Séance du 10 décembre 1998
SOMMAIRE
PRÉSIDENCE DE M. GUY ALLOUCHE
1.
Procès-verbal
(p.
0
).
2.
Demande d'autorisation d'une mission d'information
(p.
1
).
3.
Aménagement du territoire. -
Débat sur une déclaration du Gouvernement (p.
2
).
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de
l'environnement ; MM. Jean François-Poncet, président de la commission des
affaires économiques ; Alain Lambert, président de la commission des finances ;
Jacques Larché, président de la commission des lois ; Jean Puech, Paul
Girod.
PRÉSIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET
MM. Gérard Larcher, Gérard Le Cam, Jacques Bellanger, Daniel Hoeffel, Mme Anne Heinis, M. Jean-Paul Delevoye.
Suspension et reprise de la séance (p. 3 )
4. Questions d'actualité au Gouvernement (p. 4 ).
MOUVEMENT DES CHÔMEURS (p. 5 )
M. Robert Bret, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité.
ÉLECTION PRÉSIDENTIELLE AU GABON (p. 6 )
MM. Jean-Pierre Cantegrit, Hubert Védrine, ministre des affaires étrangères.
PROJET DE RÉFORME DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR (p. 7 )
MM. Jean Clouet, Claude Allègre, ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie.
SÉCURITÉ DANS LES TRANSPORTS PUBLICS (p. 8 )
MM. Marcel Debarge, Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
INSTAURATION D'UN SERVICE MINIMUM
DANS LES SERVICES PUBLICS (p.
9
)
M. Louis Althapé, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité.
CONSÉQUENCES DE LA NOUVELLE POLITIQUE
NUCLÉAIRE ALLEMANDE (p.
10
)
MM. Aymeri de Montesquiou, Hubert Védrine, ministre des affaires étrangères.
SOUTIEN AUX PETITS CLUBS SPORTIFS (p. 11 )
M. Philippe Nogrix, Mme Marie-George Buffet, ministre de la jeunesse et des sports.
DROITS DE L'HOMME ET TRAFICS D'ARMES EN MOLDAVIE (p. 12 )
Mme Josette Durrieu, M. Hubert Védrine, ministre des affaires étrangères.
GUERRE AU CONGO (p. 13 )
MM. Daniel Goulet, Hubert Védrine, ministre des affaires étrangères.
CONSÉQUENCES DU RETRAIT
DU PROJET DE LOI SUR L'AUDIOVISUEL (p.
14
)
MM. Jacques Legendre, Daniel Vaillant, ministre des relations avec le Parlement.
INSTAURATION D'UN SERVICE MINIMUM
DANS LES SERVICES PUBLICS (p.
15
)
M. François Trucy, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la
solidarité.
PRÉSIDENCE DE M. JACQUES VALADE
5.
Aménagement du territoire. -
Suite d'un débat sur une déclaration du Gouvernement (p.
16
).
MM. Paul Raoult, Jean Huchon, Jean-Pierre Raffarin, Roger Besse, Jean-Marc
Pastor, Gérard Cornu.
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de
l'environnement.
Clôture du débat.
6.
Conférence des présidents
(p.
17
).
7.
Infractions commises sur les agents des compagnies de transport. -
Adoption des conclusions modifiées du rapport d'une commission (p.
18
).
Discussion générale : MM. Christian Bonnet, rapporteur de la commission des
lois ; Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de
l'intérieur par intérim ; Robert Bret, Simon Sutour.
Clôture de la discussion générale.
Article unique. - Adoption (p.
19
)
Article additionnel après l'article unique (p.
20
)
Amendement n° 1 rectifié de M. Sutour. - MM. Simon Sutour, le rapporteur, le ministre de l'intérieur par intérim. - Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.
Intitulé (p.
21
)
Vote sur l'ensemble (p.
22
)
Mme Dinah-Derycke, M. Joseph Ostermann.
Adoption de la proposition de loi.
8.
Volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers. -
Adoption des conclusions modifiées du rapport d'une commission (p.
23
).
Discussion générale : MM. René-Georges Laurin, rapporteur de la commission des
lois ; Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de
l'intérieur par intérim ; Mme Dinah Derycke, MM. Robert Bret, Yves Fréville,
Jacques Bimbenet, Jean-Jacques Hyest.
Clôture de la discussion générale.
Article 1er (p. 24 )
Amendement n° 10 de M. Ostermann. - MM. Joseph Ostermann, le rapporteur, le
ministre de l'intérieur par intérim. - Rejet.
Adoption de l'article.
Article 2 (p. 25 )
Amendement n° 14 du Gouvernement. - MM. le ministre de l'intérieur par intérim, le rapporteur, Mme Dinah Derycke. - Adoption de l'amendement rédigeant l'article.
Article 3 (p. 26 )
Amendements n°s 11 de M. Ostermann et 9 de M. Bret. - MM. Joseph Ostermann,
Robert Bret, le rapporteur, le ministre de l'intérieur par intérim. - Rejet des
deux amendements.
Adoption de l'article.
Article 4 (p. 27 )
Amendement n° 7 rectifié bis de M. Courtois repris par la commission. - MM. le rapporteur, le ministre de l'intérieur par intérim. - Adoption de l'amendement rédigeant l'article.
Articles additionnels après l'article 4 (p. 28 )
Amendements n°s 1 de M. Bimbenet et 4 de M. Mauroy. - M. Jacques Bimbenet, Mme
Dinah Derycke, MM. le rapporteur, le ministre de l'intérieur par intérim. -
Adoption de l'amendement n° 1 insérant un article additionnel, l'amendement n°
4 devenant sans objet.
Amendements n°s 2 de M. Bimbenet, 5 rectifié de M. Mauroy et 8 rectifié de M.
Peyronnet. - M. Jacques Bimbenet, Mme Dinah Derycke, MM. le rapporteur, le
ministre de l'intérieur par intérim, Jean-Jacques Hyest. - Rejet des trois
amendements.
Amendements n°s 3 de M. Bimbenet et 6 de M. Mauroy. - M. Jacques Bimbenet, Mme
Dinah Derycke, MM. le rapporteur, le ministre de l'intérieur par intérim,
Jean-Jacques Hyest. - Rejet des deux amendements.
Amendement n° 13 de M. Ostermann. - MM. Joseph Ostermann, le rapporteur, le
ministre de l'intérieur par intérim. - Retrait.
Adoption de la proposition de loi.
9.
Transmission d'un projet de loi
(p.
29
).
10.
Transmission de propositions de loi
(p.
30
).
11.
Dépôt de rapports
(p.
31
).
12.
Dépôt d'un rapport d'information
(p.
32
).
13.
Ordre du jour
(p.
33
).
COMPTE RENDU INTÉGRAL
PRÉSIDENCE DE M. GUY ALLOUCHE
vice-président
M. le président.
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à neuf heures trente.)
1
PROCÈS-VERBAL
M. le président.
Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.
2
DEMANDE D'AUTORISATION
D'UNE MISSION D'INFORMATION
M. le président.
M. le président du Sénat a été saisi conjointement par les présidents des cinq
commissions ; des finances, des lois, des affaires culturelles, des affaires
économiques et des affaires sociales, d'une demande tendant à obtenir du Sénat
l'autorisation de désigner une mission d'information commune chargée de dresser
le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à
faciliter l'exercice des compétences locales.
Le Sénat sera appelé à statuer sur cette demande dans les formes fixées par
l'article 21 du règlement.
3
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
Débat sur une déclaration du Gouvernement
M. le président.
L'ordre du jour appelle une déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat,
sur l'aménagement du territoire.
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le ministre.
Mme Dominique Voynet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
Monsieur
le président, mesdames, messieurs les sénateurs, vous avez souhaité, dans
l'ordre du jour qui vous est réservé, que la Haute Assemblée débatte de
l'aménagement du territoire.
Je me félicite de cette initiative qui me permet de vous présenter les
orientations que le Gouvernement poursuit avec la préparation des contrats de
plan, la mise en oeuvre des fonds structurels et le projet de loi sur
l'aménagement et le développement durable du territoire.
J'évoquerai, d'abord, le contexte et les objectifs de l'aménagement du
territoire de notre pays.
Durant les trente glorieuses, l'Etat s'est donné plusieurs objectifs en
matière d'aménagement du territoire : la construction de grandes
infrastructures énergétiques et de transports réputées « structurantes » pour
l'économie, la constitution de métropoles d'équilibre et de villes nouvelles,
afin de contrebalancer le poids de l'agglomération parisienne. La politique
d'aménagement du territoire relevait alors d'une démarche centralisée, définie
à Paris.
Ensuite, depuis le début des années soixante-dix, l'Etat a été confronté aux
conséquences de lourdes mutations industrielles et agricoles, ainsi qu'à la
montée du secteur tertiaire. La décentralisation et la construction européenne
ont modifié les modalités d'intervention de l'Etat.
Aujourd'hui, le Gouvernement dresse quatre constats.
Premièrement, la politique d'aménagement du territoire ne se construit plus
seulement dans le cadre hexagonal. Elle doit prendre pleinement en
considération l'échelle européenne.
Deuxièmement, avec la décentralisation, l'Etat n'est plus le seul acteur de
l'aménagement du territoire, même s'il reste un garant essentiel d'unité et de
solidarité.
Troisièmement, les Français souhaitent être plus associés aux décisions qui
les concernent et participer plus concrètement et de manière permanente à la
construction de leur cadre de vie et de travail.
Quatrièmement, enfin, la conception centralisée de l'aménagement du
territoire, identifié à la mise en oeuvre de plans de construction
d'infrastructures a montré ses limites.
Partant de là, quels sont les grands enjeux pour notre pays ?
A grande échelle, tout d'abord, la France doit occuper une position centrale
d'échange et de contact au sein de l'Europe.
Elle participe de la dynamique et de la solidarité de plusieurs grandes
régions physiques, économiques et culturelles de l'Europe : bassin rhénan,
Europe du Nord-Ouest, bassin méditerranéen, région alpine, façade atlantique.
Notre politique d'aménagement du territoire doit s'appuyer sur cette diversité
et en faire un atout majeur pour assurer un développement équilibré.
A l'échelle des bassins de vie ensuite, car les mutations économiques
provoquent un accroissement de la mobilité professionnelle, sociale et
géographique, qui destructure les réseaux de sociabilité, nourrit l'exclusion
et renforce les inégalités.
La politique d'aménagement du territoire doit contribuer à maîtriser ces
phénomènes, en aidant les territoires les plus en difficulté, notamment les
zones rurales en voie de désertification, les zones en reconversion lourde et
les zones urbaines en difficulté à se forger un projet. Le soutien doit
notamment mettre l'accent sur l'éducation, la culture, l'information, la
communication, et sur l'innovation.
La politique d'aménagement du territoire doit aussi contribuer au renforcement
des dispositifs de proximité et à l'expression des solidarités locales
nécessaires à la constitution des réseaux sociaux. Dans un contexte
d'exacerbation des concurrences, elle doit privilégier les coopérations entre
territoires, afin d'améliorer les services offerts aux acteurs économiques et
aux populations, notamment en donnant corps aux réseaux de villes et de
pays.
Cette qualité de service doit s'appuyer sur l'organisation des services
publics qui structurent les territoires : dotés d'une autonomie et d'une
souplesse permettant de répondre aux besoins locaux, ils doivent répondre à des
cahiers des charges respectant l'organisation territoriale de l'Etat et celle
des collectivités, afin de rendre le service nécessaire, quel que soit le lieu
de résidence de nos concitoyens.
A l'échelle du temps, enfin, la politique d'aménagement du territoire doit
être durable. Elle doit prendre en compte l'environnement et les ressources
dans une perspective de long terme et de pérennité du développement.
L'environnement n'est plus un bien consommable ou un gisement à exploiter. Sa
qualité, sa diversité et les services qu'il rend aux populations sont, en soi,
des facteurs de développement et d'attraction : l'eau potable ou les eaux de
baignade, l'air, la prévention des risques industriels et naturels, la qualité
des paysages et la biodiversité sont de nouveaux paramètres de développement et
des éléments essentiels de bien-être.
C'est dans cette perspective que nous préparons les contrats de plan
Etat-région. Il s'agit d'outils essentiels de l'aménagement du territoire qu'il
nous faut mettre au point, adapter à l'environnement qui est le nôtre au
tournant de ce nouveau millénaire.
En effet, comme l'a rappelé la circulaire de M. le Premier ministre, le 31
juillet dernier, « nous avons besoin d'un autre type de développement, inscrit
dans la durée, qui s'attache à la fois à la création d'emplois ou d'activités
nouvelles et à leur caractère durable, c'est-à-dire compatible avec
l'efficacité économique, la justice sociale et la préservation de
l'environnement ». A la logique de guichet doit se substituer une approche par
projet.
Cette stratégie, que nous devons mettre en oeuvre pour la période 2000-2006,
est aussi nouvelle, par le fait qu'elle mise sur plus de concertation : « plus
de rigueur dans la contractualisation et les choix stratégiques de la part de
l'Etat et plus de participation et d'implication de tous les acteurs dans la
région, publics, privés et associatifs », a écrit M. Lionel Jospin aux membres
de son gouvernement ainsi qu'aux préfets de département et de région.
Enfin, ces contrats de plan entre l'Etat et les régions devront être élaborés
en parfaite cohérence avec les documents uniques de programmation
communautaires afin de bénéficier le mieux possible de l'appui des fonds
structurels de la prochaine génération.
En juillet 1997, la Commission publiait dans le document Agenda 2000 ses
propositions relatives à l'élargissement de l'Union européenne et au budget
communautaire. Ces propositions s'inscrivent dans une évolution historique de
l'Europe marquée par l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale,
la réalisation de l'Union monétaire, les négociations de l'Organisation
mondiale du commerce.
En mars dernier, elle a rendu publics les projets de règlement qui devraient
permettre de mener à bien les nouvelles politiques de l'Union dans le domaine
des fonds structurels et de la politique agricole commune. Cette réforme
pourrait bouleverser les équilibres territoriaux si nous n'y prenons pas garde.
La concentration géographique des interventions se traduira en effet par un
moindre pourcentage des populations couvertes dans notre pays.
Mais cette réforme se traduira aussi par une simplification des interventions,
par plus de transparence, par l'élargissement et l'approfondissement du
partenariat. L'adoption de ces projets de règlements devrait intervenir au
cours du printemps et, ainsi, ce qui ne compromettra pas le démarrage effectif
des programmes en région.
L'objectif légitime de stabilité générale du budget communautaire doit non pas
conduire à sacrifier les politiques structurelles régionales au profit de la
seule politique agricole mais, bien au contraire, à s'attacher à prendre en
compte les différences de situations et les difficultés particulières de
certaines régions.
Le resserrement de l'intervention européenne autour de trois objectifs et de
trois programmes d'intérêt communautaire doit s'appuyer sur une combinaison des
critères objectifs de richesse et pauvreté - produit intérieur brut - de
difficultés sociales - évolution démographique, chômage et taux d'activité,
importance des situations d'exclusion - et de situations territoriales -
richesse, fragilité ou dégradation de l'environnement, densité d'occupation
humaine.
Vous l'aurez compris à travers mon propos, les régions sont, à mes yeux, les
interlocuteurs privilégiés de l'Etat dans le processus de contractualisation.
Elles doivent être les chefs de file de l'aménagement du territoire. Cette
confirmation répond au souci de clarification que nombre d'entre vous ont
formulé à plusieurs reprises. La reconnaissance pour la région de cette
fonction de chef de file pour l'aménagement du territoire ou le développement
économique n'est pas pour autant exclusive.
Les départements sont invités à s'associer à la contractualisation, à la
mesure de leurs compétences et de leur volonté de s'engager dans le cadre
régional. Ainsi les pays, sur lesquels je reviendrai en vous exposant les
grandes lignes de la loi d'orientation d'aménagement et de développement
durable du territoire sont des territoires de projets constitués sur une base
volontaire par les communes et groupements existants et seront soumis à l'avis
conforme des conférences régionales d'aménagement et de développement du
territoire, auxquelles participent explicitement les conseils généraux. Les
départements sont donc associés à la procédure de constitution, et on peut
supposer qu'ils passeront contrat ou signeront une convention avec les pays
qu'ils agréent.
Ainsi, le Gouvernement distingue clairement deux approches dans sa politique
d'aménagement du territoire : les niveaux de gestion, élus directement et dotés
de compétences, que sont les départements et les régions, et les échelles de
projets que sont non seulement les pays mais aussi, leurs aînés, les parcs
naturels régionaux.
Cette approche différenciée doit permettre de mieux répondre aux attentes des
citoyens, notamment au sein des conseils de développement des pays, de soutenir
des initiatives locales et la créativité citoyenne.
Comme vous le voyez, nous entendons bien renforcer et prolonger les avancées
de la décentralisation, dont vous vous félicitez sans l'avoir plébiscitée à
l'origine.
Pour la première fois, dans le cadre de contrats de plan et de programmes
européens, l'Etat affiche et met en débat sa stratégie en région, sans
obligation, en ne définissant pas
a priori
de « noyau dur », ni
exclusive. La première phase de débat sur la stratégie et les orientations, à
laquelle départements, collectivités locales et acteurs régionaux sont conviés,
sera prise en compte dans la définition des mandats de négociation.
De même, la définition du cadre territorial en agglomérations et pays fera
l'objet d'une première concertation et d'une période de contractualisation
possible jusqu'en 2003, ce qui permettra une élaboration cohérente et sans
précipitation, et laissera la porte ouverte au droit d'expérimentation ou à une
configuration régionalisée des contrats. Il n'y a donc aucune «
recentralisation rampante » dans la démarche du Gouvernement.
Cette démarche permet au contraire de prendre la pleine dimension des
processus de décentralisation en cours, notamment en matière de formation
professionnelle et de transport régional dans les régions, et d'action sociale
dans les départements. Les régions ont donc pour fonction d'animer, avec
l'ensemble des acteurs, le débat sur le projet régional.
Toutes les régions sont conviées dans les mêmes termes à cet exercice, sans
aucune différence de traitement. La composition de certains exécutifs
s'appuyant sur un accord avec l'extrême droite rend cependant l'exercice
démocratique plus difficile, voire inacceptable pour certains acteurs, et
appelle une vigilance accrue du Gouvernement sur les principes
démocratiques.
La réforme de l'assiette de la taxe professionnelle, la création de la taxe
professionnelle d'agglomération ou encore la révision des valeurs locatives
n'ont pas pour objet ni pour effet de centraliser. Elles ont pour effet de
favoriser l'emploi et d'introduire plus de solidarité dans la fiscalité locale.
Elles assurent une garantie des concours financiers de l'Etat aux collectivités
locales, qui les préserve de l'inflation et intègre la croissance.
Plusieurs d'entre vous se sont fait l'écho des difficultés posées par la «
dictature des normes » pour les collectivités locales. Celles-ci ne font que
transcrire - et à mes yeux souvent avec retard - la montée des exigences de
qualité ou de sécurité exprimées par nos concitoyens. Elles participent d'une
plus grande prise en compte des préoccupations qualitatives, par rapport à la
satisfaction des besoins quantitatifs. Ainsi, le désamiantage ou la collecte
sélective des déchets illustrent de façon spectaculaire cette évolution.
M. Jean-Claude Gaudin.
Très bien !
Mme Dominique Voynet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
L'aménagement du territoire doit s'assurer d'une qualité d'accès de chacun aux
services essentiels. L'évolution des maternités et des services d'urgence, des
commissariats et des gendarmeries ou encore la modernisation de La Poste
affectent la répartition de ces services publics sur le territoire. Elles ne
peuvent être conduites indépendamment les unes des autres, ou sans concertation
suffisante par chacune des administrations et chacun des établissements publics
concernés.
Les projets de réorganisation territoriale des services publics doivent être
étudiés en fonction de l'intérêt pour les populations desservies, de l'intérêt
pour l'Etat et de l'impact territorial, économique et social.
Ils doivent ête envisagés de manière interministérielle et faire l'objet d'une
étude d'impact. Ils ne peuvent être décidés sans une concertation préalable.
Le Gouvernement prépare la mise en place d'un dispositif coordonné de pilotage
en matière de services publics, et prévoit une politique d'accompagnement :
coordination par les préfets, contrats pluriannuels des services publics,
garanties d'accessibilité dans le cadre des volets territoriaux des contrats de
plan, développement des partenariats dans le cadre de services polyvalents,
aide à l'expérimentation locale, accompagnement financier des mutations...
Les obstacles sont donc nombreux pour promouvoir une politique renouvelée
d'aménagement du territoire. Dans sa déclaration de politique générale, le 19
juin 1997, le Premier ministre en prenait la mesure en décidant une « révision
de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire
afin que toutes les dimensions - écologiques, culturelles, économiques - du
développement soient prises en compte dans les régions ».
C'est dans ce sens que j'ai préparé le projet de loi d'orientation pour
l'aménagement et le développement durable du territoire, que l'Assemblée
nationale examinera à compter du 19 janvier prochain et que la Haute Assemblée
examinera au cours du premier trimestre 1999.
Sans anticiper sur le débat parlementaire, je voudrais vous tracer les grandes
lignes de ce projet de loi.
Première nouveauté : au projet de schéma national, que le précédent
gouvernement n'avait pu formuler ni présenter au Parlement dans les délais
prévus par la loi de 1995, se substitueront des schémas de services collectifs
et des schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire. Ces
schémas seront inédits : ils reconnaîtront au développement des services une
importance au moins aussi grande que celle des équipements dits structurants,
sur les sujets qui appellent nécessairement une approche européenne et
interrégionale.
Les schémas relatifs à l'enseignement supérieur et à la recherche, à la
culture, à l'information et à la communication visent particulièrement au
développement de ces fonctions immatérielles.
Le projet de schéma « espaces naturels et ruraux » assure la cohérence du
projet de loi d'aménagement avec le projet de loi d'orientation agricole.
Les schémas relatifs à l'énergie et aux transports de voyageurs et de
marchandises prendront en compte la satisfaction des besoins à court terme, en
favorisant l'utilisation optimale des équipements et services existants, et la
préservation à long terme des milieux et des ressources.
Le projet de loi réaffirme la place des régions et la pertinence des approches
interrégionales, particulièrement à l'échelle des grands bassins fluviaux, des
massifs montagneux et des littoraux.
Une articulation nouvelle des territoires a été élaborée avec la constitution,
dans ce projet de loi, des agglomérations et des pays en cohérence, bien sûr,
avec le projet de loi relatif à l'organisation urbaine et à la simplification
de coopération intercommunale, que propose le ministre de l'intérieur.
Il s'agit de s'appuyer sur les communes et sur les trois formes de coopération
intercommunale que sont les communautés urbaines, les communautés
d'agglomération et les communautés de communes. Les deux premières seront
incitées à anticiper l'intégration de compétences et la solidarité fiscale par
l'élaboration et la mise en oeuvre de projets de développement à l'échelle de
l'agglomération.
Les communautés de communes seront, quant à elles, conviées à se structurer de
manière volontaire en pays. Ces territoires de projets, créés par la loi
d'orientation pour l'aménagement et de développement du territoire de 1995,
n'ont pas vocation à se transformer en structures intercommunales dotées de
compétences fortes ou à assurer des maîtrises d'ouvrages d'opérations
d'aménagement, et encore moins à se substituer à des collectivités existantes
tels que les départements.
Agglomérations et pays ont pour mission de définir et de mettre en oeuvre un
projet cohérent à l'échelle de leurs territoires. Ils s'appuieront pour ce
faire sur les politiques de l'Etat, sur celles des régions ou, s'ils le
souhaitent, sur celles des départements et des communes dans le cadre d'un
contrat.
La mise en oeuvre de ce projet est une condition nécessaire de la
reconnaissance et du développement des territoires. Elle constitue un facteur
indispensable à un développement équilibré permettant de diminuer les coûts
induits par l'hyperconcentration urbaine. C'est aussi un préalable à un effet
positif de désenclavement. Les territoires ruraux en difficulté et les zones
urbaines en conversion feront l'objet d'un soutien différencié.
Voilà en quelques mots, monsieur le président, mesdames, messieurs les
sénateurs, les grands axes de la politique d'aménagement du territoire que le
Gouvernement entend mettre en oeuvre. Les projets de loi en matière
d'orientation agricole, d'aménagement et de développement durable du
territoire, de renforcement de l'intercommunalité consolideront, j'en suis
convaincue, la mobilisation et la solidarité entre les territoires, ainsi que
la décentralisation.
M. le président.
La parole est à M. le président de la commission des affaires économiques et
du Plan.
M. Jean François-Poncet,
président de la commission des affaires économiques et du Plan.
Le Sénat
vous remercie, madame la ministre, d'avoir accepté d'engager avec lui un débat
d'orientation sur l'aménagement du territoire. Il n'est pas de sujet qui soit,
avec la décentralisation, plus proche des préoccupations de la Haute Assemblée.
Comment d'ailleurs en serait-il autrement puisque le Sénat représente les
collectivités territoriales et que le développement est le souci quotidien
majeur des élus de ces mêmes collectivités ?
Mes chers collègues, l'aménagement du territoire, après avoir été dans les
années soixante et soixante-dix l'ardente obligation de la nation, a connu, à
partir du début des années quatre-vingt, des fortunes diverses. On peut
toutefois affirmer, sans grande crainte d'être contredit, qu'il est
progressivement devenu une préoccupation seconde. En effet, d'autres priorités
se sont imposées en raison de la crise économique et des sinistres sectoriels
et régionaux qu'elle a engendrés, aux quatre coins du territoire national, dans
la sidérurgie, dans le textile, dans la construction navale...
Puis est venue la loi du 4 février 1995, dont l'ambition - je ne dis pas le
résultat - a été de redonner à l'aménagement du territoire sa place au premier
rang des priorités gouvernementales. C'est cette loi que votre ministère vous
propose d'amender. Le Sénat en connaîtra le texte vers le mois de mars, si les
remous du calendrier parlementaire le permettent, et c'est alors que nous
aurons à en débattre.
Si vous me le permettez, madame, je voudrais concentrer les quelques
observations que j'ai à faire sur ce texte qui engage l'avenir à long terme.
Il se trouve que la contribution du Sénat à l'élaboration du texte de 1995 a
été particulièrement importante et, je crois pouvoir le dire, particulièrement
positive. Mais, madame, ce n'est pas une raison, soyez-en persuadée, pour que
le Sénat, mû par un amour-propre d'auteur mal placé, se montre systématiquement
critique à l'égard des amendements qui lui seront proposés pour modifier la loi
de 1995. Je tenais à vous en donner l'assurance. Sachez que nous examinerons et
débattrons sans aucun
a priori
de la loi Voynet.
De plus, nous ne nous refuserons nullement à « concevoir autrement
l'aménagement du territoire », comme nous y invite l'exposé des motifs. Si j'ai
bien lu le texte, l'adverbe « autrement » signifie qu'il s'agit désormais de
mettre l'accent sur le caractère durable que le développement et l'aménagement
du territoire doivent revêtir en cette fin de siècle.
Il est vrai que le Sénat se méfie des phrases toutes faites, qui dissimulent
souvent le vide de la pensée ! Mais si le développement durable veut dire
cohésion sociale, qualité de l'environnement et des ressources naturelles,
importance nouvelle accordée aux enjeux écologiques, diversités économique,
sociale et naturelle des territoires et au long terme d'une façon générale,
alors je crois que le Sénat ne trouvera rien à y redire.
Dois-je vous avouer, madame, que je n'ai à ce jour rencontré aucun sénateur
qui se déclare partisan d'un développement précaire portant atteinte à
l'environnement
(M. Jacques Machet applaudit)
et que personne, à ma
connaissance, n'a fait pareil reproche s'agissant de la loi de 1995 ?
M. Jean-Claude Gaudin.
Tout à fait !
M. Jean François-Poncet,
président de la commission des affaires économiques.
Le principal
reproche que vous-même, à travers cet exposé des motifs, adressez à cette loi,
c'est qu'elle n'a été que très partiellement appliquée.
M. Jean-Claude Gaudin.
Et pour cause !
M. Jean François-Poncet,
président de la commission des affaires économiques.
Je me dois donc de
souligner qu'elle a quand même fait l'objet de quarante-trois décrets
d'application et de cinquante et un arrêtés, circulaires et instructions.
Il est vrai que quelques textes relatifs aux officines de pharmacie, aux
évaluations cadastrales ou à l'obligation de déclaration d'hébergement
touristique n'ont pas été pris avant le changement de majorité.
Il n'en demeure pas moins que l'essentiel des mesures d'application avaient
été prises. Notre collègue Jean-Claude Gaudin, votre précédesseur, madame, y
avait soigneusement veillé, et il mérite à ce titre nos félicitations
rétrospectives.
(Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants.)
Nous voici donc, mes chers collègues, saisis d'un texte qui ne cache pas
son ambition : réorienter profondément la politique d'aménagement du
territoire.
Nouvelle majorité, nouvelle politique ! Personnellement, j'ai un faible pour
la continuité républicaine, mais, après tout, pourquoi pas ? Ce texte, la
commission des affaires économiques n'a pas encore eu le temps de l'étudier,
mais je crois pouvoir dès à présent formuler quelques observations et vous
soumettre quelques questions, madame la ministre.
Ces observations et questions concernent quatre aspects du texte qui a été
déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale : sa dimension démocratique, sa
dimension territoriale, sa dimension économique et sa dimension financière,
c'est-à-dire, en fait, les aspects essentiels de l'aménagement du
territoire.
Je commencerai par la dimension démocratique.
La loi de 1995 était une loi-cadre. Le projet qui va sans doute nous être
soumis - mais encore faut-il savoir quelles modifications l'Assemblée nationale
y apportera - est un texte d'intention, de principe. Or, chacun le sait bien,
entre les intentions et leur mise en oeuvre, la distance est souvent très
grande.
La loi de 1995, bien que loi-cadre et, par la même, plus précise et plus
contraignante que le nouveau texte, avait institué un schéma national destiné à
traduire en termes concrets, en termes de terrain, le cadre tracé par la loi.
Ce schéma devait être soumis au Parlement et il était sur le point de l'être au
moment du changement de majorité.
Je vous ai bien entendue, madame, lorque vous nous avez expliqué, à l'instant,
que le gouvernement précédent n'aurait pas été en état de soumettre ce texte
dans les délais. Sur les délais, vous n'avez certes pas tort. Mais je ne
connais pas beaucoup de gouvernements qui aient respecté les délais prévus dans
les textes de loi ; c'est bien fâcheux, mais cela arrive souvent, et j'espère
simplement, madame, que vous ferez mentir ce jugement pessimiste que je porte
sur le temps qui s'écoule entre la promulgation d'un texte de loi et sa mise en
oeuvre.
Le schéma national disparaît. Or il devait être soumis au Parlement. Dès lors,
avec lui, disparaît également la consultation du Parlement sur l'application de
la loi-cadre.
Quant aux schémas de services, qui constituent l'essentiel de l'actuel projet,
ils seront, certes, débattus au niveau des régions, mais le Parlement, lui,
n'aura pas à en connaître. Je serais presque tenté de dire que tout le monde,
jusqu'à la dernière association, sera consulté, sauf le Parlement !
Vous reconnaîtrez que c'est surprenant, pour dire le moins, et cela m'amène à
vous poser, madame la ministre, la question suivante : acceptez-vous que les
schémas de services soient communiqués et débattus au Parlement ?
Si j'insiste sur ce point, mes chers collègues, c'est parce qu'une petite
phrase figurant à la page 8 de l'exposé des motifs a attiré mon attention et,
je dois l'avouer, a éveillé mon inquiétude. Cette petite phrase, qui pèse très
lourd, la voici : « Les schémas collectifs de services partent des besoins de
services et d'équipements et non de l'offre ou de la seule demande exprimée.
»
Mais qui, en dehors des populations concernées et des élus, de qui émanent les
demandes de services et d'équipements, sera habilité à apprécier les besoins ?
Qui dira, en l'absence du Parlement, qu'il y a un vrai besoin ? S'agira-t-il
des préfets ? Sera-ce la technocratie ministérielle parisienne ? Si c'était la
DATAR, je me sentirais rassuré...
(Sourires sur les travées du RDSE, de
l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
Ou encore
s'agira-t-il de vous-même, madame la ministre, voire du Premier ministre ?
Selon moi, si les schémas de services, poutre maîtesse du texte, n'étaient pas
soumis au Parlement et si les besoins étaient arbitrairement évalués par une
autorité administrative ou ministérielle, en fonction de préoccupations qui
pourraient - qui sait ? - être partisanes, nous aurions tout lieu d'être
inquiets, inquiets pour la démocratie, à laquelle je vous sais, madame, si
attachée, inquiets pour l'aménagement du territoire. J'espère que vous pourrez
nous rassurer.
Notre deuxième préoccupation porte sur la dimension territoriale.
L'une des originalités du texte est de faire reposer l'aménagement du
territoire sur trois piliers : les régions, les établissements publics urbains
et les pays. Des départements, il n'est tout simplement pas question !
J'ai observé, madame, avec plaisir et même soulagement, que, dans votre
discours, vous vous étiez souvent référée aux départements. C'est une évolution
qui, je l'avoue, commence à me rassurer.
Il reste que, dans le texte, le mot même de département n'apparaît qu'une ou
deux fois, au hasard d'une phrase au demeurant sans portée.
Franchement, c'est un tour de force d'arriver à fonder toute une politique
d'aménagement du territoire en ignorant la collectivité territoriale sur
laquelle repose la structure administrative française !
On a le droit, bien sûr, d'estimer qu'il existe en France un échelon
administratif de trop. On a le droit d'observer que l'échelon régional est,
sous des appellations diverses selon les pays, l'aire territoriale reconnue
comme pertinaente de l'aménagement du territoire dans de nombreux Etats de
l'Union européenne.
Mais le texte du Gouvernement, s'il ignore le département, ne le supprime pas.
Or qui connaît la réalité française sait qu'il n'existe pratiquement aucun
projet, grand ou petit, économique, routier, universitaire, culturel ou, madame
la ministre, écologique, qui puisse se passer d'un financement départemental.
Comment, dans ces conditions, prétendre à la cohésion en matière d'aménagement
du territoire, souci qui revient sans cesse dans le texte, quand, en même
temps, on exclut un maillon territorial qui est toujours essentiel et souvent
central ?
Madame la ministre, accepterez-vous de réintroduire le département, par voie
d'amendement, à égalité avec les pays, les agglomérations et la région dans le
texte qui nous sera soumis ?
(Très bien ! et applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union
centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
J'en viens à notre troisième préoccupation, qui a trait à la dimension
économique.
J'ai relevé avec satisfaction que la performance économique figurait au nombre
des buts fondamentaux qui sont assignés au projet de loi. Nous ne pouvons
qu'approuver cette mention, de même que nous approuvons l'accent qui est mis
dans le texte sur la nécessité de lancer de solides passerelles entre
l'enseignement supérieur et l'entreprise. Nous ne contestons nullement, non
plus, bien au contraire, le rôle structurant des villes dans le développement
de l'espace rural.
Mais peut-on dire, pour autant, comme on n'hésite pas à le faire dans le
projet de loi, que la richesse n'est produite qu'à la ville et qu'il n'y a pas
de dynamisme économique propre aux zones rurales ? Personnellement, je ne le
pense pas ; à condition, évidemment, que l'Etat dote ces zones des mêmes
infrastructures que leurs homologues urbaines, c'est-à-dire, en premier lieu,
des infrastructures de désenclavement sans lesquelles il n'y a pas, à notre
époque, de développement.
La desserte autoroutière des villes moyennes demeure un élément essentiel de
l'aménagement du territoire.
Il pourrait y avoir, à cet égard, madame la ministre, un point de désaccord.
Nous aurons à nous expliquer sur ce point, le moment venu.
M. le président.
Mon cher collègue, je me permets de vous prier de vous acheminer vers votre
conclusion, afin que puisse être respecté le temps de parole de chacun.
M. Jean François-Poncet,
président de la commission des affaires économiques.
Je vais donc aborder
très brièvement mon dernier point, monsieur le président, bien qu'il soit
peut-être le principal. Il s'agit du problème de la péréquation des ressources
entre collectivités riches et collectivités pauvres.
Le texte ignore totalement ce problème.
Il est vrai que la loi de 1995 en traite abondamment, à mes yeux de façon
d'ailleurs totalement innovante, et que les articles concernés de cette loi ne
sont pas abrogés. Cependant, dans l'énumération qui est faite d'un certain
nombre de dispositions de la loi de 1995 qui sont maintenues, ne figurent pas
celles qui sont relatives à la péréquation.
Cela m'amène évidemment à vous demander, madame, quelle est votre position
concernant la péréquation, que nous considérons ici comme l'un des piliers
centraux de l'aménagement du territoire.
Telles sont, madame la ministre, quelques-unes des observations et questions
que je voulais vous soumettre, en exprimant l'espoir sincère que nos débats
nous permettront de dégager un consensus.
L'aménagement du territoire est un sujet, nous le savons tous, essentiel pour
une grande majorité de nos concitoyens. Mais il ne progressera que s'il est
porté pendant toute une génération par la nation tout entière, au travers des
majorités diverses qui ne manqueront pas de se succéder. Il n'y a d'aménagement
du territoire que dans la continuité.
(Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants.)
M. le président.
Je vous remercie, monsieur le président de la commission des affaires
économiques, de votre compréhension.
La parole est à M. le président de la commission des finances.
M. Alain Lambert,
président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes
économiques de la nation.
Monsieur le président, madame la ministre, mes
chers collègues, je veux - brièvement, puisque mon temps de parole est compté,
ce qui est bien naturel - me réjouir aussi que ce débat puisse se tenir
aujourd'hui ici, au Sénat, sur l'initiative de son président, notre assemblée
ayant institutionnellement vocation à représenter le territoire et les
collectivités qui le forment.
Vous avez également bien fait, madame la ministre, de choisir le Sénat, car,
si celui-ci sait s'opposer - et il ne le fait que lorsque c'est nécessaire - il
sait aussi très souvent se rassembler sur les grands enjeux. Or l'enjeu de
l'aménagement du territoire mérite, précisément, la recherche d'un large
consensus ; je souhaite que vous puissiez vous y associer.
Ce débat vient également à propos, puisque de nombreuses échéances se
présenteront dès l'année prochaine : les fonds structurels européens, les
contrats de plan Etat-région, puis les contrats de ville.
Nous aurons aussi à débattre de textes importants ; M. François-Poncet y a
fait allusion, je n'y reviens pas.
Madame la ministre, le Gouvernement nous dit vouloir privilégier la recherche
d'un développement durable du territoire. Qui ne souscrirait pas à la volonté
d'inscrire dans la durée une politique d'aménagement du territoire ?
Il nous faut cependant nous accorder sur la signification de l'épithète «
durable », qui, jusqu'à présent, a été utilisée lors des sommets internationaux
portant sur la préservation de notre planète. Il reste à en donner un vrai
contenu pour l'aménagement du territoire français.
Certains ont redouté - c'est le cas du Conseil économique et social - que,
sous couvert d'aménagement durable du territoire, on ne privilégie « l'existant
» au détriment de la réalisation d'infrastructures nouvelles.
Sur une question de cette importance, il est nécessaire, madame la ministre,
que vous leviez toute ambiguïté.
Personnellement, je ne souhaite pas que l'on vous prête des intentions, que
des décisions malheureuses vous soient imputées alors que vous ne le méritez
pas. Il est temps d'expliquer clairement à la nation ce qui relève de
difficultés de financement et ce qui résulte d'un refus d'agir.
Vous le savez, les réticences du Gouvernement à l'égard des propositions
ambitieuses formulées au Sénat en matière d'infrastructures de transport ont
heurté la Haute Assemblée. Cela a été dit ; cela doit être rappelé.
Si nous souhaitons, comme vous, madame la ministre, qu'une politique
d'aménagement du territoire ait l'ambition de la durée, nous souhaitons
également qu'elle réponde à une exigence d'équilibre.
Cette exigence peut se décliner à plusieurs niveaux, et tout d'abord par un
équilibre entre les différents niveaux de décision. Aujourd'hui, la politique
d'aménagement du territoire a une dimension européenne, une dimension nationale
et une dimension locale. Tous ces niveaux se complètent utilement.
Par l'ampleur des masses financières qu'elle mobilise, la politique
structurelle européenne joue dorénavant un rôle essentiel. Des modifications
importantes dans ces mécanismes d'intervention et dans les concours nous
attendent.
Veillons soigneusement à ce que la réforme des fonds structurels, en
particulier la fusion des objectifs « 2 » et « 5 » en un objectif « 2 nouveau
», ne se traduise pas par un affaiblissement de l'effort en faveur du monde
rural, même si je mesure parfaitement, en tant que maire de villes, les défis
urbains que nous avons à relever.
L'échelon national demeure essentiel à mes yeux : c'est à l'Etat qu'il revient
de promouvoir une vision globale de l'aménagement du territoire. Il ne peut se
contenter de relayer la politique structurelle européenne. Tout en cherchant
les complémentarités indispensables, il doit assumer et affirmer sa pleine
responsabilité.
A cet égard, l'abandon du schéma national d'aménagement du territoire nous a
inquiétés : comment les huit schémas de service collectif et les schémas
régionaux garantiront-ils cette vision globale et cette responsabilité
indispensable que j'évoquais ?
La juxtaposition de huit approches sectorielles rendra plus difficile la
cohérence d'une politique. Ne craignez-vous pas qu'il n'en résulte une approche
technocratique où chaque ministère aura son schéma à défendre ?
Un équilibre est aussi à trouver entre les collectivités territoriales de
plein exercice. Les espaces de développement de pays et d'agglomérations
peuvent incontestablement bâtir des projets locaux ambitieux, qu'il faut en
effet encourager. Mais, madame la ministre, soyons lucides : n'allons pas
jusqu'à croire qu'ils couvriront l'ensemble du territoire.
Des discriminations positives, pour employer une expression à la mode,
resteront indispensables pour venir en aide aux zones les plus défavorisées,
qu'il s'agisse des quartiers dégradés ou des zones rurales.
Le « rôle structurant des villes » et leur « capacités à féconder les
territoires qui les entourent », pour reprendre vos paroles, n'auront pas la
force de rayonnement suffisante pour offrir leur chance aux espaces les plus
ruraux de notre territoire.
Des mesures spécifiques et adaptées pour des territoires singuliers - les
quartiers urbains, l'espace rural profond, la montagne ou le littoral -
demeureront nécessaires.
Une politique de soutien aux réseaux de villes moyennes est également capital
si nous voulons maintenir le tissu industriel de la France.
J'insisterai maintenant sur un autre aspect.
A côté des acteurs publics, le rôle des acteurs privés est décisif, n'oublions
jamais de le rappeler. Ce sont des emplois privés dont la France a besoin. Pour
maintenir et pour créer ces emplois, nous devons nous appuyer sur les
entreprises, sur les investisseurs, qu'ils soient français ou étrangers. Nous
devons prendre l'habitude de les considérer comme des acteurs à part entière de
l'aménagement du territoire.
Madame la ministre, mes chers collègues, ayons une claire conscience que,
demain, avec l'euro, une concurrence fiscale et sociale, une mobilité
croissante des entreprises et de leurs salariés vont s'affirmer. Les régions
européennes entreront en compétition et nos territoires doivent se préparer à
devenir très compétitifs.
Nous sortons, mes chers collègues, de trois semaines de longs, parfois trop
longs débats sur la loi de finances et je ne vous cacherai pas une certaine
préoccupation. Oui, il est souhaitable, il est indispensable de réfléchir à
l'aménagement du territoire. Mais il est également urgent et indispensable,
madame la ministre, de diminuer nos prélèvements obligatoires pour stimuler les
créateurs d'entreprises, de limiter les dépenses publiques pour alléger les
charges des entreprises, de réduire les déficits pour ne pas décourager les
jeunes générations et ne pas les tenter d'aller exercer leurs talents à
l'étranger.
Enfin, si nous voulons élaborer une politique d'aménagement du territoire
équilibrée, si nous voulons rendre nos territoires compétitifs, il nous faut
adopter une méthode qui associe tous les partenaires.
Le Parlement et les collectivités territoriales doivent donc être réellement
associés. Nous nous sommes inquiétés, madame la ministre, des déclarations qui
ont pu laisser penser que le Gouvernement serait tenté de brusquer la
discussion parlementaire du projet de loi que vous déposerez sur le bureau du
Parlement. Le débat que nous avons aujourd'hui est un signe encourageant, mais
il doit être conçu comme la première étape d'un échange que nous souhaitons
riche et constructif ; rien ne serait pire qu'il apparaisse comme un lot de
consolation avant une procédure législative écourtée. Cette inquiétude est
aussi celle des collectivités territoriales. Les conditions assez précipitées
dans lesquelles se sont engagées les négociations des contrats de plan
Etat-région ont pu laisser, ici ou là, l'impression, malgré des déclarations
tout à fait positives du Gouvernement, que celui-ci aurait une approche encore
un peu directive. La fermeture de certains services publics en milieu rural, la
tentative de réorganisation des implantations de gendarmeries et de
commissariats ont montré que les concertations préalables avaient été
insuffisantes.
De ce point de vue, l'adoption du projet de loi d'orientation de 1995 aura été
un exemple, car il avait été précédé d'un grand et authentique débat région par
région. Madame la ministre, seule une concertation approfondie avec l'ensemble
des partenaires intéressés permettrait à une politique d'aménagement du
territoire de se doter des fondements solides sans lesquels elle ne peut
espérer être « durable ».
Pour conclure, je souhaite dire un mot de mauvaises habitudes françaises dont
nous tardons à nous corriger.
Le monde de demain, marqué par des changements prodigieux dans les domaines
technologiques, industriels, financiers et humains, n'appelle-t-il pas des
pratiques plus efficaces ? Schémas, zonages, procédures, comités, conseils,
règlements, cofinancements, structures en place et en devenir : cet écheveau -
réputé nécessaire - n'épuise-t-il pas les énergies créatrices de notre pays ?
Ne bride-t-il pas toutes les initiatives ? La non-consommation de crédits
communautaires n'en constitue-t-elle pas, madame la ministre, une présomption
inquiétante ?
Le monde nouveau est un monde de changements importants, il appelle à beaucoup
de souplesse, d'expérimentation, d'adaptation et de grande rapidité dans les
décisions. Il nous invite à nous réformer, à nous moderniser, à devenir plus
efficaces, plus compétitifs, pour redevenir ce que les Français ne doivent
jamais cesser d'être et que le Gouvernement ne doit jamais cesser de leur
demander : être les meilleurs !
(Applaudissements sur les travées de l'Union
centriste, des Républicains et Indépendants et du RPR, ainsi que sur certaines
travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. le président de la commission des lois.
M. Jacques Larché,
président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Monsieur le
président, madame la ministre, mes chers collègues, l'aménagement du territoire
s'est imposé, du moins semble-t-il - nous le croyons jusqu'à ce jour - comme
une idée-force et comme une préoccupation politique essentielle.
Peut-être - je m'avance avec beaucoup de prudence - ne nous sommes-nous pas
suffisamment interrogés sur sa signification.
Une politique d'aménagement du territoire s'analyse, en définitive, comme une
tentative de corriger le cours naturel des choses. Cette tentative de
correction concerne, d'abord, la répartition des hommes sur le territoire. Il
existe une tendance normale à la concentration urbaine, avec, de façon
particulièrement nette en France en raison de l'étendue de notre territoire et
de notre faiblesse démographique au kilomètre carré, l'apparition d'une
certaine désertification.
Cette tentative de correction tend à réaliser, ensuite, un certain
rééquilibrage des forces de production.
Aménager le territoire, c'est donc aller contre ce que la force des hommes et
des choses pourrait, peut-être, naturellement produire.
La loi de 1995, à laquelle le Sénat, sur la base des travaux remarquables de
la commission des affaires économiques, a beaucoup contribué, a marqué la
tentative d'aboutir à une double correction de ces situations de fait,
essentiellement par une politique de redistribution des aides et de
l'implantation des entreprises.
J'avoue avoir eu quelques doutes quant aux principes sur lesquels elle
reposait. Je ne suis pas persuadé non plus que les premiers résultats aient été
tous positifs.
Ainsi, certaines délocalisations, financées par des fonds publics qui
dispensaient les entrepreneurs d'accomplir un effort d'investissement, ont créé
du chômage dans les lieux d'implantation primitive, sans pour autant aboutir à
un développement économique durable.
Les entrepreneurs n'ont pas besoin d'un assistanat systématique. Ce qu'ils
attendent, c'est la libre implantation de ce qu'ils voudraient pouvoir faire
dans un certain nombre de cas. Ce qu'ils attendent également, c'est une
législation qui, enfin débarrassée de je ne sais combien de contraintes,
aboutisse à la libération des énergies sans lesquelles rien n'est possible.
Cette loi avait toutefois le mérite d'exister. Elle a été conduite avec
énergie et elle aurait pu, à long terme - et moyennant quelques correctifs -
produire tous les effets positifs que l'on attendait d'elle.
Vous avez bien voulu, madame la ministre, venir devant nous pour nous faire
part de vos intentions.
Notons que l'examen en urgence du texte annoncé ne se justifie guère. Le temps
qui vous a été nécessaire et les difficultés rencontrées, les arbitrages
intervenus - sans doute positifs - au cours de son élaboration justifieraient
un examen approfondi par le Parlement.
L'aménagement du territoire est avant tout, qu'on le veuille ou non, un
problème financier. Vos intentions, en la matière, on vous l'a dit,
n'apparaissent pas très clairement. En revanche, vous mettez l'accent sur
l'aspect structurel d'une politique qui demeure nécessaire.
Vous privilégiez le développement des agglomérations, au motif que seule la
ville créerait de l'emploi. Le développement des zones rurales est relégué au
second plan sous l'effet de la prééminence du fait urbain.
Le renforcement des pays que vous annoncez ne doit pas faire d'eux un échelon
administratif supplémentaire. Leur définition, nous dit-on, sera appréciée par
une commission coprésidée par le préfet et par le président du conseil
régional. Qu'entend-on par là ? Quelle sera la portée juridique de la décision
prise ?
Le département a été, jusqu'à ce jour, le cadre de la mise en oeuvre de la
nécessaire solidarité entre la ville et le milieu rural. Vos propos à cet égard
ont été jugés relativement rassurants. Mais, comme nous vous l'avons dit, les
financements départementaux sont indispensables pour assurer cette
solidarité.
Je crains - peut-être mon inquiétude est-elle exagérée - qu'on ne veuille
s'orienter sans le dire expressément - mais toute une série de mesures,
annoncées ou en cours d'élaboration, nous permettraient de le penser - vers un
dépérissement programmé de la structure départementale avec, en corollaire, le
risque d'un affaiblissement de ces solidarités dont elle a été jusqu'à ce jour
le cadre.
Je note, enfin, les contradictions que recèlent vos intentions pour la région
parisienne. Le développement de l'Ile-de-France relève de l'intérêt
national.
J'ai noté avec inquiétude que, selon une enquête, quarante grandes entreprises
internationales ne choisissent pas, pour des raisons diverses, la région
parisienne pour s'implanter. Elles préfèrent s'installer en Grande-Bretagne, en
Allemagne ou aux Pays-Bas.
Dans le même temps, vous affirmez vouloir préserver les zones rurales et
limiter les nécessités des déplacements quotidiens.
S'agissant de la région d'Ile-de-France, nous savons le rôle pour le moins
contestable d'une filiale de la DATAR, d'ailleurs quelque peu mise en sommeil,
Entreprise territoires et développement, dont le rôle de délocalisateur
systématique a été, c'est le moins qu'on puisse dire, diversement apprécié.
On voit mal comment seront favorisées les créations d'emplois à l'échelon
régional, et sur quels pôles de développement elles s'appuieront si l'on veut,
dans le même temps, limiter les déplacements. Nous attendons de votre texte
qu'il définisse de façon plus précise la perspective qu'il vous appartient de
tracer, c'est-à-dire le visage de la France de demain.
Certaines de vos intentions nous inquiètent.
Nous y percevons des risques de surcharge administrative, une élimination
partielle des acteurs réels du développement et, face à un pays éclaté,
atomisé, l'amorce d'une recentralisation souhaitée par certains.
Si telles étaient les conséquences de la politique à laquelle vous souhaitez
attacher votre nom, le Sénat, le moment venu, ne manquerait pas de vous
exprimer ses réserves. Telle n'est pas, vous le savez, son intention première.
Nous souhaitons que vous teniez compte de nos observations et que vous nous
permettiez, le moment venu, dans le cadre d'un débat qui prendrait le temps
nécessaire, de vous apporter notre soutien.
(Applaudissements sur les
travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union
centriste.)
M. le président.
J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la
conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour
cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 55 minutes ;
Groupe socialiste, 45 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 34 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 31 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 20 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 17 minutes.
Dans la suite du débat, la parole est à M. Puech.
M. Jean Puech.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, il est bon que
le Sénat ait inscrit à son ordre du jour ce débat comme il l'a fait, voilà
quelques semaines, pour la décentralisation. Il est, en effet, très important
de resituer nos réflexions dans une perspective politique d'ensemble, à la
veille d'être saisis par le Gouvernement des projets de lois relatifs à
l'aménagement du territoire et à l'intercommunalité.
Ce sujet est vraiment d'actualité. Voilà quelques jours, à Rennes, le
Président de la République nous a montré la voie et a invité le Parlement et
les élus locaux, en toute priorité, à en débattre avec sérénité.
L'Europe se bâtit, la mondialisation de l'économie s'amplifie, accentuant les
tendances à l'hyperconcentration urbaine et à la désertification rurale. Je
souhaite que nous prêtions une attention particulière aux aspects qui se
dégagent avec une grande acuité.
En premier lieu, il faut éviter de considérer que la poursuite de
l'urbanisation est partout inéluctable, sinon, à l'évidence, elle sera de plus
en plus difficile à maîtriser.
En second lieu, il faut porter tous nos efforts sur l'organisation des
services publics et au public qui induit et induira pour les décennies à venir
l'organisation du territoire et le paysage institutionnel de nos
collectivités.
Enfin, il faut conduire cette réflexion au plus près du terrain avec les
acteurs eux-mêmes, au premier rang desquels figurent les élus locaux. Il
convient de clarifier, de conforter, de sécuriser leurs compétences et leurs
responsabilités, afin d'exploiter au mieux leurs capacités d'initiative et
d'expérimentation.
L'urbanisation doit être maîtrisée. Aucune politique de la ville ne réussira
si nous ne nous dotons pas des moyens de cette maîtrise. Si nous ne le faisons
pas, elle sera toujours contrainte à n'être qu'une politique curative
s'efforçant de pallier sans cesse les effets désastreux qu'elle engendre dans
les domaines économique et social.
Comment parler de développement durable quand on passe son temps à courir
après l'insécurité, la délinquance, l'exclusion, la dégradation de l'habitat ?
Actuellement, 80 % de la population vit en zone urbaine ; c'est un fait. Est-ce
un bien pour les populations et les citoyens ? La qualité de vie y est-elle
meilleure ? La citoyenneté y est-elle plus grande ? Le civisme y est-il une
règle partagée ? La démocratie y est-elle mieux assurée ? Cela paraît, vous en
conviendrez, de moins en moins évident.
Certes, dans les années soixante-dix, voire quatre-vingt, certains pouvaient
peut-être prétendre que la richesse économique ne se créait que dans les
grandes agglomérations ; cette corrélation pouvait encore paraître évidente à
une grande majorité d'experts. Nous pouvions encore croire que la valeur
ajoutée ainsi créée dans nos villes remédierait à court terme au fléau des
ghettos de Sarcelles, de Mantes-la-Jolie et de Vénissieux. Il n'en a rien été,
bien au contraire. Aujourd'hui encore, les prestigieuses tours de la Défense
voisinent avec les tours d'HLM de Nanterre, qui secrètent la même
marginalisation que bien d'autres agglomérations urbaines.
La taxe professionnelle même si elle est bientôt aux trois quarts
nationalisée, et les efforts des élus et des acteurs sociaux sur le terrain ne
suffiront jamais à combattre les phénomènes croissants de pauvreté, encore
moins à financer, à des coûts prohibitifs, les infrastructures nécessaires pour
les grands groupes de plus en plus exigeants.
Je me félicite de la préoccupation constante des gouvernements récents de
mettre en oeuvre une politique de la ville cohérente dont les deux principes
directeurs sont l'amélioration de la vie quotidienne de nos concitoyens,
notamment dans les zones périphériques, et un partenariat social renouvelé dans
sa conception, dans ses moyens et dans ses objectifs.
Pourtant, cette relance, encore réaffirmée récemment par un comité
interministériel, me paraît souffrir de plusiers défauts majeurs. Elle ne pose,
tout d'abord, pas les limites de l'exercice. J'entends par là qu'elle ne
prévoit pas les moyens de maîtriser cette urbanisation. Elle se condamne ainsi
sans fin à un effort d'accompagnement social et d'investissement dont elle ne
se donne pas le moindre moyen sérieux d'évaluation.
Il est bien de courir après l'urgence mais où doit-on s'arrêter ? Il s'agit
donc de préciser, d'abord, les limites qu'il ne faut pas franchir, faute de
quoi l'exercice aura vite atteint ses limites.
Enfin, nous devons nous efforcer d'éviter de cloisonner la politique
d'aménagement du territoire entre une politique de la ville et une politique
des espaces ruraux. Telle est la raison pour laquelle notre politique
d'aménagement du territoire doit s'appuyer à la fois sur une politique
économique et une politique de services équilibrées.
Je ne m'étendrai pas sur la politique économique à mettre en oeuvre. D'autres
dans cette enceinte le feront, avec le talent qui est le leur.
A cet égard, bien des exemples étrangers, comme la
Silicon Valley
, mais
il y en a d'autres - et je suis toujours admiratif des équilibres que certains
pays, comme le Japon, ont réussi à trouver -, comme chez nous ceux de Sophia
Antipolis et du Futuroscope, devraient nous amener à considérer que la création
de richesses ne répond plus au même facteur de localisation qu'il y a quelques
années. Ainsi, la tendance lourde à l'urbanisation doit pouvoir être freinée et
inversée sans nuire à la dynamique de notre système économique et à ses
performances.
De plus, nous avons besoin d'une politique de services concertés. J'ai bien
noté l'importance accordée par le Gouvernement à l'élaboration de huit schémas
de services, pas moins ! Je veux, à ce propos, formuler quelques observations
préalables et une demande très formelle allant dans le sens des questions
posées par M. le président de la commission des affaires économiques.
A partir du moment où il n'y a plus de schéma national, comment la cohérence
d'ensemble de ces schémas sectoriels sera-t-elle assurée ? Le Parlement en
sera-t-il saisi ? Nous le souhaitons, mais il semble que, pour l'instant, ce ne
soit pas dans les intentions du Gouvernement. Je ne vois pas pourtant comment
il pourrait s'y soustraire.
A l'inverse, je m'interroge encore beaucoup sur les procédures de concertation
locale qui ont été annoncées et qui me paraissent relever de vastes
grands-messes. La préparation à l'échelon local de la concertation est toujours
délicate et difficile. N'ouliez pas de solliciter les relais qualifiés que sont
les responsables des collectivités territoriales. C'est à ce niveau que l'on
décloisonnera politique de la ville et politique de l'espace rural, ce dernier
étant considéré comme un espace de création de richesses à part entière, et pas
seulement comme un espace à caractère exclusivement agricole ou comme un espace
naturel à protéger, comme on le laisse souvent entendre.
Sur un plan juridique, il importe de savoir clairement quelle sera la portée
de ces schémas, quelles en seront les conséquences à travers les discussions
très concrètes des contrats de plan, de la dévolution des fonds structurels et
de la définition des zonages et de leur mise en oeuvre. Il importe aussi de
savoir clairement comment sera assurée la cohérence sur le terrain avec les
très nombreuses initiatives prises par les collectivités dans leur champ
territorial.
Je pense, vous l'imaginez, à la place du département, échelon indispensable
qui a fait la preuve de son efficacité pour initier, coordonner et adapter les
politiques en tenant compte des spécificités locales.
Je pressens, bien entendu, que ces schémas de services ne feront que tracer un
cadre à long terme pour orienter les politiques respectives des acteurs
publics, mais les critères de sélection qui auront guidé leur élaboration
seront le reflet d'une certaine conception de l'aménagement du territoire.
Enfin, je dirai quelques mots sur les services publics locaux.
Nous dénombrons huit schémas de services. Je proposerais d'en ajouter un
neuvième, relatif aux services publics locaux. Cela concerne l'ensemble du
territoire dans toutes ses composantes : urbaines, périurbaines et rurales.
Nous, élus locaux, ne pouvons nous satisfaire de discuter un jour avec La
Poste, le lendemain avec la SNCF, de protester le surlendemain contre le
redéploiement des forces de gendarmerie et de police, de discuter un autre jour
avec les trésoriers-payeurs généraux et, enfin - ce n'est pas le plus simple -
avec l'éducation nationale.
Dans une région, un département, une commune, l'implantation de ces différents
services de base pour les particuliers comme pour les entreprises ne peut être
traitée de façon indépendante. L'égalité de tous devant les services publics
est l'un des éléments constitutifs de la citoyenneté. Elle ne peut pas non plus
être traitée selon des critères préétablis d'en haut, qui ne prennent en compte
ni la spécificité locale ni les synergies éventuelles entre services et, bien
sûr, entre administrations et collectivités. J'ajoute que, dans la plupart des
cas, les ministères concernés ou les grands services publics prennent
systématiquement en compte l'obligation volontaire pour les collectivités, et
donc pour le contribuable local, de verser une prestation financière. Cela rend
d'autant plus difficiles à accepter ces procédures imposées d'en haut. Les
schémas régionaux, départementaux, intercommunaux ou communaux doivent être
réactivés et systématiquement mis en place.
A cette fin, une vraie déconcentration à l'échelon des préfets doit être
réalisée et toute la souplesse nécessaire à la prise d'initiative et à
l'expérimentation doit être conférée aux collectivités. Sinon, on verra
s'amplifier, dans les mois à venir, la protestation des élus et des citoyens,
mettant à mal tout dialogue avec le service public dans son ensemble. Je ne
crois pas que cela soit vraiment dans l'intérêt de celui-ci.
Voilà les quelques réflexions que je souhaitais vous livrer, madame la
ministre, mes chers collègues. En définitive, ce débat, comme celui qui portait
sur la décentralisation voilà quelques semaines, imposera qu'une discussion
approfondie s'engage, accompagnée d'une réflexion d'ensemble du législateur.
Puisse-t-elle permettre que la France ne s'engage pas dans le troisième
millénaire sur les simples indications de brillants experts dont la science ne
saurait être contestée, mais dont l'expérience ne peut se substituer à la
nôtre, encore moins à notre responsabilité, celle que les Français nous ont
confiée !
(Très bien ! et applaudissements sur les travées des Républicains et
Indépendants, de l'Union centriste et du RPR, ainsi que sur certaines travées
du RDSE.)
M. le président.
La parole est M. Paul Girod.
M. Paul Girod.
Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, vous me
permettrez de me livrer à quelques réflexions sur l'aménagement du territoire,
qui, d'une certaine façon, fonde en grande partie notre rôle même d'élu, quels
que soient le niveau de responsabilité auquel nous exerçons nos talents et les
mandats que nous avons reçus, qu'ils soient locaux ou nationaux.
Je commencerai, madame le ministre, par une réflexion sur la situation
actuelle de notre pays au regard de son territoire, de sa population et de son
devenir, en fondant cette réflexion sur une observation.
La fin du xviiie siècle n'a pas été marquée par la seule Révolution française,
elle a aussi été le point de départ de trois phénomènes concomitants : le
lancement, à l'échelon planétaire, de l'idée de démocratie, qui implique au
premier chef que les citoyens sont désormais directement intéressés à tout ce
qui touche à leur vie quotidienne et au développement du territoire sur lequel
ils vivent ; l'entrée en force de ce que l'on pourrait appeler l'économie
moderne, dont le développement tout au long des deux derniers siècles a
totalement transformé les rapports de l'homme à la nature ; la création
ex
nihilo,
pour la première fois - par des méthodes peut-être contestables -
d'un très grand pays, les Etats-Unis d'Amérique, dont la population est
intégralement constituée d'apports de populations étrangères, et qui par
conséquent s'est construit sans aucune base de départ et sans avoir à tenir
compte d'aucune espèce d'héritage millénaire. Il s'agit-là de trois phénomènes
dont la conjugaison aboutit à d'étranges situations.
Puisque l'on parle du développement du territoire français, force est de
regarder comment il s'insère dans le territoire plus large au coeur duquel il
se situe, c'est-à-dire l'Europe.
Si l'on revient à la référence de deux siècles en arrière et si l'on regarde
ce qu'étaient les populations avant l'irruption de cette nouveauté qu'est
l'économie moderne, très largement fondée sur la consommation d'énergies
fossiles - car il ne faut pas oublier que, si l'économie moderne est ce qu'elle
est, c'est parce que les consommations d'énergie par habitant sont sans commune
mesure avec ce que l'on pouvait imaginer, rêver ou oser espérer à la fin du
xviiie siècle - si l'on considère donc ce qu'était l'Europe à cette époque, on
s'aperçoit que la population était partout la même, à savoir un habitant par
hectare cultivable, quel que soit le pays considéré.
Si l'on considère maintenant l'évolution des choses depuis cette époque, on
s'aperçoit que la France constitue, en Europe, un cas très particulier. En
effet, en France, toutes immigrations incluses, la population a été multipliée
par un coefficient de 1,6 tandis que dans les autres pays, toutes émigrations
assumées, la population augmentait avec des coefficients de 4 à 12. C'est
pourquoi, madame le ministre, aujourd'hui, vous avez la responsabilité
d'aménager un pays vide, ou relativement vide, de population.
Certes, on peut gloser à perte de vue pour savoir si la chute de la natalité
française a coïncidé avec la disparition du droit d'aînesse - c'est une thèse -
avec la nécessité d'un héritage partagé entre tous les enfants d'une famille,
ou si elle est due à des pulsions beaucoup plus anciennes. On peut aussi gloser
sur l'influence éventuelle des massacres des guerres napoléoniennes et des
guerres suivantes sur ce phénomène. Cela ne change rien au fait que la natalité
a chuté dans notre pays.
Cela signifie, madame le ministre, que vous avez à gérer un pays dans lequel
le problème des voies de communication ne se pose pas dans les mêmes termes que
chez nos voisins d'Europe, et que le rôle de la ville, ramené à l'ensemble du
territoire, n'est pas le même en France qu'en Allemagne.
Au moment de l'examen de la loi de 1995, j'ai été de ceux - et j'espère que
notre collègue M. Hoeffel qui était, à l'époque, au gouvernement en charge de
ces domaines au niveau ministériel me pardonnera - qui ont attiré l'attention
du Sénat sur cet aspect, en disant que l'on ne pouvait pas faire une loi
exagérément ruraliste dans la mesure où l'on ne saurait pas où prendre la
population pour redynamiser et repeupler le milieu rural, puisque nos grandes
villes ne sont pas tellement trop grandes par rapport aux autres villes
d'Europe. La région parisienne, elle-même, si forte soit-elle par rapport au
reste de la France, ne s'hypertrophie que parce que le reste de la France est
faible, alors que les autres grandes métropoles capitales de l'Europe, voire
hors de notre continent, sont de dimensions comparables.
Nos grandes villes ne sont donc pas trop grandes. En revanche, elles sont peu
nombreuses et elles sont éloignées les unes des autres. Cela nous impose à la
fois de gérer des excédents agricoles - j'y reviendrai dans un instant à propos
du projet de loi d'orientation - et un maillage de circulation sur l'ensemble
du territoire, qui ne comporte pas les mêmes contraintes que dans les autres
pays européens.
Cette réalité démographique et démocratique car en même temps la démocratie se
développait, est une des raisons du maillage administratif qui est le nôtre,
avec un nombre très important de communes et, bien entendu, toutes les
difficultés qui en résultent et que nous avons trop tendance, me semble-t-il, à
traiter à l'échelon national, sans nous poser de questions. Ainsi, avec la
fameuse loi ATR de 1992, ont été mises en place des communautés de communes
comme étant le système de développement et d'attention de l'Etat en direction
des collectivités territoriales, sans prendre garde au fait que les problèmes
ne se posent pas dans les mêmes termes selon qu'il s'agit d'une communauté de
communes dans le département de l'Aisne, qui compte 816 communes pour 530 000
habitants, ou une communauté de communes dans le Var où chaque commune a la
dimension d'un canton de l'Aisne.
Par conséquent, étant obligé de faire dans le Var une communauté de communes à
deux communes équivalentes à un canton dans mon département, ce n'est ni la
même démarche intellectuelle ni le même aboutissement démocratique, car dans un
département comme le mien il faut dix ou quinze communes pour couvrir un
territoire important. Le nom est le même, mais les moyens et les contraintes ne
sont pas les mêmes.
Par conséquent, une politique d'aménagement du territoire se doit d'être
souple. Malheureusement, je crains que nous ne prenions la direction d'une
politique d'aménagement du territoire rigide. Or, madame le ministre, vous
appartenez à un Gouvernement qui s'attaque à nombre de chantiers en même temps,
ce que nous ne saurions lui reprocher. Aussi votre projet de loi va se noyer
dans un système dans lequel au moins quatre lois vont se télescoper : le projet
de loi pour l'aménagement et le développement durable du territoire ; le projet
de loi sur le renforcement de l'intercommunalité ou son remodelage, qui fera
l'objet d'un ou de deux textes, avec le projet de loi sur l'intervention des
collectivités territoriales en matière économique ; la loi d'orientation
agricole, qui ne peut pas ne pas avoir d'impact sur l'aménagement du
territoire, avec le fameux contrat qui amènera les agriculteurs à assumer une
part de la conception générale que l'on a du territoire rural ; enfin, une loi,
que l'on oublie et que l'on vient d'examiner, la loi de finances pour 1999, qui
bouleversera la taxe professionnelle.
Or, aussi bien dans vos préoccupations que dans celles de M. Zuccarelli, en
particulier en ce qui concerne l'intercommunalité, qu'il s'agisse de
l'intercommunalité des communautés d'agglomération, dont on comprend bien les
contours, ou de l'intercommunalité des communautés de communes, tout le système
repose intellectuellement sur le fait que la taxe professionnelle, telle
qu'elle s'appliquera jusqu'au 31 décembre prochain, était l'impôt local par
lequel on pouvait inciter les collectivités territoriales à se rencontrer entre
elles pour partager une vraie richesse et pour ramener la perception de l'impôt
en direction du lieu d'habitation des citoyens, c'est-à-dire pour aménager leur
territoire proche.
Si vous voulez appuyer votre développement du territoire sur le renforcement
du rôle de l'intercommunalité urbaine et de l'intercommunalité rurale - ce qui
se comprend et, sur ce point, vous trouverez, je crois, des soutiens dans cet
hémicycle - mais que, dans le même temps, vous videz cette démarche de son
principal point d'appui, où est la logique intellectuelle ? C'est ma première
question.
J'en viens à ma deuxième question.
Tout à l'heure, M. François-Poncet vous faisait remarquer que votre discours
et vos écrits s'appuyaient beaucoup sur les villes, les agglomérations et les
pays, mais pas du tout sur les départements. Je partage ses critriques et ses
inquiétudes - comme celles de M. Puech, d'ailleurs - à cet égard.
Le pays a été conçu - c'était un des grands acquis de la loi de 1995 - sous
forme d'un lieu de concertation informelle, de proposition et d'échange. Mais,
à partir de l'instant où vous dites que ce sera un lieu de mise en oeuvre, on
peut se demander ce que signifie « mise en oeuvre » : moi, je connais les
maîtres d'ouvrage et les maîtres d'oeuvre, mais je ne sais pas comment on peut
mettre en oeuvre des projets quand on n'en a pas la responsabilité. N'avez-vous
pas dit tout à l'heure que le pays ne pouvait pas être une nouvelle
collectivité ? Or la mise en oeuvre suppose quand même une structure juridique,
et qui dit structure juridique dit organisation. Qui va la concevoir, qui va en
déterminer la nature, le poids, les ressources et le fonctionnement ? Quel en
sera le coût ?
Il est important de savoir qui va déterminer le pays, autrement dit quelle est
l'autorité - s'il doit y en avoir une - qui va faire le tour de la question et
dire : « Tel secteur peut constituer un pays et non pas tel autre, telle
commune, tel canton seront rattachés ». Qui va décider ? La spontanéité locale,
la complémentarité ressentie et voulue par les élus, ou encore
l'administration, mais à quel niveau et avec quelles contraintes ?
Si vous voulez contractualiser avec les pays, il faut un partenaire qui signe
au nom d'un territoire et, même si ce n'est qu'informel, je ne comprends pas
très bien la démarche qui sous-tend toute cette affaire. C'est donc ma deuxième
question : il faut nous dire sérieusement cette fois-ci, madame le ministre, ce
qu'il y a derrière le mot « pays ».
Pour ma part, dans la responsabilité de président de conseil général que j'ai
exercée un moment, j'avais imaginé dégager, au sein du budget de ce conseil
général, un fonds afin d'intervenir sur des politiques non classiques du
conseil, à la demande d'élus se rencontrant au sein des bassins d'emplois, avec
d'ailleurs la possibilité pour un canton d'être présent dans deux pays
différents puisqu'il peut avoir des intérêts dans chacun d'eux.
Il s'agissait d'interventions totalement informelles, d'une sorte de
labellisation entre élus d'opérations dont chacun prenait la responsabilité.
Est-ce dans cette direction que vous allez, ou vous orientez-vous vers quelque
chose de très structuré ?
De plus, entre ces pays, il faudra faire circuler la vie. Or, la vie, c'est
l'infrastructure, qu'on le veuille ou non. Et, à ce sujet, madame le ministre,
depuis que la majorité a changé, j'entends votre discours, celui de vos amis et
celui du Gouvernement. J'ai ainsi assisté, aussi navré que d'autres, à la
suppression de quelques programmes, justifiée ou moins justifiée, cela peut se
débattre. Quoi qu'il en soit, les décisions ont été arrêtées. Toutefois, la
nécessité de l'irrigation et de la circulation n'en demeure pas moins
réelle.
J'en arrive donc à ma troisième question : il n'y a pas circulation sans
dépense d'énergie, il n'y a pas circulation sans infrastructures.
J'entends bien que vos choix sont plutôt orientés vers le transport collectif.
Reste à savoir si le transport collectif est aussi porteur de vie que le
transport individuel, en particulier en matière économique, où la souplesse
doit être la règle puisque, à chaque instant, tout agent économique trouve en
face de lui une multitude d'interlocuteurs extrêmement variés, et en
localisation et en disponibilité. C'est donc à chacun de s'adapter en
permanence aux autres, ce qui est quelquefois difficilement compatible avec la
notion de moyens de transports collectifs à horaires rigides.
Cela étant, il y a consommation d'énergie dans tous les cas et le problème est
de savoir où se crée l'énergie. En pratique, dans l'état actuel des choses,
deux énergies sont possibles : l'une est utilisable dans tous les cas, c'est
l'énergie pétrolière ; l'autre peut être concentrée sur certains types de
transports collectifs, c'est l'énergie électrique. Mais même cette dernière
doit être produite quelque part !
Par conséquent, nous avons en réalité le choix entre deux types
d'inconvénients : ou bien on renforce l'effet de serre d'une manière ou d'une
autre, ou bien on se retrouve avec des déchets nucléaires. Que l'effet de serre
soit produit par le pot d'échappement d'une voiture qui circule ou par la
cheminée d'échappement d'une centrale thermique qui produit de l'électricité,
il y a toujours une production de substances concourant à l'effet de serre !
M. Hubert Haenel.
Eh oui !
M. Paul Girod.
Les énergies recyclables en sont encore pour longtemps aux balbutiements. Dans
ces conditions, comment fait-on, et sur quel choix de fond va s'appuyer le
Gouvernement ? On ne peut pas à la fois nier tout intérêt à l'énergie nucléaire
et déplorer l'effet de serre : à un moment ou à un autre, il faut concilier les
deux options.
Sur quelle option de fond allez-vous donc, madame le ministre, orienter le
principe même de l'aménagement de notre territoire en matière d'infrastructure
? C'est ma troisième question.
Enfin, puisque nous parlons d'infrastructure, je reviens sur le rôle du
département.
Les grandes infrastructures autoroutières sont absolument nécessaires et, là
encore, la loi de 1995 avait marqué une avancée en permettant la rupture avec
une certaine concentration. Sur ce point, je vous rejoins en ce qui concerne
les préoccupations à long terme, tout en confortant la question de M.
François-Poncet.
Mais il y a aussi la desserte locale et je voudrais vous rappeler, madame le
ministre, que le réseau routier national tel qu'il existe actuellement
comporte, certes, les routes nationales - peu nombreuses - mais aussi les
routes départementales, qui couvrent 85 % du réseau. Ne serait-ce qu'à ce titre
les départements ne peuvent pas être absents du débat car, en définitive, il
s'agit de la vie de tous les jours, de la vie de l'économie réelle, de la vie
de toutes nos entreprises : les entreprises n'ont pratiquement jamais de
débouché sur une autoroute, rarement sur une route nationale, pour des raisons
de sécurité, mais un nombre très important d'entre elles ont accès à des routes
départementales. Vous ne pouvez donc laisser le département à l'extérieur du
débat.
Nous sommes ici, en matière d'aménagement du territoire, devant une oeuvre de
longue haleine qui nous occupera sûrement toute l'année 1999, quelle que soit
la volonté du Gouvernement d'accélérer les discussions de manière plus ou moins
artificielle. Nous vous attendons, madame le ministre, avec sympathie, avec un
esprit constructif, mais aussi avec un esprit attentif, parce que ce sont
d'abord les élus qui ont le contact avec la réalité de la population, vous le
savez mieux que personne.
Je suis mathématicien de formation et, à la fin de cette formation, les
disciplines biologiques sont entrées en trombe dans mon cerveau.
(Sourires.)
Je me suis alors aperçu que les mathématiques, qui imprègnent
un peu trop nos administrations, sont des disciplines qui mènent vers l'orgueil
alors que les disciplines biologiques ramènent à la modestie. Je crois que
notre rôle de législateur et de gérant de notre pays doit concilier les deux.
L'important est surtout que nos concitoyens s'y retrouvent : sinon, la
citoyenneté disparaîtrait.
(Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants.)
(M. Christian Poncelet remplace M. Guy Allouche au fauteuil de la
présidence.)
PRÉSIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET
M. le président.
La parole est à M. Gérard Larcher.
M. Gérard Larcher.
Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, nous exerçons
ce matin l'une des missions fondamentales de notre assemblée : la
représentation du territoire, son aménagement et son équilibre. A cet égard, je
tiens à remercier M. le président du Sénat d'avoir pris l'initiative de ce
débat.
M. Hubert Haenel.
Très bien !
M. Gérard Larcher.
La commission des affaires économiques a réclamé depuis trois ans aux
gouvernements successifs l'application de la loi du 4 février 1995. Les
détracteurs de ce texte répètent à qui veut bien les entendre qu'il ne serait
pas appliqué parce qu'il ne serait pas applicable. Encore faudrait-il le
démontrer concrètement !
Le pacte de relance pour la ville, qui en est l'une des premières applications
concrètes, fonctionne, et avec des aspects positifs que nous avons évoqués lors
du débat budgétaire, si j'en juge, par exemple, par les 20 000 emplois créés en
deux années dans les zones franches urbaines.
Je constate, pour ma part, que nombre de dispositions de la loi dite
Pasqua-Hoeffel entrent peu à peu en vigueur, à commencer, par exemple, par
l'élaboration des directives territoriales d'aménagement, auxquelles nous
sommes attachés.
Bien des dispositions de la loi du 4 février 1995 subsisteront, à commencer
par celles qui concernent la péréquation, c'est-à-dire la réduction des écarts
de ressources entre les régions, prévue par son article 68, sans oublier celles
qui sont relatives au zonage.
Je note que plusieurs de ces dispositions enjoignaient au Gouvernement de
présenter des propositions, notamment sur les finances locales, la péréquation
et la compensation, mais que nous attendons toujours. Quatre ans, c'est long !
Je sais que cette responsabilité est partagée par trois gouvernements, mais au
moins cela aurait-il pu être fait avant de nous présenter un nouveau texte.
D'un point de vue plus général, je regrette que, au lieu de nous présenter
l'ensemble de la politique d'aménagement du territoire dans un texte
d'orientation, le Gouvernement ait décidé de « saucissonner » sa réforme en
plusieurs tranches. Il est souhaitable que le projet de loi préparé par M.
Zuccarelli soit déposé au Parlement avant l'examen du projet de loi
d'orientation sur l'aménagement durable du territoire, d'une part, et avant
l'examen du projet de loi relatif à l'organisation urbaine et à la coopération
intercommunale, d'autre part. Cette mosaïque de textes forme un tout à mes yeux
indissociable.
Que dire, en outre - et nous l'avons peu évoquée jusque-là - de la décision de
déclarer l'urgence sur ce texte, sinon qu'elle lèse gravement les droits du
Parlement et qu'elle est contraire aux premières déclarations lénifiantes du
Premier ministre sur le respect dû au Parlement et à la richesse du débat
parlementaire ?
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et
de l'Union centriste.)
La procédure de déclaration d'urgence doit-elle être utilisée pour
pallier l'incapacité du Gouvernement à gérer l'ordre du jour parlementaire, ou
seulement dans des cas où elle est justifiée par des circonstances
exceptionnelles ?
Je rends hommage à l'initiative de M. le président du Sénat, qui a déclaré sa
ferme opposition à cette attitude du Gouvernement, sur ce texte en
particulier.
Venons-en aux orientations du Gouvernement telles qu'il les traduit dans le
projet de loi d'orientation pour l'aménagement durable du territoire.
Dans ce texte, nous l'avons déjà évoqué, il est beaucoup question de
développement durable. A tout seigneur - ou héros mythique ! - tout honneur. Je
commencerai donc par ce sujet.
Qui pourrait, madame le ministre, n'être pas d'accord avec cette notion ? Elle
figure d'ores et déjà à l'article 2 de la loi que vous souhaitez réformer.
Dans un rapport que je lui ai présenté il y a moins d'un an sur les espaces
périurbains, notre commission des affaires économiques a à nouveau souligné
toute son importance. Le terme « durable » ne saurait cependant constituer
l'alpha et l'oméga de la politique d'aménagement du territoire, pas plus que le
monopole du ministère de l'environnement ou de son ministre actuel !
J'évoquerai, en second lieu, votre souhait de renforcer les pays et les
agglomérations.
Qui, dans cette assemblée, ne souscrirait à cette idée ? Vous poursuivez en
effet un processus entamé par la loi du 4 février 1995, qui a largement été
débattue ici même au mois de décembre 1994.
En revanche, les moyens dont vous vous dotez dans ce projet de loi pour
atteindre cet objectif sont-ils suffisants, appropriés ? Vous me permettrez de
m'interroger.
Et je ne reviens pas sur le quasi-oubli du département dans votre texte !
Encore faut-il que les départements se saisissent eux-mêmes de l'aménagement du
territoire dans un dialogue avec les régions.
Pour prendre un exemple, permettez à celui qui préside la fédération des
hôpitaux publics de France de vous interroger sur la portée du schéma des
services sanitaires. Quel en sera exactement le champ ? Englobera-t-il les
hôpitaux, les cliniques privées, la médecine de ville ?
Je note que les dispositions de ce schéma, si elles s'ajoutaient aux schémas
régionaux d'organisation sanitaire et sociale de seconde génération, pourraient
ruiner tous les efforts consécutifs à une concertation longue et difficile. En
outre, quelle serait l'autorité chargée de l'élaboration de ce schéma ?
Là, il faudra être clair. Les agences régionales de l'hospitalisation
seront-elles remplacées par des agences régionales de santé ? Qui débattra et
décidera de l'organisation sanitaire et sociale : l'Etat, le Parlement, les
conseils régionaux ?
Je ne reviendrai pas sur la multiplication des schémas, qui ne serait pas, en
soi, critiquable, si elle ne dissimulait, comme l'a fort bien suggéré le
président Jean François-Poncet, une recentralisation de fait de la politique de
l'aménagement du territoire.
A vous entendre, madame le ministre, la somme des initiatives individuelles de
la « base » ou, pour reprendre les termes mêmes de votre exposé général, «
l'aspiration des individus à participer à l'élaboration de leur propre avenir »
permettrait de parvenir à un optimum national. En fait, vous faites du
libéralisme sans le savoir ! Vous appliquez à des collectivités publiques le
même raisonnement qu'Adam Smith appliquait aux entreprises. Pour vous, la «
main invisible » serait à l'oeuvre en matière d'aménagement du territoire.
Loin de moi l'idée que l'on peut faire le bonheur des collectivités locales
malgré elles en leur imposant des solutions sans concertation, tout au
contraire !
Pourtant, à trop rapprocher les décisions d'intérêt national des « aspirations
des individus », il y a fort à parier que l'on éloigne le moment où ces
décisions seront prises. En réalité, c'est l'exécutif et, pis encore, les
services dépourvus de toute légitimité élective qui inspireront et guideront
les choix qui seront opérés par décret. C'est dans l'atmosphère feutrée des
cabinets et non pas, comme vous semblez le dire, au vu de tous, dans les
régions, dans les départements, par les élus de la démocratie, que seront
prises les véritables décisions !
La grande vertu du schéma national était, précisément, de contraindre l'Etat à
établir publiquement un diagnostic national et à proposer des priorités. En
supprimant ce schéma, l'Etat s'exonère de cet exercice certes difficile, mais
que nous avons considéré comme nécessaire.
Au demeurant, cette recentralisation de fait participe d'une offensive
générale qui a déjà frappé l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de
l'énergie et qui menace aujourd'hui les agences de l'eau.
Je demeure convaincu que nul autre que le Parlement n'est qualifié pour
débattre et décider, finalement, des principales orientations de l'aménagement
et du développement du territoire.
La réforme que vous proposez, madame le ministre, aura pour premier résultat -
mais n'est-ce pas, en fait, son but ? - de priver le Parlement de son droit de
regard et de proposition sur ce sujet. C'est regrettable et, à mes yeux,
inacceptable ! Je vous renouvelle donc la question du président Jean
François-Poncet : soumettrez-vous les schémas de services au Parlement ?
Vous avez choisi une autre voie. Mais, sur celle-ci, vous avez, me
semble-t-il, contourné une difficulté d'importance, à savoir les problèmes
spécifiques aux agglomérations. Ceux-ci sont-ils traités de façon suffisamment
appronfondie par votre projet ? Ce document est bien loin, me semble-t-il,
d'épuiser la matière !
Le texte que vous nous soumettez ne comporte qu'un article - le vingtième -
qui soit consacré aux agglomérations, auxquelles ils reconnaît le droit
d'élaborer un « projet » d'agglomération. Même si le régime juridique des
agglomérations relève essentiellement du projet Chevènement, permettez-moi
d'estimer que c'est bien court !
Je me dois de rappeler ici que le Sénat réclame depuis quatre ans un
renforcement tant des agglomérations que des pays, dont je souhaite rappeler, à
cette occasion, qu'ils sont d'abord le lieu où l'on constate une volonté locale
partagée de vivre ensemble.
M. Paul Masson.
Très bien !
M. Gérard Larcher.
Or, on nous présente aujourd'hui agglomérations et pays comme une découverte
!
Si je me félicite que le texte du projet de loi reconnaisse aux agglomérations
le droit de signer les contrats de plan et encourage leur regroupement au sein
d'établissements à fiscalité unique, pour autant, a-t-on
ipso facto
résolu la question de la légitimité des autorités d'agglomération ?
J'avais, à l'occasion de la préparation du schéma national d'aménagement et de
développement du territoire, recommandé de conférer à l'autorité
d'agglomération : « le pouvoir d'édicter un projet d'aménagement et de
développement supracommunal ainsi qu'un règlement général ordonnant, les unes
par rapport aux autres, les diverses interventions publiques dans la ville...
».
Vous faites, certes, un premier pas dans cette direction en prévoyant, à
l'article 20, l'élaboration d'un projet d'agglomération qui détermine les «
orientations » en matière de « développement économique, de cohésion sociale,
d'aménagement et d'urbanisme, de transport et de logement, de politique de la
ville, de politique de l'environnement et de gestion des ressources naturelles
».
Cependant, quelle sera la valeur normative de ce « projet », qui déterminera
également les mesures permettant de mettre en oeuvre ces orientations ?
Je crains de discerner, à travers le flou terminologique qui entoure le terme
de « projet », inconnu dans notre droit positif normatif, un certain malaise
sur ce point. Sur quelle légitimité ces agglomérations se fonderont-elles pour
édicter de telles normes ? Des établissements publics de coopération
intercommunale seront-ils politiquement assez puissants ?
Le problème essentiel de la légitimité des agglomérations reste donc posé. Sur
ce point, j'ai le sentiment que le Gouvernement n'est pas allé jusqu'au bout de
la logique. Est-ce par manque de courage ? Nous l'avions pourtant précédé, en
écrivant qu'il serait nécessaire de prévoir, à un terme pas trop éloigné, dans
le périmètre des agglomérations : « l'élection d'une autorité au suffrage
universel direct dans le cadre de circonscriptions correspondant aux
communautés primaires encore identifiables et instituées - arrondissements
urbains et communes périphériques ».
D'ailleurs, M. le Président de la République ne recommandait rien d'autre,
voilà moins d'une semaine, en affirmant, à Rennes : « L'avenir sera à des
agglomérations et à des communes rurales, constituées volontairement et sans
contrainte, et administrées par des conseils élus au suffrage universel direct.
»
M. Jean-Pierre Raffarin.
Ce fut un excellent discours !
M. Gérard Larcher.
Votre texte, madame le ministre, tout comme d'ailleurs celui qu'a préparé M.
Chevènement, me paraissent bien trop timorés sur ce sujet, qui offrirait
pourtant l'occasion de : « rompre avec les conceptions dirigistes qui font
l'impasse sur l'aspiration des individus à participer à l'élaboration de leur
propre avenir, comme avec les conceptions exclusivement libérales qui font du
marché le seul guide... ». Vous aurez noté, madame le ministre, que je cite ici
l'exposé des motifs de votre projet, en sa page 5.
Enfin, permettez-moi, madame le ministre, de constater que, par rapport au
texte de l'avant-projet de loi qui avait été diffusé au printemps dernier, vous
avez reculé devant la création de ce qu'il était convenu d'appeler, selon une
formule impropre, à mon sens, « la taxe d'artificialisation des sols ».
Quel outil proposez-vous pour maîtriser l'urbanisation sans frein des abords
des villes et cette banalisation à hurler de laideur des limites de trop de nos
cités ?
Quel dispositif imaginez-vous pour pérenniser l'agriculture dans ce contexte
périurbain, pour y assurer la transmission des entreprises agricoles, la
pérennité des exploitations, pour éviter les spéculations différées ?
Pensez-vous reconnaître, à côté des parcs naturels régionaux, ce que nous
avons proposé d'appeler des « terroirs urbains et paysagers » ? Pensez-vous les
doter d'outils pour les préserver, les réhabiliter, y développer l'activité ?
Vous savez comme moi que la politique d'intervention foncière de l'Etat a été
divisée par dix, en francs courants, en vingt-cinq ans. Alors, toutes les
déclarations de bonnes intentions n'y suffiront pas !
Certes, vous créez, à l'article 23, un fonds de gestion des espaces naturels.
Mais de combien sera doté ce fonds ? Comment sera-t-il alimenté ? Qui le gérera
?
Vous vous proposez de renforcer le régime juridique des parcs naturels
régionaux, ce dont je me félicite. Mais n'oubliez pas ces espaces périurbains
que décrivait tout à l'heure M. Puech, et où un Français sur six vit
aujourd'hui ni dans l'espace rural ni réellement dans le coeur de la ville.
Vous risquez de commettre, à mon sens, une erreur et une omission dans la
politique que vous entendez mener à la fois en faveur des zones rurales et des
zones urbaines.
L'erreur consisterait à sanctuariser les espaces ruraux. Vous élaborez
actuellement un schéma des espaces « naturels et ruraux » - l'ordre des mots a
son importance. Je crains que, pour vous, l'espace rural ne soit d'abord une
immense réserve naturelle, ce qui est un non-sens historique, écologique et
humain !
Le contrat territorial d'exploitation proposé par la loi d'orientation
agricole ne serait-il qu'un outil accessoire pour cette politique ?
Oubliez-vous que cet espace agricole et forestier a été façonné par des
générations et des générations pour la production agricole, qui n'est
autosuffisante que depuis trente ans en France ?
A M. le Président de la République, visitant la forêt de Fontainebleau, qui
demandait : « Cette forêt date-t-elle de l'éternité ? », un forestier répondit
: « Non, monsieur le Président, du xviiie siècle ! »
Oubliez-vous que l'espace rural est un espace de production et de vie pour
plus de 20 % de nos concitoyens, un espace qui a besoin aussi de désenclavement
? Voulez-vous le condamner à la marginalité ou à la seule récréation des
urbains ?
Quant à l'omission, elle résulte du désintérêt que vous manifestez, je le
crains - mais, d'ici au mois de mars prochain, vous aurez, je l'espère,
l'occasion d'y remédier - pour ces espaces péri-urbains, ces zones-frontières
où finalement la ville ne cesse de « grignoter » l'espace rural, ce terrain qui
n'est ni plus ni moins qu'un espace jetable !
Je suis, tout au contraire, convaincu de la nécessité de requalifier ces
espaces dégradés et de les embellir, car ils ont droit au beau. Mais cela
suppose une politique de longue haleine, une politique coûteuse, qui dépasse le
stade des effets d'annonce ou les mots mythiques. C'est aussi cela une vraie
politique de réconciliation du territoire !
En insistant sur les problèmes de cette frontière entre ville et espace rural
que constituent les espaces périurbains, je souhaite, tout simplement et
symboliquement, souligner une nouvelle fois que, pour le Sénat, le
développement des espaces ruraux et la gestion des espaces urbains relèvent
d'une seule et même politique.
Vous n'opposerez pas ici l'espace rural et l'espace urbain. Le Parlement a
pour préoccupation l'ensemble du territoire dans sa diversité, un territoire
dont une partie ne peut pas être opposée à l'autre.
(M. Machet applaudit.)
C'est pourquoi une politique d'aménagement et de développement du
territoire doit être, finalement, après les concertations départementales et
régionales, débattue et arrêtée par le Parlement, garant de l'unité et de
l'intérêt national.
(Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et
Indépendants et de l'Union centriste.)
M. François Gerbaud.
Que le ciel vous entende !
M. le président.
La parole est à M. Le Cam.
M. Gérard Le Cam.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, dans le
prolongement du débat tenu sur le thème de la décentralisation le 3 novembre
dernier au Sénat, la conférence des présidents de notre assemblée a souhaité
mettre à son ordre du jour la question de la politique d'aménagement du
territoire et ses grandes orientations pour le début du siècle prochain.
Le Sénat anticipe ainsi sur des événements qui vont très probablement
bouleverser l'organisation et la gestion de notre territoire pour les vingt
prochaines années.
En effet, pas moins de quatre projets de loi sont ou seront bientôt examinés
par le Parlement qui auront des répercussions plus ou moins ciblées sur les
équilibres territoriaux de notre pays. Il s'agit, tout d'abord, du projet de
loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire
; puis viendra le projet de loi sur l'organisation urbaine et la simplification
de la coopération intercommunale ; enfin, le projet de loi sur l'intervention
économique des collectivités locales.
Le projet de loi d'orientation agricole, déjà adopté en première lecture par
l'Assemblée nationale, vise plus précisément l'aménagement de l'espace
rural.
Il convient d'ajouter à ces échéances législatives la perspective de la
signature d'une nouvelle génération de contrats de plan Etat-régions pour la
période 2000-2006, puis la réforme escomptée de la politique structurelle
communautaire sur la base des propositions contenues dans l'Agenda 2000.
Autant dire que ce débat revêt une importance capitale pour tenter de dégager
une ligne politique en matière d'aménagement du territoire à la fois fondée et
cohérente, capable d'affronter un avenir pour le moins obscur et incertain.
Sans contester l'utilité de la tenue d'un tel débat, j'avoue m'interroger sur
les motivations réelles de la majorité sénatoriale en sollicitant
l'organisation d'une discussion de cette nature.
S'il s'agit d'exercer le contrôle démocratique du Parlement sur la politique
conduite par le Gouvernement sur des questions essentielles comme celle qui
nous occupe aujourd'hui, nous ne pouvons qu'y souscrire et même encourager une
telle démarche.
En revanche, s'il s'agit d'une stratégie exclusivement politicienne visant à
donner à la droite un terrain favorable à la reconquête politique, dans la même
logique que les commissions d'enquête créées il y a un an pour mettre en
difficulté le Gouvernement et la majorité qui le soutient, je doute fort
qu'elle aboutisse, d'une part, et qu'elle puisse contribuer positivement à
l'échange démocratique, d'autre part.
Je veux retenir, pour ma part, la première hypothèse. C'est donc bien
volontiers qu'au nom du groupe que je représente je tenterai d'exposer ici
l'idée que nous nous faisons de la gestion équilibrée du territoire
national.
Avant toute chose, un constat s'impose à nous : les politiques menées depuis
quarante ans, c'est-à-dire depuis la création de la DATAR, ont échoué, puisque
- ces chiffres sont connus de tous - 80 % de la population est regroupée sur
seulement 20 % de la superficie de notre pays. En outre, un Français sur cinq
habite en région parisienne, alors que, dans le même temps, la capitale
contribue pour un tiers à la richesse nationale.
Cette hypertrophie de Paris, comparée au dépérissement de la plupart des
régions de province, illustre nos insuffisances et notre impuissance dans la
maîtrise des flux économiques et des mouvements de population qu'ils ont
engendrés.
Une loi détermine aujourd'hui les grandes orientations de notre politique en
matière d'aménagement du territoire, je veux parler de la loi dite « loi Pasqua
» du 4 février 1995, que le Sénat examinait voilà tout juste quatre ans.
Trois types de raisons peuvent expliquer la faillite d'une loi dont les
auteurs vantaient pourtant le caractère novateur, voire révolutionnaire pour
l'aménagement du territoire.
Tout d'abord, de nombreuses dispositions, jugées comme étant essentielles,
n'ont pas été mises en place. Ainsi en est-il du schéma national d'aménagement
et de développement du territoire, le SNADT, qui était au coeur de ce
dispositif législatif. Le constat est le même s'agissant des neuf schémas
sectoriels, ou encore des mesures visant à moderniser l'Etat, telles que les
conventions de services publics, la mobilité économique des personnes ou la
péréquation régionale et la fiscalité locale.
Cette loi est restée inappliquée non seulement parce qu'elle était
techniquement inapplicable, mais aussi et surtout parce qu'elle ne
correspondait pas aux besoins et aux aspirations des citoyens et c'est la
deuxième cause de son échec.
A juste titre, notre groupe s'était opposé à ce texte. Nous lui reprochions
une approche à la fois sélective et autoritaire de l'aménagement du territoire
ayant pour objectif de concentrer certaines activités sur des territoires
limités, et cela dans une perspective de rentabilité financière optimale.
Le cadre national affiché n'était en vérité que prétexte à une mondialisation
renforcée de notre économie.
Enfin, la loi Pasqua a également échoué - faut-il le dire ? - parce qu'elle
était soumise plus à une stratégie électoraliste immédiate en vue des élections
présidentielles de 1995, qu'à une vision à long terme.
Le Premier ministre de l'époque n'était-il pas venu défendre lui-même devant
le Parlement cette réforme présentée comme la plus importante de la législature
d'alors ? Les grand-messes régionales qui ont précédé les débats parlementaires
n'avaient d'autre but que de mobiliser les acteurs locaux autour du futur
candidat. En vérité, reconquérir le territoire n'était que prétexte à
reconquérir l'électorat. Chacun a pu juger du résultat sur les deux tableaux
!
Dès lors, une révision de la loi s'imposait.
Je n'entrerai pas ici dans le détail des articles du projet de loi que nous
aurons à examiner au cours du premier trimestre de l'année prochaine.
Cela dit, les orientations définies par ce texte appellent, de ma part,
quelques observations de portée générale et quelques interrogations plus
précises.
Tout d'abord, toute politique ambitieuse et réellement efficace en matière
d'aménagement du territoire doit se donner les moyens de rompre définitivement
avec une logique libérale qui, nous le constatons, déstructure le territoire,
concentre les activités et les richesses, et divise les hommes.
En effet, comment parler d'aménagement du territoire sans s'attaquer dans le
même temps à la mondialisation financière, qui pousse à la restructuration et à
la concentration des industries, à la privatisation des entreprises du secteur
public, à la rationalisation et à la suppression des emplois, ainsi qu'à la
dévitalisation des zones rurales ou péri-urbaines ?
Dans ce contexte, les gouvernements précédents n'ont eu de cesse d'amplifier
ce processus dévastateur par des abandons successifs de souveraineté et un
désengagement planifié de l'Etat.
Selon nous, on ne peut gérer de manière efficiente le territoire sans une
réelle maîtrise de notre potentiel productif, de la répartition des activités
économiques et financières et de la gestion des technologies nouvelles.
C'est pourquoi une politique d'aménagement du territoire ciblée, partielle et
sectorielle est vouée à l'échec.
En outre, à considérer les territoires exclusivement comme des variables
économiques ajustables et modulables selon les intérêts des puissances
financières internationales, on développe la compétition entre les acteurs
locaux, entre les collectivités territoriales et
in fine
on met en échec
la cohésion nationale, et donc les valeurs fondamentales de la République.
De ce point de vue, notre groupe ne peut que regretter que notre pays, malgré
les infléchissements opérés par ce Gouvernement, s'engage toujours davantage
dans les processus d'intégration européenne, qui soumettent les territoires et
les populations aux aléas des flux financiers internationaux.
A cet égard, je suis curieux de constater que nos débats concernant
l'aménagement du territoire éludent, le plus souvent, la perspective de la mise
en place de l'euro au 1er janvier 1999, comme si les bouleversements monétaires
et financiers attendus étaient étrangers aux activités productives.
D'ailleurs, les propos que M. le Président de la République a tenus au conseil
régional de Bretagne, vendredi dernier, ont mystérieusement évacué cette
question de l'euro.
Or l'instauration d'une monnaie unique, si elle annule
de facto
les
fluctuations monétaires au sein de l'Union européenne, conduira inéluctablement
à des ajustements démultipliés au niveau de l'économie réelle.
Dès lors, nous aurions tort de mésestimer l'impact de l'euro sur les
mouvements de capitaux, sur la répartition des investissements productifs, donc
sur l'équilibre du territoire national.
Par ailleurs, la construction européenne telle qu'elle existe et telle que
nous la rejetons contraint l'Etat à démanteler des pans entiers d'une économie
qui contribue fortement à une occupation équilibrée de l'ensemble du
territoire.
S'agissant, par exemple, des infrastructures terrestres, les directives de
Bruxelles sont - reconnaissons-le - en opposition complète avec notre souci
d'une gestion la plus harmonieuse possible de l'espace.
En effet, la Commission européenne perçoit la France comme une vaste zone de
transit traversée par de grands axes internationaux qu'il convient de
rentabiliser, au mépris des préoccupations territoriales, sociales et
environnementales.
Comme j'ai eu l'occasion de le mentionner lors de la discussion budgétaire, je
ne pense pas qu'il faille élaborer, construire nos schémas d'aménagement du
territoire uniquement à partir de ces « sillons » européens.
A ce propos, l'idée d'intégrer les schémas de services collectifs dans le
schéma de développement de l'espace communautaire, le SDEC, suscite les plus
grandes inquiétudes de notre part s'il s'agit d'orienter notre politique
d'aménagement du territoire selon les plans de Bruxelles.
A l'inverse, il nous paraît essentiel de préserver une cohérence nationale aux
schémas de services collectifs ainsi qu'aux schémas régionaux, non pour
uniformiser le territoire, mais pour promouvoir une approche globale et
interrégionale des projets locaux.
Il conviendra également de réfléchir à une bonne articulation entre le contenu
de ces schémas, d'une part, et les contrats de plan, d'autre part.
C'est pourquoi on peut redouter que la suppression du schéma national
d'aménagement et de développement du territoire ne préfigure l'absence d'une
ambition nationale de l'aménagement et du développement du territoire et,
finalement, l'acceptation d'un éclatement de notre espace national en une
infinité de fragments locaux en conflit les uns avec les autres.
De plus, l'Etat ne peut se départir de son rôle central en faveur du maintien
de la cohésion nationale et de l'unité du territoire.
Or qu'observe-t-on de plus en plus souvent ? L'Etat n'est plus le lieu où
s'opèrent les choix stratégiques qui déterminent notre avenir. Un double
mouvement de décentralisation vers les collectivités locales et de
recentralisation vers la Commission de Bruxelles risque, à terme, d'entraîner
la dislocation de nos territoires et l'accroissement des inégalités entre les
régions.
Nous pensons au contraire que l'Etat doit continuer d'occuper la place qui lui
revient, dans le respect des compétences de chacun.
Or seul l'Etat est à même d'assurer la péréquation financière entre les
régions pauvres et les régions riches, et il est le seul garant de l'égalité
d'accès aux services publics de tous les citoyens.
Il est, par conséquent, nécessaire que l'Etat puisse s'appuyer sur une
structure territoriale stable, assise sur le triptyque :
commune-département-région.
Bien évidemment, nous ne sommes pas opposés à des formes de coopération à
différents échelons. Mais il serait, selon nous, dangereux que des entités
intermédiaires, sans aucune légitimité démocratique directe, en viennent à
supplanter des assemblées élues au suffrage universel. C'est cet écho que j'ai
perçu lors de la campagne des élections sénatoriales, au mois de septembre,
dans les Côtes-d'Armor.
Nous proposons que les instances démocratiquement élues soient maintenues et
confortées dans leur pouvoir décisionnel. Nous proposons en revanche que tout
regroupement sous la forme de « pays » ou de communautés de communes ou
d'agglomérations ne soit pas structuré en vue d'éliminer la commune ou le
département.
En ce qui concerne plus particulièrement les pays, si l'on part de l'idée
selon laquelle le projet fait le pays et non le contraire, il me semble
indispensable de laisser suffisamment de souplesse dans les limites
géographiques et le mode de gestion de celui-ci.
Les constructions intermédiaires de second ou troisième degré doivent demeurer
des lieux de concertation, de consultation, de coopération ; en aucun cas,
elles ne doivent être des centres de décisions. En outre, leur contrôle par les
élus locaux doit être assuré et garanti.
Les communistes sont, vous le savez tous, mes chers collègues,
particulièrement attachés aux communes et aux départements, car ils participent
pour une grande part à l'expression de la démocratie locale.
Si l'on en juge par les taux de participation aux élections cantonales et
municipales, les Français sont, dans leur grande majorité, défavorables à la
suppression de l'échelon départemental ou municipal.
Nous pensons que nous n'avons pas, en France, trop d'espaces démocratiques. Il
faut donc valoriser leurs rôles dans le cadre national.
Je rejoins M. le Président de la République lorsqu'il désigne le département
comme « lieu privilégié de coordination et de synthèse des politiques locales
et comme circonscription pertinente de l'action de l'Etat ». En revanche, je ne
partage pas son objectif quant à l'élection des communautés d'agglomérations et
de communes au suffrage universel direct, ce qui aurait pour effet de remettre
en cause la vie même des assemblées existantes.
Présenter la région comme un pivot de la politique d'aménagement du territoire
ne peut se justifier que si la complémentarité et l'articulation avec les
autres institutions fonctionnent pleinement.
La région ne doit pas, selon nous, être au-dessus des départements et des
communes, elle doit être à côté, complémentaire et associée, le cas échéant.
Une vision pyramidale et quasi féodale de l'espace régional me paraît
dépassée.
Ainsi, d'aucuns prétendent que l'émergence d'un pôle urbain de dimension
internationale est seule à même de permettre à une région de sortir de son
isolement et de son dépérissement. C'est peut-être aussi, me semble-t-il, un
facteur de déséquilibre supplémentaire.
A l'inverse, une surconcentration urbaine peut accélérer le processus de
désertification rurale et accroître les inégalités intrarégionales.
Enfin, je ne saurais conclure mon propos sans évoquer le rôle structurant des
services publics en faveur de l'aménagement du territoire.
S'il faut reconnaître que le maintien de certains services publics de
proximité est rendu difficile lorsque les populations se sont regroupées dans
les grandes agglomérations, on ne peut ignorer que l'absence d'organismes
publics forts et attractifs dissuade les investisseurs potentiels.
Nous ne pouvons donc nous satisfaire d'une conception minimaliste de la notion
de service public, à l'image du « service universel d'intérêt général »
préconisé par le traité d'Amsterdam, d'un service qui ne serait qu'une forme
rescapée de la loi de la concurrence européenne.
La spécificité française en la matière est - faut-il le rappeler ? - le
produit d'une configuration géographique, démographique et historique
particulière de notre pays.
Par conséquent, plutôt que de raisonner en termes d'extinction des services
publics, nous préférons réfléchir à leur reconstruction à partir des besoins
nouveaux exprimés par la société.
Les services publics constituent des instruments irremplaçables d'aménagement
du territoire, qui touchent l'ensemble de la société et pas uniquement un
périmètre limité de notre territoire. La fermeture d'un bureau de poste ou
d'une école est l'affaire de tous et pas seulement des usagers qui en
bénéficient de façon immédiate.
Là aussi, une approche cohérente sur le plan national me paraît indispensable
afin de garantir l'unicité et la continuité du service public au travers des
réformes structurelles qui seront mises en oeuvre.
Notre conviction est que la démocratie locale doit pouvoir s'exprimer dans les
multiples enceintes de la République une et indivisible.
(Applaudissements
sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen et sur les travées
socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Bellanger.
M. Jacques Bellanger.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, pour succéder
à la mission d'information sur l'avenir de l'espace rural français, le Sénat
constituait, en 1992, la mission d'information sur l'aménagement du territoire
dont l'objet était de définir les éléments d'une reconquête de l'espace rural
et urbain.
Cette mission publia ses propositions en janvier 1994 avec pour ambition d'en
faire le socle de la loi relative à l'aménagement du territoire qui fut
présentée au Parlement par M. Charles Pasqua et votée le 4 février 1995.
J'ai le sentiment que le texte de la loi n'était pas à la hauteur des
espérances des animateurs de cette mission, même si, j'en suis sûr, je serai
ici officiellement démenti.
La péréquation financière et fiscale n'était assurée que par la constitution
de quelques nouveaux fonds. Nous étions très loin de l'exemple allemand qui
nous était proposé !
La répartition de l'intelligence sur le territoire national n'était, nous
l'avons constaté dans les faits, qu'un voeu pieux.
La maîtrise de la croissance de la région parisienne ne se manifestait que par
la limitation de sa population, orientation reprise d'ailleurs, hélas ! dans le
schéma d'aménagement de l'Ile-de-France.
Cette loi, éloignée de ces objectifs souhaités, suscita pourtant un grand
espoir.
Trois ans après, son bilan est très décevant. De nombreux textes d'application
n'ont pas été publiés ou n'ont pas eu de suite. J'en ai relevé pour ma part
plus de dix-huit. Il en est ainsi, par exemple, du décret sur les contrats de
services publics, article 29, du rapport sur la polyvalence des services
publics, article 31, des mesures en faveur des zones rurales, article 61, ou de
la répartition des compétences, article 65.
Mes chers collègues, je ne pense pas que le schéma national d'aménagement et
de développement du territoire, dont le premier projet devait être présenté
dans un délai d'un an à compter du 5 février 1995, soit un texte mineur. Je ne
crois pas non plus que le groupement d'intérêt public d'observation et
d'évaluation de l'aménagement du territoire soit un texte mineur. Il n'existe
pas ! En matière d'annonce, ce texte a effectivement battu quelque record !
Les mesures concernant les investissements financiers de l'Etat se sont
révélées particulièrement décevantes.
C'est ainsi que le fonds national d'aménagement et de développement du
territoire, qui regroupait plusieurs fonds préexistants et disposait
théoriquement de 2 milliards de francs avant sa création en 1994, est tombé à
1,2 milliard de francs en 1997.
Le fonds national de développement des entreprises n'a pas été doté jusqu'en
1998.
Le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables
est passé sous le contrôle du ministère de l'équipement, qui l'a pour partie
utilisé à des opérations de débudgétisation.
Le fonds de péréquation des transports aériens a été considérablement réduit,
la taxe qui l'alimentait étant passée en trois ans de 4 francs à 1 franc par
passager, même si cette constatation doit être nuancée compte tenu de
l'encadrement des subventions par la législation européenne.
Enfin, le fonds de gestion de l'espace rural semble avoir servi à répondre aux
crises conjoncturelles affectant certaines productions et une grande partie de
ses crédits ont été annulés chaque année : 195 millions de francs utilisés en
1996 sur 388 millions de francs ; 145 millions de francs annulés sur 150
millions de francs en 1997.
Nous pourrions disserter sans fin sur les raisons de cet échec. Il me semble,
pour ma part, provenir de quatre causes principales.
D'abord, cette loi a été conçue comme un instrument de défense des zones
rurales par rapport au développement des agglomérations urbaines opposant les
unes aux autres, et non dans un souci d'organiser leur complémentarité et leur
interdépendance.
Ensuite, à partir de cette confrontation, elle a fait l'impasse sur la
question urbaine alors que l'essentiel des chances de compétitivité de la
France repose sans doute aujourd'hui sur les villes et sur la capacité
d'entraînement qu'elles ont sur les territoires qui les entourent pour créer
une géographie solidaire.
En outre, le développement rural ne pouvait alors s'appuyer que sur une
politique de développement agricole faisant le choix du productivisme, sans
aucun objectif de développement durable.
Enfin, la multitude et l'empilement des structures et des zonages ont abouti à
une imbrication inextricable des compétences. Jean Auroux, dans le rapport
qu'il a remis au Premier ministre, a relevé ainsi 36 zonages dans le cas très
banal de la région Rhône-Alpes ! Trois ans après, il nous faut donc remettre
l'ouvrage sur le métier. Ce serait sans doute une erreur de vouloir déposer un
texte entièrement nouveau. Le Gouvernement nous propose de procéder par voie
d'amendement ; c'est une bonne chose.
Dans le même temps, d'autres textes vont venir recomposer notre paysage
législatif.
Le projet de loi d'orientation agricole ouvre à notre agriculture de nouvelles
voies qui prennent en compte la qualité et la spécificité de notre production
et la notion pérenne de développement durable. Il assurera donc à nos zones
rurales un développement beaucoup plus solide pour l'avenir, privilégiant
l'emploi à la concurrence du marché mondial.
Le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable
du territoire, qui devrait être soumis à l'Assemblée nationale au début de
l'année prochaine, s'insère dans les objectifs plus larges de l'Union
européenne en respectant les règles de subsidiarité. Il choisit la solidarité
nationale pour améliorer la compétitivité globale de la France et non pas
seulement la compétitivité de quelques parties privilégiées du territoire.
Tout miser sur le développement de quelques agglomérations reviendrait à
déséquilibrer davantage le territoire, irait à l'encontre de la solidarité
nationale, compromettrait toute idée de développement durable, sans améliorer,
bien au contraire, la place de la France dans la compétition internationale,
car les grandes agglomérations génèrent aussi des coûts collectifs élevés.
Il serait cependant absurde de vouloir uniformiser la diversité des paysages
économique, culturel et social de la France. La diversité et la différentiation
en fonction des atouts de chacun sont souhaitables et nécessaires. Il faut
rééquilibrer la répartition des moyens en faveur, à la fois des quartiers en
difficultés et des villes petites et moyennes qui assurent le maillage de tout
le territoire de la France et qui organisent son espace rural.
Il y a complémentarité entre les grandes agglomérations et le monde rural. La
reconquête territoriale ne pourra se faire qu'en donnant de nouveau leurs
chances aux villes petites et moyennes qui formeront un maillon intermédiaire.
Ainsi chacun pourra jouer son rôle dans la complémentarité et la solidarité.
Cette mise en valeur de l'ensemble de notre territoire sur la base d'un
développement durable doit être au coeur du schéma retenu pour l'aménagement du
territoire.
Il reste que certains points doivent être discutés et affinés.
Premièrement, nous avons déjà dit la complexité de l'empilement des structures
et des zonages. Il faut arrêter de créer de nouvelles structures sans avoir le
courage de supprimer celles qui deviennent dépassées. Il faut d'urgence
clarifier les compétences et simplifier les procédures. Face à la
décentralisation, la déconcentration des pouvoirs de l'Etat devient un
complément indispensable. La région compétente en matière d'aménagement doit
pouvoir disposer d'une majorité cohérente pour jouer pleinement son rôle.
Deuxièmement, le pays, institué par la loi de 1995, devient un élément
primordial de notre aménagement. Il doit être, à nos yeux, un espace
indispensable de projets. Il doit être le lieu de programmation stratégique
pilote et complémentaire des structures intercommunales qu'il regroupe, un
niveau d'élaboration des politiques publiques et de mobilisation des énergies
de la société.
Il ne nous paraît pas souhaitable qu'il soit institutionnalisé, ce qui
favoriserait la possibilité de création
de facto
d'un échelon
administratif supplémentaire.
Les pays doivent demeurer des espaces de projets, un peu comme le sont les
syndicats intercommunaux d'études et de projets. Cela n'est pas contradictoire
avec la contractualisation dans le cadre des contrats de plan. J'ai noté,
madame la ministre, que vous exprimiez en ce domaine les mêmes conceptions.
Troisièmement, si les projets d'agglomération retiennent favorablement notre
attention, ils risquent cependant de poser différents problèmes, d'autant plus
qu'ils sont accompagnés d'avantages fiscaux fort tentants.
Ils retiennent notre attention parce qu'il est nécessaire d'assurer une
cohérence entre les différentes collectivités locales qui vont composer
l'agglomération, particulièrement dans le domaine de l'urbanisme. Mais les
seuils retenus sont-ils satisfaisants ? Qu'en est-il si une collectivité refuse
systématiquement d'y participer alors qu'elle est indispensable à l'équilibre
du projet ? Que deviennent les espaces où il serait souhaitable de créer des
agglomérations, mais où il n'y a pas de commune-centre de plus de 15 000
habitants ou une aire urbaine de plus de 50 000 habitants ? Ne serait-il pas
souhaitable de retenir des critères plus souples quant à la population, à la
condition que les délégations de compétences soient automatiquement accordées
?
Quatrièmement, « Les clochers de nos villes deviennent chaque jour un peu
moins pointus » et les collectivités délèguent chaque jour de nouvelles
compétences à des structures intercommunales. Les maires n'en restent pas moins
directement responsables auprès de leurs concitoyens, alors que les décisions
sont prises dans des structures dont nous avons souligné la complexité et
l'opacité. Le problème du mode de désignation des responsables des
établissements intercommunaux gérant la vie quotidienne des administrés doit
dès maintenant être posé.
Enfin, il ne peut y avoir une politique d'aménagement du territoire sans un
accès égal de tous les citoyens, quels que soient les lieux où ils habitent, «
au savoir, à la santé, à la culture, à l'information, aux transports et à un
environnement de qualité ». Cette exigence, qui fait l'unanimité dans nos
assemblées, n'est cependant pas évidente à appliquer concrètement. En effet,
d'une part, la notion de service public à la française n'est pas partagée par
la plupart de nos partenaires européens. D'autre part, les besoins évoluent
avec les technologies, en particulier celles de l'information et de la
communication.
Je crois que cette affirmation forte doit non seulement figurer dans les
textes qui vont nous être soumis, mais être déclinée très concrètement. Le gel
décidé par un gouvernement précédent ne pourra pas perdurer, surtout dans le
contexte européen d'ouverture à la concurrence. Le transfert systématique de
ces charges aux collectivités territoriales n'est pas acceptable, car il
entraînera une discrimination de par l'importance des ressources de ces
dernières.
L'instauration des maisons de services publics sera sans doute une obligation
dans les zones les moins densifiées. Encore faudra-t-il une très large
concertation sur les statuts des personnels pour qu'elles deviennent
réalité.
Les collectivités locales doivent être partenaires à part entière en ces
matières. L'exemple du dernier contrat de plan pour l'avenir de La Poste dégage
des propositions intéressantes en instituant une commission départementale
réunissant, sous la présidence d'un membre du conseil général, des
représentants des élus régionaux et départementaux, d'un représentant des
maires du département et des représentants de La Poste.
Cette commission est informée des projets d'évolution des réseaux.
L'établissement public ne peut décider de la fermeture d'un point de contact
dans les six mois suivant l'annonce de son projet, sauf accord de l'élu
concerné. La commission ne pourra demander le maintien d'une implantation
inadaptée que dans la mesure où les partenaires associés à cette demande auront
arrêté avec La Poste les dispositions permettant d'en assurer l'équilibre
financier pour l'exploitant public.
Pourquoi, d'ailleurs, ne pas envisager, pour assurer cet équilibre financier,
le droit pour les services publics d'exercer des activités plus rémunératrices,
là où l'initiative privée fait défaut ? Je pense, par exemple, à l'absence ou à
la fermeture d'agences bancaires ou de cabinets d'assurances. Des solutions
innovantes, fondées sur la recherche de partenariats, y compris avec d'autres
services publics, pourront être promues. Ces partenariats prendront la forme de
conventions pouvant être prises en compte dans le cadre des futurs contrats de
plan Etat-région. Je crois que nous avons là une piste intéressante.
J'ai noté, madame la ministre, que le Gouvernement envisageait un dispositif
transversal et interministériel en matière de services publics. Nous approuvons
totalement cette orientation.
Telles sont, mes chers collègues, les quelques observations que je souhaitais
vous présenter au nom du groupe socialiste.
J'ajoute qu'il ne me semble pas possible d'exclure le Parlement des grandes
décisions concernant tant l'aménagement du territoire que les choix relatifs
aux grandes infrastructures.
Je conclus donc en souhaitant la création d'un office parlementaire pour la
planification et l'aménagement du territoire ayant pour mission d'informer le
Parlement sur l'élaboration et l'exécution des lois sur ce sujet et pourvu
naturellement des moyens d'investigation nécessaires et de conseils compétents
en la matière, à l'image de ce que nous avions proposé par un amendement
tendant à insérer un article additionnel après l'article 3 de la loi de 1995,
mais que la Haute Assemblée avait à l'époque rejeté.
Enfin, si l'urgence n'est sans doute pas la bonne méthode pour examiner ce
texte, je trouve quelque indécence à soulever cette objection lorsqu'on
organise à l'Assemblée nationale l'obstruction et la paralysie du travail
législatif.
MM. Jean-Pierre Schosteck et Gérard Larcher.
Cela n'a rien à voir !
M. Jacques Bellanger.
Cela justifie, même si je le regrette, madame la ministre, le choix du
Gouvernement.
(Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur les travées du
groupe communiste, républicain et citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. Hoeffel.
M. Daniel Hoeffel.
Madame la ministre, le présent débat sur l'aménagement du territoire est à la
fois opportun et nécessaire puisque nous nous trouvons entre la loi de février
1995 et le débat, prévu pour le début de 1999, sur le projet de loi que vous
avez élaboré.
Je voudrais d'abord mettre l'accent sur ce que la loi de février 1995, sans
être parfaite - mais quelle oeuvre législative l'est ? - a apporté de positif.
En cet instant, je n'oublierai pas de souligner le mérite qui a été celui de
notre collègue Charles Pasqua, dont le volontarisme avait contribué au vote de
cette loi.
MM. Jean-Pierre Raffarin, Gérard Larcher et Jean-Pierre Schosteck.
Très bien !
M. Daniel Hoeffel.
Je rappellerai également que cette loi, si elle était certes d'initiative
gouvernementale, a aussi été considérablement enrichie par le Parlement,
notamment par le Sénat, et je me plais à le dire en présence de Gérard Larcher,
qui en fut le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck.
Un excellent rapporteur !
M. Daniel Hoeffel.
Un aménagement équilibré et durable du territoire, qu'est-ce que cela signifie
ou doit signifier ?
S'agissant du terme « durable », lors des débats de 1993-1994, il a failli
être inclus dans le titre de la loi d'alors. Aujourd'hui, il figure
expressément dans le titre de votre projet, madame la ministre. C'est un terme
à la fois clair et énigmatique. Comment ne citerais-je pas un commentaire lu
récemment à ce sujet ? « Les termes "développement durable" fleurissent
actuellement dans tous les textes, qu'ils soient parisiens ou bruxellois, sans
que les réalités qu'ils sont censés recouvrir soient clairement définies. »
Aménagement du territoire équilibré et durable, cela signifie, à notre sens,
qu'il doit y avoir conciliation du développement économique, de la cohésion
sociale, de la protection de l'environnement et aussi de l'amélioration des
voies de communication. Un excellent connaisseur des questions d'aménagement du
territoire concluait fort justement un article intitulé « Déménagement du
territoire » par cette phrase : « L'aménagement sera lettre morte s'il reste
l'annexe, voire le sous-produit de l'environnement ou de l'équipement. »
L'aménagement du territoire doit rechercher à la fois la réduction des
inégalités sur notre territoire et l'insertion de notre hexagone dans l'espace
européen. Car il est effectivement de plus en plus nécessaire de dépasser une
vision purement hexagonale de notre aménagement du territoire.
L'aménagement équilibré et durable du territoire signifie aussi action
cohérente et coordonnée entre tous les partenaires, Europe, Etat, collectivités
territoriales et acteurs économiques, comme l'a rappelé tout à l'heure notre
collègue Alain Lambert.
Voilà pourquoi, madame la ministre, il est nécessaire que la discussion de
votre projet de loi ne soit pas improvisée. Il faut qu'elle soit approfondie,
qu'elle donne lieu, comme ce fut le cas pour la loi de février 1995, à un débat
préalable sérieux, ce qui implique la consultation de tous les partenaires, de
tous les acteurs.
Ce serait, je le crois profondément, une erreur grave que d'engager la
discussion d'un texte qui doit façonner l'avenir de notre pays sur quinze à
vingt ans sous la pression de l'urgence. Nous en avons eu la démonstration il y
a quatre ans : le débat parlementaire étant toujours source
d'enrichissement,...
M. Gérard Larcher.
Bien sûr !
M. Daniel Hoeffel.
... le laisser se dérouler d'une manière approfondie dans l'immédiat c'est
gagner du temps pour la suite.
(Très bien ! et applaudissements sur les
travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et
Indépendants.)
J'évoquerai brièvement l'aménagement du territoire à l'échelon national, puis
à l'échelon européen.
Sur le plan national, je distinguerai trois volets : la péréquation, le rôle
de l'Etat et celui des collectivités territoriales.
Voulue, en particulier, par le Sénat en février 1995, la péréquation doit
probablement être maintenue, à condition qu'elle ne soit pas synonyme de
nivellement. En effet, dans la perspective européenne, nous devons, tout en
veillant à réduire les inégalités les plus profondes, nous attacher à mettre
aussi en évidence les points forts de notre territoire. Et, ne pouvant à cet
égard prétendre à l'exhaustivité, je mentionnerai trois exemples.
Premier exemple : la région d'Ile-de-France. Bien sûr, il faut éviter sa
congestion et poursuivre une politique active de délocalisation. Mais il
convient également de reconnaître que Paris et l'Ile-de-France sont, à bien des
égards, seuls aptes à accueillir un certain nombre d'états-majors,...
M. Jean-Pierre Schosteck.
C'est évident !
M. Daniel Hoeffel.
... de structures, en concurrence, avec Londres, Francfort ou d'autres.
En d'autres termes, il faut que, nonobstant cette action de décongestion, nous
préservions les atouts de Paris et de l'Ile-de-France.
MM. Gérard Larcher et Jean-Pierre Schosteck.
Très bien !
M. Daniel Hoeffel.
Le deuxième exemple est celui de la façade Est. C'est la plus proche du centre
de gravité de l'Europe, notamment du sillon rhénan. Elle peut drainer un
certain nombre d'activités. Elle est un lien naturel entre la France et le
centre de l'Europe.
M. Jean-Pierre Schosteck.
C'est évident aussi !
M. Daniel Hoeffel.
Troisième exemple : l'arc atlantique, cher à notre collègue Jean-Pierre
Raffarin, et la façade méditerranéenne, qui sont des ponts vers l'extérieur et
qui, de ce fait, sont aussi des atouts. Une politique d'aménagement du
territoire doit poursuivre son indispensable action de désenclavement.
M. Jean-Pierre Raffarin.
Excellent !
M. Daniel Hoeffel.
J'en viens au rôle de l'Etat.
Je regrette, madame la ministre, à cet égard, l'abandon du schéma national,
car je suis convaincu qu'aménagement du territoire, décentralisationn et
affirmation du rôle de l'Etat peuvent et doivent aller de pair.
L'Etat a une mission de solidarité, de garant de la cohésion et d'arbitrage
entre les choix à opérer dont nous ne pouvons pas nous passer.
M. Jean-Pierre Schosteck.
Bien sûr !
M. Daniel Hoeffel.
La juxtaposition de schémas régionaux et de schémas de services ne donne pas
une politique cohérente, sur le plan national, de l'aménagement du
territoire.
M. Bernard Murat.
Tout à fait !
M. Daniel Hoeffel.
Cette mission de l'Etat, elle s'exprime à travers les contrats de plan
Etat-région, son rôle de négociateur des fonds structurels européens, sa
politique des voies de communication, sa politique de zonage.
Il faut éviter que l'Etat ne cède à une politique de saupoudrage qui passerait
à côté de l'objectif de l'efficacité.
Je crois, par ailleurs, à la nécessité de maintenir des procédures
dérogatoires pour les quartiers urbains difficiles comme pour les zones
rurales. Cela pose le problème du rôle essentiel des services publics dans ces
quartiers difficiles et dans ces zones rurales où, nous le savons, l'exigence
de rentabilité entre en contradiction avec la nécessité sociale des services
publics et l'impulsion économique qu'ils apportent. Pour éviter le
dépérissement de certains secteurs géographiques, des procédures dérogatoires
sont, de ce point de vue, indispensables.
M. Gérard Larcher.
Absolument !
M. Daniel Hoeffel.
Au passage, je soulignerai la mission importante que la DATAR remplit à cet
égard, et je tiens à lui rendre hommage pour le travail qu'elle accomplit.
Enfin, troisième volet, le rôle des collectivités territoriales.
Nous l'avons dit en 1994, il faut que l'Etat assume sa place. Mais on ne
saurait mettre en oeuvre un aménagement strictement volontariste sans une
mobilisation de toutes les collectivités territoriales : c'est là une condition
absolument nécessaire, car ce sont elles qui expriment la volonté venant de la
base, c'est d'elles que dépend le dynamisme. Une telle politique ne s'impose
pas d'en haut ; une volonté affirmée doit s'exprimer depuis la base.
L'état actuel de nos structures territoriales est-il, à cet égard, gage
d'efficacité ? La question vient d'être posée par mon prédécesseur à cette
tribune. Est-ce que la coexistence des régions, des départements, des
structures intercommunales, des communes, auxquels s'ajoutent les pays, ne pose
pas des problèmes de coordination ?
Il faut clarifier les rôles respectifs de la région et des départements et
rappeler que ces derniers sont des cofinanceurs indispensables et
irremplaçables ; d'où, madame la ministre, le souci, ne serait-ce que pour des
raisons d'intendance, d'inclure expressément dans le projet de loi la mission
qui continue à incomber au département.
(Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR
et des Républicains et Indépendants.)
A propos des pays, madame la ministre, évitez de les ériger en structures
territoriales. Le pays doit demeurer un espace pertinent de solidarité et de
développement : c'est à cette condition qu'il n'y aura pas confusion.
M. Gérard Larcher.
Tout à fait !
M. Daniel Hoeffel.
S'agissant de cette remise en ordre des structures territoriales, je souhaite
que l'expérimentation dans telle ou telle région ou dans tel ou tel secteur
géographique ne soit pas purement et simplement écartée.
M. Alain Lambert,
président de la commission des finances.
Absolument!
M. Daniel Hoeffel.
Je crois en effet beaucoup aux vertus de l'expérimentation pour parvenir à une
généralisation non hasardeuse par la suite.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants. ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Alain Lambert,
président de la commission des finances.
Très bien !
M. Jean-Pierre Schosteck.
Grande sagesse !
M. Daniel Hoeffel.
J'en arrive à l'aménagement du territoire à l'échelon européen.
L'Europe se manifeste au regard de l'aménagement du territoire à travers sa
politique de fonds structurels, dont la France a incontestablement
bénéficié.
L'Europe, c'est aussi la négociation qui est menée en son sein en vue
d'élaborer le SDEC, le schéma de développement de l'espace communautaire.
Puisse-t-il ne pas rester un serpent de mer !
Mais je voudrais insister sur un autre point : celui de la politique des
réseaux transeuropéens, dont le rôle structurant et stimulant est
incontestable.
Voilà dix ans, voire quinze ans, on faisait déjà état des maillons manquants
dans les réseaux de voies de communication européens.
L'élargissement progressif de l'Europe vers l'est fait apparaître avec encore
plus d'acuité ces maillons manquants qui doivent être complétés. Le sommet
européen d'Essen avait retenu quinze projets. Hélas ! six ans après, nous ne
sommes pas encore passés de l'incantation à la concrétisation.
La France, elle, a décidé, ce à juste titre sur le principe, d'établir, en
dehors des TGV nationaux, des projets de liaison avec la Belgique, l'Allemagne,
la Suisse, l'Italie, l'Espagne. L'aménagement du territoire européen, c'est
aussi cela ! Mais que de retard et d'hésitations sur certains de ces projets
!
J'ai le sentiment que le TGV-Est européen, par exemple, continue à être
considéré comme une liaison purement nationale, ne dépassant pas l'horizon,
dans le meilleur des cas, du Rhin, et, dans le moins bon des cas, les Vosges.
Or il y a un horizon européen au-delà du Rhin : Stuttgart, Munich, Vienne,
Prague ; c'est par là que nous pouvons être reliés au centre de l'Europe. Il
s'agit d'un élément fondamental, qu'il convient de rappeler.
A certains égards, les réticences, les hésitations me rappellent la position
de certains grands spécialistes, après 1945, qui s'opposaient à la réalisation
d'un réseau autoroutier, parce que la France avait le meilleur réseau routier
d'Europe.
J'en arrive au deuxième volet de mon intervention : les voies navigables.
Dire que les voies navigables présentent un aspect désuet serait, à mon avis,
une erreur. La France est le seul pays de l'Europe occidentale qui se trouve à
l'écart d'un grand réseau de voies navigables modernes. Je crois, madame la
ministre, qu'il s'agit d'une nécessité écologique. Il suffit de rappeler qu'un
convoi poussé sur le Rhin ou sur le Rhône remplace, à lui seul, deux cent vingt
camions de vingt tonnes.
A ce propos, le projet de loi prévoit, parmi les huit schémas de services
collectifs, deux schémas multimodaux de transport : l'un pour les transports de
voyageurs, l'autre pour les transports de marchandises. Si nous ne rectifions
pas cette orientation, ne risquons-nous pas de passer à côté d'une chance et de
faire courir un risque à notre pays ?
Nos voisins européens prévoient des schémas européens de réseaux, mode de
transport par mode de transport, qui débouchent sur le comblement des lacunes
et des maillons manquants, alors que, je le crains, nos systèmes plurimodaux
risquent d'être un prétexte pour ne s'en tenir qu'à ce qui existe et ne pas
supprimer ces lacunes, ce qui nous place en position de faiblesse par rapport à
nos partenaires, qui sont aussi nos concurrents.
M. Jean-Pierre Schosteck.
Cela fait plaisir à entendre !
M. Daniel Hoeffel.
En conclusion, voilà environ un an, plusieurs de nos collègues, notamment
présidents de groupe, tel M. de Raincourt, avaient demandé que soit constituée
une commission d'enquête sur les grandes infrastructures de transport.
M. Henri de Raincourt.
Absolument !
M. Daniel Hoeffel.
A l'occasion de cette demande, ils dressaient deux constats.
Tout d'abord, l'aménagement du territoire exige la continuité des actions,
dans une véritable vision stratégique de développement économique, d'équilibre
des territoires et d'insertion dans le cadre européen.
Ensuite, la France doit occuper en Europe une position centrale. Il serait
insensé, ajoutaient-ils, qu'elle laisse passer la chance d'en tirer tous les
bénéfices.
A cet égard, la loi de 1995 avait représenté une tentative méritoire. Elle
avait ses faiblesses, je le répète, elle avait ses lacunes, mais elle avait
aussi ses points forts : elle comportait des éléments de cohésion et reflétait
une vision d'avenir ; elle était également le fruit d'une large et authentique
consultation démocratique à laquelle toutes les parties prenantes étaient
associées.
Elle a été soit inappliquée, soit annulée dans certaines de ses dispositions,
soit mise en veilleuse.
La France ne peut pas se permettre de ne pas avoir rapidement une vision
claire et cohérente eu égard à l'aménagement de son territoire. Puissions-nous,
madame la ministre, avoir sur votre projet de loi un débat approfondi et non en
urgence afin d'apporter la réponse à ces questions essentielles.
(Bravo ! et
applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants.)
M. Jean-Pierre Raffarin.
Quelle hauteur de vue !
M. le président.
La parole est à Mme Heinis.
Mme Anne Heinis.
Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, conduire une
politique d'aménagement du territoire n'est pas une chose facile dans notre
pays, tant nous avons peine à définir le rôle des différents acteurs et à
dépasser la contradiction qui, chez nous, oppose toujours un vieux jacobinisme
et une très grande aspiration à la valorisation de l'initiative
individuelle.
Ce contexte donne incontestablement à la fonction de ministre de l'aménagement
du territoire un rôle clef au coeur des politiques publiques.
En présentant votre projet de loi en juillet dernier, madame le ministre, vous
avez reproché au texte de 1995 d'être « ruralo-ruraliste ». Votre texte, lui,
semble en effet suivre une logique urbaine et environnementale, malheureusement
au sens trop étroit du terme.
Autrement dit, aux grandes agglomérations le développement économique, aux
ruraux l'entretien et la préservation d'un espace bucolique et « récréationnel
», propre à assurer le repos des citadins stressés. C'est une vision
extrêmement réductrice et urbaine, comme ne cesse de le dénoncer, à juste
titre, ma collègue Janine Bardou.
Permettez-moi, en premier lieu, de m'élever contre vos déclarations aux termes
desquelles la loi de 1995 n'aurait été que partiellement appliquée.
Quatre-vingt-quatorze décrets d'application ont été pris sous le gouvernement
d'Alain Juppé, et nous avons adopté, en novembre 1996, la loi relative à la
mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.
Il est vrai que tous les décrets n'ont pas été publiés, mais si vous aviez
poursuivi le travail à ce rythme, tous les textes d'application seraient
aujourd'hui en vigueur, comme me l'a confirmé notre collègue Jean-Claude
Gaudin, que j'associe, bien sûr, à mon propos.
Il se révèle en second lieu, de plus en plus nettement, que votre texte est
étroitement subordonné aux projets de loi relatifs à l'intercommunalité et aux
interventions économiques des collectivités locales, souvent pour des
opérations qui relèvent, en fait, de la responsabilité de l'Etat.
Il y a là une logique qui est construite au détriment de l'harmonie entre les
zones rurales et les zones urbaines, harmonie que, pour notre part, au Sénat,
nous cherchons toujours à préserver.
Cet équilibre, lié à l'identité française, doit prendre en compte les aspects
positifs de l'exceptionnelle densité et variété de notre maillage
territorial.
Alexis de Tocqueville soulignait déjà, en 1856, que la diversité des lieux et
des moeurs justifiait la multiplication des petites communes. Certes, depuis,
les moeurs se sont uniformisées et les moyens de communiquer ont raccourci,
voire aboli les distances.
Il n'en demeure pas moins que les citoyens aspirent toujours à la proximité
des services publics locaux, garants de la cohésion sociale et économique.
C'est bien par l'initiative locale et la décentralisation que nous
parviendrons à enraciner l'activité. En revanche, il n'existe pas de solution
universelle ; c'est l'expérimentation qui doit guider la politique.
A ce titre, il apparaît indispensable de penser les services, les
infrastructures en termes de bassins de vie, à géométrie et à contenu
variables, afin de mettre un coup d'arrêt à la fameuse spirale infernale -
moins d'habitants, moins de services ; moins de services, moins d'habitants -
ce au sein de l'ensemble de notre organisation politique du territoire, où
péréquation financière, désenclavement géographique et solidarité de moyens
doivent être des règles de référence.
Bien sûr, l'intercommunalité progresse, au demeurant plus en quantité qu'en
termes d'intégration. Son incontestable intérêt et donc sa réussite ne peuvent
reposer que sur le volontariat, favorisé par des incitations.
Mais que sont devenus, madame le ministre, le schéma national d'aménagement du
territoire, le plan en faveur du Massif central, ou encore le plan pour
l'avenir du monde rural, auxquels rien ne s'est substitué ?
Quant au fonds de gestion de l'espace rural, dont vous annonciez pourtant le
maintien en septembre dernier, il a été remplacé sans coup férir par un fonds
de gestion des milieux naturels qui, malheureusement, nous le savons tous, ne
rendra pas les mêmes services.
Je ne m'attarderai pas sur les grandes villes et leurs banlieues à problèmes,
car ce n'est pas ma spécialité. Mais je souhaite en tirer quelques
enseignements sur ce qu'il ne faut pas faire.
Il faut éviter la surconcentration de populations souvent déracinées,
hétéroclites quant à leurs origines, leurs moeurs, leur culture, le chômage,
assortie de la disparition quasi complète de tous les services reposant sur des
moyens humains de proximité. Or, pour être efficaces, les moyens humains ont
toujours besoin de « proximité ».
A contrario,
on observe que, là où l'on veut créer ou recréer ces
moyens parce qu'ils ont disparu, ceux-ci sont extrêmement coûteux, difficiles à
organiser et pour une efficacité moindre que si l'on s'y était pris à temps.
C'est l'exemple des îlotiers, des équipes de sécurité dans le métro, des agents
de toutes sortes, médiateurs ou d'ambiance, pour n'en citer que
quelques-uns.
Sans doute faudrait-il aussi se reporter aux grands besoins communs, dont la
réponse collective et sociale doit être donnée par la société où l'on vit. J'y
reviendrai.
Je ciblerai mon propos sur ce que nos statistiques appellent les « petites
villes », c'est-à-dire les villes de trois mille à vingt mille habitants, parmi
lesquelles on trouve les bourgs ou villes-centres, qui jouent un rôle capital
dans le maillage des fameux 80 % de notre territoire, non occupé par les
grandes villes, cela ne semble pas être votre sujet majeur, sauf pour la
sanctuarisation.
C'est cet espace, immense et naturellement hospitalier dans notre pays, que
visait l'article 61 de la loi Pasqua, et que le nouveau projet de loi a tout
simplement supprimé. Quelle erreur !
Quand on examine de près ces petites villes, qui sont à peu près deux mille
cinq cents sur trente-six mille, on s'aperçoit qu'à population égale elles ont
un rôle et une influence très variables en fonction de différents facteurs que
je n'énumérerai pas.
Il n'en reste pas moins que c'est vers elles que convergent les innombrables
très petites communes pour y trouver le minimum de réponses collectives dont
elles ont besoin, en particulier les commerces et services divers. C'est à ce
titre que les petites villes sont des points forts de notre réseau rural,
malgré la modestie de leur taille.
Les très petites communes sont, en général, à prédominance agricole ou
maritime pour les communes littorales. Cependant, c'est à elles et à leurs
agriculteurs que nous devons d'avoir un territoire qui ne retourne pas en
friche. La friche n'est pas séduisante ; elle ne correspond nullement à la soif
« d'espace de respiration » des habitants de nos grandes villes. C'est
d'ailleurs dans cette optique que les CTE bien pensés et bien ciblés peuvent
rendre de grands services.
Ces communes ont à leur tête des maires, derniers défenseurs bénévoles de
territoires souvent très grands qu'ils aiment de toutes leurs fibres. Ils sont
les ultimes garants de la démocratie locale et au plus proche de la population.
Pourtant, on ne parle d'eux que pour leur reprocher leur trop grand nombre.
Mais si les grands capitaines du territoire oublient leurs troupes de terrain,
leurs généraux n'auront plus d'armée. Est-ce ce qu'ils souhaitent ? Je
m'interroge parfois.
J'observe aussi, et je m'élève contre cet état de choses, que les règles
concernant les « pays » écartent systématiquement les parties démographiquement
les moins denses de nos zones rurales alors qu'il faudrait très certainement
des règles plus souples en matière de périmètre, d'importance de population, en
particulier pour les bourgs-centres, et de choix dans les modes de
coopération.
J'en reviens aux petites villes. Une étude américaine arrivait à la conclusion
que la dimension optimale d'une ville pour l'épanouissement des individus était
de l'ordre de 10 000 habitants.
La première exigence est la vie économique. Sans création de richesse, on
stagne et on ne partage que la pauvreté et l'immobilisme forcé. Et ce sont les
entreprises, essentiellement les PME, qui créent la richesse et l'emploi et non
les activités économiques des collectivités locales, comme vous semblez le
supposer, du moins c'est ce que j'ai crû comprendre, car c'est alors prendre
l'effet pour la cause.
Pour s'implanter, la vie économique a besoin d'infrastructures et de supports.
Et c'est là que les collectivités locales, de tous niveaux, ont un rôle majeur
à jouer. Leur tâche consiste à préparer les structures d'accueil pour les
implantations d'entreprises et les diverses formes d'activités économiques et à
organiser, pour leur personnel et leur famille, l'ensemble des services et des
conditions de vie que la population est en droit d'attendre. L'uniformisation
des modes de vie fait que les exigences de base sont quasiment les mêmes
partout.
En tout état de cause, je pense que, en termes d'aménagement du territoire,
c'est de l'existant, des besoins et des attentes, tels qu'ils sont exprimés
dans la société d'aujourd'hui, qu'il faut repartir. Le recensement de ces
besoins est en définitive assez simple même s'il n'est pas si aisé d'y répondre
et se retrouve dans les différents schémas de services ; ce qui m'inquiète,
c'est la cohérence et la coordination de ces schémas.
Les premiers besoins sont un emploi, un toit. Et, dès que la vie collective
prend forme, on voit apparaître le besoin de sécurité, qui nécessite la
proximité de la gendarmerie, de la police et de la justice, le besoin de santé
et de soins qui se traduit par les hôpitaux de proximité, les services sociaux
divers, le besoin d'éducation et de formation par le biais des écoles, des
collèges et des lycées, sans oublier les lycées techniques et professionnels et
les universités, le besoin d'accompagnement avec les cantines, les crèches, les
maisons de retraite et les établissements spécialisés et, enfin, le besoin de
loisirs variés, dans le domaine des sports et de la culture, qui se traduit, en
général, pour les collectivités locales, par des besoins en locaux et en
équipements variés.
La satisfaction de ces besoins impose des engagements financiers excédant
souvent les moyens des petites communes, dont la capacité d'autofinancement est
très faible. C'est là que doit intervenir la solidarité d'échelle entre les
différents niveaux de collectivités territoriales.
En revanche, l'animation, dont on parle beaucoup, me semble devoir revenir non
pas aux collectivités, mais de plein droit à l'initiative privée et aux
associations, dont c'est la vocation majeure dans ce domaine.
A ce sujet, je veux souligner l'importance de la qualité des hommes et des
femmes qui les dirigent et qui, parfois, font vraiment des merveilles.
C'est à la fois la force et la fragilité des associations qui permettent plus
de souplesse et d'initiative par rapport aux institutions qui, elles, sont par
définition pérennes et astreintes à des règles sévères.
Un accueil, une compréhension des difficultés, un encouragement, une aide
financière et des lieux d'exercice, tels sont les besoins des associations
auxquels ont à répondre les différentes collectivités.
C'est de leurs projets et de leurs initiatives - j'insiste sur ce point - que
devront naître les projets de réponse en termes de structures ou d'équipements
de sports et de loisirs, et non le contraire.
Toutefois, les petites villes ne sont qu'un maillon d'une chaîne à la fois de
responsabilités et de solidarité.
La véritable solidarité, en dehors des secours nécessaires pour atténuer les
grandes détresses ou passer des caps difficiles, consiste à inventer les moyens
pour que chaque individu, chaque famille puisse trouver sa place dans la
société, construire sa vie à sa façon et ne pas se trouver écarté des réponses
collectives aux besoins communs.
Il ne faut pas confondre différence et discrimination.
La véritable solidarité consiste aussi, à l'échelle des communes et des
petites villes, à s'insérer dans des dispositifs plus vastes en ce qui concerne
notamment les grandes infrastructures d'accès et les services publics, qui
doivent, eux aussi, être maillés en réseau. C'est toute l'architecture du
territoire qui est concernée. Il me semble, par exemple, tout à fait anormal
que les petites communes participent financièrement à la création et au
fonctionnement d'une agence postale, alors que les bureaux de poste sont
gratuits pour les villes. Ou ils sont nécessaires, ou ils ne le sont pas !
Le territoire est un vaste ensemble déjà très structuré, qui a ses échelons, à
savoir les communes, les structures de coopération intercommunale, les
départements et les régions.
Les départements font aujourd'hui l'objet d'une adhésion réelle. Ils ont été,
rappelons-le, la première forme de décentralisation et leur mission, depuis
plus de deux cents ans, a été de structurer et d'organiser notre territoire. Or
toute mention à leur présence et à leur action a totalement disparu de votre
projet de loi. Pour quelles raisons, madame la ministre ?
Quant aux régions, je laisse aux présidents de conseils régionaux le soin d'en
parler. Il me semble toutefois que leur mission devrait être prioritairement
une mission de coordination et de coopération avec les institutions nationales
et européennes.
Pour conclure, il me semble que, au-delà de la gestion du présent, penser et
organiser ce que nous savons de l'avenir est une des grandes responsabilités
des élus de tous niveaux, et en particulier du Sénat, représentant des
territoires. Combien d'élus regrettent aujourd'hui que leurs « grands anciens »
n'aient pas saisi la chance d'avoir une gare, une route importante ou tel ou
tel grand établissement ou service ?
L'aménagement du territoire - et je rejoins ici les propos de M. Hoeffel -
doit être un élan partagé par tous. A ce titre, il réclame de la conviction, de
la détermination et de la compréhension.
Vous ne manquez pas, madame la ministre, des deux premières qualités mais,
pardonnez-moi de vous le dire, je souhaiterais que, pour la troisième, il en
soit de même et que de vrais dialogues constructifs s'instaurent, enfin, entre
nous tous.
(Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et
de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Delevoye.
M. Jean-Paul Delevoye.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je me réjouis
de l'organisation de ce débat sur l'aménagement du territoire. Mais
permettez-moi de dire, en préambule, qu'il ne doit pas être faussé dès le
départ. J'entends par là qu'il ne doit pas être l'occasion pour certains de s'y
réfugier dans l'espoir d'obtenir toutes les garanties pour ne surtout pas
bouger et de tomber ainsi dans un conservatisme qui sera balayé par les forces
qui, aujourd'hui, modulent notre société de l'extérieur.
Le deuxième danger de ce type de débat est de mettre l'accent sur les
structures et les moyens et peut-être pas assez sur les objectifs.
Vous avez manifesté la volonté, madame la ministre, de vous inscrire dans un
échelon européen, dans lequel vous intégrez la mobilité des personnes. En
outre, vous avez indiqué que les contrats de plan s'inscrivaient plus, selon
vous, dans une logique de projet que dans une logique de guichet, les régions
devant être les chefs de file et les volontés locales faisant l'objet d'un
accompagnement.
Je veux donc comparer nos analyses et poser les questions auxquelles nous
serons obligés de répondre.
Avec le passage à l'euro, au 1er janvier 1999, nous allons être amenés à
confronter la performance des territoires. L'absence de risque de change dans
une économie intraeuropéenne accentuera encore davantage la concurrence en
matière fiscale et les coûts sociaux et environnementaux pèseront dans la
localisation des activités.
Allons-nous nous orienter vers une spécialisation des territoires en fonction
de pôles industriels qui deviendront de plus en plus mono-industriels ?
Verra-t-on un pôle aéronautique dans le Sud et un pôle automobile dans le Nord
? C'est un sujet sur lequel il serait intéressant de vous entendre, madame la
ministre, car il pose le problème de l'étroite dépendance des territoires à la
survie des industries qui s'y sont implantées. On s'aperçoit que les arbitrages
mondiaux posent aujourd'hui le problème de la pérennité d'une industrie par
rapport à l'activité du territoire dans laquelle elle s'est établie.
Que se passe-t-il en Europe ? En vertu d'une formidable solidarité, l'épargne
et les capitaux des pays du Nord ont été investis dans les pays du Sud, ce qui
a permis à ces derniers, d'une part, d'accroître leur taux de croissance et
leurs revenus et, d'autre part, de rattraper leurs retards.
En même temps, cette réduction des écarts contribuera-t-elle à harmoniser les
coûts ? Si la réponse est positive, dans quel type de scénario allons-nous nous
trouver ? Allons-nous assister à une concentration de plus en plus forte des
centres d'activité ou, au contraire, à des irrigations périphériques ? A cet
égard, il conviendrait également de savoir quelle est la part de la volonté
politique eu égard à cet objectif d'aménagement du territoire.
Par ailleurs, dans la mesure où nos communes, nos bourgs-centres ont été
structurés par les activités marchandes, agricoles ou industrielles, il est
difficilement concevable que nos frontières politiques n'évoluent pas par
rapport aux nouvelles forces économiques. Il suffit de constater toute la
structuration nouvelle apportée par les services, les réseaux de savoir et
d'intelligence.
Il serait très tentant de dire que la réponse, en termes de dimension, est la
plus pertinente. Après l'ère du
small is beautiful,
on est passé à celle
du
big
, voire du
very very big is beautiful
. Cette question est
d'autant plus importante que, si les entreprises mettent au point des
organisations opérationnelles stratégiques pour faire face aux marchés, il
faudra des organisations politiques à la dimension des enjeux.
La question de fond qui se pose est de savoir s'il existe une fatalité à la
concentration urbaine. Est-ce une volonté ? La question est d'autant plus
importante que, si vous affichez une volonté contraire, nous devrons nous
assurer de la cohérence de la politique gouvernementale. En effet, dans un
volume d'enveloppe de dépenses publiques auquel nous ne pourrons pas échapper
compte tenu des critères de Maastrich, la performance économique variera bien
évidemment selon la mobilisation des capitaux privés et leur attractivité, mais
aussi la capacité de préserver un investissement public.
A l'évidence, l'Etat a aujourd'hui perdu cette capacité que nous retrouvons
chez les collectivités locales. Les incitations par la dotation globale de
fonctionnement aux communautés d'agglomérations, afin de prendre en charge une
partie du fonctionnement, ne sont-elles pas une prime un peu perverse ?
N'a-t-on pas tendance à privilégier le fonctionnement au détriment de
l'investissement ?
M. le président de la commission des finances a mis en évidence l'obligation
de concilier la volonté politique et la puissance des forces du capital. Or, le
capital s'investit, aujourd'hui, dans les régions les plus dynamiques...
M. Jean-Pierre Raffarin.
Ou les mieux placées !
M. Jean-Paul Delevoye.
... certes, ou dans celles qui leur assurent le meilleur retour sur
investissement.
Les inégalités territoriales et sociales s'accélèrent. J'en veux pour preuve
que, si l'on se réfère à l'étude réalisée par l'INSEE sur les années 1982-1996
et concernant le au développement des régions, on constate que les écarts ont
augmenté entre la région parisienne et les quatre régions représentant la
moitié de la richesse mondiale. Est-ce une fatalité ou peut-on utiliser ces
forces pour mieux répartir la richesse ?
Ce point n'est pas inintéressant car, si nous avons une monnaie forte, une
pression s'exercera nécessairement sur les outils économiques afin qu'ils
réalisent des produits à haute valeur ajoutée, à haute technologie, requérant
de plus en plus de savoir.
Or, une étude a démontré que les réseaux du savoir doivent trouver leur
logique dans la concentration métropolitaine. Nous avons besoin, sur ce point,
de percevoir votre volonté politique.
Si l'euro conforte le développement des places financières européennes les
mieux placées, des risques existent pour les économies qui ne pourront pas
innover ou développer leur productivité et leur compétitivité.
Aujourd'hui, nous sommes obligés, et c'est un discours qui nous plaît, madame
la ministre, d'opter pour une modification culturelle du développement
territorial par la recherche de la performance des territoires intégrant le
capital humain, les infrastructures, les services publics et la qualité de vie
mais aussi, et c'est une autre question, par la conservation de certaines
activités traditionnelles, qui, aujourd'hui, sont sacrifiées sur l'autel de la
compétitivité au moment où le besoin d'un sentiment d'appartenance est en train
de les faire réémerger. L'égalité des chances passe par une inégalité de
traitement. Il faut faire en sorte de ne pas voir disparaître un savoir-faire
artisanal, une culture artisanale, voire agricole, au profit de la banalisation
de l'économie de marché mondiale, qui serait contraire à notre volonté
politique.
Madame le ministre, en fonction de vos objectifs, il conviendra de savoir
comment l'Etat doit être un Etat préréquateur. Là, je ne partage plus votre
point de vue, mais, je le comprends, vous êtes solidaire d'une politique
gouvernementale et vous indiquez que vous ne croyez pas à la recentralisation
de l'Etat par la réforme de la taxe professionnelle. Nous avons eu un débat sur
ce sujet à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 1999, je
n'y reviens pas.
Cependant, je voudrais attirer votre attention sur un point. En chargeant la
barque de l'Etat par la prise en charge de compensations ou de dégrèvements de
la fiscalité locale, la part péréquatrice de l'Etat reste extrordinairement
faible. Nous avons le même débat à l'échelon européen, où la péréquation ne
représente que 1,4 % du PIB européen.
Aujourd'hui, si nous sommes d'accord sur une logique d'accroissement des
inégalités territoriales telles que nous les avons perçues au cours des dix ou
quinze dernières années de décentralisation, nous sommes non pas pour une
recentralisation de l'Etat, mais pour une autorité sur la répartition des
revenus entre les régions les plus riches et celles qui sont les plus pauvres.
Le rôle de l'Etat péréquateur me paraît devoir être clairement réaffirmé. Il
conviendra que, peut-être, nous vous aidions à obtenir un certain nombre de
moyens en la matière.
Si les écarts entre pays européens se réduisent, paradoxalement les écarts
entre les régions d'un même pays se creusent. Il s'agit là de phénomènes
quelque peu contradictoires.
Une comparaison entre la France et les Etats-Unis à propos de ce que
j'appellerai les amortisseurs de l'adaptabilité et de la mobilité des économies
mondiales, montre qu'il existe outre-Atlantique trois types d'amortisseurs que,
à l'évidence, nous ne possédons pas.
Le premier amortisseur, ce sont les flux migratoires. Là aussi, nous devons
nous interroger sur le rapport entre les flux migratoires, le budget fédéral et
l'ajustement structurel du système productif. Ce grand débat sur l'adaptabilité
du système productif, dans lequel je n'entrerai pas, rebondira probablement à
l'occasion de la réflexion sur les trente-cinq heures.
Si on analyse les flux migratoires et le budget fédéral, la véritable question
que l'on peut se poser est la suivante : faut-il déplacer les entreprises là où
il y a des chômeurs ou, au contraire, déplacer les chômeurs là où les
entreprises sont implantées ? Il serait intéressant que nous ayons ce débat,
car il pose tout le problème du financement du logement, de l'adaptabilité des
structures à caractère public. C'est un vrai débat qui, je crois, mérite d'être
ouvert.
S'agissant des transferts budgétaires, dans tous les pays, chaque région par
définition, de par son activité, génère des revenus et reçoit des financements
au titre des dépenses publiques. Quel sera le budget pour réduire les
inégalités territoriales ? Aux Etats-Unis, dans le budget fédéral, plus d'un
quart de la richesse produite est prélevée et redistribuée. En Europe, je l'ai
dit voilà un instant, la péréquation représente seulement 1,4 % du PIB. Il faut
que nous ayons un éclairage très précis sur le calendrier de l'Agenda 2000,
qui, peut-être, a tendance à réduire la capacité de mobilisation des mécanismes
nationaux de solidarité, voire à les plafonner, et que nous examinions cela par
rapport aux futurs fonds européens ou aux futurs contrats de plan Etat-région.
S'agissant de ces derniers, si vous ne parlez pas de recentralisation, madame
la ministre, pour notre part, nous parlons depuis quelques années, et ce quels
que soient les gouvernements, d'un transfert de la faiblesse de l'Etat sur les
épaules un peu larges des collectivités territoriales.
Si les contrats de plan Etat-région consistent à faire financer par les
collectivités territoriales ce que l'Etat ne sait pas faire, nous aboutirons à
un affaiblissement général, au lieu que l'Etat puisse tirer profit des forces
desdites collectivités.
J'attire votre attention sur la question de l'université. Nous sommes en train
de réfléchir sur l'université du troisième millénaire, et il est tout à fait
extraordinaire que plus personne n'élève l'objection selon laquelle, dans la
loi de décentralisation, il était clairement indiqué que l'université relevait
de la compétence exclusive de l'Etat et que, à l'évidence, jamais les
collectivités territoriales ne devaient franchir ces frontières intangibles
votées par le législateur.
Un sénateur du RPR.
Tout à fait !
M. Jean-Paul Delevoye.
Si nous devions nous y investir - et pourquoi pas ? - nous devrions à
l'évidence, en même temps, modifier les frontières des compétences posées par
les lois de décentralisation. En effet, je le rappelle, quand il y avait
transfert de compétences, il y avait concomitamment transfert de charges. Or, à
l'évidence, l'Etat ne cesse de modifier les frontières des dépenses de la
décentralisation, tout en resserrant les frontières des recettes.
Si l'aménagement du territoire est une volonté ou un élan, comme l'a dit M.
Daniel Hoeffel, une péréquation s'impose. Mais c'est d'abord et avant tout un
problème d'hommes. J'ai entendu vos propos sur l'investissement, le savoir, la
recherche et sur le développement qualitatif des hommes. Je crois que vous avez
raison. La politique d'aménagement du territoire bute sur un vrai problème :
celui du soutien aux PME-PMI. Nous sommes dans un moment de
fusions-acquisitions important et rapide des méga-entreprises, ce qui,
systématiquement, sous la pression des actionnaires, se traduit par des plans
de licenciements massifs.
M. Jean-Pierre Raffarin.
Exact !
M. Jean-Paul Delevoye.
A côté de cela, nous avons un grand nombre de PME et PMI sur l'ensemble du
territoire national - et pas dans les métropoles ! - qui, aujourd'hui, ont
besoin d'un soutien à l'exportation, qui ont besoin d'informations et de la
recherche. Il faudra trouver les moyens de mobiliser ce formidable réservoir
d'énergie et de capacité et mettre en place un soutien aux entrepreneurs.
J'attire votre attention sur le fait que, dans ce secteur, le nombre de
créations d'entreprises est passé de 160 000 à 125 000 et que 85 % d'entre
elles ne comptent que un ou deux salariés. Aujourd'hui, il existe, d'un côté,
des entreprises « survie » pour éviter la déprime du RMI qui s'approche et, de
l'autre, beaucoup de jeunes qui ont tant de talent. Nous avons intérêt à
réfléchir à cette capacité de mobilisation.
M. Jean-Pierre Raffarin.
Très juste!
M. Jean-Paul Delevoye.
Madame le ministre, je vous ai entendue - et je vous soutiens sur ce sujet -
prononcer le mot « expérimentation ». Dans ce pays, il faut cesser d'avoir une
vérité imposée par le haut, afin de passer de l'ère du soupçon à l'ère de la
prise de risques, du goût d'entreprendre, du droit d'initiative, que ce soit
dans le domaine économique ou dans le domaine social.
S'il en était ainsi, vous feriez une véritable révolution culturelle, madame
le ministre. Au moment où la Bourse joue sur les potentialités de demain, les
traitements politiques portent sur les handicaps d'aujourd'hui. Or, à
l'évidence, l'expérimentation permettrait de faire confiance aux animateurs
locaux et serait un formidable pari sur leurs atouts et leur capacité à
concevoir et à créer.
On le voit bien, il y a aussi, derrière tous ces mécanismes, deux types de
besoins, d'offres territoriales, sur lesquels, à mon avis, nous n'avons pas
suffisamment porté attention. Nous sommes dans une logique quelque peu
cartésienne, et généralement de la pensée unique, qui consiste à dire que
l'aménagement du territoire, c'est forcément le développement de l'économie
marchande. Or, nous le constatons aujourd'hui, il y a deux types de richesses
tirées des territoires : les revenus tirés de l'économie marchande mais aussi
les revenus mobiles, que sont les revenus du capital, des retraités et des
touristes. On voit bien qu'il peut y avoir une opposition d'offres
territoriales entre celles et ceux qui chercheront à tirer de leur territoire
les moyens d'assurer le développement de leur industrie et qui, en même temps,
dans d'autres territoires, auront des comportements de consommateurs
territoriaux, avec des exigences en matière d'environnement, de qualité de
service et de santé.
Comment parvenir à concilier les deux ? En effet, à la lecture de vos
paramètres sur le PIB, on s'aperçoit que si dans certaines régions le PIB
augmente, c'est non pas parce qu'un plus grand nombre d'entreprises y sont
implantées, mais parce qu'elles comptent plus de retraités. Pour relativiser la
richesse des territoires, il faut sans doute aussi que l'on essaie d'avoir une
approche plus qualitative de la réalité de cette création de richesse.
Il faudra aussi, madame le ministre, que nous réfléchissions, probablement
avec les régions, à un investissement très lourd dans l'ingénierie à la
disposition des élus pour concevoir des projets. Mettons en place dans notre
pays une formidable capacité d'intelligence des développeurs locaux. Les élus
sont quelquefois frileux lorsqu'ils n'ont pas, à leur côté, des compétences
adaptées en ingénierie sociale ou en ingénierie du développement. Quand on ne
sait pas, quand on a peur de l'avenir, on épargne, on n'investit pas ; quand on
a peur de l'avenir lorsqu'on est élu, on ne bouge pas.
Aujourd'hui, pour créer, mettons en place les formidables lumières
intellectuelles qui existent dans nos universités. Mobilisons le réseau des
universités pour interpeller la classe politique, dans la mesure où, demain, il
faudra concevoir les projets de territoire. Aujourd'hui, nous devons réfléchir
à la modernisation de nos outils. Nous devons faire en sorte qu'une volonté
politique soit aussi affichée, madame le ministre. Nous sommes entrés dans une
logique de relative stabilité de l'évolution globale démographique, avec 0,5 %.
Avons-nous, avez-vous une lecture de l'acceptation de l'augmentation
systématique de la démographie du Bassin parisien ? Avons-nous une lecture très
claire de la répartition démographique et des objectifs de taux de croissance ?
Je crois m'en être déjà ouvert auprès de vous.
A l'évidence, nos départements et territoires d'outre-mer, avec la pression de
la jeunesse, ont besoin d'un taux de croissance économique supérieur à celui
que connaît la métropole. Il en est de même de la région Nord -
Pas-de-Calais.
Il faudra responsabiliser chaque région, ...
M. Jacques Bellanger.
Très bien !
M. Jean-Paul Delevoye.
... mais pas avec la politique de guichet que vous évoquiez. Si la France
affiche une volonté de croissance de 2,7 %, dans certaines régions le taux de
croissance devra, à l'évidence, être plus important, pour tenir compte de
divers paramètres et d'exigences légitimes. Enfin, il faudra aussi que la
politique de l'aménagement du territoire soit une politique de lisibilité,
madame le ministre.
Alors que vous nous invitez à réfléchir au projet de loi que vous nous
proposerez dans six mois, l'Etat redistribue la totalité de ses services
publics. Sont notamment concernés La Poste, les écoles, les hôpitaux, les
maternités, les casernes, les gendarmeries et le Trésor. Si la loi nous demande
d'intervenir sur la réorganisation des services publics une fois que celle-ci
aura eu lieu, cela traduira un manque de lisibilité, en tout cas un manque de
cohérence. La remarque vaut pour le discours sur le moratoire.
Madame le ministre, vous nous avez invités, dans votre conclusion, à la
mobilisation et à la solidarité. Nous souhaitons lisibilité, volonté et
solidarité, en n'oubliant pas que la véritable richesse des territoires, ce
sont les hommes.
(Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des
Républicains et Indépendants.)
M. le président.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les
reprendrons à quinze heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à douze heures cinquante-cinq, est reprise à quinze
heures.)
M. le président.
La séance est reprise.
4
QUESTIONS D'ACTUALITÉ
AU GOUVERNEMENT
M. le président.
L'ordre du jour appelle les questions d'actualité au Gouvernement.
Mes chers collègues, conformément à la règle posée par la conférence des
présidents, je rappelle que l'auteur de la question et le ministre qui lui
répond disposent chacun de deux minutes et demie pour s'exprimer.
Chaque intervenant aura à coeur de respecter le temps de parole qui lui est
imparti, afin que toutes les questions et toutes les réponses puissent
bénéficier de la retransmission télévisée.
C'est un geste d'élégance de chacun à l'égard de l'autre. Je vous en remercie
par avance.
(Très bien ! et applaudissements.)
MOUVEMENT DES CHÔMEURS
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les ministres, mes chers collègues,
un an après la forte mobilisation des chômeurs et des personnes en situation
précaire de décembre dernier qui avait reçu un large soutien dans l'opinion
publique, des femmes, des hommes et leurs associations font de nouveau entendre
leur voix.
Parti la semaine dernière de la cité phocéenne, où plus de 20 000 personnes se
sont mobilisées, le mouvement s'est étendu à d'autres régions.
Aujourd'hui, alors que nous célébrons le cinquantième anniversaire de la
Déclaration universelle des droits de l'homme, symboliquement, les sans-emploi,
les sans-logis, les personnes reléguées au rang d'assistés manifestent à Paris,
à l'appel des associations de chômeurs.
Que ce soit le milliard débloqué l'année dernière par le Gouvernement, dépensé
en l'espace de quelques mois, les coups de pouce consentis sur le RMI,
l'allocation de solidarité spécifique, l'ASS, ou encore la création des CASU,
les commissions d'action sociale d'urgence, votée dans le cadre de la loi
d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, aucune de ces mesures
n'a permis d'améliorer réellement le quotidien des six millions de personnes
confrontées à de graves difficultés d'existence.
Les demandes d'hier demeurent toujours d'actualité.
Au-delà des revendications légitimes d'allocation exceptionnelle ou « prime de
Noël », de revalorisation substantielle des minima sociaux, les chômeurs ont
des exigences plus profondes que nous partageons.
Ils attendent du Gouvernement qu'il mène une politique sociale plus
ambitieuse, qu'il réussisse à traiter les maux du chômage et de la précarité à
la racine.
Pour lutter contre le chômage ou la grande pauvreté économique et sociale, le
Gouvernement a déjà adopté des mesures importantes.
Madame la ministre, quand comptez-vous appliquer effectivement ces dispositifs
qui figurent notamment dans la loi d'orientation relative à la lutte contre les
exclusions ?
Par ailleurs, comment allez-vous traduire juridiquement vos propositions de
taxer le recours abusif aux contrats à durée déterminée et à l'intérim ?
Enfin, comment interviendra le Gouvernement pour engager une réflexion
d'ensemble sur notre système d'indemnisation du chômage ?
Son caractère dégressif, les conditions drastiques, durcies depuis 1995,
d'ouverture des droits, contribuent à exclure du régime d'assurance chômage la
majorité des chômeurs. Comment ne pas entendre leurs inquiétudes, voire leur
colère ?
Madame la ministre, il est inacceptable que le Gouvernement réponde par la
violence en faisant évacuer sans ménagement les locaux des ASSEDIC, comme ce
fut le cas lundi dernier à Marseille, où un élu communiste, mon ami Joël Dutto,
vice-président du conseil général des Bouches-du-Rhône, venu apporter son
soutien, fut notamment blessé ; il ne peut non plus accepter la fermeture
préventive de ces locaux.
Face à cette quête de dignité, à ces demandes légitimes des chômeurs en fin de
droits, quelles sont les mesures urgentes qu'entend prendre le Gouvernement et
quelles seront, à plus long terme, les réformes structurelles entreprises ?
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et
citoyen.)
M. le président.
La parole est à Mme le ministre.
Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Monsieur le sénateur, si le
Gouvernement entend les chômeurs, il les écoute aussi ! Il les écoute d'autant
plus que, depuis le vote de la loi d'orientation relative à la lutte contre les
exclusions, ont été mises en place des structures nationales et locales
permettant aux organisations syndicales comme aux associations de chômeurs
d'être entendues au niveau tant du ministère que de la plus petite agence
locale pour l'emploi.
Par ailleurs, je voudrais vous rappeler que l'objectif numéro un du
Gouvernement est la création d'emplois et la lutte contre le chômage. Ce n'est
pas un hasard - nous avons d'ailleurs publié les chiffres ce matin - si, en un
an, 350 000 emplois ont été créés, si notre pays compte 180 000 chômeurs de
moins et si le chômage des jeunes a diminué de 15 %. Cela dit, nous savons que
beaucoup restent sur le bord de la route, notamment ceux qui sont très éloignés
de l'emploi.
A cet égard, je voudrais vous rassurer, monsieur le sénateur, et je vous ferai
parvenir dans la journée un bilan sur ce point : s'agissant de mon département
ministériel, qui concerne l'emploi, la santé et les affaires sociales,
l'ensemble du programme de lutte contre les exclusions résultant de l'adoption
de la loi d'orientation est déjà en application, à l'exception des dispositions
visant l'insertion par l'économique, pour la simple raison que la loi elle-même
prévoit leur application au 1er janvier 2000.
Ainsi, 10 000 jeunes sont déjà entrés dans le dispositif TRACE, trajet d'accès
à l'emploi, qui a été mis en place au début du mois d'octobre. En outre, au
titre des nouveaux départs, 70 000 personnes - chômeurs de longue durée,
RMIstes, bénéficiaires de l'ASS - ont déjà été reçues par l'ANPE et sont
entrées dans un parcours vers l'emploi et vers la qualification.
L'ensemble des textes concernant les contrats emplois consolidés - ces
contrats vont permettre d'embaucher pour cinq ans, dans les jours qui viennent,
les premiers chômeurs, payés à 80 % par l'Etat - les contrats emploi solidarité
et le cumul entre un revenu d'assistance et une rémunération sont aujourd'hui
entrés en application. Il en est de même pour la santé.
Pour ce qui est du logement et de l'endettement, secteurs qui ne dépendent pas
de moi, la quasi-totalité des textes sont déjà sortis ou sortiront avant la fin
de l'année.
Il faut donc dire très clairement ici que cette loi est déjà en application,
ce dont nous nous réjouissons.
J'ajoute que nous terminerons, en fin de semaine prochaine, un tour de France
qui nous a conduits à réunir des milliers d'élus, de fonctionnaires et de
membres d'association en vue de mobiliser l'ensemble des régions.
Mon dernier point concerne l'urgence, car nous savons que certaines personnes
sont en situation de détresse : les commissions d'action sociale d'urgence sont
d'ores et déjà en place dans quatre-vingts départements et seront installées
dans tous les départements avant le 15 décembre.
L'ensemble de ces CASU ont aujourd'hui les moyens de répondre, comme elles
l'ont fait pour 600 000 dossiers l'année dernière, à l'urgence qui peut être
demandée par les chômeurs de longue durée ou par les personnes en grande
difficulté sociale. Je répète, au nom du Gouvernement, que si des problèmes
survenaient dans une région ou dans une autre, tout serait fait pour les
régler.
Par ailleurs, une consultation est organisée cette semaine sur le travail
précaire, et les dispositions nécessaires à cet égard seront prises. Enfin, M.
le Premier ministre prendra des décisions, s'agissant des minima sociaux.
(Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du
groupe communiste républicain et citoyen.)
ÉLECTION PRÉSIDENTIELLE AU GABON
M. le président.
La parole est à M. Cantegrit.
M. Jean-Pierre Cantegrit.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les ministres, mes chers collègues,
le scrutin présidentiel du 6 décembre au Gabon est l'objet de mon
interrogation. Président de France-Gabon au Sénat, sénateur représentant les
Français établis hors de France, vous comprendrez combien je suis motivé par
cette élection.
Le scrutin qui vient de se dérouler a vu la réélection du président Omar Bongo
avec 66,55 % des voix ; ce n'est certainement pas une surprise pour les
observateurs attentifs de la vie gabonaise qui avaient assisté à l'éclatement
de l'opposition, et notamment du parti du rassemblement des bûcherons.
Ce qui est plus étonnant, monsieur le ministre, ce sont les commentaires de la
presse française et des grands journaux d'opinion qui ne retiennent dans cette
élection que quelques désordres dans l'organisation du scrutin, désordres qui
ne paraissent pas invraisemblables dans une jeune démocratie africaine, et la
légitimité de quelques observateurs venant de France.
Je sais bien, monsieur le ministre, que vous n'êtes pas responsable de la
presse française, qui est libre et peut s'exprimer comme elle l'entend. Mais
vous paraît-il normal que les résultats de la mission du secrétaire général de
l'Organisation internationale de la francophonie, de l'Association
internationale des parlementaires de langue française, l'AIPLF, dont notre
collègue M. Legendre est le secrétaire général, du Parlement européen et de
l'Organisation de l'unité africaine, l'OUA, soient complètement occultés par
une presse qui se veut objective ?
Vous qui dirigez la politique étrangère de la France, trouvez-vous normal ces
attaques contre le président Omar Bongo, ami de longue date de notre pays,
comme il l'a prouvé à maintes reprises lors d'opérations de rapatriement de nos
compatriotes qui étaient installés dans des pays voisins et dont la vie était
en danger ? Je vous rappelle que 11 000 Français vivent au Gabon, où nous avons
des intérêts économiques considérables.
Que cherche-t-on ? A déstabiliser un pays où la paix civile règne dans un
environnement d'Afrique centrale conflictuel ? N'y a-t-il pas, monsieur le
ministre, un effort d'information et de clarification pour que les intérêts
majeurs de notre pays cessent d'être mis en péril par des campagnes de
désinformation ?
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RRP et des
Républicains et Indépendants.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Hubert Védrine,
ministre des affaires étrangères.
Monsieur le sénateur, je ne pense pas
que le sujet du jour soit l'étroitesse bien connue des relations entre la
France et le Gabon ou l'action et le bilan du président Omar Bongo au fil des
années.
La question porte aujourd'hui, indépendamment de cette réalité
franco-gabonaise forte et à laquelle nous sommes naturellement attachés, sur le
déroulement de cette élection présidentielle.
Je ne peux naturellement pas répondre à la partie de votre question portant
sur la presse. Je ne suis en effet responsable ni des commentaires, ni des
interrogations, ni des interprétations de cette dernière.
Je concentrerai donc mon propos sur la communication des résultats et sur un
certain nombre de commentaires ayant été faits à la suite de ceux-ci, en
laissant à la presse la responsabilité de ses analyses.
Nous avons pris connaissance des résultats de l'élection présidentielle
gabonaise du 6 décembre dernier, annoncés par le ministère de l'intérieur
gabonais, après leur centralisation par la commission nationale électorale de
ce pays. Ces résultats font état de l'élection à 66,5 % des suffrages exprimés
du président Omar Bongo. Il appartient désormais à la Cour constitutionnelle du
Gabon d'en assurer la proclamation.
Le scrutin de dimanche dernier s'est déroulé en présence de plus d'une
centaine d'observateurs étrangers ou gabonais, invités par les autorités
gabonaises ou par les candidats. Ceux des observateurs qui ont remis un rapport
à l'issue des opérations électorales - tous ne l'ont pas encore fait, et
d'autres rapports sont donc attendus - estiment que, si des irrégularités ont
en effet pu se produire, elles n'ont en tout cas pas affecté le sens du scrutin
auquel ont participé près de 54 % des électeurs inscrits. Comme vous le savez,
les candidats arrivés en deuxième et troisième position ont été crédités
respectivement par le ministre de l'intérieur de 16,5 % et de 13,4 % des
suffrages exprimés.
Pas plus qu'il ne le fait dans des consultations du même type sur le continent
africain, le gouvernement français n'avait dépêché d'observateur. Certains de
nos compatriotes, au titre de missions de l'Organisation internationale de la
francophonie, du Parlement européen ou d'associations privées, ont participé au
contrôle des élections. S'agissant du cas particulier de certains magistrats
français qui y ont participé à un titre ou à un autre, Mme Guigou a indiqué
hier ce qu'il fallait en penser.
A ce stade, et en l'absence d'autres informations et d'autres rapports, je
limiterai mes commentaires à ceux que je viens de vous fournir.
(Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe
communiste républicain et citoyen.)
PROJET DE RÉFORME DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
M. le président.
La parole est à M. Clouet.
M. Jean Clouet.
Monsieur le ministre de l'éducation nationale, j'aimerais apprendre de votre
part quel crédit il convient d'accorder à certaines informations selon
lesquelles vous mèneriez campagne contre toute une série d'organismes qui font
l'originalité et la qualité de l'enseignement supérieur à la française, telles
les classes préparatoires, que Jacqueline de Romilly appelle « une force
irremplaçable », les grandes écoles, les agrégations et les CAPES, en chute
numérique libre, le CNRS, l'INSERM, l'Institut national de la santé et de la
recherche médicale,... J'abrège.
Votre comportement pourrait, semble-t-il, se résumer en une formule voisine de
celle d'Hamlet interpellant Ophélie : « Au couvent ! au couvent ! » - acte III,
scène 1.
(Sourires.)
Un sénateur socialiste.
Au fait !
M. Jean Clouet.
Dans votre cas, interpellant les élèves des classes préparatoires, ce serait :
« A la fac ! à la fac ! »
(Nouveaux sourires),
au nom d'un égalitarisme réducteur où l'on
décèlerait aisément un fumet de démagogie. L'égalitarisme plaît à certains, en
effet, alors qu'il est tout le contraire de l'égalité des chances.
Il en est même le destructeur. Il est à l'opposé de la démocratie en faisant
obstacle à la promotion des plus modestes. S'il avait existé en son temps, le
fils de la rempailleuse de chaises des faubourgs d'Orléans ne serait pas devenu
Charles Péguy !
La Première République n'avait pas besoin de savants. La Cinquième République
n'aurait-elle plus besoin d'élites que dans le domaine sportif et plus dans le
domaine intellectuel ?
N'est-on pas, malheureusement, en route vers cet objectif, dans la mesure où
nombreux sont ceux qui choisissent le chemin de l'étranger, qu'il s'agisse de
jeunes ou de moins jeunes, qu'il s'agisse d'un biologiste ou d'un astronaute,
jugés séniles de ce côté de l'Atlantique et non de l'autre ?
M. le président.
Veuillez conclure, monsieur le sénateur !
Plusieurs sénateurs socialistes.
La question !
M. Jean Clouet.
J'en termine, monsieur le président.
On laisse même entendre - mais que ne dit-on pas ? - que plusieurs de vos
collaborateurs auraient été atteints de pulsions centrifuges.
M. Le président.
Monsieur le sénateur, je vous ai demandé de conclure !
M. Jean Clouet.
Si j'ai pris tout le temps, monsieur le président, c'est parce que j'ai été
poli au départ avec M. le ministre !
M. Robert Bret.
Et avec les autres ?
M. Jean Clouet.
A votre arrivée, monsieur le ministre, on vous avait entendu déclarer,
provocation ou imprudence verbale, que vous alliez dégraisser le mammouth.
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
Coupez le micro, monsieur le président !
M. Jean Clouet.
Faudra-t-il constater, à votre départ, que, bien au contraire, vous l'avez
massifié jusqu'à l'impotence ?
(Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et
de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Claude Allègre,
ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie.
Monsieur le sénateur, je peux vous répondre moi aussi par une citation d'Hamlet
:
To be or not to be
that is the question
wether it is nobler
in the mind to suffer
the slings and arrows of outrageous fortune
or to take arms
against a sea of troubles...
(Rires sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union
centriste. - Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du
groupe communiste républicain et citoyen.)
Je pourrais aussi vous répondre en citant Ruy Blas, si vous le
voulez...
M. Jean Delaneau.
Ce serait en français !
M. Claude Allègre,
ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie.
Mais trêve de citations et de plaisanteries. Il ne faudrait pas introduire dans
un débat avec la représentation nationale une confusion.
Les choses sont simples, monsieur le sénateur : les heures complémentaires
étaient payées quarante-deux semaines et faites trente-six semaines. Je les ai
ramenées à trente-six semaines. Cela provoque de la mauvaise humeur, on le
comprend, mais c'est la justice.
Les classes préparatoires ne sont pas menacées...
M. Dominique Braye.
Ah bon ?
M. Claude Allègre,
ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie.
... mais, à force de crier « au loup », on finit par montrer au ministère des
finances que, pour recruter deux cents élèves, cela coûte 30 millions de
francs.
M. Jean Chérioux.
Les classes préparatoires sont un succès !
M. le président.
N'interrompez pas le ministre, s'il vous plaît !
Mme Hélène Luc.
Très bien !
M. Claude Allègre,
ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie.
Par conséquent, on met en péril un certain nombre d'éléments.
M. Dominique Braye.
Au nom de la rentabilité ?
M. le président.
Ne vous laissez pas interrompre, monsieur le ministre !
(Rires sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste
républicain et citoyen.)
M. Claude Allègre,
ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie.
Les classes préparatoires ne sont pas plus menacées que les concours des
grandes écoles, comme l'ont rappelé les directeurs de ces grandes écoles. Il
faut avoir le courage de le dire !
M. Dominique Braye.
Ils sont nommés par vous !
M. Claude Allègre,
ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie.
Non, monsieur le sénateur !
Les directeurs des grandes écoles viennent de rédiger une motion pour dire que
les concours n'étaient menacés en rien.
M. Christian Demuynck.
Evidemment, ils sont nommés par le ministre !
M. Claude Allègre,
ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie.
Je rappelle, de plus, que cette originalité française n'est imitée par
personne.
En outre, vous avez déploré à plusieurs occasions que les organismes de
recherche n'essaiment pas vers l'économie. Tous vos collègues l'ont dit, et
c'est sans doute un peu vrai. C'est pourquoi, sans remettre en cause la qualité
de ces organismes de recherche, nous avons décidé de faire en sorte qu'ils
puissent essaimer, créer des entreprises, enrichir notre pays comme la
recherche enrichit ailleurs d'autres pays.
Ce n'est pas les mettre en péril, c'est les valoriser, monsieur le sénateur !
C'est ce à quoi je m'emploie, c'est ce que je ferai et qui n'a pas été fait
auparavant.
(Applausissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe
communiste républicain et citoyen.)
SÉCURITÉ DANS LES TRANSPORTS PUBLICS
M. le président.
La parole est à M. Debarge.
M. Marcel Debarge.
Monsieur le président, je vais m'efforcer d'être bref.
M. le président.
Je vous en remercie !
M. Marcel Debarge.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les ministres, mes chers collègues,
ma question, qui s'adresse à M. Jean-Jack Queyranne, ministre de l'intérieur
par intérim, concerne la sécurité dans les transports publics,...
Mme Hélène Luc.
Très bien !
M. Marcel Debarge.
... d'autres secteurs méritant par ailleurs une attention commune sur ce
sujet.
La sécurité, nous le savons, doit se concevoir comme une garantie
républicaine...
M. Jacques Mahéas.
Très bien !
M. Marcel Debarge.
... qui concerne toutes les citoyennes et tous les citoyens, toutes celles et
tous ceux qui résident ou habitent dans notre pays.
M. Dominique Braye.
Très bien !
M. Marcel Debarge.
Je souhaiterais que vous nous apportiez des précisions sur l'application de la
politique de sécurité menée sur le terrain par le Gouvernement, ainsi que sur
la réaction des pouvoirs publics face aux agressions commises dans les
transports en commun à l'encontre des personnels, qui réagissent légitimement,
ainsi que des usagers de ces transports.
Il serait utile de savoir où nous en sommes s'agisssant du renforcement de la
présence humaine dans les trains, dans les bus, les métros, les gares, bref
dans tous les lieux de transport public, où nous en sommes également s'agissant
du renforcement de la coordination entre les forces de police et les
collectivités locales et territoriales - les élus locaux et territoriaux ont
une certaine expérience en la matière, notamment par le biais des contrats de
sécurité locaux « transports » - et où nous en sommes enfin s'agissant de la
mise en place d'équipements de sécurité et en matière de mesures de
prévention.
Ne doutant pas de la volonté du Gouvernement d'améliorer une sécurité qui,
certes, nécessite par ailleurs la poursuite de solutions à caractère social, je
pense qu'il serait utile de faire le point de votre action en matière de
sécurité dans les transports. Cette action concerne et intéresse directement le
personnel de service et les usagers ainsi que l'ensemble de nos concitoyens.
(Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe
communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
Monsieur Debarge, je vous remercie : vous n'avez utilisé que deux minutes
dix-neuf secondes.
M. Marcel Debarge.
Il nous reste un « avoir » pour la suite !
(Sourires.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
Monsieur le sénateur, je partage votre préoccupation en ce qui concerne les
transports publics. C'est un service public essentiel pour nos concitoyens, en
particulier pour ceux qui habitent dans des banlieues éloignées des
centres-villes.
Il est, par ailleurs, nécessaire que les agents des services publics puissent
travailler dans des conditions de complète sécurité.
Vous avez souhaité connaître les moyens qui sont engagés.
En ce qui concerne la région parisienne, le service de protection et de
sécurité du métropolitain, qui dépend du ministère de l'intérieur, a vu ses
effectifs passer en un an de 353 à 432 agents. J'ai d'ailleurs pu constater, au
siège commun du dispositif de protection de la RATP et de la police nationale,
que les interventions étaient très rapides, puisqu'elles avaient lieu dans les
cinq minutes suivant l'alerte, et que 70 % des auteurs d'agression étaient
arrêtés. Ce sont des chiffres que je tiens à souligner.
En ce qui concerne le bureau des Chemins de fer, qui dépend de la direction
centrale du contrôle de l'immigration et de l'emploi des clandestins, le nombre
des agents est passé de 485 à 505 dans la même période et nous envisageons de
l'augmenter. De même, il est prévu, dans la réforme des structures de la
préfecture de police de Paris, de fusionner ces deux unités, qui représentent
au total un millier de fonctionnaires de police.
Par ailleurs, nous avons pris des dispositions pour renforcer la présence des
unités mobiles dans les transports en commun, notamment à partir du mois
d'octobre : c'est ainsi que nous avons déployé plusieurs escadrons de gendarmes
mobiles et de compagnies républicaines de sécurité dans la région parisienne et
que nous avons renforcé les effectifs dans les grandes villes.
Nous envisageons également avec la SNCF de créer des postes de police en
banlieue et dans la périphérie de Paris, afin que l'on puisse assurer une
présence policière dans les gares sensibles.
Nous avons aussi mis en place des agents de médiation sociale. Un accord cadre
a été signé avec la SNCF, portant sur 500 agents de médiation sociale. Un autre
accord a été signé avec la société VIA GTI, qui a la concession d'un certain
nombre de réseaux de transport de province, pour 1 000 emplois.
Enfin, vous avez souligné l'apport des contrats locaux de sécurité. Les
transports en commun doivent y avoir une part, en dehors des contrats locaux
thématiques. Un contrat a d'ailleurs été signé à Lille, précisément dans le
domaine des transports en commun.
Soyez assuré, monsieur le sénateur, que nous avons la volonté d'assurer la
sécurité dans les transports.
(Applaudissements sur les travées socialistes
ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
INSTAURATION D'UN SERVICE MINIMUM
DANS LES TRANSPORTS EN COMMUN
M. le président.
La parole est à M. Althapé.
M. Louis Althapé.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les ministres, mes chers collègues,
ma question s'adresse à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité.
La France s'illustre une nouvelle fois, avec la grève que nous connaissons et
qui dure dans le secteur du transport ferroviaire, comme le seul pays en Europe
qui accepte de perdre des milliards de francs et d'empêcher les gens de se
rendre à leur travail ou de rentrer chez eux.
Après le Président de la République, je tiens à dire qu'il n'est pas
acceptable que, dans une démocratie moderne, les services publics aient le
triste monopole de grèves qui paralysent en quelques heures toute l'activité
d'une agglomération, voire de la France entière.
M. Raymond Courrière.
Qu'a fait M. Juppé ?
M. Louis Althapé.
Tout en préservant l'exercice du droit de grève, le service minimum est le
moyen d'éviter la paralysie complète des services.
M. Raymond Courrière.
Pourquoi Juppé ne l'a-t-il pas fait ?
M. le président.
Mes chers collègues, je vous en prie ! Seul M. Atthapé a la parole.
M. Louis Althapé.
Le service minimum n'est pas, comme on le présente parfois abusivement, une
interdiction de faire grève. Il tend seulement à assurer un fonctionnement
minimum des services en autorisant leurs responsables à requérir les agents
dont la présence est indispensable à l'exécution des tâches dont les usagers ne
peuvent être privés.
M. Dominique Braye.
Absolument !
M. Louis Althapé.
Sur cette question fondamentale, comme sur la plupart des questions qui
concernent la vie de nos concitoyens, le Gouvernement laisse planer des
ambiguïtés.
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
Et Juppé ?
M. Louis Althapé.
C'est d'abord M. Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du
logement, qui, lors de l'examen des crédits du budget des transports
terrestres, ici même, au Sénat, déclare ne pas voir ce que peut signifier un
service minimum dans les transports.
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
C'est évident !
M. Louis Althapé.
C'est ensuite M. Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de
l'industrie, qui se déclare, dimanche dernier, favorable à ce qu'un accord
entre partenaires sociaux puisse aboutir à une forme de service minimum.
M. le président.
Veuillez poser votre question, mon cher collègue !
M. Louis Althapé.
Je dispose des onze secondes de M. Debarge !
(Protestations sur les travées
socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
C'est encore M. Kouchner, secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale,
qui déclare, ce même dimanche, que discuter du service minimum ne lui paraît
pas souhaitable.
M. Michel Duffour.
La question !
M. Louis Althapé.
J'en arrive à ma question.
(Ah ! sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste
républicain et citoyen.)
Nos compatriotes, quant à eux, ont tranché puisque, selon un sondage
publié dimanche dernier, 82 % des Français sont favorables à la proposition du
Président de la République de mettre en place un service minimum en cas de
grève.
(La question ! sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste
républicain et citoyen.)
Par conséquent, madame la ministre, quelle est la position du
Gouvernement sur cette question essentielle ?
(Applaudissements sur les
travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président.
Monsieur Althapé, c'est moi qui préside, et c'est moi qui veille à l'équilibre
des temps de parole !
M. Jacques Mahéas.
Très bien !
M. le président.
La parole est à Mme le ministre.
Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Monsieur le sénateur, chaque
fois que la grève touche les services publics, un certain nombre de voix
s'élèvent - toujours, d'ailleurs, à la droite de cet hémicycle - pour demander
l'instauration d'un service minimum.
(Protestations sur les travées du RPR
et des Républicains et Indépendants.)
Ce qui m'étonne, c'est qu'elles s'élèvent toujours quand cette droite est dans
l'opposition.
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
Très bien !
Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
En effet, de nombreuses
propositions de loi ont été déposées sur ce sujet, mais jamais aucun projet de
loi.
Il y a ainsi eu une proposition de loi en décembre 1988, déposée par le groupe
du RPR,...
M. Dominique Braye.
Mais faites-le, vous !
Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... puis une autre proposition
de loi en juin 1998, ici même au Sénat, en passant par diverses autres
propositions de lois dont celle qui fut déposée par M. Fourcade en 1992.
M. Dominique Braye.
Et le PACS, c'est bien une proposition de loi !
Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Aucune de ces nombreuses
propositions de loi n'a abouti, et nous nous en réjouissons. Elles ne sont
d'ailleurs jamais venues en discussion. Il faut croire que chacun s'accorde, en
fait, à considérer que la réponse n'est pas là !
M. Raymond Courrière.
Ce sont des démagogues !
Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Il est vrai que, aux termes de
la Constitution, le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le
réglementent.
M. Christian Bonnet.
Eh oui !
Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Mais il faut le réglementer
avec discernement, car le droit de grève, vous en conviendrez, est un droit
imprescriptible.
Cela a été fait en 1980 pour tenir compte des impératifs de sécurité dans le
nucléaire ; cela a été fait avec la grande loi de 1963, qui a prévu des préavis
et interdit un certain nombre de grèves.
Mais il n'est pas du tout opérationnel, et même contraire à l'esprit de la loi
et de la Constitution, de penser que l'on pourrait aujourd'hui réglementer le
droit de grève par un service minimum.
D'ailleurs, très concrètement, on ne saurait pas le faire. Comment, à la SNCF,
fixer les horaires des trains, la composition des rames et, pourquoi pas,
arrêter la liste des personnes qui doivent conduire ces trains ?
C'est bien ce que pense l'opposition lorsqu'elle est aux affaires :
permettez-moi de rappeler, en effet, que M. Philippe Séguin - qui, comme vous
aujourd'hui, a dit la semaine dernière que les propos du Président de la
République étaient de bon sens - avait, en février 1988, expliqué avec non
moins de bon sens pourquoi le gouvernement de M. Chirac n'avait pas fait voter
de loi sur le service minimum.
M. Paul Raoult.
Très bien !
Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
« Toute initiative unilatérale
concernant le droit de grève est inopportune, disait-il. La réglementation
législative ne pourrait être envisagée qu'à la faveur d'un consensus des
partenaires sociaux, et il n'existe pas. »
(Très bien ! et applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur
celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Michel Duffour.
Ils sont amnésiques !
Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Et encore en 1995, lors de la
grande grève de l'automne, Mme Idrac a repoussé ici même des amendements
déposés par huit sénateurs en disant, au nom du Premier ministre de l'époque,
M. Juppé, que cette question devrait se régler « lors d'une négocation à
l'intérieur des entreprises concernées »...
M. Raymond Courrière.
Très bien !
Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... « et entre les partenaires
sociaux ».
Nous, nous sommes cohérents : nous avons toujours été contre le service
minimum, dans l'opposition comme dans la majorité.
(Protestations sur les travées du RPR.)
Nous sommes pour une solution
négociée, comme cela a été fait à la RATP, comme cela a été fait à EDF, et - M.
Jean-Claude Gayssot l'a rappelé hier - nous en appelons donc à la
responsabilité des partenaires sociaux à la SNCF pour que, là aussi, des
accords soient négociés.
(Vifs applaudissements sur les travées socialistes, sur les travées du groupe
communiste républicain et citoyen et sur certaines travées du RDSE.)
CONSÉQUENCES DE LA NOUVELLE
POLITIQUE NUCLÉAIRE ALLEMANDE
M. le président.
La parole est à M. de Montesquiou.
M. Aymeri de Montesquiou.
Monsieur le ministre des affaires étrangères, à la suite de la déclaration
commune du 6 juin 1989, la France et l'Allemagne ont signé, le 25 avril 1990,
un accord prévoyant le traitement des déchets nucléaires allemands par l'usine
de La Hague.
Cet accord était d'un niveau supérieur au niveau commercial puisqu'il
engageait pour le long terme la politique de l'énergie de nos deux pays.
Or, dans sa déclaration de politique générale, le Chancelier Schröder a
annoncé qu'il renonçait au nucléaire civil.
M. Raymond Courrière.
Il a bien fait !
M. Aymeri de Montesquiou.
Si chacun peut admettre qu'un gouvernement modifie sa politique de l'énergie
et qu'il le fasse en raison d'un choix relatif à l'environnement, personne ne
peut comprendre qu'un gouvernement n'honore pas la signature de celui qui l'a
précédé !
(Applaudissements sur certaines travées du RPR et de l'Union
centriste.)
Monsieur le ministre, si cette déclaration unilatérale est suivie d'effet,
elle aura des conséquences à la fois économiques et politiques.
Sur le plan économique, elle supprimera 1 500 emplois en France, elle amputera
notre balance commerciale de 3 milliards de francs et elle affectera la
position dominante de la France dans le domaine du traitement des déchets
nucléaires.
M. Raymond Courrière.
Et la santé ?
M. Aymeri de Montesquiou.
Sur le plan politique, elle peut avoir des conséquences plus graves. En effet,
le couple franco-allemand a toujours été le tracteur de la coopération et de la
construction européennes et, à la veille de la présidence allemande, cette
décision risque d'instaurer le doute dans nos rapports avec l'Allemagne.
Lors de la réunion de Potsdam, M. le Premier ministre a déclaré qu'une
affinité commune conduisait à travailler avec force. Cela s'est traduit par une
décision modeste : la création d'un groupe de travail.
M. le président.
Posez votre question, s'il vous plaît, mon cher collègue.
M. Raymond Courrière.
Eh oui !
M. Aymeri de Montesquiou.
Monsieur le ministre, trois options entre lesquelles vous devrez choisir
s'offrent à vous : nous inclinons-nous devant cette décision unilatérale,
demandons-nous des compensations ou portons-nous le problème devant un
arbitrage international ? Mais peut-être nous proposerez-vous une quatrième
solution !
(Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste,
du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Hubert Védrine,
ministre des affaires étrangères.
Monsieur le sénateur, vous avez
suffisamment bien décrit la situation pour que je n'y revienne pas, si ce n'est
de façon très succincte.
On ne peut que reconnaître le droit au Gouvernement allemand - vous l'avez dit
- de prendre pour ce qui concerne l'Allemagne, pour ce qui se passe chez elle,
des décisions dont il lui appartient d'apprécier les conséquences sur les plans
énergétique, de l'environnement ou autres.
C'est, en fait, une intention qui a été exprimée, dont il semblerait,
d'ailleurs, que la mise en oeuvre ne soit pas si simple et soit appelée à
s'étaler dans le temps.
Vous posez toutefois un problème distinct, qui est celui des conséquences pour
notre pays, ou plus exactement sur les contrats conclus entre les entreprises
allemandes et les entreprises françaises, de la décision.
Ce que je puis vous dire, c'est que, lors des tout premiers contacts entre le
nouveau Gouvernement allemand et le Gouvernement français, cette question a été
immédiatement posée en distinguant bien les deux aspects : vous avez le droit
de décider chez vous de ce qui vous concerne, mais vous devez prendre en compte
les engagements pris par votre pays envers le nôtre et envers les entreprises
françaises.
C'est à la suite de ces contacts qu'a été créé le groupe dont vous avez parlé,
et dont les travaux doivent porter sur l'ensemble des questions de l'énergie et
de la coopération entre les deux pays.
Il ne faut pas sous-estimer le résultat obtenu. En effet, la création de ce
groupe de travail, c'est la reconnaissance par l'Allemagne du fait que
l'affaire a une dimension bilatérale et non pas purement unilatérale.
C'est au sein de ce groupe de travail que nous allons rechercher une solution
au problème que vous posez, monsieur de Montesquiou. Il est donc prématuré de
répondre aujourd'hui à vos questions. Nous n'en sommes pas là ! C'est la
discussion entre les deux pays qui permettra de montrer s'il existe une
solution qui ménage nos intérêts et que nous défendrons de manière ferme.
Enfin, il faut remettre les choses à leur place. S'il peut y avoir des
désaccords, des différences, des sujets sur lesquels la France et l'Allemagne
ne s'accordent pas, il faut voir aussi que, par ailleurs, nombreuses sont
actuellement les convergences entre les deux gouvernements, notamment sur les
questions de la croissance, de l'emploi et de la lutte contre le chômage.
S'agissant des questions européennes, on note plutôt un rapprochement,
notamment sur la politique de l'élargissement.
Si donc il y a, en l'espèce, un élément de divergence, la relation
franco-allemande semble bien repartie, et cela devrait aider ce groupe à
apporter de bonnes réponses que nous ne manquerons pas de commenter, le moment
venu.
(Applaudissements sur les travées socialistes et sur certaines travées
du RDSE.)
SOUTIEN AUX PETITS CLUBS SPORTIFS
M. le président.
La parole est à M. Nogrix.
M. Philippe Nogrix.
Madame la ministre de la jeunesse et des sports, nous apprécions tous le rôle
social, le rôle éducatif, le rôle structurant joué par nos clubs sportifs, tant
en milieu rural qu'en ville.
Au moment où la solidité du lien social est chaque jour fragilisée, il est
donc indispensable de soutenir tous ceux qui, par leur engagement, leur
générosité et, surtout, par le don de temps qu'ils font, permettent à nos
jeunes de relever des challenges formateurs par la compétition sportive.
Nous subissons sur notre territoire trop d'actes de délinquance sans cause,
expliqués seulement par l'inactivité et le manque d'idéal partagé.
Mais, pour assurer leur mission, il faut que les très nombreuses équipes de
bénévoles chargées de l'animation des clubs disposent de quelques moyens
financiers. A cet égard, établir un budget équilibré représente très souvent un
défi qui nécessite beaucoup d'imagination, beaucoup d'investissement personnel
dans la création d'événements dont l'objet essentiel est la collecte de
ressources financières.
Or, le Conseil d'Etat vient d'annuler le décret dit « décret buvette »,
considérant que celui-ci était entaché d'illégalité.
Il faut très vite, madame la ministre, apporter une réponse aux responsables
sportifs afin de leur permettre de combler le déficit que ne manquera pas de
créer l'application stricte de la loi Evin.
C'est pourquoi, avec bon nombre de collègues sénateurs, nous vous demandons,
madame la ministre, de bien vouloir nous assurer que vous comptez soutenir
l'activité remarquable et indispensable de tous les clubs amateurs en leur
apportant les moyens nécessaires à la poursuite de leur mission d'éducation et
de prévention.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du
RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du
RDSE.)
M. le président.
La parole est à Mme le ministre.
Mme Marie-George Buffet,
ministre de la jeunesse et des sports.
La décision du Conseil d'Etat
d'annuler le décret du 8 août 1996 relatif aux dérogations à l'interdiction des
boissons alcoolisées dans les enceintes sportives fait suite à un recours
déposé, je le précise, par la fédération nationale de l'industrie hôtelière,
dont le but était non pas, semble-t-il, de protéger les jeunes de la
consommation d'alcool, mais de s'attaquer à une prétendue concurrence des
buvettes.
La décision du Conseil d'Etat est toutefois motivée, elle, par le fait que le
décret, vu le nombre de dérogations accordées, portait atteinte aux objectifs
fixés par la loi Evin elle-même, à savoir la protection de la santé publique,
notamment celle des jeunes.
Il est certain que cette décision du Conseil d'Etat va créer de nombreuses
difficultés pour les petits clubs, qui jouent un rôle social et citoyen très
important et sans lesquels nous n'aurions ni champions du monde ni équipe
championne du monde !
C'est précisément parce que je tiens à donner à ces clubs les moyens de
fonctionner qu'en 1998 et 1999 j'ai augmenté la part régionale du FNDS, le
Fonds national pour le développement du sport, destinée aux petits clubs, que
j'ai mis en place le « coupon sport » et que j'ai augmenté, dans le projet de
budget pour 1999, la part de l'aide à la formation des bénévoles et des
éducateurs.
Le projet de loi sur le sport prévoit également - j'espère que votre assemblée
me soutiendra sur ce point - une mutualisation de l'argent qui circule dans le
sport afin que cet argent ne reste pas bloqué à certains niveaux et qu'il
profite plus aux petits clubs.
(Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe
communiste républicain et citoyen.)
Cela étant dit, sans attendre, nous avons, dès la décision du Conseil
d'Etat, tenu une réunion interministérielle à la fois pour déposer un nouveau
décret conforme à l'esprit de la loi Evin et pour trouver immédiatement une
mesure de compensation pour les petits clubs applicable dès l'année 1999. Dès
que nous aurons pu mettre au point cette mesure de compensation, nous en
informerons, bien sûr, la représentation nationale.
(Très bien ! et applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du
groupe communiste républicain et citoyen.)
DROITS DE L'HOMME
ET TRAFIC D'ARMES EN MOLDAVIE
M. le président.
La parole est à Mme Durrieu.
Mme Josette Durrieu.
Monsieur le ministre des affaires étrangères, à l'heure où nous célébrons le
cinquantenaire de la Déclaration universelle des droits de l'homme, je souhaite
vous parler d'un homme, sans doute totalement inconnu en France mais un peu
plus connu ailleurs, Elie Ilascu, qui est emprisonné depuis sept ans en
Moldavie et qui a été condamné à mort en 1993. C'est un parlementaire : il a
été élu en prison et il vient d'être réélu en prison.
Elie Ilascu croupit dans un cachot au fin fond de la Transnistrie. Vendredi
dernier, dans le cadre d'une mission du Conseil de l'Europe, j'ai pu le
rencontrer. Il semble que je sois l'une des seules personnes à avoir pu le
faire depuis sept ans.
C'est un prisonnier politique. Le jugement est considéré comme illégal dans
tous les pays démocratiques. Monsieur le ministre, cet homme est abandonné à
son sort. Il est solide, mais il est sans illusion, notamment en ce qui
concerne l'attitude des pays occidentaux.
J'aurais envie de demander tout de suite ce que l'on peut faire pour lui.
Mais avant je veux replacer son sort dans le contexte politique de la région,
la Moldavie, mais surtout la Transnistrie.
La Moldavie est un pays sympathique. Ex-république soviétique, c'est là que
stationnait - et que stationne toujours - la XIVe armée russe, commandée par
l'ancien général Lebed.
La Moldavie a proclamé son indépendance en 1991, mais, immédiatement, une
province a fait sécession, la Transnistrie. Un régime autoritaire s'est
autoproclamé autour d'un certain Smirnov, qui est toujours en place. Une guerre
civile a éclaté en 1991-1992. L'armée russe et le général Lebed ont stabilisé
la situation. Elie Ilascu a été emprisonné à cette occasion.
Monsieur le ministre, la Transnistrie est devenue la plaque tournante d'un
trafic d'armes politico-mafieux. Sont stockées là toutes les armes de la XIVe
armée, de l'ex-RDA, de la Pologne, de la Hongrie ; 40 000 tonnes
officiellement, plus de 100 000 tonnes probablement. Ce stock nourrit, vous le
savez, le Kosovo, la Bosnie, les pays du Caucase, notamment l'Abkhazie, on en a
des preuves. Le risque est majeur, mais on n'en parle pas.
Monsieur le ministre, permettez-moi de vous poser trois questions : comment ce
problème est-il abordé par les autorités internationales ? Peut-on faire
évaluer ces stocks d'armes ? Que peut-on faire pour ce prisonnier politique
qu'est Elie Ilascu ?
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Hubert Védrine,
ministre des affaires étrangères.
Madame le sénateur, vous avez fort bien
décrit la situation.
Il faut toutefois insister sur le fait que M. Ilascu est un parlementaire
moldave emprisonné par des autorités séparatistes d'une région, la
Transnistrie, qui n'est pas reconnue et avec laquelle nous n'avons pas de
relations. Nous en avons avec la Moldavie, mais elle-même condamne, évidemment,
cette sécession dont elle est la première victime. Autrement dit, nous n'avons
pas de moyens d'action directe, donc pas de moyens de pression.
Sur les plans à la fois humain et politique, il est très important que vous
ayez pu rencontrer M. Ilascu récemment, notamment pour l'aider à tenir. Vous le
savez, le chef de la mission de l'OSCE en Moldavie, M. Evans, l'avait rencontré
le 16 octobre. Mais il y a, en fait, très peu de contacts.
La France continuera à oeuvrer dans toutes les enceintes multilatérales pour
obtenir la libération de M. Ilascu et, en tout cas, la révision de son
procès.
Cela étant, nous avons affaire à des autorités de fait, qui ne sont pas
reconnues, qui sont contestées et qui ont été jusqu'ici insensibles aux
pressions, quels que soient les organismes qui s'expriment, l'Union européenne,
le Conseil de l'europe ou l'OSCE.
Il est donc bien dans notre intention de ne pas abandonner M. Ilascu. Nous
pensons à lui.
Nous estimons qu'il faut agir aussi sur l'ensemble de la situation en
Transnistrie et sur cette question des armes, dont vous avez parlé.
J'ai accompagné le Président de la République, le 4 septembre dernier, en
Moldavie. Nous avons regardé ce que nous pouvions faire s'agissant de cette
question des armes et de tout ce qui remonte à la présence de l'ex-XIVe
armée.
En 1994, un accord russo-moldave - donc pas avec la Transnistrie - a prévu un
retrait définitif dans un délai de trois ans. Les troupes russes ont été
réduites de façon très substantielle, mais les stocks d'armes sont toujours là
et alimentent les trafics dont vous avez parlé à juste titre.
Les Russes justifient le retard pris dans l'exécution de leurs engagements par
le coût de la destruction des armements lourds et par l'absence de progrès sur
le statut de la province de Transnistrie, majoritairement russophone. C'est là
l'origine du problème par rapport à l'indépendance de la Moldavie.
La semaine dernière, je me suis rendu à Oslo à la réunion de l'OSCE,
l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe ; nous avons adopté
une décision avec l'accord de la Russie - c'est important - qui prévoit la
fixation par les parties dans un délai de six mois d'un calendrier de retrait
définitif des troupes et des armes dans la région.
Je me rendrai à Moscou à la mi-janvier et je compte avec mon collègue M.
Ivanov essayer d'avancer dans ces missions. C'est cela qui nous aidera à
desserrer l'étau.
GUERRE AU CONGO
M. le président.
La parole est à M. Goulet.
M. Daniel Goulet.
Ma question s'adresse à M. le ministre des affaires étrangères.
A partir d'une succession de conflits tous plus dramatiques les uns que les
autres, la première grande guerre africaine se déroule sous nos yeux
réprobateurs mais impuissants. Cette situation insupportable ébranle l'Afrique
noire tout entière.
La rencontre franco-africaine qui s'est tenue à Paris ces jours derniers
permettra-t-elle de l'endiguer ?
Lors du vingtième sommet franco-africain, qui s'est achevé le 20 novembre
dernier à Paris, le président Jacques Chirac a été l'un des tout premiers
médiateurs qui a permis d'obtenir la promesse d'un cessez-le-feu de la part des
pays belligérants dans la guerre de la République démocratique du Congo.
Certes, ce n'est pas la première fois que ces pays font une telle promesse.
Cependant, cette fois-ci, les protagonistes semblent disposés à accomplir des
gestes susceptibles de faire progresser la recherche d'une solution
négociée.
La France, plus que toute autre nation, ne peut s'exonérer d'une initiative
forte et désintéressée qui doit cependant être déterminante. En effet, trop de
raisons - pas seulement affectives, humanitaires ou géopolitiques mais aussi
historiques et culturelles - lient la patrie des droits de l'homme à ces
peuples africains.
Monsieur le ministre, quelle est donc la position du Gouvernement et quelles
sont les actions très concrètes et immédiates qu'il entend conduire
prochainement après l'engagement déclaré de la France par le Président de la
République dans son rôle actif de médiateur ?
(Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des
Républicains et Indépendants.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Hubert Védrine,
ministre des affaires étrangères.
Monsieur le sénateur, la guerre qui met
aux prises un certain nombre d'Etats dans la région des grands lacs est en
effet la plus grande guerre qu'on ait vue sur le continent africain.
Dès l'origine, cet été, alors que ce conflit était présenté comme des troubles
à l'intérieur de la République démocratique du Congo, j'avais indiqué qu'il
s'agissait d'une véritable guerre régionale impliquant six ou sept pays. Il a
fallu quelques mois pour que les différents pays parties prenantes admettent
cette réalité.
D'ailleurs, dès cet été également, j'avais relancé une proposition qui avait
été faite par le Président de la République en 1996 et qui était celle d'une
conférence pour la paix dans l'Afrique des grands lacs à partir d'une
proposition antérieure du Burundi mais qui n'avait malheureusement pas
progressé.
Par conséquent, dans un premier temps, tous les pays ont dû reconnaître leur
implication, ce que des pays comme l'Ouganda ou le Rwanda n'ont fait que très
récemment en réalité. Toutes sortes de tentatives régionales ont été faites,
notamment par l'Afrique du Sud et quelques autres Etats pour essayer de les
réunir afin d'obtenir, pour commencer en tout cas, un cessez-le-feu. Ces
démarches n'ont pas été concrétisées.
Il y a eu le sommet Afrique-France, sommet régulier mais auquel tous ces pays
ont souhaité venir, ce que naturellement les autorités françaises ont accueilli
avec faveur parce que c'était l'occasion d'un progrès utile.
Des échanges très rudes ont eu lieu entre les protagonistes du conflit ainsi
qu'une réaction des responsables d'autres pays d'Afrique leur intimant l'ordre
en quelque sorte de trouver une solution à ce conflit « qui déshonore l'Afrique
». Je répète ce que certains chefs d'Etat africains disaient.
Cela a permis au Président de la République et à plusieurs ministres français
qui étaient présents, au secrétaire général des Nations unies surtout,
d'essayer de cristalliser ce mouvement pour faire avancer ce désir de
cessez-le-feu plus loin qu'il ne l'a été jusqu'à maintenant.
Ils ont donc pris devant leurs pairs africains l'engagement de faire ce
cessez-le-feu, qui n'est pas encore concrétisé mais qui peut l'être, soit à
Lusaka, soit à Ouagadougou, en fonction du progrès des discussions.
Nous nous efforçons tout simplement, tous les jours, sur tous les plans et par
tous les canaux dont nous disposons, d'encourager ce mouvement et d'amener les
chefs d'Etat qui ont fait cette promesse à la concrétiser.
Il faut savoir que, dès que nous serons face à un cessez-le-feu, nous
travaillerons avec M. Kofi Annan à la concrétisation de cette ambition, ce qui
posera un problème délicat. Il faudra, en effet, que les pays d'Afrique
acceptent de participer à des forces de contrôle, à des forces d'interposition.
Mais si l'on veut trouver une solution à ce très grand conflit, cela suppose
que nous prenions, les uns et les autres, notre responsabilité.
En tout cas, l'idée française, rappelée récemment, d'une conférence pour
l'Afrique dans les grands lacs constituera à un moment ou à un autre la
solution autour de laquelle devront s'articuler les différentes réponses aux
points que j'ai cités.
CONSÉQUENCES DU RETRAIT
DU PROJET DE LOI SUR L'AUDIOVISUEL
M. le président.
La parole est à M. Legendre.
M. Jacques Legendre.
Ma question s'adresse à Mme la ministre de la culture et de la
communication.
Madame la ministre, vous avez retiré de l'ordre du jour du Parlement le projet
de loi sur l'audiovisuel public.
Si ce retrait nous permet d'éviter une réforme catastrophique de notre service
public audiovisuel, ce dont chacun se réjouit, y compris, je crois, au sein de
votre propre majorité, il n'a pas permis de procéder à la transposition dans
notre droit de la directive « Télévision sans frontières », comme vous vous y
étiez engagée envers Bruxelles.
Je vous rappelle que le projet de loi présenté en 1997 par le précédent
gouvernement permettait à la France de respecter ses engagements européens.
Vous avez choisi de l'ignorer. Cette décision a deux conséquences.
En premier lieu, elle ouvre la perspective d'une condamnation à la fin du mois
de décembre, d'autant plus infamante que la France est à l'origine de la
révision de la directive et qu'elle savait donc pertinemment que les délais
octroyés par la Commission européenne arrivaient à terme.
En second lieu, elle induit la persistance d'un vide juridique puisque nous
n'avons toujours aucun moyen de contrôle sur la diffusion, sur notre propre
territoire, par exemple, de chaînes pornographiques satellitaires.
Plutôt que d'imposer au Parlement de siéger pour examiner des textes
politiciens qui n'ont aucun caractère d'urgence et que vous voulez pourtant
nous faire avaliser avant la fin de ce mois - je pense à la réforme du mode de
scrutin des conseils régionaux alors que leur renouvellement n'aura pas lieu
avant cinq ou six ans - ...
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
Rhône-Alpes !
M. Jacques Legendre.
... ne croyez-vous pas que nos travaux devraient porter sur des préoccupations
plus essentielles, par exemple la protection de notre jeunesse ?
(Très bien
! sur les travées du RPR.)
M. Adrien Gouteyron.
Tout à fait !
M. Jacques Legendre.
Que comptez-vous faire, madame la ministre, pour réparer votre erreur et
éviter à la France une condamnation humiliante par les autorités de l'Union
européenne ?
(Applaudissements sur les travées des Républicains et
Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. Paul Raoult.
Et la chasse ?
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Daniel Vaillant,
ministre des relations avec le Parlement.
Je suis désolé, monsieur le
sénateur, mais Mme Trautmann assiste à la cérémonie officielle de la
célébration du cinquantième anniversaire de la Déclaration universelle des
droits de l'homme.
Le report au printemps 1999 du projet de loi sur l'audiovisuel à propos duquel
vous interrogez Mme Trautmann a été motivé par un objectif essentiel : répondre
au souci des parlementaires de garantir de manière optimale, dans ce projet de
loi, la mise en place d'un dispositif financier pérenne pour l'audiovisuel
public que le Gouvernement souhaitait inscrire dans la prochaine loi de
finances.
Il faut rappeler, monsieur le sénateur, que le report de l'examen du texte a
été précédé d'annonces importantes de la part de Mme Trautmann.
Répondant aux attentes qui ont été exprimées sur tous les bancs du Parlement,
Mme la ministre a proposé que soit inscrit dans le projet de loi - et c'est une
première dans l'histoire de la télévision publique - le remboursement intégral
des exonérations de redevance, soit 2,6 milliards de francs, qui seront versés
aux comptes d'affectation spéciale. Cela permettra de garantir aux chaînes un
niveau de ressources pérennes encore jamais atteint.
Mme Danièle Pourtaud.
Très bien !
M. Daniel Vaillant,
ministre des relations avec le Parlement.
Elle a aussi annoncé que serait
institué un prélèvement supplémentaire sur les ressources publicitaires des
chaînes, qui serait affecté à la production audiovisuelle, renforçant ainsi,
s'agissant notamment des programmes destinés à la jeunesse et des
documentaires, les moyens financiers mis à la disposition de tous les
créateurs.
Il y a donc un certain nombre d'avancées, et ce texte viendra en discussion au
printemps.
Vous avez fait référence, monsieur le sénateur, à la transcription en droit
interne de la directive « Télévision sans frontières ».
L'initiative prise par la Commission européenne n'est en aucun cas consécutive
à l'annonce du report de l'examen du projet de loi ; elle correspond en fait au
déclenchement de la procédure classique de saisine de la Cour de justice, en
fonction d'une date butoir fixée de longue date par la Commission
européenne.
La nécessité pour la France de respecter ses obligations vis-à-vis de ses
partenaires européens, la nature des dispositions à transcrire ainsi que
l'importance que le Gouvernement attache au sujet qui vous préoccupe vous
permettent de mesurer objectivement, monsieur le sénateur, notre détermination
à inscrire ce projet de loi le plus rapidement possible à l'ordre du jour du
Parlement !
Quant aux sanctions, je vous rappelle que c'est grâce à notre Gouvernement,
qui n'a pas suivi la dérive du précédent, que la France n'a pas été condamnée
pour un certain plan textile.
(Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Jean Chérioux.
Il n'y a qu'un gouvernement, celui de la République.
M. Jacques Legendre.
Monsieur le ministre, c'est de la polémique !
INSTAURATION D'UN SERVICE MINIMUM
DANS LES SERVICES PUBLICS
M. le président.
La parole est à M. Trucy.
M. François Trucy.
Madame le ministre, ma question vous paraîtra sans doute redondante, mais vous
me la pardonnerez, l'actualité commande, et j'insiste.
Les grèves récentes dans les transports publics montrent bien que, si chacun
possède un droit égal à faire grève, certains sont plus égaux que d'autres en
la matière !
Interpellé à plusieurs reprises ces jours derniers, le Gouvernement s'est posé
en défenseur du droit de grève, oubliant au passage les inégalités flagrantes
qui caractérisent, en pratique, l'exercice de ce droit.
Certains peuvent ainsi impunément perturber la vie de centaines de milliers de
personnes et obtenir des avantages que d'autres, qui n'ont pas ce pouvoir de
nuisance, n'obtiendront jamais.
La continuité du service public est bafouée. Sa réputation est dévaluée, quoi
qu'on en dise.
Le ministre des transports a dit récemment être « partisan du dialogue social
et de la recherche du compromis quand cela est possible ». Très bien !
Mais le non-respect de la réglementation du droit de grève donne à certaines
professions un pouvoir de pression tel qu'il est bien plus efficace de recourir
à la grève que de se lancer dans quelque négociation que ce soit, nous le
voyons tous les jours.
Ma question sera la suivante, madame le ministre : ne convient-il pas de
mettre en place une obligation de service minimum dans les transports publics
tel qu'il garantisse le droit de grève des agents publics, mais aussi le droit
au transport pour chaque citoyen dans notre pays ?
Je conclus.
Proudhon proclamait : « La propriété, c'est le vol. » Prenons garde de n'avoir
un jour à dire : la grève, c'est le vol ! Pourquoi ? Parce qu'une grève coûte
cher et que le contribuable qui comble sans cesse les déficits des entreprises
publiques est volé.
Si le résultat de l'entreprise publique est positif - cela arrive - chaque
grève réduit ce résultat, et quand le Gouvernement met sur le marché le capital
de l'entreprise - Air France - sa valeur est d'autant plus réduite. Le
contribuable est lésé et, pour tous ceux qui ne sont pas contribuables, on peut
dire que tout cet argent perdu aurait pu avantageusement contribuer à améliorer
les prestations sociales de toute nature, et l'assisté est lésé.
La grève est donc un conflit social mais elle a des conséquences matérielles
très importantes.
Sachant que, dans la plupart des cas, les grévistes obtiennent dans la plus
grande discrétion le paiement de tout ou partie des jours de grève, le résultat
est clair pour les autres : l'entreprise perd de l'argent...
M. le président.
Posez votre question, monsieur Trucy !
M. François Trucy.
Je l'ai déjà posée, monsieur le président !
(Sourires)
... l'usager est pénalisé, tous les Français paient.
(Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, de l'Union
centriste et du RPR.)
M. Michel Duffour.
La question !
M. François Trucy.
La grève, c'est le vol, sauf pour les avions d'Air France !
(Applaudissements sur les mêmes travées.)
M. le président.
La parole est à Mme le ministre.
Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Monsieur le sénateur,
permettez-moi, très respectueusement, de vous dire, en réponse à votre
conclusion, que le droit de grève vaut mieux que de telles boutades !
M. Jean-Pierre Schosteck.
Pas pour ceux qui prennent le train !
Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Nous savons très bien que le
droit de grève est un droit imprescriptible.
(Protestations sur les travées des Républicains et Indépendants et du
RPR.)
Excusez-moi, mais dire que « La grève c'est le vol sauf pour les avions
d'Air France » ce n'est pas à la hauteur des problèmes qui se posent
aujourd'hui dans notre pays, je me permets de le dire.
(Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur les travées du
groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Dominique Braye.
Il n'y a que vous qui volez haut, madame le ministre !
Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Je voudrais redire ce que j'ai
déjà dit tout à l'heure : il est facile de demander le service minimum quand on
n'a plus la capacité de le faire voter ! Vous n'avez jamais défendu cette thèse
lorsque vous étiez au pouvoir car vous saviez que le service minimum est
inapplicable.
M. Raymond Courrière.
Très bien !
Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Je me réjouis d'ailleurs
d'avoir entendu M. Jean-Pierre Fourcade déclarer hier sur Europe 1, après avoir
déposé une proposition de loi en 1992, qu'il avait changé de position depuis
car il savait très bien, et je le cite, que « ce n'était pas une bonne approche
du problème et qu'il ne fallait pas agiter la notion de service minimum alors
que le service minimum est quelque chose de très difficile en matière de
transports ».
M. Raymond Courrière.
Très bien !
Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
La vérité, monsieur le
sénateur, c'est, dans ce domaine comme dans d'autres, qu'il revient à la
négociation d'apporter la solution.
M. Raymond Courrière.
Très bien !
Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
M. Jean-Claude Gayssot a
conscience, comme l'ensemble du Gouvernement, des désagréments qu'apporte la
grève de la SNCF aux usagers.
M. le ministre des transports en a appelé à la responsabilité de tous. Je
crois, comme lui, que c'est par la négociation, comme à la RATP, comme à EDF,
qu'à la SNCF nous trouverons effectivement les moyens de permettre un droit de
grève qui porte le moins d'atteintes possible à la continuité du service
public.
Je préfère poser la question ainsi, pour la régler autrement que par des
boutades qui n'ont pas de raison d'être sur une question aussi sérieuse.
(Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe
communiste républicain et citoyen.)
(M. Jacques Valade remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la
présidence.)
PRÉSIDENCE DE M. JACQUES VALADE
vice-président
5
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
Suite d'un débat sur une déclaration du Gouvernement
M. le président.
Nous reprenons le débat consécutif à la déclaration du Gouvernement sur
l'aménagement du territoire.
La parole est à M. Raoult.
M. Paul Raoult.
Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, l'aménagement
et le développement harmonieux du territoire national figurent parmi les
grandes préoccupations de nos concitoyens.
Devant les déséquilibres territoriaux et sociaux, devant la poursuite de la
concentration des hommes et des activités dans les grandes villes, face au
risque de déprise agricole et de désertification de certaines zones rurales,
une seule interrogation s'impose : comment agir efficacement pour maîtriser les
recompositions territoriales en cours ? Comment veiller à un équilibre
territorial qui assure l'égalité d'accès de tous les citoyens à la culture, à
la formation, à l'information et au développement économique ?
Et pourtant, la politique d'aménagement du territoire ne peut pas être
simplement et uniquement curative, avec pour seule vocation de rectifier les
déséquilibres issus d'un développement lié à une économie de marché. Elle doit
aussi être, par définition, une politique en amont, elle doit nécessairement
être préventive.
Les années soixante et soixante-dix ont connu une politique d'aménagement du
territoire tournée vers la redistribution des richesses par les réseaux de
villes, les villes nouvelles, les grandes infrastructures de transport, la
charte rurale, les plans d'aménagement rural, les centres républicains d'action
rurale et sociale et les parcs naturels nationaux et régionaux.
Cette politique a eu quelques effets bénéfiques. Mais elle a connu des
difficultés quant à sa mise en oeuvre dans la période de crise économique et
surtout de crise sociale qui s'est traduite par la montée du chômage, depuis
les années 1974-1980.
Libéralisation économique et privatisation, qui sont les réponses à la crise
dans toutes les grandes économies capitalistes, ont conduit à la mise entre
parenthèses de la politique d'aménagement du territoire au-delà des mots et des
incantations oratoires. Les fractures territoriales se sont aggravées, avec des
concentrations urbaines de plus en plus coûteuses, des dégradations de
l'environnement de plus en plus fortes.
Les ruptures économiques dans des secteurs comme la sidérurgie, l'industrie
charbonnière ou le textile ont conduit à une marginalisation de certaines
régions et à des reconversions territoriales extrêmement difficiles et
douloureuses.
La loi Pasqua, qui avait fait naître de grandes espérances ici ou là, a échoué
par manque de moyens et de volonté politique, ne serait-ce que parce que les
décrets d'application n'ont pas été publiés très rapidement. Retards et
hésitations ont fait de la loi Pasqua une coquille vide.
M. Adrien Gouteyron.
C'est faux !
M. Paul Raoult.
Aujourd'hui, le temps est venu de réagir. Le calendrier offre des opportunités
de réformes ambitieuses avec l'élaboration des prochains contrats de plan
Etat-région, la réforme des fonds structurels européens, le projet de loi
d'orientation agricole, le projet de loi sur l'intercommunalité et
l'organisation urbaine.
Votre projet de loi pour l'aménagement et le développement durable du
territoire doit marquer notre volonté de veiller à un équilibre ville-campagne.
Ces deux mondes ne peuvent plus, ne doivent plus s'opposer. Par nécessité, ils
doivent développer des complémentarités.
Le projet de loi doit aussi marquer une meilleure collaboration entre
l'intervention de l'Etat et celle des collectivités territoriales, qui sont
désormais plus impliquées dans l'élaboration des mesures à prendre. Les
prochains contrats de plan Etat-région devront en être une illustration
concrète.
M. Raymond Courrière.
Très bien !
M. Paul Raoult.
Madame le ministre, votre projet de loi doit assurer, sur le plan national, un
bon maillage du territoire en agglomérations et en pays. Cela nécessite de
trouver de nouvelles modalités de coopération autour des tissus de solidarité
qui naissent.
Nombre d'élus se posent cependant la question de la taille pertinente que
doivent atteindre les pays. La notion de pays reste floue, évasive ou
indéterminée.
Des questions restent en suspens. Qu'en est-il de la superposition des pays
avec des structures intercommunales ? Quelles relations les pays doivent-ils
avoir avec l'Etat, avec la région, dans la démarche de contractualisation et de
programmation ? Nous attendons des précisions dans ce domaine.
Dans la perspective d'un développement durable et d'une meilleure
qualification des territoires, il faut rendre compatibles la croissance, la
cohésion sociale et la protection des paysages.
Le territoire est non pas un simple support de développement économique, mais
un facteur de développement en soi. Il doit être considéré dans ses dimensions
économiques, culturelles, sociales et écologiques.
En sauvegardant la qualité du milieu, on créera un vrai potentiel de
développement durable qui tienne compte des besoins des entreprises sans mettre
en péril l'avenir des ressources naturelles. Il faut ménager la nature pour
mieux aménager le territoire.
Votre projet de loi doit engager aussi une forte et vraie participation
collective des citoyens à l'élaboration des territoires. C'est un impératif.
Il convient de mettre en oeuvre plus de concertation, de consultations des
citoyens. Auparavant, la démarche a été trop technocratique, l'intervention
trop sectorielle. Il faut un aménagement démocratique et décentralisé.
Si nous mettons en oeuvre ces outils, l'opposition ville-campagne tendra à
disparaître. Si la politique de pays et d'agglomérations se précise et
s'affirme, on pourra effectivement passer d'une politique de guichets à une
politique de projets de territoires cohérente et efficace.
Les pistes de développement doivent désormais se concevoir en synergie avec la
ville.
Dans le monde rural, le bourg-centre doit être le pivot de l'aménagement du
territoire. Il rend des services à la zone rurale, et vice versa. Le bassin de
vie dessine ainsi le lieu de nouvelles solidarités de proximité. C'est l'aire
de chalandise des équipements de base à partir de laquelle il convient de
maîtriser la programmation des nouveaux équipements. Ainsi peut naître une
volonté locale qui intégrera l'ensemble des schémas de services collectifs :
transports, santé, enseignement, énergie, espaces naturels, information et
culture.
A titre d'exemple, dans le département du Nord, quatre-vingt-seize bassins de
vie ont été recensés, soixante-cinq sont organisés autour de bourgs-centres qui
structurent le milieu rural.
Le département du Nord, qui passe pour être un département urbain, vit aussi
au rythme de la ruralité sur les trois quarts de son territoire. Donner une
chance de développement à ces espaces, c'est construire une nouvelle politique
d'aménagement du territoire qui contrebalance judicieusement la concentration
urbaine, dite « naturelle » et anarchique.
L'Etat doit réfléchir avec les collectivités territoriales sur la nécessaire
territorialisation de ses actions.
Cette dimension a été trop souvent oubliée. Les aides publiques ne doivent pas
avoir comme seul critère le développement de la production. C'est vrai dans
l'industrie comme dans l'agriculture. C'est l'esprit des contrats de
développement rural, du CTE en agriculture, du fonds de gestion des milieux
naturels, de la mise en oeuvre des documents d'objectifs Natura 2000 pour
préserver les écosystèmes.
Mais il faut fortifier, consolider le partenariat. Les acteurs locaux doivent
prendre en charge leur destin et décider des orientations pour leur
territoire.
Il est vrai que l'Etat garde des prérogatives fortes dans les politiques
sectorielles - transports, agriculture, environnement - dans les politiques de
solidarité, par la fiscalité, la redistribution, la péréquation, et à travers
sa politique de coordination des services publics.
On le voit donc, l'Etat continue de jouer un rôle, ne serait-ce que par des
projets éventuels de fermeture de classes, de bureaux de poste, de gendarmerie,
de zones d'éducation prioritaire, de circonscriptions scolaires.
M. Raymond Courrière.
Très bien !
M. Paul Raoult.
Il est vrai que, dans ce domaine, nous nous posons aussi des questions. Je
peux témoigner, en tant qu'élu local, que lorsqu'on nous annonce, dans la même
semaine, la suppression d'une gendarmerie, de deux ZEP rurales ou d'une
circonscription scolaire, la barque nous paraît un peu lourdement chargée et
tout cela semble manquer de coordination.
Alors, de grâce ! Que les hauts fonctionnaires n'ignorent plus les
conséquences de leurs décisions au niveau territorial, et n'oublient jamais que
la concertation avec les élus est nécessaire et obligatoire !
M. Raymond Courrière.
Elle est oubliée !
M. Paul Raoult.
Il faut améliorer et mieux prendre en compte, j'insiste aussi sur cet aspect
des choses, le rôle de l'Union européenne dans l'aménagement du territoire.
Ses soutiens financiers sont très importants : ils sont six fois plus élevés
que le seul budget du ministère de l'aménagement du territoire. La réforme des
fonds structurels devrait permettre de recentrer son intervention sur trois
objectifs et trois politiques d'initiative communautaire.
Des inquiétudes se font jour. Il faut certainement mieux coordonner notre
politique nationale et la politique européenne. Il y a eu et il existe encore
trop de dysfonctionnements qui ont conduit à une non-consommation des crédits
européens, ce qui est très dommageable.
Le flou sur l'éligibilité ou la non-éligibilité n'a fait qu'aggraver la
situation.
A ce sujet, je suis scandalisé de constater, dans le secteur des trois
arrondissements du département du Nord qui a l'avantage d'être situé en
objectif 1, une non-consommation des crédits par manque de coordination entre
les services de l'Europe, de l'Etat et des collectivités territoriales.
A l'avenir, il conviendra de mieux réfléchir sur cette coordination, qui est
nécessaire pour une utilisation plus efficace des crédits.
Il faut engager la réflexion en termes de méthode, de mobilisation publique,
de mutualisation des fonds et de pertinence des échelles d'intervention.
Madame le ministre, je vous sais capable de relever ce défi ; vous ne devez
pas nous décevoir car, localement, les attentes sont fortes.
Il faut passer de l'incantation à l'action, du désenchantement à l'espoir
vrai, par le refus du laissez-faire, pour plus de justice territoriale.
(Très bien ! et applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Huchon.
M. Jean Huchon.
Réalité ou serpent de mer ? L'aménagement du territoire a, depuis plusieurs
années, nourri les discours dominicaux de beaucoup d'hommes politiques. Et
voici qu'aujourd'hui, madame le ministre, nous ajoutons quelques pages à cette
frénésie oratoire.
Que de constats, que de bonnes intentions, que de promesses, que de travaux
mais, au bout de tout cela, que de faux espoirs et que de déceptions...
Notre pays, qui dispose d'espaces que beaucoup lui envient, a laissé depuis
quelques décennies se développer une situation aussi tragique que ridicule,
c'est-à-dire un territoire rural qui se désertifie de plus en plus et un tissu
urbain en cours de congestion qui se caractérise par des centaines de quartiers
urbains dépourvus de toute vie civique ou vie sociale, sans parler de l'Etat de
droit.
Depuis quelques années, la commission des affaires économiques et du Plan du
Sénat a longuement observé et réfléchi sur cette situation de fracture en
raison de laquelle, à côté de problèmes urbains quasi insolubles, se
développent des zones rurales où la population diminue et où les villages
dépérissent ; en un mot, la désertification progresse.
Allons-nous continuer de laisser faire ? Certes, des efforts ont été
entrepris. La loi de février 1995 était un instrument valable et prometteur.
Mais pourquoi les gouvernements successifs ont-ils mis tant de nonchalance -
pour ne pas dire plus - à appliquer un texte que nous avions voté et qui nous
donnait beaucoup d'espoir ?
Le territoire est le patrimoine commun de la nation. C'est un bien précieux
que nous avons le devoir de ne pas laisser se dégrader, mais que nous devons au
contraire valoriser.
Hélas ! le constat est désolant : 80 % de la population occupe 20 % du
territoire et, si rien n'est fait, ce sera bien pis dans quelques années !
Les remèdes, nous les connaissons, mais ils n'ont jamais été appliqués
sérieusement. Que faut-il pour inverser le processus de dégradation et pour
assurer le retour de notre pays vers une situation équilibrée ? Il faut tout
d'abord que, sur le terrain, les hommes reprennent confiance et prennent en
main leur avenir, et, ensuite, que l'Etat et le Gouvernement les comprennent et
les accompagnent en leur accordant des moyens. Ce sont deux actions très
simples.
Ce n'est pas au cours d'une intervention de quelques minutes qu'il me sera
possible d'exposer en détail ce qui devrait être prévu et organisé dans le
prochain projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement
durable du territoire. Je me limiterai par conséquent à quelques points
précis.
Je commencerai par les hommes qui, sur le terrain, sont en charge de leur
destin et du destin de leur pays. Disons-le tout net : les maires et les
équipes municipales doivent se sentir les moteurs et les accompagnateurs du
développement, ce qui n'est pas toujours le cas. Certes, la meilleure volonté
et la plus grande détermination ne suffisent pas. L'Etat doit aussi leur donner
les moyens nécessaires à une action efficace.
Force est de constater que l'organisation actuelle de la fiscalité locale est
un frein extraordinaire à l'aménagement du territoire. Aménager le territoire,
c'est assurer l'égalité des chances. Pour y parvenir, la participation
financière de l'Etat doit être la plus rigoureuse et la plus justement répartie
sur la totalité de notre territoire.
Hélas ! il suffit d'être mêlé à la gestion locale pour constater qu'il n'en
est rien. Je ne veux pas vous agacer avec des chiffres, mais, compte tenu de
l'expérience qui est la mienne depuis plusieurs années, je ne peux m'empêcher
de vous rappeler que le budget de fonctionnement d'une commune de moins de
mille habitants est, par habitant, deux, trois, voire quatre fois moins élevé
que celui d'une ville, et cela du fait de la différence des dotations,
différence qui peut être vertigineuse ! Madame le ministre, les chiffres, dans
ce domaine, démontrent que tous les Français ne sont pas également traités.
Ce problème de la fiscalité est grave. L'une des premières actions à mener est
la réforme de la fiscalité locale, notamment de la taxe professionnelle, qui
engendre des disparités insoutenables. Cette dernière réforme est une urgence,
même si le lobby de ceux qu'elle favorise est puissant et si la solidarité
intercommunale n'est pas une vertu très répandue.
La péréquation fiscale telle qu'elle est prévue dans la Constitution de nos
voisins allemands est un exemple dont il faudrait s'inspirer, car les louables
efforts accomplis grâce à la loi de décentralisation de 1982 ont été
incomplets. En effet, les régions riches ont été confortées dans leur richesse,
voire leur opulence, et les régions moins dotées ne sont pas sorties de leur
pauvreté.
La loi du 4 février 1995 avait permis d'ébaucher une timide péréquation qui
devait être progressive, mais dont l'exécution n'a jamais débuté ! Je sais
qu'il est bien difficile, là encore, de faire admettre une juste solidarité
!
Aménager le territoire, c'est aussi drainer sur l'ensemble du territoire des
équipements routiers et ferroviaires dignes d'un grand pays. Nous constatons
que là où les réseaux routier, autoroutier ou ferroviaire sont modernes,
croissances économique et démographique suivent rapidement. C'est pourquoi nous
insistons auprès de vous, madame le ministre, afin que le programme que, hélas
! vous avez suspendu soit repris.
Aménager le territoire, c'est encore encourager une occupation raisonnable et
raisonnée de l'espace, afin que l'agriculture, solidement implantée, bénéficie
de conditions favorables.
Nous travaillons ces jours-ci sur le projet de loi d'orientation agricole. Il
comporte des éléments intéressants, mais, hélas ! insuffisants. Nous tenterons
donc de l'améliorer grâce à des amendements sérieux qui, je l'espère,
enrichiront le texte.
A l'aube du xxie siècle, l'agriculture ne peut à elle seule occuper tout le
territoire, mais, inversement, un milieu rural vivant ne peut se passer d'une
agriculture prospère.
Il faut également encourager la création d'entreprises, qui fourniront du
travail à une main-d'oeuvre libérée par l'agriculture. Les mesures
d'encouragement qui ont été largement prévues dans la loi de 1995 doivent être
appliquées. Certaines régions françaises donnent l'exemple. Il faut s'en
inspirer, notamment en stimulant un esprit d'entreprise qui n'est pas toujours
favorisé par des méthodes d'assistance anesthésiant le goût de l'initiative et
du risque. Espérons que le nouveau courant qui prévaut à l'éducation nationale,
et qui tend à favoriser des contacts de plus en plus fréquents entre les
entreprises et les jeunes, redonnera à ces derniers le goût de prendre des
initiatives sur le plan économique.
Le maintien de services publics est une autre action indispensable. On a trop
fréquemment tendance à regrouper vers des centres les équipements postaux et
financiers, voire, plus récemment, les gendarmeries ; mes chers collègues en
ont parlé longuement. C'est dramatique pour les habitants qui se sentent
frustrés et, pour tout dire, délaissés. Nons comptons sur vous, madame le
ministre, pour corriger cette tendance, qui nous agace beaucoup !
Vous nous avez annoncé que le projet de loi d'orientation pour l'aménagement
et le développement durable du territoire, évoqué par de nombreux orateurs,
remodèlera la loi de 1995, défendue par MM. Pasqua et Hoeffel, et prendra en
compte à la fois le dramatique problème urbain et celui de la déshérence du
milieu rural défavorisé.
Je m'associe, bien sûr, aux remarques qui ont été faites et aux questions qui
ont été posées. Toutefois, le souci environnemental qui est le vôtre, et qui
est, j'en suis sûr, partagé non seulement par tous les parlementaires que nous
sommes, mais aussi par tous les élus et par le peuple français lui-même, ne
doit pas toujours être forcément l'objectif principal. En effet, si la qualité
de la vie, qui est le souci de tous, demande un environnement agréable, elle
exige aussi ce qui conditionne une vie normale, à savoir une économie saine.
Pour asseoir votre texte, vous prévoyez de vous appuyer sur la structure
régionale, qui, de par sa fonction constitutionnelle, est chargée de
l'aménagement.
Vous prévoyez de conforter l'influence des agglomérations, le milieu rural
étant, semble-t-il, moins cher à votre coeur.
De plus, vous semblez attribuer aux départements un rôle mineur, ce que nombre
de mes collègues ont dénoncé ce matin.
Par ailleurs, vous voulez promouvoir les pays. C'est une louable intention qui
va permettre à un modeste parlementaire de province de vous faire part de son
expérience de vingt ans dans un département où des élus clairvoyants, tant
départementaux que nationaux, ont encouragé la constitution, par bassin
d'emploi et par affinités, des regroupements spontanés, au nombre de sept et
équivalents à ce qu'on appelle des pays, qui fonctionnent bien, et cela depuis
quinze ou vingr ans ! Ils sont tout simplement organisés sous forme de
syndicats mixtes regroupant les communes et les syndicats de communes.
J'ai ainsi eu l'honneur de présider et de faire vivre pendant vingt ans
l'équivalent d'un pays formé de 6 cantons, 65 communes et 104 000 habitants,
Par principe, les villes du département ne sont pas intégrées dans les pays,
contrairement à votre texte, dans lequel vous prévoyez d'articuler les pays
autour des villes. Nous vivons donc avec les villes dans des pays qui ne sont
pas autour de ces dernières. Notre crainte était en effet que le milieu rural,
une fois satellisé, vassalisé, en un mot transformé en une force d'appoint
servant à financer les investissements collectifs de la ville-centre, n'ait
plus la possibilité de faire valoir son point de vue face à des autorités
urbaines politiquement puissantes et techniquement organisées.
Depuis vingt ans, notre action s'est déployée dans tous les domaines.
Sur le plan économique, nous sommes venus en aide à l'artisanat, à
l'industrie, etc.
Sur le plan du logement, des structures légères ont été créées pour aider les
gens à réhabiliter l'habitat ; c'est ainsi que 7 000 logements ont été
améliorés.
Sur le plan agricole, nous avons avant tout le monde - avant l'Etat, avant les
agences de bassin - favorisé la mise aux normes des bâtiments d'élevage et
réhabilité - opérations qui vont vous être sympathiques - les bocages, grâce à
la réimplantation de haies.
Sur les plans culturel, touristique et sportif, enfin, nous avons incité les
associations à travailler activement, le syndicat mixte ayant investi dans des
équipements importants : une salle de spectacles, une salle de sport de haut
niveau et un stade olympique.
Tout ce travail positif est le résultat d'une action spontanée et volontariste
des élus locaux - rien, en effet, n'a été imposé - et d'un creuset de
collaborations intercommunales. Tous les cantons, tous les SIVOM ont été
transformés en communautés de communes.
Le problème, madame la ministre, c'est que ce pays de 100 000 habitants, qui,
à mon sens, devrait être traité comme une ville au nombre équivalent
d'habitants, ne dispose, si l'on additionne tous les budgets des diverses
instances, que de 4 000 francs par habitant, soit moitié moins que la ville
voisine, sous-préfecture, qui dispose, elle, de plus de 8 000 francs par
habitant !
C'est la clé de l'aménagement du territoire ! Comme je vous l'ai dit au début
de mon propos, la volonté des hommes de terrain doit être accompagnée d'un
soutien financier de l'Etat à la hauteur !
Madame la ministre, oui aux pays, mais aux pays non contraints et
volontairement établis ! L'expérience de mon département est là pour prouver
que c'est possible. Et de grâce ! que les citoyens ruraux qui peuplent ces pays
soient traités comme des citoyens à part entière.
(Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR
et des Républicains et Indépendants.)
M. le président.
La parole est à M. Raffarin.
M. Jean-Pierre Raffarin.
Madame la ministre, les régions seraient bien ingrates de ne pas reconnaître
vos efforts pour les conforter !
M. Gérard Larcher.
Tout à fait !
M. Jean-Pierre Raffarin.
Je crois qu'il fallait que ce fût dit dans cette assemblée.
Moi qui suis favorable à l'équilibre départements-région, je suis obligé de
parler des régions pour respecter l'équilibre
(Sourires).
En effet, après avoir entendu, ce matin et jusqu'à
maintenant, des voix autorisées pour montrer l'importance du département, ce
qui était une nécessité, il me faut maintenant rappeler la modernité de la
région !
De ce point de vue, je me réjouis tout à fait de certaines parties du projet
que vous proposerez prochainement au Parlement, comme je me réjouis
profondément et sincèrement du grand discours politique prononcé récemment par
le Président de la République à Rennes.
Les régions sont modernes ! Une étude très intéressante de l'Observatoire
interrégional du politique de la Fondation nationale des sciences politiques
fait la même enquête tous les ans depuis une dizaine d'années dans chacune des
régions, ce qui nous permet de comparer le fait régional dans le temps et dans
l'espace.
Cette enquête montre que les citoyens, malgré toutes les difficultés
politiques liées au fait régional, adhérent à l'idée de région. Ainsi, 59 % des
Français pensent que les régions ont un projet et, pour 77 % d'entre eux, ces
projets régionaux vont dans le bon sens, dans la bonne direction, celle de
leurs attentes.
Quand on leur demande s'il faut développer la politique de décentralisation et
de régionalisation, 50 % d'entre eux sont favorables et 26 % sont contre.
Si l'on prend une terre difficile comme la Corse, qui a pourtant un statut
régional avancé, ils sont encore plus favorables, puisque 69 % d'entre eux
demandent plus de régionalisation !
Cela signifie que l'idée de région est vraiment une idée moderne, malgré les
difficultés liées au fait régional.
D'ailleurs, dans
Le Monde
d'hier soir, on pouvait lire que, face à la
crise du système éducatif, les Français sont favorables à la proximité et à
l'intervention des collectivités locales : 70 % d'entre eux pensent que les
départements et les régions font bien leur travail dans le domaine de
l'éducation.
Bref, le fait régional est un fait moderne. Il est bon que, dans ses
réflexions, Mme la ministre de l'environnement appréhende la région comme un
espace suffisamment grand pour être stratégique et suffisamment petit pour être
humain et valoriser la proximité.
Compte tenu du peu de temps qui m'est imparti, je me limiterai à poser deux
questions à Mme la ministre.
Premièrement, quel est le projet français pour l'espace européen ? On ne peut
plus dire, aujourd'hui, comme de nombreux technocrates - au sein de structures
qui ne sont d'ailleurs plus maintenant dirigées par des technocrates -, que
l'aménagement du territoire n'est pas une compétence européenne. Que fait
l'Europe avec ses fonds structurels si ce n'est de l'aménagement du territoire
?
M. Gérard Cornu.
Tout à fait !
M. Jean-Pierre Raffarin.
Vous devriez lire avec attention le rapport du Sénat sur l'avenir des fonds
structurels européens dans le cadre d'Agenda 2000. Il fait état du projet
français de réforme de ces fonds sur le plan de l'aménagement du territoire
européen. Dans cette logique-là, la recherche d'alliés pour notre pays est une
priorité. Dans une Europe à six, la France est centrale ; dans une Europe à
vingt-cinq, elle est périphérique.
Nous, gens de l'ouest, gens du Finistère, nous sommes la périphérie de la
périphérie. Peut-être cette idée française de périphéricité, pouvons-nous la
faire partager aux Espagnols, aux Grecs, aux Italiens et même au Royaume-Uni.
Nous avons une vision à leur proposer.
Je dois dire que je souscris tout à fait aux propos qu'a tenus M. Hoeffel ce
matin, au cours d'une intervention de haute tenue. Pour la première fois, j'ai
entendu définir ce que pouvait être cette chance de la périphéricité.
Il s'agirait, au fond, de transformer la périphérie en ouverture, d'en faire
un atout. En opérant la promotion de ce projet au sein de l'Union européenne,
la France peut délivrer un message qui à la fois intéresse l'Europe et défende
ses propres intérêts.
Deuxième question : quelle est la nouvelle méthode de l'aménagement du
territoire ? Quelle est la méthode Voynet pour l'aménagement du territoire de
l'avenir ?
Nous voyons bien que vous affirmez trois valeurs : la stratégie - on peut dire
le schéma - le contrat et le projet. Ces trois valeurs sont utiles, et il
conviendra de bien les préciser. Il faudra aussi expliquer à M. Allègre qu'il
est difficile de passer un contrat avant d'avoir fait un schéma, qu'il est bien
difficile de mener des actions si l'on n'a pas bâti la stratégie.
Bâtissons donc d'abord les stratégies, faisons en sorte que les collectivités
locales aient leur projet départemental, leur projet régional, qu'avant de
s'engager dans les contrats, elles définissent leurs ambitions et que l'Etat
fasse de même.
Personnellement, je ne suis pas contre des schémas de service. Mais il faut
que le schéma précède le contrat, sinon tout est ambigu et manque de
transparence pour le citoyen.
La stratégie est très importante, et l'Etat doit bien définir la sienne.
Plusieurs orateurs l'ont dit ce matin : il n'est pas question que, dans
l'aménagement du territoire, l'Etat ne joue pas son rôle. Je rappelle que, dans
le joli mot de « DATAR », il y a « aménagement du territoire » et « action
régionale », qui sont deux fonctions distinctes et complémentaires. La
stratégie doit être développée et par le territoire et par l'Etat pour tracer
l'avenir.
Quant au contrat, qui doit-être postérieur au schéma - c'est pour cela que,
dans le calendrier actuel, nous devons faire en sorte que le premier semestre
de 1999 soit celui des schémas et le second semestre celui des contrats - c'est
un élément très important de l'aménagement du territoire moderne.
Quand nous sommes dans des systèmes complexes - Edgar Morin l'a dit avant les
autres - seule la politique contractuelle permet de gérer cette complexité. Il
faut la gérer avec tous les partenaires : avec les départements, avec les
régions et l'ensemble des acteurs.
Le contrat, c'est ce qui peut être moderne aujourd'hui ; pourquoi ? Parce que
l'Etat, dans le contrat, affirme la cohérence nationale et que, sans cohérence
nationale, il n'y a pas d'aménagement du territoire. La région n'est pas une
portion de nation. C'est un échelon de décision. Il appartient donc à l'Etat
d'affirmer cette cohérence par sa volonté contractuelle.
Ce matin, M. Delevoye parlait de péréquation ; c'est, dans le contrat, que
l'on peut valoriser la péréquation et tenir compte des ambitions
territoriales.
A cette fin, il faut mettre tous les acteurs - et la commission régionale
telle qu'elle est définie me paraît parfaitement adapté - mettre tous les
exécutifs locaux à égalité autour d'une table, sans hiérarchie les uns par
rapport aux autres, de manière à construire un vrai partenariat ; c'est, je
crois, très important.
Il faut donc une stratégie, des contrats, mais aussi des projets.
L'action régionale implique la recherche de projets et sur ce point, madame le
ministre, vous ne devez pas détacher le dossier de la création d'entreprises de
l'aménagement du territoire. En effet, faire de l'aménagement du territoire en
dehors de la notion de création d'entreprises, c'est fragiliser la fonction
même d'aménagement du territoire. Il faut repartir à la conquête de ce dossier,
car nous avons besoin d'initiatives nouvelles pour valoriser la création
d'entreprises.
Certes, aujourd'hui, les solidarités sont importantes, mais il faut de la
création : de la création d'activités, de projets économiques, sociaux,
culturels. C'est peut-être la fonction moderne de l'aménagement du territoire
que d'être un lien fertile. C'est cela qui doit nous rassembler. Nous sommes à
la recherche d'une nouvelle fertilité : comment faire jaillir de nos
territoires cette richesse nouvelle qui s'appelle « le projet » ?
Nous devons donc faire en sorte de construire les outils d'accompagnement des
projets pour rendre notre territoire plus fécond.
Nous, élus, à quoi servons-nous ? Nous injectons du lien, notamment pour
rendre plus fertiles les réseaux, les échanges entre ici une association, là un
groupement d'employeurs, là des réseaux d'entreprises, là des réseaux d'élus,
de communautés de communes, des réseaux départementaux, des réseaux régionaux,
afin de favoriser cette fonction de création.
Au moment où l'on va franchir l'an 2000, la priorité nationale devrait être la
création. Nous n'avons pas assez de richesses pour assurer la pérennité du
niveau de vie des Français. Il faut donc créer, créer encore. C'est
l'aménagement du territoire qui est à l'origine de cette fonction de création,
certes, mais cela en stimulant la solidarité, en tissant ce lien qui fédère les
créateurs. Ce qui peut nous rassembler, c'est la recherche du lien fertile !
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et
de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Besse.
M. Roger Besse.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, les éminents
collègues qui se sont succédé à cette tribune ont indiqué avec talent tous les
aspects du futur projet de loi sur l'aménagement du territoire. Compte tenu du
temps qui m'est imparti et afin d'éviter des redondances, je me bornerai, pour
ma part, à aborder un aspect plus spécifique de ce projet de loi en attirant
l'attention de Mme la ministre sur les zones de montagne.
Nous avons tous chanté en un temps « que la montagne est belle » !
Hélas ! nous déchantons en lisant, au fil des jours, la chronique d'une mort
annoncée et en la vivant souvent au quotidien sur le terrain.
Par sa géographie physique, économique et humaine, la montagne se situe en
première ligne des zones les plus sensibles et les plus fragiles.
Ses handicaps naturels conduisent à l'isolement, à l'enclavement, à la
désertification, à l'affaiblissement des structures avec, pour corollaire, de
lourdes conséquences socio-économiques.
Certes, ces difficultés inhérentes au relief, au climat, à l'altitude ne
facilitent ni le développement, ni l'aménagement. Nous le savons tous.
Et pourtant, nous, élus et habitants des zones de montagne, confrontés au
quotidien à ces graves problèmes, nous refusons de nous soumettre à la fatalité
du déclin.
En effet, nous le disons haut et fort, la montagne est un territoire vivant,
nanti d'une forte identité, essentiel à l'équilibre de la société moderne.
La montagne est un espace de qualité : qualité des hommes d'abord, dont le
caractère est façonné à l'image rude de notre terre, qualité des sites,
ensuite, qualité des produits, cette qualité si recherchée, si convoitée par le
monde actuel.
Mais ce territoire vivant, encore faut-il qu'il soit vivable, que les hommes
et les femmes puissent y trouver un travail susceptible de leur procurer un
revenu décent, qu'ils puissent se former, se cultiver, se distraire, en un mot,
vivre dignement.
D'ailleurs, la DATAR, sous l'égide de son délégué général, M. Jean-Louis
Guigou, que j'ai plaisir à saluer, vient d'éditer une carte des territoires
vécus.
Cette carte, très parlante, est pleinement révélatrice de la situation des
zones de montagne dont elle prouve, plus qu'un long discours, l'acuité des
problèmes. Avez-vous pris le temps, madame la ministre, de la consulter ?
L'armature des territoires ruraux les plus défavorisés et menacés de
désertification a besoin d'être irriguée, « fécondée », pour reprendre l'un de
vos termes, madame la ministre. Mais ce terme n'est-il pas antinomique avec une
politique souvent stérilisante, laissant peu d'espoir pour l'avenir de ces
territoires trop souvent oubliés ?
Je me refuse à penser que vous, madame la ministre, qui êtes l'élue d'un pays
de moyenne montagne, au lieu de prendre en compte les graves problèmes de ces
vastes zones, vous fassiez porter vos efforts et vos espoirs, en toute
priorité, sur les zones urbanisées.
L'Etat doit assurer une juste péréquation. Il doit encourager les plus
dynamiques, les plus performants et, dans le même temps, aider les plus faibles
afin de ne pas les laisser au bord du chemin. C'est sa mission, c'est aussi, à
mon sens, votre devoir.
Les élus nationaux que nous sommes n'ignorent rien des difficultés urbaines,
mais, en qualité de ministre de l'aménagement du territoire, votre rôle est de
veiller à son développement harmonieux afin que la fracture territoriale ne
vienne pas s'ajouter à la fracture sociale et même civique que nous ressentons
maintenant.
Certes, nous approchons à grands pas de l'an 2000, et nous devons nous rendre
à l'évidence que rien ne sera plus jamais comme avant, mais nous savons aussi
que « ceux qui oublient leur passé sont souvent condamnés à le revivre ».
Cette mutation implique une prise de conscience et une réaction.
D'ailleurs, il suffit de constater à quel point se mobilisent les maires et
leurs concitoyens lorsqu'un plan gouvernemental, forcément centralisé, dessine
la fermeture des services.
Tout récemment, lors du congrès de l'association des maires de France, le
Premier ministre a annoncé la fin du moratoire de 1993 sur les fermetures des
services publics en milieu rural et la mise au point d'un nouveau dispositif de
pilotage tenant compte des mouvements de population.
Il n'est pas besoin d'être grand clerc pour subodorer que le milieu rural
profond, et
a fortiori
les zones de montagne, feront les frais de ce
dispositif.
En effet, à côté des services publics, qui aident à l'organisation et au
maillage des territoires, ce sont maintenant les services de proximité qui
semblent visés.
En application de critères, de ratios technocratiques qui ne tiennent aucun
compte de la réalité sociologique de nos territoires, c'est ici un hôpital, là
une maternité, ailleurs encore une école qui, périodiquement, sont menacés de
disparition.
Alors les citoyens, désorientés, désabusés, déçus, mais pas encore résignés,
manifestent leur mécontentement jusqu'à descendre dans la rue, ce qui est
contraire à leur habitude de modération.
Les élus locaux, solidaires et unanimes, meurtris dans leur éthique, montent
aussi au créneau pour défendre un principe d'équité de traitement entre tous
les citoyens.
Au nom du principe d'égalité devant le service public, leur plaidoyer a pour
finalité de ne pas éradiquer les services de proximité.
Ils défendent leurs gares et leurs trains de voyageurs, leurs bureaux de
poste, leurs classes primaires ou élémentaires, leurs guichets d'organismes
sociaux, leurs perceptions, leurs tribunaux, en un mot tout ce qui représente à
leurs yeux la permanence de l'Etat.
Nul ne pourra nier que ces services sont des points d'ancrage pour conserver
son emploi au pays, pour avoir le droit d'y vivre, d'y survivre, et ce en
sécurité.
Voilà que, maintenant, ce sont les brigades de gendarmerie qui deviennent la
cible d'un redéploiement voulu par le ministère de l'intérieur au bénéfice des
zones urbaines.
En l'absence de toute concertation, cette mesure mal préparée, mal présentée,
est ressentie comme un abandon.
Les gendarmeries sont le symbole, en zone rurale, de l'existence de l'ordre
républicain.
Elles concourent à la sécurité, mais également à la vie sociale de nos petites
communes. Ce sont souvent elles qui permettent le maintien d'une classe ou
d'une association.
D'autre part, nous le savons tous, les techniques délinquantes s'habituent à
toutes les situations. La fermeture des gendarmeries générera un déplacement de
la délinquance, des trafics de drogue et de l'immigration clandestine, des
grands centres vers les communes rurales livrées à elles-mêmes.
Ainsi, au lieu de résoudre le problème, on l'aura tout simplement déplacé.
Lors de sa déclaration de politique générale du 19 juin 1997, M. Jospin avait
annoncé ses résolutions en matière de sécurité : « Toute personne vivant sur le
territoire de la République a droit à la sécurité. On ne peut accepter une
société dans laquelle il y aurait, d'un côté, des quartiers protégés et, de
l'autre, des zones de non-droit. »
Nous ne pouvons qu'espérer de la part du Premier ministre que promesse soit
tenue en matière de parole donnée.
S'agissant de l'aménagement du territoire en zones de montagne, comment ne pas
évoquer rapidement le rôle déterminant de l'agriculture ?
Que deviendront nos villages, notre environnement, nos paysages, le jour où
les petites exploitations condamnées se seront fondues dans de grands ensembles
et où des territoires entiers, aujourd'hui cultivés et entretenus, seront
abandonnés ou gagnés par la forêt ?
En effet, la désertification appelle la désertification, et je ne pense pas
que les contrats territoriaux d'exploitation soient de nature à changer
fondamentalement cette situation, alors même que l'on dénie aux agriculteurs de
nos zones la fonction fondamentale de producteurs pour les reléguer au rang de
« jardiniers de la nature » ou de « cantonniers du xxie siècle ».
Leur raison d'être, la noblesse de leur métier, c'est de travailler pour
nourrir leurs semblables.
C'est le sens de la récente manifestation qui a regroupé vingt-deux
départements composant le grand Massif central à Clermont-Ferrand, ce massif,
hélas ! bien peu central - semble-t-il - au regard des préoccupations de nos
gouvernants.
Madame la ministre, puissiez-vous, malgré l'énorme difficulté de la tâche qui
vous est confiée, devenir, au poste qui est le vôtre, le chef d'orchestre d'une
symphonie pastorale, sans cacophonie pour autant, avec les villes et les
banlieues !
Puissiez-vous devenir le garant de l'aménagement du territoire et de sa
cohésion ! Cela signifie que vous vous montriez capable d'imposer une
concertation, une cohérence à toutes les mesures fractionnelles prises par
chaque ministère, indépendamment les uns des autres, mesures qui ont toutes
pour finalité la propagation de cette sorte de leucémie qui, jour après jour,
mine les zones de montagne.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et
de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Pastor.
M. Jean-Marc Pastor.
Permettez-moi, monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues,
avant d'aborder le thème qui nous occupe aujourd'hui, de regretter vivement que
ceux qui ont souhaité la tenue de ce débat sur l'aménagement du territoire ne
soient pas présents.
(Applaudissements.)
En revanche, madame la
ministre, je tiens à vous remercier d'avoir accepté de vous y prêter.
Mon intervention s'inscrit dans le droit-fil des propos qui ont été tenus par
mes collègues du groupe socialiste, M. Bellanger, qui a évoqué plus
particulièrement la politique de l'aménagement du territoire dans ses liens
avec la politique de la ville, et M. Raoult, qui s'est attaché aux questions
intéressant le monde rural, et notamment le rôle des bourgs.
Mon intervention ne prend donc son sens que si elle est intégrée dans
l'analyse d'ensemble que mes collègues du groupe socialiste et moi-même avons
essayé de « mettre en musique ».
J'évoquerai essentiellement, pour ma part, l'aménagement du territoire du
point de vue du monde rural et, plus spécifiquement, du monde agricole.
Ayant organisé dans mon département, la semaine dernière, un colloque de deux
jours pour le compte de l'Association des maires de France, l'ANDAFAR et le
groupe « monde rural », je ne peux pas résister à l'envie de vous rendre
compte, madame la ministre, de nos « cogitations ». Vous étiez excellemment
représentée à ce colloque par votre conseiller M. Hennebique, et je tiens à
vous en remercier ; je sais quelle volonté est la vôtre d'écouter toutes les
propositions et de mettre en oeuvre toutes celles qui vont dans le bon sens.
A propos de l'aménagement du territoire, le constat qui s'impose peut
malheureusement se résumer en deux mots : quel gâchis !
Au cours des trente dernières années, nous n'avons cessé d'entasser des hommes
les uns sur les autres, au point de faire perdre à l'individu son identité, son
origine, sa famille, son savoir-faire parfois. Les mégapoles ont enflé au fur
et à mesure que s'étendaient les banlieues, devenues des lieux terribles,
parfois sans âme, sans vie réelle, et où règnent trop souvent l'insécurité et
la délinquance.
On voudrait nous faire croire que personne n'y peut rien et que tout cela est
lié au non-emploi : cette approche fataliste de la gestion des hommes me
révolte quand de vastes espaces ruraux peuvent constituer une réponse, fût-elle
partielle, à certains des problèmes sociaux qui se posent aujourd'hui. Le
prochain millénaire verra peut-être l'ouverture du monde rural apporter une
solution au drame social que nous vivons aujourd'hui ; encore faut-il donner au
monde rural les moyens nécessaires.
Des hommes et des femmes sans repères, sans objectifs, parfois sans
appartenance à une communauté de vie, c'est bien ce qu'il y a de pire. Nous,
responsables, nous ne pouvons continuer à offrir cette seule perspective à nos
concitoyens.
L'évolution des façons de produire et la mondialisation, paraît-il,
uniformisent, banalisent tout au point de façonner, avec le temps, des êtres
sans odeur et sans couleur.
Je voudrais, madame la ministre, en prendre un exemple qui pourra vous
paraître trivial dans ce débat sérieux, mais qui n'est est pas moins
significatif.
Si je vous invite à prendre un repas, les yeux fermés, dans un de ces hôtels
de grandes chaînes internationales, je crains fort que vous ne puissiez savoir
si vous êtes à Melbourne, à Singapour, à Bonn ou ailleurs, tant y est forte la
banalisation des mets.
Or nous avons, nous, dans notre pays, cette chance d'abriter des traditions
culinaires très diversifiées. Si je vous conduis, toujours les yeux fermés,
mais cette fois en Alsace, dans le Périgord ou en Provence, je suis persuadé
qu'un simple « coup de nez » vous suffira à deviner où vous vous trouvez. Parce
que, dans votre assiette, outre des aliments et leurs saveurs propres, il y
aura l'intelligence d'hommes et de femmes qui, de génération en génération, ont
su assimiler des savoir-faire.
Dans la notion d'aménagement du territoire, il existe un axe fort, celui de
l'identité locale, qu'il faut entretenir et développer. Toute politique qui
irait à l'encontre de cette approche irait aussi à l'encontre d'une authentique
démarche de développement local et d'aménagement du territoire.
Selon cette conception de l'aménagement du territoire, celui-ci ne se réduit
pas à des textes qui découpent des zones géographiques ou qui superposent des
structures juridiques sous prétexe que le système précédent était moins bon ;
derrière les textes, il y a aussi, tout simplement, des hommes et des femmes
porteurs de savoir-faire, d'identité, qui sont de véritables vecteurs de rêve
et de cadre de vie ; ce sont des vecteurs modestes, certes, mais bien réels.
Quoi qu'il en soit, il est impératif de les protéger pour qu'ils puissent être
demain des partenaires, parmi d'autres, dans le maintien d'une zone d'accueil
en milieu rural, facteur essentiel d'équilibre social dans notre pays.
De cela découle une stratégie d'aménagement du territoire telle que ces zones,
au-delà des cités et des villes, puissent perdurer et offrir des espaces
d'accueil.
Cela suppose un soutien clair apporté aux services publics - thème déjà
longuement évoqué ici - mais aussi la reconnaissance, dans certains cas, de
services privés d'utilité publique. Le boulanger, qui offre un service privé, a
parfois aussi une vocation d'utilité publique. Je crois que vous devriez faire
passer ce message, madame le ministre, parce que, dans vos administrations,
tout le monde ne le comprend pas toujours.
Les schémas directeurs que vous proposez témoignent de votre bonne volonté,
mais je reste un peu perplexe quant à leur efficacité, et je rejoins ce qu'a
dit mon collègue Roger Besse à ce sujet.
Bien sûr, il faut souhaiter l'accès de tous aux nouvelles technologies.
Cependant, en cette matière, l'évolution est si rapide qu'il est difficile de
tracer des perspectives à plus de dix-huit mois ou deux ans. Dès lors, des
schémas pour les vingt ans à venir me laissent assez sceptique. Seuls les
schémas routiers sont, me semble-t-il, compatibles avec le long terme.
Dans votre projet de loi vous proposez des structures qui sont autant de
moyens : l'agglomération pour les zones urbaines, le pays pour les zones
rurales. La loi sur l'intercommunalité viendra, par la suite, compléter
l'ensemble de ce dispositif.
Ce texte m'inspire plusieurs remarques.
Premièrement, le développement local du territoire doit bien fixer des
objectifs locaux, c'est entendu, mais il doit également définir ses acteurs.
Selon moi, les acteurs, ce sont non seulement les élus mais aussi les
socioprofessionnels locaux, ainsi que les membres des associations qui
participent directement au développement local et à l'aménagement du
territoire.
Or le dispositif tel qu'il est présenté fait abstraction de cet ensemble et de
ces divers échelons. C'est regrettable, car responsabiliser le plus grand
nombre possible d'acteurs permettrait peut-être aussi de créer un autre climat
de confiance à l'échelon local ; et nous en avons besoin !
Les élus, seuls, ne peuvent que tracer les grandes lignes ; il faut qu'ils
soient accompagnés par d'autres partenaires.
Peut-on imaginer une coopération intégrant toutes ces composantes ?
Deuxièmement, je m'interroge également sur les moyens proposés. S'agissant des
agglomérations, je ne suis pas sûr que le critère de population, qui est sans
doute le plus simple à gérer, soit suffisant. Je pense qu'il conviendrait d'y
ajouter le critère de la fonction de la commune ; mon collègue Jacques
Bellanger a évoqué ce point ce matin.
Par exemple, dans certains départements une commune de 15 000 habitants a une
fonction de chef-lieu et elle doit supporter la totalité des services que cela
implique. Une telle commune mérite d'être soutenue spécifiquement. A l'inverse,
une ville de 50 000 ou même 100 000 habitants qui n'a pas cette fonction, ne
subissant pas les mêmes charges et contraintes, n'aura pas les mêmes
besoins.
A partir de ce constat, la notion d'agglomération devrait pouvoir être modulée
en fonction du rôle de telle ou telle collectivité par rapport à son
environnement.
Troisièmement, madame la ministre, faites en sorte que les aides aillent à
celui qui en a la plus besoin.
Le doublement global de l'aide de l'Etat en direction des agglomérations me
paraît un peu exagéré. Le choix entre l'agglomération et la communauté de
communes devrait dépendre des missions de la structure intercommunale vis-à-vis
de son environnement ; la solution qui semble actuellement retenue à cet égard
n'est pas satisfaisante.
Quatrièmement, enfin, n'y a-t-il pas un danger à ajouter encore une structure
intercommunale dans le dispositif français ? Ne créons-nous pas une nouvelle «
armée mexicaine » ! Après avoir supprimé la royauté, la République
n'inventerait-elle pas aujourd'hui toute une série de petits baronnets ?
Attention ! tout cela manque de lisibilité et, dans cet imbroglio que vous
créez, la République française a plus que jamais a besoin d'un Etat fort, aux
missions clairement définies, fort à l'extérieur, par rapport à l'Europe et à
la mondialisation, fort à l'intérieur, dans sa capacité d'harmonisation. Ce
n'est pas incompatible, me semble-t-il, avec une démarche de déconcentration
des moyens dans les régions et les départements, lesquels semblent oubliés dans
le texte.
Mais il ne faut pas, non plus, oublier la commune, c'est-à-dire la structure
la plus proche de nos concitoyens, en prise directe avec le peuple, l'organe
rassurant qui permet une vraie stabilité. L'Etat et la commune ont permis à la
République de franchir toutes les crises depuis deux cents ans. Ne mettons pas
à mal ce couple, seule expression vraiment républicaine et démocratique ; en
effet, les structures intercommunales n'émanent pas du suffrage universel, même
si la coopération raisonnée et l'intercommunalité restent nécessaires.
Partant de là, les pays qui, dans leur esprit, permettent une structuration
informelle de cadrage, d'orientation locale sont une nécessité. Le danger
serait de transformer ces pays, dès 2003, en une intercommunalité obligatoire,
un étage supplémentaire de l'imbroglio, qui prendrait un pouvoir au détriment
des représentants du peuple élus au suffrage universel.
En revanche, les conventions entre les structures permettraient d'avancer à
l'intérieur même du pays, celui-ci pouvant conserver l'image d'un espace local
cohérent, dans lequel élus et acteurs locaux définiraient leurs grandes lignes
de programmation, en liaison étroite avec la loi d'orientation agricole, qui me
semble constituer un élément indispensable.
Quelqu'un, bien avant moi, a recommandé d'aller à l'idéal sans oublier le
réel. Oui, à trop vouloir bien faire, on risque de déstabiliser l'édifice.
C'est la modeste conclusion que je voudrais vous soumettre, madame. Votre forte
volonté de bien faire dans le cadre d'un hymne à la modernité doit permettre de
renforcer le socle républicain mais non le déstabiliser.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. Cornu.
M. Gérard Cornu.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, au même titre
que tous les intervenants qui m'ont précédé à cette tribune, je me réjouis que,
après l'examen du projet de budget de l'environnement, une nouvelle occasion
nous soit donnée d'évoquer l'avenir de notre territoire, un territoire auquel,
élus ou simples citoyens, issus de villes ou de zones rurales, nous sommes tous
très attachés.
Bien sûr, il importe, si l'on veut être efficace et surtout crédible, que ce
débat général soit plus que le simple enregistrement de voeux pieux. Il doit
être le reflet d'une véritable volonté politique, le reflet de la volonté du
Gouvernement d'être à l'écoute des représentants des collectivités locales que
nous sommes, nous qui connaissons bien les problèmes d'aménagement et de
développement du territoire pour y être confrontés chaque fois que nous
quittons cet hémicycle pour endosser nos habits d'élus locaux.
Nul, ici, n'ignore que l'avenir de tous sera en grande partie lié aux lignes
de force de la loi d'orientation et d'aménagement durable du territoire.
Celle-ci dessinera notre cadre de vie tant collectif qu'individuel pour les
décennies à venir.
Il nous appartient donc de faire en sorte que le tableau soit le plus
harmonieux possible, que sa perspective soit maîtrisée. Notre responsabilité
est grande, dès lors que beaucoup de choses dépendent des choix qui seront
arrêtées ; nous n'avons pas droit à l'erreur.
Les orientations retenues par le Gouvernement lors du conseil interministériel
d'aménagement du territoire, le CIAT, du 15 décembre 1997 ont servi de cadre à
la définition de certains choix stratégiques. Elles font reposer le maillage du
territoire sur l'organisation d'agglomérations, organisation qui est fondée sur
la solidarité dans la répartition des activités, des services, de la fiscalité
locale, et notamment de la taxe professionnelle. Ce maillage concerne également
le développement local au sein de pays. En tout cas, c'est ainsi que vous
énoncez les choses dans l'article 2 du projet de loi.
Cette nouvelle organisation territoriale devrait être encouragée par la mise
en place d'une politique contractuelle à l'occasion des prochains contrats de
plan Etat-région.
A ce stade de la réflexion, je souhaite formuler certaines observations.
La première concerne le caractère sélectif de cette contractualisation. Si
j'ai bien compris vos intentions madame la ministre, seuls certains pays et
agglomérations qui seront désormais reconnus au niveau régional seront
éligibles aux contrats de plan Etat-région.
Qu'adviendra-t-il, dans ces conditions, des pays ou des agglomérations qui
seront refusés ou qui ne pourront en aucun cas bénéficier des financements de
l'Etat et de la région ? Avez-vous prévu un dispositif contractuel de
substitution ? Si tel est le cas, comment s'assurer d'un développement
harmonieux pour tous ?
La deuxième observation concerne le contenu des projets de territoire.
Nous sommes nombreux à nous interroger sur les critères et objectifs qui
prévaudront : ceux de l'Etat ou ceux de la région ? Je ne vous cacherai pas
que, pour ma part - et je ne doute pas que beaucoup dans cet hémicycle me
rejoignent sur ce point - je suis favorable à une décentralisation accrue,
seule à même de répondre efficacement aux préoccupations du terrain.
Si la définition du cadre général d'une politique d'aménagement du territoire
incombe à l'Etat, qui est le seul à même d'avoir une vision nationale cohérente
du territoire, il ne fait pas de doute que des objectifs de développements
fixés à un niveau plus décentralisé sont le seul gage d'un aménagement adapté
et durable.
Or nous assistons aujourd'hui de plus en plus à ce qui pourrait s'apparenter à
une « recentralisation rampante » des pouvoirs par l'administration.
Il est plus que temps de clarifier les compétences de chacun et de fixer les
instances de décision au niveau le plus approprié. C'est un voeu cher à nombre
d'élus locaux, croyez-moi, madame la ministre. De la volonté du Gouvernement à
apporter de vraies solutions à ce problème crucial dépendra en grande partie la
décision de nombre d'élus locaux de continuer à s'investir ou non dans la vie
publique. Bientôt, si nous n'y prenons garde, nos communes deviendront
exsangues faute de premier magistrat pour les gérer.
Après ces dix-huit mois d'inertie pendant lesquels il vous semblait urgent
d'attendre, urgent de ne pas appliquer la loi Pasqua, au motif que vous vouliez
l'adapter, nous voilà fixés sur le cadre général de votre projet de loi
d'orientation. Madame la ministre, le rôle structurel que vous accordez aux
villes ne me semble pas de nature à oeuvrer en faveur du désenclavement du
monde rural ; je l'ai déjà dit à cette même tribune voilà une quinzaine de
jours. Vous me pardonnerez d'enfoncer ainsi le clou, mais je crois qu'il est
plus que temps que vous réalisiez combien la fracture territoriale est béante.
Nous ne pouvons plus attendre. Aménager le territoire, c'est anticiper,
prévoir.
Est-ce pourtant ce que vous faites en décidant de supprimer le moratoire sur
la fermeture des services publics ? Nous sommes parfaitement conscients que
certaines évolutions, certains redéploiements sont inévitables. Mais, pour
autant, il vous appartient de ne pas oublier le droit de chaque citoyen à
disposer de services publics de qualité et la nécessité que cela s'effectue
dans la concertation. Il s'agit d'une marque élémentaire de respect envers ceux
qui résident dans les zones concernées.
Je souhaite aborder maintenant un projet qui concerne au plus haut point le
département que je représente, l'Eure-et-Loir - tout à l'heure, mon
prédécesseur a parlé d'aménagements qui étaient difficiles à réaliser en vingt
ans : il s'agit du projet d'un troisième aéroport.
Je rappelle pour mémoire que, le 5 juin 1996, le Gouvernement a décidé de
retenir le site de Beauvilliers, situé au sud-ouest de Paris et à une vingtaine
de kilomètres au sud-est de Chartres, pour y construire le nouvel aéroport
international du Bassin parisien. L'objectif était, je le rappelle, de retenir
un site en dehors de l'Ile-de-France, afin d'anticiper la saturation, à moyen
terme, des aéroports d'Orly et de Roissy.
Nul doute qu'un tel projet présente à la fois des avantages et des
inconvénients. Certes, il devrait permettre de rééquilibrer le territoire, de
le dynamiser en suscitant des développements économiques, en favorisant
l'emploi et les initiatives. Mais l'installation d'un tel équipement doit aussi
impérativement être accompagné des mesures indispensables à la maîtrise des
développements. Il importe d'éviter absolument les erreurs du passé, celles
dont pâtissent précisément, aujourd'hui, les riverains des deux aéroports du
bassin parisien en termes de prévention contre les nuisances sonores, de
préservation du cadre de vie...
A l'annonce de cette décision, les acteurs économiques du territoire concerné
ont, comme il se doit, intégré cette perspective dans leur plan de
développement. A nous, élus, il est revenu le soin, tant en amont qu'en aval du
projet, d'informer le plus grand nombre, de lever les inquiétudes, de soutenir
les habitants concernés par l'emprise foncière et de proposer des solutions
appropriés.
C'est à proprement parler un choix concret d'aménagement du territoire qui
nous engage pour plus de vingt ans. Or, aujourd'hui, nous sommes dans
l'incapacité la plus totale de donner la moindre indication, tant aux élus
locaux et aux acteurs économiques, qu'à la population locale, sur la
faisabilité du projet.
Des terrains sont, semble-t-il, sur le point d'être gelés, et pourtant nous ne
sommes sûrs de rien. Nous ignorons à quel saint nous vouer : est-ce à celui qui
préside à votre destinée - plus exactement à la vôtre en tant que ministre de
l'environnement, vous l'avez bien compris, madame la ministre - ou bien est-ce
à celui qui préside à la destinée de votre collègue des transports ?
Peut-on raisonnablement élaborer un projet régional d'aménagement du
territoire sans tenir compte de l'hypothèse du troisième aéroport pour notre
département et, au-delà, pour notre région ? La question de Beauvilliers - vous
vous en doutez - pèsera forcément à un moment ou à un autre sur les choix
régionaux.
Quelle est la lisibilité du projet, madame la ministre ? Est-il raisonnable de
penser que la zone va être gelée, peut-être en pure perte ? Qu'adviendra-t-il
alors de ce périmètre ? Certes, la décision appartient à l'Etat, mais maintenir
l'ambiguïté fait prendre un risque important à toute décision future.
Il n'est pas de pire cas de figure, lorsqu'il est question de dessiner
l'avenir d'un territoire, que de ne pas avoir connaissance de tous les
paramètres, et celui-ci est d'importance ! Là encore, croyez-moi, gérer un
territoire, une commune, un département, une région dans un tel climat
d'incertitude n'est pas aisé.
A l'heure ou les instances concernées réfléchissent à l'élaboration du
prochain contrat de plan Etat-régions il serait pour le moins nécessaire d'être
fixé sur le devenir de l'infrastructure aéroportuaire, afin d'être en mesure de
définir et d'envisager les grands équipements de la région, qu'il s'agisse de
routes, d'autoroutes, ou de lignes ferroviaires.
Qu'en est-il, madame la ministre ? Vous n'avez pas répondu à ma question
lorsque je vous l'ai posée au moment de l'examen du budget de votre ministère.
Nous avons le droit de savoir !
Je poursuivrai sur un autre plan : la question des voies de communication.
Il me paraît véritablement dangereux, en termes d'aménagement harmonieux et
durable de notre territoire, de persister à entretenir l'opposition entre le
rail et la route. Il importe, au contraire, que les transports de demain
fassent l'objet d'un rééquilibrage entre la route et le rail : il s'agit là
d'un réel enjeu de la société !
Encourager la complémentarité et l'intermodalité me semble, à cet égard,
essentiel. Encore faut-il, si vous me permettez cette parenthèse, que la grève
ne devienne pas le préalable systématique à toutes négociations sociales au
sein de la SNCF ! Sinon, les entreprises vont être, pour des raisons
financières évidentes, contraintes de modifier leur fret, donc de recourir
encore plus au transport par route. Ainsi, dans notre région, le Centre, qui
est une région de transit par excellence, les poids lourds seront encore plus
nombreux sur les grands axes, l'accidentologie encore plus élevée et les
agglomération toujours plus saturées.
Je conclurai mes propos, madame la ministre, en réaffirmant notre volonté et
la nécessité de s'orienter vers une vraie décentralisation - il en va de la
survie de notre démocratie locale - et vers une politique d'aménagement du
territoire véritablement soucieuse de l'équilibre national, seule preuve pour
nos concitoyens que toute justice n'a pas disparu et que le Gouvernement a le
souci de tous et de chacun.
(Applaudissement sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et
de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à Mme le ministre.
Mme Dominique Voynet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
Monsieur
le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je me félicite de ce débat qui
a été pour moi l'occasion de vous présenter les intentions du Gouvernement et,
sans doute avant tout, de vous écouter avec attention.
Ce débat a été, pour l'essentiel, une succession d'interventions préparées et
les échanges n'ont peut-être pas été aussi nourris que nous aurions pu le
souhaiter les uns et les autres. Je ne doute pas que nous ayons d'autres
possibilités d'échanges dans le cadre d'une commission ou d'un groupe de
travail. Je m'y prêterai bien volontiers, même si, évidemment, j'aurais aimé
qu'à l'intérêt historique du Sénat pour l'aménagement du territoire réponde une
assistance un peu plus nombreuse. Chacun, je l'imagine, a de bonnes raisons de
ne pas être présent au moment où se clôt cette discussion.
Vous me permettrez de faire un certain nombre de réflexions préalables avant
de répondre à vos sollicitations.
Tout d'abord, il me semble, je le dis avec beaucoup d'humilité, que nous
sommes tous imprégnés d'un certain nombre de sensations, de sentiments, de
convictions en matière d'aménagement du territoire. J'ai perçu, dans vos
interventions, à la fois une aspiration à l'évolution et une crainte devant
cette évolution.
Tant de choses ont déjà été dites, tant de discours dominicaux ont déjà été
consacrés, comme l'a dit M. Huchon, à l'aménagement du territoire. Tant de
débats passionnés, tant d'effets d'annonce, tant d'espoirs déçus, nous invitent
à la modestie, à l'humilité et nous conduisent à réexaminer l'impact
territorial des politiques qui ont été menées.
Comme l'a souligné ce matin M. François-Poncet, le Sénat se méfie des modes et
des phrases toutes faites. Il a même été un peu cruel en insinuant qu'un tel
procédé pouvait parfois dissimuler le vide de la pensée ; c'est vrai ! Mais
puisque, pour vous comme pour moi, le développement durable réside dans le
souci d'allier la performance économique et la création d'emplois, la qualité
du milieu et la préservation de ressources ainsi que dans l'acceptation par les
populations de l'équilibre des territoires, qui pourrait y être hostile ?
Personne ne souhaite un développement précaire qui supprime les emplois et
accentue les inégalités territoriales.
Dans le même temps, nous utilisons couramment des mots dont nous n'avons pas
réellement évalués les conséquences sur le territoire. On emploie ainsi
volontiers les mots « désenclavement », « performance » et « compétitivité »
sans se rendre compte que l'infrastructure qui désenclave un territoire est
aussi celle qui peut conduire une jeunesse déboussolée à le quitter si elle ne
s'accompagne pas de créations d'emplois.
Notre approche, parfois trop quantitative, doit s'accompagner d'une évaluation
qualitative très fine. Je n'ai pas de l'aménagement du territoire une approche
malthusienne, comme le craignait ce matin M. Lambert. J'ai, au contraire, une
approche responsable. Oui il est nécessaire, avant de songer à de nouvelles
infrastructures ou à de nouveaux équipements, d'entretenir et d'utiliser au
mieux ceux qui existent déjà en les rendant complémentaires. Oui, il est
nécessaire de ne pas mettre en péril certaines activités en prétendant en
privilégier d'autres qui ne sont pas forcément plus utiles ni plus créatives
d'emplois.
Ce discours, qui semble théorique, va devenir très concret : qui ici
prétendrait, par exemple, que le tourisme en Bretagne ou que la conchyliculture
doivent être sacrifiés au profit du développement de l'élevage porcin ?
Personne. Et pourtant, combien d'activités sont-elles justifiées par des
discours à courte vue qui ne prennent pas en compte les conséquences dans tous
les domaines de l'implantation ou de la disparition d'activités dans d'autres
zones ?
Au-delà des postures guerrières et des discours volontaristes, il faut faire
un peu d'autocritique, évaluer ce qui fonctionne et revenir à une lecture plus
modeste des politiques susceptibles d'être appliquées sur le territoire. M.
Puech l'a fait d'une certaine façon ce matin en reconnaissant, s'agissant, par
exemple, de la politique de la ville, que notre incapacité à maîtriser une
urbanisation anarchique et la concentration de populations toujours plus
nombreuses dans les villes s'accompagnait de désagréments, d'inégalités et
d'injustices que nul n'est réellement en situation de maîtriser aujourd'hui.
L'aggravation des inégalités entre les régions et en leur sein, le «
déménagement » du territoire, en dépit des centaines de milliards de francs qui
ont été investis pour financer de grands équipements et de grandes
infrastructures, telle est la réalité.
Je souhaite donc aujourd'hui qu'on puisse rompre avec cette tradition
d'aménagement du territoire et prendre en compte, par exemple, les conséquences
dramatiques de la politique agricole commune. A coups de milliards de francs,
elle a provoqué en effet la disparition de centaines de milliers de paysans,
l'augmentation constante de la taille des exploitations, la dégradation des
milieux et la désertification de pans entiers du territoire.
Je souhaite également qu'on puisse évaluer le coût de la banalisation des
paysages et des lieux. Je pense, par exemple, aux entrées de nos villes, qui
sont dégradées non pas uniquement par des panneaux publicitaires, mais aussi
par des zones commerciales sinistres et immenses. Je songe aussi au bétonnage
du littoral. Je pense encore, trente ans après à la construction de complexes
immobiliers, aux friches touristiques du littoral languedocien ou aux communes
de montagne qui se sont engagées à grands frais dans le tourisme de neige dans
des régions très difficiles.
Un certain discours guerrier de défense des zones rurales ou des zones de
montagne n'est guère compatible avec la poursuite de ces politiques. Je
souhaite, pour ma part, qu'on puisse les réorienter et reconnaître, par
exemple, que le contrat territorial d'exploitation est peut-être la première
occasion qui nous est donnée depuis des décennies de réconcilier la production
de biens alimentaires de qualité, l'entretien des milieux naturels, l'emploi,
la dynamique locale et l'aménagement du territoire.
Dès lors, si l'on ne donne pas à ces contrats territoriaux d'exploitation les
moyens nécessaires, il sera sans doute inutile de tenir un débat du même type
dans quelques années pour déplorer la poursuite de la désertification et
l'incapacité manifeste du ministre chargé de l'aménagement du territoire à y
remédier.
M. Jean-Marc Pastor.
Très bien !
Mme Dominique Voynet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
J'ai noté,
mais sans doute le constat vaut-il pour chacun d'entre nous, des attentes
contradictoires et des interprétations inconciliables.
M. Gérard Larcher, par exemple, m'a reproché ce matin de n'avoir évoqué les
villes que dans un seul article, l'article 20. C'est apparemment déjà trop pour
ceux qui ont vu dans cet unique article un intolérable symptôme de l'abandon
des zones rurales. Telle n'est pas mon intention, monsieur Cornu. Il est
absolument indispensable non pas d'opposer les villes et les campagnes, mais de
reconstruire, comme l'a dit ce matin M. Bellanger, des liens, des synergies
entre les villes et les campagnes.
Il est indispensable de susciter des dynamiques, d'appliquer les textes
existants sur le terrain.
Certains m'ont reproché ce matin de ne pas parler suffisamment des
départements. J'y reviendrait tout à l'heure, pour m'en défendre, bien
évidemment.
Certains m'ont également reproché de ne pas prendre suffisamment en compte
l'inscription du territoire national dans le territoire européen. Pourtant, et
c'est presque une façon humoristique de répondre à cette inquiétude, la loi
d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire dite « loi
Pasqua » n'évoquait qu'à trois reprises, et encore sous la forme de l'adjectif
« européen », la construction européenne. La référence à la construction
européenne figure, en revanche, à neuf reprises dans le projet de loi que je
vous présenterai et qui est pourtant trois fois plus court. Ce texte,
d'ailleurs, prendra en compte la cohérence du territoire national et les
dynamiques transfrontalières.
J'ai également noté dans vos interventions une certaine nostalgie du débat sur
la loi Pasqua. A cet égard, il est permis de se demander rétrospectivement s'il
s'agissait d'une vaste et utile consultation. Il ne s'agissait pas vraiment
d'une concertation puisqu'elle n'a pas permis de parvenir à un consensus.
Le débat a permis de mettre toutes les idées sur la table, ce qui était déjà
beaucoup, et de sortir des cénacles habituels des professionnels liés à
l'aménagement du territoire. Il a suscité de l'intérêt et des espoirs. Il a
montré aux citoyens que l'aménagement du territoire ne consistait pas seulement
à tracer des traits sur les cartes mais qu'il pouvait avoir des conséquences
dans leur vie quotidienne. Le résultat est nécessairement quelque peu mitigé,
parce que ces espoirs n'ont pas été satisfaits. Je ne crois pas nécessaire de
rouvrir ce débat. Les idées qui ont été mises sur la table ne sont pas si
anciennes et elles sont très riches.
J'ai souhaité modestement amélioré la loi en maintenant ce qui fonctionnait,
en mettant en oeuvre ce qui ne l'avait pas été, en abondant les fonds qui ne
l'avaient pas été - je n'aurai pas la cruauté de faire la liste, comme M.
Bellanger, tous les points qui faisaient défaut - en remaniant ce qui s'est
avéré relever de l'effet d'annonce, de l'incantation, de l'auto-suggestion,
voire de l'invraisemblable.
Bref, j'ai souhaité passer du discours aux actes.
M. François-Poncet a déclaré ce matin que tout allait pour le mieux, que
l'essentiel des textes d'application avaient été pris, excepté quelques
broutilles. Il a, je crois, fait référence aux officines de pharmacies. On en
était loin ! S'il est exact que la plupart des décrets d'application prévus par
le texte ont été publiés dans les mois qui ont suivi l'adoption de la loi, les
mesures les plus importantes sont restées sans suite.
Ainsi, le schéma national d'aménagement et de développement du territoire
devait être présenté, en vertu de l'article 2, dans un délai d'un an au
Parlement. Comment pouvez-vous me reprocher de ne pas l'avoir fait en dix-huit
mois, alors que, pendant deux ans et demi, le gouvernement précédent ne l'avait
pas fait et que tout le monde, y compris M. Jean-Claude Gaudin, lors de la
passation de pouvoir le 4 juin 1997, reconnaissait que les exercices successifs
d'application étaient insuffisants, frustrants et ne répondaient en tout cas
pas à ce qui figurait dans la loi ?
Je ne dresserai pas la liste de tous les points qui ont été évoqués. Je
rappellerai simplement que nombre d'articles renvoyaient à des textes
ultérieurs. S'agissant de la clarification des compétences, des mécanismes de
péréquation, de la réforme des finances locales ou de la simplification de la
coopération intercommunale, nous n'avons pas le mode d'emploi concret qui
aurait permis à ces politiques d'être opérationnelles.
Je souhaite maintenant entrer dans le vif du sujet. Le schéma que j'adopterai
n'est peut-être pas le meilleur, mais il est difficile de prendre des notes en
écoutant les orateurs. Je répondrai donc successivement de manière thématique à
certaines de vos préoccupations. Je dois d'ailleurs reconnaître que j'en
partage certaines.
Il en est ainsi, par exemple, du rôle du Parlement sur lequel je conclurai
tout à l'heure mon intervention. Nous n'avons pas encore trouvé la bonne
formule dans ce domaine.
S'agissant, tout d'abord, des départements et des pays, il a souvent été dit
que le projet de loi que je présenterai au Parlement au début de l'année 1999
ne reconnaissait pas au département toute sa place.
Permettez-moi, mesdames, messieurs les sénateurs, de ne pas partager cette
analyse. En effet, à une exception près, nous avons conservé systématiquement
ce que prévoyait la loi Pasqua s'agissant des directives territoriales
d'aménagement prévues à l'article 4, des schémas régionaux et de la conférence
régionale d'aménagement du territoire prévus à l'article 6 ainsi que des
dispositions des articles 22, 26 et 28 et j'en passe. Le mot « département »
est loin de figurer une ou deux fois au hasard dans des phrases sans portée,
comme l'a dit ce matin M. Jean François-Poncet.
Quoi qu'il en soit, je m'étonne que des personnes aussi soucieuses de la
prééminence du département aient laissé passer dans la loi Pasqua la menace qui
figurait dans la deuxième partie de l'article 24 : « Il est tenu compte de
l'existence des pays pour l'organisation des services de l'Etat et la
délimitation des arrondissements. »
Comme l'ont souligné nombre d'entre vous, le pays ne doit pas devenir un
échelon administratif supplémentaire. Il ne se substitue ni à la commune, ni
aux structures de coopération intercommunale, ni au département. Le pays est un
espace de projet ; il vaudra par la cohérence du projet et par celle de son
périmètre.
M. Jean-Pierre Raffarin.
Exact !
Mme Dominique Voynet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
Il doit
recouvrir une zone cohérente d'un point de vue géographique ou au regard des
dynamiques locales. Il ne doit certainement pas être utilisé pour redéfinir les
limites des arrondissements. Je me réjouis que la révision de la loi me donne
l'occasion de supprimer ce petit membre de phrase qui vous avait sans doute
échappé.
Je ne souhaite donc nullement minorer la place du département, mais je suis
soucieuse d'une clarification des compétences car je perçois une certaine
incohérence entre votre forte aspiration à cette clarification et votre désir
qu'aucune collectivité ne soit oubliée, quel que soit le thème abordé dans la
loi.
La région, et ce sont les lois de décentralisation qui le précisent, est chef
de file en matière d'aménagement du territoire. Il lui revient d'organiser une
concertation avec les collectivités locales de rang infrarégional et de prendre
en compte leurs observations, leurs projets et leurs suggestions.
Concernant les agglomérations, certains d'entre vous ont souligné que le
Gouvernement entendait reconnaître leurs efforts en matière d'organisation en
leur donnant la possibilité de procéder à une contractualisation dans le cadre
du volet territorial des contrats de plan mais aussi de bénéficier de dotations
de fonctionnement plus attractives. Mais ces possibilités sont assorties de
contraintes fortes, telles que la taxe professionnelle unique à l'échelle de
l'agglomération et une très large intégration des compétences. Je pense
notamment à la compétence en matière de transports publics qui correspond à
l'une des inquiétudes premières des grandes agglomérations soucieuses de la
cohérence d'un réseau de transports publics.
J'ai entendu également vos inquiétudes sur les seuils nécessaires à la
constitution d'une agglomération et sur le problème de la démocratie au sein
des agglomérations.
En ce qui concerne les seuils, je partage les remarques que vous avez
formulées ici même. Ces seuils sont sans doute insuffisants pour garantir une
réelle dynamique urbaine. Il est vrai qu'une petite ville de 15 000 habitants
avec de nombreuses très petites communes environnantes a vocation plutôt à
devenir un pays qu'une agglomération, si le projet se nourrit de la réflexion
commune.
S'agissant de l'élection des conseils d'agglomération au suffrage universel,
j'y suis favorable, ce qui ne sera une surprise pour personne ici. Je crois
savoir que le Gouvernement n'y est pas hostile sur le principe, mais il a
considéré que cette disposition était peut-être hâtive au moment où se
mettaient en place les agglomérations.
Je ne doute pas que vos suggestions, vos remarques et l'intervention du
Président de la République soient l'occasion de rouvrir ce débat au sein de la
majorité gouvernementale et parlementaire, mais aussi, bien entendu, dans les
assemblées élues. Ce débat mérite d'être mené dans toutes ses dimensions et, si
vous me le permettez, d'être étendu à la question de la gouvernance des
intercommunalités au sens large.
M. Jacques Bellanger.
Très bien !
M. Gérard Larcher.
Tout à fait !
Mme Dominique Voynet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
J'en viens
aux services publics. On ne trouvera ni un député, ni un sénateur, ni un
ministre pour minorer l'importance de ces services dans notre pays. Ce matin,
Mme Heinis a fait une jolie démonstration. Nous savons bien comment peuvent se
constituer les cercles vicieux : moins d'habitants, moins d'activités, d'où
moins de services, d'où moins d'habitants, moins d'activités, etc.
Reconnaissons-le, en général, ce ne sont pas les services publics qui partent
les premiers. La baisse de la dynamique locale est souvent la première étape.
Les services publics, c'est ce qui demeure quand tout le reste a disparu,...
M. Roger Besse.
Pas forcément !
Mme Dominique Voynet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
... d'où
le désespoir des élus lorsque la disparition du service public met le doigt en
même temps sur la disparition dudit service et sur la dégradation des activités
au sein d'un territoire. C'est un cercle vicieux. Finalement, il n'est pas très
intéressant de savoir comment les choses ont commencé. Mais je ne peux partager
l'idée selon laquelle le service public doit être utilisé pour permettre
artificiellement de maintenir de la vie, une école ou une association, comme M.
Besse l'a dit tout à l'heure. C'est une conséquence heureuse des activités du
service, mais il faut que le service réponde en priorité aux besoins des gens,
et donc qu'il soit adapté en conséquence.
M. Cornu m'a accusée de vouloir sortir du moratoire. Vous le savez, monsieur
le sénateur, le
statu quo
fige les inégalités et tout le monde a
toujours su qu'il faudrait un jour sortir du moratoire. D'ailleurs, l'article
29 de la loi Pasqua a été fait à cet effet.
Il semblerait que le décret d'application ait été quasiment impossible à
rédiger. C'est pourquoi nous avons souhaité mettre au point un dispositif pour
sortir de ce moratoire, et je le détaillerai dans quelques instants.
Auparavant, je dirai qu'il est difficile de s'en tenir à une définition
étroite des services publics. J'ai beaucoup aimé, je l'avoue, votre plaidoyer,
monsieur Pastor, pour que l'on parle de façon plus large des services rendus au
public. Ce matin, l'un d'entre vous a évoqué le problème des assurances ou des
services bancaires. Vous avez vous-même évoqué le problème des boulangeries. Je
suis, pour ma part, très attachée aux épiceries à la fois dans les quartiers
des villes, qui souvent n'en ont pas, et dans les petites communes rurales.
M. Jean-Marc Pastor.
C'est pareil !
Mme Dominique Voynet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
Ces petits
commerces ne rendent pas seulement des services d'appoint à ceux qui disposent
d'un véhicule automobile, ils rendent aussi des services de proximité au
quotidien à tous ceux qui n'ont pas un tel véhicule, et qui représentent tout
de même près de 40 % de la population dans les zones rurales, ce que l'on
ignore trop souvent.
M. Jean-Marc Pastor.
Tout à fait !
Mme Dominique Voynet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
Nous
devrons être extrêmement attentif à la cohérence de nos discours. J'ai du mal à
tenir le discours suivant : « moins de fonctionnaires, moins de prélèvements
sur les usagers, moins de charges pour les entreprises, moins de déficits
publics et plus de services, et le maintien du
statu quo
» alors que la
répartition de la population a tellement évolué.
M. Gérard Larcher.
Il faut une organisation différente !
Mme Dominique Voynet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
Quel est
le dispositif envisagé par le Gouvernement et qui sera présenté de façon plus
précise lors du Comité interministériel pour l'aménagement et le développement
du territoire, le CIADT, du 15 décembre prochain ?
Il s'agira de faire en sorte que toute réorganisation territoriale des
services publics s'inscrive pour chaque administration ou service concerné dans
le cadre d'un projet global, pluriannuel, tenant compte des évolutions
démographiques, économiques et sociales. Chaque projet de réorganisation fera
l'objet d'un recensement, par l'instance chargée de recueillir l'information,
et d'une communication au préfet.
Chaque réorganisation devra être précédée d'une concertation locale organisée
par le préfet sur la base d'une étude d'impact réalisée par l'administration
concernée. Cette étude devra concerner les conditions dans lesquelles le
service public sera rendu et la réorganisation du service. Elle devra aussi
faire apparaître l'objet de la mesure envisagée, l'intérêt des populations
desservies, les conséquences économiques et sociales du projet, notamment en
termes d'emplois, et les mesures d'accompagnement envisagées. Ces
réorganisations devront respecter un calendrier indiquant clairement les phases
de la procédure envisagée, prévoyant obligatoirement un délai de concertation
locale de six mois à compter de la saisine du préfet.
J'insisterai également sur la mise en place de compensations.
Quand les entreprises sont amenées à fermer, l'Etat et les entreprises
prévoient, souvent, des phases de reconversion mobilisant des fonds de
compensation. Il sera nécessaire de procéder également ainsi pour les services
publics.
Ainsi, les services publics qui ferment ou réduisent de manière significative
leur implantation devront contribuer financièrement aux mesures
d'accompagnement qui permettront aux territoires de faire face aux conséquences
de la fermeture ou de la réduction.
MM. Raffarin et Hoeffel ont évoqué les fonds structurels. J'ai été surprise
que vous n'ayez pas été plus nombreux à le faire. A l'heure actuelle, c'est,
selon moi, un sujet essentiel. Une partie importante des fonds mobilisés au
titre de l'aménagement du territoire émane en effet des fonds structurels.
Nous sommes en train de négocier l'Agenda 2000. Quand je dis « nous », c'est
non pas la ministre de l'aménagement du territoire, mais le ministre des
affaires étrangères qui négocie, dans le cadre du conseil « affaires générales
». Il me paraît essentiel que nous fassions entendre la voix des territoires et
la voix des élus qui les représentent, pour que les fonds structurels ne soient
pas la variable d'ajustement de l'équation.
La volonté, affirmée par tous les membres de l'Union, de limiter les dépenses
du budget communautaire malgré l'élargissement conduira à un arbitrage entre
les deux principaux chapitres de dépenses : la politique agricole commune et
les fonds structurels. Nous devons donc défendre ces fonds. Nous sommes un peu
plus fragiles pour le faire puisqu'une partie d'entre eux ne sont pas
suffisamment consommés.
Au-delà de l'invocation de la lourdeur des procédures communautaires,...
M. Jean-Marc Pastor.
Françaises, surtout !
Mme Dominique Voynet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
... nous
devons regarder nos propres limites, nos propres faiblesses.
Manque de coordination, comme l'a dit tout à l'heure M. Raoult, entre
l'Europe, l'Etat et les collectivités locales, manque de rigueur dans la
méthode, défaut dans la mutualisation des expériences : il nous faut, comme
vous l'avez dit, relever ce défi, nous assurer que les procédures de mise en
oeuvre sur le terrain, une fois les fonds délégués au préfet, ne sont pas d'une
lourdeur excessive, et ne témoignent pas avant tout du génie bureaucratique
national.
Les critères de zonage vont être modifiés. Ils conduiront à exclure certaines
zones qui sont aujourd'hui bénéficiaires d'actions jusqu'alors financées par
des crédits communautaires. Je ne suis pas en mesure aujourd'hui de vous dire
quelle sera l'ampleur de cette réduction. Ce sera une réalité pour tous les
pays de la Communauté, qui est liée à la volonté de maîtrise du budget
communautaire alors qu'il faut financer l'élargissement.
La discussion sur les critères de zonage est donc essentielle. Ce matin, l'un
d'entre vous a cité des éléments du rapport Auroux. Aux termes de celui-ci,
plusieurs dizaines de zonages - trente-quatre ou trente-cinq - coexistent sur
le même territoire de la région Rhône-Alpes. Aussi, je souhaite qu'à la
diminution du nombre des objectifs et des programmes communautaires réponde une
simplification des zonages à l'échelon national, pour nous permettre d'être
plus objectifs et plus rigoureux. La multiplication des critères d'attribution
et des zonages laisse énormément de place à l'arbitraire politique, voire
politicien, et je souhaite autant que possible échapper à cet écueil.
J'espère que nous parviendrons à une programmation commune et cohérente de ces
deux types de crédits : d'une part, les crédits communautaires et, d'autre
part, les crédits qui seront mobilisés dans le cadre des contrats de plan à
l'échelon national.
Je me réjouis de ce que la date du 1er janvier 2000 soit l'occasion d'une mise
en cohérence des calendriers. Le choix de prolonger d'un an les contrats de
plan Etat-région avait été longuement constesté, je n'y reviens pas. Il nous
donne au moins l'occasion de repartir au 1er janvier 2000 d'une façon cohérente
à l'échelon européen, national, régional et territorial.
Nombre d'entre vous ont contesté le fait que le Gouvernement ait déclaré
l'urgence sur le projet de loi. M. François-Poncet et d'autres orateurs ont
craint qu'il ne s'agisse, pour moi, de la tentation, affreuse, de priver le
Parlement d'un débat. Je voudrais vous convaincre du contraire. D'ailleurs, ma
présence ici témoigne de ma volonté d'aller jusqu'au fond des choses avec
vous.
Pour autant, les contraintes du calendrier sont importantes, terrifiantes. M.
Raffarin nous a demandé d'être cohérents dans notre démarche, à savoir d'abord
réfléchir à la stratégie, ensuite, contractualiser et, enfin, décliner les
projets sur le territoire. J'entends m'y tenir.
Ainsi la première moitié de l'année 1999 sera-t-elle consacrée à la fois à la
discussion de la stratégie de l'Etat, d'une part, et des régions, d'autre part,
et à l'élaboration stratégique des schémas de services collectifs.
La seconde partie de l'année devrait permettre la négociation proprement dite
entre l'Etat et les régions, dans la perspective des contrats de plan, et
l'élaboration des schémas de services collectifs eux-mêmes, après la phase de
discussion sur la stratégie, sans oublier, bien sûr, la réforme des fonds
structurels, à laquelle j'ai fait allusion tout à l'heure.
Je voudrais aussi que la discussion sur les schémas de services et la
discussion sur les contrats de plan soient l'occasion, pour nous, de penser non
seulement projets, mais aussi conditions de réussite des projets et moyens de
l'accompagnement des projets. Comme plusieurs d'entre vous l'ont dit, ces
moyens sont essentiellement de la matière grise, du lien entre les gens, de
l'échange d'expériences, de la formation et de la mobilisation d'énergies
locales.
Cela n'a évidemment rien à voir avec l'approche du
small is beautiful
ou du
very small is very beautiful
. Il s'agit de répondre au souci
de faire ce qui est nécessaire là où c'est nécessaire. On continuera à faire
des infra-structures de transport là où ce sera nécessaire et on se donnera les
moyens de la réussite des projets de développement local là où ils répondront
aux besoins de la population et au diagnostic que nous faisons de l'état des
territoires.
J'ai le sentiment de n'avoir pas répondu à toutes vos questions, d'avoir omis,
ou passé sous silence, des points sur lesquels nous aurons l'occasion de
débattre de nouveau longuement, qu'il s'agisse du rôle respectif des
collectivités territoriales, de la place respective des pays et des parcs
naturels régionaux, ou de tel ou tel point précis que vous avez abordé.
En conclusion, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je
tiens à dire que je suis à votre disposition pour un débat plus approfondi en
commission ou en groupe de travail. J'espère que nous pourrons améliorer la loi
Pasqua, garder ce qui était efficace et ce qui peut le devenir encore. J'espère
aussi que nous pourrons être dans les meilleures conditions pour signer les
prochains contrats de plan, avec la conviction d'avoir fait en sorte que chaque
collectivité territoriale, reconnue et respectée, joue pleinement son rôle pour
un aménagement du territoire qui ne soit pas seulement un discours
incantatoire.
(Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président.
Le débat est clos.
Acte est donné de la déclaration du Gouvernement, qui sera imprimée sous le
numéro 110 et distribuée.
6
CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS
M. le président.
La conférence des présidents a établi comme suit l'ordre du jour des
prochaines séances du Sénat :
A. -
Lundi 14 décembre 1998 :
Ordre du jour prioritaire
A quinze heures trente et le soir :
Projet de loi de finances rectificative pour 1998, adopté par l'Assemblée
nationale (n° 97, 1998-1999).
Délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi : lundi 14
décembre 1998, à onze heures.
B. -
Mardi 15 décembre 1998 :
A dix heures trente :
1° Treize questions orales sans débat ;
Ordre d'appel fixé par le Gouvernement
N° 368 de M. Gérard César à Mme le ministre de l'aménagement du territoire
et de l'environnement (Contrôle technique des systèmes d'assainissement non
collectif) ;
N° 371 de M. Jean Besson à M. le ministre de l'équipement, des transports et
du logement (Conditions de circulation dans le couloir rhodanien) ;
N° 375 de M. Gérard Larcher à M. le ministre de l'équipement, des transports
et du logement (Réalisation de la liaison ferroviaire grande ceinture ouest)
;
N° 336 de Ivan Renar à M. le ministre de l'éducation nationale, de la
recherche et de la technologie (Harmonisation du reclassement des maîtres
auxiliaires devenus titulaires) ;
N° 365 de M. Rémi Herment à M. le ministre de l'éducation nationale, de la
recherche et de la technologie (Financement des frais de fonctionnement des
DEUG) ;
N° 369 de M. Jean-Louis Lorrain à M. le ministre de l'éducation nationale, de
la recherche et de la technologie (Classes préparatoires aux grandes écoles)
;
N° 338 de M. Daniel Hoeffel à Mme le ministre de la culture et de la
communication (Ratification par la France de la convention Unidroit) ;
N° 354 de M. Gérard Cornu à Mme le ministre de la culture et de la
communication (Financement de l'archéologie préventive) ;
N° 356 de M. Maurice Blin à Mme le ministre de la culture et de la
communication (Application de la loi du 28 février 1997 relative à
l'instruction des autorisations de travaux dans le champ de visibilité des
édifices classés) ;
N° 364 de M. Charles Descours à M. le secrétaire d'Etat à la santé et à
l'action sociale (Situation des sages-femmes) ;
N° 366 de M. Jean Boyer à M. le secrétaire d'Etat à l'industrie (Conséquences
de la fermeture de Creys-Malville) ;
N° 351 de M. Jean-Claude Carle à M. le ministre de l'intérieur (Présidence des
offices de tourisme) ;
N° 343 de M. André Vallet à Mme le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes
entreprises, au commerce et à l'artisanat (Application de la loi n° 96-603 du 5
juillet 1996 dite loi Raffarin) ;
A seize heures et le soir :
1° Eloge funèbre de Georges Mazars ;
2° Suite du projet de loi de finances rectificative pour 1998.
C. -
Mercredi 16 décembre 1998 :
Ordre du jour prioritaire
A quinze heures et, éventuellement, le soir :
Suite de la nouvelle lecture du projet de loi, adopté par l'Assemblée
nationale en nouvelle lecture, relatif au mode d'élection des conseillers
régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des
conseils régionaux (n° 81, 1998-1999),
Aucun amendement à ce projet de loi n'est plus recevable.
D. -
Jeudi 17 décembre 1998 :
A neuf heures trente :
Ordre du jour prioritaire
1° Eventuellement, suite de la nouvelle lecture du projet de loi, adopté
par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif au mode d'élection des
conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au
fonctionnement des conseils régionaux (n° 81, 1998-1999) ;
2° Projet de loi constitutionnelle, adopté par l'Assemblée nationale,
modifiant les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution (n° 92, 1988-1999).
La conférence des présidents a précédemment fixé au mardi 15 décembre, à
dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de
loi constitutionnelle et à trois heures, la durée globale du temps dont
disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne
figurant sur la liste d'aucun groupe.
L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les
inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant
dix-sept heures, le mercredi 16 décembre 1998.)
La conférence des présidents a précédemment décidé qu'il serait procédé à un
scrutin public à la tribune lors du vote sur l'ensemble du projet de loi
constitutionnelle.
A quatorze heures quinze :
Dans la salle des séances, M. Christian Poncelet, président du Sénat,
procédera au dévoilement de la plaque commémorative à l'effigie de Michel
Debré, qui fut sénateur d'Indre-et-Loire de 1948 à 1958.
A quinze heures et le soir :
3° Questions d'actualité au Gouvernement ;
L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la
séance avant onze heures ;
4° Sous réserve de la décision du bureau du Sénat, examen d'une demande
tendant à autoriser la désignation d'une mission commune d'information sur la
décentralisation ;
Les candidatures à cette mission commune d'information devront être déposées
au service des commissions au plus tard le mardi 15 décembre, à dix-sept heures
;
Ordre du jour prioritaire :
5° Suite de l'ordre du jour du matin.
E. -
Vendredi 18 décembre 1998 :
Ordre du jour prioritaire
A neuf heures trente et à quinze heures :
Sous réserve de sa transmission, nouvelle lecture du projet de loi de finances
pour 1999 (AN, n° 1252) ;
La conférence des présidents a précédemment fixé au jeudi 17 décembre, à
dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de
loi et à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la
discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la
liste d'aucun groupe ;
L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les
inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant
dix-sept heures, le jeudi 17 décembre 1998.
Y a-t-il des observations en ce qui concerne les propositions de la conférence
des présidents relative à la tenue des séances ?...
Ces propositions sont adoptées.
7
INFRACTIONS COMMISES SUR LES AGENTS
DES COMPAGNIES DE TRANSPORT
Adoption des conclusions modifiées
du rapport d'une commission
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 86,
1998-1999) de M. Christian Bonnet, fait au nom de la commission des lois
constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et
d'administration générale sur la proposition de loi (n° 24, 1998-1999), de M.
Christian Bonnet et les membres du groupe des Républicains et Indépendants
tendant à sanctionner de peines aggravées les infractions commises sur les
agents des compagnies de transport collectif de voyageurs en contact avec le
public.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Christian Bonnet,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Monsieur le
président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le texte que j'ai
l'honneur de rapporter devant vous vise à aggraver les sanctions frappant les
auteurs d'actes de violence à l'encontre des agents de transport public de
voyageurs.
Ce phénomène est assez connu et les chiffres assez éloquents - plus de 2 000
actes délictueux recensés en 1997 sur le réseau de la RATP et près de 1 000 sur
celui de la SNCF - pour me dispenser d'épiloguer.
Le texte que nous examinons est de nature tout à la fois à manifester de
manière tangible la solidarité des élus de la nation aux personnels exerçant
leur activité dans l'appréhension d'un geste dangereux - il s'agit de leur
adresser, en quelque sorte, un signe de sympathie et de soutien - et à tenter
de dissuader leurs auteurs, en aggravant les peines que je qualifierai de «
normales » encourues par les auteurs d'infractions - il y en a six au total -,
qui vont de l'incapacité de travail inférieure à huit jours jusqu'au
meurtre.
La proposition de loi vise à prévoir, dès lors, que les agents des compagnies
de transport collectif de voyageurs - rail, route, air, mer - sont considérés
comme des personnes chargées d'une mission de service public quand ils sont
dans l'exercice de leurs fonctions, car les faits mentionnés aux articles 221
et 222 du code pénal ne sont sanctionnés plus sévèrement, aujourd'hui, aux
termes de l'article 221-4 du code pénal, que lorsqu'ils sont commis sur un
magistrat, un juré, un avocat, un officier public ou ministériel, liste à
laquelle une loi de 1996 a ajouté les militaires de la gendarmerie ainsi que
les fonctionnaires de la police nationale, des douanes et de l'administration
pénitentiaire.
Certes, l'article 221-4 du code précité mentionne : « ou toute autre personne
dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public,
dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions... lorsque la
qualité de la victime est apparentée ou connue de l'auteur ».
Mais si un texte législatif est apparu nécessaire, c'est que des
jurisprudences discordantes se sont fait jour. En particulier, la cour d'appel
de Paris s'est refusée, en 1996, bien que la loi d'orientation des transports
intérieurs de 1982 qualifie le transport public de voyageurs de service public,
à appliquer une peine aggravée à l'agresseur d'un agent, au motif principal que
« la loi pénale est d'application stricte ».
Sur le fond, et après mûre réflexion, la commission des lois a estimé
souhaitable, lors de l'examen de la proposition de loi, une modification
rédactionnelle sur trois points.
En premier lieu, il est apparu plus conforme à la fonction expressive du code
pénal de mentionner explicitement, dans les articles 221-4, 222-3, 222-8,
222-10, 222-12 et 222-13, les agents des exploitations de transport public de
voyageurs plutôt que d'adopter une disposition interprétative.
En deuxième lieu - il s'agit là d'une formule élaborée en plein accord avec la
Chancellerie - à l'expression : « compagnie de transport collectif de voyageurs
», il est apparu préférable de substituer celle : « d'exploitant d'un réseau
collectif de voyageurs ». Cette dernière permet en effet de couvrir, à la
différence de la dénomination « d'entreprise » ou de « compagnie », les
transports exploités dans le cadre d'un réseau public, d'un réseau privé ou
d'une régie.
En troisième lieu, il est apparu souhaitable de ne pas limiter aux seuls
agents en contact avec le public l'application de la circonstance aggravante,
car une telle restriction n'est admise pour aucune des autres personnes visées
par les articles concernés du code pénal.
La commission des lois, qui s'était interrogée, dans un premier temps, sur
l'opportunité d'appliquer des peines aggravées aux régies a, dans un second
temps, retenu l'amendement n° 1 rectifié présenté par M. Sutour, Mme Derycke et
les membres du groupe socialiste, adjonction bienvenue qui vise à appliquer des
peines aggravées en cas d'outrage contre les agents des transports publics par
une modification du deuxième alinéa de l'article 433-5 du code pénal.
En définitive, et après ces modifications rédactionnelles, la proposition de
loi, volontairement brève, simple et claire, pour en permettre une application
rapide, a été adoptée à l'unanimité par la commission des lois, qui vous
demande, dès lors, de vouloir bien confirmer sa position.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, la sécurité dans les
transports publics est une priorité qui doit rassembler toute la représentation
nationale et le Gouvernement. Elle s'inscrit parmi les initiatives que ce
dernier a prises après le colloque de Villepinte, qui s'est tenu en octobre
1997, sur les orientations de la politique de sécurité : « Des villes sûres
pour des citoyens libres ».
J'ai eu tout à l'heure l'occasion de répondre à une question d'actualité du
sénateur Marcel Debarge, au sujet des moyens mis à disposition, à Paris, par le
ministère de l'intérieur, sur le réseau ferré et le réseau de la RATP.
L'effectif total du service de protection et de sécurité du métro, du
commissariat spécial des réseaux ferrés parisiens et du bureau des chemins de
fer a augmenté de 10 % en un peu plus d'un an. Nous envisageons sur ce point, à
l'occasion de la réforme de la préfecture de police de Paris, de regrouper les
moyens pour assurer une intervention commune dans le métro et sur les réseaux
ferrés parisiens.
Ces dotations permanentes en personnel ne sont pas exclusives d'actions
ponctuelles menées par l'intervention de dispositifs d'unités mobiles.
L'affectation temporaire à la sécurité des transports parisiens de plusieurs
compagnies républicaines de sécurité et d'un escadron de gendarmes mobiles,
depuis les incidents d'octobre dernier, en témoigne.
Parallèlement, le ministère de l'intérieur étudie avec la SNCF et la RATP les
moyens de renforcer la présence humaine dans le métro et sur le réseau ferré,
afin d'assurer la meilleure sécurité possible à la fois aux voyageurs mais
aussi aux agents des transports. Un certain nombre de postes de police doivent
être créés dans des gares de la région parisienne pour améliorer cette
sécurité.
Nous avons également fait un effort particulier dans les métropoles
régionales, avec des créations d'unités de police spécialisées dans la
surveillance des transports en commun. Les créations les plus récentes
concernent le métro de Toulouse et le tramway de Strasbourg.
Certains contrats locaux de sécurité ont retenu des dispositions spécifiques à
la sécurité de leur réseau de transports en commun. A Lille, un contrat a
récemment été signé avec l'autorité de transport pour prendre en compte ces
problèmes. Il me paraît bénéfique que, chaque fois que c'est possible, les
contrats locaux de sécurité associent les compagnies chargées des transports en
commun. En effet, peuvent ainsi être prises, en vue d'améliorer la sécurité,
des mesures de prévention, de protection des agents et de coordination avec les
forces de police.
J'en viens maintenant au débat spécifique d'aujourd'hui. Sur ce dossier
sensible, le Gouvernement a pris deux décisions.
D'une part, les agents assermentés des compagnies de transports publics de
voyageurs doivent pouvoir relever l'identité des contrevenants. Le Gouvernement
envisage de déposer un amendement à cette fin lors de la seconde lecture du
projet de loi sur les polices municipales, qui prévoit déjà la possibilité d'un
tel relevé pour leurs agents.
D'autre part, un engagement avait été pris par M. le Premier ministre, voilà
quelques semaines, s'agissant de l'aggravation des sanctions pénales pour les
atteintes aux personnels des transports publics. Il est sur le point d'être
tenu sur le plan législatif à l'occasion de l'examen du projet de loi sur la
sécurité routière, aujourd'hui même, par l'Assemblée nationale.
Ce projet de loi va dans le même sens que la proposition de M. Bonnet, ce dont
je me réjouis tout particulièrement...
M. Christian Bonnet,
rapporteur.
Moi aussi !
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
...
puisque l'amendement déposé par le Gouvernement est pratiquement identique au
texte que propose M. Bonnet.
M. Christian Bonnet,
rapporteur.
Que j'avais proposé préalablement !
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
Le
Gouvernement ajoute la référence à l'agent d'un exploitant de réseau de
transport public de voyageurs, aux articles du code pénal qui aggravent les
sanctions, lorsque les faits sont commis sur une personne dépositaire de
l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public.
Il faut donc voir, à travers ce texte, la volonté que les agents travaillant
dans les réseaux de transport public soient couverts au même titre que les
autres agents dépositaires d'une autorité publique ou exerçant une mission de
service public, ainsi d'ailleurs que l'a souhaité la commission des lois.
Le Gouvernement voudrait, en outre, compléter ce dispositif en prévoyant, dans
la loi du 15 juillet 1845 sur l'origine de la police des chemins de fer, un
délit spécifique d'outrage à un agent d'un exploitant de réseau de transport
public de voyageurs, délit puni d'une peine d'emprisonnement.
Vous voyez donc, mesdames, messieurs les sénateurs, que nous sommes ici en
présence de deux textes très convergents.
Je me réjouis que la commission des lois ait adopté cette proposition de loi à
l'unanimité, et que nous puissions ainsi marquer une volonté collective de
lutter contre les actes de délinquance dans les transports en commun, plus
particulièrement à l'encontre des conducteurs et des agents des transports en
commun.
Plus que jamais, en ces jours où nous commémorons la Déclaration universelle
des droits de l'homme, nous devons donner un sens à la notion de sécurité, qui
est un élément essentiel à la communication entre les hommes, entre les
quartiers et entre les différentes parties du territoire. En effet, il est
inadmissible que les transports en commun et leurs agents soient pris comme
cible d'actions agressives qui, finalement, à la suite des réactions qu'elles
provoquent, conduisent à pénaliser l'ensemble du public.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avec la
présente proposition de loi, nous abordons un sujet grave et difficile : il
s'agit de l'insécurité dans les transports publics, qui touche tout à la fois
les personnels et les usagers.
Ces derniers mois ont été marqués par la colère et les mouvements de grève des
agents de la RATP et de la SNCF, à la suite des agressions dont ils sont les
victimes.
Je voudrais d'emblée leur dire que je comprends leur colère légitime et leur
exprimer toute ma reconnaissance pour le travail qu'ils effectuent, dans des
conditions souvent très difficiles.
Ils sont, en effet, très exposés dans leur métier, et souvent, ils sont les
seuls - je pense aux chauffeurs de bus, en particulier - à circuler dans des
quartiers dits sensibles, où même la police n'ose plus aller depuis longtemps.
Ils constituent souvent même la dernière intervention des services publics dans
ces lieux. Il faut l'apprécier à sa juste valeur.
Les cheminots, pour leur part, sont confrontés au problème des derniers trains
et des gares désertées, aux guichets fermés le soir.
L'insécurité commence avec l'isolement, même si elle ne peut s'y résumer.
Comme je l'évoquais, les agents sont seuls à conduire, à encaisser, à
renseigner, à prévenir, à intervenir en cas d'incident.
Si les revendications des agents en grève portent bien évidemment sur la
sécurité, elles portent aussi - et c'est indissociable - sur une réhumanisation
des transports publics, sur l'emploi de personnels formés et titulaires et sur
de meilleures conditions de travail.
Les transports accusent un déficit humain qui implique dès maintenant de
renforcer les effectifs par des emplois qualifiés.
Certes, cela a un coût, mais l'enjeu n'est pas seulement celui des entreprises
publiques de transport. Il concerne aussi et surtout la lutte pour la sécurité,
qui appelle des aides et des moyens nouveaux pour désenclaver des quartiers
trop souvent ravalés au rang de ghettos de misère et de zones de non-droit.
Le droit à la sécurité pour tous est un droit fondamental qu'il appartient aux
pouvoirs publics de garantir à tout citoyen.
Les salariés des transports ont le droit de travailler en sécurité et de
disposer de bonnes conditions de travail.
Les voyageurs ont également le droit de voyager en toute sécurité et dans des
conditions décentes.
Nous avons bien entendu tout à l'heure, lors de la séance de questions
d'actualité au Gouvernement, la réponse de M. Jean-Jack Queyranne au sujet de
la sécurité dans les transports en région parisienne et nous apprécions les
mesures envisagées en termes de renfort d'effectifs d'emplois-jeunes, de
contrats locaux de sécurité, de police de proximité, voire d'ouverture de
postes de police à proximité des gares.
C'est, à notre avis, dans cette direction qu'il convient de réfléchir plutôt
que de procéder comme vous le faites avec ce texte.
Interrogé sur l'aggravation des peines en cas d'agression commise sur des
agents de transports publics, un sociologue spécialiste des transports publics,
Eric Macé, a déclaré, dans le quotidien
Libération
: « On peut toujours
aggraver la pénalisation. Si cela ne s'accompagne pas d'une véritable réflexion
sur les violences urbaines, ça ne sert à rien. On ne fait pas de politique de
sécurité démocratique avec des institutions qui ne sont pas en mesure de
produire une autorité dont la légitimité serait reconnue. Aujourd'hui, on sait
que l'école exclut les plus faibles et que la police ne sait pas s'engager dans
une politique de proximité. Quant au système judiciaire, il est sous-équipé.
Tout cela suppose des réformes. »
La lecture de la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui m'amène à
poser deux questions.
Le fait de considérer les agents des exploitants de réseaux de transport
collectif de voyageurs comme des personnes dépositaires de l'autorité publique
ou chargées d'une mission de service public va-t-il mieux les protéger contre
les agressions ?
Le fait d'aggraver les peines va-t-il entraîner une diminution de la
délinquance et améliorer ainsi la sécurité dans les transports publics de
voyageurs ?
Si tel était le cas, nous le saurions, et nous aurions même dû constater une
diminution sensible de la délinquance depuis que le code pénal a été réformé et
ses sanctions revues à la hausse.
Avec un code pénal axé sur une répression accrue des crimes et des délits et
qui maintient au centre de la politique pénale, dans des proportions
importantes, la prison, il n'est nul besoin d'en rajouter. En effet, sur 320
infractions déterminées dans le code pénal, 300 environ sont punies de peines
d'emprisonnement.
Comment ne pas rappeler Charles Lederman, sénateur communiste et juriste
éminent, qui fustigeait, lors du débats sur le code pénal, « les valeurs
rétrogrades de notre société en matière de traitement de la délinquance,
valeurs qui tournent le dos aux idées essentielles de prévention et de
réinsertion sociale, d'amélioration du pouvoir d'achat et de lutte contre le
chômage » ?
L'arsenal juridique répressif existe, et vous ne me ferez pas croire que les
textes actuels ne sont pas à même de répondre aux besoins de la répression. Le
problème qui se pose relève davantage de l'application des peines.
En réalité, si votre texte est adopté, les violences entraînant une incapacité
de travail inférieure ou égale à huit jours ou aucune incapacité, actuellement
punies d'une amende allant de 5 000 à 10 000 francs, seront demain passibles de
trois ans d'emprisonnement et 300 000 francs d'amende, ce qui, au simple regard
du budget de l'immense majorité des gens concerné, est absurde.
Votre texte est par ailleurs inutile puisque, actuellement, les agressions
commises à l'encontre des personnels le sont très souvent par plusieurs
personnes et que, d'ores et déjà, la circonstance aggravante « en réunion »
s'applique, augmentant les sanctions d'autant.
C'est également vrai lorsque l'acte est accompli avec usage ou menace d'une
arme ou encore avec préméditation.
Notre éminent collègue Michel Dreyfus-Schmidt n'insistait-il pas sur
l'inutilité d'une telle modification du code pénal, en affirmant, en 1996 : «
Le Parlement et le Gouvernement n'ont-ils pas mieux à faire que de passer du
temps à discuter d'une modification de la loi qui ne la modifie en rien, sinon
pour la surcharger, la faire devenir redondante et, au surplus, non exhaustive
? »
Par ailleurs, comme le soulignait très justement notre collègue Robert
Badinter, lors de l'examen du projet de loi - contre lequel notre groupe avait
voté - qui a renforcé, notamment, la répression des atteintes aux personnes
dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service
public, en 1996, « accroître sans cesse le niveau des peines en pensant
dissuader de cette façon une délinquance, c'est croire aux vertus d'une lecture
attentive du
Journal officiel
et du code pénal ».
M. Christian Bonnet,
rapporteur.
M. Badinter a voté le texte en commission !
M. Robert Bret.
Ce que l'on peut constater, c'est que la justice ne dispose pas de moyens
suffisants, même si, au niveau budgétaire, des efforts sont faits pour répondre
efficacement et rapidement à la petite et moyenne délinquance, monsieur Bonnet
!
Nous ne sommes bien évidemment pas pour l'impunité des délinquants, même s'il
s'agit en l'occurrence de jeunes, de mineurs, et souvent de primo-délinquants.
Il faut, à tout acte de délinquance, apporter une réponse judiciaire rapide. Je
pense en particulier à la comparution immédiate, pour éviter tout sentiment
d'impunité, trop souvent ressenti à la fois par le délinquant et par la
victime.
On parle beaucoup d'incivilités, mais où se situe l'incivilité quand des
personnes témoins d'une agression se taisent, ne réagissent pas ?
M. Christian Bonnet,
rapporteur.
Eh oui !
M. Robert Bret.
Quid,
dès lors, du rôle que l'ensemble de la société doit jouer en ce
domaine ?
Je considère qu'il est rétrograde de penser, comme vous le proposez, monsieur
Bonnet, que la première réponse à apporter au phénomène de la délinquance, au
sentiment d'insécurité qui se répand, consisterait à prévoir toujours plus de
sanctions pénales, qu'il s'agisse de l'amende ou de l'emprisonnement.
M. Christian Bonnet,
rapporteur.
C'est pourtant l'avis de M. Gayssot !
M. Robert Bret.
Je peux être en désaccord avec M. Gayssot !
M. Christian Bonnet,
rapporteur.
Oui, parfaitement !
M. René-Georges Laurin.
Que vous soyez en désaccord avec M. Gayssot, cela ne nous fait pas de peine
!
M. Robert Bret.
Au moment où l'on parle de peines alternatives à l'incarcération, notamment
pour les jeunes délinquants et primo-délinquants, après des années d'échec
d'une politique pénale répressive, la droite sénatoriale verse encore et
toujours dans le sécuritaire à tous crins avec ce texte.
Une société qui répond à la violence par la violence et qui ne trouve de
solution que dans la prison n'est pas digne et se trouve en état d'échec. Elle
n'a pas de perspective.
La réponse que vous prônez est dangereuse. Elle peut même flatter un certain
électorat, et ce au moment où le Front national connaît une crise interne et
fait un appel du pied notoire à une partie de la droite.
Et c'est l'élu de Marseille, qui vit et agit là où la crise frappe, qui lutte
au quotidien aux côtés des gens qui souffrent de l'insécurité, du chômage et de
la pauvreté, c'est cet élu qui s'adresse à vous.
Ce texte n'analyse pas les causes profondes de la violence dans notre société
et propose encore moins des solutions adéquates.
En termes de prévention de la délinquance, en effet, vous ne faites aucune
proposition. Or c'est en amont qu'il faut agir, en menant une politique de
prévention et de dissuasion de la délinquance.
Mais lutter efficacement contre l'insécurité signifie également lutter pour
des logements décents, pour de bonnes conditions de travail, pour une école de
la réussite contre le chômage, contre la précarisation de l'emploi, bref,
contre tout ce qui rend la vie insupportable pour nombre de nos concitoyens et
constitue une certaine forme de violence à leur égard.
On parle d'insécurité et de violence, mais c'est la société elle-même qui les
génère. Le chômage, les mauvaises conditions de logement, les mauvais soins
faute d'argent, l'inégalité devant l'école sont à mettre au rang des
insécurités majeures.
Luttons ensemble contre toutes les formes de violences sociales, et alors
peut-être percevrons-nous les premiers reculs de ces dangers que constituent
l'insécurité et la violence.
En tout cas, messieurs de la majorité sénatoriale, ce n'est certainement pas
avec le budget pour 1999 que vous avez voté, après l'avoir amputé de 26
milliards de francs...
M. Christian Bonnet,
rapporteur.
Pas le budget de l'intérieur !
M. Robert Bret.
Mais vous avez amputé l'ensemble du budget de 26 milliards de francs, dont la
moitié environ concerne directement le budget de l'emploi et de la solidarité.
Ce n'est pas de cette manière que vous combattrez la violence que vous infligez
ainsi à une grande part de la population !
Vous avez combattu le dispositif emplois-jeunes, vous avez réduit les crédits
relatifs au RMI, aux aides personnelles au logement, à l'allocation de parent
isolé, à l'enseignement scolaire, laissant ainsi les classes surchargées et les
zones d'éducation prioritaire, les ZEP, privées de moyens nouveaux.
Monsieur Bonnet, pouvez-vous nous confirmer que vous avez voté pour cette
réduction de crédits, pourtant essentiels au retour du civisme ?
La liste est édifiante !
Vous avez réduit les crédits destinés à financer le réseau de transport urbain
en région d'Ile-de-France.
M. René-Georges Laurin.
Ce n'est pas le débat !
M. Robert Bret.
Ainsi, au moment où l'on parle de la gratuité des transports urbains pour les
chômeurs et les RMIstes, vous proposez, dans le cadre de votre budget
alternatif, d'augmenter la carte orange pour les usagers du RER.
M. René-Georges Laurin.
Ce n'est pas le débat !
M. Robert Bret.
Confirmez-vous également, monsieur Bonnet, que vous avez, avec vos amis de la
majorité sénatoriale, voté cette réduction de crédit ?
Cette démarche ne relève-t-elle pas d'une certaine forme de duplicité ? D'un
côté, vous soufflez sur les braises, de l'autre, vous aggravez les conditions
de vie là où tant de moyens sont nécessaires pour lutter contre la
désespérance.
Mais d'où vient la violence ?
Au lieu d'apporter des réponses sociales au mal-vivre des gens, vous vous
contentez d'apporter - ce texte en est une illustration frappante - des
réponses uniquement pénales.
J'évoquais, lors de l'examen de la réforme du Conseil supérieur de la
magistrature, le cas américain où, avec la fin de l'Etat-providence et la
diminution des aides sociales, c'est la justice pénale qui a pris de l'ampleur
avec un accroissement considérable du nombre des personnes incarcérées. Après,
on peut toujours parler du pouvoir des juges !
Je comprends bien qu'il faille trouver des solutions au problème qui nous est
posé en termes d'insécurité, solutions que les personnels sont en droit
d'attendre des pouvoirs publics.
Toutefois, le remède que vous nous proposez risque non seulement de se révéler
pire que le mal en mettant le feu aux poudres, mais il ne s'agit, en outre, que
d'un cautère sur une jambe de bois.
Ce que veulent les syndicats des personnels concernés en la matière, ce n'est
ni le « tout sécuritaire » ni un policier derrière chaque agent.
Ils revendiquent plus d'effectifs, mais, là aussi, cette mesure prise
isolément risque de ne pas répondre pleinement au problème posé.
Mme Hélène Luc.
Absolument !
M. Robert Bret.
Pourquoi ne pas repenser, avec les directions de la RATP, des régies de
province, comme la RTM à Marseille, et de la SNCF le cadre de vie des gares et
des stations de métro ?
Mais ne faut-il pas, avec ces directions, s'ouvrir davantage sur l'extérieur
pour faire en sorte que les gens se réapproprient ces endroits, qui
deviendraient de véritables lieux de vie, d'animation, avec un minimum de
convivialité sociale ?
C'est là notre conception de la luttre contre l'insécurité dans les transports
- on voit qu'elle est différente de la vôtre - même si nous savons aussi que le
risque zéro n'existe pas et que nous sommes confrontés à un véritable problème
de société qu'il convient de ne plus prendre par le petit bout de la lorgnette,
comme vous le faites avec votre proposition de loi.
Nous demandons au Sénat, mais aussi au Gouvernement, d'engager une
concertation avec les acteurs concernés sur cette question de la sécurité dans
les transports.
Vous aurez compris, mes chers collègues, que nous nous situons à l'opposé des
solutions que vous préconisez. Par conséquent, les sénateurs communistes
refuseront de participer au vote.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen
ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Sutour.
M. Simon Sutour.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, alors que
les transports publics sont aujourd'hui, dans nombre de zones urbaines, la
manifestation la plus visible de l'existence du service public, leurs agents
sont conduits à exercer leurs fonctions dans des conditions de plus en plus
difficiles, le nombre d'agressions physiques ou verbales à leur encontre ne
cessant d'augmenter : nous avons encore été amenés à le constater très
récemment.
Comme vous l'avez indiqué, monsieur le ministre, nous commémorons aujourd'hui
même le cinquantième anniversaire de la Déclaration universelle des droits de
l'homme, qui prévoit, dans son article III, que « tout individu a droit à la
vie, à la liberté et à la sûreté de sa personne ». Nous nous devons d'assurer
cette sûreté !
Dans votre rapport, monsieur Bonnet, vous rappelez que, « si les violences
urbaines appellent des réponses impliquant l'ensemble de la société, il est
néanmoins souhaitable et urgent de marquer l'importance qu'attache la société
aux missions exercées par les agents des exploitants de réseaux de transport
collectif de voyageurs ». C'est le sens de cette proposition de loi, qui tend à
sanctionner de peines aggravées les infractions commises contre ces agents.
En effet, le code pénal fait de la qualité de la victime une circonstance
aggravante d'un certain nombre d'infractions. Les peines encourues sont plus
lourdes si la victime est un magistrat, un juré, un avocat, un officier public
ou ministériel, un militaire de la gendarmerie, un fonctionnaire de la police
nationale, des douanes, de l'administration pénitentiaire ou toute autre
personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service
public, dans l'exercice de ses fonctions ou de sa mission, lorsque la qualité
de la victime est apparente et connue de l'auteur.
Cette circonstance aggravante figure en termes identiques dans plusieurs
articles du code pénal : le meurtre, la torture et les actes de barbarie, les
violences en fonction de leurs conséquences et les destructions.
Toutefois, la jurisprudence est discordante sur la notion de personne chargée
d'une mission de service public.
Selon la jurisprudence constante de la Cour de cassation, il faut seulement
entendre dans cette catégorie « les personnes investies dans une mesure
quelconque d'une partie de l'autorité publique, et non les personnes qui ne
participent pas à cette autorité bien qu'un intérêt public s'attache à leurs
services ».
La cour d'appel de Paris, quant à elle, a, dans deux arrêts en date du 18 juin
1985 et du 9 juillet 1986, reconnu cette qualité aux agents assermentés de la
RATP. Elle a refusé cette même qualification à un conducteur d'autobus dans un
arrêt du 17 avril 1996.
Face à ces différences opérées par la jurisprudence, la proposition de loi a
pour objet de permettre, de manière incontestable, l'application aux agents des
compagnies de transport collectif de voyageurs de la circonstance aggravante
liée au fait que l'infraction est commise contre une personne chargée d'une
mission de service public.
Nous ne pouvons qu'approuver cette démarche. En effet - vous l'avez rappelé,
monsieur le ministre - le Premier ministre, Lionel Jospin, lors de son
intervention télévisée du 8 octobre dernier, avait annoncé que différentes
mesures seraient prises pour renforcer la lutte contre l'insécurité dans les
transports urbains. Parmi ces mesures, figurait l'institution de sanctions
aggravées pour les outrages ou violences à l'égard des personnels des
transports publics, qu'il souhaitait introduire dans les projets de loi de
réforme de la justice.
Or, monsieur le rapporteur, vous n'aviez pas proposé de modifier l'article
433-5 relatif à l'outrage, au motif que « compte tenu des modifications
apportées par la proposition de loi aux articles 221-4, 222-3, 222-8, 222-10,
222-12 et 222-13 du code pénal, les agents des exploitants de réseaux de
transport public de voyageurs seront désormais considérés systématiquement
comme chargés d'une mission de service public, y compris en cas d'outrage ».
Considérant que ce qui va sans dire va encore mieux en le disant, le groupe
socialiste a donc déposé un amendement tendant à réprimer, par des peines
dissuasives, les outrages dont sont victimes certaines personnes dépositaires
de l'autorité publique, plus particulièrement les agents des exploitants des
réseaux de transport public de voyageurs, et ce en modifiant l'article 433-5 du
code pénal.
L'outrage infligé à ces agents sera expressément puni d'une peine
d'emprisonnement de six mois et de 50 000 francs d'amende, peine qui pourra
être portée à un an et 100 000 francs d'amende lorsque les faits seront commis
en réunion.
Je me réjouis que la commission des lois - je vous en remercie, monsieur le
rapporteur - ait finalement accepté cet amendement ; ainsi, nous avons donc la
certitude, sans préjuger de la jurisprudence, que cette aggravation des
sanctions sera appliquée.
Ce texte ainsi modifié apportera une réponse partielle, mais nécessaire, aux
situations très difficiles que les agents des compagnies de transport doivent
quotidiennement affronter.
Sous le bénéfice de ces observations, les membres du groupe socialiste
voteront cette proposition de loi.
(Applaudissements.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
Article unique
M. le président.
«
Article unique. -
Aux 4° des articles 221-4, 222-3, 222-8, 222-10,
222-12 et 222-13 du code pénal, après les mots : "de l'administration
pénitentiaire", sont insérés les mots : ", un agent d'un exploitant d'un
réseau de transport public de voyageurs". »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique.
(L'article unique est adopté.)
Article additionnel après l'article unique
M. le président.
Par amendement n° 1 rectifié, M. Sutour, Mme Derycke et les membres du groupe
socialiste et apparentés proposent d'ajouter, après l'article unique, un
article additionnel ainsi rédigé :
« Dans le deuxième alinéa de l'article 433-5 du code pénal, les mots : "une
personne dépositaire de l'autorité publique" sont remplacés par les mots : "un
magistrat, un juré, un avocat, un officier public ou ministériel, un militaire
de la gendarmerie, un fonctionnaire de la police nationale, des douanes, de
l'administration pénitentiaire, un agent d'un exploitant d'un réseau de
transport public de voyageurs ou toute personne dépositaire de l'autorité
publique". »
La parole est à M. Sutour.
M. Simon Sutour.
Cet amendement vise à réprimer de peines dissuasives les outrages dont les
agents des exploitants des réseaux de transport public de voyageurs peuvent
être victimes.
Vous aviez considéré, monsieur le rapporteur, qu'il n'était pas utile de
modifier l'article 433-5 du code pénal relatif à l'outrage. En effet, vous
estimiez, comme je l'ai indiqué dans mon intervention liminaire, que les
modifications apportées aux articles 221-4, 222-3, 222-8, 222-10, 222-12 et
222-13 du code pénal seraient suffisantes pour que, désormais, les agents des
exploitants de réseaux de transport public de voyageurs soient considérés comme
chargés d'une mission de service public, y compris en cas d'outrage.
Il nous a paru préférable de le prévoir expressément. C'est la raison pour
laquelle nous avons déposé un amendement qui tend à modifier l'article 433-5 du
code pénal afin d'énumérer, comme dans les articles du code pénal précédemment
visés, les personnes concernées, à savoir les magistrats, les jurés, les
avocats, les officiers publics et ministériels, les militaires de la
gendarmerie, les fonctionnaires de la police nationale, des douanes, de
l'administration pénitentiaire et les agents d'un exploitant d'un réseau de
transport public de voyageurs ainsi que les personnes dépositaires de
l'autorité publique.
La commission a accepté cet amendement, et nous nous en félicitons.
Nous aurons ainsi la certitude, sans préjuger de la jurisprudence, que les
outrages envers les agents de transport seront sanctionnés de peines aggravées,
c'est-à-dire de six mois d'emprisonnement et 50 000 francs d'amende, ces peines
étant portées à un an d'emprisonnement et 100 000 francs d'amende lorsque
l'infraction est commise en réunion.
Par la même occasion, nous renforçons la « fonction expressive du code pénal »
en énumérant les professions particulièrement exposées.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Christian Bonnet,
rapporteur.
J'ai eu l'occasion de dire, dans mon propos liminaire, que
cet amendement était bienvenu. La commission des lois l'a en effet approuvé,
comme vient de le confirmer notre collègue.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
Le
Gouvernement souscrit à l'intention qui sous-tend cet amendement, c'est-à-dire
sanctionner l'outrage à des agents d'une entreprise de transport de voyageurs.
C'est d'ailleurs pourquoi, dans un amendement au projet de loi relatif à la
sécurité routière, il propose d'inclure une sanction de délit d'outrage, mais
ce à l'article 26 de la loi du 15 juillet 1945 sur la police des chemins de
fer.
L'amendement comporte, en outre, une imperfection technique. En effet,
l'outrage à magistrat ou à juré qu'il inclut est contraire aux dispositions de
l'article 434-24 du code pénal, qui prévoit, dans ce cas, des sanctions plus
lourdes.
Voilà pourquoi le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat, sachant que
nous aurons l'occasion d'améliorer ces textes quand viendra en discussion le
projet de loi sur la sécurité routière.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 1 rectifié, accepté par la commission et pour
lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. Robert Bret.
Le groupe communiste républicain et citoyen s'abstient.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la
proposition de loi, après l'article unique.
Intitulé de la proposition de loi
M. le président.
La commission des lois propose de rédiger comme suit l'intitulé de la
proposition de loi : « Proposition de loi tendant à sanctionner de peines
aggravées certaines infractions commises sur les agents d'un exploitant d'un
réseau de transport public de voyageurs ».
Il n'y a pas d'opposition ?...
L'intitulé est ainsi rédigé.
Vote sur l'ensemble
M. le président.
Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, je donne la
parole à Mme Derycke pour explication de vote.
Mme Dinah Derycke.
Comme l'a dit notre collègue Simon Sutour, la sécurité est effectivement, pour
nous socialistes, un droit fondamental de l'homme.
Mais puisque M. le ministre a fait allusion à deux reprises, aujourd'hui, dans
cet hémicycle, au premier contrat local de sécurité signé à Lille, le 7
décembre dernier, l'occasion est trop belle pour moi, qui suis élue du Nord, et
plus particulièrement de la région lilloise, de mieux affirmer qu'à côté de ces
mesures qui nous semblent aujourd'hui nécessaires, compte tenu de la gravité de
ce qui se passe dans les transports urbains, il convient, dans le même temps,
de travailler plus au fond.
Ce contrat local de sécurité est d'abord axé sur la présence humaine. Pierre
Mauroy ne disait-il pas que nous avons créé le vide et sous-estimé la présence
humaine ?
Ce contrat prévoit, bien sûr, l'affectation de 500 personnes à des missions de
sécurisation, ce qui peut sembler tout à fait normal ; mais il est également
prévu de consacrer 250 millions de francs sur plusieurs années à des
améliorations de moyens techniques, comme l'installation d'un poste central de
sécurité commun à la fois à la SNCF, à Transpol et à la police dans la gare
même de Lille, la mise en place de caméras de surveillance, de réseaux de radio
de police fiables, l'aménagement de stations, etc.
Ce qui est exemplaire, par ailleurs, c'est la participation de la justice, qui
entend ainsi réactiver la prévention de la délinquance, et de l'éducation
nationale dans ce contrat local de sécurité.
Ainsi, l'académie de Lille a prévu la mise en place d'actions d'information
pour les classes de CM 2 et de sixième sur l'utilisation des transports
publics. Par ailleurs, des personnes passeront les deux tiers de leur temps à
l'école et un tiers sur le réseau de transport qui dessert l'établissement.
D'autres actions originales sont prévues, comme un plan d'accueil social des
sans domicile fixe et un plan « toxicomanie » en liaison avec la police, la
justice et Transpol.
A côté de l'ensemble des mesures qui visent à renforcer les peines de ceux qui
se rendent coupables d'actes de violence sur les personnels, mais aussi sur les
usagers - dans certaines villes ou agglomérations, il y a moins d'usagers parce
que nombreux sont ceux qui craignent de prendre les transports en commun ! - il
y a donc aussi tout ce travail de prévention que, pour notre part, nous avons
commencé à mettre à exécution dans l'agglomération lilloise.
Je tenais à le dire ici, car il m'apparaît que c'est dans cette direction que
doivent tendre nos efforts.
M. le président.
La parole est à M. Ostermann.
M. Joseph Ostermann.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, au cours des
derniers mois, dans de très nombreuses régions, les mouvements de grève se sont
multipliés dans les transports en commun.
L'insécurité et les agressions dont sont victimes régulièrement les agents de
conduite ou les contrôleurs sont à l'origine de ces débrayages.
Plusieurs mois d'effets d'annonce, de contre-signaux et de semblants de
propositions du Gouvernement en matière de lutte contre l'insécurité, et plus
largement en matière de politique de la ville, ont eu pour conséquence
d'aggraver cette situation.
Aussi, les membres du groupe du Rassemblement pour la République voteront la
proposition de loi de notre collègue Christian Bonnet, qui vise à interpréter
la notion de personne chargée d'une mission de service public inscrite dans le
code pénal afin que les conducteurs des compagnies de transport collectif de
voyageurs et les agents de ces compagnies en contact avec le public soient
considérés comme chargés d'une telle mission quand ils sont dans l'exercice de
leur fonction.
Ce texte nous permet ainsi de manifester notre solidarité envers des personnes
qui accomplissent, sur certaines lignes de transport, leur mission dans des
conditions excessivement difficiles.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix les conclusions modifiées du rapport de la commission sur la
proposition de loi.
M. Robert Bret.
Le groupe communiste républicain et citoyen s'abstient.
(La proposition de loi est adoptée.)
8
VOLONTARIAT DANS LES CORPS
DE SAPEURS-POMPIERS
Adoption des conclusions modifiées
du rapport d'une commission
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discusion des conclusions du rapport (n° 85,
1998-1999) de M. René-Georges Laurin, fait au nom de la commission des lois
constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et
d'administration générale sur la proposition de loi (n° 19, 1998-1999) de M.
Claude Estier et les membres du groupe socialiste et apparentés portant
modification de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du
volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. René-Georges Laurin,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Monsieur le
président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j'ai déjà eu l'occasion
de dire, tant en commission qu'ailleurs, que je n'étais pas d'accord sur la
forme qu'avait prise ce texte puisque c'est la précipitation qui explique le
dépôt d'une proposition de loi et non d'un projet de loi.
En ce qui concerne la vétérance, qui nous occupe aujourd'hui, la loi du 3 mai
1996, votée avec l'accord du Sénat, remédiait aux insuffisances de recrutement
après que l'on eut constaté une crise dans le volontariat du corps des
sapeurs-pompiers.
Cette loi a amélioré la protection sociale des volontaires et entendu
faciliter leur disponibilité en mettant en place un régime d'autorisation
d'absence et en consacrant leur droit à percevoir des vacations horaires.
Elle a, enfin, généralisé l'allocation de vétérance, destinée à marquer la
reconnaissance de la collectivité pour les services rendus au public.
La proposition de loi que nous avons à examiner porte uniquement sur
l'allocation de vétérance. Elle tend, d'une part, à en élargir les conditions
d'attribution et, d'autre part, à en réviser le financement.
Actuellement, l'allocation de vétérance est soumise à deux conditions :
premièrement, le sapeur-pompier doit avoir accompli vingt années de service ;
deuxièmement, son engagement prend fin lorsqu'il a atteint la limite d'âge de
son grade, soixante ans pour les officiers et cinquante-cinq ans pour les
autres. La limite d'âge est ramenée à quarante-cinq ans pour les personnes
atteintes d'une incapacité opérationnelle.
L'allocation de vétérance est composée de deux éléments.
Elle comprend, d'abord, une part forfaitaire, identique pour tous,
effectivement versée depuis cette année, et dont le montant a été fixé à 1
927,86 francs par an. La part forfaitaire est à la charge des collectivités et
établissements, autorités d'emploi.
Elle est constituée, ensuite, d'une part variable, modulée en fonction des
services rendus par le sapeur-pompier volontaire, suivant les critères de
calcul qui devaient être fixés par décret. Son financement est prévu, pour la
moitié au moins, par les autorités d'emploi et, pour le surplus, par les
contributions des volontaires, prélevées sur les vacations horaires.
L'absence d'accord entre les parties concernées sur la nature des services à
prendre en considération, à savoir les activités opérationnelles, l'exercice
des responsabilités ou leur durée, ainsi qu'une certaine réticence des
volontaires sur le principe même de leur participation financière à la part
variable, ont fait obstacle à la publication du décret prévu.
De ce fait, la part variable de l'allocation de vétérance ne peut pas être
versée aux personnes y ayant droit, en dépit de l'entrée en vigueur des
dispositions législatives, fixée par la loi au 1er janvier 1998.
L'article 1er de la proposition de loi assouplirait les conditions
d'attribution de cette allocation, en supprimant la condition de la poursuite
de l'engagement jusqu'à la date de la limite d'âge, tout en maintenant les
autres conditions, notamment celle de la justification de vingt années de
service, ou quinze années en cas d'incapacité opérationnelle. L'allocation
serait versée à compter de la limite d'âge.
Actuellement, le volontaire qui cesse son activité à l'âge de cinquante ans,
après trente-quatre années de service - l'engagement est possible à partir de
l'âge de seize ans - n'a pas droit à l'allocation de vétérance.
En revanche, celui qui cesse son engagement lorsqu'il a atteint la limite
d'âge - mais après vingt ans de service seulement - peut prétendre à cette
prestation.
Il en résulte ce que d'aucuns appellent une iniquité à laquelle cette
proposition de loi entend remédier.
Selon les informations qui m'ont été communiquées par le ministère de
l'intérieur, le décret d'application de la proposition de loi que nous
examinons - si elle était adoptée par le Sénat - fixerait la part variable de
l'allocation à une vacation horaire par année complète de service au-delà de la
quinzième année. Le montant de la vacation varie entre 41,92 francs pour le
sapeur et 63,06 francs pour l'officier.
Sur ces bases, l'allocation de vétérance totale - part forfaitaire plus part
variable - atteindrait en moyenne 2 700 francs par an.
Le nombre des bénéficiaires potentiels de l'extension proposée du champ des
bénéficiaires de l'allocation est évalué à trois mille par le ministère de
l'intérieur. Son coût total serait donc de 8,1 millions de francs, ce qui
paraît acceptable, compte tenu des objectifs fixés.
L'article 3 réformerait le mode de financement de l'allocation de
vétérance.
Le texte proposé supprimerait la contribution des sapeurs-pompiers
volontaires, rendant ainsi la totalité de la charge du financement de
l'allocation de vétérance aux collectivités et aux établissements, autorités
d'emploi.
Selon les évaluations du ministère de l'intérieur, la réforme proposée
entraînerait un transfert de charges évalué au total à 28 millions de
francs.
Certes, s'agissant d'une prestation destinée à marquer la reconnaissance de la
collectivité, l'absence de contribution des intéressés n'apparaîtrait pas
choquante dans son principe.
Il serait cependant regrettable, monsieur le ministre, que la totalité de
l'effort demandé repose uniquement sur les collectivités territoriales.
Vous avez laissé entendre, monsieur le ministre, le 5 novembre 1998 à
l'Assemblée nationale, que vous étiez disposé à engager une réflexion sur la
recherche de ressources extra-budgétaires pour le financement de la sécurité
civile afin de ne plus laisser une part trop importante aux collectivités
territoriales.
Je ne vous ais pas caché à plusieurs reprises qu'une réflexion de cette nature
pourrait se révéler utile. En effet, il s'agit du souci majeur de la
commission.
Dans l'immédiat, afin de rendre effective la généralisation de l'allocation de
vétérance, déjà approuvée par le Sénat, le dispositif proposé pour le
financement de cette prestation pourrait être accepté.
Enfin, la loi de 1996 avait ouvert la possibilité, pour les volontaires
bénéficiant, dans le régime antérieur, d'une allocation supérieure à celle
résultant du nouveau dispositif, de percevoir une allocation différentielle, si
les autorités d'emploi le décident.
L'article 4 reporterait du 1er janvier 1995 au 1er janvier 1998, la date à
laquelle le montant de l'ancienne prestation serait apprécié, pour
l'application de cette disposition transitoire.
Cet aménagement, motivé par le retard pris dans la mise en oeuvre de
l'allocation de vétérance, n'entraînerait aucune majoration de charge pour les
collectivités, puisqu'il s'agirait d'une faculté de maintien du niveau d'une
prestation déjà versée.
Aussi l'adaptation proposée pourrait-elle être acceptée.
Sous le bénéfice de ces observations, la commission des lois vous propose, mes
chers collègues, d'adopter la proposition de loi dans la rédaction qu'elle a
retenue.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, votre assemblée se
saisit aujourd'hui, en accord avec le Gouvernement, d'un texte visant à
compléter certaines dispositions relatives à l'organisation des secours dont
bénéficient nos concitoyens.
Les deux lois du 3 mai 1996, le rapporteur l'a rappelé à juste titre, ont posé
deux grands principes, d'une part, l'organisation départementale du système de
distribution des secours au niveau des hommes comme à celui des équipements et,
d'autre part, le développement du volontariat au sein des sapeurs-pompiers,
afin de promouvoir cette mixité des professionnels et des volontaires, qui a
fait ses preuves et à laquelle les Français sont attachés.
Solidairement, avec les 23 000 sapeurs-pompiers professionnels, les 200 000
sapeurs-pompiers volontaires de notre pays sont indispensables au bon
fonctionnement des services d'incendie et de secours. Ils prennent largement
leur part du lourd tribut payé chaque année par les sapeurs-pompiers tombés en
service pour secourir nos concitoyens : sur seize sapeurs-pompiers décédés
depuis le début de cette année, dix étaient des volontaires.
La nation leur doit sa reconnaissance. Nous devons en ce qui nous concerne
faciliter les conditions de développement du volontariat et permettre à ce
vivier de se renouveler.
C'est le sens des principes qu'a posés la loi du 3 mai 1996, en affirmant le
droit à la disponibilité du volontaire dans le cadre de conventions avec leurs
employeurs, l'obligation de formation initiale et de perfectionnement, le droit
à percevoir des vacations pour des missions qu'ils assurent et une allocation
de vétérance à la fin de leur engagement.
La proposition de loi déposée sur le bureau de la Haute Assemblée vise à
parfaire la mise en oeuvre de ce dernier principe. La loi du 3 mai 1996 a
disposé que tout volontaire pouvait percevoir l'allocation de vétérance, au
terme de son engagement, lorsqu'il atteint la limite de son grade et s'il a
effectué au moins vingt ans de service.
Le financement de cette allocation, divisée en une part forfaitaire et une
part variable, était laissé, pour la part forfaitaire, à la charge des
collectivités locales et des établissements publics concernés, et partagé, pour
la part variable, entre ces mêmes collectivités et établissements et les
sapeurs-pompiers volontaires.
Il est apparu que la loi avait fixé, voilà deux ans, des conditions très
contraignantes ayant notamment pour effet de restreindre fortement le nombre
des bénéficiaires, et également de les obliger à prolonger leur engagement
jusqu'à l'âge de cinquante-cinq voire soixante ans, ce qui peut présenter des
risques importants.
Dans ces conditions, il est apparu, à l'Etat comme aux élus, nécessaire de
corriger ces règles.
La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui vise ainsi à dissocier la
durée d'activité de vingt ans de l'obligation d'exercice jusqu'à l'âge limite.
La durée de service exigée est maintenue à vingt ans, mais peut être réduite à
quinze ans en cas d'incapacité opérationnelle reconnue.
Par ailleurs, les critères de calcul de la part variable seront définis par
décret. Le financement des deux parts sera désormais intégralement assuré par
les collectivités locales et les établissements publics.
S'ajoute une dernière clarification visant à permettre aux bénéficiaires,
avant le 1er janvier 1998, d'allocations d'un montant supérieur à la part
forfaitaire de continuer à percevoir ce montant, sous la réserve que les
collectivités concernées acceptent d'assumer financièrement cette
différence.
Les incidences financières des dispositions ont été rappelées par M.
René-Georges Laurin. Elles sont de l'ordre de 36 millions de francs, soit 8
millions de francs du fait de l'extension du nombre de bénéficiaires et 28
millions de francs à la charge des collectivités et établissements publics pour
financer intégralement la part variable.
Votre assemblée a, par ailleurs, été saisie d'un amendement relatif aux
modalités de fonctionnement des conseils d'administration des services
départementaux d'incendie et de secours, les SDIS.
Je rappelle que la départementalisation des services départementaux d'incendie
et de secours a abouti à la création, dans chaque département, d'un
établissement public doté de ses institutions propres, notamment de son conseil
d'administration, et chargé de définir la politique de couverture des risques
et l'acquisition des équipements correspondants. Des textes réglementaires ont
précisé, au cours des deux dernières années, les modalités d'organisation de
ces services départementaux ainsi que le cadre indemnitaire des
sapeurs-pompiers professionnels.
Reste à déterminer, et c'est l'objet de l'amendement déposé devant la Haute
Assemblée, certaines modalités de fonctionnement des conseils d'administration
des services départementaux d'incendie et de secours. Il s'agit, d'abord, dans
le silence à cet égard de la loi du 3 mai 1996, de prévoir la possibilité
d'indemniser, au titre de leurs fonctions, les présidents et vice-présidents
des conseils d'administration. Le principe en étant fixé, il appartiendra
ensuite au pouvoir réglementaire de déterminer, par décret en Conseil d'Etat,
les référentiels qui permettront le calcul des indemnités en fonction de
diverses hypothèses qui sont actuellement à l'étude.
D'autres dispositions visent à assurer, au profit des vice-présidents, la
continuité de l'exécutif de l'établissement public en cas d'absence ou
d'empêchement du président. Il s'agit, enfin, de faciliter le fonctionnement
administratif et financier des services départementaux d'incendie et de secours
en augmentant le nombre d'agents susceptibles de bénéficier d'une délégation de
signature.
La proposition de loi et les amendements qui vous sont ainsi soumis
recueillent l'accord du Gouvernement. Recevant en juin dernier l'ensemble des
présidents des conseils d'administration des services départementaux d'incendie
et de secours, M. Jean-Pierre Chevènement avait eu l'occasion de leur dire
combien il était favorable à leurs demandes et qu'il s'emploierait à les faire
aboutir.
J'ai moi-même reçu, il y a quelques semaines, une délégation des présidents
des conseils d'administration des SDIS - M. Bimbenet en faisait partie - qui
m'ont renouvelé leur demande.
Je souhaite que la Haute Assemblée donne à cette demande sa traduction
législative et permette ainsi à l'ensemble des services d'incendie et de
secours, et donc à l'ensemble des sapeurs-pompiers, de mieux assumer leur
difficile mission au service de la protection de nos concitoyens.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à Mme Derycke.
Mme Dinah Derycke.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la loi du 3
mai 1996 relative au développement du volontariat dans le corps des
sapeurs-pompiers volontaires a consacré la reconnaissance de la nation aux
sapeurs-pompiers volontaires qui constituent, en dehors des grandes
agglomérations, l'ossature essentielle des services départementaux d'incendie
et de secours.
L'allocation de vétérance est un élément important de cette reconnaissance.
Mais au-delà l'objectif est évident, il s'agit, d'une part, d'encourager le
volontariat et, d'autre part, de fidéliser et de récompenser les
sapeurs-pompiers volontaires les plus actifs.
Cette loi a permis de mettre fin à une situation qui se caractérisait par une
extrême hétérogénéité et d'harmoniser le montant et les conditions de versement
de l'allocation de vétérance.
Cette loi a également permis de reconnaître la mission des sapeurs-pompiers
volontaires, de prendre en compte les services rendus par ces hommes qui
bénéficient de la reconnaissance et de l'admiration de nos concitoyens.
Rappelons que, chaque année, M. le rapporteur l'a souligné, une vingtaine de
sapeurs-pompiers volontaires paient de leur vie leur dévouement envers leurs
concitoyens et le service rendu à la nation.
La proposition de loi que nous avons déposée reflète l'esprit qui a présidé à
l'instauration de l'allocation de vétérance, en tire les conclusions logiques
et tente de remédier aux difficultés qui sont apparues lors de sa mise en
oeuvre.
Ce dispositif prévoit le droit pour tout sapeur-pompier volontaire de
percevoir une allocation de vétérance, dès lors que son engagement prend fin à
la limite d'âge de son grade et qu'il a effectué au moins vingt années de
service. Mais trois difficultés sont apparues.
Tout d'abord, l'obligation de répondre à des conditions de limite d'âge et de
durée de service s'est révélée injuste. Elle a, en effet, pour conséquence
d'écarter les sapeurs-pompiers volontaires qui ont mis fin à leur activité
avant la limite d'âge mais qui avaient cependant accompli vingt ans ou plus de
service.
Ainsi, un jeune homme qui a intégré le corps des sapeurs-pompiers volontaires
à seize ans et qui a terminé officier est tenu de servir, s'il veut pouvoir
prétendre à une allocation de vétérance, de seize à soixante ans, soit durant
quarante-quatre ans.
Cela n'était d'ailleurs pas passé inaperçu lors du vote de la loi, plusieurs
de nos collègues ayant attiré l'attention sur ces questions. Mais ils n'avaient
pas été suivis à l'époque, essentiellement pour des raisons financières.
J'en reviens à la deuxième difficulté. Les règles du cofinancement de la part
variable entre les collectivités locales, les établissements publics de
coopération intercommunale, d'une part, et les sapeurs-pompiers volontaires,
d'autres part, se sont révélées financement très difficiles, voire impossibles
à mettre en oeuvre.
Ce serait la conséquence du défaut de publication du décret d'application
devant fixer les critères de calcul, mais aussi de l'absence d'accord entre les
parties concernées sur la définition des services accomplis, ainsi que de la
réticence des sapeurs-pompiers volontaires à apporter leur propre contribution.
On peut cependant comprendre les raisons de leur réticence, puisqu'il s'agit,
en fait, d'une allocation destinée à marquer la reconnaissance de la
collectivité pour services rendus !
La troisième difficulté a trait au retard pris pour l'application de cette
loi, qui pénalise les sapeurs-pompiers volontaires remplissant les conditions
exigées entre le 1er janvier 1995 et le 1er janvier 1998.
Il convient donc de corriger les règles fixées par la loi du 3 mai 1996, afin
que les sapeurs-pompiers volontaires ayant cessé leur activité avant la date
d'entrée en vigueur de la loi perçoivent la part forfaitaire de cette
allocation s'ils remplissent les conditions requises.
Mais, ceux qui bénéficient au 1er janvier 1995 d'une allocation de vétérance
supérieure à celle qui résultait de la loi du 3 mai 1996 peuvent percevoir, en
outre, une somme égale à la différence entre ces deux montants, si les
autorités d'emploi le décident.
Les solutions apportées par la présente proposition de loi ont été
parfaitement exposées par M. le rapporteur ; il n'est pas utile de les
développer.
Il s'agit d'étendre le champ d'application du droit à la perception de
l'allocation de vétérance à tout sapeur-pompier volontaire dès lors qu'il a
accompli vingt ans de service et d'abaisser à quinze ans la durée minimale de
service pour ceux qui seraient victimes d'une incapacité opérationnelle
médicalement reconnue. La limite d'âge serait donc une condition non plus
d'attribution, mais de versement. En outre, il n'y aurait plus d'allocation de
vétérance maximale, celle-ci étant à l'avenir fixée en application de critères
de calcul définis par décret en Conseil d'Etat.
Mais la suppression de l'allocation de vétérance maximale pose problème pour
la réversion aux veuves et aux enfants mineurs.
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
Un amendement du Gouvernement a été déposé !
Mme Dinah Derycke.
Des explications nous seront données à l'occasion de l'examen de cet
amendement.
Mon souhait est que ni les veuves, ni les enfants mineurs ne soient pénalisés
par une disposition que, par mégarde, nous n'aurions pas parfaitement
étudiée.
Cette proposition de loi tend également à simplifier les modalités de calcul
de la part variable et à supprimer la contribution apportée par les
sapeurs-pompiers volontaires.
Enfin, ce texte permet aux sapeurs-pompiers volontaires qui percevaient, avant
le 1er janvier 1998, une allocation supérieure à la part forfaitaire de
percevoir la même somme si les collectivités et les établissements publics de
coopération intercommunale concernés le décident.
Il s'agit d'un texte de toilettage qui s'inscrit dans la démarche retenue en
1996 et que nous avons approuvée.
Ces dispositions sont, selon nous, de nature à inciter un engagement plus fort
dans cette carrière et dans le bénévolat. Elles permettent d'aller plus loin
dans la reconnaissance, la gratitude et le respect dus aux sapeurs-pompiers
volontaires.
Certes, ces mesures ont un coût qui a été rappelé par M. le ministre, mais qui
n'est pas exorbitant au regard des services rendus et de l'importance des
missions remplies.
L'objectif de la loi du 6 mai 1996 était de mettre un terme à la désaffection
à l'égard du volontariat et de remédier, en particulier dans les petites
communes, à la difficulté de recruter des jeunes.
Les présentes dispositions vont dans le bon sens. Ce texte nous semble donc
réaliste et équitable.
Le groupe socialiste a déposé des amendements.
Le premier vise à permettre au président du conseil d'administration des
services départementaux d'incendie et de secours d'opérer des délégations de
signature afin de faciliter, bien entendu, l'administration et la gestion de
ces services.
Le deuxième amendement tend à réparer une autre injustice, en proposant la
mise en place d'un régime indemnitaire pour les présidents et les
vice-présidents de conseils d'administration des SDIS.
En effet, la loi du 3 mai 1996 relative à l'organisation de ces services
départementaux est muette sur l'indemnisation du président et du vice-président
de cet organisme. Pourtant, les élus chargés de l'exécutif doivent être de plus
en plus disponibles et la responsabilité qui pèse sur eux est de plus en plus
lourde, notamment en raison de l'importance des budgets.
La seule possibilité offerte aujourd'hui aux élus des conseils
d'administration est de bénéficier, ce qui est le moins qu'on puisse faire, du
remboursement des frais de déplacement et de séjour liés à l'exercice de leur
fonction.
Les présidents et les vice-présidents d'établissements publics de coopération
intercommunale - syndicats de communes, districts, communautés de communes,
communautés de villes, communautés urbaines, etc. - bénéficient d'une indemnité
de fonction, en application de l'article 19 de la loi du 2 février 1992,
relative aux conditions d'exercice des mandats locaux.
C'est ainsi que le président d'un syndicat de communes qui gère une piscine
dont dépendent sept ou huit maîtres-nageurs, deux agents techniques et un agent
administratif, peut percevoir des indemnités.
En conséquence, le troisième amendement que nous avons déposé tend à fixer un
régime indemnitaire pour les présidents et les vice-présidents de SDIS, selon
les modalités prévues par décret en Conseil d'Etat.
Mais cette question ne concerne pas les seuls conseils d'administration de
SDIS. En effet, de nombreux établissements publics locaux présentent les mêmes
caractéristiques. Je pense notamment aux offices publics communaux,
départementaux ou interdépartementaux d'HLM, aux centres communaux d'action
sociale de villes importantes ou à certains syndicats mixtes.
Les fonctions de président et de vice-président ne sont pas indemnisées dans
ces cas-là alors que le travail demandé et les responsabilités sont importants.
C'est pourquoi nous demandons leur indemnisation afin de leur permettre
d'exercer pleinement leur mandat, sans déléguer excessivement à leurs
administrations.
Il me semble que nous pourrions parvenir à un accord qui permettrait de régler
ces questions à la grande satisfaction de tous, des élus bien sûr, mais aussi
et surtout des sapeurs-pompiers bénévoles. Cela en vaut la peine :il s'agit de
la sécurité de nos concitoyens.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la loi du 3
mai 1996 relative au développement du volontariat dans le corps des
sapeurs-pompiers a permis une reconnaissance juridique de l'existence des
pompiers volontaires, qui s'est traduite, notamment, par l'aménagement d'une
disponibilité pour la formation et les interventions.
Ce texte a reconnu par ailleurs les services rendus par les sapeurs-pompiers
volontaires par le droit de percevoir des vacations horaires et par le
versement d'une allocation de vétérance.
A l'époque, mon groupe, par la voix de M. Robert Pagès, s'était abstenu sur
l'ensemble du projet de loi en déclarant : « Ce texte a rendu possibles
quelques avancées non négligeables en ce qui concerne l'allocation de vétérance
et grâce aux dispositions que nous venons d'adopter pour les veuves et les
salariés agricoles. Néanmoins, par rapport, à l'immense service rendu par les
sapeurs-pompiers volontaires, nous devons reconnaître que le texte reste bien
en deçà de ce qu'il aurait dû être. Rien n'a été prévu concernant les tâches de
prévention ou la participation financière de l'Etat. »
Si la loi de 1996 a permis de remédier aux disparités dans le versement de
l'allocation de vétérance et d'unifier les conditions de son financement, ce
qui est favorable aux sapeurs-pompiers volontaires, nous avions considéré,
toutefois, qu'il n'était pas normal d'en faire supporter le coût aux
collectivités locales.
En effet, considérant qu'il s'agissait d'un désengagement de l'Etat au
détriment des collectivités locales, nous avions déposé un amendement, qui n'a
pas été adopté, prévoyant la participation financière de l'Etat pour financer
l'allocation de vétérance. Telle est toujours notre opinion en la matière.
C'est pourquoi nous défendrons tout à l'heure un amendement dans ce même
esprit.
Dans les faits, alors qu'une partie de plus en plus importante des risques est
liée aux politiques générales - transport, urbanisme, extension des friches,
allongement des parcours pour accéder aux hôpitaux - l'Etat ne participe que
très peu au financement des secours.
La part de l'Etat en la matière est généralement inférieure à 3 %, le reste,
soit 97 %, se répartit entre les conseils généraux et les communes, dans des
proportions qui peuvent être très variables d'un département à l'autre. Et la
part des communes est presque toujours supérieure à celle du conseil
général.
Mes chers collègues, tant que cette question du financement ne sera pas
traitée en profondeur, on ne réglera pas les problèmes auxquels les services
d'incendie et de secours, les communes et les départements doivent faire face,
qu'il s'agisse des investissements, du paiement des salaires des
professionnels, des vacations horaires et de l'allocation de vétérance des
volontaires.
Concernant cette allocation de vétérance, qui se compose d'une part
forfaitaire et d'une part variable, il s'est révélé en pratique que cette
dernière n'a jamais été versée, faute d'accord entre les parties pour son
calcul.
Le décret n'a jamais été publié : seule la part forfaitaire de cette
allocation était donc versée.
La présente proposition de loi tend à remédier à cette situation.
L'article 1er assouplit les conditions d'attribution de l'allocation de
vétérance attribuée aux sapeurs-pompiers volontaires pour ne retenir que la
seule condition des vingt années de services.
Cette disposition devrait bénéficier à 3 000 bénévoles et entraîner une
augmentation des charges des collectivités et établissements concernés évaluée
à 8,1 millions de francs par an par rapport à la loi de 1996.
L'article 3 supprime la contribution des volontaires au financement pour la
part variable de l'allocation vétérance, qui sera désormais supportée par les
collectivités territoriales et établissements publics, autorités d'emploi des
pompiers volontaires.
Si la suppression de la contribution des sapeurs-pompiers volontaires au
financement de la part variable ne nous choque pas au niveau du principe même -
le but étant de marquer la reconnaissance de la collectivité pour les services
rendus - l'on peut regretter, en revanche, que le dispositif ainsi proposé ne
comporte toujours pas de participation financière de la part de l'Etat.
Il se limite à un nouveau transfert de charges vers les collectivités
concernées, même si le coût ainsi engendré se limite à 28 millions de
francs.
L'article 4 reporte au 1er janvier 1998 le versement d'une prestation
différentielle pour les sapeurs-pompiers volontaires qui bénéficient d'une
allocation supérieure à celle qui est instituée par la loi.
Si, sur le fond, nous émettons quelques réserves concernant le financement des
présentes dispositions, en revanche, sur la forme, nous considérons que ces
dispositions amélioreront la situation des sapeurs-pompiers volontaires et leur
assureront une meilleure reconnaissance.
Toutefois, du sort de notre amendement dépendra notre vote final.
Monsieur le ministre, permettez-moi de vous poser une question concernant la
réorganisation du service départemental d'incendie et de secours, telle qu'elle
découle de la loi du 3 mai 1996.
Mon attention a été attirée en effet, comme celle de l'ensemble de mes
collègues, sur les plans local et national, sur le problème de l'indemnisation
des présidents et vice-présidents des services d'incendie et de secours, qui
n'a pas été prévue dans cette loi.
Comme l'a rappelé Mme Derycke il y a un instant, ceux-ci se trouvent dans une
situation difficile au regard des responsabilités qui leur incombent et de la
grande disponibilité que la loi exige de leur part.
Cette question fait l'objet de plusieurs amendements, quoique l'on puisse
s'interroger sur l'opportunité d'en parler à l'occasion de cette proposition de
loi relative au volontariat dans le corps des sapeurs-pompiers.
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
J'en suis bien d'accord.
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
C'est vrai.
M. Robert Bret.
Nous allons cependant les examiner.
Monsieur le ministre, pouvez-vous en conséquence nous apporter quelques
éléments de réponses à ce sujet ?
Je terminerai, en attirant l'attention du Gouvernement sur le dossier des
marins-pompiers de Marseille, dont la charge est assurée en totalité par la
seule ville de Marseille, vous le savez.
Monsieur le ministre, la professionnalisation des armées va entraîner pour
cette commune un coût supplémentaire de 21 millions de francs.
Les Marseillais, très attachés à leur bataillon de marins-pompiers,
singularité de l'histoire de cette ville et de ses rapports avec l'Etat, ne
comprennent pas l'absence de participation financière de l'Etat, comme c'est le
cas pour les pompiers de Paris. Si l'Etat pouvait regarder ce dossier de plus
près, les Marseillais en seraient ravis.
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
Il n'y a pas que les Marseillais ; tout le monde serait ravi
!
M. le président.
La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, voilà une
proposition de loi apparemment utile puisqu'elle remédie essentiellement à une
imperfection de la loi sur le développement du volontariat dans le corps des
sapeurs-pompiers, qui privait de nombreux vétérans d'une allocation méritée
lorsqu'ils mettaient fin à leur engagement avant la limite d'âge.
C'est également une proposition de loi apparemment nécessaire, monsieur le
ministre, parce que les textes d'application de ladite loi se font attendre.
Cela ne concerne pas seulement le calcul de la part variable de l'allocation de
vétérance : à ma connaissance, mais je peux me tromper, le dispositif
d'encouragement à l'embauche de sapeurs-pompiers volontaires par des
entreprises privées, sous forme d'une réduction de leur prime d'assurance et
qui exigeait la signature d'une convention, n'est pas encore en application.
L'allocation de vétérance doit rester une disposition incitative au
développement du volontariat chez les sapeurs-pompiers, dont nous connaissons
tous le dévouement et l'efficacité, notamment mais pas exclusivement, en zone
rurale.
Je n'évoquerai donc pas, monsieur le rapporteur, la question de la
constitutionnalité de ce projet de loi - il s'agit bien d'un projet de loi
camouflé - je ferai simplement remarquer que l'amendement n° 8 rectifié, qui ne
concerne en rien les sapeurs-pompiers, n'a rien à voir avec ce texte et qu'il
est manifestement anticonstitutionnel puisqu'il accroît la charge publique.
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
La commission l'a refusé.
M. Yves Fréville.
Très bien !
Les dispositions de cette proposition de loi ne sont cependant pas toutes
aussi justifiées les unes que les autres.
J'approuve pleinement la suppression de la disposition quelque peu absurde qui
interdisait aux sapeurs-pompiers ayant plus de vingt ans de service de
bénéficier de l'allocation de vétérance s'ils n'étaient pas encore en activité
à cinquante-cinq ans, à soixante ans pour les officiers.
Cependant, dans mon département d'Ille-et-Vilaine, j'ai calculé que 16 % des
sapeurs-pompiers, soit 152 sur 935, satisfaisaient à ces nouvelles conditions
et auraient, de ce fait, droit à l'allocation de vétérance, ce qui coûterait
aux SDIS environ 300 000 francs.
Je me suis livré à un petit calcul en extrapolant ces chiffres à la France
entière. Selon mes estimations, cela coûterait aux SDIS non pas 8 millions de
francs, mais au moins 20 millions à 25 millions de francs, soit trois fois les
chiffres donnés par le ministère de l'intérieur.
Je formulerai une deuxième remarque, portant sur le décret de modulation de la
part variable. Celle-ci, selon les termes de la proposition de loi, doit tenir
compte des services accomplis par les sapeurs-pompiers suivant des critères
définis par décret. J'approuve notre excellent rapporteur de ne pas vouloir les
figer dans la loi.
Cette modulation me paraîtrait bien modeste, monsieur le ministre, si elle ne
tenait compte que du grade et du nombre des années de service. Il me semble
nécessaire de prendre en compte d'autres éléments constitutifs de l'activité
réelle des sapeurs-pompiers.
Doit-on assimiler l'activité du sapeur-pompier d'un petit corps de première
intervention, qui est appelé cinquante fois par an, au travail accompli par le
volontaire d'un centre de secours en zone touristique, celui de Cancale par
exemple - je choisis des noms qui évoquent quelque chose...
(Sourires.)
- où le nombre d'interventions est de 1 000 ou celui de
Dinard, où le nombre d'interventions atteint 1 300 ?
Ne pas vouloir tenir compte de cette disparité aboutirait à défavoriser ceux
qui se dévouent à la collectivité dans les centres de secours ayant une forte
activité.
Ne pas donner certains avantages à ces sapeurs-pompiers reviendrait
indirectement à dire qu'il faudra bien, un jour, affecter des sapeurs-pompiers
professionnels dans tous ces centres de secours et ne plus utiliser les
capacités de volontariat que nous y rencontrons encore.
Ma troisième remarque portera sur la suppression de toute contribution de la
part des sapeurs-pompiers volontaires.
Ce qui est en cause, à mon sens, ce n'est pas le transfert de charges, assez
modeste, supporté par les collectivités locales, c'est plutôt la question de
principe que cela pose. En effet, je ne pense pas qu'il soit tout à fait
souhaitable d'abandonner toute référence à un système de répartition au profit
d'une totale prise en charge par les collectivités locales. Une participation,
à concurrence de 25 % au maximum comme cela était prévu, aurait pu jouer le
rôle utile de « ticket modérateur ».
Ne pas prévoir cette participation, c'est en outre se priver de l'instrument
d'évaluation qui permettrait d'estimer quelle a été, au cours de sa vie active,
la participation du sapeur-pompier volontaire. C'est un peu regrettable.
En guise de conclusion, je souhaiterais dire, mes chers collègues, mon
inquiétude quant au financement de ces mesures qui, ajouté à celui de beaucoup
d'autres, retombe, via le SDIS, sur nos communes et nos départements.
Certes, le transfert total paraît modeste : 28 millions de francs, disait M.
le rapporteur. J'ai expliqué pourquoi ce chiffre me paraissait sous-estimé,
mais, de plus, il va augmenter très rapidement, notamment en ce qui concerne la
part variable.
En effet, celle-ci n'est accordée qu'au flux des nouveaux bénéficiaires, et
pas au stock existant, qui bénéficie de la part fixe au 1er janvier 1998. Or,
bien entendu, en 1999, ce flux concernera deux années de nouveaux
bénéficiaires. Chaque année, il y aura une augmentation considérable, de telle
sorte que, à moins que l'on ne me démente, et je suis tout prêt à accepter la
critique, nous arriverons très vite à un coût non pas de 30 millions de francs,
mais de 100 millions de francs pour cet ensemble de mesures. Or cette mesure
supplémentaire s'ajoute à toutes celles qui ont été évoquées, comme les 5 % de
régime indemnitaire supplémentaire ou les mesures réglementaires qui induisent
de nouveaux contrats d'entretien.
L'Etat, cela a été dit, ne prend pas sa juste part de cet effort en faveur de
la sécurité.
Enfin, je ne crois pas - et là je m'exprime vraiment à titre personnel ; j'ai
même l'impression de clamer dans le désert
(sourires) -
que le problème
du financement du SDIS pourra continuellement être résolu par le recours au
contingent.
En effet, j'ai toujours dit que le SDIS devrait être financé par une ligne
supplémentaire. Pour quelle raison ? Et là je m'adresse au ministre de
l'intérieur, qui aura à défendre le projet de loi sur l'intercommunalité, qui
devrait encourager le développement des communautés d'agglomérations, qui
seront financées par la taxe professionnelle unique.
Monsieur le ministre, je voudrais vous rendre conscient de l'absurdité du
système auquel nous allons aboutir.
Dans mon département, un peu pilote, 500 000 sur 800 000 habitants connaissent
déjà le régime de la taxe professionnelle d'agglomération.
Considérons le district de Rennes, qui a la compétence en matière d'incendie :
il comprend 300 000 habitants qui contribuent actuellement au financement de
l'allocation de vétérance. Mais qui paiera les suppléments ? Uniquement les
entreprises, puisque le district bénéficie de la taxe professionnelle
d'agglomération.
Considérons sept communautés de communes, rurales pour l'essentiel, qui sont
soumises à la taxe professionnelle d'agglomération. Là, la compétence est à
l'échelon communal. Qui va payer ? Uniquement les ménages. En effet, il n'est
plus question, à cet échelon, de faire payer les entreprises, puisque c'est à
l'échelon communal que l'impôt est perçu.
Enfin, considérons un dernier groupe de 300 000 habitants soumis au régime
habituel des communes, qui sont financées à la fois par les entreprises, par le
biais de la taxe professionnelle, et par les ménages.
Dans ce cas, les dépenses de sécurité seront financées à la fois par les
ménages et par les entreprises.
On ne peut pourtant pas avoir un système où ce sont tantôt les entreprises
seules, tantôt les ménages seuls, et tantôt les entreprises et les ménages qui
paient ! Il faudra bien, un jour, le simplifier !
Cette remarque n'a pas d'application immédiate dans la loi mais, monsieur le
ministre, je tenais à montrer que ces problèmes existent et qu'il faudra bien
les résoudre. Or la seule façon d'y parvenir sera d'instituer une fiscalité
spécifique aux SDIS.
Je voterai cette proposition de loi mais j'espère, monsieur le ministre, que
vous prendrez en considération nos observations concernant, d'une part,
l'accroissement des charges des SDIS et, d'autre part, la nécessité de mieux
témoigner notre reconnaissance aux vétérans pour les services qu'ils ont
rendus.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Bimbenet.
M. Jacques Bimbenet.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la
proposition de loi que nous examinons aujourd'hui est un complément de la loi
du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de
sapeurs-pompiers.
Le titre II de cette loi traite des vacations horaires et son article 12, de
l'allocation de vétérance. Celle-ci, qui existait depuis de nombreuses années,
a été ainsi rendue obligatoire.
L'allocation de vétérance est due lorsque l'engagement du sapeur-pompier
volontaire prend fin parce qu'il atteint la limite d'âge de son grade, après
avoir effectué au moins vingt ans de service, cette limite d'âge étant ramenée
à quarante-cinq ans en cas d'incapacité opérationnelle reconnue
médicalement.
Le montant de l'allocation ainsi définie ne représente que la première part,
qui est forfaitaire. Peut s'y ajouter une seconde part, qui est variable.
Le calcul de cette seconde part, prévue par la loi du 3 mai 1996, s'est révélé
trop compliqué, et le décret qui devait en fixer les modalités n'a jamais été
publié.
C'est pourquoi, lors de l'une des réunions que nous avons régulièrement avec
le ministère de l'intérieur - réunions auxquelles je participe maintenant comme
représentant de l'association des présidents de conseil d'administration des
SDIS - j'ai été amené à présenter un rapport sur ce problème de l'allocation de
vétérance. Je suis heureux de constater que la présente proposition de loi
reprend pratiquement l'intégralité des conclusions de ce rapport, y compris en
ce qui concerne l'allocation de réversion aux ayants droit, veuves ou enfants
mineurs. Je vous remercie d'ailleurs, monsieur le ministre, de l'amendement que
le Gouvernement a déposé à ce sujet.
Aux termes de cette proposition de loi, il n'est plus nécessaire que les
volontaires atteignent la limite d'âge de leur grade pour percevoir
l'allocation de vétérance, mais ceux qui auront toutefois accompli plus de
vingt années bénéficieront d'un supplément. C'est précisément ce supplément qui
devient la part variable, assise sur le nombre d'années de service supérieur à
vingt ans, durée ramenée à quinze ans en cas d'incapacité opérationnelle.
Par ce nouveau texte, il s'agit donc de rendre possible l'application d'un
article de la loi adoptée il y a deux ans et de respecter ainsi l'engagement
que nous avions pris le 3 mai 1996 : reconnaître la valeur de l'action de
celles et ceux qui, pendant vingt ans et plus, se dévouent pour venir au
secours des personnes et des biens, les « récompenser » pour cette action, en
quelque sorte.
Cela dit, lorsque l'on sait qu'une telle allocation s'élève au maximum à 3 200
francs par an, après trente ans ou trente-cinq ans de service, on comprend
qu'il s'agit là d'une récompense plus morale que matérielle.
Les 205 000 sapeurs-pompiers volontaires qui, alliés aux 29 000
professionnels, permettent de garantir la sécurité civile auxquels nos
concitoyens aspirent et dont les maires, responsables de la sécurié dans leur
commune, ont besoin, méritent bien ce modeste témoignage de reconnaissance.
Je vous remercie, mes chers collègues de l'appui que vous apportez à cette
proposition, car les occasions que nous avons de marquer notre gratitude aux
sapeurs-pompiers volontaires sont bien peu fréquentes.
J'ai déposé plusieurs amendements sur ce texte, non pour en modifier
l'essence, mais, notamment, pour permettre aux présidents de SDIS de donner
certaines délégations de signature aux vice-présidents, aux directeurs de SDIS,
aux responsables des affaires administratives et financières, aux chefs de
groupement et du service de santé et de secours médical.
Je vous proposerai aussi de préciser que des indemnités pourront être
accordées aux présidents de SDIS, comme cela se fait dans la plupart des
syndicats intercommunaux.
Je m'en expliquerai plus amplement lors de la présentation de ces
amendements.
Je conclurai mon intervention en regrettant - mais soyez persuadés que je n'en
garde vraiment aucune rancoeur - de ne pas avoir été l'un des signataires de
cette proposition de loi. L'ancien officier de sapeur-pompier volontaire que je
suis est néanmoins heureux d'y avoir été associé en étant intervenu dans ce
débat !
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, il est
évident que tous les élus sont attachés au développement du volontariat. En
effet, si ces 200 000 volontaires n'étaient pas là, il ne serait pas possible
d'assurer la sécurité des biens et des personnes dans notre pays !
Cela ne veut pas dire du tout que certaines collectivités, notamment dans les
grandes agglomérations, ne sont pas amenées à recruter des professionnels.
Ainsi, dans les villes nouvelles, mais aussi dans d'autres secteurs, force est
de recruter des professionnels parce que, dans la journée, il n'y a personne,
ou presque, et il ne peut donc y avoir de volontaires pour prodiguer les
secours.
La loi de 1996, même si elle n'a pas été complètement mise en oeuvre, permet
de développer le volontariat. Certes, dans certains départements, la création
des observatoires ne va pas assez vite, la signature des conventions avec les
entreprises marque le pas. Monsieur le ministre, pourquoi ne pas dire aux
préfets - je l'ai fait dans mon département - que les services de l'Etat
devraient donner l'exemple ? L'ensemble des collectivités publiques devraient
d'ailleurs donner l'exemple ! Car on ne peut demander aux entreprises privées
de consentir un effort que l'on ne consent pas soi-même !
Des efforts sont accomplis en matière de formation. Si nous voulons que les
volontaires puissent exercer véritablement leur mission, il faut développer la
formation, et la loi de 1996 le permet, au moins potentiellement.
Pour ce qui concerne l'indemnité de vétérance, je dirai que les 1 000
sapeurs-pompiers volontaires de Seine-et-Marne qui en bénéficient ne se
posaient pas vraiment de problèmes métaphysiques puisque nous leur versons une
indemnité bien supérieure à celle qui est autorisée, même avec la part
variable.
En fait, les sapeurs-pompiers exercent bien souvent leur volontariat pendant
vingt ou vingt-cinq ans. Par la suite, ils peuvent connaître des changements
dans leur situation familiale ou être obligés, par exemple, de déménager. Ce
n'est pas obligatoirement de seize ans à cinquante-cinq ans que l'on est
sapeur-pompier !
Comme le disait Yves Fréville, les coûts vont augmenter progressivement, ne
serait-ce qu'en raison de l'allongement de la durée de vie, chez les
sapeurs-pompiers volontaire comme chez tous les Français, et c'est tant mieux.
Figurez-vous que nous avons fêté la semaine dernière, en Seine-et-Marne, le
centenaire d'un sapeur-pompier volontaire. N'est-ce pas extraordinaire ?
M. Robert Bret.
Montait-il encore à l'échelle ?
(Sourires.)
M. Jean-Jacques Hyest.
Il marchait encore très bien ! De surcroît, il avait fait la guerre de
1914-1918. Il n'a d'ailleurs pas eu la Légion d'honneur. Sans doute un oubli
!
Pour ce qui est de la part variable, l'augmentation restera modérée, la durée
moyenne de service n'étant pas, selon moi, aussi importante qu'on le dit. C'est
surtout sur la part fixe que portera l'augmentation, et cela dans
l'immédiat.
Mais il faut, monsieur le ministre, que les autres dispositions de la loi de
1996 soient mises en oeuvre.
Il est impératif de favoriser le volontariat. C'est indispensable pour le pays
mais c'est aussi très utile pour les jeunes dans la mesure où la conscription
est supprimée.
Le service de sapeur-pompier volontaire est, en effet, une excellente école de
civisme, on le constate à l'évidence sur le terrain. C'est en outre un facteur
de promotion sociale. Je connais personnellement des cas de jeunes gens qui
n'étaient pas pourvus de toutes les chances de faire un bon départ dans la vie
mais qui, ayant suivi une bonne formation en tant que sapeur-pompier
volontaire, sont devenus ensuite professionnels. Dans certains départements, on
favorise ce cheminement. C'est une preuve de plus de la nécessité de favoriser
le volontariat.
Que peut-on faire pour corriger ou aménager les dispositions de la loi de 1996
dont la mise en oeuvre se fait parfois avec difficulté ?
Le problème est réel mais je dois dire que certaines des propositions qui nous
sont soumises n'emportent pas mon adhésion. Ainsi, je regrette que ne soient
pas visés les établissements publics locaux pour le cumul des indemnités.
Si je ne suis pas défavorable à la délégation de signature au vice-président
ou au directeur - cela figure déjà dans la loi - je ne suis pas d'accord sur
les autres délégations de signature. Nous le savons, certains veulent instituer
une fonction de secrétaire général. Il ne faut pas entrer dans cette voie.
Pour ce qui concerne la disposition générale, sachant que le Parlement est
saisi d'un texte concernant - j'allais dire « le cumul des mandats» , mais il
est interdit d'utiliser cette expression dans cet hémicycle !
(Sourires)
- la compatibilité entre certains mandats, je pense qu'elle y trouverait mieux
sa place que dans celui-ci, dont l'objet est strictement le volontariat chez
les sapeurs-pompiers.
M. Yves Fréville.
Très bien !
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Article 1er
M. le président.
« Art. 1er. - L'article 12 de la loin° 96-370 du 3 mai 1996 relative au
développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers est ainsi
rédigé :
«
Art. 12.
- Le sapeur-pompier volontaire qui a effectué au moins
vingt ans de service a droit, à compter de l'année où il atteint la limite
d'âge de son grade ou de l'année de fin de la prolongation d'activité, à une
allocation de vétérance. Toutefois, la durée de service est ramenée à quinze
ans pour le sapeur-pompier volontaire dont l'incapacité opérationnelle est
reconnue médicalement.
« L'allocation de vétérance est composée d'une part forfaitaire et d'une part
variable.
« Le montant annuel de la part forfaitaire est fixé par un arrêté conjoint du
ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget.
« Le montant annuel de la part variable est modulé compte tenu des services
accomplis par le sapeur-pompier volontaire, suivant des critères de calcul
définis par décret.
« L'allocation de vétérance n'est assujettie à aucun impôt ni soumise aux
prélèvements prévus par la législation sociale.
« Elle est incessible et insaisissable. Elle est cumulable avec tout revenu ou
prestation sociale.
« L'allocation de vétérance est versée par le service départemental d'incendie
et de secours du département dans lequel le sapeur-pompier volontaire a
effectué la durée de service la plus longue. »
Par amendement n° 10, MM. Ostermann, Husson, Braun, Bernard, Haenel, Grignon
et Joly proposent de rédiger comme suit le quatrième alinéa du texte proposé
par cet article pour l'article 12 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 :
« Le montant annuel de la part variable est égal à une vacation horaire du
grade détenu par le sapeur-pompier volontaire à la fin de son dernier
engagement pour chaque année complète de service au-delà de la vingtième année.
»
La parole est à M. Ostermann.
M. Joseph Ostermann.
Le présent amendement vise, d'une part, à fixer dans la loi le mode de calcul
de la part variable de l'allocation de vétérance, dans un souci de stabilité
juridique et financière pour les collectivités locales qui sont appelées à
financer seules cette allocation.
Il vise, d'autre part, à relever de quinze à vingt ans le seuil d'années de
service prévu par décret afin d'alléger les charges croissantes que doivent
supporter ces mêmes collectivités.
Nous sommes nombreux à estimer que le coût des présentes dispositions est mal
évalué.
Monsieur le ministre, nous servons dans notre département 5 600 allocations de
vétérance pour 10 000 actifs. La charge pour les petites communes pose un
véritable problème. Augmenter sans cesse le poids des financements mettra
indiscutablement, à moyen terme, le volontariat en cause. C'est sans doute une
tentation inavouée du présent dispositif.
Voilà pourquoi nous avons déposé cet amendement.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
A son grand regret, monsieur Ostermann, la commission des
lois n'a pas cru pouvoir retenir cet amendement.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
Le
Gouvernement émet également un avis défavorable, non pas sur le fond, mais
parce que cette disposition relève du domaine réglementaie, ainsi que le
prévoit l'article 12 de la loi.
M. le président.
Monsieur Ostermann, maintenez-vous votre amendement n° 10 ?
M. Joseph Ostermann.
Si M. le ministre m'indique qu'il sera tenu compte de notre proposition
concernant le relèvement du seuil d'années de service dans le texte
réglementaire, je pourrai éventuellement le retirer.
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
Je
demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
Le
Gouvernement est prêt à étudier la question, monsieur Ostermann, mais je ne
peux prendre aucun engagement à cet égard.
M. Joseph Ostermann.
Dans ces conditions, je préfère maintenir mon amendement, monsieur le
président.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 10, repoussé par la commission et par le
Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 1er.
(L'article 1er est adopté.)
Article 2
M. le président.
« Art. 2. - Dans le premier alinéa de l'article 13 de la loi n° 96-370 du 3
mai 1996 précitée, les mots "l'allocation de vétérance maximale" sont remplacés
par les mots "l'allocation de vétérance". »
Par amendement n° 14, le Gouvernement propose de rédiger ainsi cet article
:
« Le premier alinéa de l'article 13 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 précitée
est ainsi rédigé :
« Si le sapeur-pompier volontaire est décédé en service commandé, une
allocation de réversion, dont les critères de calcul sont fixés par décret, est
versée de plein droit, sa vie durant, au conjoint survivant. A défaut,
l'allocation est versée à ses descendants directs jusqu'à leur majorité. »
La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
La
loi n° 96-370 du 3 mai 1996 prévoit, dans son article 13, qu'une allocation est
versée au conjoint survivant ou, à défaut, aux descendants mineurs d'un
sapeur-pompier volontaire décédé en service commandé. Le montant de cette
allocation est égal, selon les dispositions actuelles de cette loi, au montant
maximal de l'allocation de vétérance.
Cependant, les dispositions figurant dans la présente proposition de loi
tendent à supprimer le plafonnement de la part variable de l'allocation de
vétérance et, par voie de conséquence, n'offrent plus la possibilité de définir
un montant maximal de cette allocation.
Aussi est-il proposé que le montant de l'allocation de réversion, prévue à
l'article 13 de la loi du 3 mai 1996, soit déterminé à partir de critères de
calcul fixés par décret.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
La commission ne s'est pas prononcée sur la lettre de cet
amendement puisque nous venons d'en être saisi.
Toutefois, elle a fréquemment évoqué le problème des veuves. Je puis donc
affirmer, sans grand risque de me tromper, qu'elle aurait été favorable à cet
amendement.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 14.
Mme Dinah Derycke.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à Mme Derycke.
Mme Dinah Derycke.
Je souhaite que M. le secrétaire d'Etat prenne l'engagement, sur ce point très
technique, qu'aucune veuve ou qu'aucun mineur ne sera pénalisé par ce nouveau
système car la suppression de la référence à l'indemnité maximale me
préoccupe.
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
Je
demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
Je
veux vous rassurer, madame Derycke. Telle n'est pas l'intention du
Gouvernement. Nous renvoyons au décret le soin de déterminer les modalités de
calcul.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 14, accepté par la commission.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 2 est ainsi rédigé.
Article 3
M. le président.
« Art. 3. - Les trois premiers alinéas de l'article 14 de la loi n° 96-370 du
3 mai 1996 précitée sont remplacés par les dispositions suivantes :
« L'allocation de vétérance est financée par les contributions des
collectivités territoriales et des établissements publics, autorités d'emploi
des sapeurs-pompiers volontaires. »
Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion
commune.
Par amendement n° 11, MM. Ostermann, Husson, Braun, Bernard, Haenel, Grignon
et Joly proposent de rédiger comme suit cet article :
« A la fin du troisième alinéa de l'article 14 de la loi n° 96-370 du 3 mai
1996 relative au développement du volontariat dans les corps de
sapeurs-pompiers, les mots : "prélevée sur les vacations" sont remplacés par
les mots : "est fixée à cinq vacations horaires par an". »
Par amendement n° 9, MM. Bret et Duffour, les membres du groupe communiste
républicain et citoyen proposent :
A. - De compléter l'article 3 par deux paragraphes additionnels ainsi rédigés
:
« ... - Les pertes de recettes résultant du financement de l'allocation de
vétérance des sapeurs-pompiers volontaires sont compensées à due concurrence
par une augmentation de la dotation globale de fonctionnement.
« ... - Les pertes de recettes pour l'Etat résultant du paragraphe précédent
sont compensées par un relèvement du droit de timbre sur les opérations de
bourse prévu à l'article 978 du code général des impôts. »
B. - En conséquence, de faire précéder le début de cet article de la mention :
« I ».
La parole est à M. Ostermann, pour défendre l'amendement n° 11.
M. Joseph Ostermann.
Cet amendement vise à rétablir la participation des sapeurs-pompiers
volontaires au financement de la part variable de l'allocation de vétérance.
Il convient, en effet, de bien distinguer deux notions : d'une part, celle de
vacation-astreinte qui correspond à une indemnisation du temps consacré au
service du public et à la reconnaissance matérielle de l'accomplissement d'une
mission d'intérêt général et qui est obligatoire, et d'autre part, celle
d'allocation de vétérance qui correspond à l'équivalent, pour les
professionnels, d'une pension de retraite et fonctionne sur le même modèle.
Elle est, en effet, versée lorsque le volontaire atteint la limite d'âge de son
grade et donne droit, en cas de décès, à une pension de réversion.
Il est donc important, dans cette logique, de ne pas supprimer la cotisation
du volontaire en activité qui permet une mutualisation au profit des anciens.
Le présent amendement vise donc à rétablir cette participation au financement
de la part variable et à la fixer précisément à cinq vacations horaires par an,
somme relativement modique. Une telle mesure permettrait, par conséquent, de ne
pas alourdir les charges des collectivités.
M. le président.
La parole est à M. Bret, pour défendre l'amendement n° 9.
M. Robert Bret.
Cet amendement, vous l'aurez compris, a pour objet de faire participer l'Etat
au financement de l'allocation de vétérance.
Si nous sommes favorables au principe du versement de cette allocation
résultant de la loi de 1996 qui constitue une juste reconnaissance des services
rendus par les sapeurs-pompiers volontaires, nous constatons, en revanche, que
le dispositif proposé consiste en un transfert de charges de 28 millions de
francs supplémentaires, voire plus, pour les collectivités territoriales.
D'ailleurs, M. Laurin, rapporteur de la commission des lois, note également
dans son rapport : « On peut cependant regretter que le dispositif ne comporte
aucune participation de l'Etat et se limite à un transfert au détriment des
collectivités concernées. »
C'est pourquoi il est nécessaire de rechercher des mesures susceptibles de
compenser la charge de l'allocation de vétérance, induisant un nécessaire
effort de l'Etat envers cette mission de service public de sécurité civile.
Notre amendement porte non pas tant sur le coût à proprement parler de cette
allocation que sur le coût global de plus en plus lourd de la protection en
matière de sécurité civile que supportent les collectivités territoriales,
départements et communes.
Leurs charges, en effet, augmentent tandis que leurs recettes ne cessent de se
réduire, ce qui a des conséquences en termes d'accroissement de la fiscalité
locale. Il n'est donc pas nécessaire d'en rajouter !
Sans me faire trop d'illusion sur le sort de cet amendement, je vous propose
toutefois, mes chers collègues, de le voter.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 11 et 9 ?
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
L'amendement n° 11 de M. Ostermann tend à revenir, en fait,
sur la suppression de la contribution des volontaires, acceptée par la
commission. La commission y est donc défavorable.
Les dispositions prévues dans l'amendement n° 9 sont plus complexes. M. Bret,
qui a lu mon rapport avec attention, ce dont je le remercie, a pu s'apercevoir
que je déplore les charges qui sont imposées aux collectivités locales. Mais ce
n'est pas en incluant dans la DGF la compensation du prix du service que l'on
pourra remédier à cette situation. Aucun concours particulier de la DGF n'est
d'ailleurs prévu à cet effet. La commission est donc défavorable à cet
amendement.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur ces deux amendements ?
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
Le
Gouvernement est défavorable à ces deux amendements.
L'amendement n° 11 vise à revenir sur les dispositions de la loi du 3 mai 1996
en rétablissant la participation des sapeurs-pompiers volontaires au
financement de la part variable de l'allocation de vétérance et en la fixant à
cinq vacations horaires par an. Le Gouvernement ne peut qu'y être défavorable.
N'oublions pas que ces bénévoles exercent des missions au péril de leur vie.
L'amendement n° 9 vise à faire prendre en charge par l'Etat les dépenses liées
à l'allocation de vétérance. Or cette charge relève des collectivités locales.
J'ajoute que la DGF ne contribue pas au financement des services départementaux
d'incendie et de secours.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 11, repoussé par la commission et par le
Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 9, repoussé par la commission et par le
Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 3.
(L'article 3 est adopté.)
Article 4
M. le président.
« Art. 4. - Le second alinéa de l'article 18 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996
précitée est ainsi rédigé :
« Les sapeurs-pompiers volontaires qui bénéficiaient, avant le 1er janvier
1998, d'une allocation de vétérance supérieure à la part forfaitaire et
remplissent les conditions fixées à l'article 12, pourront percevoir en outre
une somme au plus égale à la différence entre ces deux montants, si les
collectivités territoriales et les établissements publics concernés le
décident. »
Par amendement n° 7 rectifié, M. Courtois, propose de rédiger ainsi cet
article :
« Le second alinéa de l'article 18 de la loin° 96-370 du 3 mai 1996 précitée
est ainsi rédigé :
« Les sapeurs-pompiers volontaires qui bénéficiaient avant le 1er janvier 1998
d'un régime d'allocation de vétérance plus favorable pourront conserver le
bénéfice de ce régime si les collectivités territoriales et les établissements
publics concernés le décident. »
Cet amendement est-il soutenu ?...
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
La commission le reprend.
M. le président.
Il s'agit donc de l'amendement n° 7 rectifié
bis.
Vous avez la parole, monsieur le rapporteur, pour le défendre.
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
Cet amendement répond à une demande émanant expressément des
sapeurs-pompiers et des associations concernées.
Il s'agit de permettre le maintien des anciens régimes locaux d'allocation de
vétérance pour ceux qui en bénéficiaient avant le 1er janvier 1998. Les
intérêts des sapeurs-pompiers volontaires seront ainsi préservés.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
Sur
le principe, le Gouvernement est favorable à cet amendement, mais il
souhaiterait limiter le bénéfice des dérogations prévues aux anciens
sapeurs-pompiers ressortissant de régimes plus favorables.
Dans sa rédaction actuelle, l'amendement peut engendrer des difficultés et
permettrait
a priori
aux différents régimes antérieurs de perdurer de
nombreuses années. C'est pourquoi il me paraît nécessaire de rédiger
différemment l'article 4. Le Gouvernement n'est donc pas favorable à l'adoption
de cet amendement sous réserve d'un examen ultérieur, en deuxième lecture, qui
nous permettra, peut-être, d'aboutir à une rédaction plus conforme.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 7 rectifié
bis
, repoussé par le
Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 4 est ainsi rédigé.
Articles additionnels après l'article 4
M. le président.
Je suis d'abord saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une
discussion commune.
Par amendement n° 1, MM. Bimbenet et Vallet proposent d'insérer, après
l'article 4, un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article L. 1424-30 du code général des collectivités territoriales est
complété par trois alinéas ainsi rédigés :
« Il peut déléguer, par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité,
l'exercice d'une partie de ses fonctions au vice-président du conseil
d'administration. Cette délégation subsiste tant qu'elle n'est pas
rapportée.
« En cas d'absence ou d'empêchement de toute nature, le président du conseil
d'administration est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses
fonctions, par le vice-président.
« En cas de vacance du siège de président ou de vice-président pour quelque
cause que ce soit, il est procédé, dans le délai d'un mois, à une nouvelle
élection selon les modalités prévues à l'article L. 1424-27. »
Par amendement n° 4, MM. Mauroy, Allouche et Raoult, Mme Derycke, les membres
du groupe socialiste et apparentés proposent d'insérer, après l'article 4, un
article additionnel ainsi rédigé :
« L'article L. 1424-30 du code général des collectivités territoriales est
complété par trois alinéas ainsi rédigés :
« Le président du conseil d'administration peut déléguer, par arrêté, sous sa
surveillance et sa responsabilité, l'exercice d'une partie de ses fonctions au
vice-président. Cette délégation subsiste tant qu'elle n'est pas rapportée.
« En cas d'absence ou d'empêchement de toute nature, le président du conseil
d'administration est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses
fonctions, par le vice-président.
« En cas de vacance du siège de président ou de vice-président pour quelque
cause que ce soit, il est procédé, dans le délai d'un mois, à une nouvelle
élection selon les modalités prévues à l'article L. 1424-27. »
La parole est à M. Bimbenet, pour défendre l'amendement n° 1.
M. Jacques Bimbenet.
Cet amendement a pour objet d'éviter la paralysie des services départementaux
d'incendie et de secours en cas d'empêchement du président du conseil
d'administration.
Il vise également à autoriser les délégations de pouvoirs d'un président à un
vice-président. Cette mesure permettrait en effet de faciliter la gestion des
SDIS et d'accélérer certaines prises de décision.
M. le président.
La parole est à Mme Derycke, pour présenter l'amendement n° 4.
Mme Dinah Derycke.
L'amendement n° 4 ayant un objet similaire à l'amendement n° 1 et afin de ne
pas allonger le débat, je fais mienne l'argumentation de M. Bimbenet.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 1 et 4 ?
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
La commission est défavorable à ces deux amendements car elle
estime qu'il s'agit de cavaliers. Par ailleurs, le dispositif proposé me semble
trop complexe.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur ces deux amendements ?
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
Ces
dispositions n'ont pas, à proprement parler, de rapport immédiat avec le texte
en discussion mais elles concernent d'une façon générale les services
départementaux d'incendie et de secours.
Le Gouvernement est donc favorable à ces dispositions car il est nécessaire de
permettre l'attribution d'une indemnité de fonction au vice-président et
d'assurer la continuité de l'exécutif.
Par ailleurs, je précise à M. Laurin que ces dispositions ne peuvent pas être
prises par voie réglementaire puisque nous sommes dans le cadre du code général
des collectivités territoriales.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 1, repoussé par la commission et accepté par
le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la
proposition de loi, après l'article 4, et l'amendement n° 4 n'a plus
d'objet.
Toujours après l'article 4, je suis maintenant saisi de trois amendements qui
peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 2, MM. Bimbenet et Vallet proposent d'insérer, après
l'article 4, un article additionnel ainsi rédigé :
« Il est inséré dans le code général des collectivités territoriales, après
l'article L. 1424-30, un article ainsi rédigé :
«
Art. L. 1424-30-1. -
Un décret en Conseil d'Etat détermine le montant
maximal des indemnités accordées, par délibération du conseil d'administration,
pour l'exercice effectif des fonctions de président et de vice-président de ce
conseil. Les intéressés ne participent pas à la délibération. »
Par amendement n° 5 rectifié, MM. Mauroy, Allouche, Raoult, Mme Derycke, les
membres du groupe socialiste et apparentés proposent d'insérer, après l'article
4, un article additionnel ainsi rédigé :
« Dans le paragraphe I de la sous-section 3 de la section 2 du chapitre IV du
titre II du livre IV de la première partie du code général des collectivités
territoriales après l'article L. 1424-30, il est inséré un article L. 1424-30-1
ainsi rédigé :
«
Art. L. 1424-30-1. -
Les indemnités maximales votées par le conseil
d'administration du service départemental d'incendie et de secours pour
l'exercice effectif des fonctions de président et de vice-président sont
déterminées par un décret en Conseil d'Etat. »
Par amendement n° 8 rectifié, MM. Peyronnet, Sutour et les membres du groupe
socialiste et apparentés proposent d'insérer, après l'article 4, un article
additionnel ainsi rédigé :
« Il est inséré après l'article L. 1424-50 du code général des collectivités
territoriales un article L. 1424-51 ainsi rédigé :
«
Art. L. 1424-51.
- Les indemnités maximales, votées par le conseil
d'administration des établissements publics locaux, pour l'exercice effectif
des fonctions de président et vice-président, sont déterminées par décret en
Conseil d'Etat, par référence au montant du traitement correspondant à l'indice
brut maximal de l'échelle indiciaire de la fonction publique. Ce décret fixera
en outre la liste des établissements publics locaux concernés compte tenu
notamment du montant de leur budget et des effectifs placés sous l'autorité de
leur président. »
La parole est à M. Bimbenet, pour défendre l'amendement n° 2.
M. Jacques Bimbenet.
Cet amendement a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles des
indemnités pourront être accordées au président ou au vice-président du conseil
d'administration d'un SDIS, pour l'exercice effectif de leurs fonctions.
Il est apparu effectivement que certains collègues présidents de SDIS sont
très pris et ont du mal à exercer convenablement.
M. le président.
La parole est à Mme Derycke, pour défendre les amendements n°s 5 rectifié et 8
rectifié.
Mme Dinah Derycke.
Ces amendements ont un objet similaire à l'amendement n° 2. J'ai expliqué,
dans la discussion générale, que l'ampleur, la charge de travail et les
responsabilités liées aux SDIS justifient pleinement le dépôt de cet
amendement.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 2, 5 rectifié et 8
rectifié ?
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
La commission a examiné le problème de la rétribution des
responsables des SDIS. Depuis des années, nous demandons au Gouvernement un
statut de l'élu local et nous ne l'avons toujours pas eu. L'adoption de ces
amendements ferait courir un risque. En effet, si nous accordons aujourd'hui
une indemnité au président et vice-président et - pourquoi pas ? - demain à
tous les responsables du conseil d'administration du SDIS, nul doute que très
rapidement nous serons saisis de demandes concernant tous les domaines qui
relèvent de l'intercommunalité.
C'est pourquoi la commission émet un avis défavorable sur les amendements n°s
2, 5 rectifié et 8 rectifié.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur ces amendements ?
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
Le
Gouvernement est favorable aux amendements n°s 2 et 5 rectifié, dans la mesure
où le problème de l'indemnisation du président et du vice-président du conseil
d'administration est directement posé. Les conseils d'administration des SDIS
ont été mis en place ; la délégation conduite par M. Dejonghe, président,
comprenait M. Bimbenet, premier vice-président,...
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
C'est-à-dire ceux qui sont concernés !
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
Certes, ils sont concernés, mais ils ont souligné le temps passé et les
responsabilités que représente la présidence des services départementaux
d'incendie et de secours.
Il nous paraît donc légitime d'introduire ces dispositions dès à présent,
sachant que, comme l'a suggéré M. Hyest, elles pourraient être reprises lors de
l'examen du projet de loi sur l'intercommunalité.
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
Je regrette la position prise par le Gouvernement.
Je le répète, ouvrir la porte aux indemnités pour les responsables de
sapeurs-pompiers peut constituer une injustice vis-à-vis des autres. Par
ailleurs, l'apitoiement général sur les responsables de sapeurs-pompiers me
paraît contestable. Enfin, ce n'est pas parce que les représentants des
présidents de conseil d'administration de SDIS ont été reçus au ministère de
l'intérieur qu'il y a lieu de leur donner satisfaction. En effet, cela voudrait
dire qu'il suffit d'aller demander et de tendre la sébile pour obtenir ce que
l'on souhaite.
Cela étant dit, cette question devra être réexaminée dans le cadre du statut
de l'élu. La commission a émis un avis défavorable, mais le Sénat, qui est
d'ailleurs très compétent en ce domaine, est juge.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 2.
M. Jean-Jacques Hyest.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest.
Si la loi de 1996 n'avait pas prévu une telle disposition, c'est parce que, à
l'origine - et c'est un point sur lequel nous avions beaucoup hésité - c'est le
président du conseil général qui devait présider le conseil d'administration,
ce qui était beaucoup plus clair. Nous avons modifié complètement le dispositif
au cours du débat. Il était donc normal qu'il n'y ait pas d'indemnité
spécifique.
Je rappelle qu'un président de conseil d'administration ce n'est ni le
directeur ni le préfet, qui est chargé des services opérationnels ; il a une
fonction de gestion. Certains élus locaux sont président de conseil
d'administration d'un établissement hospitalier, d'une maison de retraite ou
d'un office d'HLM. Pour autant, ils ne perçoivent pas d'indemnité...
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
Ils peuvent en percevoir une lorsqu'ils sont président du
conseil d'administration d'un SIVOM !
(M. le ministre fait un signe
d'assentiment.)
M. Jean-Jacques Hyest.
Effectivement ! Pour l'exercice de tous les mandats locaux, il y a possibilité
d'indemnités. Celles-ci ne sont pas toujours votées. Il ne s'agit pas d'une
rétribution. En effet, le principe, c'est que tout mandat est gratuit, même
s'il existe une indemnisation compte tenu du temps passé. Il convient de le
rappeler à certains.
Cela étant dit, ce n'est pas le moment d'adopter une telle disposition. De
surcroît, elle pose des problèmes de coordination, notamment par rapport au
cumul des indemnités. Il conviendrait donc de différer la décision sur ce
point.
Je le reconnais, la responsabilité d'un président de conseil d'administration
d'un SDIS peut être considérable. En effet, il gère un budget important et il
peut même être responsable sur le plan pénal. L'exercice de ces fonctions
justifie une indemnisation. Cependant, à l'instar d'autres mandats, il
faudrait, monsieur le ministre, adopter une disposition générale, dans le cadre
de l'intercommunalité.
Sur le principe, je ne suis donc pas défavorable à une telle disposition, mais
je considère qu'elle ne peut être adoptée à l'occasion d'une proposition de loi
avec laquelle elle n'a pas de lien.
M. Joseph Ostermann.
Absolument !
M. Jacques Bimbenet.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Bimbenet.
M. Jacques Bimbenet.
Je veux simplement insister, après M. Jean-Jacques Hyest, sur la
responsabilité qu'encourent les présidents de SDIS. Compte tenu des compétences
que les maires ont conférées au service départemental d'incendie et de secours,
ils ont une obligation de résultat. Ils doivent s'impliquer beaucoup dans
l'organisation de ces services. Je peux vous le certifier, dorénavant peu de
présidents de conseil général président un SDIS. Ces services sont présidés par
des maires ou des conseillers généraux, personnes qui n'ont pas toujours les
moyens de s'impliquer complètement dans l'organisation desdits services.
Je me permets d'insister - ce qui n'est pas souvent mon cas - sur
l'attribution de cette indemnité le plus rapidement possible. Je fais une
différence entre la présidence d'un SDIS et la présidence de certains
organismes, si utiles soient-ils.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 2, repoussé par la commission et accepté par
le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 5 rectifié, repoussé par la commission et
accepté par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 8 rectifié, repoussé par la commission.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président.
Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion
commune.
Par amendement n° 3, MM. Bimbenet et Vallet proposent d'insérer, après
l'article 4, un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article L. 1424-34 du code général des collectivités territoriales est
complété
in fine
par un alinéa ainsi rédigé :
« Le directeur départemental adjoint, le responsable des affaires
administratives et financières et les chefs de groupements et du service de
santé et de secours médical peuvent également, dans la limite de leurs
attributions, recevoir délégation de signature du président. »
Par amendement n° 6, MM. Mauroy, Allouche, Raoult, Mme Derycke et les membres
du groupe socialiste et apparentés proposent d'insérer, après l'article 4, un
article additionnel ainsi rédigé :
« Le second alinéa de l'article L. 1424-34 du code général des collectivités
territoriales est ainsi rédigé :
« Le président du conseil d'administration peut, sous sa surveillance et sa
responsabilité, déléguer par arrêté sa signature au directeur départemental des
services d'incendie et de secours et, dans la limite de leurs attributions, au
directeur départemental adjoint, au responsable des affaires administratives et
financières, ainsi qu'aux chefs de groupements, de services ou de centres. »
La parole est à M. Bimbenet, pour présenter l'amendement n° 3.
M. Jacques Bimbenet.
Il s'agit d'allonger la liste des personnes susceptibles de recevoir une
délégation de signature de la part du président, étant précisé que la
délégation intervient dans la limite des attributions des délégataires.
Cette mesure facilitera la gestion des SDIS et permettra d'améliorer leur
fonctionnement administratif interne.
M. le président.
La parole est à Mme Derycke, pour présenter l'amendement n° 6.
Mme Dinah Derycke.
Cet amendement a le même objet que celui qui vient d'être présenté.
Tout à l'heure, dans son intervention à la tribune, M. Bimbenet regrettait de
ne pas avoir été le premier à déposer la proposition de loi. Pour le consoler,
je lui dirai que, finalement, il s'est rattrapé sur tous les amendements.
(Sourires.)
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 3 et 6.
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
La commission, qui n'a pas souhaité que la proposition de loi
traite de questions se situant en dehors du cadre du texte initial, s'est
opposée à ces amendements.
Je dois rappeler que, lors de l'examen de la loi de 1996, nous avons adopté
l'article L. 1424-34 du code des collectivités territoriales qui dispose : «
Sous l'autorité du président du conseil d'administration, le directeur
départemental des services d'incendie et de secours assure la direction
administrative et financière de l'établissement. Il peut recevoir délégation de
signature du président. » Par conséquent, les textes en vigueur apportent une
réponse suffisante à la question posée.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur ces deux amendements ?
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
Le
Gouvernement est favorable à ces dispositions qui relèvent du domaine
législatif et qui donne possibilité de délégation de signature à d'autres
personnes du service départemental d'incendie et de secours que le
directeur.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 3.
M. Jean-Jacques Hyest.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest.
Comme je l'ai dit tout à l'heure, il pourrait y avoir une disposition
générale. En effet, ce dispositif existe pour les départements et les communes.
Il n'y a pas nécessairement un directeur adjoint ou un chef des services
administratifs ou financiers. On nous dira demain, je le sais, qu'il faut un
secrétaire général.
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
C'est cela l'opération !
M. Jean-Jacques Hyest.
On va encore monter une machinerie extraordinaire. Un texte général de
délégation de signature aurait été préférable. En l'occurrence, c'est du
bricolage législatif.
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
C'est pourquoi la commission est contre !
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 3, repoussé par la commission et accepté par
le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 6, repoussé par la commission et accepté par
le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 13, MM. Ostermann, Husson, Braun, Bernard, Haenel, Grignon
et Joly proposent, après l'article 4, d'ajouter un article additionnel ainsi
rédigé :
« L'article L. 421-1 du code des assurances est complété
in fine
par
trois alinéas ainsi rédigés :
« Le fonds de garantie est enfin chargé d'indemniser les collectivités locales
pour les dépenses qu'elles engagent lors des interventions de secours de leurs
sapeurs-pompiers aux personnes physiques victimes d'accidents de
circulation.
« Les indemnités sont, dans ce cas, versées au service départemental
d'incendie et de secours en fonction du nombre de ses interventions lors
d'accidents de ce type ainsi qu'en fonction du nombre de sapeurs-pompiers
présents dans le département.
« Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités de calcul et de versement de
ces indemnités. »
La parole est à M. Ostermann.
M. Joseph Ostermann.
M. le rapporteur vient d'évoquer les recettes nouvelles qui seraient
nécessaires au fonctionnement des services départementaux d'incendie et de
secours.
Je rappelle que les collectivités locales assument intégralement les dépenses
relatives aux interventions des sapeurs-pompiers lors d'accidents de la route
occasionnant des victimes.
Cet amendement vise à élargir tout simplement le fonds de garantie contre les
accidents de circulation afin d'indemniser les collectivités locales pour les
interventions que leurs sapeurs-pompiers effectuent à cette occasion.
Ce fonds, prévu à l'article L. 421-1 du code des assurances est alimenté,
notamment, par les contributions des entreprises d'assurance et des assurés,
assises sur les primes et cotisations perçues ou versées, donc par celles et
ceux qui sont tout à fait concernés par les sapeurs-pompiers.
Enfin, cet amendement permettrait de compenser partiellement l'alourdissement
non négligeable de charges pour les collectivités qui résulterait de l'adoption
de la présente proposition de loi et celui qu'a généré la loi du 3 mai 1996.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
La commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.
Elle a considéré que ce problème devait faire l'objet d'une étude approfondie
et qu'il ne pouvait donc être résolu en un quart d'heure.
J'ajouterai qu'il n'est pas aussi facile d'intervenir dans le fonds de
garantie. Qui interviendra ?
M. Jean-Jacques Hyest.
Il faut en effet poser la question !
M. René-Georges Laurin.
rapporteur.
Le SDIS ? Les SAMU ?
L'idée qui sous-tend cet amendement est excellente. Nous demandons en
permanence à M. le ministre de trouver des pistes pour le financement. Celle
qui est proposée est bonne. Mais qu'un comité interministériel, en accord avec
les assurances et le ministère des finances, trouve une formule et nous la
propose.
Donc, la commission est tout à fait opposée à cet amendement, non pas parce
qu'elle est contre le principe, mais parce que, en l'état, le dispositif n'est
pas applicable.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim.
Comme je l'ai dit lors de la discussion du projet de budget du ministère de
l'intérieur, cette idée - et d'autres - en matière de financement mérite d'être
étudiée. Mais on ne peut pas, au détour d'un amendement présenté sur une
proposition de loi relative au développement du volontariat dans les corps de
sapeurs-pompiers, modifier les systèmes de financement, et en particulier
prévoir l'intervention du fonds de garantie.
Un travail a été mené et continue d'être mené en liaison avec tous les
partenaires. Je pense que cette disposition doit intégrer ce travail plutôt que
s'inscrire dans un texte législatif dont elle est très éloignée.
M. le président.
Monsieur Ostermann, l'amendement n° 13 est-il maintenu ?
M. Joseph Ostermann.
Il s'agissait, bien entendu, d'un amendement d'appel.
J'ai écouté M. le secrétaire d'Etat. Je regrette simplement que, depuis 1996,
il nous soit toujours opposé les mêmes propos, consistant à promettre l'étude
de financements nouveaux pour venir au secours des collectivités locales sans
que jamais rien ne se passe.
M. René-Georges Laurin,
rapporteur.
C'est parce que ce n'est pas simple !
M. Joseph Ostermann.
Je souhaite que mon amendement serve de piste de réflexion. Aussi, je le
retire.
M. le président.
L'amendement n° 13 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les conclusions modifiées du rapport de la commission sur la
proposition de loi.
M. Joseph Ostermann.
Je m'abstiens.
(La proposition de loi est adoptée.)
9
TRANSMISSION D'UN PROJET DE LOI
M. le président.
J'ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté avec
modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif aux
animaux dangereux et errants et à la protection des animaux.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 111, distribué et renvoyé à la
commission des affaires économiques et du Plan.
10
TRANSMISSION DE PROPOSITIONS DE LOI
M. le président.
J'ai reçu de M. le président de l'Assemblée nationale une proposition de loi,
adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la validation législative d'actes
pris après avis du comité technique paritaire du ministère des affaires
étrangères.
La proposition de loi sera imprimée sous le n° 109, distribuée et renvoyée à
la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous
réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les
conditions prévues par le règlement.
J'ai reçu de M. le président de l'Assemblée nationale une proposition de loi,
adoptée par l'Assemblée nationale, tendant à limiter les licenciements des
salariés de plus de cinquante ans.
La proposition de loi sera imprimée sous le n° 114, distribuée et renvoyée à
la commission des affaires sociales, sous réserve de la constitution éventuelle
d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
11
DÉPÔT DE RAPPORTS
M. le président.
J'ai reçu de M. Philippe Marini, rapporteur pour le Sénat, un rapport fait au
nom de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les
dispositions restant en discussion sur le projet de loi de finances pour
1999.
Le rapport sera imprimé sous le numéro 113 et distribué.
J'ai reçu de M. Dominique Braye un rapport fait au nom de la commission des
affaires économiques et du Plan sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée
nationale en nouvelle lecture, relatif aux animaux dangereux et errants et à la
protection des animaux (n° 111, 1998-1999).
Le rapport sera imprimé sous le numéro 115 et distribué.
12
DÉPÔT D'UN RAPPORT D'INFORMATION
M. le président.
J'ai reçu un rapport d'information fait par M. Jean François-Poncet, au nom de
la commission des affaires économiques et du Plan, établi par M. Jacques Oudin,
président du groupe d'études sur l'eau, sur l'avenir des agences de l'eau.
Le rapport d'information sera imprimé sous le numéro 112 et distribué.
13
ORDRE DU JOUR
M. le président.
Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment
fixée au lundi 14 décembre 1998, à quinze heures trente et le soir :
Discussion du projet de loi de finances rectificative pour 1998 (n° 97,
1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale.
Rapport de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, du
contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 14 décembre 1998, à onze
heures.
Scrutin public ordinaire de droit sur l'ensemble du projet de loi.
Délais limites pour les inscriptions de parole
et pour le dépôt des amendements
Projet de loi constitutionnelle, adopté par l'Assemblée nationale, modifiant
les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution (n° 92, 1998-1999) :
- Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale :
mardi 15 décembre 1998, à dix-sept heures ;
- Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 15 décembre 1998, à
dix-sept heures.
Sous réserve de sa transmission, nouvelle lecture du projet de loi de finances
pour 1999 :
- Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale :
jeudi 17 décembre 1998, à dix-sept heures ;
- Délai limite pour le dépôt des amendements : jeudi 17 décembre 1998, à
dix-sept heures.
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.
(La séance est levée à vingt heures.)
Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
DOMINIQUE PLANCHON
NOMINATIONS DE RAPPORTEURS
COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES,
DE LA DÉFENSE ET DES FORCES ARMÉES
M. Daniel Goulet a été nommé rapporteur de la proposition de loi n° 109
(1998-1999), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la validation
législative d'actes pris après avis au comité technique paritaire du ministère
des affaires étrangères.
COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LÉGISLATION, DU SUFFRAGE UNIVERSEL,
DU RÈGLEMENT ET D'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
M. Patrice Gélard a été nommé rapporteur de la proposition de loi n° 108
(1998-1999), adoptée par l'Assemblée nationale, relative au pacte civil de
solidarité.
NOMINATION DE MEMBRES DU BUREAU
Au cours de sa réunion du 9 décembre 1998, la commission d'enquête sur la
situation et la gestion des personnels des écoles et des établissements du
second degré ainsi que de ceux des services centraux et extérieurs des
ministères de l'éducation nationale et de l'agriculture, pour l'enseignement
agricole a complété son bureau en procédant à la nomination de MM. Jean-Claude
Carle et André Vallet comme rapporteurs adjoints.
Son bureau est désormais ainsi composé :
Président :
M. Adrien Gouteyron.
Vice-présidents :
M. Jacques Legendre ;
M. Jean-Léonce Dupont.
Secrétaire :
M. Xavier Darcos.
Rapporteur :
M. Francis Grignon.
Rapporteurs adjoints :
M. Jean-Claude Carle ;
M. André Vallet.
Le Directeur du service du compte rendu intégral, DOMINIQUE PLANCHON QUESTIONS ORALES REMISES À LA PRÉSIDENCE DU SÉNAT (Application des articles 76 à 78 du réglement)
Statut de l'institut d'émission
des départements d'outre-mer
398. - 10 décembre 1998. - M. Georges Othily interroge M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie sur la situation de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM). Dans les DOM, certaines missions de la Banque de France sont confiées à l'IEDOM. Or la loi n° 98-357 du 12 mai 1998 modifiant le statut de la Banque de France en vue de sa participation au système européen des banques centrales exige, à terme, une réforme de l'IEDOM. L'application des mesures fixées par le Traité de Maastricht impose une harmonisation des instruments de politique monétaire tant en France métropolitaine que dans les DOM. C'est pourquoi, il souhaiterait savoir : ce qui se substituera au réescompte qui est un des principaux instruments utilisés par l'IEDOM pour accompagner le développement outre-mer et orienter les investissements ; ce que deviendra le statut des personnels de l'IEDOM dans le cas d'une éventuelle intégration de l'IEDOM à la Banque de France.