptez-vous mener pour satisfaire aux engagements souscrits par la France en 1994 ? L'année 1999 sera également celle du 8e sommet de la francophonie, à Moncton, dans le Nouveau-Brunswick, au Canada, qui se tiendra en septembre prochain et qui sera consacré au thème de la jeunesse.
En collaboration avec l'Association internationale des parlementaires de langue française, le groupe d'études sénatorial et le groupe d'études « Populations » de l'Assemblée nationale avaient organisé, les 22 et 23 septembre 1997, à l'Assemblée nationale, la première rencontre parlementaire francophone sur les politiques de population.
A cette occasion - notre collègue M. Bécart l'a souligné - nous avons été plus d'une centaine de parlementaires francophones à adopter, à l'unanimité, un texte intitulé « l'Appel de Paris », qui énonce les mesures prioritaires à engager en matière de démographie et de développement.
Cet appel confirme les principes déjà formulés lors de la conférence du Caire de 1994 ; il demande également à nos chefs d'Etats respectifs d'accorder davantage d'attention aux questions de population, notamment de les inscrire à l'ordre du jour du prochain sommet de la francophonie de Moncton.
Réunie à Abidjan en juillet dernier, l'Assemblée parlementaire de la francophonie a adopté à son tour une recommandation invitant les gouvernements francophones à respecter les engagements pris à la conférence du Caire. Elle a en outre recommandé que les sommets des chefs d'Etat et de gouvernements de la francophonie prennent en compte de manière systématique la dimension « population » dans l'élaboration de tous les programmes de développement, et non pas seulement ceux d'une économie strictement marchande.
Notre groupe d'études sénatorial considère que la francophonie peut et doit jouer un rôle privilégié dans ce domaine, en favorisant notamment la coopération sud-sud.
Par conséquent, nous souhaitons vivement que l'ordre du jour du sommet de Moncton accorde la place qu'elles méritent aux questions de population.
Enfin, je veux attirer votre attention, monsieur le ministre, sur la nécessité d'augmenter la contribution française au Fonds des Nations unies pour les activités en matière de population. Ce fonds est le principal organisme des Nations unies chargé du suivi et de la mise en oeuvre des recommandations du programme d'action de la conférence du Caire. Il fournit une assistance aux pays en développement et aux pays en transition. Il a la particularité de ne disposer pour seules ressources que des contributions volontaires des Etats. Or celle de la France est d'un montant dérisoire : 6 millions de francs. La France n'arrive aujourd'hui qu'au quatorzième rang mondial des contributeurs !
J'ajoute que l'action que mène ce fonds risque d'être durablement affectée par la décision du Congrès des Etats-Unis - peut-être influencée par un certain M. Starr - de refuser tout soutien financier au fonds en 1999. Cela devrait se traduire par une diminution de plus de 100 millions de francs des moyens dont dispose le FNUAP.
Ce fonds a donc particulièrement besoin de l'appui de la France. Notre contribution à ce programme n'est pas digne aujourd'hui du rôle que notre pays entend jouer sur la scène internationale.
Les contributions volontaires de la France aux organismes internationaux relevant des Nations unies augmenteront de 50 millions de francs en 1999. Je m'en réjouis. Peut-on par conséquent espérer, monsieur le ministre, que notre contribution au Fonds des Nations unies pour les activités en matière de population progressera sensiblement, sans pouvoir, hélas ! compenser la perte américaine ?
Le groupe sénatorial d'étude « Démographie et population mondiale » est plus qu'inquiet. Nous vous demandons de faire en sorte que les efforts de la France en matière de politique de population soient réellement à la hauteur des enjeux. Si rien ne change, notre inquiétude deviendra de l'angoisse.
Sachons être lucides et responsables pendant qu'il en est encore temps. Aidons à l'évolution de la condition féminine dans ces malheureux pays et au développement de l'éducation sanitaire et sociale. Les épouvantables images du Soudan sont bouleversantes. Elles nous sensibilisent, mais aussi elles nous accusent. Il est temps de changer d'attitude. Nous comptons sur vous. Retrouvons la mission fraternelle et civilisatrice de la France. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, notre collègue M. Penne devait, en complément des propos de Mme Cerisier-ben Guiga, présenter un certain nombre d'observations au nom du groupe socialiste. Mais, comme il se trouve dans l'impossibilité d'être présent ce soir, c'est à moi qu'incombe cette mission que, bien entendu, je ne mélangerai pas, en quoi que ce soit, avec celle que j'ai assumée voilà quelques instants au nom de la commission des finances.
Je reprendrai les observations de M. Penne et de mon groupe sans forcément les faire toutes miennes, mais cela, c'est la règle du jeu qui s'impose au rapporteur spécial !
Monsieur le ministre, la fusion a malheureusement un coût et, pour qu'elle se réalise dans de bonnes conditions, M. Penne et ses collègues du groupe pensent qu'il aurait fallu accorder des moyens supplémentaires pour renforcer le nombre des agents, favoriser leur adaptation à leurs nouvelles conditions de travail et anticiper la réduction du temps de travail vers les trente-cinq heures.
Sans entrer dans ces détails-là, je voudrais aborder rapidement quatre ou cinq points.
S'agissant du Fonds d'aide et de coopération, est-il exact que la diminution des soutiens à l'exécution des projets sera compensée par la trésorerie de l'Agence française de développement ?
Quant à l'Agence française de développement, ses ressources sont en diminution régulière depuis plusieurs années. En 1998, elle n'a pu répondre à tous les financements qui lui ont été présentés. Quelles mesures envisagez-vous, monsieur le ministre, pour amoindrir les conséquences de cette évolution en 1999 ?
De plus, ce constat doit être mis en regard d'une extension du champ d'intervention, qui a doublé depuis le début de la décennie, et de l'élargissement aux projets sociaux des secteurs d'intervention de l'Agence. Ces deux décisions sont une bonne chose, mais ne risquent-elles pas d'accroître les difficultés de financement que je viens de rappeler ?
Enfin, l'agence devrait pouvoir poursuivre son action pour compléter ses ressources, notamment en développant les cofinancements avec d'autres bailleurs de fonds, bilatéraux et multilatéraux, et il nous paraît indispensable qu'elle puisse être autorisée à lever des ressources supplémentaires sur les marchés financiers, ce qui, d'ailleurs, limiterait pour l'Etat le coût à celui de sa garantie.
En matière d'action humanitaire - c'est le troisième point - l'action du Gouvernement s'est développée depuis quelques mois : présence en Malaisie, au Vietnam et au Brésil ; présence sur tous les incendies dus à El Nin~o ; présence également auprès des grands brûlés de Yaoundé et énorme opération consécutive à l'ouragan Mitch, qui a redonné à la France son rôle éminent en matière d'aide d'urgence.
Les crédits, hélas ! ne suivent pas puisque, en 1999, moins de 70 millions de francs seront consacrés à l'humanitaire, ce qui correspond au montant de la seule opération Mitch à ce jour.
La France est incontestablement un leader d'opinion en matière humanitaire. Elle dispose d'une culture, d'un savoir-faire, de porte-parole, d'acteurs reconnus dans le monde.
D'une manière générale, il faut ouvrir des crédits quand on avance une idée. L'exemple de l'annulation de la dette proposée par le Président de la République en Amérique centrale et en Amérique latine, comme l'avait fait François Mitterrand à Dakar autrefois, est suivi par d'autres pays.
Si nous comparons avec les autres pays européens, il est clair que nous ne mobilisons pas suffisamment de crédits pour faire, par exemple, levier sur les crédits de l'Office européen d'aide humanitaire, dit ECHO.
Comparons avec quelques autres Européens, sur une moyenne de 200 millions de francs : les Italiens apportent 40 millions de dollars ; les Allemands : 220 millions de francs ; les Néerlandais : 180 millions de francs et les Suédois : 400 millions de francs.
De ce fait, nous mettons en péril nos ONG, qui sont déstabilisées dans le champ multilatéral, car nous n'avons pas les moyens de les soutenir. Je rappelle que nos ONG obtiennent environ un tiers des crédits de l'Office européen d'aide humanitaire et 40 % des crédits multilatéraux. Ces proportions peuvent monter à 70 % si nous y incluons leurs filiales.
Nous devons nous redonner les moyens qui existaient encore en 1993, puisque le fonds d'urgence humanitaire était doté alors de 150 millions de francs.
J'aimerais enfin connaître le positionnement de la cellule d'urgence. Nous sommes un certain nombre à l'avoir vu naître, en 1985, lorsque nous étions dans d'autres lieux, investis d'autres missions, et aux travaux de laquelle M. Guy Penne et moi-même avons participé.
Cette cellule s'est avérée à nouveau, au moment de Mitch, être un outil remarquable, qui doit être préservé avec toutes ses potentialités. Mais est-ce bien le cas ?
Ce regain d'activité sur l'humanitaire vous impose sans doute de vous montrer plus strict sur la définition des opérations qui relèvent de l'aide d'urgence. Mais certaines actions, qui relèvent plus de la lutte contre la pauvreté que de l'action d'urgence, risquent ainsi de ne plus recevoir de réponses.
Ne peut-on envisager d'ouvrir un FAC spécifique à la lutte contre la pauvreté ? On a déjà tellement de mal à préserver celui qui existe que ce serait encore un nouveau front pour se battre. Mais pourquoi pas ?
Cette solution aurait, de plus, l'avantage de donner une plus grande lisibilité à notre action dans un domaine qui est une priorité affichée de votre ministère.
S'agissant des accords de défense, nous savons qu'un certain nombre de pays africains en ont signé entre eux et qu'ils couvrent les troubles intérieurs. C'est dans ce contexte que, par exemple, la Guinée Conakry et le Sénégal sont intervenus aux côtés du président Vieira de Guinée Bissao. Le président Eyadéma semble en être le chef de file.
Certains membres de mon groupe s'interrogent : est-ce que cela a eu une influence pour son élection à la présidence de la Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest, la CEDAO ?
Pour nos accords mutuels de défense avec certains pays - dont je signale au passage qu'ils sont loin d'avoir tous été ratifiés par le Parlement, mais ça, c'est une autre histoire - confirmez-nous, monsieur le ministre, que nous ne risquons pas d'être entraînés dans la lutte contre des troubles intérieurs ? Et dites-nous pourquoi il est encore nécessaire - cela intéresse certains membres de mon groupe - que nos experts militaires portent l'uniforme des armées des pays dans lesquels ils sont affectés ?
Ce qui ne veut pas dire que nous préférions, même dans les pays chauds, la tenue de plage ! (Sourires.)
Une lecture fine de ces textes doit sans doute être opérée, afin de s'assurer que nous ne risquons pas d'être pris dans des spirales involontaires.
Veillons à ce que les armées que nous formons soient bien le reflet des sociétés civiles dont elles sont l'émanation dans leur structure sociale, culturelle et ethnique. Il serait dommageable que nous contribuions à la formation d'armées par trop mono-ethniques, ce qui, en cas de maintien de l'ordre, risquerait, par la suite, de nous être reproché.
Enfin, au sujet de la francophonie, mon groupe souhaite reformuler exactement la question qui a été posée par notre collègue rapporteur M. Jacques Legendre, tout à l'heure. Nous nous rappelons, comme lui, la réunion des vingt-trois sénateurs, la position prise par le Président de la République à Cotonou en 1995, l'amendement constitutionnel déposé en 1996 à l'Assemblée nationale par M. Chevènement pour construire un espace francophone,...
M. Lucien Neuwirth. Tout à fait !
M. Michel Charasse. ... la démarche effectuée dans le même sens en 1996 au Sénat par feu notre regretté doyen Maurice Schumann.
Les débats à l'Assemblée nationale ont semblé couper court très récemment aux discussions relatives à la francophonie.
Pouvez-vous nous dire, monsieur le ministre, quelle est la position du Gouvernement ?
J'ajouterai à cette question qui avait été préparée par M. Penne une observation personnelle : encore faudrait-il, mes chers collègues, que la commission des lois ne nous recommande pas un vote conforme, nous mettant dans la situation de refuser ici ce que nous demandons par ailleurs.
Voilà, monsieur le président, les quelques questions complémentaires que mon groupe souhaitait soulever. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, nous voici en effet aujourd'hui au premier rendez-vous budgétaire prenant en compte les conséquences de la réforme de notre dispositif de coopération, et je ne suis pas surpris - j'en suis même heureux - que la plupart des intervenants y aient fait largement allusion.
Au mois de février dernier, le Premier ministre a rendu public le schéma qu'Hubert Védrine et moi-même pour le pôle diplomatique, Dominique Strauss-Kahn pour le pôle économique - dont vous avez, les uns et les autres, souligné l'importance - sommes chargés de mettre en oeuvre à partir du 1er janvier prochain.
Depuis lors, nous avons construit le nouveau dispositif, formalisé nos procédures et établi ce premier projet de budget, désormais partie intégrante de celui des affaires étrangères. Je sais que ce changement rendait ardue l'analyse de nos crédits, et je soulignerai donc la qualité du travail accompli par les rapporteurs du Sénat, qui ont certainement rencontré cette année des difficultés particulières.
Vous m'avez donné l'occasion de détailler devant vos commissions, mesdames, messieurs les sénateurs, les transformations substantielles de structures administratives que nous avons conduites, notamment la création de la direction générale de la coopération internationale et du développement. Je n'y reviendrai donc qu'incidemment, mais je reste bien entendu à votre disposition pour répondre à vos questions après cette discussion générale, en dépit de l'heure déjà très avancée.
Par conséquent, 1999 sera l'an « I » de la réforme, l'année où les projets prennent corps, où l'esprit d'une maison se construit. L'exercice est délicat, tant les sensibilités étaient prononcées - thématiques du développement d'un côté, de la diffusion de notre culture de l'autre. Je sais que M. Jacques Pelletier est très attentif au respect de ces deux identités, et qu'il craint que l'une d'entre elles en particulier ne disparaisse ou en tout cas ne s'affadisse. J'aurai l'occasion d'y revenir tout à l'heure.
En tout état de cause, ce n'est pas une administration sans ambition ni moyens qui vient enrichir notre ensemble diplomatique. C'est au contraire une structure porteuse d'un projet, dotée des moyens humains et financiers pour coopérer, bien au-delà du seul continent africain, avec l'ensemble des pays du monde.
C'est pourquoi chaque étape a été définie en concertation avec l'ensemble des personnels intéressés. C'est aussi pourquoi nous avons été très attentifs à ce que nos moyens de fonctionnement et d'intervention soient suffisants - j'allais dire « malgré tout » - à un moment aussi important de la vie de nos services.
Il est vrai que le budget des affaires étrangères progresse peu en 1999 : c'est un choix qui résulte de priorités nationales fortes et qui nous a conduits à pratiquer des arbitrages. Vos rapporteurs ont d'ailleurs bien noté que la stabilité globale de ce budget recouvre une progression relative des crédits des affaires étrangères et une diminution de ceux de la coopération. J'ai compris, pour ma part, que vous ne souhaitez pas que le concept de solidarité s'applique en quelque sorte à un transfert de crédits de la coopération vers ce qui était naguère les affaires étrangères.
Le projet de budget pour 1999 donne des moyens de fonctionnement adaptés aux nouveaux services de la coopération internationale et sauvegarde, je voudrais essayer de vous en faire la démonstration, leur capacité globale d'intervention.
Une appréciation du niveau global s'impose tout d'abord.
Les crédits de coopération internationale ont été individualisés en chapitres spécifiques au sein du budget des affaires étrangères. Ainsi, vous en conviendrez, l'effort de notre pays dans ce secteur sera-t-il plus visible, plus lisible même, par vous-même et par nos partenaires, bénéficiaires des projets. Ces crédits correspondent, au-delà des évolutions spécifiques, à chaque type d'opérations, à la somme des crédits mis en oeuvre jusque-là par les services de la coopération et de la direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques, la DGRCST, diminuée des crédits de fonctionnement des services de coopération.
Globalement, les chiffres ont été rappelés par les rapporteurs, cette sommation permet d'identifier une masse de 8,2 milliards de francs dédiés à la coopération internationale et au développement, soit environ 40 % des crédits des affaires étrangères. Si l'on y ajoute certains crédits du titre III relevant du champ de compétence de la nouvelle DGCID, je pense à l'AEFE, le total avoisine les 10,5 milliards de francs.
La réforme de la coopération participe, comme vous pouvez l'imaginer, de l'effort général d'augmentation de l'efficacité des services de l'Etat. Pour autant, elle ne se traduit pas par des économies immédiates. Ni les emplois des services de la coopération ni les moyens de fonctionnement des services n'ont été sacrifiés sur l'autel de la réforme. Le budget de l'année 1999 devrait nous permettre sa mise en oeuvre dans des conditions satisfaisantes. J'en veux pour preuve que les crédits de fonctionnement des services de la coopération, qui sont agrégés au titre III des affaires étrangères, sont en augmentation de 4,7 %.
S'agissant des choix budgétaires proprement dits, nous avons décidé, vous le savez, de maintenir le montant de notre aide aux projets.
Les autorisations de programme au titre du FAC sont stabilisées à 2,3 milliards de francs, dont 1,3 milliard de francs sont mis en oeuvre par la DGCID et 1 milliard de francs par l'AFD. Après une longue période - stoppée en 1998 - de réductions annuelles, cette stabilisation mérite d'être soulignée.
Les crédits de coopération militaire sont au niveau de 1998 et les crédits de coopération civile, hors assistance technique - nous y reviendrons - sont à peu près maintenus. Les économies réalisées par ailleurs portent essentiellement sur les crédits d'ajustement structurel - pour 300 millions de francs -, sur le financement de l'assistance technique - pour 85 millions de francs -, et sur les crédits de paiement du FAC.
Comme les années précédentes, l'amélioration de la situation budgétaire de nos partenaires a entraîné la sous-consommation de nos crédits d'ajustement structurel. Nous ne devons pas nous en émouvoir. Au contraire, nous pouvons, dans une certaine mesure, nous en réjouir.
Les perspectives restent semblables pour l'an prochain, sous réserve, bien sûr, de l'évolution de la conjoncture internationale, laquelle reste préoccupante. Je pense à l'effondrement de certains marchés asiatiques, à la baisse des prix du pétrole, du bois et d'autres matières premières, à celle du dollar et au ralentissement général de la demande mondiale. En sens inverse, toutefois, la naissance de l'euro et la sécurisation des échanges qui en résultera devraient profiter à nos partenaires de la zone franc et à l'ensemble des pays ACP.
En tout état de cause, nous serions en mesure, si la situation de certains pays se dégradait par trop, de porter nos concours financiers au niveau adéquat.
Les effectifs de l'assistance technique civile et militaire ne baisseront que de 194 unités l'an prochain. Certains estiment que c'est déjà beaucoup, mais, en 1998, la baisse a été de 305 unités.
Au demeurant, cette évolution s'inscrit dans la logique de transformation de notre assistance technique, entamée depuis une dizaine d'années déjà, comme vous avez pu le noter lors de débats budgétaires antérieurs. Je souligne simplement le ralentissement de cette baisse des effectifs.
Il reste que, parfois, ni nos partenaires, ni les personnels, ni les rapporteurs ne sont entièrement convaincus par la logique de « renforcement de l'expertise nationale ». Je souhaite que les enjeux de cette évolution soient clairement explicités. J'ai donc confié à un haut fonctionnaire, bon connaisseur de notre dispositif de coopération, une mission de réflexion en vue de la redéfinition des missions, des statuts et des conditions d'exercice de l'assistance technique. Il me rendra ses conclusions au début de l'an prochain, après concertation avec les intéressés et les pays concernés, où certains de nos interlocuteurs nous disent ne pas être non plus complètement satisfaits de la manière dont les choses se passent aujourd'hui. Il s'agit aussi de tenter de répondre à leurs demandes.
Cependant, nous avons obtenu, dès cette année, qu'une partie de l'économie réalisée en 1999 du fait de la baisse des effectifs soit recyclée pour améliorer la situation indemnitaire des coopérants en poste.
Le niveau des crédits de paiement du FAC sur l'exercice de 1999 correspond à nos besoins réels.
J'ai déjà eu l'occasion de signaler l'allongement progressif de la durée d'exécution de nos projets, tant sur les projets exécutés par mes services que par l'AFD, et les conditions difficiles propres à certains pays qui nous ont conduits à interrompre ou annuler des programmes. Les échéanciers de crédits de paiement couvrant nos autorisations de programmes sont donc modifiés en conséquence, sans que cela interfère dans la réalisation effecive des projets.
Au total, je considère donc que ce budget de 8,5 milliards de francs, le premier du genre, nous permettra de servir les ambitions réaffirmées de notre politique de coopération internationale.
Une politique ambitieuse, c'est avant tout des priorités affichés, dotées de moyens humains et financiers importants.
J'en évoquerai quatre : développer notre capacité d'influence extérieure, identifier et fidéliser les élites chez nos partenaires, confirmer notre position sur la coopération au développement, associer la société civile.
Développer notre influence suppose d'abord de conforter notre langue, notre culture et nos images dans le monde.
Cela nous a conduits à renforcer notre pôle audiovisuel extérieur : des crédits en hausse, des hommes nouveaux, un projet correspondant à l'état des techniques et de la concurrence. Voilà qui devrait relancer les choses !
L'audiovisuel extérieur bénéficiera, pour la première fois, de crédits dépassant le milliard de francs. Il est vrai que c'est une des priorités fortes de ce budget.
Ce dernier apporte l'essentiel de la contribution française à la francophonie : 273 millions de francs pour TV 5, 286 millions de francs pour le service des affaires francophones et la future DGCID. Notre langue, notre image, nos vecteurs de culture française et francophone auront enfin des moyens suffisants - le seront-ils jamais ? Notre rôle ne se limite cependant pas à payer toujours plus. L'action des principaux opérateurs de la francophonie va aussi être évaluée.
Développer notre influence supose aussi d'être plus présents dans les institutions multilatérales.
C'est pourquoi nous augmentons de 50 millions de francs nos contributions volontaires aux organisations internationales et nous nous apprêtons à y intervenir de façon plus marquée, qu'il s'agisse de l'ONU, de Bretton Woods, des divers organismes multilatéraux dédiés au développement ou des institutions de la francophonie.
A Hanoï, à l'automne dernier, nous avions décidé d'affecter 43 millions de francs de mesures nouvelles au financement de deux programmes majeurs : la promotion du français qui en a grand besoin dans les organisations internationales et le développement des nouvelles technologies de l'information dans l'espace francophone. Ces programmes sont lancés. Au total, ce sont près de 700 millions de francs que nous dédions à la francophonie sur ce budget. Ils sont mis en oeuvre par les opérateurs que vous connaissez : l'agence de la francophonie, l'agence universitaire de la francophonie - ex-AUPELF-UREF -, l'AIMF, l'AIPLF, TV 5.
Développer notre influence, c'est aussi, une meilleure présence géographique de notre coopération. Il s'agit d'une réorientation progressive d'une partie de nos moyens vers de nouveaux partenaires.
Soutenir le renforcement de l'état de droit aux marches de l'Europe - j'ai entendu les doutes émis par certains sur la fiabilité de cette démarche - ou dans les républiques de la CEI, c'est aussi sécuriser une région encore potentiellement instable ; c'est encore ouvrir de nouveaux marchés à nos industriels, pour qui la paix est une condition prélable à l'investissement et au commerce.
Je reviendrai tout à l'heure sur la fidélité que nous devons à l'Afrique.
Deuxième priorité : identifier et fidéliser les élites futures chez nos partenaires.
Il s'agissait déjà cette année d'une priorité pour la coopération comme pour les affaires étrangères, quoique d'une façon différente. Ce sera demain un thème transversal essentiel pour l'ensemble des services.
Notre politique des bourses, en particulier de bourses d'études, verra ses moyens renforcés. Notre politique des visas participera également de ce meilleur accueil des étudiants étrangers.
Je sais qu'il y a encore parfois quelques « bavures » dans la délivrance de ces visas. Nous essayons d'y remédier. N'hésitez pas, mesdames, messieurs les sénateurs, quand vous êtes informés de tels dysfonctionnements, à nous les signaler.
Cette priorité se traduira également par la recherche de partenariats plus riches entre institutions de formation françaises et étrangères.
A ce propos, je vous invite à considérer la création d'Edufrance comme répondant à cette ambition. Ce groupement d'intérêt public, regroupant les services de l'Etat - affaires étrangères, coopération, éducation, recherche et technologie - avec les établissements d'enseignement supérieur qui le souhaitent, doit promouvoir le potentiel de formation et d'expertise française à l'étranger. Sa démarche sera commerciale, sa réussite se mesurera en termes de parts du marché international de la formation supérieure, un marché qu'on évalue aujourd'hui à 130 milliards de francs par an. C'est un bel enjeu, surtout lorsqu'on mesure à quel point la fidélisation des élites étrangères passe par leur formation initiale.
Le fait d'avoir affiché que ce projet entend rééquilibrer notre part du marché de la formation - j'emploie à dessein cette terminologie commerciale - en Asie ou en Amérique latine ne doit surtout pas conduire les Africains à considérer qu'ils ne sont pas concernés. Peut-être y a-t-il eu là un problème de communication.
J'évoque ce problème d'autant plus volontiers que, ce matin, le Président de la République, en conseil des ministres, a souligné qu'il était nécessaire de préciser, à l'intention des Africains, qu'Edufrance leur était aussi destiné.
Nos universités, nos écoles de commerce, nos chambres de commerce et d'industrie, nos chambres de métiers, nos entreprises, nos écoles militaires sont des coopérants en puissance. Il nous faut y recourir plus systématiquement. La coopération militaire nous en fournit de bons exemples, comme l'ouverture dans les environs d'Abidjan, en 1999, d'un centre régional de formation au maintien de la paix.
Troisième grande priorité : confirmer la place de la France dans l'aide publique au développement.
Cela signifie d'abord qu'il nous faut confirmer le niveau de notre effort.
La réussite des économies asiatiques a pu, un temps, faire douter certains de la pertinence de l'aide publique au développement. L'investissement privé suffisait, pensait-on. Mais la crise récente et les fragilités constatées dans ces pays, notamment en matière d'infrastructures, de formation ou de gestion des affaires publiques, ont fait justice de cette illusion.
Lors des dernières assemblées annuelles du FMI ou de la Banque mondiale, j'ai ainsi constaté une évolution significative du discours sur l'aide publique au développement. Le développement humain, la lutte contre la pauvreté, l'enseignement de base et la formation en général, la restauration de l'état de droit y ont été clairement réaffirmés comme conditions du développement durable des pays sous ajustement.
La France a fait sienne cette analyse depuis longtemps et, contrairement à d'autres, s'y est tenue. Même si nous devons regretter - car je le fais comme vous - l'érosion enregistrée ces dernières années, en 1997, le niveau de notre aide - 37 milliards de francs, soit 0,45 % du PIB - nous maintenait au premier rang des pays du G8 en termes de taux d'effort et au deuxième, derrière le Japon, en termes de volume. Ne faisons la leçon à personne, mais permettez-moi de comparer cette situation au taux 0,08 % du PIB consacré par les Etats-Unis à l'APD.
M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. Très bien !
M. Charles Josselin, ministre délégué. L'année 1999 sera celle de la renégociation des accords de Lomé.
Nous avons défendu âprement la préservation de ce lien privilégié entre l'Europe et les pays en développement, notamment africains. La future convention devra tenir compte de deux nouveautés : désormais, l'OMC existe, l'Europe politique et monétaire aussi.
Pour ce qui est de l'OMC, nous avons rappelé l'objectif d'intégration des pays ACP dans l'économie mondiale, mais aussi le besoin d'un calendrier et de modalités appropriées selon les régions.
Quant à l'euro, il consolidera le lien économique et commercial avec les pays ACP, et non pas seulement avec les pays de la zone franc.
Il faudra aussi, en 1999, réfléchir concrètement à une meilleure utilisation des canaux de l'aide multilatérale, en particulier lorsque nous ne disposons pas du personnel français nécessaire sur le terrain. J'attends d'ailleurs beaucoup du rapport - j'ai commencé d'en prendre connaissance - que le député Yves Tavernier transmet au Premier ministre sur l'articulation de nos actions bilatérales et multilatérales.
D'une manière générale, la France a besoin de mieux mobiliser ses forces. La mondialisation rend les pays du Sud plus sensibles à la concurrence et à la multiplicité des initiatives ; elle les rend d'autant plus attentifs à toutes les formes de partenariat susceptibles d'augmenter leurs chances de réussite.
Associer plus activement la société civile à notre politique de coopération internationale reste, bien sûr, un impératif ; c'est notre quatrième priorité d'action.
La coopération que l'on qualifie de « hors l'Etat » - M. Jacques Pelletier y a fait largement allusion - est au coeur des nouvelles dynamiques. Les moyens que nous y consacrons, en augmentation sensible, sont appelés à soutenir des initiatives très diverses. Une structure spécifique a été créée au sein de la DGCID, pour rendre plus visible et aisément identifiable cette volonté politique forte dans notre dispositif de coopération.
La coopération décentralisée s'affirme chaque jour davantage comme répondant à une attente de nos partenaires. Elle apporte au développement la relation humaine, j'oserai dire charnelle, qui permet des partenariats durables et proches des populations.
Nous encourageons l'élargissement de son champ d'action et la diversité de ses intervenants. Dans le même temps, nous sommes particulièrement désireux d'une coordination plus grande entre les actions des collectivités territoriales, des acteurs de la solidarité internationale et de l'Etat.
Des rencontres nationales de la coopération décentralisée consolideront, en avril prochain, ces outils de la présence française.
Aux côtés des collectivités publiques, c'est le tissu associatif, bien sûr, mais aussi les entreprises et les organisations professionnelles qui s'engagent.
Des actions comme la journée de promotion de l'investissement en zone franc - 450 entreprises présentes, la création du site Internet le plus riche sur l'entreprise en zone franc, consulté cinquante fois par jour depuis la mi-octobre - témoignent d'une heureuse synergie entre l'Etat et le secteur privé. J'attends aussi que la négociation des contrats de plan Etat-région comporte une dimension de promotion du tissu économique - la projection des PME-PMI - dans sa composante internationale.
Les organisations de solidarité internationale ont, quant à elles, une tradition établie de coopération dans les secteurs les plus divers. Notre souci est de les voir se renforcer, d'encourager une réunion des moyens et une professionnalisation qui les rendront aussi efficaces que leurs homologues étrangères. A cet égard, nous avons encore, il faut bien l'avouer, un peu de retard.
Enfin, les confédérations syndicales, de salariés ou d'employeurs, constituent un terrain de coopération particulièrement fertile. Aussi y consacrerai-je de l'énergie et des moyens supplémentaires en 1999.
Je voudrais maintenant vous rendre attentifs aux échéances pour l'année à venir, qui vont jalonner la concrétisation de nos ambitions.
Début janvier - et je réponds là d'ores et déjà à des interrogations portant sur le calendrier - le Premier ministre réunira le premier comité interministériel de la coopération internationale et du développement, le CICID. Il arrêtera le texte portant création du Haut Conseil de la coopération internationale, que nous pourrons alors installer. Je serai, bien entendu, à la disposition de votre assemblée pour faire le point sur ces sujets et vous préciser la nature et le contenu de notre zone de solidarité prioritaire. Je répondrai volontiers aux invitations que vos commissions voudront éventuellement m'adresser.
Fidélité et ouverture en seront les maîtres mots : la fidélité à notre histoire, à la géographie, à nos liens culturels, à nos frères et à nos amis nous conduit au renforcement - j'y insiste - de nos partenariats traditionnels ; quant à l'ouverture, elle doit se faire en direction de l'autre Afrique, de l'ensemble des pays en développement, des autres cultures, parce que c'est elle qui accompagnera le mieux l'ouverture au monde de nos partenaires traditionnels.
Au delà, fixons-nous pour objectif de proposer à la société française, dans les six prochains mois, un débat de fond pour qu'à la réforme de la coopération dont vous connaissez l'architecture réponde la mobilisation dont elle porte l'esprit. Dans quelques mois, je proposerai au Haut Conseil le document de référence autour duquel le débat pourrait s'engager.
Je ne doute pas que nous saurons alors rencontrer les aspirations de nos concitoyens à une plus grande ouverture sur le monde et mobiliser ainsi le gisement de générosité que la société française recèle Je voudrais maintenant répondre, d'une manière aussi exhaustive que possible, aux questions qui ont été posées par les différents orateurs, étant entendu que les points que je pourrais omettre de traiter pourront faire l'objet de réponses écrites.
Monsieur Charasse, vous êtes un excellent connaisseur de cette coopération à laquelle, je le sais, que vous consacrez beaucoup de soins et d'efforts. Vous avez redouté que celle-ci ne devienne une sorte de « variable d'ajustement ». Croyez bien que je m'efforcerai d'écarter cette funeste perspective !
Je vous remercie d'avoir insisté sur la meilleure articulation entre ambassadeurs et missions. Il nous paraît indispensable, en effet, qu'il y ait un « pilote dans l'avion ». La réforme a aussi cette ambition de donner à l'ambassadeur une capacité de diriger l'ensemble des moyens de la France dans un pays donné.
Cette relation-là doit valoir également pour l'AFD, ce qui explique qu'un avis soit systématiquement demandé à l'ambassadeur sur les projets que l'AFD envisage de conduire dans un pays donné. Cela me semble répondre à la préoccupation que certains d'entre vous ont exprimée sur ce besoin de « rééquilibrage des pôles », entre le diplomatique et l'économique.
Plusieurs d'entre vous, notamment M. Charasse, Mme Brisepierre et M. Ferrand, ont évoqué l'euro et le franc CFA. A cet égard, je dois vous dire mes regrets de constater que nos efforts n'ont pas encore été couronnés de succès. Ces efforts, ce sont ceux de Dominique Strauss-Kahn, de moi-même et du Gouvernement en général, mais aussi du Président de la République. Or ils sont parfois contrecarrés par certaines déclarations françaises. Lorsque celles-ci émanent d'une autorité ayant exercé, même si c'est un peu ancien, des responsabilités importantes en Afrique, elles viennent malheureusement affaiblir notre propre démonstration, qui est pourtant imparable.
Il n'y a pas de raison économique à une nouvelle dévaluation, qu'il s'agisse des taux de croissance, des grands équilibres, qui sont meilleurs, des grands indicateurs. Il n'y a pas, non plus, de raison juridique, vous l'avez rappelé. C'est un lien budgétaire et non pas bancaire. Ajoutons à cela que les autorités européennes partagent ce point de vue, et le président d'ECOFIN est venu le dire à la dernière réunion des ministres de la zone franc.
Nous avons toujours pensé que ce serait seulement après l'entrée en vigeur de l'euro que nous finirons par être entendus.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. C'est une affaire de trois semaines !
M. Charles Josselin, ministre délégué. Continuons donc dans cette direction !
M. Charasse et Mme Brisepierre ont beaucoup insisté sur la situation douloureuse de certains Français victimes de la dévaluation du franc CFA. J'ai moi-même évoqué cette question lors de la rencontre des communautés françaises à Brazzaville et depuis, j'ai reçu un courrier nourri des intéressés. Mme Brisepierre était à mon côté quand cette question a été soulevée dans la capitale du Congo, voilà quelques jours.
Cette question est importante et je vous remercie de l'avoir clarifiée en rappelant qu'elle recouvre deux réalités différentes : d'une part, la situation financière des organismes de protection sociale et, le cas échéant, leur mauvaise gestion et, d'autre part, la diminution des rentes en francs français du fait de la dévaluation de 1994.
Nous pouvons considérer que nous avons mis en place les conditions de règlement du premier problème avec nos partenaires africains. La restructuration des organismes de protection sociale, la définition d'une réglementation commune à l'ensemble des pays francophones, en particulier sur les règles prudentielles applicables, constituent des garanties pour l'avenir de ces régimes et la sécurité du service des rentes acquises.
Reste la question des arriérés accumulés qui appelle des réponses spécifiques.
Une commission mixte ad hoc est programmée avec le Gabon pour le premier trimestre 1999 sur ce sujet. Nous espérons parvenir à une solution comme nous l'avons fait avec le Mali, la Côte d'Ivoire et le Sénégal. S'agissant des autres pays, je suis prêt à suivre l'idée, émise par M. Ferrand, d'une évolution fine des implications financières sur les caisses du Congo et du Cameroun et de la réunion d'une table ronde rassemblant les principaux intéressés pour envisager le traitement définitif du dossier.
Quant aux conséquences de la dévaluation du franc CFA, je ne puis vous faire de telles propositions. Le système d'allocation forfaitaire mis en place en 1994 est certes restrictif, mais il a permis de donner satisfaction aux cas socialement les plus délicats. J'ai le regret de vous dire qu'il n'est pas envisagé, pour l'instant, d'aller au-delà ni pour les personnes physiques ni pour les entreprises qui ont, elles aussi, subi les conséquences de la dévaluation sur leurs avoirs en francs CFA.
Madame Brisepierre, vous avez évoqué la baisse de 0, 36 % de l'APD pour 1999. Je vous ai dit ce qu'il en était. Mais peut-être intégrez-vous déjà la sortie des chiffres de l'aide concernant les départements et territoires d'outre-mer qui, en effet, va réduire, optiquement en quelque sorte, la part de notre aide publique au développement.
Je n'anticiperai pas sur les amendements dont nous allons débattre tout à l'heure. Je rappellerai simplement ce qu'il en est du partage entre le pôle diplomatique et le pôle économique car cette question est bien évidemment très importante.
S'agissant de la zone de solidarité prioritaire, la ZSP, s'il y a ouverture, il y a aussi la fidélité dans les critères d'appartenance à cette zone. Je vous dis tout net que, selon nos informations, l'ensemble des pays de l'Afrique francophone feront partie de cette zone, ainsi que d'autres pays d'ailleurs. Il est préférable d'avoir une ZSP un peu plus étendue à l'intérieur de laquelle nous pourrons utiliser de manière appropriée toute la gamme des outils de coopération en tenant compte de la situation des différents pays. Nous sommes conscients, comme vous, qu'il faut éviter la dilution mais, d'un autre côté, un nombre trop limité de pays risquerait d'entraver l'intégration économique régionale que nous souhaitons promouvoir. Il faut aider ces pays à se développer mais la « peau de léopard » ne serait pas, en l'espèce, appropriée.
Par ailleurs, il ne faudrait pas tirer argument d'une insuffisante consommation des crédits du fonds d'aide à la coopération pour diminuer encore ces crédits et nous en satisfaire. Nous sommes aussi responsables d'une bonne consommation de ces crédits.
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis. Absolument !
M. Charles Josselin, ministre délégué. En tout cas, il s'agit d'une de mes préoccupations dans le cadre d'une réforme des procédures du FAC.
Monsieur Legendre, je connais votre passion pour la francophonie. Vous avez rappelé que les crédits qui lui sont consacrés ne sont pas encore à la hauteur des enjeux. Mais, dans ce domaine, il en sera toujours ainsi. La restructuration des outils de la francophonie permet d'espérer une utilisation plus efficace des crédits. Certains chapitres en particulier connaîtront, en 1999, une augmentation sensible.
La dimension politique de la francophonie est une question importante. Elle sera évoquée, à partir de vendredi, à Bucarest. Je m'en suis ouvert à M. Boutros Boutros Ghali. De nombreux pays francophones demandent la mise en place de procédures d'information préalables mais aussi et surtout a posteriori.
La question des critères d'éligibilité à la francophonie est un autre problème que nous avons évoqué en aparté. Je pense que la réunion de Bucarest permettra d'avancer sur ce point.
S'agissant de la « constitutionnalisation » de la francophonie, nous comprenons votre souci. Le Gouvernement n'y est pas insensible. A l'Assemblée nationale, M. Wiltzer a déposé un amendement en ce sens et Mme Guigou s'est exprimée sur ce sujet.
L'engagement de la France pour la francophonie est important. J'ai rappelé les moyens qu'elle y consacre, mais c'est surtout aux actes que cet engagement se mesure. La décision d'intégrer la réalité de cette solidarité francophone dans notre acte fondamental demande une réflexion approfondie. Mais est-ce une notion qui doit être inscrite dans la Constitution alors que les engagements de la France sont nombreux et que la Constitution ne se modifie, d'abord, qu'au regard des difficultés qu'elle opposerait pour les tenir ? A ce stade, nous les honorons sans difficulté particulière et, je le répète, le Gouvernement donne la priorité aux dispositions concrètes.
L'intégration de cette notion dans la Constitution mérite une réflexion approfondie que je ne crois pas mûre en l'état, mais à laquelle nous restons bien évidemment ouverts.
Monsieur Bécart, je vous remercie de votre adhésion au principe de la réforme de la coopération.
Il est vrai qu'il existe une logique forte de solidarité à l'égard de l'ensemble du monde. C'est un débat que nous avons eu avec nos partenaires. A Bruxelles, j'ai rappelé à ceux qui ne voulaient qu'on aide que les pays les plus pauvres que la sécurité sociale n'a pas été inventée seulement pour les pauvres.
Il en va un peu de même en ce qui concerne notre politique de coopération au développement, parce que la France a vocation à une diplomatie un peu universelle. Il nous revient, néanmoins, d'opérer des choix afin d'éviter la dispersion que nous évoquions à l'instant.
La nouvelle convention de Lomé, monsieur Bécart, va introduire une certaine souplesse dans le calendrier, ce qui permettra aux différents pays ou aux différentes régions d'intégrer l'économie mondiale au rythme qui leur convient et avec des modalités qui leur sont adaptées. En effet, un calendrier brutal serait, de ce point de vue, tout à fait suicidaire pour certains.
A partir de 2005, puisque l'accord que nous avons négocié va jusque-là, il y aura donc, selon des rythmes différents, une intégration progressive de ces pays à l'économie mondiale. Et c'est là que la discussion avec l'OMC prend toute sa signification.
Mais, vous avez raison, il ne faut pas aller trop vite ni agir n'importe comment au nom de je ne sais quel concept libre-échangiste. Nous partageons votre préoccupation en ce domaine.
Vous avez également évoqué la prévention des conflits et les mines anti-personnel. Nous célébrons en ce moment même l'anniversaire de la signature de la convention d'Ottawa, dont la France a été l'un des premiers signataires. Je rappelle aussi que nous avons pris l'engagement de détruire, avant la fin de 1999, le stock de mines anti-personnel, qui est estimé à 1,4 million. Nous en avons détruit 700 000 pour l'instant. Par ailleurs, nous respectons depuis longtemps l'engagement de non-production, mais aussi de non-emploi et évidemment de non-transfert de ces mines anti-personnel. Nous regrettons que certains pays - et non des moindres, puisqu'il s'agit des Etats-Unis, de la Russie, de la Chine et du Pakistan, aient encore refusé de signer cette convention. Celle-ci ne vaudra que si tous les pays y adhèrent. Mais nous persistons dans cette direction.
S'agissant de la francophonie, l'ordre du jour du sommet de Moncton sera arrêté lors de la réunion ministérielle de Bucarest. Nous pourrons donc vous donner de plus amples informations à ce moment-là.
Par ailleurs, j'ai entendu votre mise en garde à propos de la mise à disposition des médicaments dans les pays les plus pauvres. Ce problème nous préoccupe beaucoup.
Vous m'avez interrogé, madame Cerisier-ben Guiga, sur la date de réunion du Haut Conseil. Celle-ci se tiendra peu après le CICID, qui nous permettra précisément de l'installer. Autrement dit, on peut penser qu'il se réunira à la fin du mois de janvier ou au début du mois de février, si l'agenda du Premier ministre permet de tenir ce CICID dans le courant de ce mois.
Vous avez également évoqué les contraintes budgétaires et parlé d' « un budget taillé plus large ». J'ai bien aimé cette expression, à laquelle j'adhère pleinement. Le secrétaire d'Etat au budget est très attaché à une ligne près du corps, si je puis employer cette expression. (Sourires.) Peut-être faudrait-il chercher une solution dans le choix de nouveaux matériaux qui permettraient un peu plus de flexibilité et d'élasticité. C'est sans doute cela qu'il nous faut plutôt que le corset qui, évidemment, est par trop inconfortable. Mais nous allons réfléchir avec M. Sautter à la recherche d'un matériau approprié.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Vous avez le crédit d'impôt-recherche ! (Sourires.)
M. Charles Josselin, ministre délégué. Mme Cerisier-ben Guiga et M. Penne, par la voix de M. Charasse, ont évoqué l'assistance technique et la mise en oeuvre de l'APD. De quelle assistance technique avons-nous besoin pour mettre en oeuvre l'APD ? Il revient à M. Jean Nemo, haut fonctionnaire que j'ai chargé de cette recherche, de nous aider à mieux répondre à cette question. Nous aurons l'occasion d'en reparler.
Vous m'avez également demandé ce que deviennent les assistants techniques dont les contrats ne sont pas renouvelés. Les recrutements sont effectués sur la base de fiches de poste qui précisent les qualifications techniques des candidats. La très grande spécialisation des techniciens impose des recrutements ouverts sur le marché du travail, compte tenu de l'inexistence de tels profits dans l'administration. Si l'on prend en compte les conditions de recrutement, la durée moyenne des contrats et les effets de la limitation du temps de séjour, il faut convenir que les temps de coopération sont de plus en plus des étapes d'une vie professionnelle et pas forcément une vie professionnelle.
Les assistants techniques, dont la moyenne d'âge a d'ailleurs baissé en même temps que leur technicité augmentait, terminent leur contrat, repartent sur le marché du travail en valorisant leur expérience hors de nos frontières. Souhaitons que les entreprises sachent mieux reconnaître la plus-value apportée par ces expériences hors de nos frontières. Mais la « mue » n'est pas terminée ; certains agents ne peuvent parfois être reclassés sur le marché français, en dépit des mécanismes de soutien que nous avons mis au point. Nous les traitons alors au cas par cas.
Plusieurs d'entre vous, notamment Mmes Brisepierre et Cerisier-ben Guiga ainsi que M. de Villepin, m'ont interrogé, hier, lors de la discussion du budget des affaires étrangères, sur le volontariat civil.
Vous avez raison d'être impatients : la disparition du service national est pour l'an 2000 ! Il faut donc désormais faire vite.
Le Gouvernement travaille à une solution de substitution qui devrait aboutir à un projet de loi sur le volontariat civil. Normalement, en termes de calendrier, puisque les assises avec les ONG sont programmées le 20 ou le 21 février prochain, c'est sans doute après que nous pourrons déposer le texte, c'est-à-dire donc au printemps. Les parlementaires que vous êtes savent les difficultés que nous avons à gérer un calendrier parlementaire particulièrement chargé. Mais il faut que nous nous engagions à ce que ce texte soit déposé au Parlement avant juin 1999. C'est vraiment la limite si l'on veut que le texte puisse s'appliquer au moment où la réforme du service national produira tous ses effets.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Moins il y aura d'articles, plus cela ira vite ! (Sourires.)
M. Charles Josselin, ministre délégué. C'est aussi ce que nous pensons !
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Déposez d'abord le texte au Sénat !
M. Charles Josselin, ministre délégué. C'est peut-être par vous, en effet, qu'il conviendrait de commencer, car je vous sais très attentif à ce dossier.
Sur l'AEFE, plusieurs d'entre vous ont posé de nombreuses questions. Je rappellerai d'abord que les crédits de cette agence augmentent de 5,6 %, ce qui n'est pas si mal dans le contexte budgétaire que vous savez. Une mesure nouvelle de 20 millions de francs en faveur des bourses - d'aucuns l'ont rappelé, je crois l'avoir dit aussi - s'y ajoute, ce qui n'est pas rien.
Le réseau continue d'ailleurs d'attirer les élèves étrangers. On dénombre tout de même plus de 90 000 élèves. La demande ne cesse d'augmenter. C'est un signe de bonne santé. Si on a en effet supprimé soixante-dix postes d'expatriés, on a créé soixante-dix postes de résidents et on a mis aussi soixante-dix autres recrutés sur des emplois enfin stables.
Bien sûr, on pourrait espérer des frais de scolarité moins élevés pour attirer les enfants des classes moyennes. J'ai en effet souvent rencontré sur place des familles qui m'ont fait part de leur difficulté d'inscrire leur deuxième enfant, comme vous le dites vous-même. Nous voulons nous engager dans la voie de la réduction des frais de scolarité.
S'agissant des rapports avec le ministère de l'éducation nationale, les groupes de travail que MM. Védrine et Allègre ont mis en place ont engagé une réflexion qui n'est pas terminée. Elle vise précisément à une plus grande implication du ministère de l'éducation nationale dans la vie de l'agence à tous les niveaux : équipement, recrutement et financement. M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. C'est bien le financement qui compte !
M. Charles Josselin, ministre délégué. Evidemment, compte tenu de son importance, le budget de l'éducation nationale pourrait probablement sans douleur - c'est en tout cas l'analyse que j'ai tendance à faire - nous aider davantage, mais nous aurons l'occasion d'en reparler.
Quant à la participation des Français établis à l'étranger à la politique de coopération internationale, elle est en effet nécessaire. Le Haut Conseil de la coopération internationale devrait permettre cette participation aussi bien des patrons que des salariés, des enseignants, des étudiants, des fonctionnaires, bref de tous ceux qui ont en plus des choses à nous dire dans ce domaine.
Monsieur Ferrand, s'agissant de la dévaluation et de l'effet sur les retraites, j'ai déjà eu l'occasion de répondre ; je n'insiste donc pas. Vous avez parlé, vous aussi, de l'euro. Il nous faut en effet continuer à convaincre ; je vous l'ai dit à l'instant.
Monsieur Pelletier, la priorité africaine de la France, oui, et s'il y avait besoin d'une raison supplémentaire de nous en convaincre ce serait le sommet franco-africain qui vient de se réunir. Celui-ci a illustré la réforme de la coopération car sans l'Afrique anglophone certains débats, et non des moindres, n'auraient pas pu se tenir. Je crois que tout le monde a bien voulu reconnaître que ce sommet avait une signification forte parce que toute l'Afrique y était présente.
M. Chirac n'a d'ailleurs pas manqué d'y faire allusion, c'est une réponse à ceux qui se complaisent à dire que la présence française en Afrique s'affaiblit, d'aucuns allant même jusqu'à dire que nous y serions remplacés par les Américains.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Radins comme ils sont, ce n'est pas demain la veille ! (Sourires.)
M. Charles Josselin, ministre délégué. Je crois que la manière dont les choses se passent sur la période récente nous convainc évidemment du contraire. On peut regretter d'ailleurs la déception des Africains, compte tenu du peu de retombée qu'a eu finalement ce voyage si médiatisé du président Clinton voilà quelques mois.
Nous souhaitons, je le répète, que les Américains soient plus présents pour mieux nous aider dans le développement de ce continent. Nous n'avons pas à nous opposer, au nom de je ne sais quelle légitimité plus ancienne à une éventuelle intervention.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Il faut qu'ils soient partout, et pas seulement chez les riches !
M. Charles Josselin, ministre délégué. C'est un bon résumé !
Je reviendrai tout à l'heure sur le pôle économique, qui est très important. Il est vrai que la France a une position un peu singulière de ce point de vue. Elle n'est pas tout à fait la seule à agir ainsi.
J'en viens à la crainte de la perte d'identité des personnels. Pour ma part, je fais confiance à ces personnels qui ont un enracinement très fort dans cette réalité du développement, qui en ont fait une culture.
« Paté d'alouette », je ne le crains pas ! D'abord, le Quai d'Orsay n'est pas une administration à ce point importante que l'on puisse s'y perdre. Je veux bien retenir le piment, pour prendre une image plus exotique. Vous savez que le piment, même en petite quantité, peut parfois modifier complètement la saveur d'un plat. Espérons que la « fertilisation croisée », une autre expression que nous avons employée, produira ses effets ! Nous allons, car je crois que c'est essentiel, donner à chaque diplomate cette préoccupation du développement. Je reste convaincu qu'une diplomatie qui ne se préoccupe pas du développement, c'est une diplomatie de l'instant ; elle ne s'inscrit pas dans la durée, alors que c'est tout à fait essentiel.
En ce qui concerne la coopération civile, j'ai répondu et je ne crois pas nécessaire d'y insister. Vous avez raison, c'est l'an prochain que nous pourrons mieux juger des effets de la réforme.
Monsieur Neuwirth, le FNUAP représentait 3,5 millions de francs en 1995, 4 millions de francs en 1996, 5 millions de francs en 1997 et 6 millions de francs en 1998. On est sans doute encore loin du compte.
M. Lucien Neuwirth. Au quatorzième rang !
M. Charles Josselin, ministre délégué. Cela témoigne cependant de notre volonté d'avoir progressivement une participation plus convenable. J'espère qu'en 1999 nous pourrons essayer d'y exister mieux en quelque sorte, car je sais qu'il y est fait du bon travail.
Je voudrais tout de même attirer votre attention sur une difficulté : l'absence, dans la plupart des pays africains partenaires, d'une véritable politique nationale de population. Dans un domaine comme celui-là, il est difficile de travailler sans partenaire. Les choses commencent à aller mieux. Je pense à la Côte d'Ivoire et à Madagascar, où deux projets se réalisent « en multi-bi » avec le FNUAP, qui comporteront un volet de planification représentant 60 % des engagements. C'est une première que nous allons suivre de près.
Faut-il rappeler l'important programme de prévention de la transmission du VIH sida, et notamment l'information en direction des jeunes ? La France est très leader sur ce fonds thérapeutique sida, que le Président de la République et M. Bernard Kouchner, à Abidjan, avaient annoncé voilà quelques mois et qui se met en place. Cela étant, je ne travestirai pas la réalité. La France, d'ailleurs comme la plupart de ses partenaires occidentaux, est en retard par rapport aux réglementations du Caire.
C'est une bonne initiative d'en parler à l'occasion du prochain sommet qui aura lieu à Moncton. Il y sera d'ailleurs plus facile d'évoquer ce sujet avec nos partenaires francophones en dehors du contexte de l'ONU. Nous allons utiliser ce forum de Moncton pour aller dans la direction que vous souhaitez.
La coopération Sud-Sud - je ne développerai pas ce point - nous paraît tout à fait intéressante. A partir de la Tunisie, en particulier, un certain nombre de projets sont actuellement examinés par nos services, et ils vont certainement être poussés.
Au Soudan, c'est surtout la paix qu'il faudrait. J'aimerais que tous, en particulier ceux qui ont quelque influence extérieure sur ce dossier, puissent mesurer les conséquences de certains soutiens.
J'en viens à la trésorerie de l'AFD : nous entrons là dans des considérations très techniques, qui ne sont pas de nature à effrayer M. Charasse. Je rappellerai que, s'agissant de la trésorerie de cette agence, il peut y avoir de la trésorerie disponible en cas de retard dans l'exécution de certains projets dont le principe a été arrêté en comité directeur du FAC et dont les crédits ont été délégués à l'AFD en fonction du calendrier théorique d'exécution pour paiement sur place. Il n'est pas absurde que le niveau des crédits de paiement soit ajusté en fonction des prévisions effectives de dépenses sur l'année. Je pourrai d'ailleurs répondre plus complètement par écrit à M. Guy Penne. Je veux simplement rappeler que, jusqu'à ce jour, nous utilisons l'AFD comme payeur local des dépenses exécutées par les missions de coopération au titre des projets FAC. A partir de 1999, les dépenses du FAC vont progressivement revenir dans le circuit des payeurs de France.
En ce qui concerne l'action humanitaire, là aussi, il me semble préférable de faire une réponse écrite très complète à M. Guy Penne. Je rappelle simplement que l'interministérialité dont la cellule d'urgence est porteuse depuis 1985 est certainement le gage de son efficacité et de la visibilité de l'action menée. Elle sera préservée, et je veux l'en assurer.
S'agissant des accords de défense et des troubles intérieurs, le risque envisagé par M. Guy Penne existe mais il est, je crois, maîtrisé. Nous en avons fait la preuve en plusieurs occasions récemment, en ne prenant pas part à des conflits intérieurs bien que nous ayons des accords avec certains pays.
Quant à la coopération militaire, la question a été posée du port de l'uniforme du pays ou de l'uniforme français. La distinction est à rechercher dans la mission qui est effectuée. Lorsqu'il s'agit de faire en quelque sorte de nos agents des agents de l'administration aidée, tout naturellement ils portent l'uniforme de l'administration en question. Au contraire, quand ils sont responsables de projets de la coopération française et qu'ils rendent compte au poste diplomatique, comme le font les autres coopérants, ils doivent alors bien sûr garder leur propre uniforme.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, j'ai conscience que, sur un sujet aussi passionnant, nous aurions pu continuer à débattre. Je souhaite, en tout cas, vous exprimer ma conviction, tout d'abord, que l'unification de la politique extérieure de la France est bien engagée, ce qui va permettre de gagner en lisibilité et, je l'espère, en mobilisation de l'opinion, dont nous avons besoin. Je voudrais aussi vous remercier de l'intérêt que vous portez à ces questions et du soutien que vous voulez bien accorder aux efforts que nous avons entrepris. En tout cas, vous pouvez compter sur ma bonne volonté pour venir, chaque fois que vous le souhaiterez, évoquer ces questions avec vous. (Applaudissements.)
M. le président. Nous allons procéder à l'examen et au vote des crédits figurant aux états B et C concernant les affaires étrangères et la coopération.
Je rappelle que les crédits concernant les affaires étrangères inscrits à la ligne « affaires étrangères et coopération » ont été examinés le mardi 1er décembre.

ÉTAT B

M. le président. « Titre III : 596 998 172 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre III.

(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président. « Titre IV : moins 482 665 868 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre IV.

(Ces crédits sont adoptés.)

ÉTAT C

M. le président. « Titre V. - Autorisations de programme : 281 000 000 francs ;
« Crédits de paiement : 91 000 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre V.

(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président. « Titre VI. - Autorisations de programme : 2 316 500 000 francs ;
« Crédits de paiement : 410 100 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre VI.

(Ces crédits sont adoptés.)

Articles additionnels avant l'article 75 A



M. le président.
Je suis saisi de deux amendements présentés par M. Charasse, au nom de la commission des finances.
L'amendement n° II-98 tend :
I. - Avant l'article 75 A, à insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« Les projets dont la réalisation incombe à l'Agence française de développement et qui sont financés en tout ou partie sur les crédits qui lui sont délégués après délibération du comité directeur du Fonds d'aide et de coopération ne peuvent être mis en oeuvre qu'après avoir été approuvés par ledit comité directeur. »
II. - En conséquence, à faire précéder cet article d'une division ainsi rédigée : « Affaires étrangères et coopération ».
L'amendement n° II-99 vise à insérer, avant l'article 75 A, un article additionnel ainsi rédigé :
« Les crédits disponibles à l'issue de l'achèvement des projets financés sur les dotations du Fonds d'aide et de coopération sont réintégrés sans délai dans la masse desdites dotations de l'année. Le comité directeur du Fonds d'aide et de coopération en est informé à sa plus prochaine réunion. »
La parole est à M. le rapporteur spécial, pour défendre ces deux amendements.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Ces deux amendements sont d'une portée différente.
L'amendement n° II-98 tire les conséquences sur les procédures actuelles de la réforme intervenue avec la fusion des deux budgets, puisqu'une partie des crédits qui sont actuellement mis en oeuvre par le ministère de la coopération, après passage devant le comité directeur du fonds d'aide et de coopération - au sein duquel le Parlement est largement représenté, du moins l'Assemblée nationale, qui a trois représentants, alors que le Sénat n'en a qu'un - va désormais être déléguée à l'Agence française de développement, qui sera chargée de mettre ces crédits en oeuvre projet par projet.
La procédure de consultation projet par projet qui existe aujourd'hui ne fonctionnera plus, et l'opérateur sera l'Agence française de développement, qui a des relations aussi étroites avec le ministère de la coopération qu'à ces heures tardives et depuis plusieurs jours nous pouvons en avoir avec nos conjoints. (Sourires.)
Par conséquent, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition qui vous est faite au nom de la commission des finances est de dire que l'Agence française réalisera certes les projets sur des crédits que le FAC va globalement lui déléguer, mais qu'au moment d'arrêter ceux-ci projet par projet ils ne pourront être mis en oeuvre qu'après avis favorable du comité directeur du FAC. C'est-à-dire, monsieur le ministre, que cela revient chez vous, pour que l'on soit bien sûr les uns et les autres que tout le monde est bien d'accord.
Tel est donc l'objet de l'amendement n° II-98.
Sur l'amendement n° II-99, je serai beaucoup plus rapide.
Je me suis aperçu, à l'occasion des contrôles sur place et sur pièces que j'ai effectués au nom de la commission des finances, que la procédure comptable actuelle du FAC est telle que, lorsqu'un projet est terminé, par exemple, le 15 février de l'année, le chef de mission attend le 31 décembre pour rendre le reliquat de crédits disponibles non consommés. Ce n'est donc que l'année suivante que ce reliquat peut être remis à la disposition du FAC pour donner lieu à de nouvelles affectations.
Ainsi se constitue une sorte de trésorerie dormante inutile dans les caisses des missions de coopération.
Si l'amendement que nous proposons est adopté, dès qu'une opération sera achevée, les crédits disponibles seront rendus aussitôt au ministère, réintégrés dans le FAC et pourront être réutilisés immédiatement, c'est-à-dire lors de la plus prochaine réunion du comité directeur.
Tels sont les deux amendements qui ont été adoptés cet après-midi à l'unanimité par la commission des finances.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur ces deux amendements ?
M. Charles Josselin, ministre délégué. M. le rapporteur spécial propose que la loi confie au comité directeur du FAC l'examen des projets mis en oeuvre par l'AFD sur les crédits inscrits au budget des affaires étrangères.
Je pense, comme lui, que le comité directeur du FAC a besoin d'une information plus fine sur l'utilisation des crédits délégués à l'AFD pour la réalisation de projets qui s'inscrivent dans l'action extérieure de la France au titre de l'aide publique au développement.
Toutefois, le régime juridique du Fonds d'aide et de coopération relève du seul domaine réglementaire, aux termes du décret du 1er juillet 1959 modifié. C'est donc par la voie réglementaire qu'il devrait être, le cas échéant, modifié.
Après consultation des spécialistes, il semble bien que l'amendement soit irrecevable de ce point de vue.
Pour autant, monsieur le rapporteur spécial, je partage votre préoccupation. Comme je vous l'ai déjà dit en d'autres lieux, j'ai l'intention de procéder à la modification des statuts du FAC en tenant compte, comme c'est évidemment nécessaire, des évolutions provoquées par la réforme de notre coopération, notamment avec la disparition de toute référence à un champ géographique particulier.
Dans la logique de votre amendement, monsieur le rapporteur spécial, j'ai décidé de proposer que, pour l'ensemble des projets dont la réalisation incombe à l'Agence française de développement et qui sont précisément financés sur les crédits du Fonds d'aide et de coopération, il soit arrêté une procédure appropriée permettant au comité directeur du FAC d'assurer un contrôle réel sur l'utilisation des crédits délégués à l'AFD. Par ailleurs, il sera rendu compte annuellement de l'exécution de ces projets.
Je rappelle que le comité d'orientation des programmations, le COP, créé par MM. Bérégovoy et Pelletier, débat de la nature des programmes et de leur orientation géographique et sectorielle. Là aussi, cela répond à une préoccupation que vous développiez à l'instant. L'AFD en est membre, et les orientations que nous y définissons conduisent nos actions respectives.
En clair, il faut qu'en effet la conception, que les orientations en matière de politique de développement soient bien conduites, en tout cas dans le plein exercice des responsabilités qui sont celles du ministère des affaires étrangères.
Les orientations en question seront d'ailleurs largement prédéterminées par le CICID et la ZSP. Il faut que chacun les respecte, mais le comité directeur du FAC a droit à une information plus spécifique. C'est ce que vous souhaitiez, et je pense que la réforme de la procédure que nous allons proposer devrait y contribuer.
J'ajoute enfin que nous sommes présents à l'AFD. Un débat a même eu lieu sur ce point lorsque nous avons réformé cette institution : l'ensemble affaires étrangères et coopération y a trois sièges, le ministère des finances deux. Peut-être aussi est-ce à nous de mieux utiliser cette présence que nous ne l'avons fait jusqu'à maintenant pour peser sur le fonctionnement de l'agence !
Telles sont les observations que je voulais faire à propos de votre amendement n° II-98. Vous aurez compris, puisque je le juge irrecevable, que j'aimerais que vous le retiriez, monsieur le rapporteur spécial !
L'amendement n° II-99 concerne un sujet que M. Charasse connaît bien pour avoir constaté l'existence de crédits disponibles dans les missions de coopération qu'il lui arrive de contrôler.
Mais il aura également observé, lors des comités directeurs auxquels il assiste et participe activement - je lui en donne bien volontiers acte - que les services de la coopération proposent quasi systématiquement, désormais, des opérations de réintégration des autorisations de programme et des crédits de paiement inutilisés. Ainsi, le comité directeur de juillet dernier a réintégré 40 millions de francs de crédits inutilisés ou devenus inutilisables - c'était le cas au Rwanda - au titre de trente-huit projets interrompus ou achevés.
Bref, la pratique de la réintégration est d'ores et déjà la règle, mais j'admets volontiers que nous pouvons aller plus loin et plus vite : comme le souhaite M. Charasse, il devrait être possible d'opérer la réintégration dès que l'achèvement du projet est constaté. Je peux en prendre l'engagement dès aujourd'hui devant votre Haute Assemblée.
Je souhaite que cette réponse donne satisfaction à M. le rapporteur spécial et l'incite également à retirer un amendement qui encourt lui aussi l'irrecevabilité que j'évoquais tout à l'heure.
M. le président. Les amendements sont-ils maintenus, monsieur le rapporteur spécial ?
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. En ce qui concerne l'amendement n° II-99, concernant le rythme de consommation des crédits du FAC - et qui n'a pas la même importance que l'amendement n° II-98 - si M. le ministre confirme l'engagement qu'il vient de prendre et selon lequel les crédits disponibles sur tout projet achevé seront immédiatement réintégrés, en application d'un règlement financier du FAC très prochainement modifié, je pense que la commission des finances m'autorisera à retirer cet amendement. Mais il est bien entendu, monsieur le ministre, que je ne souhaite pas retrouver, lors de mes prochains contrôles, des crédits dormant dans des missions de coopération et attendant le 31 décembre pour repartir à Paris !
M. Charles Josselin, ministre délégué. Je le confirme, monsieur le rapporteur spécial.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Dans ces conditions, je retire l'amendement n° II-99.
M. le président. L'amendement n° II-99 est retiré.
Et qu'en est-il de l'amendement n° II-98, monsieur le rapporteur spécial ?
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. S'agissant de l'amendement n° II-98, je ne suis pas d'accord avec M. le ministre, et la commission des finances ne le serait certainement pas non plus.
Aujourd'hui, lorsqu'un projet relatif à la santé, par exemple, est établi par le ministre chargé de la coopération, ce dernier doit le soumettre au comité directeur du FAC, pour approbation. Or, demain, ce même projet ne passera plus en comité directeur, il sera inclus sans qu'on connaisse le détail de son utilisation dans des crédits globaux délégués par le FAC à période régulière, en cours d'exercice, par paquets de 200 ou 300 millions de francs, à l'Agence française de développement, laquelle mettra l'ensemble en oeuvre projet après projet - un projet santé ici, un autre projet santé là, un projet éducatif à un autre endroit, etc. - sans que le comité directeur n'en sache rien.
Selon M. le ministre, nous aurons des comptes rendus. Certes, monsieur le ministre, mais a posteriori !
Quant à l'argument selon lequel cet amendement serait de nature réglementaire, permettez-moi de vous répondre que la réglementation financière actuelle du FAC, qui résulte d'un décret, est parfaitement contraire à l'ordonnance de 1959, mais que c'est comme cela, et que c'est l'exécutif - pas celui d'aujourd'hui, mais un lointain prédécesseur - qui en est l'auteur. En effet, il n'est pas d'exemple que les ministres aient besoin de l'autorisation d'un comité Martin, Dupont ou Théodule pour engager leurs crédits. Or au FAC - au FIDOM et au FIDES aussi, d'ailleurs - c'est le cas.
A partir du moment où c'est l'exécutif lui-même qui a décidé de mettre en oeuvre cette procédure, où un comité directeur comportant des représentants de diverses administrations et de diverses institutions - le Conseil économique et social et le Parlement - a été mis en place pour assister le ministre dans sa mission d'ordonnateur des dépenses, je crois que le Parlement lui-même peut, dans le cadre des dispositions de l'article 42 de l'ordonnance de 1959 concernant le contrôle parlementaire, préciser les conditions dans lesquelles il veut participer, lui, Parlement, représenté au comité directeur du FAC, au contrôle qui incombe à ce comité.
C'est la raison pour laquelle je ne pense pas que l'amendement de la commission soit irrecevable sous prétexte qu'il relèverait du domaine réglementaire. Ou alors il faudrait, monsieur le ministre, aller jusqu'au bout de votre raisonnement et reconnaître que la procédure du FAC est totalement contraire à l'ordonnance de 1959, ce que je reconnais bien volontiers, mais c'est ainsi depuis longtemps, nous n'en sommes pas les auteurs et elle me paraît difficilement révocable.
Par ailleurs, une fois que le comité directeur du FAC aura délégué, sur proposition du ministre, une part de ses crédits à l'Agence française de développement, ce sera fait et, même si le comité reçoit un compte rendu après, la belle affaire !
Pardonnez-moi, monsieur le président, d'insister à cette heure tardive, mais je me souviens d'un débat au comité directeur du FAC sous la présidence de M. Josselin, au printemps dernier. Pour la première fois, j'y ai vu le ministre de l'économie et des finances opposer son veto - puisqu'il a un droit de veto : c'est un des rares domaines dans lesquels le mot « veto », qui avait disparu depuis Louis XVI, est écrit noir sur blanc dans un texte réglementaire - à l'attribution de trois millions de francs pour aider à combattre le sida au Cambodge, tout cela parce qu'une sorte de petit sous-chef de bureau de la direction du Trésor avait été froissé par le fait que ce pays, sur une bricole - peut-être un ou deux sacs de riz - n'avait pas rempli une conditionnalité à laquelle ce petit sous-chef de bureau tenait particulièrementet d'une façon quasiment maladive. (Sourires.)
J'ai assisté à cette réunion, monsieur le ministre, que vous présidiez. Le représentant du ministère des affaires étrangères se battait bec et ongles pour obtenir ces trois millions de francs - une misère, monsieur le ministre ! - pour l'action contre le sida au Cambodge, et la direction du Trésor, enfermée dans la suffisance du petit sous-fifre dont je parlais tout à l'heure, était en train d'expliquer que, tant que celui-ci n'aurait pas obtenu satisfaction, la lutte contre le fléau du sida au Cambodge attendrait.
Eh bien, monsieur le ministre, nous ne sommes pas disposés ici à laisser reculer le contrôle parlementaire et à nous retrouver demain à l'Agence française de développement dans la même situation humiliante que le ministre des affaires étrangères, ce jour-là, même si nous disposons de comptes rendus a posteriori.
M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. Très bien !
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. C'est la raison pour laquelle je suis navré de vous dire que je ne souhaite pas retirer mon amendement.
En conséquence, les responsables, d'ailleurs souvent excellents, de l'Agence française de développement doivent se mettre dans la tête que les crédits du FAC sont inscrits au budget des affaires étrangères - aux dignités concernant la coopération - et que la politique étrangère de la France se décide à l'Elysée, à Matignon ou au ministère des affaires étrangères, ainsi que, pour certaines parties purement techniques, dans d'autres ministères, dont le ministère des finances n'est qu'un parmi d'autres. En tout état de cause, les administrations financières ne sauraient en aucun cas se substituer à la compétence du ministère des affaires étrangères et de son ministre délégué à la coopération.
C'est la raison pour laquelle je maintiens cet amendement, monsieur le ministre. Et si vous entendiez soulever l'article 41 de la Constitution, il appartiendrait alors au président du Sénat de statuer. L'examen et le vote de cet amendement seraient donc renvoyés après que le président du Sénat aurait donné son avis sur la recevabilité.
Mais on se trouverait, alors, dans une situation très amusante. En effet, si le président du Sénat considère que l'article 41 est applicable, cela voudra dire, indirectement, que la procédure réglementaire qui a été mise en place pour la gestion des crédits du FAC est d'une nature vraiment contraire à l'ordonnance de 1959.
Par conséquent, je pense qu'il est de votre intérêt, monsieur le ministre, et de l'intérêt des institutions de la République, dans lesquelles les vaches doivent être bien gardées par ceux qui en ont la charge (sourires), d'accepter que ces projets mis au point par l'Agence française de développement vous reviennent et qu'après que vous les aurez vous-même approuvés, pas seulement au sein de l'agence mais aussi dans votre ministère ou dans les services dont vous avez la charge, vous puissiez dire au comité directeur : « Je vous propose de les ratifier afin qu'ils soient exécutés. »
Cela veut dire que, contrairement à ce que nous avons pu croire les uns et les autres, cette promenade du pouvoir en matière de coopération et de politique extérieure partant désormais du Quai d'Orsay jusqu'au sixième étage de Bercy n'a pas fait l'objet d'un voyage retour au moment de la réforme du début de l'année. Là, au fond, l'amendement de la commission remplace l'aller simple du mois de février dernier par le billet aller et retour ! (Applaudissements.)
M. Charles Josselin, ministre délégué. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué. Rassurez-vous, monsieur le président, je sais l'heure qu'il est et je n'abuserai donc pas.
M. le président. Je n'ai fait aucune observation à cet égard, monsieur le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué. Certes, mais je sais que nombre de ceux qui sont ici présents ont dans la tête l'idée qu'il est temps d'aller...
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Remplir son devoir conjugal ! (Rires.)
M. Charles Josselin, ministre délégué. Monsieur Charasse, l'exemple que vous avez donné du droit de veto, c'est, si je puis dire, la situation inverse de celle à laquelle votre amendement entend remédier. En effet il s'agit là non plus d'empêcher le veto de Bercy, mais de permettre aux ministères des affaires étrangères et de la coopération de rendre en quelque sorte un jugement sur un projet conduit par l'agence avec des crédits qu'ils lui auraient délégués.
Je veux, d'abord, vous faire observer que la réforme a tout de même pour ambition de donner plus d'efficacité à nos outils et d'éviter d'alourdir les procédures. De ce point de vue, je crains que ce que vous préconisez ne conduise à un ralentissement dans la conduite de certains projets. Ce n'est pas ce que nous cherchons.
Désormais, des dossiers d'infrastructure d'éducation et de santé vont être conduits par l'agence alors qu'il s'agit bien là de coopération-développement au sens le plus classique.
Je veux vous dire l'importance que j'attache à l'implication de l'ambassadeur sur le terrain. Il est exclu que nous ne soyons pas informés à l'avance des projets que l'agence va présenter dans ses propres instances. Cela nous laisse la possibilité de réagir à temps et de mettre en alerte nos représentants, précisément, à l'agence.
Autrement dit, si les orientations géographiques et sectorielles sont fixées - le COP est fait pour cela - si notre ambassadeur est, dès le début, impliqué - son avis sera nécessairement requis sur ces projets - nous en serons nécessairement prévenus et nous aurons donc la possibilité, je le répète, de réagir soit directement auprès du directeur de l'agence avec lequel, Dieu merci ! - les relations sont excellentes - soit de permettre à nos représentants de s'opposer à un projet qui, sur le terrain, n'apparaîtrait pas conforme aux objectifs que nous nous fixons.
Bref, les précautions que nous prenons répondent assez largement à la préoccupation que vous avez exprimée au travers de cet amendement.
Et, puisque aussi bien votre argumentation n'a pas modifié le jugement que je portais sur l'irrecevabilité du texte, je persévère dans ma demande de retrait de l'amendement.
Cela étant, j'ai fait la mise en garde que je devais faire, mais l'assemblée est évidemment souveraine.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° II-98.
M. Lucien Neuwirth. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Neuwirth.
M. Lucien Neuwirth. Je voterai, bien entendu, avec enthousiasme cet amendement.
Mais puisqu'il s'agit d'une question de procédure, je profite d'une invitation que nous a faite M. le ministre tout à l'heure pour évoquer une autre question de procédure, car le Gouvernement se prépare, à cet égard, à commettre une erreur historique.
Tout à l'heure, monsieur le ministre, disant tout le bien que vous pensiez de la francophonie, vous avez fait allusion à la nécessité d'inscrire l'espace francophone dans la Constitution.
Or, nous allons peut-être modifier la Constitution pour ratifier le traité d'Amsterdam. Rentrant ainsi dans le processus de la véritable construction européenne, pensez-vous que nous pourrons, ensuite, une fois que nous serons dans cette Europe, modifier notre Constitution pour y inclure la notion d'espace francophone ? Vous savez combien la francophonie agace un certain nombre de nos amis européens.
Voilà pourquoi je pense qu'il convient, d'abord, de faire entrer l'espace francophone dans l'espace constitutionnel, après quoi nous ratifierons le traité d'Amsterdam. Mais nous aurons notre tranquillité, nous saurons que la francophonie, qui ne nous appartient pas en propre, qui appartient à 250 millions d'habitants, mais que nous avons, en revanche, le devoir de défendre, existera !
Puisque nous parlions de procédure, j'ai voulu, moi aussi, parler de procédure. Je suis très attaché - on sait pourquoi - à tout ce qui touche à notre Constitution. Je sais ce qu'elle représente, je sais aussi qu'une fois que sous serons entrés dans un processus européen les choses seront totalement différentes.
Pourrons-nous encore modifier notre loi constitutionnelle pour l'ouvrir, par exemple, sur la francophonie ? Je n'en suis pas certain. Alors, pendant que nous le pouvons, faisons-le ! (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. Charles Josselin, ministre délégué. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué. Monsieur Neuwirth, j'ai déjà eu l'occasion de dire à M. Legendre quelle était notre analyse sur ce point.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° II-98, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, avant l'article 75 A.
Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi de finances concernant la coopération et la francophonie.

12

DÉPÔT DE PROPOSITIONS
D'ACTE COMMUNAUTAIRE

M. le président. J'ai reçu de M. le Premier ministre la proposition d'acte communautaire suivante, soumise au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
- proposition de règlement (CE) du Conseil portant suspension temporaire totale ou partielle des droits autonomes du tarif douanier commun pour certains produits de la pêche (1999).
Cette propositon d'acte communautaire sera imprimée sous le n° E-1177 et distribuée.
J'ai reçu de M. le Premier ministre la proposition d'acte communautaire suivante, soumise au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
- proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlemenent (CE) n° 730/98 portant ouverture et mode de gestion de contingents tarifaires communautaires autonomes pour certains produits de la pêche.
Cette propositon d'acte communautaire sera imprimée sous le n° E-1178 et distribuée.
J'ai reçu de M. le Premier ministre la proposition d'acte communautaire suivante, soumise au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
- proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la décision du 19 décembre 1996 portant adoption d'un programme d'action pour la douane dans la Communauté « Douane 2000 ».
Cette propositon d'acte communautaire sera imprimée sous le n° E-1179 et distribuée.
J'ai reçu de M. le Premier ministre la proposition d'acte communautaire suivante, soumise au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
- proposition de décision du Conseil portant attribution d'une aide macrofinancière à la Bosnie-Herzégovine.
Cette propositon d'acte communautaire sera imprimée sous le n° E-1180 et distribuée.

13

DÉPÔT D'UN RAPPORT

M. le président. J'ai reçu de M. James Bordas un rapport fait au nom de la commission des affaires culturelles sur le projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, relatif à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage (n° 75, 1998/1999).
Le rapport sera imprimé sous le n° 94 et distribué.

14

ORDRE DU JOUR

M. le président. Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, fixée à aujourd'hui, jeudi 3 décembre 1998, à onze heures quarante-cinq, quinze heures et le soir :
Suite de la discussion du projet de loi de finances pour 1999, adopté par l'Assemblée nationale (n°s 65 et 66, 1998-1999) (M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation).
Deuxième partie. - Moyens des services et dispositions spéciales :
Emploi et solidarité :
I. - Emploi (et articles 80 et 81) :
M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial (rapport n° 66, annexe n° 18) ;
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales (travail et emploi, avis n° 70, tome IV) ;
Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales (formation professionnelle, avis n° 70, tome IV).
II. - Santé et solidarité (et articles 82, 83 et 84) :
M. Jacques Oudin, rapporteur spécial (rapport n° 66, annexe n° 19) ;
M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales (solidarité, avis n° 70, tome I) ;
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales (santé, avis n° 70, tome II).
Aménagement du territoire et environnement :
II. - Environnement :
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial (rapport n° 66, annexe n° 5) ;
M. Jean Bizet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan (avis n° 68, tome XVII) ;
M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles (avis n° 67, tome III).

Délai limite pour les inscriptions de parole dans les discussions précédant l'examen des crédits de chaque ministère

Le délai limite pour les inscriptions de parole dans les discussions précédant l'examen des crédits de chaque ministère est fixé à la veille du jour prévu pour la discussion, à dix-sept heures.

Délai limite pour le dépôt des amendements aux crédits
budgétaires pour le projet de loi de finances pour 1999

Le délai limite pour le dépôt des amendements aux divers crédits budgétaires et articles rattachés du projet de loi de finances pour 1999 est fixé à la veille du jour prévu pour la discussion, à dix-sept heures.

Délai limite pour le dépôt des amendements aux articles de la deuxième partie, non joints à l'examen des crédits du projet de loi de finances pour 1999

Le délai limite pour le dépôt des amendements aux articles de la deuxième partie, non joints à l'examen des crédits du projet de loi de finances pour 1999, est fixé au vendredi 4 décembre 1998, à dix-sept heures.

Délais limites pour les inscriptions de parole
et pour le dépôt des amendements

Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux (n° 81, 1998-1999).
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 8 décembre 1998, à dix-sept heures.
Projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, relatif à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage (n° 75, 1998-1999).
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 8 décembre 1998, à dix-sept heures.
Projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, portant modification de l'ordonnance n° 45-2339 du 13 octobre 1945 relative aux spectacles (n° 512, 1997-1998).
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 8 décembre 1998, à dix-sept heures.
Débat consécutif à la déclaration du Gouvernement sur l'aménagement du territoire.
Délai limite pour les inscriptions de parole dans le débat : mercredi 9 décembre 1998, à dix-sept heures.
Conclusions de la commission des lois sur la proposition de loi de M. Claude Estier et des membres du groupe socialiste et apparentés portant modification de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans le corps des sapeurs-pompiers (n° 85, 1998-1999).
Délai limite pour le dépôt des amendements : mercredi 9 décembre 1998, à dix-sept heures.
Conclusions de la commission des lois sur la proposition de loi de M. Christian Bonnet et des membres du groupe des Républicains et Indépendants tendant à sanctionner de peines aggravées les infractions commises sur les agents des compagnies de transport collectif de voyageurs en contact avec le public (n° 86, 1998-1999).
Délai limite pour le dépôt des amendements : mercredi 9 décembre 1998, à dix-sept heures.
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.

(La séance est levée le jeudi 3 décembre 1998, à deux heures quarante.)

Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
DOMINIQUE PLANCHON





NOMINATIONS DE RAPPORTEURS
COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

M. Louis Souvet a été nommé rapporteur de la proposition de résolution n° 87 (1998-1999) sur la proposition de lignes directrices pour les politiques de l'emploi des Etats membres pour 1999.
COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LÉGISLATION, DU SUFFRAGE UNIVERSEL, DU RÈGLEMENT ET D'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
M. Pierre Fauchon a été nommé rapporteur du projet de loi constitutionnelle n° 92 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, modifiant les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution dont la commission des lois est saisie au fond.

ORGANISME EXTRAPARLEMENTAIRE

Lors de sa séance du 2 décembre 1998, le Sénat a désigné M. Jean-Marie Rausce pour siéger au sein de la commission supérieure des postes et télécommunications, en remplacement de M. Bernard Joly, démissionnaire.



Le Directeur du service du compte rendu intégral, DOMINIQUE PLANCHON QUESTIONS ORALES REMISES À LA PRÉSIDENCE DU SÉNAT (Application des articles 76 à 78 du réglement)


Mise en oeuvre de l'instruction budgétaire
et comptable M 14

390. - 2 décembre 1998. - M. Nicolas About attire l'attention de M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie sur la récente publication au Journal officiel des derniers décrets relatifs à l'instruction budgétaire et comptable M 14 des collectivités locales. Cette publication, beaucoup trop tardive, va fortement pénaliser les communes qui ont fait le choix, depuis plusieurs années, de voter leur budget au mois de décembre. Elles seront pénalisées, car elles n'auront pas les moyens matériels de s'adapter. Le simple travail d'adaptation des logiciels informatiques réclamera en moyenne cinquante jours pour les sociétés prestataires de services. Les nouvelles maquettes budgétaires ne seront donc pas disponibles avant le mois de février 1999 ! Les communes qui auront voté leur budget en décembre sur la base de la précédente nomenclature devront donc transposer leur budget dans sa nouvelle version, annuler celui de décembre et revoter le budget primitif pour 1999, et ce avant le 31 mars 1999. A titre de curiosité, il serait intéressant de savoir comment les communes, et notamment celles qui ont moins de 5 000 habitants, pourront, dans un laps de temps si court, gérer la période de transition de trois mois que leur concède l'Etat. Au-delà des difficultés matérielles qui vont inévitablement se poser, il dénonce les changements perpétuels de nomenclature que l'Etat fait subir aux collectivités locales depuis dix ans. Bien sûr, il est louable de vouloir ajuster la M 14 aux réalités fonctionnelles des communes, plutôt que de s'en tenir à la nomenclature fonctionnelle des administrations (NFA). Mais, aujourd'hui, cette instabilité de textes est une véritable calamité pour les petites communes qui ont bien d'autres charges à assumer. Conscient que ces textes ont fait l'objet d'une concertation avec le comité des finances locales, il lui rappelle tout de même que la gestation de la M 14 s'est faite en dix ans. Ne pouvait-on prévoir une solution durable dès le départ ? Quand donc les préoccupations réelles des acteurs locaux seront-elles prises en compte ? Il lui demande surtout quand l'Etat respectera enfin le principe fondamental de la libre administration des collectivités locales, inscrit dans notre Constitution, et pourtant si souvent écorné.

Dégradations dues aux graffitis

391. - 2 décembre 1998. - M. Alain Gournac appelle l'attention de Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement sur l'ampleur des dégradations des façades de nos bâtiments, tant publics que privés, dues aux graffitis. Avec notre patrimoine architectural ancien ou moderne, c'est l'image de notre pays tout entier qui est en permanence atteinte. Aucune région n'échappe à ce fléau. Bien entendu, il faut ajouter à ce patrimoine architectural le mobilier urbain (cabines téléphoniques, abribus, panneaux de signalisation) et les moyens de transport en commun (métro, RER, trains). Le nettoyage qui coûte très cher à la collectivité est une histoire sans fin. Les élus locaux le savent et demeurent désemparés, partageant la colère et l'indignation de leurs administrés. Si les inscriptions sur les murs ne sont pas apparues avec la mise sur le marché des bombes aérosols, elles se sont considérablement développées avec ce produit à la fois maniable et dissimulable. Il appelle son attention non seulement sur ces marquages qui dégradent l'environnement quotidien de nos villes, de nos lieux de promenade, de nos moyens de transports, mais aussi sur cette dégradation en tant qu'elle contribue au sentiment de malaise, voire d'insécurité de nos concitoyens. Il lui fait remarquer que ce problème est fort préoccupant car ces dégradations, qui sont sans cesse sous les yeux de nos concitoyens, finissent par apporter aux violences urbaines de toutes sortes un décor qui semble insidieusement les autoriser. Il lui demande s'il ne conviendrait pas de réglementer la vente de ces produits, et ce à l'échelle européenne. Il lui demande également quelles mesures d'accompagnement, notamment en matière d'éducation civique, pourraient être envisagées pour mettre un terme à cette pratique encouragée par le laxisme ambiant quand ce n'est pas par une démagogie prête à tout justifier.




ANNEXE AU PROCÈS-VERBAL
de la séance
du mercredi 2 décembre 1998


SCRUTIN (n° 36)



sur l'article 47 du projet de loi de finances pour 1999, adopté par l'Assemblée nationale (budget de la Défense - Titre III).

Nombre de votants : 318
Nombre de suffrages exprimés : 300
Pour : 298
Contre : 2

Le Sénat a adopté.

ANALYSE DU SCRUTIN


GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN (16) :
Abstentions : 16.

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DÉMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN (22) :

Pour : 22.

GROUPE DU RASSEMBLEMENT POUR LA RÉPUBLIQUE (99) :

Pour : 94.
Contre : 2. _ MM. Philippe de Gaulle et Christian de La Malène.
Abstention : 1. _ M. Michel Caldaguès.
N'ont pas pris part au vote : 2. _ MM. Christian Poncelet, président du Sénat, et Jacques Valade, qui présidait la séance.

GROUPE SOCIALISTE (78) :

Pour : 78.

GROUPE DE L'UNION CENTRISTE (52) :

Pour : 52.

GROUPE DES RÉPUBLICAINS ET INDÉPENDANTS (47) :

Pour : 46.
Abstention : 1. _ M. Jean Puech.

Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (7) :

Pour : 6.
N'a pas pris part au vote : 1. _ M. Gérard Delfau.

Ont voté pour


François Abadie
Nicolas About
Philippe Adnot
Guy Allouche
Louis Althapé
Jean-Paul Amoudry
Pierre André
Bernard Angels
Philippe Arnaud
Jean Arthuis
Henri d'Attilio
Bertrand Auban
François Autain
Robert Badinter
Denis Badré
José Balarello
René Ballayer
Janine Bardou
Michel Barnier
Bernard Barraux
Jean-Paul Bataille
Jacques Baudot
Jean-Michel Baylet
Michel Bécot
Jean-Pierre Bel
Jacques Bellanger
Claude Belot
Georges Berchet
Maryse Bergé-Lavigne
Jean Bernadaux
Jean Bernard
Daniel Bernardet
Roger Besse
Jean Besson
Pierre Biarnès
Jacques Bimbenet
Jean Bizet
Paul Blanc
Maurice Blin
Annick Bocandé
André Bohl
Christian Bonnet
Marcel Bony
James Bordas
Didier Borotra
Joël Bourdin
André Boyer
Jean Boyer
Louis Boyer
Yolande Boyer
Jean-Guy Branger
Gérard Braun
Dominique Braye
Paulette Brisepierre
Louis de Broissia
Guy-Pierre Cabanel
Robert Calmejane
Jean-Pierre Cantegrit
Jean-Claude Carle
Jean-Louis Carrère
Auguste Cazalet
Bernard Cazeau
Charles Ceccaldi-Raynaud
Monique Cerisier-ben Guiga
Gérard César
Gilbert Chabroux
Michel Charasse
Marcel Charmant
Michel Charzat
Jacques Chaumont
Jean Chérioux
Marcel-Pierre Cleach
Jean Clouet
Yvon Collin
Gérard Cornu
Charles-Henri de Cossé-Brissac
Raymond Courrière
Roland Courteau
Jean-Patrick Courtois
Charles de Cuttoli
Xavier Darcos
Philippe Darniche
Marcel Debarge
Désiré Debavelaere
Luc Dejoie
Robert Del Picchia
Jean Delaneau
Bertrand Delanoë
Jean-Paul Delevoye
Jacques Delong
Jean-Pierre Demerliat
Fernand Demilly
Christian Demuynck
Marcel Deneux
Gérard Deriot
Dinah Derycke
Charles Descours
Rodolphe Désiré
Marie-Madeleine Dieulangard
André Diligent
Claude Domeizel
Jacques Dominati
Michel Doublet
Michel Dreyfus-Schmidt
Alain Dufaut
Xavier Dugoin
André Dulait
Ambroise Dupont
Jean-Léonce Dupont
Hubert Durand-Chastel
Josette Durrieu
Bernard Dussaut
Daniel Eckenspieller
Jean-Paul Emin
Jean-Paul Emorine
Michel Esneu
Claude Estier
Hubert Falco
Léon Fatous
Pierre Fauchon
Jean Faure
André Ferrand
Hilaire Flandre
Gaston Flosse
Jean-Pierre Fourcade
Bernard Fournier
Alfred Foy
Serge Franchis
Philippe François
Jean François-Poncet
Yves Fréville
Yann Gaillard
René Garrec
Jean-Claude Gaudin
Patrice Gélard
Alain Gérard
François Gerbaud
Charles Ginésy
Francis Giraud
Paul Girod
Serge Godard
Daniel Goulet
Alain Gournac
Adrien Gouteyron
Francis Grignon
Louis Grillot
Georges Gruillot
Jean-Noël Guérini
Hubert Haenel
Emmanuel Hamel
Claude Haut
Anne Heinis
Marcel Henry
Pierre Hérisson
Rémi Herment
Roger Hesling
Daniel Hoeffel
Jean Huchon
Jean-Paul Hugot
Roland Huguet
Jean-François Humbert
Claude Huriet
Roger Husson
Jean-Jacques Hyest
Pierre Jarlier
Pierre Jeambrun
Charles Jolibois
Bernard Joly
André Jourdain
Alain Journet
Alain Joyandet
Philippe Labeyrie
Jean-Philippe Lachenaud
Pierre Laffitte
Serge Lagauche
Roger Lagorsse
Alain Lambert
Lucien Lanier
Jacques Larché
Gérard Larcher
Dominique Larifla
Patrick Lassourd
Robert Laufoaulu
Edmond Lauret
René-Georges Laurin
Henri Le Breton
Jean-François Le Grand
Louis Le Pensec
Dominique Leclerc
Jacques Legendre
André Lejeune
Guy Lemaire
Serge Lepeltier
Marcel Lesbros
Claude Lise
Jean-Louis Lorrain
Simon Loueckhote
Roland du Luart
Jacques Machet
Philippe Madrelle
Jacques Mahéas
Kléber Malécot
André Maman
François Marc
Philippe Marini
René Marquès
Pierre Martin
Marc Massion
Paul Masson
Serge Mathieu
Pierre Mauroy
Jean-Luc Mélenchon
Louis Mercier
Michel Mercier
Lucette Michaux-Chevry
Gérard Miquel
Jean-Luc Miraux
Louis Moinard
René Monory
Aymeri de Montesquiou
Michel Moreigne
Georges Mouly
Bernard Murat
Philippe Nachbar
Paul Natali
Lucien Neuwirth
Philippe Nogrix
Nelly Olin
Paul d'Ornano
Joseph Ostermann
Georges Othily
Jacques Oudin
Charles Pasqua
Jean-Marc Pastor
Lylian Payet
Michel Pelchat
Jacques Pelletier
Guy Penne
Jean Pépin
Daniel Percheron
Jacques Peyrat
Alain Peyrefitte
Jean-Claude Peyronnet
Jean-François Picheral
Xavier Pintat
Bernard Piras
Jean-Pierre Plancade
Bernard Plasait
Jean-Marie Poirier
Guy Poirieux
Ladislas Poniatowski
André Pourny
Danièle Pourtaud
Gisèle Printz
Jean-Pierre Raffarin
Henri de Raincourt
Paul Raoult
Jean-Marie Rausch
Victor Reux
Charles Revet
Henri Revol
Henri de Richemont
Philippe Richert
Roger Rinchet
Yves Rispat
Jean-Jacques Robert
Louis-Ferdinand de Rocca Serra
Josselin de Rohan
Gérard Roujas
André Rouvière
Michel Rufin
Claude Saunier
Jean-Pierre Schosteck
Bernard Seillier
Michel Sergent
Franck Sérusclat
René-Pierre Signé
Raymond Soucaret
Michel Souplet
Louis Souvet
Simon Sutour
Martial Taugourdeau
Michel Teston
Henri Torre
René Trégouët
Pierre-Yvon Tremel
François Trucy
Alex Türk
Maurice Ulrich


André Vallet
Alain Vasselle
Albert Vecten
André Vezinhet
Marcel Vidal
Xavier de Villepin
Serge Vinçon
Guy Vissac
Henri Weber

Ont voté contre


MM. Philippe de Gaulle et Christian de La Malène.

Abstentions


Marie-Claude Beaudeau
Jean-Luc Bécart
Danielle Bidard-Reydet
Nicole Borvo
Robert Bret
Michel Caldaguès
Michel Duffour
Guy Fischer
Thierry Foucaud
Gérard Le Cam
Pierre Lefebvre
Paul Loridant
Hélène Luc
Jean Puech
Jack Ralite
Ivan Renar
Odette Terrade
Paul Vergès

N'a pas pris part au vote


M. Gérard Delfau.

N'ont pas pris part au vote


MM. Christian Poncelet, président du Sénat, et Jacques Valade, qui présidait la séance.


Les nombres annoncés en séance avaient été de :
Nombre de votants : 319
Nombre de suffrages exprimés : 301
Majorité absolue des suffrages exprimés : 151
Pour l'adoption : 299
Contre : 2

Mais, après vérification, ces nombres ont été rectifiés, conformément à la liste ci-dessus.






 



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