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Séance du 2 décembre 1998





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M. le président. Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi de finances concernant le ministère de la défense.
La parole est à M. Blin, rapporteur spécial.
M. Maurice Blin, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, pour l'exposé d'ensemble et les dépenses en capital. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le budget des armées pour 1999 présente au premier regard certains aspects positifs que je souhaite rappeler.
Il atteint 190 milliards de francs, auxquels il faut ajouter 53,6 milliards de francs de pensions, soit une hausse de 1,7 % en francs constants. Après le budget de l'an dernier, en chute de 8,9 milliards de francs par rapport à celui de 1997, qui avait lui-même subi une annulation de 3,9 milliards de francs, cette augmentation de 5 milliards de francs, essentiellement affectés aux titres V et VI, représente un effort de rattrapage qu'il convient de saluer. Au total, cependant, cet effort ne suffit pas à assurer le respect de la loi de programmation. Il s'en faut encore d'environ 5 milliards de francs. A ce rythme, le retard serait de 20 milliards de francs en 2002.
La revue des programmes conduite l'hiver dernier et qui visait à recentrer les équipements sur les besoins essentiels des armées a épargné les plus importants. Ils étaient, il est vrai, engagés depuis longtemps, tels le char Leclerc ou le Rafale.
La coopération européenne se poursuit. Sa part, qui ne représente aujourd'hui que 10 % du coût global de nos fabrications, devrait augmenter, en dépit des défaillances de certains de nos partenaires. Du moins celles-ci - je vous en donne volontiers acte, monsieur le ministre - ne sont-elle pas de votre fait.
Troisième point positif, le budget que nous examinons comporte un rééquilibrage entre les crédits du titre III, consacré aux charges de personnel et de fonctionnement, et ceux des titres V et VI. Ces derniers progressent de 5 % en francs constants. Ainsi, est interrompue - nous nous en félicitons - la dérive constatée au cours des budgets précédents, dans lesquels l'écart se creusait à leurs dépens.
Par ailleurs, l'effort de réduction des coûts de fabrication et la réforme de ses structures demandés à la délégation générale de l'armement, la DGA, commencent à porter leurs fruits.
Certes, l'objectif d'une économie de 100 milliards de francs sur les quatre-vingt-deux programmes en cours est très ambitieux. Mais, grâce à la mise en place de programmes pluriannuels, à un contrôle plus en amont et plus rigoureux des prix de revient - à cet égard, l'économie de 5 milliards de francs par rapport à un coût initial de 40 milliards du missile balistique M 51 sans que ses performances en soient affectées a valeur d'exemple - grâce encore à une meilleure coordination entre matériels civils et militaires qui a permis d'éviter certaines redondances, grâce enfin à un redéploiement de ses effectifs - je rappelle que la DGA occupe 42 000 personnes, dont 37 000 civils, chiffre qui devrait être réduit de 2 300 postes - la DGA a identifié à ce jour plus de 43 milliards de francs d'économies potentielles et élaboré avec la direction des constructions navales, la DCN, un plan de modernisation dans un des domaines les plus sensibles, celui de la construction navale, même si la mise en oeuvre de ce plan risque d'être difficile.
Enfin, fait auquel tout parlementaire sera sensible, vous vous êtes efforcé, monsieur le ministre, de clarifier la présentation du « bleu » budgétaire, ainsi que vous vous y étiez engagé. Cette présentation permet désormais une identification nominale des programmes. Toutefois, nous aurions aimé que la distinction, tout à fait essentielle, entre études, développement et fabrication, soit mieux respectée. Cette distinction aurait, malheureusement, révélé que les études ont été réduites de moitié entre 1997 et 1999 !
Après ces satisfecit, je présenterai une série d'observations concernant le titre V, sans préjuger celles que mon excellent collègue M. Trucy nous soumettra tout à l'heure concernant le titre III.
Je constate tout d'abord que les crédits consacrés à la recherche, même s'ils se redressent légèrement l'an prochain, auront en six ans diminué de près de 30 %. Leur part dans la dépense globale n'est plus que de 25 %, contre 45 % aux Etats-Unis, avec lesquels nous sommes pourtant en concurrence directe. Or des équipes de recherche ne s'improvisent pas, leur excellence suppose la continuité. C'est ce que la Grande-Bretagne - et on connaît les ambitions qui animent son industrie d'armement - a, elle aussi, compris.
Le fléchissement actuel de notre effort constitue pour l'avenir de nos entreprises et leur présence sur les marchés étrangers un risque majeur. En effet, si nos exportations ont connu, en 1997, une embellie avec 30 milliards de francs de commandes contre seulement 19,5 milliards de francs l'année précédente, nous n'en sommes pas moins revenus au troisième rang, derrière la Grande-Bretagne - avec 40 milliards de francs - et, bien sûr, les Etats-Unis qui, avec 105 milliards de francs, occupent à eux seuls les trois quarts du marché mondial des armes. Or l'exportation assure un emploi sur quatre dans notre industrie de défense.
Ma deuxième inquiétude concerne le redressement, en fait plus apparent que réel, des crédits du titre V, que je soulignais tout à l'heure. Au total, 400 millions de francs passent du titre III au titre V pour l'entretien programmé du matériel. Par ailleurs, alors que la loi de programmation l'interdisait formellement, on renoue avec la mauvaise habitude qui consiste à faire transiter par le budget de la défense des crédits destinés au centre national d'études spatiales, le CNES. Les 900 millions de francs destinés au budget civil de recherche-développement relèvent donc, finalement, d'une illusion. La commission des finances regrette ces transferts, qui nuisent à la sincérité du budget.
Les 86 milliards de francs des titres V et VI risquent - c'est ma troisième inquiétude - d'être ponctionnés au cours de l'année 1999 pour répondre aux insuffisances évidentes des crédits du titre III. Certes, la revue des programmes que j'ai évoquée plus haut n'a porté que sur l'équipement des armées. Elle n'a pas remis en cause leurs effectifs, auxquels sont liées des dépenses de rémunérations et de charges sociales dont l'importance dans l'armée professionnelle de demain est manifestement sous-estimée. C'est ainsi qu'il a fallu, au mois d'août dernier, prélever 3,8 milliards de francs sur les titres V et VI pour pouvoir payer les soldes.
M. Alain Richard, ministre de la défense. Pas du tout !
Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur le rapporteur spécial ?
M. Maurice Blin, rapporteur spécial. Je vous en prie, monsieur le ministre.
M. le président. La parole est à M. le ministre, avec l'autorisation de M. le rapporteur spécial.
M. Alain Richard, ministre de la défense. Monsieur le rapporteur spécial, je n'ai pas voulu relever plusieurs inexactitudes qui apparaissent dans votre rapport, je le ferai sous une autre forme. Je veux néanmoins vous indiquer que certains de vos propos sont contraires à la réalité.
Les 3,8 milliards de francs prévus dans le décret du mois d'août sont destinés au rattrapage de retards accumulés sur les crédits de rémunérations pendant les trois années précédentes. Ils n'ont pas servi à payer les soldes de l'année !
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur spécial.
M. Maurice Blin, rapporteur spécial. Je vous remercie de ces précisions, monsieur le ministre. Nous aurons l'occasion d'en reparler lorsque nous examinerons les crédits inscrits au titre III !
Le niveau des soldes des militaires du rang a été relevé, et ce n'est que justice. Mais, comme il s'agit de rémunérations qui concernent une catégorie de personnels susceptibles de bénéficier des augmentations les plus importantes, leur charge financière a toute chance de s'alourdir à l'avenir.
Quatrième inquiétude, les services du ministère de la défense, pour diverses raisons - dont la principale semble être les changements de nomenclatures initiés par la DGA - éprouvent des difficultés à consommer autorisations de programme et crédits de paiement. Cela présente un double inconvénient : les armées ne reçoivent pas les équipements attendus, mais, surtout, sur les reports de crédits pèse toujours la menace d'une annulation.
Nos craintes à ce sujet ne sont pas sans fondement puisque vous venez de confirmer, monsieur le ministre, que, sur les 81 milliards de francs affectés cette année au titre V, 70 milliards seulement seront consommés. Ce qui, dans la meilleure des hypothèses, laisse prévoir, après une nouvelle annulation de 3,6 milliards dans le collectif que nous examinerons bientôt, un report de crédits de l'ordre de 7 milliards de francs sur 1999.
Vous nous direz, monsieur le ministre, que, dans les années 1995-1997, ces annulations ont été plus importantes. Et c'est vrai ! Mais dois-je vous faire observer que nous partions également de plus haut ?
La situation actuelle serait due à la réforme de la nouvelle comptabilité des investissements mise en oeuvre par la DGA. Elle aurait conduit à retarder les engagements de crédits au cours des premiers mois de l'année. Mais nous avons tout lieu de redouter, mes chers collègues, l'appétit que pourrait susciter du côté de Bercy cette incapacité, que nous voulons croire conjoncturelle, de votre ministère à consommer les crédits d'équipement qui lui sont alloués si celle-ci devait se perpétuer !
Dernière interrogation, la revue des programmes intervenant après la loi de programmation a défini le noyau dur des besoins en équipement des armées. Ce noyau dur constitue un minimum incompressible en deçà duquel il est désormais interdit d'aller. Pourtant, rien n'assure - seul vous-même le pourriez, monsieur le ministre - que, si le niveau de croissance, et donc de recettes fiscales attendues pour l'an prochain, n'est pas au rendez-vous, le Gouvernement résistera à une tentation à laquelle il a souvent succombé jusqu'ici, en faisant des crédits d'équipement des armées une « variable d'ajustement », pour employer l'expression maintenant consacrée, du budget général.
Après ces considérations, je voudrais m'attarder un instant sur les conséquences qu'a eues la revue des programmes sur la réalisation des équipements.
Certains d'entre eux sont purement et simplement abandonnés.
Il y a d'abord le satellite de surveillance Horus qui, équipé d'un radar, devrait permettre une surveillance « tout temps » interdite aux systèmes optiques et infrarouges des satellites Hélios. Le renoncement de l'Allemagne, qui devait être le maître d'oeuvre de ce projet, est à l'origine de cet abandon. Du coup, les crédits consacrés à l'espace, c'est-à-dire au renseignement, qui joue un rôle décisif dans la guerre moderne, diminuent de 16 %, et même de 30 % pour les études. En conséquence, nos troupes pourraient dépendre demain de la bonne volonté américaine pour obtenir la communication des renseignements nécessaires à leur action.
Plusieurs programmes de missiles sont annulés : le missile antichar de troisième génération « longue portée », le missile de croisière Apache dit d'« interdiction de zone », le missile porte-torpille Milas.
Ces renoncements ne seront pas sans conséquences. Si la nécessité d'équiper les armées avec de telles armes s'imposait à nouveau dans l'avenir, on n'éviterait pas le recours à des « achats sur étagères » qui, finalement, profiteraient sans doute à l'industrie américaine.
Des aménagements de programmes entraînent des retards de mise en service ou encore des réductions de financement et de « cible », c'est-à-dire du nombre de matériels. Sont ainsi retardées respectivement de dix-huit mois et d'un an les mises en service des troisième et quatrième SNLE, sous-marins nucléaires lance-engins, de nouvelle génération, ainsi que la livraison des avions Rafale.
Concernant ce dernier, une commande de vingt-huit appareils, assortie de vingt autres en option, est enfin envisagée. Ainsi, mes chers collègues, il se sera écoulé plus de quinze ans entre le lancement du programme et son aboutissement. Le premier escadron opérationnel n'entrera en service qu'en 2005, c'est-à-dire non pas avant, comme on pouvait l'espérer, mais sans doute après l'Eurofighter, son concurrent européen, d'ores et déjà prévu à 600 exemplaires, ou le Gripen, avion suédois mais commercialisé et soutenu techniquement par les Anglais, armé par les Américains, et qui vient de nous ravir un important marché en Afrique du Sud, pays où nous disposions jusqu'à présent de positions privilégiées - mais cela au prix, il est vrai, de compensations contraignantes et coûteuses.
Si l'on ajoute que le JSF américain, annoncé pour 2008, disposera sans doute dès le départ d'un marché potentiel de 3 000 appareils, avec les économies d'échelle qui s'ensuivront, force est de conclure que la rentabilité du Rafale, dont le seul développement aura coûté 56 milliards de francs, dont 43 milliards à la charge de l'Etat, est rien moins qu'assurée !
Le sort du porte-avions nucléaire Charles-de-Gaulle est à peine différent puisque dix ans se seront écoulés avant sa mise à la mer, à la fin de l'an prochain, soit trois ans de retard dus, en bonne part, aux réductions de crédits qui ont marqué la période 1990-1993. Il en est résulté des coûts d'entretien supplémentaires qui ne sont pas négligeables.
Quant au second porte-avions nécessaire pour assurer la crédibilité de l'arme lorsque le Foch sera désarmé, son sort ne sera pas fixé avant la fin de la loi de programmation en cours, soit en 2003, pour une mise en service huit ou neuf ans plus tard.
Un dernier programme, mais non le moindre, mérite un commentaire particulier, c'est celui de l'avion de transport futur, l'ATF. Un crédit de 44 millions de francs seulement est prévu pour son développement. L'hésitation semble se perpétuer entre une solution européenne et - disons-le clairement - une solution américaine, puisque la solution ukrainienne paraît aujourd'hui abandonnée.
La première, la solution européenne, suppose un important engagement financier des entreprises, c'est-à-dire, dans le cas français, d'Aérospatiale, engagement auquel cette dernière, déjà requise par le projet de l'Airbus gros porteur, l'A 3 XX, ne semble pas donner la priorité. Quoi qu'il en soit, un choix rapide s'impose puisque les Transall les plus anciens devront être remplacés en 2004.
Au moment où il est devenu évident que notre pays ne pourra plus, à l'avenir, mener seul de grands programmes d'armement, il convient enfin - et ce sera le dernier point de cet exposé - de ne pas sous-estimer les difficultés que rencontre la coopération européenne.
Ces difficultés peuvent être techniques. Les états-majors ont du mal à s'accorder sur les spécifications opérationnelles des équipements. Les retards subis, par exemple, par le programme de la frégate Horizon s'expliquent ainsi. De même, les hésitations qui ont marqué le programme du véhicule blindé de combat d'infanterie, le VBCI, sont du même ordre : faut-il un véhicule lourd à huit roues ou un véhicule plus léger, aérotransportable, à six roues seulement ? Les accords sont difficiles, car ils mettent souvent en cause des concepts stratégiques ou tactiques différents d'un pays à l'autre. La création de l'Organisme conjoint pour la coopération en matière d'armement, l'OCCAR, les facilitera-t-il ? Nous voudrions l'espérer.
D'autres difficultés sont financières. Lorsqu'elles concernent un pays dont la participation est majeure, a fortiori s'il s'agit du maître d'oeuvre du programme, elles aboutissent soit à l'arrêt pur et simple du projet - tel a été le cas du satellite Horus - soit à la nécessité de rechercher des moyens permettant de suppléer le partenaire défaillant - c'est le cas du programme TRIMILSATCOM, après le retrait de la Grande-Bretagne. Serait-ce un voeu pieux d'exiger qu'à l'avenir, passé un certain degré de développement d'un programme, un engagement de non-retrait soit assuré ?
Enfin, les difficultés peuvent être liées à la différence de structures qui oppose les principales sociétés d'armement françaises, allemandes et anglaises. Les nôtres sont encore partagées entre des groupes dont certains ont été longtemps rivaux. De plus, les unes sont de droit privé quand d'autres restent contrôlées par l'Etat. Nous apprécions les efforts que vous dépensez, monsieur le ministre, pour y mettre ordre.
Cette tâche difficile est rendue urgente par la menace d'isolement que fait peser sur notre industrie le rapprochement annoncée entre BAe et DASA, pourtant nos partenaires traditionnels. Le groupe anglais, en particulier, mène grand train et joue, si l'on ose dire, sur tous les tableaux : il participe au développement du futur avion de combat américain ; il a acquis une part du capital de SAAB, la société suédoise constructeur du Gripen ; il aurait des vues sur l'espagnol CASA ; enfin, il est beaucoup plus riche que ses partenaires européens et peut donc s'autoriser bien des audaces.
Il va nous contraindre à mettre les bouchées doubles dans la réorganisation de notre industrie, dont le potentiel technologiquement est élevé, mais la situation financière beaucoup moins bonne.
De ce point de vue, le cas de GIAT-Industries est de loin le plus grave. Atteint de plein fouet par la réduction drastique des marchés d'armement terrestre, victime de spéculations financières hasardeuses, de rachats puis de reventes d'entreprises malheureux, prisonnier d'un statut qui lui interdit une vraie souplesse, en particulier dans la gestion de son personnel, il est incapable de traiter d'égal à égal avec les sociétés européennes comparables mais plus saines parce que beaucoup moins spécialisées, alors que son sort reste suspendu, pour le moment, à l'exportation du char Leclerc.
GIAT-Industries a ainsi connu un déficit de 2,85 milliards de francs en 1998. Ce déficit devrait être de nouveau de 5,5 milliards de francs cette année, et ce en dépit d'une recapitalisation de 11 milliards de francs depuis deux ans, à laquelle s'en ajoutera une autre, qui serait de 5,7 milliards de francs, l'an prochain.
Son cas constitue, fort heureusement, une exception, mais une exception terriblement coûteuse. Il révèle la lourdeur d'un statut public beaucoup trop contraignant pour pouvoir répondre à des renversements brutaux de conjoncture. A cet égard, je rappelle qu'aujourd'hui l'ensemble des arsenaux et des sociétés nationales continuent d'assurer plus de la moitié du chiffre d'affaires de l'industrie d'armement.
Au terme de ce rapide survol du titre V de ce budget, la commission des finances est conduite à un double constat. Elle vous donne acte, monsieur le ministre, que l'essentiel des programmes d'armement en cours a été sauvegardé. Mais elle voudrait aussi se convaincre que vous ferez tout pour écarter les menaces très réelles qui pèsent sur leur exécution.
Dans ces conditions, et avec l'espoir que sa mise en garde sera entendue, elle vous recommande, mes chers collègues, son adoption. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Répubicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Trucy, rapporteur spécial.
M. François Trucy, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, pour les dépenses ordinaires. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à l'instar de mon collègue Maurice Blin, j'ai, parlant du titre III, recommandé à la commission des finances de proposer au Sénat l'adoption du budget de la défense.
Mais adopter ce budget, ce n'est ni négliger ses aspects positifs ni l'approuver globalement ou dans le détail. Il me revient donc d'attirer l'attention sur certains points, sur divers retards et difficultés de la professionnalisation, et de vous interroger, monsieur le ministre.
La présentation de l'ensemble du budget de la défense que vient de faire M. Maurice Blin ne vous permet plus de douter des difficultés du titre III, qui n'a pas bénéficié, lui, de l'effet « révision des programmes ». Pour cette raison, en francs constants, ses crédits diminuent.
Pourtant, ce titre est constitué à près de 80 % de dépenses de rémunérations et de charges sociales inéluctables et dont la propension à augmenter est forte. En effet, ce sont les faibles rémunérations qui bénéficient des plus fortes augmentations dans la fonction publique ; or les soldes des nouveaux militaires du rang engagés sont dans ce cas. Les crédits des rémunérations et des charges sociales, les RCS, augmentent ainsi de 2,6 %, mais, corrélativement, les crédits de fonctionnement diminuent de 9 %. Ramenée à seulement 20 % du titre III, cette baisse peut sembler minime. Elle risque pourtant, nous le verrons, d'avoir un effet négatif sur la réussite de la professionnalisation.
Au-delà de ces chiffres, permettez-moi, monsieur le ministre, de souligner plusieurs problèmes touchant aux effectifs et à la « civilisation » des emplois tenus par les appelés.
Dans toutes les armées, le recrutement des emplois civils autorisés budgétairement doit être assuré en priorité par les personnels provenant des sureffectifs de la DGA.
Or si, en gros, la première année, certains recrutements ont été relativement faciles et satisfaisants, vous savez que, dès la deuxième année, de très grandes difficultés sont apparues.
De nombreux emplois ne sont pas pourvus. Ainsi, dans la marine, 17 % des emplois de restauration ne le seront pas à la fin de 1998, car la DCN n'en dispose pas.
Monsieur le ministre, autoriserez-vous des embauches directes hors DCN si des besoins se font sentir ?
M. Alain Richard, ministre de la défense. Je l'ai fait cette année.
M. François Trucy, rapporteur spécial. Si le passage obligé par la résorption des sureffectifs de la DGA est une exigence tout à fait légitime, que l'on se place du point de vue du Gouvernement ou de celui des intéressés, l'application est extrêmement difficile et le transfert du personnel civil de la DGA vers les armées ne se déroule pas de façon satisfaisane. Il n'y a guère de chance que les choses s'améliorent.
Déjà plus de 5 000 emplois sont vacants, et ce, d'une part, parce que la mobilité n'est imposée à personne - à la direction du commissariat de Rambouillet, personne n'a accepté de se déplacer - d'autre part, parce que offres et demandes ne coïncident pas souvent.
C'est ainsi qu'à la direction centrale des transmissions de l'électronique et de l'informatique de l'armée de terre on note de très grandes difficultés à se procurer des ouvriers d'Etat et des techniciens provenant dessureffectifs.
En outre, dans ces spécialités, il faut ajouter les délais de formation, à savoir deux ans pour un inspecteur, un an pour un contrôleur et six mois pour un ATE.
La conséquence est, pour l'instant, une baisse de la qualité et, face à l'explosion du nombre des sites informatiques, d'importants retards de mise en service des nouveaux matériels.
La « civilisation » des postes connaît nombre de difficultés et si, en 1998, le recrutement de 700 engagés volontaires de l'armée de terre, EVAT, sera atteint, ce sera essentiellement dans le domaine des télécommunications et non dans celui de l'informatique.
D'autres problèmes se posent.
Les armées, pour pourvoir les postes de chauffeurs, n'utilisaient aucun civil. Elles recouraient uniquement a des appelés. Or la législation du travail pour les chauffeurs est très contraignante ; pour un poste fonctionnel, il faudra donc, à terme, deux emplois budgétaires. La correspondance nombre pour nombre n'existe pas dans ce cas, et ce n'est, bien sûr, pas le seul !
Quoi qu'il en soit, le verrou des sureffectifs de la DGA devra sauter, au moins partiellement. Sinon, ce sont des combattants que l'on continuera à affecter sur ces postes « civils », et la capacité opérationnelle, dès lors, en sera diminuée.
Dans de telles conditions, l'objectif de porter à 83 000 ces personnels en l'an 2000, soit, à cette date, à 20 % des effectifs de la défense, sera-t-il tenu ?
Un effet de la situation de sous-effectifs en emplois civils est de conduire les armées, les unités, les établissements, les hôpitaux à avoir recours à la sous-traitance. Nous reviendrons sur ce sujet.
Venons-en aux effectifs militaires.
Les marins, sur le terrain, sont perplexes sur l'aptitude des engagés de courte durée à tenir une place dans les unités de protection.
Pour la force d'action navale, la FAN, on compte 25 % d'échecs dans ces recrutements. C'est beaucoup, mais c'est compréhensible, si l'on examine avec attention la nature des effectifs qui sont proposés à la marine par les missions locales d'insertion.
Ces recrues posent de gros problèmes ; les efforts d'intégration et de surveillance réclamés à l'encadrement sont considérables. Pourtant, les métiers concernés sont à risque : protection-défense, manoeuvres sur les ponts d'envol du porte-avion. Avec les appelés, les résultats étaient deux fois meilleurs qu'avec les engagés de courte durée jusqu'à présent. La situation n'est pas bonne ; perdurera-t-elle ?
S'agissant des effectifs de la gendarmerie et de leur apparente augmentation, puisque l'on passe de 12 000 gendarmes auxiliaires à 16 000 volontaires, ce qui est bien sur le papier, a-t-on, monsieur le ministre, attiré votre attention sur le fait qu'un appelé bénéficiait de treize jours de permission pour dix mois de service et qu'un engagé disposera, lui, de quarante-cinq jours, auxquels s'ajouteront les quartiers libres, les repos hebdomadaires et les congés de reconversion ?
Pensez-vous, dans de telles conditions, que l'augmentation des effectifs donnera un réel gain de disponibilité dans la gendarmerie ?
De nombreux sénateurs interviendront, à coup sûr, pour développer le problème des reports d'incorporation pour les contrats à durée déterminée et les contrats à durée indéterminée. Je n'ai donc pas besoin d'insister ici pour souligner que, au-delà du souci social qui a animé le président de la commission de la défense de l'Assemblée nationale, sur le terrain, cette disposition a incontestablement des effets destructeurs.
En cas de fonte de ces effectifs, Bercy augmentera-t-il les crédits pour les engagés ? Pouvez-vous obtenir cela monsieur le ministre ?
Comment pourra-t-on décemment continuer d'imposer aux armées d'alimenter en hommes un plan Vigipirate que nul ne prend le risque de supprimer ou d'alléger ?
La France pourra-t-elle continuer à participer aux opérations extérieures réclamées par la géopolitique internationale ?
La loi sur les réserves, attendue impatiemment, apportera-t-elle quelques réponses à ces problèmes ?
Nous avions dit que nous reviendrions sur le problème du recours à la sous-traitance.
Dans chaque armée, de grands services sont contraints à la sous-traitance à cause de leurs déficits en personnels civils.
L'armée de terre a 3 000 emplois vacants.
La marine ne peut plus totalement assurer, avec ses propres effectifs, la restauration, les espaces verts, le nettoiement, voire ses propres transports.
Le service de santé des armées a un déficit de 1095 postes, dont 860 ouvriers para-médicaux ou non. Pour lui, la sous-traitance représente déjà 26 % des frais de fonctionnement.
S'il est pratique, ce procédé est coûteux, plus coûteux que le travail des appelés, mais aussi davantage que celui des militaires professionnels, car l'entreprise compte ses frais, sa marge bénéficiaire et une TVA à 20,6 % non récupérable. Le financement de la sous-traitance ne peut être assuré que par le budget de fonctionnement hors rémunérations et charges sociales, sans possibilité d'effectuer des virements de crédits du compte des RCS à ceux du budget de fonctionnement. Monsieur le ministre, si ces situations de sous-effectifs perdurent, autoriserez-vous les virements de crédits pour limiter les surcoûts de la sous-traitance ?
En effet, les crédits de fonctionnement sont écrasés par les RCS. Cette situation a des conséquences très négatives sur les conditions de vie, de travail et d'entraînement des militaires.
C'est ainsi que les conditions de vie se dégradent dans de nombreux sites. Dans les unités militaires, elles sont austères car la nécessité de réaliser des économies s'impose.
Les locaux sont souvent mal chauffés, leur entretien est insuffisant. Que dire, surtout, de la lenteur de leur nécessaire adaptation aux besoins des militaires de rang professionnel.
C'est par exemple le cas des besoins en logements adaptés.
La gendarmerie n'a pas les moyens en budget de fonctionnement de créer ou d'améliorer des logements corrects, attractifs et, surtout, conformes aux textes pour les futurs volontaires appelés « gendarmes adjoints ».
Si ces efforts de déploiements ou d'armélioration des logements sont réalisés par les propriétaires civils, ils entraînent des augmentations de loyers et des dépassements de crédits dans le budget de fonctionnement.
Or l'attractivité de l'engagement dans la gendarmerie ou dans d'autres corps en souffre, c'est clair : là où le service national apportait un gendarme auxiliaire de passage et peu exigeant, il faut maintenant attirer au service un gendarme adjoint qui formule d'autres prétentions.
Monsieur le ministre, de l'avis de la commission des finances, les crédits de fonctionnement ont été beaucoup trop réduits.
Pour l'armée de l'air, le déficit annoncé pour 1998 serait de 193 millions de francs ; or, souvent, les frais de déplacement ne sont pas payés.
Dans la mesure où le coût de fonctionnement par individu de cette armée est, selon cette dernière, le plus faible de la défense, cette mesure est mal acceptée.
Le service de santé des armées souffrira d'une réduction de ses crédits de fonctionnement de 173 millions de francs en 1999.
Pour ce service, à notre avis, permettez-moi de le dire, cette réduction est très supérieure à celle qui pouvait raisonnablement résulter de la fermeture de certains établissements hospitaliers militaires et de la réduction générale des forces.
Par ailleurs, des réductions de crédits influent de manière draconienne sur les activités, l'entraînement et l'entretien. Ce point est peut être encore plus préoccupant.
Loin de voir les taux d'activité des armées retrouver leur meilleur niveau, force est de constater qu'ils continueront à se dégrader en 1999.
L'armée de terre passera à soixante-huit jours d'activité au lieu de cent, dont seulement la moitié avec le matériel organique.
Des déplacements dans les camps de manoeuvre, des exercices avec des unités étrangères devront être annulés.
Dans cette arme, le partage des déplacements outre-mer entre les troupes de marine et la Légion étrangère, d'une part, et les autres armes, d'autre part, aboutit à ce que les premières perdent une partie de leur expertise, sans que les secondes accroissent véritablement leur compétence.
La marine tombera à moins de quatre-vingt-dix jours de mer.
Seule l'armée de l'air maintiendra son activité aérienne à cent quatre-vingts heures.
De même, l'entretien du matériel souffre de cette situation dans des proportions comparables.
Je vous signale en outre, monsieur le ministre, quelques effets surprenants de la dissolution de certains régiments.
Le 11e régiment de cuirassés de Carpiagne, qui est une très importante unité, recevra ses chars Leclerc en 2001, mais il gère dès aujourd'hui un parc blindé gonflé de la livraison de tout le matériel du 3e dragon qui a été dissous.
Ce matériel largement excédentaire par rapport aux besoins crée un surcroît de travail et de dépenses et accroît la consommation de carburant. C'est le même cas de figure, par exemple, au 17e régiment de génie parachutiste de Montauban.
Un peu partout, trop souvent, le travail d'entretien ne peut s'exécuter de façon satisfaisante. Le matériel reste longtemps indisponible, car les magasiniers sont contraints de substituer des « bons à valoirs » aux pièces de rechanges, qui manquent sur les étagères et dont le réapprovisionnement ne peut être effectif qu'après un long délai.
Permettez-moi, monsieur le ministre, d'ajouter quelques mots sur le service santé des armées.
Il affronte une déflation structurelle, je dirai naturelle, due à la disparition des appelés, mais aussi au faible rendement du recrutement latéral et des officiers de réserve servant en situation d'activité, les ORSA.
Le déficit de quatre-vingt-deux postes de médecins dans les unités se prolongera jusqu'en 2015. Pourtant, le service de santé des armées doit veiller à remplir les conditions, qui sont draconiennes pour ce qui concerne les moyens en personnels, des accréditations qui s'imposent aux établissements hospitaliers militaires comme aux établissements civils.
Par ailleurs, le décret réglant le recrutement des cinquante-six dentistes professionnels qui doivent remplacer les deux cent trente appelés ne peut entrer en vigueur car les limites d'âge de ce futur corps doivent être fixées par la loi.
Monsieur le ministre, la loi sur les réserves prévoit-elle, comme on nous l'a dit, un article qui règlerait cette situation particulière ?
Enfin, la trésorerie du service de santé des armées a été réduite à néant par un abaissement, à notre avis excessif, des prix de journée.
Monsieur le ministre, pouvez-vous tenter de reconstituer ce volant de trésorerie, parce qu'il est indispensable pour assurer les démarrages de début d'année ?
De ces remarques, il ressort à nos yeux que la réforme des armées est fragilisée sur plusieurs points essentiels : le personnel civil, la réduction plus rapide que prévue du nombre des appelés, l'incertitude sur le volontariat.
Monsieur le ministre, si je me trompe en disant cela, tant mieux pour les armées. Si ce n'est pas le cas, faisons tout pour corriger. La réussite de la professionnalisation est loin d'être acquise.
M. Alain Richard, ministre de la défense. Monsieur le rapporteur, c'est la conséquence de votre vote en faveur de la professionnalisation !
M. François Trucy, rapporteur spécial. Certes, si ce n'est que, dans le détail,...
M. Alain Richard, ministre de la défense. Vous pouviez y songer dès ce moment-là ! Si vous vous êtes trompé, c'est par deux fois !
M. François Trucy, rapporteur spécial. On peut se tromper en théorie - encore que ce ne soit pas notre sentiment. En revanche, la cible de mon propos, c'est l'application sur le terrain.
M. Alain Richard, ministre de la défense. La loi de programmation portait en elle l'ensemble de ces conséquences !
M. François Trucy, rapporteur spécial. Certes, mais pas sur le terrain et dans tous les détails. Or les détails sont aussi importants au niveau de ceux qui les appliquent que les règles générales au niveau de ceux qui les votent !
La réussite de la professionnalisation est loin d'être acquise et je suis sûr que vous êtes d'accord avec moi sur ce sujet. Par ailleurs, la diminution continue des crédits de fonctionnement - comment ne seriez-vous pas d'accord également sur ce point, monsieur le ministre ? - réduit de manière préoccupante les activités, qui deviennent inférieures pour l'armée professionnelle à ce qu'elles étaient pour l'armée mixte. Cela n'était peut-être pas prévisible pour ceux qui ont légiféré.
Les militaires participent à la professionnalisation de leurs armées respectives sans état d'âme. Cependant, le risque est grand que la professionnalisation telle qu'elle est actuellement menée conduise à une armée de métier - peut-être provisoirement - paradoxalement moins bien entraînée, ou confinée plus longtemps dans ces casernements, ses ports ou ses bases parce que des réductions interviennent dans tous les domaines.
Etre contraint à l'inactivité que ce soit dans le civil ou dans le militaire n'a jamais engendré un bon état d'esprit.
Si le Sénat vote le budget de la défense, comme le lui propose la commission des finances, il faudra interpréter sa décision non pas comme une approbation globale de ce budget, mais bien comme la seule volonté de ne pas priver nos armées des crédits dont elles ont besoin et de marquer l'estime et la considération que tous ici nous ressentons pour les militaires, qui, du haut en bas de la hiérarchie, et dans ces conditions difficiles, appliquent avec détermination les décisions du Parlement : cedant arma togae.
Encore faut-il - et nous comptons sur vous pour cela, monsieur le ministre - ne pas franchir la ligne jaune et rétablir dès que possible certains crédits à leur juste niveau.
Si je dis « nous comptons sur vous », monsieur le ministre, c'est que nous connaissons votre conviction, votre engagement et la détermination qui conduit votre action.
Les crédits qui sont mis à votre disposition sont insuffisants dans bien des secteurs, en particulier pour le titre III. Nous soutiendrons toujours vos efforts pour les améliorer. Mais dans le cas contraire, monsieur le ministre, si les années passent sans que la situation change, il faudra que nous ayons tous le courage et l'honnêteté de réduire le format des armées et, surtout, les missions que l'on croit devoir leur confier. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. Je vais demander à mon collègue M. Gaudin de bien vouloir me remplacer pour quelques minutes.
(M. Jean-Claude Gaudin remplace M. Jean Faure au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN-CLAUDE GAUDIN
vice-président

M. le président. La parole est à M. Faure, rapporteur pour avis.
M. Jean Faure, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour le nucléaire, l'espace et les services communs. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les crédits du nucléaire, de l'espace et des services communs regroupés dans l'ancienne section commune atteindront près de 49 milliards de francs en 1999. Ils évolueront, globalement, comme les autres crédits de la défense, avec une stabilité du titre III, combinant une hausse des rémunérations et des charges sociales et une forte diminution des dépenses de fonctionnement courant, et des crédits d'équipement qui retrouvent, après le recul de 1998, un niveau plus satisfaisant et conforme aux choix opérés lors de la « revue de programmes ».
J'évoquerai tout d'abord la délégation générale pour l'armement, à propos de laquelle la commission des affaires étrangères et de la défense a enregistré certaines évolutions positives.
Des résultats significatifs ont été obtenus dans la réduction du coût des programmes d'armement grâce à plusieurs types de mesures, allant de la simplification des programmes au développement de nouveaux modes d'acquisition. La procédure des commandes pluriannuelles devrait pouvoir contribuer plus largement à cet effort. Pouvez-vous, monsieur le ministre, faire le point sur les programmes qui, après les premiers jalons posés en 1997, pourront bénéficier de cette procédure cette année et en 1999 ?
Un pas important a été franchi le 9 septembre dernier avec la signature de la convention donnant une base juridique à l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement, l'OCCAR. Ici encore, pouvez-vous préciser quels effets concrets nous pouvons attendre de cette avancée sur les programmes conduits en coopération et qui seront confiés à cet organisme ?
Moins positive est notre appréciation sur l'évolution de la direction des constructions navales, la DCN. Malgré la très forte réduction des effectifs engagée depuis deux ans, les mesures d'adaptation fondées sur le dégagement des cadres et des mutations volontaires voient désormais leurs effets s'atténuer, si bien que l'on perçoit mal comment la direction pourra réussir à rallier au plus vite le format qui la rendrait compétitive.
Certes, d'importants succès à l'exportation ont été enregistrés en 1997 ; mais, dès cette année, le marché s'est contracté. Quant à la diversification, elle doit être poursuivie et encouragée, mais elle n'est pas, pour l'instant, en mesure de fournir un apport significatif.
Notre inquiétude porte également sur la capacité de la DCN à rénover profondément et rapidement ses modes de gestion, dont l'inadaptation a été mise en lumière, en particulier lors de l'attribution de récents marchés de réparation. Vous devez voir à quoi je fais allusion, monsieur le ministre. Nous souhaiterions savoir sur ce point, ce que l'on peut attendre du plan d'entreprise qui vous sera soumis.
J'en arrive au deuxième point de mon rapport, le renseignement.
Le projet de budget pour 1999 a le mérite de traduire très concrètement la priorité reconnue au renforcement des moyens matériels et humains des services de renseignement. Le budget de la DGSE, la direction générale de la sécurité extérieure, progressera de 12 % et celui de la direction du renseignement militaire de 25 %. Ces dotations permettront d'augmenter les effectifs au rythme prévu, tout en rattrapant le retard pris l'an passé sur l'équipement et les matériels.
Au-delà des aspects budgétaires, notre commission demeure préoccupée par la question d'une meilleure implication éventuelle du Parlement dans le domaine du renseignement, question qu'elle entend aborder de manière prudente et pragmatique. Je pense que M. de Villepin y reviendra tout à l'heure.
J'ai précisé dans mon rapport écrit les grandes lignes qui, à notre avis et en l'état actuel de nos réflexions, pourraient inspirer une éventuelle future structure parlementaire pour les questions de renseignement, en insistant sur le climat de confiance qu'il conviendrait d'assurer, ce qui suppose, me semble-t-il, un effectif restreint, des attributions bien définies et un strict respect des règles de confidentialité. Pourriez-vous, monsieur le ministre, nous faire part des réflexions en cours au sein du Gouvernement dans ce domaine ?
J'en viens maintenant aux programmes spatiaux militaires, qui constituent l'une des sources de déception majeure de ce budget même s'il ne s'agit que d'une demi-surprise tant étaient perceptibles les difficultés de la coopération européenne en la matière.
Les défections britannique, sur le programme de télécommunications, et allemande, sur les programmes d'observation Hélios II et Horus, montrent que nos partenaires ne partagent guère l'ambition française d'édifier une Europe spatiale militaire, véritable outil de l'autonomie stratégique d'une future Europe de la défense.
Dans un domaine où s'exerce pleinement la domination américaine, la France paraît aujourd'hui bien isolée et ne pourra, dans l'immédiat, atteindre les objectifs qu'elle s'était fixés.
Le budget spatial militaire traduit cet écart croissant entre les ambitions et les réalisations. Il diminuera de 16 % en 1999, du fait notamment de l'abandon du programme Horus. Nous serons très loin de l'enveloppe financière prévue par la loi de programmation.
Je terminerai mon intervention en évoquant la dissuasion nucléaire, qui a été affectée l'an passé par une « encoche » de 2,3 milliards de francs, représentant 12 % de la dotation prévue par la loi de programmation.
La « revue de programmes » vient à son tour d'arrêter un ensemble d'économies s'élevant à 3,4 milliards de francs sur la période 1999-2002.
Une part importante de ces économies provient du réaménagement du calendrier d'équipement de la force océanique stratégique et de la simplification du programme M 51. Il s'agit là d'une décision cohérente, qui permettra de surcroît d'équiper deux années plus tôt que prévu nos sous-marins nucléaires du futur missile stratégique M 51.
Je serai moins positif sur la nouvelle réduction des crédits de maintien en condition opérationnelle, la réduction de 20 % des crédits d'études-amont, qui me semble inquiétante pour l'avenir, ou encore la diminution des crédits de la direction des applications militaires du CEA.
Certes, les programmes majeurs sont préservés, qu'il s'agisse de la modernisation des composantes océanique et aéroportée ou du programme de simulation. Pour autant, la forte contraction des crédits depuis 1998 a réduit les marges sur tout un ensemble d'actions non immédiatement prioritaires, mais pourtant nécessaires.
Non seulement le nucléaire ne bénéficiera pas de la progression des crédits d'équipement constatée dans les autres secteurs de la défense, mais, avec le budget 1999, sa dotation demeurera à un niveau historiquement bas, de 16,6 milliards de francs, inférieur de moitié en francs constants à celui de 1992.
L'actualité internationale, qu'il s'agisse des essais indiens et pakistanais, des difficultés du processus Start 2 ou de la permanence des risques liés à la prolifération, a démontré qu'un déclin rapide du nucléaire dans les questions stratégiques internationales n'était pas encore à l'ordre du jour.
Aussi voudrions-nous être assurés que l'étiage désormais atteint par les crédits de la dissuasion nucléaire ne remet nullement en cause la place de celle-ci comme élément central de notre stratégie de défense.
En conclusion, malgré des lacunes, des imperfections et plusieurs motifs d'inquiétude, le projet de budget pour 1999 inverse partiellement la tendance de l'an passé. Dans la mesure où il accompagne la mise en oeuvre de la réforme des armées définie en 1996, sans remettre en cause fondamentalement ses objectifs et les étapes essentielles de son calendrier, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a émis un avis favorable sur le projet de budget de la défense pour 1999. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
(M. Jean Faure remplace M. Jean-Claude Gaudin au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président

M. le président. La parole est à M. Paul Masson, rapporteur pour avis.
M. Paul Masson, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour la section Gendarmerie. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, personne ne conteste que la gendarmerie entre dans une période d'ajustement difficile pour elle et pour ceux qui en ont la charge. Je crois que c'est sous cet éclairage qu'il faut examiner aujourd'hui votre projet de budget.
Je n'entrerai pas dans une analyse détaillée ; nos excellents collègues rapporteurs spéciaux de la commission des finances l'ont fait. J'observe, sur deux points particuliers, des difficultés inhérentes au dispositif que vous proposez.
La dotation de fonctionnement courant du budget de la gendarmerie a été réduite. On souhaite savoir exactement pourquoi, sauf si l'on se réfère à la mécanique habituelle des services du budget qui ampute systématiquement un certain nombre de dépenses courantes.
L'essentiel de l'économie réalisée est minime : 60 millions de francs. Mais cette économie est douloureuse quand on est en situation d'étiage. De plus, elle ne s'explique pas. En effet, elle est paradoxale au moment où le format de la gendarmerie s'accroît - on va y revenir - et alors que son redéploiement est à l'ordre du jour. Sur ce point, monsieur le ministre, pouvez-vous nous indiquer si vous espérez une solution de rattrapage ? Le collectif de fin d'année ne permettrait-il pas des dotations supplémentaires ? Elles seraient, je crois, fort bienvenues. Peut-être nous répondrez-vous à cet égard tout à l'heure.
Mon deuxième sujet de préoccupation concerne le titre VI.
La subvention allouée aux collectivités locales pour la construction des logements et des locaux ne répond qu'à la moitié des besoins. Comme souvent dans de telles situations, le Gouvernement suggère aux collectivités de faire un effort supplémentaire. Notre Haute Assemblée a bien voulu attirer l'attention du Gouvernement sur cette situation puisque, vous le savez, nous avons adopté par voie d'amendement, sur les recettes, une disposition qui ramènerait au taux de 5,5 % la TVA perçue sur les constructions et réhabilitations de gendarmeries réalisées par les collectivités.
Je sais très bien ce que vous pensez de cette disposition, monsieur le ministre, mais percevez-la comme un appel au Gouvernement et comme une volonté d'attirer l'attention personnelle du ministre de la défense, plutôt que comme une disposition qui nous paraîtrait tout à fait pérenne.
Mon propos portera, pour le reste, sur le contexte général dans lequel s'inscrit aujourd'hui votre projet de budget. Nous sommes, en effet, au point de départ de deux évolutions importantes pour la gendarmerie.
Il s'agit, d'une part, du recrutement des « volontaires » - notre excellent collègue François Trucy en a parlé à l'instant - qui se substitueront progressivement aux appelés et constitueront la seule ressource supplémentaire dont disposera la gendarmerie sur la période de la loi de programmation.
Il s'agit, d'autre part, de ce fameux redéploiement du dispositif territorial de la gendarmerie, qui suscite, vous le savez mieux que moi, monsieur le ministre, quelque émotion sur le territoire.
S'agissant du recrutement des volontaires, je tiens à souligner les risques de cette opération, que vous connaissez parfaitement. En 2002, 16 200 volontaires - c'est tout de même ce qui est programmé - auront remplacé 12 000 gendarmes auxiliaires. Il y a là un enjeu capital pour la gendarmerie. Ce recrutement doit réussir, et vous en êtes bien conscient. Or il s'engage, il faut le constater, dans un contexte incertain, et ce pour deux raisons.
D'une part, le volontariat renouvelable chaque année se développe en concurrence avec d'autres formules mises en place par le Gouvernement au titre du dispositif des emplois-jeunes. Citons, par exemple, les adjoints de sécurité recrutés par la police nationale ou les agents locaux de médiation recrutés par les collectivités.
D'autre part, ce volontariat suppose un certain nombre de contraintes inhérentes à l'Arme, à savoir une affectation géographique à prédominance rurale - ce qui peut ne pas forcément enthousiasmer les jeunes - un hébergement en caserne - qui ne s'accorde guère avec les aspirations des candidats mariés ou en instance de l'être et, enfin, une solde mensuelle des volontaires qui n'est pas très motivante, il faut bien le reconnaître, par rapport à la « concurrence ». Le décret du 24 novembre et l'arrêté du même jour décidant de l'attribution d'une indemnité fixée à 13,7 % du traitement ne sont pas, semble-t-il, incitatifs jusqu'aux grades de maréchal des logis et d'aspirant.
Je suis certain, monsieur le ministre, que vos grands subordonnés ne devront pas tarder à vous alerter sur les difficultés de recrutement qu'ils vont connaître et qui ne pourraient se prolonger sans compromettre l'évolution de l'Arme.
Permettez-moi de vous demander, monsieur le ministre, si des mesures complémentaires sont envisagées. Permettez-moi aussi de profiter de cette occasion pour vous demander de nous confirmer que les 800 volontaires recrutés au second semestre de 1998 ne seront pas prélevés sur le contingent de 3 000 volontaires prévu en 1999.
La deuxième évolution majeure par laquelle je voudrais terminer ma brève intervention concerne l'aménagement du dispositif territorial de la gendarmerie. J'évoque assez longuement ce sujet dans l'avis que j'ai présenté au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense. Je ne préciserai donc ici que deux points. Mais comme nous allons nous retrouver certainement sur ce dossier au cours de l'année 1999, je souhaite que les positions du rapporteur soient bien claires.
Premièrement, il n'est pas question, dans mon esprit de remettre en cause la nécessité d'adapter les effectifs de nos forces aux réalités de la délinquance.
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Très bien !
M. Paul Masson, rapporteur pour avis. La répartition des circonscriptions entre forces de police et forces de gendarmerie n'est pas intangible ; elle ne l'a jamais été et ne le sera jamais.
De même, il ne doit pas y avoir de logique propre à chacune des administrations responsables de l'ordre public. Il s'agit d'une politique gouvernementale globale à mettre en oeuvre en fonction d'objectifs d'aménagement du territoire et, surtout, en considération essentielle de la sécurité des gens. Il ne peut y avoir en cette matière ni privilège de boutique, je le dis comme je le pense, ni privilège acquis.
M. Christian de La Malène. Très bien !
M. Paul Masson, rapporteur pour avis. En revanche, je dois dire également avec la même clarté, monsieur le ministre, que la méthode choisie ne me semble pas très heureuse, tout au moins si l'on se réfère aux réactions enregistrées sur l'ensemble du territoire national.
Après un conseil de sécurité intérieure qui s'est réuni le 27 avril dernier et à partir des excellentes conclusions de la mission de MM. Hyest et Carraz, vos administrations ont préparé une liste des brigades dont la suppression est envisagée. Les préfets ont, selon les ordres reçus, présenté ces listes aux intéressés - cela au terme d'une procédure qui, sans dialogue, a mis chacun devant le fait accompli. Les préfets ont fait de même pour les commissariats. Beaucoup de gens, et parmi eux un certain nombre de maire, ont appris par les journaux que leur brigade serait supprimée. Vous imaginez l'émoi !
M. Jean-Claude Gaudin, rapporteur pour avis. Et tout cela en pleine campagne des sénatoriales !
M. Alain Richard, ministre de la défense. Cela n'a pas changé grand-chose !
M. Paul Masson, rapporteur pour avis. Dans ce domaine particulièrement sensible, les décisions ne sauraient reposer sur les seules statistiques des crimes et des délits. Bien d'autres facteurs sont à prendre en compte : les évolutions démographiques, bien sûr, et notamment l'accroissement prévisible de la population dans certains cantons ; les investissements récents des collectivités pour des infractructures qu'il revient à l'Etat de payer ; la sécurité d'un espace territorial qui, même sans population, ou avec une population faible, ne peut pas rester vide de toute surveillance. En un mot, tout cela relève d'une concertation forte menée à la base et qui prend en compte chaque situation locale.
C'est une procédure longue et peut-être fastidieuse, mais la France est ainsi faite que rien de ce qui touche à la vie quotidienne et à la sécurité des gens ne peut se faire d'en haut et par des décisions issues de la simple analyse statistique si fondées fussent-elles.
Le Premier ministre a parfaitement perçu le malaise qui s'est vite emparé des maires lorsque, le 17 novembre, il a déclaré devant le congrès des maires réuni à Versailles : « la concertation sera aussi profonde que nécessaire. Les listes qui ont été communiquées ne sont qu'indicatives... Aucune décision n'est arrêtée. » Le Sénat ne saurait, vous vous en doutez, monsieur le ministre, se désintéresser de cette affaire.
M. Jean-Claude Gaudin. Et c'est tant mieux !
M. Paul Masson, rapporteur pour avis. C'est pourquoi j'ai proposé à la commission de la défense, qui a bien voulu me suivre, qu'un débat sur le thème du redéploiement puisse être organisé, spécifique et complet, au début de l'année prochaine. Je pense qu'une forte participation sera assurée dans cette Haute Assemblée.
M. Christian de La Malène. Très bien !
M. Paul Masson, rapporteur pour avis. Telles sont, monsieur le ministre, les observations que m'inspire votre budget.
Ma conclusion sera brève. Une extrême vigilance s'impose dans les mois à venir sur la mise en place des réformes très importantes que vous engagez et sur les conditions d'exécution d'un budget évalué au plus juste et qui pourrait être la première victime des aléas de la conjoncture si, comme on peut le craindre, les prévisions sur lesquelles le budget national a été calculé ne sont pas au rendez-vous.
Ces réserves étant formulées, je vous propose d'adopter les crédits de la gendarmerie au sein du projet de budget de la défense pour 1999 parce que le minimum requis pour le bon fonctionnement de l'Arme a été maintenu. (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Vinçon, rapporteur pour avis.
M. Serge Vinçon, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour la section Forces terrestres. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, conformément à la présentation du budget de la défense retenue par notre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, je consacrerai mon propos à la dotation destinée aux forces terrestres au sein du projet de budget de la défense pour 1999.
L'analyse de cette dotation me conduit tout naturellement à présenter un bilan des mutations en cours dans l'armée de terre depuis 1997 dans le cadre de la professionnalisation et de la restructuration de l'implantation territoriale des forces terrestres.
Ces réformes visent à permettre à l'armée de terre de remplir le « contrat opérationnel » qui lui a été fixé à la veille de la mise en oeuvre de la programmation militaire et qui consiste à privilégier la projection, le cas échéant dans un cadre multinational. La nécessité de disposer de forces de projection immédiatement disponibles, opérationnelles, cohérentes et modernes, qui sous-tend la professionnalisation - j'y reviendrai dans un instant - se trouve également à l'origine des restructurations en cours.

Celles-ci sont en effet destinées à passer d'un système de grandes unités, constituées de manière permanente dès le temps de paix, à un dispositif au format réduit, fondé sur des structures opérationnelles modulaires, conçues en fonction de circonstances.
Les restructurations effectuées de 1997 à 2002 conduiront donc, à la fin de la période de transition, à une concentration très importante des forces terrestres. Au total, entre 1997 et 1999, l'armée de terre aura dissous 110 formations et organismes. Elle aura également procédé au transfert de 196 organismes.
Nous connaissons tous, en tant qu'élus locaux, les difficultés économiques et sociales causées dans nos communes par le départ d'un régiment ou d'un établissement militaire. Mais nous devons aussi en être conscients, la dissolution d'un régiment est vécue comme une épreuve morale par les militaires, et je tiens, au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées à leur rendre hommage.
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Très bien !
M. Serge Vinçon, rapporteur pour avis. En ce qui concerne la professionnalisation, l'année 1999 marquera une étape décisive. En effet, les effectifs de l'armée de terre se situeront, à la fin de 1999, à mi-parcours des objectifs définis pour la fin de la période de transition.
En ce qui concerne la réforme du service national, l'année 1999 sera une étape symbolique, avec l'arrivée dans l'armée de terre des 1 335 premiers volontaires.
Quel bilan peut-on tirer des deux premières années de la professionnalisation et des perspectives d'ores et déjà prévisibles pour 1999 ?
Ce bilan est, comme vous pouvez l'imaginer, en demi-teinte.
Les aspects positifs sont probablement une déflation équilibrée et bien conduite des effectifs d'officiers et de sous-officiers.
Les recrutements de militaires du rang engagés se déroulent de manière telle qu'ils autorisent un certain optimisme, car on pouvait douter de la capacité de l'armée de terre à recruter chaque année entre 8 000 et 9 000 engagés, alors que les besoins se limitaient à 3 000 en 1994 et à 5 000 en 1995.
En revanche, un aspect fondamental de la professionnalisation me paraît appeler les plus extrêmes réserves : il s'agit de l'insuffisante montée en puissance de personnels civils, qui pourrait altérer le processus de professionnalisation si elle contraignait l'armée de terre à affecter des militaires du rang engagés à des fonctions de soutien, alors même que les militaires devraient pouvoir se consacrer à des missions opérationnelles.
Autre sujet de préoccupation pendant la période de transition : le déficit en appelés, qui tient non seulement à la libéralisation des reports pour étude et pour formation professionnelle, mais aussi aux nouveaux reports destinés aux titulaires d'un contrat de travail.
Si l'on peut donc, à ce jour, présenter un bilan positif de la professionnalisation, les éléments de vulnérabilité d'ores et déjà perceptibles dans sa mise en oeuvre paraissent pouvoir inspirer une certaine inquiétude sur la poursuite du processus.
En ce qui concerne le projet de dotation des forces terrestres pour 1999, il convient de souligner que l'augmentation prévue au cours du prochain exercice permettra, dans une certaine mesure, de « lisser » les diminutions constatées en 1998.
L'augmentation des crédits d'équipement des forces terrestres - de 6,5 % en francs courants - traduit ainsi une certaine stabilisation du titre V, dans la logique définie par la « revue de programmes » plutôt qu'un réel effort.
Rappelons que, pour l'armée de terre, les économies décidées dans le cadre de la « revue de programmes » conduiront notamment à l'abandon du missile antichar longue portée de troisième génération, destiné à équiper l'hélicoptère Tigre, et à des prélèvements sur les infrastructures.
Je relèverai aussi que la « revue de programmes » revient à mettre en cause les engagements souscrits dans le cadre de la loi de programmation 1997-2002, sans recourir à une nouvelle loi, et donc sans requérir l'approbation du Parlement, ce que je regrette vivement.
Je me permets de renvoyer à mon rapport écrit pour le commentaire détaillé des crédits d'équipement des forces terrestres, me bornant aujourd'hui à déplorer les économies réalisées sur des postes où les besoins sont importants et, plus particulièrement, sur l'entretien programmé des matériels et les infrastructures.
S'agissant des moyens de fonctionnement, leur stabilité en 1999 par rapport à 1998 recouvre de très importantes difficultés. Les dépenses de rémunérations et de charges sociales atteindront, en 1999, 80 % du titre III de l'armée de terre. En conséquence, les autres postes du titre III subissent des économies souvent plus importantes que les économies liées à la réduction du format. Ainsi, la baisse des objectifs d'activité des forces prévue pour 1999 paraît de nature à affecter, à terme, tant le moral des personnels que les capacités opérationnelles des unités, ce qui n'est pas sans poser quelques problèmes pour une armée professionnelle.
Les tensions constatées sur le titre III invitent à douter de la possibilité de conduire la professionnalisation sans actualiser, au moins de manière transitoire, les dépenses de fonctionnement. En effet, le pari consistant à réaliser la professionnalisation à titre III inchangé, qui sous-tendait la programmation, aurait pu être gagné si l'équilibre du titre III n'avait pas été altéré par les hypothèses ultérieurement retenues, notamment en matière de rémunérations.
Il faut souligner que le titre III de l'armée de terre doit financer les charges induites par la professionnalisation, tout en continuant à faire face aux dépenses d'une armée qui demeurera mixte jusqu'en 2002.
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées propose, en adoptant le projet de budget de la défense pour 1999, de donner acte au Gouvernement de la stabilisation des crédits d'équipement en 1999 par rapport aux prélèvements effectués en 1998, qui ont été vivement dénoncés par le Président de la République, tout en exprimant de vives réserves quant aux risques liés à un titre III trop tendu pour que la professionnalisation se poursuive dans les meilleures conditions. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Gaudin, rapporteur pour avis.
M. Jean-Claude Gaudin, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour la section Air. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme cela été excellement dit, le projet de loi de finances pour 1999, en ce qui concerne la défense, n'efface pas l' « encoche » opérée l'an passé sur la dotation « équipements ». Il permet cependant une légère remontée des ressources par rapport à l'étiage de 1998.
Cette troisième annuité de la programmation militaire, sur le strict plan budgétaire, n'est donc pas conforme à ce que nous avons voté voilà deux ans. C'est que, dans l'intervalle, est intervenu l'exercice de la « revue de programmes », proposé par le Gouvernement et dont les résultats ont été approuvés par le Président de la République.
Le projet de budget de l'armée de l'air pour 1999 est donc la troisième annuité d'une programmation révisée, qui entend toutefois confirmer la loi de 1996 dans ses objectifs majeurs.
Pour l'armée de l'air, la « revue de programmes » a conduit à une économie de 3,9 milliards de francs sur quatre ans, grâce aux décisions suivantes : l'arrêt de la version « interdiction de zone » du programme de missile de croisière Apache et l'aménagement de cinq programmes ou catégories d'équipements dans leur échéancier ou dans leur contenu.
A cet égard, le retrait par anticipation en 2001 de deux escadrons Jaguar pourrait entraîner une réduction temporaire de capacités de notre aviation de combat. En effet, certaines spécificités techniques du Jaguar ne seront que progressivement transférées sur les Mirage 2000 D.
S'agissant des données financières pour 1999, le titre III, à structures constantes, ne progresse globalement que très légèrement, de 0,4 %, pour s'établir à 15,5 milliards de francs. Il traduit d'ailleurs des évolutions contraires au sein de ses principales structures : une hausse substantielle des rémunérations et charges sociales, et une réduction, non moins substantielle, des crédits de fonctionnement courant par rapport à 1998.
Si une part importante de cette diminution est liée mécaniquement à la réduction des effectifs induite par la professionnalisation, elle ne s'y limite pas ; l'armée de l'air, qui a déjà, au sein de chaque base aérienne, effectué de gros efforts de productivité, devra encore les accroître. Or des limites existent, d'autant que le recours à la sous-traitance en remplacement des appelés du contingent pour les activités de soutien requiert une dotation adaptée qui n'est pas encore au rendez-vous.
Mon rapport écrit précise les conditions dans lesquelles le projet de budget pour 1999, notamment son titre V, permet à l'armée de l'air de poursuivre la modernisation de sa flotte, compte tenu des économies réalisées en « revue de programmes ».
Cette programmation révisée entend confirmer les objectifs majeurs votés par le Parlement en 1996.
Le premier objectif est de réussir la professionnalisation.
Celle-ci, comme nous l'a expliqué le chef d'état-major, se déroule dans de bonnes conditions pour l'armée de l'air. Quelque 4 500 MTA - militaires techniciens de l'air - ont déjà été recrutés depuis deux ans et 2 371 postes seront ouverts en 1999. Les bases aériennes disposent désormais d'une structure de commandement adaptée, qui fait une large place à la gestion des personnels, depuis le recrutement jusqu'à la reconversion des militaires techniciens de l'air, à l'expiration de leur contrat, dans le civil.
La gestion des départs des officiers et sous-officiers s'est également effectuée dans de bonnes conditions en 1998 grâce au dispositif incitatif mis en place par la loi de 1996 sur les mesures d'accompagnement de la professionalisation.
Cela étant, le recrutement de personnels civils se heurte encore à des rigidités diverses, qui empêchent de pourvoir tous les postes ouverts.
De même, la vigilance s'impose quant à la disponibilité de la ressource « appelés », dont l'armée de l'air a encore besoin, et que les nouveaux mécanismes de report d'incorporation pourraient affecter à partir de 1999.
Le deuxième objectif de la programmation, outre la réussite de la professionnalisation, est la modernisation des équipements de l'armée de l'air en vue du modèle 2015.
L'armée de l'air disposera bien d'une flotte adaptée d'avions de combat de génération intermédiaire, mais des incertitudes persistent néanmoins.
Tout d'abord, concernant le Rafale, il faut se féliciter de la décision de principe d'une commande globale et ferme de vingt et un appareils pour l'armée de l'air, dont le financement est intégré dans le projet de loi de finances pour 1999. Toutefois, l'autorisation du lancement de cette commande est encore attendue. Cette commande groupée, outre qu'elle favorisera des économies de fabrication, sera également un signal positif pour l'exportation.
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Très bien !
M. Jean-Claude Gaudin, rapporteur pour avis. Mais il convient aussi de prendre en compte le poids financier que représentera, pour le budget de l'armée de l'air, l'entrée en phase de fabrication du Rafale à partir de 2002.
A enveloppe constante, la contrainte financière risquerait bien de n'être pas compatible avec un développement excessif du tire III, notamment du poste « rémunérations et charges sociales ». Le risque de « bosse financière » peut-il être écarté ? Je m'interroge. Pourrez-vous, monsieur le ministre, répondre à notre préoccupation sur ce point ?
Une deuxième incertitude concerne le futur avion de transport. L'acquisition d'un nouvel appareil fera suite à un choix entre trois propositions : celle du FLA, celle de Lockheed Martin, avec les C 130 J et C 17, et enfin celle d'Antonov.
Il reste que les performances de l'appareil tout comme l'enjeu industriel plaident fortement en faveur du choix du projet européen. En tout état de cause, l'année 1999 sera, nous l'espérons, celle de la décision. En effet, c'est en 2005 qu'il faudra, sans délai de grâce cette fois-ci, retirer les premiers Transall de notre flotte de transport.
Ma dernière observation portera sur l'entretien programmé des matériels et le maintien en condition opérationnelle des aéronefs aujourd'hui en dotations dans l'armée de l'air.
La « revue de programmes », en décidant un abattement uniforme de 5 %, est venue consacrer une réduction régulière de la dotation dédiée à ces postes depuis plusieurs années.
Une vingtaine de Mirage 2000 en 1997 et une trentaine en 1998 ont été ou sont immobilisés du fait de l'impossibilité de procéder aux réparations ou contrôles nécessaires.
Cette situation n'est évidemment pas saine. Il semble que la cause ne soit pas seulement financière : des lenteurs et des délais liés à des procédures de passation de contrats ou d'appels d'offres retardent les commandes - cela rappelle ce qui se passe pour les collectivités territoriales ! - et sont souvent à l'origine de ces immobilisations forcées, alors même que les crédits sont disponibles.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, il nous faut cette année, pour apprécier le projet de budget de l'armée de l'air - comme celui de la défense en général - changer de référence : à la loi de programmation que nous avons votée en 1996 se substitue partiellement, désormais, la « revue de programmes », conduite, elle, par le seul Gouvernement.
Je ne m'étendrai pas sur la différence de nature juridique et politique qui sépare, à mon avis, un texte de loi d'un simple exercice interministériel, fût-il d'ailleurs habilement conduit. (Sourires.)
Toutefois, tout nouvel exercice de même nature qui viendrait à nouveau affecter cette programmation révisée discréditerait définitivement toute logique de programmation militaire par les élus de la nation et réduirait à rien la loi votée en 1996.
C'est sous ces réserves et sous le bénéfice des observations que j'ai pu formuler au cours de cet exposé, que je vous invite néanmoins, mes chers collègues, à voter les crédits de l'armée de l'air pour 1999.
Monsieur le ministre, je n'ai pas voulu intégrer dans mon propos une question qui ne relève pas de l'armée de l'air, mais que vous posera tout à l'heure M. Vallet.
La ville de Marseille connaît une situation invraisemblable avec son bataillon des marins-pompiers. En effet, elle supporte, seule, 300 millions de francs de dépenses par an pour assurer la sécurité des personnes et des biens. La professionnalisation la contraindra à ajouter encore 25 millions de francs.
Pourquoi l'Etat ne se mettrait-il pas, un jour, à accomplir un effort dans ce domaine ? Il l'a fait une fois, alors que le maire de Marseille était en même temps ministre de l'intérieur. (Sourires.)
Un sénateur des Républicains et Indépendants. C'est ancien !
M. Jean-Claude Gaudin, rapporteur pour avis. C'est effectivement ancien, mais, à cette époque, cela se faisait !
Si, d'aventure, M. le ministre de la défense pouvait étudier ce problème, ce serait bien. Du moins pourrait-il répondre tout à l'heure à M. Vallet. En tout cas, j'approuve tout à fait ce que ce dernier vous dira, monsieur le ministre. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Alain Richard, ministre de la défense. Vous ne souhaitez quand même pas que je devienne maire de Marseille ? (Nouveaux sourires.)
M. Alain Vasselle. Pourquoi le maire de Marseille ne deviendrait-il pas plutôt ministre de l'intérieur ?
M. le président. La parole est à M. André Boyer, rapporteur pour avis.
M. André Boyer, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour la section Marine. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les crédits consacrés à la marine s'élèveront, en 1999, à 34 milliards de francs, soit 4 % de plus que le budget de 1998.
Après une « encoche » de 2 milliards de francs l'an passé, les crédits d'équipement retrouveront un niveau plus proche, bien qu'encore inférieur de 1 milliard de francs, de celui qui est prévu dans la loi de programmation. Les dépenses ordinaires, pour leur part, seront marquées par une forte réduction des crédits de fonctionnement courant.
Au-delà des chiffres, la commission des affaires étrangères et de la défense a retenu, sur ce budget, trois observations principales portant sur la professionnalisation, sur le fonctionnement des unités et l'entretien des matériels, et sur le déroulement des programmes d'équipement.
La professionnalisation est désormais largement opérée dans la marine, en particulier dans les unités projetables.
Le recrutement d'engagés par la formule des « contrats courts » pour remplacer les appelés dans des emplois militaires peu qualifiés se déroule conformément aux objectifs. Cependant, la marine éprouve certaines difficultés à concilier son louable souci de contribuer ainsi à l'insertion de jeunes en difficulté avec une totale satisfaction, sur le plan qualitatif, de ses besoins.
M. François Trucy, rapporteur spécial. Tout à fait !
M. André Boyer, rapporteur pour avis. La commission des affaires étrangères et de la défense est beaucoup plus inquiète sur l'autre volet de la professionnalisation de la marine, à savoir le recrutement des personnels civils qui effectueront, à terre, des tâches non spécifiquement militaires jusqu'alors dévolues aux appelés.
Cette évolution profonde des personnels de la marine devait s'effectuer sous une contrainte majeure : le recours quasi exclusif à des mutations volontaires de fonctionnaires ou d'ouvriers de la défense, en particulier de la direction des constructions navales.
Dès l'an dernier, nous avions fait part de nos craintes. Elles se sont, hélas ! vérifiées, puisque l'essentiel des volontariats s'est manifesté la première année et que, dès 1998, le flux des candidatures s'est tari.
Nous assistons, depuis le début de l'année, à une montée inquiétante du nombre de postes vacants, qui pourrait dépasser 10 % des effectifs budgétaires de personnels civils à la fin de 1998. On voit mal comment la situation pourrait s'améliorer en 1999.
Ces vacances de postes commencent à poser de sérieuses difficultés dans le fonctionnement des unités et risquent de compromettre la bonne marche de la professionnalisation, d'autant que la sous-traitance, parfois présentée comme une alternative au recrutement, ne dispose que de crédits très limités et ne pourra pas être développée de manière significative.
Il semble évident que l'exercice consistant à vouloir résorber les sureffectifs de la direction des constructions navales en opérant, sur la base du volontariat, des reclassements dans la marine, a désormais atteint ses limites. Sauf à pénaliser cette dernière, il devient nécessaire d'élargir les possibilités de recrutements externes, seuls à même de pourvoir les postes vacants.
M. François Trucy, rapporteur spécial. Hé oui !
M. André Boyer, rapporteur pour avis. La deuxième série d'observations de la commission porte sur les crédits de fonctionnement courant et d'entretien programmé des matériels.
Cette année, la conjoncture a permis de dégager une marge sur les crédits de combustibles, pour faire face à une insuffisance des crédits évaluée à 150 millions de francs. Une telle marge ne se retrouvera pas en 1999, où l'on doit donc s'attendre à une gestion particulièrement tendue du fonctionnement courant, dont les crédits enregistrent une nouvelle diminution.
En matière d'entretien, la marine doit faire face à des coûts élevés, en raison tant de l'utilisation de bâtiments anciens au-delà de leur durée de vie normale que de la complexité des bâtiments récents.
Les crédits d'entretien programmé des matériels, qui avaiant été réduits de 13 % en 1998, progresseront légèrement en 1999, sans retrouver toutefois un niveau totalement satisfaisant. Sans doute faudra-t-il espacer la périodicité des grands carénages, diminuer le volume des travaux ou abandonner des opérations d'entretien préventif, au risque, au bout du compte, d'augmenter l'indisponibilité des bâtiments.
Cette tendance à la contraction de l'enveloppe d'entretien des bâtiments rend d'autant plus indispensable la démarche de contractualisation entre la marine et la direction des constructions navales, dont on peut espérer une réduction du coût des opérations.
Enfin, notre troisième observation porte sur les crédits d'équipement. La « revue de programmes » n'affecte que très marginalement la marche vers le nouveau modèle de marine. Les programmes majeurs sont préservés et plusieurs mesures d'économies résultent de démarches intéressantes d'optimisation de programmes ou de mise en oeuvre de modes d'acquisition moins coûteux.
Notre préoccupation concerne le groupe aéronaval, après la décision de désarmer le porte-avions Foch dès l'admission au service actif du porte-avions nucléaire Charles-de-Gaulle. Certes, un grand nombre de raisons techniques laissaient planer de sérieux doutes sur la notion de « quasi-permanence » du groupe aéronaval, retenue par la loi de programmation. Il n'en demeure pas moins que nous sommes désormais certains de ne pouvoir disposer, au cours de la prochaine décennie, d'une capacité permanente de projection à partir du groupe aéronaval.
Au-delà de ce constat, nos interrogations se portent, bien entendu, sur les perspectives de construction d'un second porte-avions. Quels enseignements tirer des réflexions en cours à ce sujet au Royaume-Uni ? Que peut-on espérer d'une coopération éventuelle ou, en tout cas, d'une démarche parallèle des deux marines ? Autant de questions, sur un sujet essentiel, auxquelles nous souhaiterions, monsieur le ministre, que vous apportiez les premiers éléments de réponse.
Sous le bénéfice de ces observations, la commission des affaires étrangères et de la défense a émis un avis favorable sur les crédits de la défense pour 1999. (Applaudissements sur les travées du RDSE, du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, notre débat d'aujourd'hui dépasse, par son enjeu, le seul budget de la défense pour 1999.
Tout d'abord, il nous permet de débattre, conformément à la loi, du rapport sur l'exécution de la programmation militaire 1997-2002, déposé par le Gouvernement voilà quelques semaines, et qui donne l'occasion de dresser un premier bilan de la réforme majeure de notre défense engagée sur l'initiative du Président de la République, en février 1996.
Ensuite, il constitue le premier budget militaire depuis la « revue de programmes » dont le Gouvernement a pris l'initiative l'an dernier.
Ce projet de budget pour 1999 constituait un rendez-vous majeur pour l'avenir de nos armées, après la brutale amputation des crédits d'équipement - la trop fameuse « encoche » - qui avait caractérisé le budget de la défense de 1998. En effet, comme l'avait très justement marqué le Sénat l'an dernier, la prolongation de cette réduction des crédits militaires non seulement condamnerait la loi de programmation votée en 1996, mais également remettrait en cause tout l'édifice de la réforme de notre système de défense.
Le projet de budget pour l'année 1999 se présente, dans ses grandes lignes, sous de moins funestes auspices. C'est ce qui a conduit la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées à ne pas reconduire l'avis défavorable à l'adoption des crédits militaires qu'elle avait émis l'an dernier. Elle l'a fait, après mûre réflexion, monsieur le ministre, et, je ne vous le cacherai pas, après certaines hésitations, ce pour trois raisons principales.
Tout d'abord, l'« encoche » de 1998, sans être effacée, encore moins compensée, n'est pas reconduite dans les mêmes proportions et les crédits d'équipement annoncés pour 1999 marquent une progression significative, de quelque 5 % en francs constants.
Ensuite, malgré quelques modifications de périmètre, ces crédits s'inscrivent dans le cadre des conclusions d'une « revue de programmes » qui, si elles aboutissent à diminuer certaines de nos ambitions, n'affectent pas les orientations essentielles de la loi de programmation et, surtout, prévoient la stabilisation, pour les quatre prochaines années, des crédits d'équipement militaire.
Enfin. le Sénat éprouve une grande réticence à rejeter les crédits militaires, contrairement, vous me permettrez de le relever, à la pratique habituelle de la majorité nationale d'aujourd'hui lorsqu'elle était encore l'opposition. En votant le budget de la défense, nous souhaitons conforter la cohérence de la démarche d'ensemble proposée par la commission des finances à l'égard du projet de loi de finances pour 1999.
Cette décision, monsieur le ministre, ne saurait cependant occulter nos réserves, qui sont importantes, et notre vigilance qui, soyez-en convaincu, demeure intacte.
Je serai clair. Nous apprécions l'accroissement des crédits d'équipement d'un an sur l'autre. Nous prenons acte des conséquences tirées de la « revue de programmes », sans mésestimer toutefois la différence politique et juridique entre un tel exercice gouvernemental et une loi de programmation votée par le Parlement. Mais nous ne nous satisfaisons pas des réductions successives de crédits par rapport aux prévisions, déjà très fortement contraintes, de la loi de programmation.
Nous n'oublions pas qu'après un déficit d'au moins 9 milliards de francs pour la seule année 1998, les économies supplémentaires résultant de la « revue de programmes » - environ 20 milliards de francs sur la période 1999-2002 - portent à une trentaine de milliards de francs - avant toute nouvelle régulation budgétaire - les crédits manquant sur la durée d'exécution de la programmation, soit un déficit d'environ 6 % par rapport aux crédits initialement prévus.
La stabilisation au niveau minimal de 85 milliards de francs constants des crédits d'équipement est donc rigoureusement indispensable pour ne pas porter une atteinte inacceptable à la cohérence entre les missions assignées à nos armées et les moyens qui leur sont accordés. C'est l'apport de la « revue de programmes ».
Mais l'équilibre, déjà tendu, sur lequel reposait la loi de programmation est aujourd'hui en danger. Il pourrait être rompu par toute nouvelle réduction de crédits d'équipement. Cela me conduit, monsieur le ministre, à formuler trois remarques qui, je l'imagine - j'en suis même certain -, ne vous surprendront pas.
Nous vous demandons d'abord encore une fois, solennellement, que les crédits militaires ne soient pas affectés, en cours d'année, par des régulations budgétaires. En effet, de nouvelles annulations, comme celle qui vient d'être annoncée pour 1998, feraient perdre toute valeur à la revue des programmes, ôteraient toute crédibilité aux lois de programmation et, surtout, compromettraient la réforme de notre système de défense. Or, j'éprouve, je ne vous le cacherai pas, monsieur le ministre, de sérieuses craintes quant à l'exécution du budget pour 1999, bâti sur un taux de croissance que je crois trop optimiste. L'Allemagne, qui est d'ailleurs sur une autre longueur d'onde, sera plus proche de la vérité.
Il m'apparaît donc indispensable que le budget des armées, arrivé à sa limite de rupture, soit préservé de toute annulation et ne serve en aucun cas de variable d'ajustement du budget de l'Etat.
Nous déplorons, ensuite, les dernières résistances, sans doute venues, comme d'habitude, de Bercy, qui semblent encore freiner, malgré les premières décisions prises, le développement des commandes pluriannuelles. Alors qu'elles sont source d'économies, instrument de bonne gestion, et qu'elles constituent un signal positif à l'exportation, l'insuffisance ou le retard de ces commandes globales nous pénalise, sans aucune raison, par rapport à nos partenaires et concurrents.
Comment expliquez-vous notamment que, en dépit, des annonces successives, à demi confirmées mais sans cesse reportées, nous attendons encore, au moins jusqu'au 31 décembre, monsieur le ministre, la commande groupée de quarante-huit exemplaires du Rafale préparée par le précédent gouvernement ? Nous n'attendons plus que votre stylo, monsieur le ministre !
M. Alain Richard, ministre de la défense. Ce sera dans la hotte du Père Noël !
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Je souhaite, enfin, monsieur le ministre, et le point est d'importance, recueillir aujourd'hui votre sentiment sur les mesures qui seraient de nature à permettre la consommation intégrale des crédits d'équipement disponibles. Nous savons bien la difficulté d'atteindre cet objectif et le réglage extrêmement fin de la consommation des crédits militaires qu'il suppose. Mais il ne nous paraît pas acceptable que de simples changements de nomenclature aient des conséquences si préjudiciables pour nos armées. Je suis très inquiet du chiffre de la non-consommation de ces crédits pour cette année, monsieur le ministre. Si vous vouliez bien le confesser à la tribune de la Haute Assemblée...
Au-delà de ces données générales sur les crédits d'équipement, le budget que vous nous proposez suscite d'autres préoccupations importantes. La principale, comme M. Trucy l'a très bien souligné, concerne les crédits de fonctionnement. Considérés au sens strict, hors rémunérations et charges sociales, ces crédits sont en effet appelés à diminuer en 1999 de 9,1 % en francs courants.
Cumulée avec celles des deux exercices précédents, cette baisse des dotations de fonctionnement atteint 17,7 % en trois ans, alors que la diminution totale prévue sur l'ensemble des six années de la programmation est de 20 %. Voilà un bien mauvais démarrage !
Cette réduction des crédits de fonctionnement est ainsi trop rapide, plus importante que celle des effectifs, alors même que, c'est l'évidence, certains coûts restent constants malgré la décroissance des effectifs.
L'affaire est sans doute techniquement complexe, je le reconnais, et les chiffres, sinon discutables, sont du moins toujours explicables. Il reste que le chef d'état-major de nos armées, lui-même, a estimé qu'il manquait chaque année environ un milliard de francs de crédits de fonctionnement. Ce déficit, s'ajoutant aux tensions sur les crédits d'entretien programmé des matériels, a des conséquences pratiques très concrètes et très inquiétantes.
L'armée de terre est ainsi contrainte, comme M. Vinçon l'a souligné, de reconsidérer ses objectifs d'activité ; le nombre de jours annuel de sortie sur le terrain diminuera une nouvelle fois ; le nombre annuel d'heures de vol des pilotes d'hélicoptères sera également réduit.
La marine devra également restreindre ses frais de fonctionnement courant tandis que certains bâtiments devront rester à quai et que les risques d'indisponibilité augmenteront.
Enfin, l'armée de l'air, quoique moins atteinte, devra réduire le recours à la sous-traitance, pourtant indispensable pour faire place au remplacement de certains appelés ; de surcroît, et c'est vraiment pour moi une surprise, monsieur le ministre, certains de ses appareils seront à nouveau immobilisés par impossibilité de procéder aux réparations ou aux contrôles nécessaires, en raison de lenteurs inacceptables liées, nous dit-on, à d'obscures procédures de passation des contrats. Pourriez-vous nous révéler ce que cache l'immobilisation de ces avions ? Qu'il s'agisse des Mirage 2000 ou des avions d'entraînement, les chiffres sont réellement ahurissants.
Pour toutes ces raisons, qui concernent aussi la gendarmerie, pour laquelle les crédits de fonctionnement courant des unités diminuera également, nous souhaitons, monsieur le ministre, vous faire part de notre vive préoccupation face à l'évolution des crédits de fonctionnement du ministère de la défense.
Leur diminution, excessive et trop rapide, nous paraît aller à l'encontre du bon déroulement de la professionnalisation et de la logique même de cette professionnalisation, fondée sur la constitution de forces, certes réduites, mais mieux entraînées, pour être plus aisément projetables.
Je compléterai, monsieur le ministre, l'expression de cette inquiétude majeure par deux interrogations supplémentaires sur le déroulement du processus de professionnalisation.
S'agissant, d'abord, des appelés, qui restent nécessaires à nos armées durant la période de transition, pouvez-vous nous préciser les conséquences réelles des reports d'incorporation accordés aux titulaires d'un contrat de travail, ainsi que les critères précis en fonction desquels ces reports sont, ou ne sont pas, accordés ? Jamais, monsieur le ministre, je ne dirai assez de mal du funeste amendement qui a été adopté par l'Assemblée nationale à ce sujet. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Il est clair, en effet, que nos armées, et d'abord l'armée de terre, qui a dû faire face, au mois d'août, à un déficit de 12 %, ne sont pas aujourd'hui en mesure de supporter une brutale diminution de la ressource appelée par rapport à des prévisions déjà très tendues.
En ce qui concerne, ensuite, les personnels civils de la défense, dont la professionnalisation suppose l'augmentation, une situation critique est en train d'apparaître, vous la connaissez bien, en raison notamment de la difficulté à transférer les excédents d'ouvriers de la DGA dans les armées. La situation est sans doute contrastée selon les qualifications requises et les zones géographiques considérées. Mais nous nous trouvons aujourd'hui devant un déficit croissant et 6 500 postes restent vacants.
Avez-vous obtenu, monsieur le ministre, ce que je souhaite, les droits à embauche indispensables qui vous ont été jusqu'à présent beaucoup trop sévèrement comptés ? Sinon, comment comptez-vous combler ce déficit très préoccupant des personnels civils qui pourrait altérer le processus de professionnalisation lui-même ?
Je ne veux pas quitter cette tribune, mes chers collègues, sans évoquer, en quelques mots, deux sujets que je crois déterminants pour l'avenir de notre défense.
Le premier concerne l'indispensable maintien de liens étroits entre nos armées et la nation, rendus encore plus nécessaires par la professionnalisation complète de nos forces. La commission des affaires étrangères est unanime à ce sujet.
Pouvez-vous à cet égard, monsieur le ministre, préciser devant le Sénat les enseignements que vous êtes aujourd'hui en mesure de tirer des premières semaines de sessions de l'appel de préparation à la défense ? Plusieurs de mes collègues et moi-même assisterons à l'une de ces sessions samedi prochain, afin de nous rendre compte par nous-mêmes et de faire le point.
Où en est, par ailleurs, la préparation du projet de loi, annoncé et nécessaire, sur les réserves militaires ? Cette lenteur est bien mystérieuse mais, si j'ai bien compris, elle est dans l'air du temps ! Ce projet de loi sera-t-il déposé avant la fin de l'année ? Le Sénat sera-t-il en mesure de l'examiner, ce qui me paraît souhaitable, au cours de la présente session ? Pouvez-vous, enfin, nous donner des précisions sur les conditions et la qualité du recrutement des premiers volontaires dans les armées, qui a déjà commencé dans la gendarmerie, tout en laissant subsister des incertitudes ?
Un autre sujet capital pour la préparation à l'avenir concerne naturellement la longue marche vers la construction d'une industrie et d'une politique européennes de défense.
S'agissant des programmes conçus en coopération européenne, je ne vous cacherai pas l'inquiétude et la déception que m'inspire l'évolution des programmes relatifs à l'espace militaire, qui auraient pourtant dû constituer un domaine de prédilection pour la concertation européenne.
La décision de l'Allemagne, qui en était le maître d'oeuvre potentiel, a provoqué l'abandon du programme d'observation radar Horus. De son côté, la Grande-Bretagne a abandonné, au profit sans doute d'une solution nationale, voire américaine, le programme Trimisatcom de télécommunications par satellites.
La France n'a-t-elle aujourd'hui d'autre choix que d'entériner ce ralentissement, encore aggravé, dans le présent budget, par les contributions de crédits spatiaux au financement de recherches dites duales, mais en fait civiles ? Ou bien envisagez-vous, monsieur le ministre, ce qui serait souhaitable, de reprendre l'initiative pour tenter de relancer des programmes destinés à la prévention des crises et à doter l'Europe de demain de l'autonomie stratégique qui lui sera indispensable pour exister sur la scène internationale ?
En ce qui concerne, enfin, les restructurations industrielles, l'annonce subite, au coeur de l'été, de la fusion entre Aérospatiale et Matra Hautes Technologies, qui peuvent et qui doivent être rejoints par Dassault Aviation, a pu être interprétée comme un facteur d'accélération de ces indispensables restructurations. Mais bien des points demeurent à régler pour mener à bien ce double processus, qui ne constitue lui-même qu'une étape vers les rapprochements européens indispensables.
En effet, dans le même temps, tout indique que nos deux principaux partenaires ou concurrents - je ne sais quel mot employer - européens, British Aerospace et DASA, sont prêts à se rapprocher au sein d'un ensemble unique, qui isolerait le groupe aéronautique français. J'y vois là une contradiction, monsieur le ministre : je serais ravi de vous entendre sur ce sujet. N'est-il pas, dès lors, nécessaire et urgent de reprendre l'initiative au plus vite ? Est-il encore temps, sur le plan européen, de tracer la voie d'un grand groupe de l'aéronautique et de la défense, au sein duquel l'industrie française occuperait toute la place qu'elle mérite ?
L'accélération, que je crois nécessaire, du réaménagement du capital d'Aérospatiale suffira-t-elle à éviter ces risques de mariage ou de PACS à deux qui pourraient contraindre les groupes européens, faute d'avoir su mettre en commun leurs moyens et leurs énergies, à rechercher séparément des alliés outre-Atlantique, et qui feraient, finalement, de l'Europe la principale perdante ?
Sous le bénéfice de ces observations, qui justifient l'extrême vigilance de la commission des affaires étrangères, nous voterons, monsieur le ministre, les crédits du ministère de la défense pour 1999. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants et du RPR, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures, selon l'ordre du jour fixé par la conférence des présidents.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à douze heures quarante-cinq, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Jean-Claude Gaudin.)




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