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Séance du 1er juin 1999







SOMMAIRE


PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER

1. Procès-verbal (p. 0).

2. Convention avec Monaco sur la sécurité sociale. - Adoption d'un projet de loi (p. 1).
Discussion générale : MM. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie ; Hubert Durand-Chastel, rapporteur de la commission des affaires étrangères.
Clôture de la discussion générale.
Adoption de l'article unique du projet de loi.

3. Accords avec le Guatemala, le Honduras et le Nicaragua sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements. - Adoption de trois projets de loi (p. 2).
Discussion générale : MM. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie ; Hubert Durand-Chastel, rapporteur de la commission des affaires étrangères.
Clôture de la discussion générale.
Adoption des articles uniques des trois projets de loi.

4. Accord avec la Namibie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements. (p. 3).
- Adoption d'un projet de loi (p. ).
Discussion générale : MM. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie ; André Boyer, rapporteur de la commission des affaires étrangères.
Clôture de la discussion générale.
Adoption de l'article unique du projet de loi.

5. Accord avec la Macédoine sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements. - Adoption d'un projet de loi (p. 4).
Discussion générale : MM. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie ; André Boyer, rapporteur de la commission des affaires étrangères.
Clôture de la discussion générale.
Adoption de l'article unique du projet de loi.

6. Accord avec l'Azerbaïdjan sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements. - Adoption d'un projet de loi (p. 5).
Discussion générale : MM. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie ; André Dulait, rapporteur de la commission des affaires étrangères.
Clôture de la discussion générale.
Adoption de l'article unique du projet de loi.

7. Organisation internationale de télécommunications mobiles par satellites. - Adoption d'un projet de loi (p. 6).
Discussion générale : MM. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie ; AndréRouvière, rapporteur de la commission des affaires étrangères.
Clôture de la discussion générale.
Mme Danielle Bidard-Reydet.
Adoption de l'article unique du projet de loi.

8. Convention d'entraide judiciaire avec la Colombie. - Adoption d'un projet de loi (p. 7).
Discussion générale : MM. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie ; Xavier Pintat, rapporteur de la commission des affaires étrangères.
Clôture de la discussion générale.
Adoption de l'article unique du projet de loi.

9. Convention d'entraide judiciaire avec la Thaïlande. - Adoption d'un projet de loi (p. 8).
Discussion générale : MM. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie ; Xavier Pintat, rapporteur de la commission des affaires étrangères.
Clôture de la discussion générale.
Adoption de l'article unique du projet de loi.

10. Convention sur la sécurité du personnel des Nations unies. - Adoption d'un projet de loi (p. 9).
Discussion générale : MM. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes ; Aymeri de Montesquiou, rapporteur de la commission des affaires étrangères.
Clôture de la discussion générale.
Adoption de l'article unique du projet de loi.

11. Accords avec l'Italie relatifs à la coopération transfrontalière et aux personnes en situation irrégulière. - Adoption de deux projets de loi (p. 10).
Discussion générale : MM. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes ; Paul Masson, rapporteur de la commission des affaires étrangères.
Clôture de la discussion générale.
M. Marcel Lesbros.
Adoption des articles uniques des deux projets de loi.

12. Accord avec l'Allemagne relatif à la coopération transfrontalière. - Adoption d'un projet de loi (p. 11).
Discussion générale : MM. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes, Paul Masson, rapporteur de la commission des affaires étrangères.
Clôture de la discussion générale.
Adoption de l'article unique du projet de loi.

13. Accord avec la Suisse relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière. - Adoption d'un projet de loi (p. 12).
Discussion générale : MM. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes ; Paul Masson, rapporteur de la commission des affaires étrangères.
Clôture de la discussion générale.
Adoption de l'article unique du projet de loi.

Suspension et reprise de la séance (p. 13)

PRÉSIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET

14. Conférence des présidents (p. 14).

15. Couverture maladie universelle. - Discussion d'un projet de loi déclaré d'urgence (p. 15).
Discussion générale : Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité ; MM. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale ; Charles Descours, rapporteur de la commission des affaires sociales.

PRÉSIDENCE DE M. JEAN-CLAUDE GAUDIN

MM. Claude Huriet, rapporteur de la commission des affaires sociales ; Jacques Oudin, rapporteur pour avis de la commission des finances ; Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales ; Hubert Durand-Chastel, Mmes Nicole Borvo, Marie-MadeleineDieulangard, MM. Jean-Louis Lorrain, Bernard Plasait, Paul Girod, Alain Vasselle, Bernard Seillier, GilbertChabroux.

Demande de réserve (p. 16)

M. le président de la commission, Mme le ministre. La réserve de l'article 1er est ordonnée.

Suspension et reprise de la séance (p. 17)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE

Discussion générale (suite) : MM. Claude Huriet, Jacques Bimbenet, Michel Esneu, François Autain, MichelMercier, Georges Othily, Bernard Cazeau, Philippe Richert, Claude Domeizel, Serge Franchis.
Mme le ministre, M. le secrétaire d'Etat.
Clôture de la discussion générale.
Renvoi de la suite de la discussion.

16. Dépôt d'une question orale avec débat (p. 18).

17. Transmission de projets de loi (p. 19).

18. Dépôt de propositions de loi (p. 20).

19. Transmission d'une proposition de loi (p. 21).

20. Ordre du jour (p. 22).



COMPTE RENDU INTÉGRAL

PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER,
vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente-cinq).

1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

2

CONVENTION AVEC MONACO
SUR LA SÉCURITÉ SOCIALE

Adoption d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 314, 1998-1999) autorisant l'approbation de l'avenant n° 5 à la convention du 28 février 1952 entre la France et la Principauté de Monaco sur la sécurité sociale (Rapport n° 378, 1998-1999).
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, la France et la Principauté de Monaco sont liées par la convention de sécurité sociale du 28 février 1952 modifiée, destinée à permettre, d'une part, aux seuls travailleurs salariés affiliés au régime monégasque de sécurité sociale de bénéficier des prestations sanitaires plus développées en France et, d'autre part, aux travailleurs français de la partie est du département des Alpes-Maritimes d'accéder à l'hôpital de Monaco, plus proche que celui de Nice.
Ces circonstances ont cependant évolué, puisque l'offre de soins dans le département des Alpes-Maritimes s'est considérablement développée et que la Principauté dispose aujourd'hui d'une infrastructure de soins excédant très nettement les besoins de sa population. Les autorités françaises et monégasques ont donc décidé de revoir certaines dispositions de la convention de 1952.
La France et Monaco ont ainsi signé, le 20 juillet 1998, l'avenant n° 5 à la convention, qui refond essentiellement le chapitre relatif aux prestations des assurances maladie, maternité et décès.
Le bénéfice de ces prestations est désormais étendu à toutes les personnes assurées relevant de tous les régimes de sécurité sociale des deux Etats, c'est-à-dire les travailleurs non salariés, les fonctionnaires civils ou militaires, les étudiants et autres assurés sociaux, et est redéfini selon le lieu de résidence des assurés - Alpes-Maritimes ou autres départements français - ou suivant l'urgence des soins, soins d'immédiate nécessité ou soins autorisés.
Les frais occasionnés par le service de ces prestations dans les établissements hospitaliers français et monégasques sont remboursés selon des modalités propres qui figurent dans un arrangement administratif particulier.
Les possibilités de contrôle des bénéficiaires de soins dans l'autre Etat ainsi que des professionnels de santé et des établissements de soins sont renforcées.
Enfin, une disposition entièrement nouvelle donne une base juridique à la situation des praticiens et auxiliaires médicaux exerçant leur activité sur le territoire de l'autre Etat.
Cet accord constitue une importante avancée. Il permet, d'une part, de rendre les dispositions conventionnelles compatibles avec notre politique de maîtrise des dépenses de santé et, d'autre part, de résoudre l'ensemble des difficultés auxquelles certaines catégories d'assurés sociaux se sont trouvées confrontées depuis quelques années.
Aussi, les deux parties ont souhaité que ces dispositions soient appliquées de façon anticipée à compter du 1er octobre 1998.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales dispositions de l'avenant n° 5 à la convention du 28 février 1952 entre la France et la Principauté de Monaco sur la sécurité sociale, signé à Paris le 20 juillet 1998, qui fait l'objet du projet de loi aujourd'hui soumis à votre approbation.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Hubert Durand-Chastel, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'avenant n° 5 à la convention de sécurité sociale de 1952 entre la France et Monaco, signé entre les deux pays en juillet 1998, vient très opportunément remettre à plat et clarifier un certain nombre de règles organisant la coordination des régimes d'assurance maladie français et monégasque.
Je rappellerai tout d'abord le caractère indispensable d'une telle coordination. En effet, sur ses 30 000 habitants, la Principauté compte 12 000 citoyens français, dont beaucoup relèvent des régimes français de sécurité sociale. Inversement, de nombreux salariés de la Principauté, qui relèvent à ce titre du régime monégasque de sécurité sociale, résident dans des communes françaises limitrophes. Enfin, la situation géographique de Monaco, enclavée dans le département des Alpes-Maritimes, peut conduire des habitants de la région à s'adresser indistinctement aux établissements de soins ou aux praticiens de l'un ou l'autre pays.
La convention de sécurité sociale franco-monégasque n'avait pas été révisée depuis 1979 et se trouvait aujourd'hui inadaptée. Elle comportait certaines lacunes et provoquait de réels déséquilibres, les soins délivrés à Monaco aux ressortissants des caisses de sécurité sociale françaises n'étant pas plafonnés dans bon nombre de cas.
L'avenant soumis à notre approbation clarifie le champ d'application de la convention. Celle-ci s'appliquera désormais aux travailleurs non salariés, aux fonctionnaires et aux étudiants, alors qu'elle ne couvrait que les salariés. Les conditions d'accès aux soins à Monaco pour les assurés français sont précisément définies, un régime particulier étant prévu pour les habitants des Alpes-Maritimes, de manière à tenir compte des particularités locales.
L'avenant pose, par ailleurs, le principe du plafonnement de la prise en charge des soins délivrés à Monaco par les caisses de sécurité sociale françaises, sur la base des tarifs de responsabilité pratiqués en France. Cette importante modification mettra un terme à une situation en contradiction de plus en plus évidente avec les préoccupations de maîtrise des dépenses de santé.
J'ajoute que, selon les termes de l'avenant, ce nouveau dispositif est entré en vigueur par anticipation dès le 1er octobre dernier.
La commission des affaires étrangères a approuvé ce texte, qui permettra une meilleure harmonisation des règles de fonctionnement des deux régimes de sécurité sociale et qui étendra le bénéfice de la convention à certaines catégories de nos compatriotes résidant à Monaco jusqu'ici non prises en compte. Elle vous demande donc d'adopter le présent projet de loi.
M. le président. Personne ne demande la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
« Article unique. - Est autorisée l'approbation de l'avenant n° 5 à la convention du 28 février 1952 entre la France et la Principauté de Monaco sur la sécurité sociale signé à Paris le 20 juillet 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

3

ACCORDS AVEC LE GUATEMALA, LE HONDURAS ET LE NICARAGUA SUR L'ENCOURAGEMENT ET LA PROTECTION RÉCIPROQUES DES INVESTISSEMENTS

Adoption de trois projets de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion :
- du projet de loi (n° 211, 1998-1999) autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Guatemala sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements. [Rapport n° 320 (1998-1999).] ;
- du projet de loi (n° 212, 1998-1999) autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Honduras sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements. [Rapport n° 321 (1998-1999).] ;
- du projet de loi (n° 213, 1998-1999) autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Nicaragua sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements. [Rapport n° 322 (1998-1999).]
La conférence des présidents a décidé que ces trois projets de loi feraient l'objet d'une discussion générale commune.
Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, les accords d'encouragement et de protection réciproques des investissements présentés aujourd'hui à votre approbation ont pour objet d'établir un cadre juridique sûr, qui permette de favoriser l'activité de nos entreprises à l'étranger.
C'est en 1998 que les trois accords soumis à votre examen ont été respectivement signés avec le Guatemala, le 27 mai, le Honduras, le 28 avril, et le Nicaragua, le 13 février.
Ces textes contiennent les grands principes qui figurent habituellement dans les accords de ce type et qui constituent la base de la protection des investissements, telle que la conçoivent aujourd'hui les pays de l'OCDE.
Je ne reviendrai pas sur les principaux traits de ces accords, mais m'attarderai sur la signification et l'intérêt que représente leur signature.
Ces accords s'inscrivent, tout d'abord, dans un processus global qui a pour ambition d'offrir la plus grande sécurité possible à nos investisseurs. C'est ainsi que nous avons pu passer des accords de ce type avec plus de quatre-vingt-cinq pays.
Mais, dans le cas présent, ils s'inscrivent aussi dans une politique générale de renforcement des liens qui unissent l'Europe, et plus particulièrement la France, avec les pays d'Amérique latine et centrale, comme l'a illustré la visite effectuée par le Président de la République dans cette région à la fin de l'année dernière, visite qui lui a permis de se rendre dans les pays touchés par le cyclone Mitch. J'ajoute, à c'est égard, que le sommet de Rio, qui doit se tenir ce mois-ci, sera l'occasion d'un dialogue renouvelé et resserré entre l'Europe et les pays du continent latino-américain.
Nombreux en effet parmi ces pays sont ceux qui, bien que de dimension modeste, sont en train d'effectuer d'importantes réformes de structures ou qui se sont engagés récemment sur la voie de la libéralisation et de l'ouverture en confiant un rôle moteur à l'investissement étranger.
Cette réalité n'a bien évidemment pas échappé aux investisseurs internationaux qui se sont déjà implantés dans ces pays, et souvent de manière plus significative que nos propres opérateurs.
Il était donc urgent que la France prenne, elle aussi, sa place sur ces nouveaux marchés en s'entourant cependant de toutes les garanties nécessaires.
Même si, actuellement, en raison des dégâts causés par le cyclone Mitch, notre attention se focalise davantage sur l'aide humanitaire et la reconstruction, ces accords permettent d'envisager, à terme, un développement plus significatif de nos rapports bilatéraux dans les domaines économique et commercial alors que, à cet égard, la présence de la France est encore très modeste au Guatemala et quasi inexistante au Honduras et au Nicaragua.
Voilà une semaine, à Stockholm, j'ai participé à la rencontre, organisée sous l'égide du gouvernement suédois, des pays concernés par l'ouragan Mitch et de ceux qui entendent leur manifester leur solidarité ; ces questions y ont évidemment été largement évoquées. Les pays victimes de cet ouragan ont rappelé l'intérêt qu'ils attachent à la présence, sur leur territoire, de nos entreprises.
Ces accords assurent par ailleurs un cadre juridique protecteur à nos investissements qui ne peuvent être que favorisés par l'engagement résolu des autorités du Guatemala, du Honduras et du Nicaragua, en faveur de réformes économiques.
A terme, cela pourrait ouvrir de nouvelles perspectives pour nos entreprises encore effectivement trop peu présentes dans ces pays. Les opportunités les plus intéressantes se situent actuellement dans les secteurs de la construction, de l'eau, des télécommunications et de l'énergie.
Telles sont, monsieur le président, mesdames, messieurs le sénateurs, les principales observations qu'appellent ces trois projets d'accord sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, conclus par la France avec le Guatemala, le Honduras et le Nicaragua et qui font l'objet des projets de loi qui sont soumis aujourd'hui à votre approbation.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Hubert Durand-Chastel, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les trois accords de protection et d'encouragement réciproques des investissements signés au cours de l'année 1998 avec le Guatemala, le Honduras et le Nicaragua sont rédigés en des termes quasiment identiques aux termes des quelque quatre-vingt-cinq accords conclus par la France et visant à encourager l'investissement à l'étranger.
J'ai présenté, dans mes rapports écrits, le dispositif commun à ces trois accords, au demeurant extrêmement classique.
Leur principal intérêt est d'illustrer l'attention désormais portée par la France au renforcement de sa présence économique en Amérique latine et de s'inscrire dans une orientation à la fois européenne, confirmée avec le prochain sommet Union européenne-Amérique latine à Rio de Janeiro, et plus spécifiquement française, puisque le chef de l'Etat s'est particulièrement attaché à développer les relations avec le continent latino-américain et s'est rendu en Amérique centrale en novembre dernier.
Le Guatemala, premier des trois pays concernés par ces accords, tente aujourd'hui de tourner la page de trente-cinq années de guerre civile et de mettre en oeuvre, avec quelques difficultés, l'accord de paix conclu à la fin de l'année 1996 entre le gouvernement Guatemala et l'Union révolutionnaire nationale guatémaltèque.
Le Honduras, pour sa part, est un des rares pays d'Amérique centrale à avoir échappé aux guerres civiles et, après une longue période de régime militaire, il cherche à affermir les institutions démocratiques, à lutter contre la corruption et à moderniser l'Etat.
Le Nicaragua, enfin, a consolidé son ancrage démocratique et s'efforce de résorber les séquelles de la guerre civile par une politique de réconciliation nationale. Ici encore, les priorités vont à la reconstruction de l'Etat et à la lutte contre la corruption.
Sur le plan diplomatique, ces trois pays militent pour un renforcement de l'intégration régionale. Le Guatemala et le Honduras ont créé en 1992 avec le Salvador une zone de libre-échange, appelée « triangle nord », à laquelle le Nigaragua s'est rallié en 1994.
En matière économique, ils possèdent des caractéristiques assez proches : une économie reposant sur des cultures agricoles d'exportation, une forte proportion de la population vivant sous le seuil de pauvreté, un déficit chronique des finances publiques et des paiements extérieurs, une forte dépendance de l'aide et des financements extérieurs.
L'ouragan Mitch, intervenu à la fin du mois d'octobre 1998, a pris l'ampleur, surtout au Honduras et au Nicaragua, d'une catastrophe économique. Les dégâts ont été considérables et une partie importante des récoltes destinées à l'exportation ont été détruites. Les trois pays ont toutefois bénéficié d'une aide d'urgence, d'engagements financiers internationaux pour la reconstruction et d'allégements de dettes supplémentaires. La France a pris une part importante dans ce soutien.
S'agissant des relations entre la France et ces trois pays d'Amérique centrale, c'est sans doute avec le Nicaragua, à la suite de l'élection de Mme Chamorro en 1990 et de sa visite en France en 1992, qu'elles ont été les plus étroites. Mais la récente visite d'Etat du Président Jacques Chirac au Guatemala, en novembre dernier, et sa présence au Honduras et au Nicaragua pour manifester notre solidarité après l'ouragan Mitch témoignent de la volonté de relancer ces liens.
La présence économique française est jusqu'à présent extrêmement réduite dans ces pays qui réalisent l'essentiel de leurs échanges extérieurs avec les Etats-Unis, le Mexique et les autres pays d'Amérique centrale. La part de marché de l'Union européenne se situe autour de 15 %, mais ce sont l'Espagne et l'Allemagne qui se taillent la part du lion. En effet, dans aucun des trois pays les ventes françaises ne représentent plus de 1 % du marché.
De même, on constate une quasi-absence des implantations d'entreprises françaises, alors que les flux d'investissements directs étrangers ont tout de même atteint, pour les trois pays, plus de 1,5 milliard de dollars entre 1990 et 1997. Mais ce sont des investisseurs nord-américains et parfois espagnols qui se sont le plus souvent engagés.
Malgré la fragilité des économies de ces pays d'Amérique centrale, les opportunités d'investissement existent. Sous l'impulsion des institutions financières multilatérales, des programmes de privatisation ou de mise en concession se généralisent et des projets de développement, dans le domaine des infrastructures, se mettent en place, grâce à des financements privilégiés des bailleurs de fonds internationaux tels que la Banque mondiale ou la Banque interaméricaine de développement.
Aussi nos entreprises ont-elles intérêt à suivre avec attention les appels d'offres dans des domaines tels que l'assainissement et la distribution des eaux, la distribution électrique, les équipements aéroportuaires, les transports urbains et les équipements hospitaliers.
En conclusion, il serait peu réaliste de surestimer les perspectives d'affaires, dans les années à venir, pour les entreprises françaises au Guatemala, au Honduras et au Nicaragua. Force est cependant de constater que nos concurrents européens, allemands ou espagnols, sont actifs sur ces marchés et que, partant d'une position marginale, les entreprises françaises ont certainement vocation à y réaliser un chiffre d'affaires beaucoup plus important qu'aujourd'hui.
C'est pourquoi la commission des affaires étrangères souhaite bien évidemment l'adoption des projets de loi visant à autoriser l'approbation de ces trois accords, qui s'inscrivent dans un axe important de notre diplomatie : le renforcement des relations avec l'Amérique latine.
M. le président. Personne ne demande la parole dans la discussion générale commune ?...
La discussion générale commune est close.

PROJET DE LOI N° 211

M. le président. Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 211.
« Article unique. - Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Guatemala sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, signé à Guatemala le 27 mai 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

PROJET DE LOI N° 212

M. le président. Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 212.
« Article unique. - Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Honduras sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, signé à Tegucigalpa le 28 avril 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

PROJET DE LOI N° 213

M. le président. Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 213.
« Article unique. - Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Nicaragua sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, signé à Managua le 13 février 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

4

ACCORD AVEC LA NAMIBIE
SUR L'ENCOURAGEMENT
ET LA PROTECTION RÉCIPROQUES
DES INVESTISSEMENTS

Adoption d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 214, 1998-1999) autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Namibie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un protocole). [Rapport n° 369 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je ne reviendrai pas sur les traits principaux de cet accord, qui sont identiques à ceux des accords précédents. Je me limiterai à souligner l'intérêt que présente cet accord dans nos rapports avec la Namibie.
On ne saurait trop souligner que l'accord qui est soumis à votre approbation a été signé avec un pays au potentiel de développement économique prometteur, qui s'est résolument engagé sur la voie de l'ouverture au commerce international en mettant en oeuvre de grands projets de développement de ses infrastructures dans les domaines aéroportuaire, portuaire, routier et ferroviaire, qui sont autant d'opportunités à saisir pour nos entreprises.
Celles-ci sont encore très modestement implantées en Namibie - on n'en dénombre actuellement qu'une douzaine, dont les groupes Total et Sodexho - mais un certain nombre d'entre elles paraissent bien placées pour remporter des contrats importants dans les secteurs de l'énergie. Je pense notamment au projet de construction d'une ligne à haute tension de 900 kilomètres entre Windhoek et l'Afrique du Sud. Je songe également au développement du champ gazier de Kudu. Il existe aussi des perspectives dans l'industrie hôtelière.
Il faut signaler que la plupart des grands groupes français basés en Afrique du Sud prospectent d'ores et déjà régulièrement le marché namibien - c'est le cas notamment d'Eurocopter, de Thomson, de Degremont, de Bull et de Renault - et constituent autant d'atouts pour un développement futur des investissements français dans cette région.
Dans cette perspective, mesdames, messieurs les sénateurs, l'accord qui est soumis à votre approbation apparaît comme un instrument nécessaire pour enrichir les relations économiques franco-namibiennes.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. André Boyer, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous sommes invités à examiner un projet de loi visant à autoriser la ratification d'un accord franco-namibien sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, signé le 25 juin 1998 à Windhoek.
Indépendante depuis bientôt dix ans, la Namibie s'est dotée d'un régime démocratique aux institutions solides qui s'appuie sur le pragmatisme de ses dirigeants, autant d'éléments favorables au développement économique du pays.
Son gouvernement entend conduire une politique de réconciliation nationale et il fait preuve d'une grande prudence dans la mise en oeuvre de certaines réformes, notamment la réforme agraire, soucieux qu'il est de respecter le principe constitutionnel de propriété et de ne pas déstabiliser l'agriculture commerciale largement dépendante des grands propriétaires blancs.
Dans ce contexte serein, des questions nouvelles ont toutefois récemment fait évoluer le débat politique.
L'engagement militaire en République démocratique du Congo, au côté de M. Kabila, a été mal accepté par l'opinion publique, qui n'ignore pas son coût financier et humain et dont les motifs stratégiques ne lui apparaissaient pas clairement.
Les revendications séparatistes des habitants de la région de la bande de Caprivi, qui se considèrent comme les oubliés du développement, sont, enfin, une source de tensions internes et régionales.
Comme l'économie de l'Afrique du Sud voisine, l'économie namibienne concilie deux caractéristiques apparemment contradictoires : d'une part, des résultats macro-économiques encourageants et, d'autre part, une croissance faible qui, pour la période 1999-2001, ne devrait être que de 2 à 4 % et qu'il convient de rapporter à une croissance démographique forte pour une société que caractérise toujours une très forte inégalité dans la répartition des revenus.
Les intérêts de la République sud-africaine sont évidemment prépondérants en Namibie, notamment dans les secteurs minier et financier, ainsi que dans les secteurs des assurances et des carburants.
La France, présente notamment à travers Total, Sodexho et la BNP, ne représente que 1 % du total des investissements étrangers en Namibie. Avec une douzaine d'entreprises implantées dans le pays, elle est ainsi active dans les secreurs du tourisme, des boissons alcoolisées, de la pêche et de la prospection pétrolifère.
Les échanges commerciaux franco-namibiens sont encore très modestes. Notre pays exporte principalement des produits industriels dans le secteur de l'énergie, des biens d'équipements professionnels et des produits agro-alimentaires. Nos importations, en forte croissance, portent essentiellement sur des produits de la pêche et sur la viande. En 1998, la Namibie était notre cent-cinquante-cinquième client et notre cent-soixante-dix-septième fournisseur.
Le dispositif d'encouragement et de protection réciproques des investissements est classique ; je n'y reviendrai donc pas.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cet accord, qui vise à fournir une garantie juridique aux investisseurs français, s'inscrit dans le cadre des nombreuses conventions du même type conclues par la France avec des pays où les besoins de développement sont susceptibles d'intéresser les entreprises françaises à la recherche de marchés extérieurs. La Namibie, par sa stabilité politique et son pragmatisme économique, est, à cet égard, un partenaire stratégiquement important. Je ne peux donc que vous inviter, mes chers collègues, à adopter le présent projet de loi.
M. le président. Personne ne demande la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
« Article unique. - Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Namibie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un protocole), signé à Windhoek le 25 juin 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

5

ACCORD AVEC LA MACÉDOINE
SUR L'ENCOURAGEMENT
ET LA PROTECTION RÉCIPROQUES
DES INVESTISSEMENTS

Adoption d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 216, 1998-1999) autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement macédonien sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements. [Rapport n° 368 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, cet accord, qui est identique, sur le plan des principes, à ceux qui nous venons d'examiner, revêt une importance toute particulière au regard du climat qui règne actuellement dans la région concernée. Mes déplacements en Macédoine m'ont convaincu, s'il en était besoin, de l'espoir que ce pays place dans l'aide de la France.
Je rappelle que cet accord a été signé entre les deux pays avant la crise, mais il sera encore plus nécessaire lors de la reconstruction et de la mise en oeuvre d'une authentique stabilité dans cette région des Balkans où, je le sais, plusieurs d'entre vous se sont rendus au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pouvant ainsi constater non seulement le désir des autorités macédoniennes de nous voir les aider, mais aussi les opportunités très réelles qu'offre la situation à une présence durable de la France dans cette région du monde.
Je vous confirme l'importance que les Macédoniens attachent à cet accord pour le développement de relations bilatérales, même s'il n'a pas de portée immédiate dans la situation actuelle.
Il faut aider ce pays qui, jusqu'à la récente crise, développait un programme ambitieux sur le plan économique. C'est pourquoi la France apporte à la Macédoine une aide budgétaire de 45 millions de francs, qui a été versée dans des délais si raisonnables que le Premier ministre de Macédoine, au moment même où j'étais dans ce pays, a donné en exemple la procédure française aux ambassadeurs des autres pays qui jusqu'alors avaient promis mais n'avaient pas encore tenu.
Pour toutes ces raisons, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs - raisons qui sont encore accentées par le contexte actuel - l'accord soumis à votre approbation m'apparaît être un instrument indispensable qui ne pourra que conforter les relations que nous souhaitons développer avec cette jeune République.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. André Boyer, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous sommes invités à examiner aujourd'hui un projet de loi autorisant la ratification d'un accord conclu entre la France et l'ancienne République yougoslave de Macédoine pour l'encouragement et la protection réciproques des investissements.
L'actualité a tragiquement mis en lumière les difficultés de cette ancienne République de Yougoslavie, indépendante depuis 1991 et dont la population se répartit en une majorité de slavo-macédoniens orthodoxes - 65 % - et plusieurs minorités dont la plus importante, celle des Albanais, avoisine les 30 %.
La crise du Kosovo, par l'afflux massif de réfugiés qu'elle a entraîné sur le territoire macédonien, fait courir au pays des risques intérieurs considérables et pèse très lourdement sur son économie. La politique pragmatique et ouverte conduite par ses responsables successifs, sur le plan tant intérieur qu'extérieur, risquerait de s'en trouver affectée si la communauté internationale négligeait d'aider massivement ce pays.
On pourrait sans doute s'interroger sur l'opportunité d'adopter aujourd'hui un tel accord, dont l'objectif présuppose une stabilité économique et politique durable propre à inciter les investisseurs étrangers à s'impliquer. Pour autant, je plaiderai pour l'adoption de ce projet de loi. Il convient en effet de prendre date pour l'avenir : le souhait de chacun est l'achèvement rapide de la crise kosovare, qui interviendra tôt ou tard. A ce moment, l'existence d'un cadre juridique incitatif constituera un atout pour les investisseurs français.
Enfin, comme vous l'avez souligné, monsieur le ministre, les responsables macédoniens pourront voir dans notre approbation un signal politique important, démontrant que la France a confiance dans l'avenir de leur pays.
Parmi les anciennes Républiques yougoslaves, la Macédoine était certainement la moins développée. Les premières années de l'indépendance sont allées de pair avec une forte dégradation économique. L'économie macédonienne, spécialisée dans l'agriculture et la sous-traitance, avait déjà été fortement mise à mal par l'isolement géographique provoqué par les sanctions internationales contre la République fédérale de Yougoslavie entre 1992 et 1995, république avec laquelle elle effectue l'essentiel de ses échanges, ainsi que par le blocus commercial imposé par la Grèce entre février 1994 et septembre 1995.
La situation créée en Macédoine par la crise kosovare affecte donc très gravement ce pays, et ce à plusieurs titres. En premier lieu, l'arrivée en Macédoine de près de 240 000 réfugiés provoque un choc économique considérable. En second lieu, les conséquences de la guerre sur une économie déjà fragile mais qui commençait à « décoller » sont encore plus radicales.
Si 90 % des échanges se faisaient à travers le territoire yougoslave, la Yougoslavie était elle-même le principal partenaire de la Macédoine. Ce pays est aujourd'hui lourdement affecté par la perte de marchés et par les coûts supplémentaires dus à l'allongement des routes commerciales.
L'aide exceptionnelle d'urgence de 252 millions de dollars récemment accordée à la Macédoine par la communauté internationale traduit la prise en compte par cette dernière de la réalité des risques de déstabilisation du pays.
La Macédoine s'est dotée d'une Constitution qui garantit le multipartisme, l'Etat de droit et les libertés individuelles, et les dernières élections législatives qui se sont tenues en octobre 1998 ont permis la première alternance politique depuis l'indépendance.
L'arrivée aux responsabilités du nouveau pouvoir avait permis d'ouvrir une période de détente dans les relations interethniques qui se trouvaient déjà, bien avant la crise du Kosovo, dans un équilibre fragile.
La minorité albanaise dispose désormais de droits importants en Macédoine : les deux formations politiques qui la représentent disposent de vingt-cinq sièges sur cent vingt au Parlement, et cinq portefeuilles ministériels sont détenus par ses membres. Toutefois, le fragile équilibre ethnique traverse une phase de turbulences depuis l'arrivée des réfugiés albanais du Kosovo, qui a entraîné une polarisation entre les deux principales communautés slavo-macédonienne d'une part, albanaise de l'autre.
Le dispositif du présent accord est identique à celui qui est prévu par le précédent accord et son détail est précisé dans mon rapport écrit. Je m'abstiendrai donc d'y revenir.
Mes chers collègues, la période particulièrement difficile que traverse aujourd'hui la Macédoine n'est sans doute pas, a priori, de nature à inciter les entreprises françaises à prendre aujourd'hui le risque économique que revêt toute décision d'investir. Ce texte est cependant important : dès aujourd'hui, des contrats importants sont en instance et les entreprises françaises y ont une place à prendre ; après la restauration de la paix et le retour des réfugiés au Kosovo, l'existence du cadre juridique de cet accord prendra tout son sens et permettra à nos entreprises d'être rapidement présentes pour oeuvrer à la reconstruction et à la consolidation de l'économie macédonienne.
Je ne peux donc que vous inviter, mes chers collègues, à adopter le projet de loi qui nous est soumis.
M. le président. Personne ne demande la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
« Article unique. - Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement macédonien sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, signé à Paris le 28 janvier 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

6

ACCORD AVEC L'AZERBAÏDJAN
SUR L'ENCOURAGEMENT ET LA PROTECTION
RÉCIPROQUES DES INVESTISSEMENTS

Adoption d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 215, 1998-1999) autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Azerbaïdjan sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un protocole). [Rapport n° 337 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, là encore, je ne ferai que souligner l'intérêt que présente cet accord dans nos rapports avec l'Azerbaïdjan, pays qui a, au sein du Caucase, le potentiel économique le plus élevé.
Pays de l'industrie pétrolière, l'Azerbaïdjan est en train de renouer avec cette tradition grâce à la découverte, au large de Bakou, dans la mer Caspienne, de gisements qui pourraient en faire un important producteur de pétrole à l'horizon de la prochaine décennie.
De plus, ce pays est en plein renouveau économique : les autorités d'Azerbaïdjan mettent progressivement en place un programme de réformes économiques comprenant une privatisation accélérée des entreprises de l'Etat pouvant intéresser nos propres entreprises dans de nombreux domaines : aéroport, eau, banques de conseil et industries agroalimentaires.
L'ouverture récente de ce pays aux investissements étrangers explique l'objectif qui a guidé les négociateurs de cet accord : aider autant que faire se peut, en les protégeant juridiquement, les entreprises françaises à renforcer leur présence et à prendre toute leur place dans cette région au riche potentiel de développement.
Dans cette perspective, l'accord qui est soumis à votre approbation m'apparaît nécessaire. Son entrée en vigueur enrichira la substance des rapports bilatéraux entre la France et l'Azerbaïdjan dans le domaine économique.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales observations qu'appelle ce projet d'accord sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, conclu par la France avec l'Azerbaïdjan et qui fait l'objet du projet de loi soumis aujourd'hui à votre approbation.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. André Dulait, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous sommes invités à examiner un projet de loi autorisant l'approbation de l'accord, signé le 1er septembre 1998 à Bakou, sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements entre la France et l'Azerbaïdjan.
Sept ans après son indépendance, l'Azerbaïdjan a su consolider ses institutions sous l'autorité très vigilante du président Aliev, récemment réélu dans des conditions qui font certes débat et qui concentre entre ses mains tous les pouvoirs. Malgré tout, on peut considérer que ce pays est sur la voie d'une démocratisation intéressante pour l'ensemble de la zone.
Par ailleurs, l'économie du pays, comme cela a été rappelé, est stabilisée : elle a bénéficié d'une croissance continue. Le déficit budgétaire a ainsi été réduit à 4 % et l'inflation à 3 %, soit le taux le plus bas de tous les pays de la CEI. Relevons aussi une parfaite stabilité du manat, la monnaie nationale, qui conforte ce pays dans son évolution.
Les premiers résultats pétroliers, même s'il faut relever quelques échecs de certains consortiums, continuent à être tout à fait prometteurs.
Parallèlement, la situation régionale, notamment la crise russe, ainsi que la chute des cours pétroliers, ont repoussé quelque peu l'arrivée de la manne pétrolière, et le pays est aujourd'hui confronté à une réelle incertitude. Cependant, le pays mobilise des investissements étrangers importants et la France rattrape en partie son retard dans le cadre d'un développement accru des échanges entre les deux pays.
On pourrait citer quelques compagnies qui, dans le domaine ou hors du domaine pétrolier, sont très présentes dans ce pays. Notons, dans le secteur pétrolier, Elf et Total et, dans le secteur parapétrolier, Geo Services, Sofregaz ou Schlumberger.
Au total, dans ce secteur, la France se range au troisième rang des investisseurs étrangers, après la Grande-Bretagne et les Etats-Unis, mais devant la Russie et l'Italie.
La part de marché de la France en Azerbaïdjan reste, avec 1,8 % en 1998, excessivement modeste. Cela étant, les exportations françaises vers ce pays ont connu depuis 1995 un développement considérable.
Le problème le plus important pour l'Azerbaïdjan reste, c'est incontestable, l'hypothèque du conflit du Haut-Karabagh, qui pèse sur l'avenir du pays depuis dix ans.
En effet, l'Azerbaïdjan est confronté à la crise ouverte depuis 1988 et qui a entraîné de très importants déplacements de populations. Au total, sans qu'on puisse en mesurer exactement l'importance, ce sont à peu près 800 000 Azerbaïdjanais qui ont été déplacés par les Arméniens de la zone qu'ils occupent, laquelle ne représente d'ailleurs qu'un très petit territoire, puisque le Haut-Karabagh représente à peu près 4 400 kilomètres carrés. De plus, les opérations militaires ont fait bon nombre de morts.
Depuis 1997, le groupe de Minsk, qui associe la Russie, la France et les Etats-Unis, s'efforce de proposer une solution négociée entre l'Arménie et l'Azerbaïdjan pour avoir une garantie du droit à l'autodétermination des Karabaghtsis. Mais, en dépit de nos efforts de médiation, aucune proposition n'a reçu à ce jour l'agrément des deux parties.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la France doit affirmer une présence active dans cette partie stratégique de ce que l'on appelle communément l'Eurasie. Elle s'implique déjà diplomatiquement dans les négociations destinées à promouvoir la paix entre l'Azerbaïdjan et l'Arménie dans le conflit du Haut-Karabagh. Elle doit également y accroître sa présence économique. Le présent accord, qui tend à sécuriser les investissements des entreprises françaises s'inscrit donc dans cette perspective, et je ne peux qu'inviter le Sénat à adopter le projet de loi qui en autorise la ratification.
M. le président. Personne ne demande la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
« Article unique. - Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Azerbaïdjan sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un protocole), signé à Bakou le 1er septembre 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

7

ORGANISATION INTERNATIONALE
DE TÉLÉCOMMUNICATIONS MOBILES
PAR SATELLITES

Adoption d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 239, 1998-1999) autorisant la ratification des amendements à la convention portant création de l'Organisation internationale de télécommunications maritimes par satellites (INMARSAT) relatifs à la création de l'Organisation internationale de télécommunications mobiles par satellites (ensemble une annexe). [Rapport n° 323, (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les sénateurs, la décision d'adopter des amendements à la convention INMARSAT fait suite à une négociation multilatérale engageant les quatre-vingt-six Etats membres de cette organisation internationale de télécommunications mobiles par satellite. Son objectif est de permettre de la transformer en une « nouvelle INMARSAT », société sous tutelle, afin d'assurer sa survie et son développement dans un contexte de concurrence accrue.
Ce changement de statut intègre également une dimension politique importante, celle du maintien de sa mission de base, notamment pour la fourniture des services de détresse en mer et de sécurité maritime.
Les amendements adoptés à Londres le 24 avril 1998 vont se traduire par la création d'une société par actions à responsabilité limitée de droit national supervisée par un conseil d'administration fiduciaire, à laquelle sont transférés les activités opérationnelles et les actifs correspondants d'INMARSAT.
Les amendements vont également se traduire par le maintien de l'Organisation intergouvernementale, au sein de laquelle les gouvernements assureront, au travers de l'assemblée des parties, la surveillance effective du système mondial de détresse et de sécurité en mer et l'exercice par la société de ses activités conformément à certains « principes de base » : non-discrimination sur la base de la nationalité, activités à des fins pacifiques, couverture géographique liée aux besoins de communications mobiles par satellites et concurrence loyale.
Cette nouvelle organisation « à deux niveaux » permet d'apporter à INMARSAT la structure privée nécessaire à son développement tout en garantissant, grâce au maintien de l'organisation intergouvernementale, la poursuite de ses activités de base selon des principes que l'on pourrait qualifier de « service universel ».
Cette transformation est importante pour la défense des intérêts français sur le plan international. Le changement de structure permettra au signataire français, France Télécom, de valoriser ses investissements en transformant ses parts d'investissement en actions. L'Etat en tant qu'actionnaire de l'opérateur historique y trouvera donc un avantage. Par ailleurs, le développement des activités d'INMARSAT sur de nouveaux marchés devrait avoir des effets en retour importants pour les entreprises françaises et européennes de construction et de lancement de satellites, ainsi que pour les fournisseurs de services utilisant INMARSAT.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales observations qu'appellent les amendements à la convention INMARSAT qui font l'objet du projet de loi aujourd'hui soumis à votre approbation.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. André Rouvière, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ainsi que vient de le préciser M. le ministre, le présent projet de loi intéresse l'Organisation de télécommunications mobiles par satellites, l'INMARSAT, qui a été créée en 1979.
L'assemblée des Etats parties a adopté le 24 avril 1998 des modifications à la convention qui avait créé INMARSAT voilà près de vingt ans.
Ces amendements, qui font l'objet du présent projet de loi autorisant leur ratification, tendent à transformer l'organisation originelle en une « nouvelle INMARSAT », société sous tutelle d'une organisation intergouvernementale et destinée à assurer sa pérennité dans un contexte économique et industriel devenu très concurrentiel.
En effet, la téléphonie mobile par satellite, outre ses applications prioritaires de détresse et de sécurité, constitue, dans son volet commercial destiné à un public plus large, un outil précieux, notamment dans les zones qui ne sont pas couvertes par les réseaux traditionnels de téléphonie mobile.
Ce secteur de la téléphonie mobile par satellite, initialement protégé au bénéfice d'INMARSAT fait, depuis 1998, l'objet d'une forte concurrence.
La modification statutaire présentement soumise à notre examen a donc précisément pour objet de donner à l'organisation, dont la France, à travers France Télécom, est un partenaire actif, toutes ses chances pour affronter ce nouveau contexte industriel et concurrentiel.
INMARSAT a été pionnière dans le secteur de la téléphonie mobile par satellite. Les terminaux mis aujourd'hui à la disposition des usagers se déclinent en plusieurs catégories de matériel, les plus récents étant généralement plus compacts, d'un coût d'acquisition et d'utilisation plus réduits, bien qu'ils restent relativement onéreux, notamment pour les particuliers.
INMARSAT a bénéficié jusqu'en 1998 d'une longue période de monopole sur le marché mondial de la téléphonie mobile par satellite. Depuis novembre 1998, cependant, une concurrence s'est fait jour avec le projet Iridium, lancé par l'américain Motorola. Cependant - les journaux en faisaient état encore récemment - ce projet rencontre aujourd'hui des difficultés financières sérieuses qui risquent de compromettre la poursuite du programme. A l'horizon 2000, Globalstar et ICO, filiale d'INMARSAT financée par les principaux signataires et par le constructeur américain Hugues, apparaîtront également sur le marché.
Pour être à même de figurer en bonne place dans le nouvel environnement concurrentiel des systèmes de téléphonie mobile par satellites, une modification de la structure actuelle de coopérative internationale était nécessaire. En effet, les contraintes financières, la recherche d'alliances avec divers partenaires imposaient, assez rapidement, une forme de privatisation.
Tel est l'objet des amendements à la convention originelle portant création d'INMARSAT qui ont été adoptés par l'assemblée des parties réunies à Londres en avril 1998 et qui entraînent la restructuration de l'organisation, conduisant à la juxtaposition, d'une part, d'une société par actions, de droit britannique, entièrement nouvelle, et, d'autre part, de l'organisation intergouvernementale, maintenue dans son rôle - c'est important - d'utilité publique. Je tiens à préciser que ces amendements ont été acceptés par la Commission européenne.
Cette organisation, en effet, sous un nouveau statut - objet du présent accord - est maintenue dans le dispositif. Les gouvernements des Etats membres, à travers l'assemblée des Etats parties, auront à veiller au respect de cinq principes de base que je ne rappellerai pas, car vous y avez déjà fait allusion, monsieur le ministre.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le texte qui nous est soumis, en modifiant la structure originelle d'INMARSAT, permet à celle-ci de se placer en position favorable dans le contexte concurrentiel au sein duquel il lui faudra désormais évoluer.
Compte tenu des implications économiques et industrielles du présent projet de loi, au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, qui l'a adopté à l'unanimité, je ne peux que vous inviter, mes chers collègues, à suivre la commission.
M. le président. Personne ne demande la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
« Article unique. - Est autorisée la ratification des amendements à la convention portant création de l'Organisation internationale de télécommunications maritimes par satellites (IMMARSAT) relatifs à la création de l'Organisation internationale de télécommunications mobiles par satellites (ensemble une annexe), adoptés à Londres le 24 avril 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
La parole est à Mme Bidard-Reydet pour explication de vote.
Mme Danielle Bidard-Reydet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce projet de loi, dont l'objet est de proposer une modification des statuts de l'Organisation internationale des télécommunications mobiles par satellites, l'INMARSAT, répond à la nécessité d'adapter les structures de cet opérateur de satellites à vocation maritime, terrestre et aéronautique à un environnement concurrentiel exacerbé.
Rappelons que l'organisation INMARSAT a permis d'assurer le développement du secteur des télécommunications mobiles par satellites pendant près de vingt ans sur des bases de coopération internationale et d'intérêt réciproque au prorata des investissements consentis par chacun des quatre-vingt-six Etats signataires de la convention de 1979.
Ce système est apparu à ce point satisfaisant que l'assemblée des Etats parties à l'organisation réunie le 24 avril 1998 pour modifier ladite convention a jugé bon de préserver le principe d'une structure intergouvernementale assurant le contrôle et la surveillance de la société de droit privé qui désormais constituera la nouvelle INMARSAT.
On ne peut, bien évidemment, que se féliciter que certains pays, dont la France, aient tenu à garantir un certain équilibre entre la gestion des activités commerciales, assurée par une société par actions, et le respect des obligations de service public, garanti par le maintien de l'organisation intergouvernementale.
Toutefois, cet équilibre organique à deux niveaux entre l'organisation, d'une part, et la société, d'autre part, est-il un gage suffisant du maintien de l'équilibre qui a prévalu jusqu'ici entre développement des activités sur de nouveaux marchés et exécution des engagements de service public ?
Je souhaite, à cet égard, faire quelques remarques.
D'une part, si les amendements à la convention qu'il nous est proposé de ratifier offrent un certain nombre de garanties, notamment à l'article 3, les « principes de base » que les actionnaires d'INMARSAT-PLC seront tenus de respecter nous apparaissent tout à la fois formels dans leur intention et d'une portée quelque peu limitée dans leur champ d'application.
A titre d'exemple, l'obligation de desservir les zones rurales et isolées des pays en développement n'est assortie d'aucun critère de nature à vérifier concrètement le respect de ces objectifs.
D'autre part, de quels moyens l'organisation disposera-t-elle pour veiller à faire respecter les obligations de service public par la société, alors que celle-ci sera désormais installée dans une position concurrentielle et cherchera donc à rentabiliser les apports de capitaux de ses actionnaires ?
Plutôt que de s'engager dans une course à la concurrence, n'eût-il pas été préférable de rechercher des formes de partenariat avec les nouveaux venus sur le marché satellitaire ?
Une autre interrogation porte sur la répartition du capital d'INMARSAT-PLC. Il est en effet annoncé une fixation d'un plafond de 15 % de la part maximale autorisée pour un actionnaire et, dans le même temps, une exception pour l'actionnaire américain, qui détient actuellement plus de 22 % de la valeur globale des investissements.
Cela ne revient-il pas à refuser à tout autre actionnaire la possibilité d'accéder au niveau atteint par l'opérateur américain et à contribuer ainsi à déséquilibrer sur le long terme les relations entre actionnaires des différents Etats ?
Rappelons, à cet égard, que les principaux concurrents d'INMARSAT, en particulier Iridium et Globalstar, sont eux-mêmes sous forte domination des Etats-Unis. Dès lors, on peut s'interroger sur la place, à plus long terme, dans ce secteur, des Européens, et notamment des Français, en l'occurrence France Télécom, qui ne détiendra que 5 % du capital !
Le groupe communiste républicain et citoyen s'abstiendra donc pour exprimer ses réserves sur la pérennité et la viabilité du nouveau système mis en place.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

8

CONVENTION D'ENTRAIDE JUDICIAIRE
AVEC LA COLOMBIE

Adoption d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 277, 1998-1999) autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Colombie. [Rapport (n° 367, 1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les autorités colombiennes ont, dès 1994, proposé à la France l'ouverture de négociations en vue de la signature d'une convention d'entraide judiciaire en matière pénale. C'était un moyen supplémentaire pour les autorités colombiennes de combattre toutes les formes de criminalité.
Le texte aujourd'hui soumis à votre examen a été signé le 21 mars 1997, à Paris, par le garde des sceaux et son homologue colombien.
Sa rédaction est largement inspirée des dispositions de la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959, ainsi que des textes négociés avec l'Argentine et l'Uruguay.
Les deux parties s'engagent à s'accorder, en conformité avec leur législation interne, l'aide judiciaire la plus large possible dans la phase d'instruction de toute procédure pénale relevant de la compétence des autorités judiciaires de la partie requérante. Sont donc exclues les décisions d'arrestation et de condamnation, lesquelles ressortissent au domaine de l'extradition, et les infractions militaires stricto sensu.
L'entraide est obligatoirement refusée en l'absence de double incrimination lorsque la demande a pour objet l'exécution d'une décision de confiscation. Elle peut aussi être refusée si elle concerne des infractions politiques, lorsque l'exécution est de nature à porter atteinte à la souveraineté, à la sécurité, à l'ordre public ou à d'autres intérêts essentiels de la partie requise, ou encore lorsque la demande vise une perquisition ou une mesure conservatoire et que les faits qui la motivent ne constituent pas une infraction au sens de la législation de la partie requise.
Les modalités d'exécution de la demande d'entraide restent soumises au respect de la législation de la partie requise.
Les règles fixées pour la remise des actes et décisions judiciaires reprennent, pour l'essentiel, les dispositions de la convention européenne et fixent à quarante jours avant la date prévue pour la comparution le délai de remise d'une citation à comparaître. Les témoins et experts bénéficient d'une immunité en cas de non-condamnation et, s'ils comparaissent, ont droit à des indemnités. Le texte prévoit aussi les conditions de transfèrement, aux fins de témoignage, sur le territoire de la partie requérante d'une personne détenue sur le territoire de la partie requise. Il délimite également l'immunité dont bénéficient les témoins ou experts et les personnes poursuives qui comparaissent volontairement. La communication du casier judiciaire d'une personne est possible entre les parties.
En ce qui concerne la procédure de l'entraide, les demandes doivent comporter des indications reprises, en grande partie, des dispositions de la convention européenne, plus, selon leur objet, « toute autre information de nature à faciliter l'exécution de la demande ».
Les demandes d'entraide sont transmises directement entre les autorités centrales désignées au moment de la signature de l'accord.
Tout refus d'entraide doit être motivé et notifié, et une procédure classique de dénonciation officielle des faits est prévue.
Enfin, tous les ans, les autorités centrales échangent des informations sur les condamnations prononcées à l'encontre de ressortissants de l'autre partie.
Telles sont, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales observations qu'appelle la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le gouvernement de la République de Colombie, qui fait l'objet du projet de loi soumis aujourd'hui à votre approbation.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Xavier Pintat, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la convention d'entraide judiciaire en matière pénale signée entre la France et la Colombie en 1997 s'inscrit dans la lignée de nombreux instruments analogues visant à faciliter la coopération judiciaire avec les pays étrangers.
Alors que les activités criminelles prennent désormais de plus en plus un caractère transnational et que les délinquants savent jouer des frontières et du cloisonnement des systèmes judiciaires nationaux pour faire obstacle aux poursuites, ces conventions d'entraide judiciaire offrent un cadre de coopération qui améliore le déroulement des enquêtes et des procédures d'instruction.
J'ai détaillé, dans mon rapport écrit, le dispositif de la convention franco-colombienne. Elle présente peu de caractères originaux puisqu'elle s'inspire de toutes les conventions du même type, elles-mêmes rédigées, d'ailleurs, sur le modèle de la convention européenne d'entraide judiciaire du 20 avril 1959.
Cette convention facilitera, notamment, la remise d'actes, de décisions ou des citations à comparaître, la recherche des preuves nécessaires à une enquête, la communication d'extraits de casiers judiciaires et les dénonciations aux fins de poursuite. Elle réserve aux parties certaines possibilités de refuser l'entraide, tout en exigeant que ces refus soient motivés.
Ce type de convention ne saurait, bien sûr, aplanir toutes les difficultés liées aux enquêtes impliquant des pays étrangers. Il a toutefois le mérite de poser certaines règles qui peuvent contribuer à clarifier ou à accélérer le traitement des demandes.
J'ajoute que ce texte complétera notre dispositif de coopération judiciaire avec les pays d'Amérique puisque des conventions analogues sont déjà en vigueur avec le Canada et le Mexique, et en attente de ratification avec le Brésil, l'Uruguay, le Paraguay, Cuba, l'Argentine, les Etats-Unis et la République dominicaine.
Notre commission a donc approuvé cette convention, qui s'inscrit d'ailleurs dans la logique de notre politique de renforcement des relations avec l'Amérique latine.
La Colombie traverse aujourd'hui une période difficile. La situation intérieure reste marquée par une violence endémique. Depuis plus de quarante ans le conflit qui oppose les forces armées et les guérillas a fait des milliers de victimes, et plus d'un million de personnes ont été déplacées. Par ailleurs, le poids économique de la drogue, bien connu, et la puissance des réseaux de trafiquants continuent d'influer lourdement sur tous les secteurs de la vie du pays.
Le dialogue avec la guérilla engagé par le président Pastrana s'est concrétisé, depuis le début du mois de mai, par des négociations difficiles avec les forces armées révolutionnaires colombiennes, négociations dont on espère qu'elles seront plus fructueuses que diverses tentatives sans lendemain entreprises par le passé.
L'évolution de la situtation intérieure de la Colombie est donc suspendue aux résultats assez aléatoires de ce processus de paix au moment où le pays, après une longue période de croissance économique, connaît une phase de sévère récession.
Pour la France, la Colombie demeure un partenaire très important en Amérique du Sud. Les relations se sont d'ailleurs renforcées lors de plusieurs visites bilatérales au cours des cinq dernières années et, en termes de coopération, notre pays se situe parmi les tout premiers pays fournisseurs d'aide à la Colombie. Sur le plan commercial, la France a renforcé sa présence et constitue le septième fournisseur de la Colombie, avec une part de marché de 2,5 % à 3 % pour nos exportations, qui représentent 2,5 milliards de francs. La France est également le septième investisseur étranger.
L'établissement de relations suivies avec la Colombie s'inscrit dans la logique de notre politique de renforcement de la présence française en Amérique latine. La convention d'entraide judiciaire, signée en mars 1997, contribue, dans un domaine bien spécifique, celui de la coopération judiciaire, à améliorer ces relations.
C'est pourquoi, mes chers collègues, votre commission des affaires étrangères vous demande d'adopter le présent projet de loi.
M. le président. Personne ne demande la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
« Article unique. - Est autorisée l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Colombie, signée à Paris le 21 mars 1997, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

9

CONVENTION D'ENTRAIDE JUDICIAIRE
AVEC LA THAÏLANDE

Adoption d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 278, 1998-1999) autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume de Thaïlande. [Rapport n° 370 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie. Monsieur le président, mesdames, messiers les sénateurs, la convention d'entraide judiciaire en matière pénale signée le 11 septembre 1997 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume de Thaïlande est inspirée en grande partie de la convention franco-mexicaine du 27 janvier 1994, elle-même largement calquée sur la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959.
Les parties s'accordent l'entraide la plus large possible pour la réalisation d'enquêtes et la poursuite d'infractions dont la sanction relève, au moment où la demande est formulée, de la compétence de leurs autorités judiciaires. Concession au système juridique de common law, une énumération non exhaustive des buts de l'entraide est fournie, et celle-ci peut être accordée alors même que les faits ne sont pas considérés comme constitutifs d'une infraction au regard de la législation de la partie requise.
Les conditions dans lesquelles s'exerce l'entraide judiciaire en matière pénale sont les suivantes.
Les demandes sont transmises entre autorités centrales désignées dans la convention, qui les adressent à leurs autorités compétentes.
Le refus d'entraide qui doit être notifié à la partie requérante pour consultations éventuelles ne peut, à l'instar de la convention européenne, être fondé que sur des considérations politiques, de souveraineté, de sécurité, d'ordre public ou encore d'autres intérêts essentiels de la partie requise. L'exécution de la demande peut être différée lorsqu'elle interfère avec une procédure pénale en cours dans cette partie.
Comme dans les conventions du même type, les demandes doivent comporter un certain nombre de renseignements, pour les uns obligatoires, et, pour les autres, utiles à l'exécution de l'entraide. Celle-ci est effectuée dans les conditions prévues par la législation de la partie requise ou compatibles avec cette législation si une forme particulière d'exécution est demandée.
Les règles de confidentialité et de spécialité des demandes, des informations et des pièces à conviction fournies à l'occasion de l'entraide sont conformes à celles de la convention européenne et des conventions bilatérales signées par la France.
En revanche, contrairement à d'autres accords, les personnes appelées à témoigner, à déposer ou à produire des documents peuvent y être contraintes selon la législation de la partie requise. Une citation à comparaître doit être transmise à la partie requise avant les cinquante jours qui précèdent la date fixée pour la comparution. Toute personne qui ne se conforme pas à un acte de procédure qui lui est remis par la partie requise bénéficie d'une immunité au regard de la législation de la partie requérante.
Les conditions de transfèrement d'une personne détenue sur le territoire de la partie requise sont identiques à celles que prévoit la convention européenne.
L'immunité accordée aux témoins ou experts qui comparaissent devant les autorités compétentes de la partie requérante est modulée en ce qui concerne les personnes poursuivies. Lorsqu'elles comparaissent, leur immunité est fixée par la seule loi de la partie requérante, laquelle pourrait permettre des poursuites pour d'autres faits non visés dans la demande. Aussi, la partie requise dispose-t-elle de la faculté de refuser la remise de la citation.
Les demandes tendant à la recherche et à la saisie des instruments et produits des infractions sont exécutées conformément à la législation de la partie requise.
Chacune des parties peut accorder la même assistance que celle qui est prévue par la convention, conformément aux dispositions d'autres accords internationaux ou de ses lois nationales.
La dénonciation officielle des faits quand l'une des parties, compétente, souhaite que la poursuite soit effectuée par l'autre partie, également compétente, est possible.
Enfin, toute difficulté d'interprétation ou d'application sera réglée par la voie de la consultation diplomatique.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales observations qu'appelle la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume de Thaïlande qui fait l'objet du projet de loi soumis aujourd'hui à votre approbation.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Xavier Pintat, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre la France et la Thaïlande est en grande partie similaire à la convention franco-colombienne que nous venons d'examiner, puisqu'il s'agit toujours d'un dispositif prenant pour base celui de la convention européenne d'entraide judiciaire de 1959.
En Asie, la France est déjà liée par ce type de convention avec la Corée et Hong Kong, et des négociations sont en cours avec Singapour.
Au-delà de l'intérêt technique de ce texte pour une meilleure coopération judiciaire, il apparaît tout à fait opportun que la France renforce ses relations avec l'un des principaux pays du sud-est asiatique peuplé de près de soixante millions d'habitants.
La Thaïlande est un acteur majeur sur la scène régionale, voisin de la Birmanie et du Cambodge, deux pays dont elle suit l'évolution avec beaucoup d'attention.
Au sein de l'Association des nations du sud-est asiatique, la Thaïlande ambitionne l'instauration dans la région d'une zone de stabilité et de développement économique. Malgré une sévère crise qui a révélé, comme ailleurs en Asie, la fragilité d'un développement fondé sur un fort endettement externe et qui est loin d'être surmontée, elle conserve à moyen terme un fort potentiel d'expansion.
Longtemps marquées par une certaine distance, les relations franco-thaïlandaises se sont resserrées et témoignent aujourd'hui de réelles convergences de vues. Les contacts bilatéraux se sont multipliés au cours des derniers mois.
Notre coopération comporte quelques points forts dans les domaines de l'agriculture et de la santé. Plus de 340 entreprises françaises sont implantées en Thaïlande, et leurs salariés constituent une large part des 3 500 immatriculés de la communauté française, en rapide augmentation. La France est le septième investisseur en Thaïlande, mais n'est que son treizième fournisseur avec des échanges commerciaux traditionnellement déficitaires. Notre part de marché reste limitée à 2 % des importations thaïlandaises.
Notre commission des affaires étrangères a bien entendu approuvé cette convention d'entraide judiciaire en matière pénale, qui facilitera la coopération judiciaire entre la France et la Thaïlande, tout en souhaitant un renforcement des relations bilatérales dans d'autres domaines, en premier lieu en matière d'échanges économiques.
Sous le bénéfice de ces observations, elle vous demande d'adopter le présent projet de loi.
M. le président. Personne ne demande la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
« Article unique. - Est autorisée l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume de Thaïlande, signée à Paris le 11 septembre 1997, dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ? ...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

10

CONVENTION SUR LA SÉCURITÉ
DU PERSONNEL DES NATIONS UNIES

Adoption d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 23, 1998-1999) autorisant la ratification de la convention sur la sécurité du personnel des Nations unies et du personnel associé. [Rapport n° 289, (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le nombre des opérations de maintien de la paix conduites sous l'autorité du secrétaire général des Nations unies s'est considérablement accru depuis la fin de la guerre froide.
Ces opérations sont, de surcroît, plus diverses et plus complexes, certaines étant désormais créées pour mettre fin à des situations de guerre civile ou, du moins, pour limiter l'ampleur ou les conséquences humaines de ces conflits. Il s'est ensuivi un fort accroissement du nombre des agressions dirigées contre les membres de ces missions. La conduite des Etats d'accueil ou des Etats de transit a aussi, dans certains cas, provoqué de réelles difficultés.
C'est pour prendre en compte ce contexte nouveau que l'Assemblée générale des Nations unies a adopté, le 9 décembre 1994, la convention sur la sécurité du personnel des Nations unies et du personnel associé, que la France a bien entendu signé, et ce dès le 12 janvier 1995.
Cette convention doit permettre d'assurer une meilleure protection des personnels participant aux opérations de maintien de la paix des Nations unies. Sont concernés non seulement ceux qu'on appelle les casques bleus, mais aussi les membres d'organisations non gouvernementales ou d'institutions spécialisées ayant passé un contrat avec le secrétariat des Nations unies.
En premier lieu sont établis les premiers éléments d'un statut pour le personnel des Nations unies et le personnel associé.
Des marques d'identification sont prévues ; l'Etat hôte et l'Organisation des Nations unies concluent dès que possible un accord sur le statut de l'opération et de son personnel. L'Etat de transit doit faciliter le libre transit. Enfin, les Etats parties prennent toutes les mesures appropriées pour assurer la sécurité de ces personnels qui, en cas d'arrestation, ne peuvent être soumis à un interrogatoire et doivent être relâchés et rendus à l'ONU ou à une autre autorité appropriée.
En second lieu, la convention vise à réprimer les atteintes portées à la sécurité du personnel des Nations unies et du personnel associé. Elle crée ainsi un mécanisme juridictionnel fondé sur le principe « extrader ou juger » : chaque Etat partie doit, s'il n'extrade pas l'auteur présumé de l'une des infractions définies par la convention, notamment les meurtres et les enlèvements, soumettre l'affaire à ses autorités compétentes.
En résumé, la convention devrait permettre de limiter les agressions dont sont victimes les personnels des Nations unies, civils et militaires, et ceux des organisations non gouvernementales ayant passé un accord avec le secrétariat des Nations unies. Elle devrait avoir un rôle dissuasif en conférant un statut à ces personnels et en rendant plus probable le jugement de ceux qui leur portent atteinte.
Il s'agit d'une garantie essentielle pour les Français qui sont largement impliqués dans les opérations de maintien de la paix - la France est actuellement le neuvième contributeur en troupes aux opérations des Nations unies - et qui prennent largement part aux travaux des ONG. L'actualité nous rappelle malheureusement chaque jour à quel point de telles dispositions sont nécessaires.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales observations qu'appelle la convention sur la sécurité du personnel des Nations unies et du personnel associé, convention qui fait l'objet du projet de loi aujourd'hui proposé à votre approbation.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la convention que j'ai l'honneur de vous présenter aujourd'hui doit permettre d'améliorer la sécurité des personnels des Nations unies engagés dans des opérations de maintien de la paix ainsi que celle des personnels associés, c'est-à-dire des personnes mises à la disposition des Nations unies par une organisation non gouvernementale.
Cette convention du 9 décembre 1994 répond à un véritable besoin. En effet, les risques, parfois très graves, et même mortels, encourus par le personnel de l'ONU sur les différents théâtres opérationnels, ainsi que par les personnels d'ONG associés à des interventions onusiennes, nous obligent à réagir.
Les chiffres sont accablants : pour la seule année 1993, on a compté plus de 1 000 morts parmi les personnels de l'ONU, dont 202 militaires. La convention a été élaborée en réaction à cette situation inadmissible : on ne peut accepter que le personnel des Nations unies et des organisations humanitaires fasse l'objet d'attaques délibérées. Meurtres et enlèvements ne sont plus aujourd'hui exceptionnels. Dans de nombreux cas, ces actes sont destinés à déstabiliser le fonctionnement de l'opération visée.
D'autres agressions, sans se traduire par la mort des victimes, n'en témoignent pas moins d'une volonté de s'en prendre aux acteurs d'interventions à vocation humanitaire.
Les causes d'une telle évolution tiennent à différents facteurs d'instabilité qui s'inscrivent dans la complexité des conflits de l'après-guerre froide et, fréquemment, dans un climat mafieux. Ils sont souvent générés par la rareté, donc la valeur des vivres et des médicaments apportés par les organismes humanitaires.
Un autre facteur de vulnérabilité tient à la composante identitaire de nombreux conflits. En effet, les populations civiles deviennent des enjeux d'affrontements à dominante ethnique ; ceux qui s'efforcent de protéger ces populations sont considérés à leur tour comme des ennemis et font l'objet d'agressions.
Tel est le contexte très préoccupant de l'élaboration de la convention.
De nombreux articles de la convention portent sur la coopération pénale entre les Etats parties. Il s'agit d'assurer la répression des infractions visées par la présente convention, notamment en garantissant l'extradition des coupables et en obligeant les Etats qui n'extraderaient pas ces personnes à exercer l'action pénale. Ces dernières stipulations sont des règles classiques de la coopération pénale internationale.
La convention du 9 décembre 1994 contribuera donc à combler un vide juridique.
Cependant, certaines incertitudes subsistent quant au champ d'application de ce texte en raison d'une définition ambiguë des opérations de Nations unies précisant le champ d'application de la convention.
L'article 1er semble impliquer que la convention s'applique à toute opération de l'ONU, quel que soit son fondement juridique dans la Charte - soit le chapitre VI, relatif au maintien de la paix, soit le chapitre VII, relatif aux actions coercitives - pour peu que cette opération ait été mise en oeuvre par « l'organe compétent » des Nations unies, qu'elle soit conduite « sous l'autorité et le contrôle » de l'ONU, et que, de surcroît, elle « vise à maintenir ou à rétablir la paix et la sécurité internationale » ou qu'il ait été décidé par le Conseil de sécurité ou l'Assemblée générale « qu'il existe un risque exceptionnel pour la sécurité des personnels participant à l'opération ».
En revanche, l'article 2-2 de la convention exclut les actions coercitives, c'est-à-dire les opérations fondées en tout ou partie sur le chapitre VII et dans le cadre desquelles « du personnel est engagé comme combattant contre des forces armées organisées ».
Dans cet esprit, des interventions comme Tempête du désert ou l'opération Alba, force de protection de six mille hommes déployés entre avril et août 1997 en Albanie, sont exclues du champ d'application de la convention, au profit du droit des conflits armés internationaux.
La rédaction de l'article 2-2 ne résout donc pas les difficultés posées par les interventions hybrides, auxquelles participent des personnes intervenant à titre militaire et humanitaire. Ces personnes seraient-elles exclues de la protection liée à l'application de la présente convention, dès lors qu'elles interviennent en vertu d'une mission intégrant des éléments du chapitre VII ?
Enfin, il semble que l'application de la présente convention suppose l'existence préalable d'une opération des Nations unies. Ainsi, l'enlèvement de Vincent Cochetel, en 1998, n'aurait pas été intégré dans le champ d'application de la convention si celle-ci avait pu être invoquée au moment des faits, car il n'existe pas d'opération des Nations unies en Ossétie du Nord, dans la Fédération de Russie, et que, par ailleurs, le Caucase n'est pas classé parmi les régions du monde induisant un « risque exceptionnel » pour les personnels qui y sont engagés, ce qui est très surprenant.
Dans cette logique, on peut se demander si la présente convention pourrait s'appliquer à l'intervention du Haut-Commissariat pour les réfugiés dans le cadre de la crise du Kosovo. En d'autres termes, cette zone est-elle considérée comme présentant un risque majeur pour les personnels qui y sont engagés ?
En conclusion, cette convention, si elle constitue une avancée, apparaît néanmoins comme un texte de circonstance traduisant la prise de conscience internationale d'un problème majeur qui n'ira pas en s'atténuant. C'est surtout un pas franchi par la communauté internationale en direction d'une prise de conscience vigilante des dangers liés à une intervention humanitaire dans des régions sensibles. Cette convention vient compléter les conventions de Genève de 1949.
Au demeurant, je serai moins optimiste que vous, monsieur le ministre, car on peut douter, à mon avis, de sa réelle efficacité et imaginer que la punition des Coupables passera plus par l'intervention de la cour pénale internationale que par la mise en oeuvre des procédures de coopération qu'elle instaure.
Notons de plus que le statut de Rome de 1998, qui a institué la Cour pénale internationale, définit précisément les agressions visées par la présente convention. Il qualifie de crime de guerre relevant de la compétence de cette juridiction « le fait de lancer des attaques délibérées contre le personnel, les installations, le matériel, les unités ou les véhicules employés dans le cadre d'une mission d'aide humanitaire ou de maintien de la paix conformément à la Charte des Nations unies ».
Sous le bénéfice de ces observations, la commission des affaires étrangères, de la défense et des formes armées vous invite, mes chers collègues, à adopter le projet de loi autorisant la ratification de la convention du 9 décembre 1994.
M. le président. Personne ne demande la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
« Article unique. - Est autorisée la ratification de la convention sur la sécurité du personnel des Nations unies et du personnel associé, adoptée à New York, le 9 décembre 1994 et signée par la France, le 12 janvier 1995, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

11

accords avec l'italie relatifs à la coopération transfrontalière et aux personnes en situation irrégulière

Adoption de deux projets de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion :
- du projet de loi (n° 162, 1998-1999) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière [Rapport n° 381 1998-1999).]
- et du projet de loi (n° 357, 1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification d'un accord entre la République française et la République italienne relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière (ensemble une annexe). [Rapport n° 381 1998-1999)].
La conférence des présidents a décidé qu'il sera procédé à une discussion générale commune de ces deux projets de loi.
Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le ministre.
M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, au nom du Gouvernement, j'ai l'honneur de soumettre aujourd'hui au vote de votre assemblée deux projets de loi relatifs à la coopération franco-italienne, l'un concernant la coopération transfrontalière en matière policière et douanière, l'autre la réadmission des personnes en situation irrégulière.
Ces accords s'inscrivent dans le cadre de la politique européenne en matière de libre circulation des personnes. Initiée sur la base de la convention de Schengen, cette politique deviendra progressivement une véritable politique commune puisque les dispositions de la convention de Schengen ont été introduites dans les traités à Amsterdam.
L'accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République italienne relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière a pour objectif de renforcer la coopération entre les autorités et les services de police et de douane afin de prévenir les menaces à la sécurité et à l'ordre public et de lutter plus efficacement contre la criminalité, notamment dans le domaine de l'immigration irrégulière et des trafics illicites.
En effet, l'article 39 de la convention d'application de Schengen impose aux Etats parties un devoir d'assistance entre leurs services de police aux fins de la prévention et de la recherche de faits punissables. Il précise que, dans les régions frontalières, la coopération peut être réglée par des arrangements entre les ministres compétents des parties contractantes et souligne que les dispositions de cet article ne font pas obstacle aux accords bilatéraux plus complets présents et futurs entre parties contractantes ayant une frontière commune.
Afin de développer la coopération policière avec les Etats membres voisins et parties aux accords de Schengen, la France a donc engagé des négociations en juillet 1997 dans la perspective de la mise en vigueur de la convention d'application de l'accord de Schengen en Italie. La forte volonté politique de nos deux pays d'aboutir rapidement dans un domaine essentiel a permis la signature de l'accord par les ministres de l'intérieur des deux pays, dès le 3 octobre 1997 à Chambéry, lors d'un sommet franco-italien.
Cet accord permettra aux services de police et de douane, au sein de centres communs, de procéder très largement et rapidement à des échanges d'informations, ainsi qu'à la réadmission de ressortissants d'Etats tiers, et d'organiser la coordination des mesures conjointes de surveillance dans les zones frontalières respectives. Les sites retenus pour accueillir ces centres de coopération policière et douanière sont Vintimille et Modane.
Police et douane pourront aussi coopérer directement, en veillant à coordonner leurs actions communes dans la zone frontalière, en recueillant et échangeant des informations en matière policière et douanière. Des agents de ces services pourront être détachés en tant que fonctionnaires de liaison auprès de l'autre partie dans le cadre de l'accord.
Ainsi, cet accord complète utilement les dispositions de la convention d'application de Schengen. Etant donné le rôle de l'Italie au niveau européen et l'importance stratégique de la frontière franco-italienne, cet accord est d'un intérêt considérable pour la France : il facilitera la coopération et l'échange d'informations dans plusieurs domaines importants.
La Haute Assemblée a souhaité joindre à la présentation de ce texte l'accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République italienne relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière.
La France et l'Italie étaient jusqu'à présent liées par un accord du 6 décembre 1990 relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière, qu'il s'agisse des ressortissants des deux pays ou des ressortissants d'Etats tiers. L'application de cet accord a mis en lumière certaines imperfections.
Aussi les gouvernements français et italien ont-ils négocié et signé un nouvel accord à Chambéry, le 3 octobre 1997. Il vise à organiser le retour sur le territoire de l'un des deux Etats parties, après accord entre les autorités chargées des contrôles aux frontières, de tout ressortissant de l'Etat requis ou d'un Etat tiers qui ne remplit pas ou ne remplit plus les conditions d'entrée ou de séjour applicables sur le territoire de l'Etat requérant. Il organise aussi le transit sur le territoire de l'Etat requis d'un ressortissant d'un Etat tiers faisant l'objet d'une mesure d'éloignement.
L'accord énumère les documents permettant de prouver la nationalité des ressortissants italiens et français et ceux qui permettent de la présumer. Lorsque les éléments de présomption s'avèrent insuffisants, les autorités consulaires compétentes ont la possibilité de procéder à l'audition de la personne à éloigner dans un délai de trois jours à compter de la demande de réadmission afin qu'un laissez-passer puisse être émis durant le délai légal de la rétention administrative.
La réadmission des ressortissants d'Etats tiers en situation irrégulière peut intervenir directement entre autorités frontalières dans les deux cas suivants : lorsqu'il est établi qu'ils ont séjourné ou transité sur le territoire de l'Etat requis ou lorsqu'il apparaît qu'ils disposent d'une autorisation de séjour en cours de validité délivrée par l'Etat requis. Cette disposition constitue une rupture avec l'accord précédent, qui exigeait, dans la majorité des cas, la consultation des autorités centrales.
L'accord de Chambéry comporte également certaines dispositions novatrices relatives au transit aérien ou terrestre pour l'éloignement des ressortissants d'Etats tiers. Il prévoit ainsi la possibilité de faire assurer l'escorte de l'étranger sur le territoire de l'Etat requis par des agents de l'Etat requérant placés sous l'autorité des services compétents de l'Etat requis.
Ainsi, comme vous le voyez, ces accords doivent être considérés comme faisant partie d'un dispositif d'ensemble plus large, dont l'objectif, conformément au traité d'Amsterdam, est bien de mettre en place un espace de sécurité, de liberté et de justice. Ces trois dimensions fondamentales, qui vont donner lieu, pour la première fois, à un Conseil européen à Tampere, sous la présidence finlandaise, sont indissociables et leur mise en oeuvre doit progresser de manière équilibrée.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, l'accord relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière et l'accord relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière signés par la France et l'Italie à Chambéry, le 3 octobre 1997, qui font l'objet des projets de loi aujourd'hui soumis à votre approbation, répondent pleinement à cette préoccupation.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Masson, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'examen des deux accords signés entre la France et l'Italie pourrait, à première vue, s'inscrire dans une procédure de tradition consistant à renouveler périodiquement les traités ou conventions qui, depuis plus d'un siècle, rythment les relations aux frontières entre nos deux pays.
En réalité - vous l'avez souligné, monsieur le ministre - ces accords s'inscrivent dans le cadre nouveau défini par la nouvelle organisation de circulation aux frontières prévue par les accords de Schengen, qui ont entièrement réformé les conditions de contrôle aux frontières.
A l'évidence, les deux textes soumis à notre approbation ainsi, d'ailleurs, que les deux accords suivants, que j'aurai l'honneur de rapporter tout à l'heure, doivent être analysés sous un éclairage nouveau, en prenant en compte, d'une part, la profonde évolution des droits de contrôle aux frontières, d'autre part, la responsabilité nouvelle des Etats engagés dans un dispositif intégré concernant l'ensemble de l'espace européen.
Je rappellerai d'abord que l'accord de Schengen, signé en 1985, et dont les modalités de mise en oeuvre ont été précisées par la convention d'application du 19 juin 1990, a procédé à deux modifications fondamentales qui éclaireront la totalité des accords que nous serons appelés à passer dans les années à venir : d'une part, la suppression des contrôles fixes aux frontières intérieures des Etats signataires et, d'autre part, le report de ces contrôles aux frontières extérieures communes avec les Etats non adhérents. Les accords de Schengen ont ainsi donné naissance à deux notions inédites : les frontières intérieures et les frontières extérieures.
En l'occurrence, nous sommes dans le cadre des frontières intérieures pour l'examen des deux conventions franco-italiennes et de la convention franco-allemande. En revanche, la convention franco-suisse se situe dans un cas de figure totalement différent dans la mesure où la France a une frontière extérieure avec ce pays.
S'agissant des frontières intérieures, vous l'avez souligné, monsieur le ministre, la suppression des contrôles fixes ne doit en aucun cas affaiblir la sécurité des Etats. C'est pourquoi la convention de Schengen avait, pour la première fois, prévu un certain nombre de règles communes en matière de lutte contre la criminalité et, dans les articles 31 et 39, le renforcement de la convention policière bilatérale sur la base d'« arrangements » ou d'« accords bilatéraux » entre les parties contractantes ayant une frontière commune. Les deux accords franco-italiens que nous examinons s'inscrivent dans ce cadre, l'Italie ayant été autorisée à mettre en oeuvre la convention de Schengen le 26 octobre 1997.
L'Italie s'est vu attribuer, de ce fait, une responsabilité particulière à ses propres frontières puisqu'elle est devenue, du même coup, gardienne de la frontière extérieure commune des treize Etats signataires des accords de Schengen. Dès lors, l'application des accords qui nous sont soumis dépendra, dans une certaine mesure, de la contribution que l'Italie pourra apporter au contrôle de l'immigration à ses frontières, essentiellement sur ses côtes, particulièrement perméables à l'immigration clandestine, nous le savons.
L'Italie a été durablement et fortement marquée par une tradition d'émigration. En fait, l'immigration constitue pour ce pays un problème nouveau, qui ne se pose vraiment que depuis les deux dernières décennies.
Cette mutation sociologique et économique explique, d'une part, la relative indulgence dont l'immigration irrégulière a bénéficié en Italie et, d'autre part, l'inadaptation de beaucoup des procédures et de certains des comportements administratifs vis-à-vis de cette question nouvelle. Certes, l'Italie a adopté en février 1998 une nouvelle loi-cadre en matière d'immigration, mais les habitudes, les traditions sont longues à changer.
J'en veux pour preuve les opérations massives de régularisation d'étrangers clandestins auxquelles l'Italie procède périodiquement. Ainsi, le dernier mouvement de régularisation a porté sur 250 000 clandestins sans que la moindre concertation ait été entreprise au sein de l'Union européenne, alors que cette décision a des effets durables sur l'ensemble de l'espace Schengen, auquel l'Italie a tant désiré adhérer.
La situation italienne soulève d'autant plus d'inquiétude que l'Italie doit assurer la surveillance d'une frontière maritime de quelque 8 000 kilomètres et qu'elle est soumise à une pression migratoire très forte en provenance du Maghreb et des Balkans. Il n'est pas nécessaire ici d'insister sur les répercussions de la crise du Kosovo, qui pèseront de manière durable sur les mouvements migratoires vers l'Italie et l'Union européenne.
L'accord de coopération transfrontalière et l'accord de réadmission paraissent, dans ce contexte, tout à fait opportuns. Ils permettrront de renforcer la sécurité sans compromettre le principe de libre circulation sur notre frontière intérieure.
Je ne reviendrai pas sur le dispositif de ces deux textes, que vous avez déjà présenté, monsieur le ministre. Je relèverai simplement, pour m'en réjouir, que l'accord de coopération s'inscrit dans une nouvelle conception de la surveillance des frontières, conception que, pour ma part, j'ai défendue dès la mise en oeuvre des accords de Schengen. Il s'agit de substituer aux contrôles fixes linéaires, supprimés par Schengen, un système plus efficace de contrôles aléatoires sur une bande élargie de part et d'autre de la frontière. On créera ainsi une zone d'insécurité pour les clandestins, ce qui est le meilleur gage de notre sécurité intérieure.
Les centres de coopération policière et douanière de Vintimille et de Modane sont-ils à la mesure des besoins ? L'avenir le dira. En tout état de cause, c'est là un début et sans doute le moyen de rapprocher progressivement deux politiques qui, en matière d'immigration, se rattachent jusqu'ici à des traditions profondément différentes.
Les deux accords ont pour mérite de préciser les procédures de concertation, d'interventions communes et renforcer ainsi notre coopération. Ils permettent surtout d'inscrire cette coopération dans un système plus efficace et plus adapté aux réalités de l'immigration dans le contexte créé par la libre circulation des personnes au sein de l'Union européenne.
C'est pourquoi la commission vous propose, mes chers collègues, l'adoption de ces deux projets de loi tout en rappelant cependant que la signature d'accords bilatéraux ne doit pas nous exonérer d'entreprendre, à l'échelle de l'Union européenne, une véritable réflexion sur les objectifs communs et les moyens que les Etats sont prêts à mettre en oeuvre pour faire face à la question de l'immigration, qui risque de se poser, vous le savez, monsieur le ministre, avec une acuité plus grande encore dans les années à venir.
M. le président. Personne ne demande la parole dans la discussion générale commune ?...
La discussion générale commune est close.

PROJET DE LOI N° 162

M. le président. Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 162.
« Article unique. - Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière, signé à Chambéry le 3 octobre 1997, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
La parole est à M. Lesbros pour explication de vote.
M. Marcel Lesbros. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je voudrais saisir l'occasion de l'examen de ce projet de loi, que j'approuve sans réserve, pour évoquer un aspect particulier de la coopération et les relations franco-italiennes.
Je représente un département frontalier, les Hautes-Alpes, qui entretient avec l'Italie, notamment la région de Turin, des rapports à la fois commerciaux et amicaux très importants. Cela explique que les habitants de mon département aient particulièrement à coeur le problème des communications avec l'Italie. Je me permets de profiter de votre présence au Sénat, monsieur le ministre, pour l'évoquer ce matin.
A l'unanimité, les élus du département - parlementaires, conseillers généraux et maires - ont demandé que soit réalisée une étude portant sur une percée alpine sous le mont Genèvre.
Je m'en suis entretenu avec M. Gayssot et je souhaite que, en tant que ministre délégué chargé des affaires européennes, vous puissiez appuyer notre demande.
Les relations avec un pays passent, au premier chef, par l'établissement d'un système de communications et, dans cette région de montagne, nous considérons qu'une percée ferroviaire sous le mont Genèvre est, à cet égard, indispensable.
Pour avoir rencontré à plusieurs reprises la présidente de la région de Turin, je crois pouvoir dire que le Gouvernement italien serait également favorable à un tel équipement.
Ce projet a aussi reçu le soutien de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur. Nous avons d'ailleurs la volonté d'inscrire en priorité dans le XIIe Plan, qui est en cours de préparation, les études relatives à cette percée ferroviaire.
Partisan d'une coopération de plus en plus poussée entre les deux pays amis que sont la France et l'Italie, je serais très heureux de vous voir nous apporter votre appui pour que, au-delà du rapprochement entre nos deux peuples, soient en outre approfondies les relations économiques franco-italiennes.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
M. Jean-Luc Bécart. Le groupe communiste républicain et citoyen s'abstient.

(Le projet de loi est adopté.)

PROJET DE LOI N° 357

M. le président. Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 357.
« Article unique. - Est autorisée l'approbation d'un accord entre la République française et la République italienne relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière (ensemble une annexe), signé à Chambéry le 3 octobre 1997, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
Mme Danielle Bidard-Reydet. Le groupe communiste républicain et citoyen s'abstient.

(Le projet de loi est adopté.)

12

ACCORD AVEC L'ALLEMAGNE RELATIF
A` LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE

Adoption d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 161, 1998-1999) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne relatif à la coopération dans leurs zones frontalières entre les autorités de police et les autorités douanières (ensemble une déclaration). [Rapport n° 377 (1998-1999)].
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, comme l'accord qui a été signé avec l'Italie, l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne relatif à la coopération dans leurs zones frontalières entre les autorités de police et les autorités douanières, signé à Mondorf-les-Bains le 9 octobre 1997, constitue une des mesures compensatoires rendues nécessaires par la libre circulation des personnes et la levée des contrôles aux frontières entre la France et l'Allemagne.
Il a le même objectif que l'accord franco-italien dont nous venons de débattre et permettra une meilleure coopération entre les autorités et les services de nos deux pays. Ainsi, la sécurité et l'ordre public seront mieux protégés, et la prévention comme la recherche de faits punissables seront rendues plus efficaces. Il va de soi que la lutte contre les trafics illicites et l'immigration irrégulière, qui constitue l'une de nos préoccupations communes, sera également facilitée.
La négociation de cet accord s'est fondée sur le même modèle de convention transfrontalière et douanière qu'avec nos autres partenaires de l'Union. Ce modèle a toutefois été adapté, de manière à tenir compte de la structure fédérale de l'organisation des services répressifs allemands.
Dans le cadre de cet accord, des centres communs seront créés, afin de permettre aux autorités concernées d'effectuer des échanges d'informations et de coordonner des actions qui nécessitent l'implication des services de plusieurs secteurs. Le premier centre de coopération policière et douanière sera situé à Offenburg, en Allemagne.
La coordination est définie de façon large, comprenant : l'harmonisation de mesures de recherche et de surveillance dans la zone frontalière ; l'harmonisation d'interventions et de mesures de recherche transfrontalières ; les activités de soutien pour l'exécution technique des mesures d'observation et de poursuite transfrontalières ; des mesures de préparation et d'assistance dans la remise d'étrangers sur la base des conventions applicables entre les parties.
Des agents policiers et douaniers pourront être détachés en tant que fonctionnaires de liaison auprès de l'autre partie dans le cadre de l'accord.
La coordination de l'intervention des forces et l'institution de groupes mixtes de contrôle, d'observation et de recherche pourront conduire à l'établissement de plans en commun ainsi qu'à la préparation de programmes communs de prévention de la criminalité.
L'Allemagne, pour sa part, a déjà ratifié cet accord en septembre 1998. Celui-ci devrait renforcer encore la coopération franco-allemande dans un domaine où elle est, comme vous le savez, depuis longtemps, très développée. Cet accord lui conférera un caractère plus systématique et donc une efficacité accrue. Il s'agit d'un maillon indispensable dans le dispositif que nous voulons mettre en place pour faire de l'Europe un espace de sécurité, de liberté et de justice.
Telles sont, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales observations qu'appelle l'accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne relatif à la coopération dans leurs zones frontalières entre les autorités de police et les autorités douanières qui fait l'objet du projet de loi aujourd'hui proposé à votre approbation.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Masson, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Je ne reviendrai ni sur le dispositif d'un texte que vous venez d'exposer, monsieur le ministre, ni sur le contexte général d'un accord que j'ai évoqué en présentant les deux conventions signées avec l'Italie.
Je limiterai mes observations à trois points.
L'Allemagne a une responsabilité particulièrement importante vis-à-vis des Etats partenaires de l'espace Schengen. Ce n'est pas parce que nous examinons en ce moment un accord concernant notre frontière rhénane que nous devons sous-estimer le rôle que l'Allemagne est conduite à jouer, pour l'ensemble de l'Europe de l'Ouest, en matière de contrôle de ses frontières orientales, notamment le long de l'Oder. Ce sont, pour le compte des Treize, toutes les routes traditionnelles de l'immigration venant de l'Est et du Sud que l'Allemagne a ainsi la responsabilité de contrôler, une immigration qui se retrouve ipso facto sur nos frontières dès lors que l'Allemagne a accepté de la laisser franchir les siennes.
Une forte pression s'exerce donc aux frontières terrestres avec les pays d'Europe centrale et orientale. C'est ainsi qu'en 1998 les autorités allemandes auront procédé à près de 37 000 interpellations de clandestins. Le contrôle aux frontières intérieures, en application des articles 31 et 39 du traité de Schengen, prévoyant des conventions et arrangements bilatéraux entre Etats européens, parce qu'il est aujourd'hui intégré dans l'Union européenne, renforce le dispositif extérieur commun sans pour autant compromettre la libre circulation.
Ce constat a conduit l'Allemagne, qui avait progressivement réduit les effectifs chargés de la surveillance aux frontières intérieures, au moment de l'entrée en vigueur de la convention d'application de l'accord de Schengen, à renforcer les effectifs des agents affectés aux contrôles des frontières intérieures, les faisant passer de 200 à 1 000 en trois ans.
Ma deuxième observation portera sur la particularité de l'organisation de la politique de contrôle aux frontières allemandes compte tenu de la structure fédérale de ce pays et des compétences reconnues aux Länder en la matière.
Le Land de Bavière, en particulier, se montre très exigeant sur le maintien de la sécurité à ses frontières. Il a d'ailleurs une large part de responsabilité dans les prises de positions rigoureuses de l'Allemagne vis-à-vis de l'intégration de l'Italie au sein de l'« espace Schengen ». L'intervention des Länder constitue parfois un facteur de complexité dans la coopération policière : les quatre Länder frontaliers de la France sont ainsi concernés par les accords de coopération franco-allemands.
Je voudrais souligner - ce sera ma troisième observation - l'ancienneté et aussi la solidité de la coopération entre les forces de sécurité de la France et de l'Allemagne. Le présent accord, de ce point de vue, vient consacrer des liens noués sur le terrain et leur confère une assise juridique incontestable sur le plan international. Toutefois, il faut aussi regretter que les moyens n'aient pas toujours suivi les ambitions. Ainsi, les autorités franco-allemandes avaient projeté la création, au cours de cette décennie, de quatre commissariats communs. Un seul finalement aura vu le jour, celui de Strasbourg-Pont-de-l'Europe, auquel le centre commun d'Offenburg, issu du nouvel accord de coopération, est d'ailleurs appelé à se substituer. Il convient de souhaiter que les autres projets, pour certains d'ailleurs très avancés, puissent voir le jour.
C'est au bénéfice de ces observations que la commission vous propose, mes chers collègues, l'adoption du présent projet de loi.
M. le président. Personne ne demande la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
« Article unique. - Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne relatif à la coopération dans leurs zones frontalières entre les autorités de police et les autorités douanières (ensemble une déclaration) signé à Mondorf-les-Bains le 9 octobre 1997 et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
Mme Danielle Bidard-Reydet. Le groupe communiste républicain et citoyen s'abstient.

(Le projet de loi est adopté.)

13

ACCORD AVEC LA SUISSE RELATIF
À LA RÉADMISSION DES PERSONNES
EN SITUATION IRRÉGULIÈRE

Adoption d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 315, 1998-1999) autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière. [Rapport n° 379 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, la France et la Suisse sont, jusqu'à présent, liées par un accord signé à Berne le 30 juin 1965 relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière, qu'il s'agisse des ressortissants des deux pays ou des ressortissants d'Etats tiers.
Cet accord s'est révélé, dans son application, aussi peu satisfaisant que dans le cas de l'accord de réadmission franco-italien.
Il est aussi imprécis dans ses dispositions concernant les nationaux, en l'absence d'éléments permettant de prouver ou de présumer leur nationalité.
S'agissant des ressortissants d'Etats tiers, il n'autorise leur réadmission, sans formalités, que dans des conditions extrêmement restrictives.
Enfin, là encore, les dispositions relatives au transit des ressortissants d'Etats tiers en vue de leur éloignement vers leur pays d'origine ou de destination ne permettent pas, du fait de leur caractère très succinct, de prévenir des litiges qui peuvent intervenir lors de ces opérations de reconduite.
C'est pour ces raisons qu'un nouvel accord a été négocié et signé à Berne le 28 octobre 1998.
Ce texte vise, sur une base de réciprocité et après accord entre les autorités chargées des contrôles aux frontières, à organiser, d'une part, le retour sur le territoire de l'une des parties contractantes de toute personne - ressortissant de la partie requise ou d'un Etat tiers - qui ne remplit pas ou ne remplit plus les conditions d'entrée ou de séjour applicables sur l'autre et, d'autre part, le transit sur le territoire de la partie requise d'un ressortissant d'un Etat tiers faisant l'objet d'une mesure d'éloignement.
Sont énumérés les documents permettant de prouver la nationalité des ressortissants des deux parties contractantes et ceux qui permettent de la présumer. Lorsque les éléments de présomption se révèlent insuffisants, les autorités consulaires compétentes ont la possibilité de procéder à l'audition de la personne à éloigner dans un délai de trois jours à compter de la demande de réadmission, afin qu'un laissez-passer puisse être délivré durant le délai légal de la rétention administrative.
La réadmission des ressortissants d'Etats tiers en situation irrégulière peut intervenir directement entre les autorités frontalières, lorsqu'il est établi qu'ils ont séjourné ou transité sur le territoire de la partie requise et qu'ils ne résident pas depuis plus de six mois sur le territoire de la partie requérante. Cette disposition constitue une rupture avec l'accord précédent, qui exige, dans la majorité des cas, la consultation des autorités centrales.
Des exceptions à l'obligation de réadmission existent toutefois. Elles concernent notamment les personnes ayant obtenu le statut de réfugié ou d'apatride, ou ayant été mises en possession d'un visa ou d'une autorisation de séjour par la partie requérante, ainsi que les ressortissants d'Etats tiers ayant une frontière commune avec la partie requérante.
Le présent accord comporte également, comme l'accord de réadmission franco-italien de 1997, certaines dispositions novatrices relatives au transit aérien ou terrestre pour l'éloignement des ressortissants d'Etats tiers.
Il prévoit ainsi la possibilité de faire assurer l'escorte de l'étranger sur le territoire de la partie requise par des agents soit de la partie requérante uniquement, soit des deux parties contractantes, l'escorte de la partie requérante étant placée dans les deux cas sous l'autorité des services compétents de la partie requise. Les agents d'escorte assurent alors leur mission en civil et sans armes et le transit par voie terrestre doit s'effectuer dans un véhicule banalisé.
Par ailleurs, dans cet accord est posé le principe de l'assimilation d'un refus d'embarquement sur le territoire de la partie requise à un refus d'embarquement sur celui de la partie requérante.
Ainsi, comme vous le constatez par l'extrême similitude des termes que j'emploie, nous nous situons ici, en fait, dans la même logique que pour les accords signés avec les pays partenaires de l'Union. La Suisse n'a pas choisi de rejoindre l'Union, mais il est de nore intérêt, compte tenu de sa situation géographique et de l'étroitesse des liens que nous entretenons avec ce pays, de l'associer étroitement à notre politique dans les domaines de l'asile et de l'immigration. Berne a d'ailleurs demandé, de son côté, à être associée à la coopération Schengen, ce dont nous ne pouvons que nous féliciter.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales observations qu'appelle l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière qui fait l'objet du projet de loi soumis aujourd'hui à votre approbation.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Masson, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, mes chers collègues, là encore, je ne reviendrai pas sur l'analyse de l'accord de réadmission qui a été signé à Berne le 28 octobre 1998 à laquelle, monsieur le ministre, vous venez de procéder à l'instant.
A l'instar des deux autres accords que nous venons d'approuver, la portée de ce texte dépasse le seul cadre bilatéral des relations franco-suisses. En effet, notre frontière avec la Suisse constitue la seule frontière extérieure terrestre de l'espace Schengen dont la France ait la garde. Le renforcement de notre coopération policière avec la Suisse, dont cet accord est un élément, est le gage d'une plus grande sécurité aux frontières, non seulement pour nous, mais aussi pour ceux au nom desquels nous avons à assumer une responsabilité aux termes de l'accord relatif à l'espace Schengen.
Telle est la perspective générale dans laquelle s'inscrit un accord qu'il convient d'éclairer de trois observations de nature différente mais complémentaire.
La Suisse, compte tenu de sa position au coeur de l'Europe et aussi de l'importance de sa population étrangère, apparaît comme un pôle d'attraction croissant pour les immigrés. La Suisse est ainsi, depuis 1997, proportionnellement à sa population, le pays d'asile le plus sollicité de l'Occident. Cependant, moins de 10 % seulement de ces demandes ont abouti à une réponse positive. La Suisse a en effet le souci de contenir une population étrangère qui représente déjà, avec 1,5 million de personnes, 19 % de sa population totale.
Toutefois, la pression migratoire s'est beaucoup accrue aux frontières suisses ces temps-ci, en relation directe avec les événements dans les Balkans. Ainsi, en 1997, une immigration irrégulière avait été observée du fait du départ d'immigrés albanais d'Italie à l'expiration de leur droit de séjour dans ce pays. De tels mouvements ne manqueront pas de se reproduire dans les mois qui viennent.
Cette pression migratoire a d'ailleurs conduit la Suisse à rechercher une plus grande coopération avec l'ensemble des Etats parties à Schengen et même à souhaiter une intégration progressive au sein de l'espace Schengen.
Nous avons regretté, au sein de la commission des affaires étrangères, que ces ouvertures se soient heurtées jusqu'ici à une fin de non-recevoir de la part de certains de nos partenaires sous prétexte qu'il n'y avait pas lieu de donner à la Suisse les avantages d'une coopération « à la carte », alors même qu'elle se refuse à adhérer à l'Union européenne. On pourrait cependant remarquer, d'une part, que la Norvège et l'Islande, qui ne sont pas membres de l'Union européenne, participent cependant à la coopération Schengen et, d'autre part, que les intérêts même de la sécurité au sein de l'espace Schengen commandent un renforcement de la coopération avec la Confédération helvétique.
Notre pays, quant à lui, et il faut s'en féliciter, prône un développement progressif de la coopération avec la Suisse dans les domaines couverts par la convention Schengen.
Je soulignerais enfin que les contacts entre les forces de sécurité de nos deux pays ont beaucoup progressé au cours des dernières années. J'en veux pour preuve les réunions franco-suisses organisées depuis 1996 sur les questions de sécurité, dont la dernière s'est tenue à Bâle le 16 avril dernier. Ces rencontres, qui ont permis de recenser les problèmes qui se posaient à la frontière, ont préparé le terrain pour la signature de nouveaux accords, parmi lesquels le présent accord de réadmission ainsi qu'un accord encore non ratifié de coopération transfrontalière en matière judiciaire, policière et douanière destiné notamment à lutter contre l'immigration clandestine. Ce dernier accord, que nous attendons dans les semaines ou les mois à venir, améliorera le contrôle de l'immigration entre la Suisse et la France et renforcera ainsi l'esprit de coopération qui doit animer nos deux pays.
Dans la mesure où le présent accord de réadmission assouplit les conditions de réadmission des personnes en situation irrégulière et favorise ainsi une plus grande coopération policière, favorable à la France mais aussi, ne n'oublions pas, à l'ensemble des Etats de l'espace Schengen, la commission des affaires étrangères vous invite, mes chers collègues, à approuver ce projet de loi.
M. le président. Personne ne demande la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
« Article unique. - Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière, signé à Berne le 28 octobre 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
Mme Danielle Bidard-Reydet. Le groupe communiste républicain et citoyen s'abstient.

(Le projet de loi est adopté.)
M. le président. Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à seize heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à onze heures quarante-cinq, est reprise à seize heures, sous la présidence de M. Christian Poncelet.)

PRÉSIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET

M. le président. La séance est reprise.

14

CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS

M. le président. La conférence des présidents a établi comme suit l'ordre du jour des prochaines séances du Sénat :
Mercredi 2 juin 1999 :

Ordre du jour prioritaire

A neuf heures trente, à quinze heures et le soir :
Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, portant création d'une couverture maladie universelle (n° 338, 1998-1999).
Jeudi 3 juin 1999 :
A neuf heures trente :

Ordre du jour prioritaire

1° Suite du projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle.
A quinze heures et, éventuellement, le soir :
2° Questions d'actualité au Gouvernement.
L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant onze heures.

Ordre du jour prioritaire

3° Suite de l'ordre du jour du matin.
Mardi 8 juin 1999 :
A neuf heures trente :
1° Dix-neuf questions orales sans débat.
L'ordre d'appel des questions sera fixé ultérieurement.
N° 469 de M. Paul Girod à Mme le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat (fixation d'une date unique des soldes sur l'ensemble de l'Hexagone) ;
N° 494 de M. Yann Gaillard à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité (accueil des enfants handicapés en établissement d'enseignement spécialisé) ;
N° 498 de M. Bernard Piras à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité (conditions d'attribution de certaines prestations sociales) ;
N° 509 de Mme Marie-Claude Beaudeau à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (politique des transports en Val-d'Oise) ;
N° 514 de M. André Vallet à M. le ministre de l'intérieur (répartition des compétences financières entre collectivités territoriales en matière d'équipements sportifs) ;
N° 516 de M. Jean Besson transmise à M. le secrétaire d'Etat au budget (baisse de la TVA sur les activités de restauration et de tourisme) ;
N° 521 de M. Georges Mouly à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité (niveau de ressources des personnes handicapées) ;
N° 524 de M. Xavier Darcos à M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie (demande d'une convocation d'états généraux pour régler en urgence les difficultés du secteur français du cuir, de la chaussure et du textile-habillement) ;
N° 526 de M. Bernard Murat à Mme le ministre de la jeunesse et des sports (relations entre les clubs sportifs professionnels et les collectivités locales) ;
N° 529 de M. Paul Natali à M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie (suppression du pool des risques aggravés en Corse) ;
N° 532 de M. Daniel Hoeffel à M. le ministre de la défense (institutions françaises situées en Allemagne) ;
N° 535 de M. Christian Bonnet à M. le ministre de l'intérieur (chiffres respectifs des préfets en poste territorial et des préfets chargés d'une mission de service public relevant du Gouvernement) ;
N° 536 de M. Louis-Ferdinand de Rocca Serra à M. le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation (dispositions relatives à l'attribution de l'indemnité compensatrice de transports pour les fonctionnaires de Corse) ;
N° 537 de M. Philippe Marini à M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie (lenteur du processus d'indemnisation des porteurs d'emprunts russes) ;
N° 538 de M. Christian Demuynck à Mme le garde des sceaux, ministre de la justice (carences du système judiciaire en matière d'atteintes aux représentants de l'ordre public) ;
N° 540 de M. Philippe Arnaud à Mme le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat (aides aux commerçants en zone rurale) ;
N° 543 de M. Jean-Pierre Demerliat à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (aménagement de la RN 147 entre Poitiers et Limoges) ;
N° 545 de M. Michel Esneu à Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement (conditions d'application de la directive SEVESO) ;
N° 547 de M. Marcel Bony à M. le secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale (situation du thermalisme).
A seize heures et, éventuellement, le soir :

Ordre du jour prioritaire

2° Projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives (n° 269, 1998-1999).
La conférence des présidents a fixé au lundi 7 juin, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.
Mercredi 9 juin 1999 :

Ordre du jour prioritaire

A quinze heures et, éventuellement, le soir :
Nouvelle lecture, sous réserve de sa transmission, du projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière (A.N., n° 1600).
La conférence des présidents a fixé au mardi 8 juin, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.
Jeudi 10 juin 1999 :

Ordre du jour prioritaire

A neuf heures trente et à quinze heures :
1° Projet de loi portant approbation d'un avenant à la concession concernant la conception, le financement, la construction et l'exploitation d'une liaison fixe à travers la Manche, signée le 14 mars 1986 (n° 326, 1998-1999).
2° Projet de loi portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques (n° 555, 1997-1998).
La conférence des présidents a fixé :
- au mardi 8 juin, à dix-sept heures, le délai limite pour le depôt des amendements à ce projet de loi ;
- à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.
L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort auquel il a été procédé au début de la session et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant dix-sept heures, le mercredi 9 juin 1999.
Mardi 15 juin 1999 :
A neuf heures trente :

Ordre du jour établi en application de l'article 48,
dernier alinéa, de la Constitution

1° Eventuellement, conclusions de la commission des affaires économiques sur :
- la proposition de loi de Mme Hélène Luc, MM. Ivan Renar, Jack Ralite, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Jean-Luc Bécart, Mmes Danielle Bidard-Reydet, Nicole Borvo, MM. Jean Dérian, Michel Duffour, Guy Fischer, Pierre Lefebvre, Paul Loridant, Louis Minetti, Robert Pagès et Mme Odette Terrade tendant à améliorer la représentation parlementaire au sein de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (n° 436, 1997-1998) ;
- et la proposition de loi de MM. Henri Revol, Marcel Deneux, Charles Descours, Pierre Laffitte et Franck Sérusclat tendant à modifier l'article 6 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 modifiée, relative au fonctionnement des assemblées parlementaires (n° 235, 1998-1999).
La conférence des présidents a fixé au lundi 14 juin 1999, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ces conclusions.
2° Question orale avec débat n° 13 de Mme Nicole Borvo à M. le secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale sur la disparition de la gynécologie médicale.
En application des premier et deuxième alinéas de l'article 82 du règlement, la conférence des présidents a fixé à une heure trente minutes la durée globale du temps dont disposeront, dans le débat sur cette question, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.
L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant dix-sept heures, le lundi 14 juin 1999.
A seize heures :

Ordre du jour prioritaire

3° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes (n° 291, 1998-1999).
La conférence des présidents a fixé :
- au lundi 14 juin, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi ;
- à trois heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.
L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort auquel il a été procédé au début de la session et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant dix-sept heures, le lundi 14 juin 1999.
Mercredi 16 juin 1999 :

Ordre du jour prioritaire

A dix heures trente, à quinze heures et le soir :
Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes (n° 291, 1998-1999).
Jeudi 17 juin 1999 :

Ordre du jour prioritaire

A neuf heures trente et à quinze heures :
Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes (n° 291, 1998-1999).
Mardi 22 juin 1999 :

Ordre du jour prioritaire

A dix heures trente :
1° Discussion en deuxième lecture du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, portant création de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (n° 358, 1998-1999).
La conférence des présidents a fixé au lundi 21 juin 1999, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.
2° Nouvelle lecture, sous réserve de sa transmission, de la proposition de loi tendant à limiter les licenciements des salariés de plus de cinquante ans (A.N., n° 1588).
La conférence des présidents a fixé au lundi 21 juin, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à cette proposition de loi.
3° Nouvelle lecture, sous réserve de sa transmission, du projet de loi modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances (A.N., n° 1590).
La conférence des présidents a fixé au lundi 21 juin 1999, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.
A seize heures et le soir :
4° Suite éventuelle de l'ordre du jour du matin.
5° Sous réserve de sa transmission, projet de loi de règlement du budget 1997 (A.N., n° 1277).
6° Déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, d'orientation budgétaire.
La conférence des présidents a fixé à :
- soixante minutes le temps réservé au président et au rapporteur général de la commission des finances ;
- dix minutes le temps réservé à chacun des présidents des autres commissions permanentes intéressées ;
- quatre heures la durée globale du temps dont disposeront, dans le débat, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.
L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort auquel il a été procédé au début de la session et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant dix-sept heures, le lundi 21 juin 1999.
Mercredi 23 juin 1999 :
A quinze heures et, éventuellement, le soir :
1° Eventuellement, conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.
2° Projet de loi relatif à l'élection des sénateurs (n° 260, 1998-1999).
La conférence des présidents a fixé :
- au mardi 22 juin, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi ;
- à quatre heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.
L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort auquel il a été procédé au début de la session et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant dix-sept heures, le mardi 22 juin 1999.
Jeudi 24 juin 1999 :
A neuf heures trente :

Ordre du jour prioritaire

1° Suite du projet de loi relatif à l'élection des sénateurs.
A quinze heures :
2° Questions d'actualité au Gouvernement.
L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant onze heures.

Ordre du jour prioritaire

3° Suite de l'ordre du jour du matin.
Mardi 29 juin 1999 :
A neuf heures trente :
1° Dix-huit questions orales sans débat.
L'ordre d'appel des questions sera fixé ultérieurement.
N° 461 de M. Jean-Marc Pastor à Mme le secrétaire d'Etat aux petits et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat (règles relatives à la fermeture hebdomadaire des commerces et à la vente du pain) ;
N° 495 de M. Franck Sérusclat à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (retrait du permis de conduire aux cyclistes ayant commis des infractions au code de la route) ;
N° 528 de M. Dominique Leclerc à M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie (réactualisation de la liste des produits inscrits au tarif interministériel des prestations sociales) ;
N° 544 de M. Michel Doublet à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité (fonctionnement de la régie des eaux de la Charente-Maritime) ;
N° 546 de M. Robert Laufoaulu à M. le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie (conditions d'inscription des étudiants originaires des DOM-TOM dans les universités ou établissements d'enseignement supérieur de métropole) ;
N° 548 de M. Jean-Pierre Fourcade à M. le secrétaire d'Etat au budget (application de l'article 47 de la loi de finances rectificative pour 1998) ;
N° 549 de M. Jean Bizet à Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement (fiscalité de l'énergie) ;
N° 550 de M. Jean-Patrick Courtois à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (aménagement de la route Centre Europe Atlantique) ;
N° 551 de M. Nicolas About à M. le secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants (projet de fermeture de la maison de retraite de Ville Lebrun) ;
N° 552 de M. Marcel-Pierre Cléach à Mme le garde des sceaux, ministre de la justice (construction de la maison d'arrêt du Mans) ;
N° 553 de Mme Dinah Derycke à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (formation pratique au secourisme et permis de conduire) ;
N° 554 de M. Thierry Foucaud à M. le secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale (traitement des patients dialysés en Haute-Normandie) ;
N° 555 de M. Alain Vasselle à Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement (gestion des déchets) ;
N° 556 de M. Gérard César à Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement (épandage des boues) ;
N° 557 de M. Ivan Renar à Mme le ministre de la culture et de la communication (situation des personnels du ministère de la culture) ;
N° 558 de M. Michel Souplet à M. le ministre de l'agriculture et de la pêche (parution des décrets d'application de la loi sur l'air et biocarburants).
N° 559 de M. Léon Fatous à M. le secrétaire d'Etat au logement (lutte contre l'insalubrité des logements).
N° 560 de M. Philippe Madrelle à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (création d'une voie de contournement par l'ouest de l'agglomération bordelaise).
A seize heures quinze et, éventuellement, le soir :
2° Discours de fin de session du président du Sénat.

Ordre du jour prioritaire

3° Conclusions de la commission mixte paritaire ou nouvelle lecture du projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle.
Mercredi 30 juin 1999 :

Ordre du jour prioritaire

A neuf heures trente, à quinze heures et, éventuellement, le soir :
1° Nouvelle lecture, sous réserve de sa transmission, de la proposition de loi relative au pacte civil de solidarité (A.N., n° 1587).
La conférence des présidents a fixé au mardi 29 juin, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à cette proposition de loi.
2° Deuxième lecture du projet de loi organique, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice (n° 255, 1998-1999).
3° Deuxième lecture du projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice (n° 256, 1998-1999).
La conférence des présidents a décidé que ces deux projets de loi feraient l'objet d'une discussion générale commune.
La conférence des présidents a, par ailleurs, fixé au mardi 29 juin, à onze heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ces deux projets de loi.
Y a-t-il des observations en ce qui concerne les propositions de la conférence des présidents relatives à la tenue des séances ?...
Y a-t-il des observations en ce qui concerne les propositions de la conférence des présidents s'agissant de l'ordre du jour établi en application de l'article 48, dernier alinéa, de la Constitution ?...
Ces propositions sont adoptées.

15

COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE

Discussion d'un projet de loi déclaré d'urgence

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 338, 1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, portant création d'une couverture maladie universelle. [Rapport n° 376 (1998-1999) et avis n° 382 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le ministre.
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, nous abordons la discussion de ce texte important visant à créer une couverture maladie universelle. C'est l'occasion de rappeler qu'il n'est peut-être pas d'aspiration plus forte chez l'individu que celle d'être en bonne santé.
Du jour où les hommes se sont donné des droits, le droit à la protection de la santé, à l'accès aux soins est apparu comme l'un des premiers d'entre eux. D'ailleurs, s'agissant de la réglementation du travail, ce sont bien les règles de protection de la santé qui ont été les premières à apparaître, dès la fin du xixe siècle.
Quoi de plus normal ? Quoi de plus juste ? En effet, l'accès aux soins, c'est l'accès à la santé, l'accès à l'avenir.
La couverture maladie universelle est le fruit naturel de cette exigence. Elle constitue, pour notre pays, une avancée sociale majeure.
La discussion qui s'ouvre aujourd'hui est très importante pour des millions de nos concitoyens, les six millions qui bénéficieront de la couverture maladie universelle, si celle-ci est adoptée. Elle ne peut laisser personne indifférent. Je tiens à saluer le travail du rapporteur de la commission des affaires sociales, M. Descours, et du rapporteur pour avis de la commission des finances, M. Oudin. Je souhaite également remercier les deux commissions pour le travail qui a été réalisé.
Nous avons le sentiment, les uns et les autres, que ce projet de loi exige de nous tous un sens aigu des responsabilités, s'agissant d'un sujet aussi grave.
L'inégalité devant la prévention et les soins est l'une des injustices les plus insupportables. Pas un d'entre nous ne peut admettre que certains de nos concitoyens renoncent à se faire soigner ou à faire soigner leurs enfants pour de simples raisons financières. Or nous constatons dans notre pays une situation où le niveau des revenus introduit des distorsions dans l'accès aux soins. Deux types de discrimination existent dans le niveau des soins procurés et dans l'accès même aux soins. En effet, selon que l'on est plus ou moins aisé, on est plus ou moins bien soigné.
J'aimerais, au passage, que chacun mesure bien que cette phrase sonne parfois comme une condamnation pour des milliers d'hommes et de femmes. Nous en connaissons tous des exemples. Les services des urgences dans les hôpitaux voient arriver des personnes à un stade très avancé d'une maladie grave, parfois à quelques jours de la mort, qui n'ont jamais vu un médecin auparavant parce qu'elles n'avaient pas les moyens de se faire prendre en charge, ou tout simplement parce qu'elles n'avaient pas pris l'habitude d'avoir accès aux soins et de se rendre, par exemple, dans ces hôpitaux qui s'appelaient auparavant hospices car ils accueillaient les plus pauvres d'entre nous.
Un Français sur quatre déclare renoncer à se faire soigner pour des raisons financières. Ce renoncement est définitif pour environ 10 % d'entre eux. C'est cette inégalité que nous voulons corriger grâce à la couverture maladie universelle.
Les chiffres relatifs à l'espérance de vie nous montrent cette différence entre catégories socio-professionnelles. En effet, l'espérance de vie à trente-cinq ans est pour un manoeuvre ou un ouvrier non qualifié inférieure de six ans à celle d'un cadre supérieur. Ces écarts de mortalité tendent à s'accroître. Alors que la mortalité des ouvriers et des employés entre vingt-cinq et cinquante-quatre ans est restée stable entre 1980 et 1999, la mortalité des cadres supérieurs et des professions libérales a diminué de 20 % pendant cette même période. Non seulement ces inégalités ont toujours existé mais, après la période de crise que notre pays a connue, elles se sont accrues. L'exclusion dans l'accès aux soins est sans doute une des formes les plus intolérables de l'exclusion, comme nous l'ont dit un certain nombre d'associations qui se battent depuis des années aux côtés des personnes les plus exclues. Je pense, bien sûr, à des associations comme ATD Quart Monde, Médecins sans Frontières ou Médecins du Monde, qui nous ont beaucoup aidés dans la préparation de ce texte.
On le comprendra, face à un tel défi, la mise en oeuvre d'une couverture maladie universelle ne peut souffrir de retard et elle doit effectivement constituer un progrès collectif fondamental en cette fin de siècle dans notre pays. C'est bien dans cet esprit que je vous propose aujourd'hui, au nom du Gouvernement, ce projet de loi qui comporte deux étages.
Tout d'abord, il prévoit de garantir à tous les droits à l'assurance maladie de base, la sécurité sociale. C'est ce projet que le précédent gouvernement avait envisagé sous l'intitulé « AMU », assurance maladie universelle.
Il s'agit tout simplement de faire bénéficier d'une carte de sécurité sociale les quelque 700 000 Français qui en sont aujourd'hui dépourvus et de faciliter l'accès au droit pour les 550 000 d'entre eux qui ont recours à l'assurance personnelle.
Cette situation va changer. Ce texte avait d'ailleurs été préparé par des fonctionnaires sous le gouvernement précédent.
Dès le 1er janvier 2000, tout résident stable et régulier qui n'aurait aucun droit ouvert auprès d'un régime de sécurité sociale pourra, sur simple justification de sa résidence régulière, bénéficier des prestations du régime général.
Les droits seront ouverts immédiatement. L'affiliation sera réalisée dès le dépôt de la demande. Ce n'est que par la suite que la caisse vérifiera si un membre de la famille n'est pas déjà affilié, si cette personne n'a pas de droits ouverts à un autre titre. Je pense notamment aux jeunes en rupture de famille. En effet, très souvent, ils n'ont pas la carte de sécurité sociale de leurs parents qu'ils ne voient plus et ils ne peuvent donc se faire soigner. Ils bénéficieront d'une affiliation immédiate et automatique dès lors qu'ils fourniront la preuve d'une résidence régulière : carte d'identité ou, s'il s'agit d'un étranger, carte de séjour.
Les droits aux prestations en nature seront alors ouverts et garantis, et le paiement des cotisations ne sera plus une condition préalable au bénéfice de ces prestations en nature.
Evidemment, au-delà d'un certain niveau de ressources, qui sera de l'ordre de 3 500 francs, la personne affiliée dans ces conditions devra acquitter une cotisation proportionnelle à ses revenus.
Grâce à cette réforme, le régime de l'assurance personnelle, facultatif et complexe, sera ainsi supprimé, et l'accès au droit sera facilité pour l'ensemble des personnes visées : 550 000 sont touchées actuellement par l'assurance personnelle et 150 000 personnes n'ont aujourd'hui aucun droit.
Le second étage, le plus essentiel, de ce projet de loi permettra l'ouverture d'un droit à la couverture complémentaire pour les 10 % les plus modestes de la population de notre pays.
Se limiter à garantir l'affiliation à un régime de sécurité sociale, ce qui était la seule ambition du précédent gouvernement, ne permettait pas de garantir l'accès aux soins. C'est en effet insuffisant pour permettre aux salariés les plus modestes, ceux qui ont renoncé à une ou plusieurs reprises et parfois définitivement à se soigner pour des raisons financières, de bénéficier du droit réel à la protection de la santé.
En effet, l'assurance maladie laisse près de 25 % des dépenses de santé à la charge des ménages, que ce soit par le ticket modérateur ou le forfait hospitalier. Un quart de la dépense de santé à la charge du foyer, c'est un coût insupportable pour certaines familles, ce qui amène ces dernières à renoncer d'ailleurs à se faire soigner.
De surcroît, cette charge est supportée d'abord par les ménages en difficulté, pour lesquels ce forfait hospitalier et ce ticket modérateur représentent très souvent des dépenses d'un montant disproportionné par rapport à leurs ressources.
Alors que 84 % de la population française disposent d'une couverture complémentaire prenant en charge en partie ou en totalité cette dépense, cette proportion n'est plus que de 45 % pour les tranches de revenu inférieures à 2 000 francs par unité de consommation et par mois, voire plus faible encore en ce qui concerne les chômeurs. C'est une évidence, mais il faut le dire : plus on dispose de revenus modestes, moins on a de chances de bénéficier d'une couverture complémentaire.
C'est d'ailleurs pour répondre à ces inégalités qu'avait été mise en place l'aide médicale. Celle-ci, organisée à l'échelon des départements, n'a cependant pas permis de résoudre les problèmes d'accès aux soins dans tous les cas. En effet, les barèmes de ressources ne sont pas les mêmes partout, certains départements ayant limité leur action, comme l'impose la loi, aux personnes dont les revenus sont inférieurs au RMI, parfois même en ajoutant des conditions qui étaient à la limite de la légalité et en soumettant à d'autres critères l'octroi de l'aide médicale gratuite. Certains départements sont bien sûr allés au-delà, parfois dans une mesure tout à fait importante, ce qui a d'ailleurs pu entraîner une inégalité de traitement sur l'ensemble du territoire, ce que les associations déplorent, même si nous ne pouvons bien sûr que nous réjouir de ce que les droits aient été plus importants dans certains cas.
A revenus identiques, on n'est donc pas pris en charge de la même façon selon l'endroit où l'on vit. Cela pose d'ailleurs des problèmes à un certain nombre de nos concitoyens lorsqu'ils changent de département, car il n'y a pas d'ouverture automatique de ces droits.
Ce projet de loi vise donc à ouvrir, sur l'ensemble du territoire, un droit à une couverture complémentaire sous conditions de ressources à environ 10 % de la population, soit 6 millions de personnes.
Ce faisant, il touchera non pas seulement les plus exclus, les chômeurs, les titulaires des minima sociaux, mais aussi les commerçants, les artisans, les salariés, les retraités qui ont les revenus les plus faibles. Ainsi, par exemple, un couple touchant un smic et ayant un enfant à charge pourra bénéficier de la couverture maladie universelle.
Les soins, ainsi que le forfait hospitalier, seront pris en charge à 100 %. Par ailleurs, des remboursements adaptés seront mis en place, notamment pour les prothèses dentaires et l'optique, qui sont très peu remboursées dans notre pays. Les bénéficiaires seront aussi assurés qu'aucun dépassement ne leur sera facturé par les médecins qui, dans le cadre de la convention médicale, bénéficient de la liberté des tarifs.
Mais nous savons bien aussi qu'il est difficile pour certains, même s'ils sont remboursés, de faire l'avance des frais. C'est la raison pour laquelle les détenteurs de la couverture maladie universelle bénéficieront systématiquement du tiers payant, tant sur les prestations des régimes obligatoires qu'au titre de la couverture complémentaire.
L'Assemblée nationale a d'ailleurs souhaité étendre le tiers payant à tous les patients qui s'adressent à un médecin référent ou à des correspondants spécialistes.
Ce droit à la couverture maladie universelle sera ouvert aux foyers dont le revenu par unité de consommation est inférieur à 3 500 francs, selon un barème qui est maintenant dans les esprits : 3 500 francs pour une personne isolée, 5 250 francs pour deux personnes, 6 300 francs pour trois personnes, 7 700 francs pour quatre personnes et 1 400 francs par personne supplémentaire au foyer.
Ce dispositif permettra donc, je le répète, de couvrir 6 millions de personnes. Il s'agit par conséquent d'une avancée tout à fait essentielle.
J'entends cependant des critiques sur divers points de ce projet de loi, et certaines d'entre elles méritent véritablement un débat.
Il en est ainsi, tout d'abord, de celles qui portent sur l'effet de seuil, dont je comprend tout à fait le sens ; en effet, à chaque fois que l'on fixe un seuil, on crée, par définition, un effet de seuil.
Ces critiques sont, me semble-t-il, de deux ordres.
Certains ne remettent pas en cause le système que nous proposons, c'est-à-dire une prise en charge intégrale des frais de soins jusqu'à 3 500 francs pour une personne seule, mais s'inquiètent toutefois de la situation et des difficultés que peuvent rencontrer les personnes au-delà de ce niveau de ressources.
Cette préoccupation est légitime, mais elle ne doit pas masquer le progrès majeur que nous réalisons avec la CMU : alors que, aujourd'hui, de 2 millions à 2,5 millions de personnes sont couvertes par l'aide médicale gratuite grâce à l'obligation légale pour les revenus inférieures au RMI et grâce aux progrès réalisés par certains départements, nous allons passer à 6 millions de personnes couvertes.
Il est donc clair que le nombre des personnes qui auront des difficultés et qui se situeront au dessus du seuil sera relativement limité.
C'est d'ailleurs à l'aune de ce progrès qu'il faut évaluer la valeur de la réforme que nous vous proposons.
Si nous voulions aller plus loin et porter le seuil à 3 800 francs, comme certains le demandent, ce sont environ 2 millions de personnes de plus qui seraient concernées, pour un coût supplémentaire d'environ 3 milliards de francs.
Aussi avons-nous souhaité maintenir ce seuil de 3 500 francs tout en mettant en place un certain nombre de mécanismes qui permettront de lisser cet effet de seuil.
Tout d'abord, les droits à la couverture complémentaire sont ouverts pour un an ; on continue donc, y compris lorsque l'on dépasse le seuil, à bénéficier de la couverture si la période d'un an n'est pas terminée.
Ensuite, les bénéficiaires de la CMU qui adhèrent à une mutuelle, ou qui souscrivent un contrat auprès d'une société d'assurances ou d'une institution de prévoyance, bénéficieront d'un tarif préférentiel pendant un an après avoir dépassé le seuil.
De même, les fonds d'action sociale des caisses, notamment ceux des caisses primaires d'assurance maladie, soulagés par la mise en place de la CMU - les publics dont les revenus dépassaient l'obligation légale donnaient en effet lieu, de leur part, à une aide médicale au titre de l'action sociale - pourront intervenir en faveur des personnes dont les revenus sont au-dessus du barème aujourd'hui annoncé.
Enfin, les départements pourront également consacrer, s'ils le souhaitent, plus de moyens à l'action sociale et à l'insertion. Je rappelle que le projet de loi prévoit qu'ils doivent conserver 5 % des sommes consacrées en 1997 à l'aide médicale, ainsi que l'ensemble du personnel d'ailleurs.
Enfin, un amendement adopté par l'Assemblée nationale permet la création d'un fonds d'action sanitaire et sociale, abondé par les organismes complémentaires. J'ai vu avec intérêt que certains sénateurs avaient déposé un amendement visant à créer aussi un tel fonds sur le plan départemental.
Mais il existe un autre type de critiques sur l'effet de seuil. Il aurait fallu, nous dit-on, ne prévoir un accès aux soins gratuits que pour les revenus équivalents au revenu minimum d'insertion ou légèrement supérieurs, et aider ensuite à l'achat d'une couverture complémentaire de manière progressive. Vous avez d'ailleurs souhaité amender le texte en ce sens, mesdames, messieurs les sénateurs.
Ce débat me paraît légitime. A partir d'un certain niveau de ressources, faut-il demander une contribution financière aux personnes qui bénéficieront de cette aide ? Je l'ai dit en commission, et je le répète très simplement dans cet hémicycle : je m'étais effectivement posé la question de savoir s'il ne devait pas y avoir une contribution de la part de la famille ou de l'individu pour financer cette aide.
Mais à examiner les chiffres et à observer la réalité, on se rend compte que, au-delà de 30 à 50 francs, une contribution mensuelle entraîne, pour une famille, les mêmes difficultés que la situation actuelle, c'est-à-dire l'incapacité de payer. Et, en cas d'impayés, les frais de justice et d'huissier pour recouvrer une contribution de 30 à 50 francs seront plus élevés que le montant de la contribution !
Par conséquent, comment faire dans un tel cas : supprimer ces prestations à des personnes n'ayant pas pu payer une cotisation même faible, ou faire voter une loi pour respecter un principe que je partage, celui de responsabilité, sans être capables de le mettre en pratique ?
Consciente de ces difficultés réelles pour un certain nombre d'individus à payer cette cotisation, j'ai donc renoncé à l'idée de mettre en place cette dernière, pour des raisons que je viens de vous expliquer très simplement.
L'existence de tout seuil implique un effet de seuil que personne ne peut nier. Ne faisons pas de cela un sujet de polémique, alors que nous sommes appelés à débattre d'une réforme fondamentale. D'ailleurs, je remarque que les départements ayant institué un système plus favorable que le dispositif législatif actuel ont tous fixé un nouveau seuil. Celui que nous avons mis en place est le plus simple, le plus facile à réaliser et sans doute le moins injuste. Pourquoi est-il le plus simple ? Nous savons combien il est difficile pour les personnes les plus fragiles de faire entendre leurs droits. Si nous mettions en place des modalités dont l'application s'avérait très difficile, beaucoup ne pourraient pas avoir accès à ces droits. Aussi, la simplicité, la transparence, la justice dans la façon de mettre en place cette CMU ont-elles prévalu pour moi par rapport à d'autres principes que nous aurions pu vouloir privilégier.
La gratuité des soins à un niveau de revenu identique est un bon principe, et la légitimité de cette gratuité ne peut pas être contestée quand il s'agit de l'accès à ce qui est le plus essentiel, c'est-à-dire à la santé. C'est pour cette raison que nous n'avons pas proposé de prise en charge partielle en dessous de 3 500 francs.
S'agissant des personnes dont le revenu est supérieur à ce seuil, les fonds d'action sociale des caisses, des centres communaux d'action sociale ou des conseils généraux souhaiteront peut-être les aider lorsque, dans des cas bien précis, des besoins se feront sentir.
J'en viens maintenant au coût et au financement de la CMU.
J'ai entendu deux types de remarques sur le coût de la couverture maladie universelle. Certains prétendent que cette réforme coûte trop cher, d'autres considèrent que nous avons sous-estimé le coût annoncé ; les deux critiques se rejoignent d'ailleurs.
Il n'en est rien. Le coût moyen de la couverture maladie universelle est estimé à 1 500 francs par bénéficiaire. Cette estimation a été réalisée lors des discussions qu'a eues Jean-Claude Boulard, chargé par M. le Premier ministre d'une mission sur la couverture maladie universelle, avec les mutuelles et les assureurs. Ce chiffre de 1 500 francs a été ensuite vérifié à partir de l'observation de l'assurance complémentaire des assurés sociaux. Nous avons enfin pratiqué une ultime vérification dans quelques départements ayant mis en place des seuils supérieurs au RMI.
La somme de 1 500 francs par bénéficiaire représente la moyenne de ce qui est aujourd'hui dépensé par les Français en assurance complémentaire.
Or - il faut dire les choses simplement - dans notre pays, ce ne sont pas les plus pauvres qui consomment le plus. On constate même, dans les départements ayant accordé une carte santé aux personnes percevant un revenu supérieur au RMI, que, après un effet de rattrapage bien naturel dans les premiers mois, les dépenses se stabilisent très vite et redescendent ensuite au-dessous de la moyenne ; nous savons bien, en effet, que, très souvent, ces populations ont du mal à traiter leurs propres problèmes de santé.
Avec ce chiffrage, nous respectons donc les objectifs que nous nous sommes fixés, et nous devrions pouvoir financer cette couverture complémentaire.
La CMU coûterait cher à la sécurité sociale, me dit-on. Là aussi, soyons très clairs : cette réforme ne coûtera rien à la sécurité sociale. Il s'agit de créer un fonds qui financera cette couverture complémentaire, la sécurité sociale « se contentant » de liquider financièrement, comme elle le fait aujourd'hui pour les deux millions de personnes qui bénéficient de l'aide médicale gratuite, au nom des départements.
La sécurité sociale n'aura donc pas à financer cette réforme : ce sera le rôle d'un fonds, qui lui-même sera alimenté par les sommes que les départements consacrent à l'aide médicale, par une cotisation de 1,75 % sur le chiffre d'affaires « santé » des organismes complémentaires et, pour le reste, par l'Etat. Je le répète donc, la couverture maladie universelle ne fait courir aucun risque à la sécurité sociale, puisqu'elle n'est pas financée par cette dernière.
Ma conviction profonde, au-delà des raisons sociales qui nous poussent à mettre en place cette couverture maladie universelle, c'est que, à terme, le fait de prendre en charge les personnes plus tôt, c'est-à-dire de prévenir, constitue sans doute aussi un facteur favorable pour les finances de la sécurité sociale. Même sur ce simple terrain-là, on ne peut donc pas dire que c'est un « mauvais coup » porté à la sécurité sociale, comme je l'ai parfois entendu. Mais il est vrai que ce n'était pas sur ces travées !
En conclusion, je viens devant votre assemblée confiante en la qualité des débats que nous aurons. Cette loi, qui est fondamentale, répond en effet à un besoin de nombre de nos concitoyens.
Nous aurons l'occasion de débattre dans le détail de votre principale proposition, tendant à mettre en place une aide personnalisée à la santé. Mais, je l'ai dit tout à l'heure, en deçà des seuils que nous avons fixés, les intéressés auraient du mal à financer une partie de leur contribution, et c'est parce que je crois qu'il faut rechercher l'effectivité de l'accès aux soins des titulaires des revenus les plus faibles que je vous propose de rester dans la logique retenue par le Gouvernement.
Quoi qu'il en soit, sur ce sujet comme sur d'autres, nous aurons l'occasion d'approfondir la discussion entre nous, et j'espère que nos débats auront la qualité que le sujet mérite.
Je souhaite que votre assemblée participe, au côté du Gouvernement et des associations qui ont porté ce projet, à ce qui doit être la mobilisation de l'ensemble des acteurs politiques et institutionnels en faveur du droit aux soins pour tous. Il est, me semble-t-il, des sujets où les clivages doivent s'estomper : la protection de la santé est, selon moi, de ceux-là.
Il serait, je crois, positif de terminer une décennie commencée avec le RMI par la couverture maladie universelle, qui ouvre la voie à la garantie effective de l'accès de tous les citoyens à la protection de la santé. Il s'agit d'une avancée sociale majeure et je souhaite vivement que nous puissions y travailler ensemble ! (Applaudissements sur les travées socialistes, sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen ainsi que sur certaines travées du RDSE et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale. Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, le titre IV du projet de loi que vous examinez concerne la « modernisation sanitaire et sociale ». Il vise à améliorer, dans des domaines variés, le fonctionnement de notre système de santé.
Ces articles ont été introduits dans le projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle, car la charge du calendrier parlementaire ne permettait pas, hélas ! de leur trouver un support législatif adéquat avant plusieurs mois.
Or il s'agit de mesures urgentes, souvent attendues par les professionnels depuis longtemps, et qui ne relèvent pas d'une loi de financement de la sécurité sociale.
L'article 32 réforme les consultations de dépistage anonyme et gratuit. Nous avons engagé, depuis cette année, une approche globale de la lutte contre le sida et les hépatites, et cet article tient une place importante dans cette stratégie.
Pour l'hépatite C, qui touche plus de 600 000 personnes en France, nous avons défini un plan national de lutte sur quatre ans. Ce plan s'organise autour d'un dispositif de dépistage ciblé, d'une prise en charge de qualité pour les personnes vivant avec ce virus, du développement de la prévention pour réduire les nouvelles contaminations et d'un soutien à la recherche et à l'évaluation épidémiologique, ainsi que, bien sûr, d'une prise en charge des traitements, avec bithérapie parfois, dans trente-deux centres de référence en France.
La réforme des consultations de dépistage anonyme et gratuit s'inscrit dans ce cadre. Elle vise à favoriser l'accès gratuit et anonyme à la prévention, au dépistage et au diagnostic précoce de l'hépatite C pour les jeunes et les usagers de drogue, qui sont les personnes qui fréquentent actuellement le plus ces consultations. Celles-ci drainent en effet des populations particulièrement concernées puisque, en réalisant 5 % des tests, elles dépistent 30 % des séropositivités VIH découvertes chaque année.
L'article 33 porte sur le volet « santé » de la carte d'assurance maladie de seconde génération, dite Vitale II. Le Conseil d'Etat a, en effet, jugé illégales les dispositions de l'ordonnance de 1996 concernant ce volet « santé ». Ce volet est destiné à porter les informations concernant l'état de santé de chacun d'entre nous et ainsi à améliorer les soins d'urgence et la continuité des soins.
Les garanties apportées au titulaire de la carte, qui ont fait l'objet de concertations approfondies avec les représentants des usagers, ont été considérablement renforcées. Le titulaire doit donner son accord à toute inscription. Il est informé des mentions que l'on porte. Il peut consulter ce que l'on a inscrit par l'intermédiaire d'un professionnel de santé ; en effet, la carte CPS du professionnel est nécessaire pour accéder à une partie des informations. Le titulaire peut protéger sa carte par un code secret, comme le code de la carte bancaire. Les informations contenues sur la carte doivent être effacées dès qu'il en fait la demande. Seule une partie de ces informations, la moins sensible - groupe sanguin, allergies, vaccinations, par exemple - pourra faire l'objet d'une copie papier.
L'article 34 vise à régler la situation des infirmiers de secteur psychiatrique. Le droit communautaire leur interdit de recevoir automatiquement un diplôme d'Etat d'infirmier de soins généraux et cette situation a entraîné de nombreux conflits depuis 1994.
Le texte vise donc à créer un diplôme d'infirmier psychiatrique, à légaliser l'élargissement des lieux d'exercice des infirmiers de secteur psychiatrique et, enfin, à fixer de nouvelles modalités de délivrance du diplôme d'Etat aux infirmiers titulaires du diplôme de secteur psychiatrique. Il prévoit la création d'une commission régionale chargée d'examiner, pour chaque candidat, compte tenu de sa formation initiale et de son cursus professionnel, le contenu de formation complémentaire nécessaire à l'obtention du diplôme. Ce diplôme sera délivré par le préfet de région sur proposition de cette commission, dont la composition offre toutes garanties d'impartialité et qui comprend, bien sûr, des représentants des infirmiers psychiatriques, à parité.
L'article 35 crée une base légale pour la convention prévue entre les pharmaciens d'officine et l'assurance maladie, conformément au protocole d'accord signé le 24 septembre dernier entre les syndicats et l'Etat. Cet accord marque la reconnaissance par le Gouvernement du rôle d'acteur de santé publique du pharmacien d'officine. J'en veux pour preuve ce qui se passe en ce moment en matière de sevrage tabagique, avec le rôle qui est dévolu au pharmacien dans la délivrance des substituts à la nicotine.
La convention entre pharmaciens et assurance maladie pourra notamment porter sur la qualité de la dispensation pharmaceutique, le bon usage du médicament, la formation continue, le développement des médicaments génériques, ou encore la coordination des soins.
Il a également été décidé avec les professionnels de rénover le mode de rémunération des pharmaciens : la future rémunération sera composée d'un forfait à la boîte et d'un barème variant avec le prix du médicament. La vignette ne comportera plus le montant du forfait. Le projet de loi prépare cette modification, renvoyée à un décret.
L'article 36 valide les actes pris en application des conventions des médecins généralistes et spécialistes de 1997, annulées par le Conseil d'Etat l'été dernier. Cette validation a notamment pour objet de consolider juridiquement les contrats de médecin référent conclus en application de la convention des généralistes.
L'article 37 s'inscrit dans un souci de transparence et de protection des droits des personnes.
L'évaluation et l'analyse des activités et des pratiques de soins requièrent d'organiser, dans l'intérêt de l'usager du système de santé, un cadre général afin que le traitement des données garantisse le respect du secret dû aux personnes malades.
L'anonymat des données utilisées dans ces traitements doit demeurer le principe général. Toutefois, pour procéder à des évaluations ou à des analyses pertinentes, il apparaît nécessaire de permettre l'exploitation de données qui peuvent présenter un caractère personnalisé sans être directement nominatives.
Dans tous les cas, les traitements ne comporteront ni le nom, ni le prénom des personnes, ni le numéro d'inscription au répertoire national des personnes physiques.
Par ailleurs, l'ensemble des traitements bénéficiera des garanties qui résultent, s'agissant de données indirectement nominatives, des dispositions prévues par la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
Enfin, les personnes autorisées par la Commission nationale de l'informatique et des libertés à effectuer les traitements sont soumises au secret professionnel ; elles ne peuvent communiquer à des tiers que des résultats de traitement, à la condition impérative que les informations communiquées ne permettent aucune identification.
Il s'agit, de la part du Gouvernement, de donner aux usagers de notre système de santé toutes les garanties de protection qu'ils sont en droit d'attendre.
L'article 37 bis, introduit par un amendement parlementaire, crée un groupement d'intérêt public pour la modernisation du système d'information hospitalière. Il contribue ainsi à la construction d'un système d'information de santé global, dont l'objet essentiel est de faciliter les échanges entre les professionnels de santé, et donc une meilleure prise en charge des patients.
L'optimisation de la recomposition de l'offre de soins constitue un élément essentiel de ce titre IV, amendé en première lecture par l'Assemblée nationale.
L'objectif général est, d'abord, d'améliorer la prise en compte par le système de santé et, en son sein, par l'offre hospitalière, des besoins de santé ; ensuite, de promouvoir la coordination des soins, en développant la complémentarité entre les différents segments de l'offre, médecine de ville, prise en charge médico-sociale ; enfin, d'accélérer la recomposition du tissu hospitalier.
Des innovations importantes ressortent de ces articles, parmi lesquelles figurent la possibilité, pour des établissements sociaux, d'adhérer à des syndicats interhospitaliers, la création d'une nouvelle catégorie juridique d'établissement public de santé, l'établissement public interhospitalier, et la possibilité offerte aux établissements de santé de créer des fédérations médicales interhospitalières, qui permettront d'assurer une meilleure couverture médicale des populations.
Ce titre aborde également la situation des médecins sous deux angles principaux : la moralisation de l'activité libérale hospitalière et l'amélioration de la situation des médecins à diplôme étranger.
Je sais que beaucoup d'entre vous sont très souvent sollicités sur ce problème difficile et complexe. Le texte comporte donc trois grandes lignes directrices à cet égard.
En premier lieu, il convient de ne pas transiger sur le contrôle de compétences qui, quelle que soit la durée de fonctions, nous semble s'imposer. En ce sens, est clairement privilégiée la filière des praticiens adjoints contractuels, les PAC, en proposant que tout médecin qui a exercé réellement trois ans puisse se présenter aux épreuves.
En deuxième lieu, une fois ce contrôle de compétences réussi, notre intention est non pas de maintenir des filières « ghetto », mais d'oeuvrer dans le sens d'une intégration pleine et entière dans notre communauté médicale.
En troisième lieu, enfin, nous souhaitons instaurer, ce qui n'avait jamais été fait, un mécanisme de régulation a priori pour l'avenir, de façon à pouvoir contrôler parfaitement les flux de médecins à diplôme étranger.
J'ajoute que, pour respecter les conventions de droit international et pour des raisons bien compréhensibles, des mesures dérogatoires sont proposées pour les médecins réfugiés, apatrides, bénéficiaires de l'asile territorial, ainsi que pour les Français rapatriés à la demande du Gouvernement français.
Enfin, le Gouvernement a prévu d'expérimenter, à compter du 1er janvier 2000, de nouveaux modes de financement des établissements de santé publics ou privés, fondés sur une tarification à la pathologie. Cette mesure marque notre volonté de faire évoluer, dans les prochaines années, le mode d'allocation de ressources des établissements de santé.
Mesdames, messieurs les sénateurs, les attentes de nos concitoyens en matière de santé sont nombreuses, et elles nous apparaissent légitimes : ils demandent davantage de respect, de dignité, de démocratie sanitaire, ils l'ont dit très nombreux et avec force lors des états généraux de la santé. C'est pour leur répondre, partiellement mais sur des sujets que l'urgence impose, que vous légiférez aujourd'hui. (Applaudissements sur les travées socialistes, sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Descours, rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur de la commission des affaires sociales. Madame le ministre, mes premiers mots seront pour souligner le ton modéré avec lequel vous avez défendu votre projet de loi. J'essaierai de présenter mes arguments sur le même ton.
M. René-Pierre Signé. C'est nouveau !
M. Charles Descours, rapporteur. Oui, et des deux côtés !
Je commencerai mon propos proprement dit par deux remarques.
Je m'associe par avance aux propos que tiendra certainement Claude Huriet concernant la procédure choisie par le Gouvernement et qui affecte les conditions d'examen des deux volets du projet de loi. En effet, entre la CMU et les 27 articles du projet de loi portant diverses mesures d'ordre social, il y avait, à l'évidence, matière à deux projets de loi, comme vient de le dire M. Bernard Kouchner.
En ce qui concerne la CMU proprement dite, je souhaite souligner d'emblée le paradoxe existant entre, d'un côté, un projet de loi très généreux, devant profiter à 10 % de la population française et remédier aux difficultés d'accès aux soins, projet qui aurait dû, effectivement, emporter l'adhésion enthousiaste de tous, et, de l'autre côté, les réactions souvent très réservées ou hostiles de nos interlocuteurs.
Sans rien enlever à la générosité du projet de loi, la commission proposera de le modifier très sensiblement afin que, dépourvu de ses possibles dérives, il puisse - je le souhaite comme vous, madame le ministre - recueillir l'accord de tous.
On ne peut d'ailleurs que regretter la procédure d'urgence, que les parlementaires dénoncent régulièrement, et qui nous prive de la possibilité de rapprocher les points de vue. Pour un texte aussi important, qui demande, si possible, l'unanimité, c'est encore plus ennuyeux.
Je veux maintenant évoquer les quatre défauts majeurs, à nos yeux, du projet de loi qui nous arrive de l'Assemblée nationale.
Premier défaut : il repose sur une erreur d'analyse. Il place en effet hors de notre système de protection sociale, au lieu de les y intégrer, un ensemble de six millions de personnes qui ne constituent pas, à l'évidence, un groupe homogène de personnes « à part ».
Ainsi, parmi ces six millions de personnes, on ne trouve pas que des personnes désocialisées ; on trouve aussi des personnes rémunérées au-delà du SMIC et ayant un enfant, le plafond étant alors de 6 300 francs, des ménages dont les deux partenaires travaillent à temps partiel, le plafond retenu par le Gouvernement étant, dans ce cas, de 5 230 francs, et des retraités agricoles ou des retraités de l'artisanat.
L'immense majorité de ces personnes ne demandent qu'une chose : l'intégration au droit commun avec une solvabilité leur permettant d'être « comme les autres », y compris dans le domaine de la protection sociale.
En outre, deuxième erreur d'analyse, le projet de loi met en oeuvre une politique de « guichets ouverts » dans un contexte de dérive préoccupante des dépenses de l'assurance maladie. S'il est nécessaire, aujourd'hui, d'instituer un mécanisme de solidarité pour la couverture maladie complémentaire, c'est que la sécurité sociale - c'est une constatation qui vaut pour tous les gouvernements - ne fait plus suffisamment son métier pour la couverture de base.
Deuxième défaut du projet : il s'attaque doublement aux principes fondateurs de la sécurité sociale.
Premièrement, en supprimant le monopole de la couverture complémentaire aux organismes complémentaires, et en l'autorisant aux caisses primaires, il conduit à s'interroger tôt ou tard sur la légitimité du monopole de l'assurance de base. Certains syndicats ou certaines mutuelles ont d'ailleurs rédigé, à cet égard, des motions extrêmement virulentes que je ne citerai pas pour ne pas sortir du ton modéré que j'ai souhaité adopter à la suite de Mme le ministre.
Renonçant au scénario dit « partenarial » proposé par M. Jean-Claude Boulard, parlementaire en mission - et non pas rapporteur du projet de loi - le texte prévoit en effet que, désormais, les caisses d'assurance maladie comme les organismes de protection sociale complémentaire pourront offrir un produit identique se caractérisant par des prestations gratuites financées par un fonds alimenté par l'impôt.
Quelle sera, demain, la différence de nature entre, d'un côté, un régime de base servant des prestations financées par la collectivité solidaire et, de l'autre, un régime complémentaire servant aux bénéficiaires de la CMU d'autres prestations financées par la même collectivité solidaire ?
Le projet remet un second principe fondateur en cause en ce qu'il instaure, de fait, une assurance maladie sous « condition de ressources ».
Comme l'a affirmé devant notre commission M. Jean-Marie Spaeth, président de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, les personnes bénéficiaires de la CMU qui auront choisi, par souci de simplicité, que l'assurance maladie assure leur couverture complémentaire ne se souviendront pas que celle-ci, juridiquement, n'interviendra que par délégation de l'Etat ; elles constateront simplement qu'elles sont couvertes à 100 % par la sécurité sociale.
Cette nouveauté induit un bouleversement majeur dans les principes fondateurs de la sécurité sociale, qui, depuis la Libération, associent assurance et universalité.
Troisième défaut du projet : la solution qu'il propose pour répondre au grave problème posé par les difficultés de l'accès aux soins rencontrées par les personnes titulaires de faibles revenus est inégalitaire et déresponsabilisante.
Premièrement, le projet de loi entraîne des inégalités nombreuses et graves.
Il crée, d'abord, une grave inégalité entre les personnes dont les revenus se situent en dessous du seuil et celles dont les revenus se situent légèrement au-dessus du seuil.
Je vous remercie, madame le ministre, de ne pas avoir occulté ce défaut de votre projet de loi et d'avoir justifié le choix du Gouvernement tout en précisant que vous compreniez très bien que l'on puisse en faire un autre. Malheureusement, vous ne m'avez pas convaincu. J'espère que la réciproque ne sera pas vraie lorsque je vous exposerai notre dispositif.
Les personnes dont les revenus se situent autour du seuil ont les mêmes conditions de vie. En effet, ce n'est pas une différence de revenus de 100 francs, 200 francs ou 300 francs qui est de nature à modifier sensiblement les conditions d'existence.
Pourtant, ces personnes seront traitées différemment par le projet de loi : au-dessus du seuil, elles paieront des cotisations mutualistes ou des primes d'assurance pour obtenir une couverture complémentaire qui ne couvrira pas toutes leurs dépenses de santé ; en dessous, elles seront gratuitement prises en charge à 100 %.
Prenons l'exemple des personnes touchant le minimum vieillesse, qui s'élève à 3 540 francs. Ce n'est pas très important, et j'entends d'ailleurs souvent, çà et là, qu'il faut relever les minima sociaux !
Dans son projet, le Gouvernement met le seuil à 3 500 francs. Ainsi, 800 000 personnes âgées ne seront pas bénéficiaires de la CMU pour 40 francs !
Il en va de même pour l'allocation aux adultes handicapés.
M. René-Pierre Signé. C'est l'effet de seuil !
M. Charles Descours, rapporteur. J'espère au moins que vous avez lu notre contre-projet, monsieur Signé !
M. le président. Souhaitez-vous interrompre l'orateur, monsieur Signé. (M. Signé fait un signe de dénégation.)
M. Charles Descours, rapporteur. Il intervient tout le temps, mais il ne lit jamais aucun texte !
M. Jean Chérioux. Il a des idées a priori, que voulez-vous !
M. René-Pierre Signé. Je choisis mes lectures !
M. Charles Descours, rapporteur. Des bandes dessinées ! (Protestations sur les travées socialistes.)
M. le président. Poursuivez, monsieur Descours !
M. Charles Descours, rapporteur. Imaginons un employé de la sécurité sociale payé au SMIC, ou à peine au-dessus, qui reçoit un bénéficiaire de la CMU vivant en couple et qui a 5 200 francs de revenus. Il constatera que celui qu'il reçoit ne paie pas de cotisation de base, pas de cotisation mutualiste et qu'il est couvert à 100 %, alors que lui, employé de la sécurité sociale, qui touche 6 000 ou 6 200 francs, paie les cotisations de base, paie les cotisations supplémentaires et n'est pas remboursé à 100 %.
C'est non pas entre les bas revenus et les hauts revenus que se pose le problème, mais entre ceux qui sont juste au-dessus et ceux qui se trouvent juste en dessous du seuil. C'est un défaut majeur de ce projet de loi.
Du fait de cet effet de seuil massif, le Gouvernement renvoie - vous l'avez dit, madame le ministre - ceux qui sont au-dessus du seuil à une forme d'aide sociale avec au moins cinq guichets différents.
Le projet crée, par ailleurs, des inégalités entre l'assurance maladie et les organismes complémentaires.
D'abord, il est probable que, par souci de simplicité, les bénéficiaires de la CMU préféreront, en grande majorité, s'adresser au même organisme que celui qui assure leur couverture de base. Il y a là une première atteinte à l'égalité.
Ensuite, le projet de loi ne prévoit pas un même système de remboursement, par le fonds de financement, des dépenses engagées au titre de la couverture complémentaire des bénéficiaires de la CMU.
Enfin, il induit des inégalités entre organismes de protection sociale complémentaire.
Les représentants des organismes de protection sociale complémentaire que nous avons entendus ont affirmé qu'ils comptaient en leur sein entre 10 % et 30 % de bénéficiaires potentiels. Retenez bien ce chiffre, j'y reviendrai tout à l'heure : dans certaines petites mutuelles, 10 % à 30 % d'adhérents qui ne cotisent plus, cela peut avoir des effets pervers assez graves.
Plus grave, certains organismes complémentaires sont, en pratique, spécialisés dans la couverture complémentaire des artisans et des commerçants. Or, celle-ci coûte plus cher que celle d'un salarié et coûtera plus que les 1 500 francs remboursés par le fonds.
Deuxièmement, le projet de loi est déresponsabilisant. Devant l'Assemblée nationale, madame le ministre, vous avez déclaré : « Il est vrai qu'une contribution, dans bien des domaines, est un moyen de faire appel à la responsabilité. »
Madame le ministre, nous vous avons entendue, car c'est ce que nous avons fait. Vous le verrez tout à l'heure !
Pourtant, le Gouvernement a choisi, dans le présent projet de loi, d'assurer gratuitement, sans aucune contribution de leur part, une couverture complémentaire à 100 % à six millions de Français, soit 10 % de la population.
Vous nous avez expliqué que vous n'aviez pas pu procéder autrement pour des raisons d'ordre technique. Lors de l'examen des articles, j'essaierai de vous convaincre du contraire.
Je veux maintenant parler des graves dérives financières, que vous avez évoquées dans votre exposé liminaire, madame le ministre.
Le coût de l'extension de la couverture de base sur le critère de la résidence a été estimé à 600 millions de francs.
Paradoxalement, la charge qu'elle représente pour l'assurance maladie est chiffrée à 900 millions de francs. L'Etat économiserait donc au passage plus de 300 millions de francs.
Cette charge supplémentaire s'ajoute aux 4 milliards de francs de déficit de l'assurance personnelle, qui sera toujours supporté par la sécurité sociale.
Toute dérive, toute erreur dans les prévisions des hypothèses aggraverait encore cette ponction sur les comptes du régime général.
L'évaluation du coût de l'extension de la couverture de base repose sur un coût unitaire de 4 000 francs par bénéficiaire. Ce chiffre paraît vraiment très faible au regard du coût actuel de l'assurance personnelle, qui est de près de 18 000 francs, ou du coût moyen de la couverture de base du régime général, qui est de l'ordre de 12 000 francs. L'écart est tel qu'il se situe au-delà de l'épaisseur du trait.
Quant au coût de la couverture complémentaire, il est estimé à 9 milliards de francs, soit un coût unitaire de 1 500 francs pour six millions de bénéficiaires.
Là encore, le coût unitaire paraît sous-évalué. Il repose sur des données de 1995 qui ne sont pas actualisées. Ce n'est pas nous qui l'avons dit. Vous nous avez indiqué en commission que nos interlocuteurs avaient dit certaines choses dans votre cabinet et d'autres devant nous. En tout cas, ce sont les mêmes qui nous ont dit que le coût unitaire avait été calculé par référence à une population qui n'était pas celle de la CMU puisque n'avaient été prises en compte ni les personnes âgées de plus de soixante-cinq ans ni celles relevant de régimes dont la couverture de base est moins favorable que celle qui est assurée par le régime général.
De fait, les sommes engagées actuellement par les départements, à savoir 5,3 milliards de francs, permettent de couvrir deux millions et demi de personnes. Au tarif de la CMU, elles permettront de couvrir 3,6 millions de personnes.
Or, toute dérive du coût de la CMU conduirait les organismes complémentaires à se retirer du système en se contentant - si l'on peut dire - de payer la taxe de 1,75 % et en évitant l'inscription de certains bénéficiaires de la CMU, qui augmenterait leurs charges en raison d'une insuffisante compensation forfaitaire.
En outre, un ensemble de phénomènes, et non des moindres, n'ont pas été pris en compte pour analyser les conséquences de ce projet de loi.
Je citerai, d'abord, les pertes de cotisations qui affecteront les organismes de protection complémentaire dès lors qu'une partie de leurs adhérents basculeront vers la CMU. Les petites mutuelles perdront, en effet, un certain nombre d'adhérents, d'ou une augmentation du prix des contrats pour ceux qui restent. Les mutuelles y perdront de la compétitivité et, à moyen terme, cinq à dix ans, c'est leur survie qui pourra être menacée.
Je citerai, enfin, la pression qui pèse d'ores et déjà sur les fonds sociaux des caisses, mais qui pèsera surtout sur les départements, voire sur les communes, pour qu'ils prennent en charge les « victimes » de l'effet de seuil introduit par le projet de loi. Les départements avaient retenu un seuil plus élevé que celui qui est proposé dans le projet de loi, et des amendements en ce sens seront proposés.
A cet égard, je voudrais évoquer la participation des départements au financement du projet de loi. Ce n'était pas le néant avant ce texte ; les départements participaient pour 5,2 milliards de francs aux dépenses ; le coût de ce projet de loi est aujourd'hui évalué à 9 milliards de francs...
M. Jean Chérioux. Il y avait les cartes santé !
M. Charles Descours, rapporteur. ... et au-delà ! C'est-à-dire que, pour plus de la moitié, l'effort était fait par les départements et, dans cette assemblée, vous le savez bien.
Certains se sont interrogés sur une nouvelle répartition entre les départements du bénéfice de la déduction forfaitaire de 5 %.
Il ne faut pas oublier que le dispositif n'a pas pour objet prioritaire d'assurer une péréquation entre collectivités locales, mais d'abord de tirer les conséquences financières d'un transfert de compétences en respectant une compensation intégrale appréciée au franc le franc.
Pour autant, il nous appartient de faire part de notre inquiétude sur les conséquences ultérieures de la CMU pour les finances locales en raison des demandes qu'elle ne manquera pas de déclencher de la part des assurés sociaux. Vous en avez parlé tout à l'heure, madame le ministre, dans votre exposé.
A ce propos, je regrette d'ailleurs que le Gouvernement ne soit pas allé jusqu'au bout de sa démarche et ne tire pas les conséquences du retrait de la compétence d'aide médicale aux départements sur le dispositif des contingents communaux d'action sociale. Sur ce point, nous entendrons naturellement avec beaucoup d'attention les analyses et les observations de la commission des finances saisie pour avis. Il est bien évident que le devenir des contingents communaux d'action sociale reste posé.
Enfin, je vous ai bien écouté, madame le ministre, sur la compensation au franc le franc pour la sécurité sociale. Je souhaite vivement que cela soit précisé au cours de la discussion et qu'il ne s'agisse pas d'une convention globalement établie entre le Gouvernement et la CNAM, mais bien d'une compensation au franc le franc.
J'en viens aux propositions de la commission.
La première consiste à créer une allocation personnalisée à la santé sur le même modèle que l'allocation logement.
Ce projet n'est ni plus ni moins généreux que celui qui est soumis à notre examen par le Gouvernement. Il fonctionne à coût constant, mais s'adresse toutefois à un nombre plus élevé de bénéficiaires.
Il est bien évident que certains percevront moins mais il n'y aura pas d'effet de seuil puisque nous irons plus loin que le plafond de ressources.
Nous proposerons de définir une couverture complémentaire comportant certaines caractéristiques, notamment celle du meilleur rapport qualité-prix pour les biens médicaux là où le Gouvernement - nous y reviendrons au cours de la discussion - propose de faire bénéficier les ressortissants de la CMU des biens les moins chers.
Notre deuxième proposition consiste à élaborer un projet responsabilisant qui efface les effets de seuil.
En effet, nous proposons que les bénéficiaires perçoivent une allocation d'un montant dégressif avec le revenu, à charge pour eux d'adhérer à une mutuelle ou de souscrire à un contrat d'assurances.
Notre projet n'est pas non plus « désincitatif » à l'emploi et n'incite pas à dissimuler quelques centaines de francs de revenu. Si vous fixez le seuil à 3 500 francs, il est bien évident que, pour continuer de bénéficier de la CMU, certains préféreront travailler au noir. Notre proposition évite cet écueil.
Notre troisième proposition consiste à prendre en considération les difficultés spécifiques rencontrées par les plus démunis.
Pour ceux qui perçoivent le SMIC, l'allocation personnalisée à la santé couvrira entièrement le coût de la couverture complémentaire qui sera fixée par l'Etat. Pour toutes les personnes autres que celles qui bénéficient du RMI, nous prévoyons que la couverture complémentaire est obtenue, dans des conditions de droit commun, auprès des organismes de protection sociale complémentaire, tel que le veut notre système social depuis cinquante ans. Seuls les titulaires du RMI seront gérés entièrement par les CPAM pour l'assurance de base et pour l'assurance complémentaire. Le mélange des genres qu'introduit le projet du Gouvernement nous semble anormal.
Enfin, notre quatrième proposition est d'aboutir à un projet véritablement partenarial.
Dans ce système, c'est l'Etat qui fixera le prix de la couverture complémentaire qui sera proposée aux bénéficiaires de l'allocation personnalisée : il est en effet logique que la collectivité détermine les caractéristiques d'un produit de couverture complémentaire auquel, en quelque sorte, elle donnera un marché.
A la différence de ce qui est prévu par le projet de loi, les organismes complémentaires seront remboursés au franc le franc, et non pas d'une manière forfaitaire car, quoi que vous pensiez, madame le ministre, tous les organismes complémentaires nous ont expliqué que retenir un forfait de 1 500 francs c'était trop peu, soit de 10 %, soit de 30 % selon certains.
Le caractère partenarial de nos propositions se retrouve enfin dans la composition du conseil d'administration du fonds qui comportera, autour d'une majorité de représentants de l'Etat, des représentants des régimes de base, des organismes de protection sociale complémentaire et des associations oeuvrant dans le domaine économique et social en faveur des personnes défavorisées.
J'en arrive à ma conclusion.
D'un côté, il y a un projet de loi généreux, mais à effet de seuil massif, déresponsabilisant pour ses bénéficiaires, porteur de graves menaces pour l'avenir de l'équilibre juridique entre régimes de base et complémentaires et pour celui, je le crains, des finances publiques et sociales ; de l'autre côté, il y a - personne n'a le monopole du coeur ! - un projet tout aussi généreux, inspiré d'un dispositif qui a très largement fait ses preuves, celui de l'allocation logement, qui est responsabilisant, respectueux des équilibres entre régimes de base et complémentaires, dont les aspects financiers sont, à notre sens, mieux maîtrisés, et qui ne comporte pas d'effet de seuil.
Vous souhaitiez, madame le ministre, qu'un consensus se manifeste sur la question de la couverture maladie universelle. J'espère vous avoir convaincue. En adhérant à notre projet, qui est de nature à satisfaire tous les acteurs appelés à participer à la couverture maladie universelle, vous serez l'initiatrice d'un indispensable progrès social dans notre pays. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
(M. Jean-Claude Gaudin remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN-CLAUDE GAUDIN
vice-président

M. le président. La parole est à M. Huriet, rapporteur.
M. Claude Huriet, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le titre IV du projet de loi n'appelle pas un long exposé général dès lors qu'il est une collection de mesures diverses qui, selon M. le secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale, « visent à améliorer, dans des domaines variés, le fonctionnement de notre système de santé ».
« Mini-DMOS » dans sa version initiale, selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Alfred Recours, ce titre est devenu, comme il était prévisible dès lors que la porte avait été ouverte par le Gouvernement, un véritable projet de loi de vingt-neuf articles, dont est « parasité » le projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle.
Qualifié de « réforme sociale unique en Europe », d'« avancée sociale majeure », ce dernier projet de loi a ainsi vu sa discussion « polluée » à l'Assemblée nationale - selon l'expression de M. Alfred Recours - par la discussion des six articles initiaux du titre IV, auxquels sont venus s'ajouter pas moins de vingt-trois articles additionnels.
La commission des affaires sociales a bien voulu me désigner comme rapporteur, conjointement avec notre collègue M. Charles Descours, pour examiner ce DMOS et plus particulièrement ces articles additionnels qui, au-delà des traditionnels bis et ter, imposent une révision très complète de la numérotation latine, nécessaire pour aborder sereinement les sexdecies, vicies et autres tervicies.
De fait, l'Assemblée nationale a consacré à la discussion des articles « DMOS » un temps équivalent à celui qu'elle a mobilisé pour débattre des articles relatifs à la couverture maladie universelle : 101 pages au Journal officiel pour la CMU, 80 pages pour le DMOS.
Cela ne veut pas dire pour autant que la discussion de ce DMOS ait été approfondie. Trop d'amendements ou sous-amendements ont été adoptés à l'issue d'un échange laconique en trois temps ; l'auteur : « l'amendement est défendu » ; la commission : « favorable », le Gouvernement : « favorable également ». En l'absence de toute mention dans le rapport de la commission, les commentateurs devront donc se satisfaire, au titre des travaux préparatoires, de ces trois interjections lapidaires proférées dans la nuit. C'était le 4 mai dernier.
A côté des griefs formulés à l'encontre du fond du texte, l'exception d'irrecevabilité, défendue à l'Assemblée nationale par M. Bernard Accoyer, a porté sur la dualité du texte qui comporterait, selon lui, un risque d'inconstitutionnalité. Il est probable donc que le Conseil constitutionnel devra trancher ce point.
Mais, au-delà du débat juridique, il n'est pas douteux que la procédure utilisée n'a pas favorisé la clarté des débats parlementaires sur l'ensemble du texte.
Chacun a regretté que n'ait pu être déposé un véritable projet portant diverses dispositions d'ordre social. Par la voix de Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité, le Gouvernement lui-même l'a déploré alors qu'il maîtrise l'ordre du jour du Parlement. En dépit de l'urgence qui s'attache, selon lui, et vous l'avez confirmé, monsieur le secrétaire d'Etat, aux articles du présent titre IV, le Gouvernement a donné la priorité à d'autres textes dont certains apparaissent au Sénat inutiles ou, en tout état de cause, non prioritaires.
De l'urgence de certains articles, on pourrait discuter longuement. Ainsi, le Gouvernement a considéré comme « urgente » l'adoption d'un article 37 sur la transmission de données du PMSI, le programme de médicalisation du système d'information, qui ne satisfait personne alors qu'il existe une directive européenne relative au traitement des données et à leur libre circulation - la directive n° 95-46 - qui aurait dû être transposée avant la fin du mois d'octobre 1998.
Un rapport de M. Guy Braibant sur les conditions de cette transposition a d'ailleurs été remis au Premier ministre au début du mois de mars 1998. Depuis, il ne s'est rien passé.
Or, selon mes informations, la phase précontentieuse européenne est déjà engagée, ou sur le point de l'être. Vous nous en direz plus sur ce point, j'en suis sûr, lors de la discussion des articles.
De surcroît, le DMOS introduit dans le projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle a dû et devra suivre les tribulations de ce texte : retard dans le dépôt, urgence dans la procédure, risque enfin d'un désaccord de fond entre les deux assemblées sur la mise en oeuvre de la CMU, qui soulagera le Gouvernement du souci d'une navette sur les dispositions qui, pour être techniques, n'en sont pas moins d'une grande ampleur.
La commission naturellement désapprouve la procédure retenue et s'est abstenue, pour sa part, d'alourdir le titre IV de nouveaux articles additionnels.
Je dois m'expliquer, mes chers collègues, sur l'attitude que votre rapporteur a adoptée en cette matière. Déplorant la procédure, vous comprendrez qu'il ne m'était pas possible d'introduire, en tant que rapporteur, des amendements à un texte déjà très hétérogène.
En revanche, j'ai considéré, et la commission a été d'accord sur ce point, qu'il n'était pas possible d'interdire à tel ou tel d'entre vous, mes chers collègues, de présenter les amendements qui lui paraîtraient nécessaires, au nom du principe, voire d'une référence littéraire selon lesquels « il faut qu'une porte soit ouverte ou fermée », mais aussi en vertu d'un principe fondé sur l'égalité des chances. En effet, je ne voyais pas de raison d'interdire à mes collègues sénateurs, si toutefois j'en avais eu l'intention et l'autorité, de suivre une procédure que les députés eux-mêmes avaient eu l'opportunité d'utiliser.
M. François Autain. Merci !
M. Claude Huriet, rapporteur. Sur chacun des articles de ce titre IV, nous nous sommes montrés soucieux d'adopter une position constructive qui permette de préserver les chances d'un accord en commission mixte paritaire avec les députés.
Je veux espérer que les divergences éventuelles avec l'Assemblée nationale sur les dispositions relatives à la CMU n'empêcheront pas les députés, au moins, de « considérer » le travail du Sénat sur le titre IV et de faire leurs les améliorations sur des articles qu'ils ont adoptés dans des conditions quelque peu précipitées.
De même, je souhaite me faire l'interprète de mes collègues auteurs d'articles additionnels. Le droit d'amendement des sénateurs ne saurait être mis en cause. Or, la procédure choisie par le Gouvernement, qui « accroche » au projet de loi sur la CMU un véritable DMOS, pourrait, si l'on n'y prenait garde, en cas d'échec de la commission mixte paritaire - ce que nous ne souhaitons pas - menacer en pratique la portée du droit d'amendement du Sénat.
Je souhaite être entendu par les députés et j'espère que vous saurez, monsieur le secrétaire d'Etat, vous faire l'interprète de nos propos, si cela se révélait nécessaire.
Je voudrais enfin émettre le voeu que, par la qualité de nos échanges, le débat sur les articles additionnels qui ont été adoptés par l'Assemblée nationale soit plus riche que les formules lapidaires que j'évoquais tout à l'heure : « L'amendement est défendu ! Favorable ! Favorable également ! » Nous n'aurons pas de peine, j'en suis sûr mes chers collègues, à faire mieux !
Telles sont les quelques considérations générales que je souhaitais formuler à ce stade de la discussion, me réservant bien évidemment la possibilité d'intervenir sur le fond pour chacun des articles du titre IV que j'ai l'honneur de rapporter. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Oudin, rapporteur pour avis.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ce projet de loi - je devrais dire plutôt ces projets de loi - que nous ont exposé MM. les rapporteurs parvient, en quelques articles, à traiter de l'ensemble, ou presque, de la protection sociale et de ses problèmes.
On y trouve la dimension généreuse de l'assurance maladie. On y trouve aussi ses contradictions financières, qui l'empêchent d'atteindre cet équilibre auquel nous aspirons. On y trouve enfin la difficile question de la place respective de la solidarité nationale et de l'initiative privée, de l'assistance et de l'assurance. Toutes choses qui justifient l'examen particulièrement attentif de la commission des finances.
Il s'agit, en effet, d'un débat fondamental qui touche aux principes mêmes de notre protection sociale. Il s'agit, aussi, d'un débat financier que l'examen du texte à l'Assemblée nationale a complètement occulté.
Mme le ministre, lors des explications de vote, a tenu les propos suivants : « Comment peut-on affirmer que ce dispositif va coûter trop cher aux finances sociales, lesquelles ne sont d'ailleurs pas concernées ? » Je me suis attaché à approfondir la question dans mon rapport écrit, dont je reprendrai ici les principaux aspects.
Cela étant dit, je regrette que Mme le ministre n'ait pas jugé opportun de répondre à l'invitation de la commission des finances, devant laquelle nous aurions pu débattre de tous ces problèmes et confronter nos points de vue et nos analyses.
A cette occasion, j'aurais pu adresser à Mme le ministre mes compliments sur un point. En effet, avec ce projet de loi, 150 000 personnes - les 150 000 dernières, j'espère - vont être couvertes par l'assurance maladie de base. Tous ses prédécesseurs ont souhaité atteindre cet objectif. Le général de Gaulle, il y a plus de cinquante ans, en avait nourri le projet. Jacques Chirac, voilà vingt-cinq ans, l'avait presque entièrement réalisé. Alain Juppé, il y a cinq ans, avait décidé de l'achever. Aujourd'hui, vous nous proposez de couvrir l'ensemble de la population française par une assurance maladie de base. Nous ne pouvons que vous suivre sur cette voie que nous vous avons ouverte.
L'autre inspiration généreuse de votre projet de loi concerne l'assurance complémentaire totale et gratuite de 6 millions de Français qui en sont aujourd'hui dépourvus.
Je ne conteste pas qu'il existe dans notre pays des formes difficilement acceptables d'exclusion financière des soins.
Je vous ferai seulement remarquer que des initiatives privées, de très nombreuses initiatives locales, ainsi que l'action sociale des caisses apportent aujourd'hui une aide considérable à des millions de nos concitoyens. Ces efforts ne sont pas, me semble-t-il, assez mis en valeur.
Par ailleurs, on peut s'interroger à la fois sur le mode de financement d'un tel projet et sur son principe même.
Avant toute chose, il me paraît important de rappeler le contexte financier dans lequel nous nous trouvons. La dette publique atteint 58 % du PIB. Le déficit budgétaire est de 240 milliards de francs. Le niveau des prélèvements obligatoires s'établit à 44,5 % du PIB. La dette sociale remise à la CADES est actuellement de 224 milliards de francs auxquels s'ajouteront bientôt 40 milliards de francs de nouveaux déficits. Les dépenses de santé s'élèvent à de plus de 620 milliards de francs. Le déficit de l'assurance maladie dépasse 16 milliards de francs pour 1998.
Mme le ministre a évalué ce déficit à plus de 12 milliards de francs pour 1999, mais il se situera plus sûrement aux environs de 20 milliards. La croissance des dépenses d'assurance maladie au cours des douze derniers mois s'est établie à un point au-dessus de celle du PIB et de l'ONDAM, alors qu'elle atteint déjà un niveau parmi les plus élevé des pays développés. Nous constatons la persistance de la dérive des dépenses d'assurance maladie et, dans le même temps, vous nous proposez de nouvelles dépenses.
Dans ce contexte, dont le moins que l'on puisse dire est qu'il est contraint, de plus en plus contraint, comment sera financée la couverture maladie universelle ? Disons-le clairement, votre projet de loi va coûter cher et demander un effort financier à tous les partenaires.
Mme le ministre a dit que la réforme et l'extension de la couverture de base seront neutres pour les partenaires sociaux. Elle a néanmoins écrit qu'elle coûtera 900 millions de francs à la branche maladie et 320 millions de francs à la branche famille.
Je pense que ces deux branches n'apprécient pas de la même façon qu'elle cette notion de neutralité. En fait, ce texte se traduit par près de 1,3 milliard de francs de dépenses supplémentaires pour la sécurité sociale. Nous voulons bien débattre des chiffres !
Mme le ministre affirme que la couverture complémentaire représentera 9 milliards de francs de dépenses : plus de 5 milliards de francs viennent des départements, 1,8 milliard de francs sont payés par les mutuelles et les assurances et 1,7 milliard de francs proviennent d'une subvention de l'Etat. Comme elle a par ailleurs indiqué que les mutuelles et les assurances ne verseront rien au titre du prélèvement obligatoire si elles s'engagent dans la prise en charge de la CMU, on peut conclure que seul l'Etat supportera le poids de son texte.
Dans mon rapport écrit, j'ai indiqué, en détail, pourquoi nous contestons la plus grande partie de cette présentation financière. Cette présentation n'est pas sincère, elle minore les dépenses à la charge de chacun des acteurs de la protection sociale, elle laisse volontairement de côté d'autres dépenses que le souci de la transparence aurait dû conduire à mentionner.
Comment peut-on soutenir que l'assuré de base couvert par la CMU coûtera 4 000 francs par an à l'assurance maladie alors que le même assuré RMIste pris en charge par l'assurance personnelle coûte 9 400 francs par an, sans prendre en compte l'hospitalisation ? Cette différence, c'est un surcoût de 800 millions de francs à la charge de l'assurance maladie, et il n'apparaît pas, bien entendu, dans vos estimations.
Comment peut-on affirmer également que l'assuré complémentaire couvert par la CMU coûtera 1 500 francs par an aux organismes complémentaires, alors que les mutuelles qui ont fourni ce chiffre ont travaillé sur une base de l'année 1995 en intégrant des prestations moins importantes et moins coûteuses que celles qui figurent dans le projet de loi ? Le surcoût acquitté pour les organismes de protection complémentaire pour les 6 millions de bénéficiaires qui ne paient rien sera de près de 1,6 milliard de francs. Je remarque à ce propos que le traitement des partenaires est bien différent : l'Etat remboursera ses frais réels à la CNAMTS et seulement 1 500 francs aux organismes de protection complémentaire. Tout cela mériterait à la fois des explications et des justifications.
Comment peut-on dire aussi que le texte ne remet pas en cause la cotisation minimale de la CANAM et de la MSA ? Certes, il ne le fait pas à la lettre, mais il pose la question du devenir de la cotisation forfaitaire versée, quel que soit le revenu des affiliés, à un de ces deux organismes. Le coût en sera, pour eux, de 1,7 milliard de francs.
Comment peut-on encore ne pas mentionner aussi le coût de la prolongation des droits à couverture complémentaire pour les bénéficiaires qui se seront adressés aux mutuelles et aux assurances ? Quand on sait que le taux d'entrées et sorties devrait avoisiner les 50 %, ce coût n'est pas nul ! En fait, il approchera les 500 millions de francs.
Comment peut-on enfin passer sous silence les frais de gestion de la CNAMTS, les frais de gestion des organismes complémentaires, les coûts transitoires pour les communes et les départements, les pertes de recettes pour les mutuelles couvrant des personnes gagnant moins que les seuils retenus pour la CMU ?
Tous ces coûts existent, et M. Charles Descours en a mentionné certains. Quant à moi, j'ai essayé de les chiffrer au mieux. Au total, ce seront 10 milliards de francs au moins qui seront dépensés en plus des sommes actuellement affectées ici et là à l'aide médicale. Je pense que la représentation nationale mérite davantage de transparence, de clarté et de vérité.
Tout cela est d'autant moins acceptable que tout indique que l'avenir sera dépensier.
Nous sommes tous conscients que nous créons, avec la CMU, un nouveau minimum social qui, comme tous les minima sociaux, a vocation à voir son coût croître et embellir.
A l'appui de cette remarque, je tiens à rappeler quelques chiffres : en 1991, le RMI a coûté 14,3 milliards de francs et, pour 1999, nous en sommes à 26,4 milliards de francs ; par ailleurs, l'allocation aux adultes handicapés est passée de 13 milliards de francs en 1987 à 23,4 milliards aujourd'hui.
Je suis d'ailleurs prêt à engager le pari que, dans quelques années, nous discuterons du passage aux 25 milliards de francs consacrés à la couverture maladie universelle.
Rien dans ce projet de loi n'incite à la maîtrise des dépenses, mais je ne citerai que trois sources de dérives financières.
La première source d'augmentation des dépenses est l'affiliation automatique par les caisses primaires d'assurance maladie. Sans remettre en cause ni le bien-fondé de leur intervention ni la conscience professionnelle de leur personnel, je remarque que le contrôle des revenus se fera a posteriori et qu'elles n'ont, actuellement, aucune expérience en la matière.
La deuxième source d'augmentation des dépenses, c'est la non-participation financière, même symbolique, des bénéficiaires de la CMU. Il paraît difficile de revenir sur l'idée de tiers payant intégral, mais je suis persuadé que prévoir une participation modulée aurait rendu le texte plus responsabilisant et aurait atténué l'effet de seuil. C'est ce que la commission des affaires sociales propose, et j'en suis heureux.
La troisième source d'augmentation des dépenses repose sur le paradoxe des 1 500 francs. De ce point de vue, ce projet de loi prend un aspect incantatoire.
Vous expliquez ainsi, madame le ministre, qu'un bénéficiaire de la CMU coûtera 1 500 francs par an au titre de son assurance complémentaire ; mais, dans le même temps, vous laissez le soin aux professionnels de santé de négocier les prix et les tarifs. Tout laisse croire - tel est l'avis de tous les professionnels que j'ai consultés - qu'il faudra compter davantage.
Mais comment ferez-vous entrer dans ces 1 500 francs des dépenses bien plus importantes, c'est-à-dire l'ensemble des prestations.
Je vous rappelle donc pour mémoire ce qui sera pris en charge au titre de la CMU : le forfait journalier sans plafond - ce qui n'existe nulle part ailleurs dans aucun contrat de couverture complémentaire - tous les tickets modérateurs, les remboursements intégraux des lunettes, des appareils dentaires, des appareils audiophones, etc. Tout cela serait pris en charge pour seulement 1 500 francs par an ! Les dirigeants des mutuelles sont perplexes devant un tel exercice. De toute évidence, les dépenses seront supérieures et elles augmenteront.
Le système est tout à fait étonnant : les complémentaires sauront ce quelles reçoivent - 1 500 francs - mais elles ne connaîtront pas le montant de ce qu'elles paieront. Je vous laisse juge, mes chers collègues.
Vous expliquez, madame le ministre, que les plus démunis consomment moins que la moyenne des assurés. Je vous réponds que les comportements de consommation ont tendance à se rapprocher et qu'ils auront tendance à se rapprocher plus encore avec cette mesure.
Vous dites également que les professionnels de santé accepteront de maîtriser leurs coûts. Je vous réponds qu'ils ne le font pas pour le régime général.
Vous dites encore que les organismes complémentaires s'impliqueront dans la logique partenariale. Je vous renvoie sur ce point à la réponse que vous avez adressée à leurs protocoles techniques mettant en place ce partenariat.
Je ne peux passer sous silence certains effets pervers de ce projet de loi. A ce titre, il me paraît essentiel de citer quatre critiques de fond sur le dispositif que vous nous proposez.
La première critique est d'ordre philosophique : vous brouillez les frontières entre la couverture complémentaire et l'assurance de base. Depuis 1945, la place de chacun est pourtant claire : à la solidarité nationale obligatoire échoit l'assurance maladie de base ; de l'acte volontaire et facultatif dépend la protection complémentaire.
Vous avez décidé de changer ces principes fondateurs au détour du chemin de la CMU. Je sais qu'à l'Assemblée nationale vous avez indiqué que « la CMU ne modifie en rien les frontières entre la sécurité sociale de base et la couverture complémentaire. Aucun Français ne bénéficie aujourd'hui d'une couverture complémentaire par la sécurité sociale, aucun Français n'a de couverture de base par la complémentaire. Rien de changera demain, nous garderons le même dispositif et il n'y aura aucun coût supplémentaire pour la sécurité sociale. » Vous venez de le répéter, mais je ne pense pas que ce soit l'exacte vérité.
Demain, la CNAMTS accueillera des assurés complémentaires relevant de la CMU, à moins que ce ne soient les complémentaires qui accueillent des assurés de base couverts par la CMU. Quelle sera en effet la nature de la couverture complémentaire de la CMU ? S'agira-t-il d'une protection complémentaire ? Mais alors pourquoi permettre à l'assurance maladie de s'y introduire ? S'agira-t-il d'une protection de base mal dénommée ? Mais alors pourquoi demander aux complémentaires d'intervenir dans ce domaine ? J'ai du mal à suivre votre raisonnement.
La deuxième critique de fond est d'ordre financier.
Alors que nous critiquons tous le niveau des prélèvements obligatoires, vous réussissez à en créer un nouveau, volontairement occulté dans la présentation de la réforme. Vous me rétorquerez, je le sais bien, que les organismes de protection complémentaire qui s'impliqueront n'auront rien à payer, puisqu'ils déduiront de la taxe due les sommes versées pour la prise en charge d'un bénéficiaire de la CMU. Ce raisonnement est pervers et nie la réalité économique.
La réalité, c'est que les mutuelles et assurances auront au moins 1,8 milliard de francs à payer. Qu'elles décident ou non de s'impliquer, cette somme sera à leur charge, et donc à celle de leurs adhérents et assurés.
La troisième critique de fond se situe sur un plan humain. Je ne la développerai pas, puisque Charles Descours en a longuement parlé. Il s'agit des seuils et de leur effet de guillotine.
La quatrième et dernière critique, à mes yeux la plus importante, est d'ordre ontologique.
Le terme de couverture maladie universelle est trompeur. L'universalité de l'assurance maladie devrait aboutir à un régime unique et général. Vous vous contentez du deuxième qualificatif.
Avec l'assurance maladie universelle, esquissée par le précédent gouvernement, celui-ci avait eu le courage d'aborder de front le problème du rapprochement des régimes maladie, en même temps que d'achever de couvrir la population française. Vous vous arrêtez à la généralisation, sans aborder cette question du rapprochement nécessaire et important des régimes maladie. Il aurait été plus conforme à la réalité d'intituler votre mesure « couverture maladie généralisée ».
Mes chers collègues, après ces remarques, vous seriez en droit de penser que nous critiquons sans faire de propositions. Ce n'est pas dans les habitudes de la Haute Assemblée.
La commission des affaires sociales a conçu une autre manière de voir la CMU. Elle nous propose une CMU plus responsabilisante et moins « sèche », une CMU plus partenariale, mieux intégrée dans l'architecture de notre protection sociale. La commission des finances soutient ces propositions. Elle souhaite cependant mettre l'accent sur trois thèmes que je développe rapidement et qui sont repris dans les amendements de la commission des finances.
Le premier thème concerne bien évidemment les finances locales.
Ce projet de loi supprime l'aide médicale départementale et remonte vers l'Etat la dotation globale de décentralisation correspondante. Nous ne contestons pas cette recentralisation. Nous constatons simplement qu'elle remet en cause le principe même de l'existence des contingents communaux d'aide sociale.
Le temps est certes venu de supprimer cette participation des communes aux dépenses d'aide sociale des départements et de rendre chaque collectivité maîtresse de ses dépenses. Nous ne voulons pas interférer dans les négociations actuellement menées par notre collègue Michel Mercier pour organiser les compensations, mais nous souhaitons lancer le débat au cours de ce projet de loi, qui concerne directement cette question.
Le deuxième thème est celui de la neutralité fiscale.
Je ne dénoncerai jamais assez la création d'un nouveau prélèvement obligatoire. Je dénoncerai cependant avec encore plus de vigueur un prélèvement obligatoire qui organise une double imposition.
En effet, la taxe de 1,75 % que crée ce texte sera soumise non seulement à la taxe de 7 % sur les contrats d'assurance, mais aussi à l'impôt sur les sociétés. Il nous paraît de la justice fiscale la plus élémentaire d'assurer la plus grande neutralité possible à ce prélèvement.
Par ailleurs, votre projet de loi, en déduisant les dépenses des recettes du fonds de financement, rompt avec le principe fondamental de notre comptabilité publique de non-compensation des recettes et des dépenses. Nous sommes là à un tournant, et je ne comprends d'ailleurs pas que votre collègue, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, ait laissé passer une telle disposition.
Le troisième thème est celui de la prévoyance.
Ce projet de loi introduit une obligation, pour les entreprises, de négocier chaque année sur la prévoyance et une obligation d'avoir abouti à un résultat sur ce thème pour qu'un accord de branche soit étendu. Comme ce texte étend la protection complémentaire, nous estimons qu'il est juste de favoriser la conclusion d'accords de prévoyance.
Mais inciter ne veut pas dire contraindre. Il ne m'apparaît pas sain de créer une obligation nouvelle. Nous proposons donc de revenir sur la pénalisation fiscale inutile dont souffre la prévoyance et d'alléger quelque peu les prélèvements obligatoires qui pèsent sur elle.
Voilà, rapidement exposées, les principales observations et propositions de votre commission des finances.
Je conclurai cette intervention en attirant votre attention sur le fait que ce texte bouleverse largement notre système de protection sociale, nos rapporteurs de la commission des affaires sociales nous l'ont déjà indiqué. De plus, il introduit des incertitudes financières substantielles qui doivent être levées.
La commission des finances vous indique, elle, que toute nouvelle mesure doit se financer, de préférence, à dépense totale constante, rejoignant en cela le projet de la commission des affaires sociales.
Un pays qui dépense autant que le nôtre pour sa protection sociale doit pouvoir trouver, au sein d'une enveloppe égale, l'argent nécessaire à certaines réformes, dont celle-ci.
Madame le ministre, vous êtes la comptable de notre système de protection sociale vis-à-vis des assurés d'aujourd'hui. Vous le serez également vis-à-vis des contribuables de demain. C'est cela qui inquiète notre commission des finances. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, mon propos sera bref : vous comprendrez bien que je ne vais pas reprendre tout ce qui a été dit - et bien dit - par nos rapporteurs. Je me bornerai à formuler quelques observations à propos de ce texte.
Je vous rappelle la procédure qui a été suivie. Après son annonce, lors de la discussion du projet de loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions déposée à la mi-mars 1998, ce texte devait être déposé en même temps que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, c'est-à-dire en octobre 1998, puis dans le courant de l'automne 1998, puis avant la fin de l'automne 1998. Il a été déposé en définitive le 3 mars 1999, immédiatement assorti de l'urgence, ce qui signifie une seule lecture dans chaque assemblée.
Je tiens à attirer l'attention du Gouvernement sur les risques de dérapage qui pervertissent les commissions mixtes paritaires.
Certains textes rapportés par la commission des affaires sociales ont fait récemment l'objet d'une commission mixte paritaire. Sept sénateurs se sont donc retrouvés en face de trois députés, dont le président de la commission et le rapporteur, ce qui est la moindre des choses, le tout... pour rien.
En effet, compte tenu de la composition politique des deux assemblées, une commission mixte paritaire qui se réunit après une seule lecture est quasiment certaine d'être vouée à l'échec. Celui-ci est avéré dès qu'elle parvient au premier obstacle qu'elle ne peut pas lever.
Lorsqu'il s'agit d'un texte aussi important que celui-là - vous l'avez souligné tout à l'heure, madame le ministre - il est dommage, même s'il existe des désaccords fondamentaux, de ne pas pouvoir en débattre et d'essayer, sur un certain nombre de points, de trouver une formulation acceptable par tous.
De plus, pour compliquer la tâche, le Gouvernement a ajouté un « mini DMOS », selon les termes de M. Recours, rapporteur de l'Assemblée nationale. Ce texte est devenu, en fait, un DMOS de vingt-neuf articles. M. Huriet a souligné les préoccupations qu'il avait prises pour ne pas l'alourdir, mais aussi les difficultés ainsi créées.
Avec un projet de loi tendant à créer une couverture maladie universelle, qui est de portée générale, et un DMOS qui comprend une série de petits textes devant couvrir un certain nombre de situations, on aboutit à mélanger les genres ! Les commissions mixtes paritaires ne peuvent pas jouer tout leur rôle. D'ailleurs, point n'est besoin d'être prophète pour imaginer que, lors de la prochaine commission mixte paritaire sur ce projet de loi, on n'arrivera pas jusqu'à l'examen du titre IV !
On aurait pu penser que le temps pris par l'exécutif pour préparer ce projet de loi, depuis son annonce jusqu'à sa présentation, aurait permis au Parlement de disposer de tous les éléments nécessaires pour en débattre en toute connaissance de cause. Malheureusement, s'agissant en particulier de l'étude d'impact, nous sommes restés sur notre faim.
Selon la circulaire de M. le Premier ministre en date du 26 janvier 1998, dont M. Descours a publié des extraits dans son rapport, « le degré de détail et la finesse d'analyse de l'étude d'impact doivent être proportionnels à l'importance des mesures proposées et à leurs conséquences sur la société, l'économie et l'administration ».
Chacun conviendra que l'impact du projet de loi dont nous discutons aujourd'hui est considérable, d'abord, quant à ses conséquences financières prévisibles sur le budget tant de l'Etat que des collectivités locales ou de la sécurité sociale ou encore sur l'activité des organismes de protection complémentaire et, ensuite, par les bouleversements qu'il introduit dans les principes qui fondent notre protection sociale.
Or les éléments fournis au Parlement sont tout à fait insuffisants ; c'est un euphémisme ! Mme la ministre nous dira le contraire, mais pour nous le chiffrage du Gouvernement repose sur une arithmétique simple : le produit d'un nombre de bénéficiaires par un coût unitaire : 4 000 francs par 150 000 personnes pour la couverture de base sur le critère de résidence pour des personnes qui n'étaient pas couvertes par l'assurance personnelle ; 1 500 francs - le fameux panier de soins - par 6 millions de personnes pour la couverture complémentaire gratuite.
Or l'étude d'impact ne fournit aucune justification de ces hypothèses de base qui déterminent en fait tout l'équilibre du projet de loi.
On cherchera vainement, dans cette étude d'impact, les conséquences du projet sur l'économie et sur les administrations, qu'elles soient nationales ou locales.
J'ajoute qu'à ma grande surprise, alors que tout projet de loi, même anecdotique, prévoit un bilan, celui dont nous discutons aujourd'hui, dont l'impact est si considérable, mais également si incertain, en est dépourvu.
Aussi, la commission a-t-elle fortement insisté sur ce point, afin que le Parlement puisse exercer son droit de suivi et de contrôle sur un dispositif qui, s'il était maintenu tel qu'il nous parvient de l'Assemblée nationale, comporterait, à notre avis, de graves risques de dérive.
Je terminerai par un point qui vous paraîtra peut-être aussi paradoxal.
Le propre du seuil dit de pauvreté est de s'élever en fonction de la progression du niveau de vie global d'un pays. Son calcul pour un pays est en effet fonction du niveau de vie global et de la répartition des revenus d'un bout à l'autre de l'échelle. Or je crains que ce dispositif, par nature extensif, n'aboutisse en fait à une véritable aggravation de la rupture sociale - je pèse mes mots - en particulier avec le lien humain que représente la solidarité de proximité, laquelle sera systématiquement renvoyée au partenaire le plus anonyme : l'Etat.
A cela, nous voulons - c'est la position de la commission des affaires sociales ainsi que, sans doute, celle de la majorité du Sénat - opposer une vision certainement plus optimiste, plus positive, incitant les personnes qui sont en situation de précarité et que l'on ne peut effectivement pas laisser au bord du chemin à sortir de ce dispositif d'accueil et de protection plutôt que de s'y enfermer. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République : 60 minutes ;
Groupe socialiste : 50 minutes ;
Groupe de l'Union centriste : 39 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants : 36 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen : 25 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen : 22 minutes ;
Réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe : 8 minutes.
Dans le suite de la discussion générale, la parole est à M. Durand-Chastel.
M. Hubert Durand-Chastel. Monsieur le président, madame le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 garantit à tous la protection de la santé. Si, depuis sa création, en 1945, la sécurité sociale s'est progressivement étendue à toutes les catégories de Français, on estime qu'aujourd'hui dans notre pays environ 150 000 personnes ne bénéficient d'aucune protection sociale et ne peuvent accéder aux soins. Dans son principe, la création d'une couverture maladie universelle est donc de nature à répondre au droit à la santé pour tous.
Représentant les Français établis hors de France, c'est sur ce principe du droit à la santé pour tous que je souhaite intervenir. Dans son discours d'ouverture à la cinquante et unième assemblée plénière du Conseil supérieur des Français de l'étranger, le 28 septembre 1998, le Premier ministre, M. Lionel Jospin, déclarait à propos de la CMU « qu'il était apparu nécessaire de répondre également à la demande de protection sociale de nos compatriotes à l'étranger ». Il répondait ainsi au voeu numéro un du Conseil supérieur des Français de l'étranger, adopté à l'unanimité en septembre 1997, qui demandait une coordination de la future assurance maladie universelle avec le système d'assurance maladie des Français de l'étranger.
Les Français de l'étranger ont en effet droit à une protection sociale à titre volontaire depuis la loi Armengaud de 1965 pour le risque vieillesse, protection étendue ensuite à la maladie et aux accidents du travail. La CMU, telle qu'elle est définie dans le présent projet de loi, donne accès sous certaines conditions à l'affiliation au régime général sans contrepartie de cotisation aux résidents de la France métropolitaine et des départements et territoires d'outre-mer. De fait, et bien que la CMU soit dite « universelle », elle exclut dans sa version actuelle les Français de l'étranger.
Or, il est logique que les Français établis hors de France soient admis à ce même bénéfice, l'Etat leur ayant reconnu le droit à la sécurité sociale et ayant mis en place un organisme spécifique, la Caisse des Français de l'étranger, pour gérer ce système.
En effet, tout comme en France, certains de nos compatriotes à l'étranger ne peuvent, malheureusement, assumer le coût de la cotisation maladie.
L'engagement pris par le Premier ministre le 28 septembre 1998 trouve aujourd'hui son application avec la création de la CMU. Bien conscient que le système de protection sociale des Français de l'étranger est particulier, j'ai déposé, avec un certain nombre de mes collègues, un amendement à l'article 1er du projet de loi visant à poser le principe du bénéfice de cette mesure nouvelle aux Français de l'étranger, en suggérant d'en limiter l'accès à nos compatriotes bénéficiaires de l'aide sociale du ministère des affaires étrangères, soit 5 500 allocataires, essentiellement des personnes âgées et des adultes handicapés aux revenus très insuffisants, ne leur permettant pas de recevoir les soins dont elles ont besoin.
Ainsi, nous posons le principe de l'équité entre tous les Français, qu'ils résident en France ou à l'étranger, lorsqu'il s'agit d'un droit aussi fondamental que le droit à la santé.
Les Français de l'extérieur, pour lesquels l'Etat fait certes déjà beaucoup, mais qui sont encore trop peu nombreux à s'expatrier dans un contexte de mondialisation où le développement du commerce extérieur est nécessaire pour l'emploi, doivent être considérés comme des Français à part entière, apportant à leur pays une contribution importante.
C'est pourquoi nous vous demandons, madame le ministre, de ne pas les oublier et de répondre favorablement à leur attente s'agissant de la couverture maladie universelle. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à Mme Borvo.
Mme Nicole Borvo. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, annoncé lorsque le Gouvernement présentait, voilà un an maintenant, son plan de lutte contre les exclusions, le projet de loi dont nous discutons aujourd'hui est un volet essentiel de celui-ci. Sa gestation aura mis beaucoup de temps ; maintenant, il faudrait que sa mise en oeuvre soit rapide et effective.
Nombre d'associations impliquées depuis des années dans la lutte contre les exclusions ont su, malgré des différences d'approche et de pratique, faire cause commune pour promouvoir avec force la revendication d'une égale dignité pour tous, pour refuser la ghettoïsation des plus démunis. Egale dignité veut dire droits égaux et, parmi les plus fondamentaux de ceux-ci, figure le droit à la santé.
La période récente - et la longue marche qui fut nécessaire pour obtenir des lois contre les exclusions y est pour quelque chose - a mis en évidence que, malgré notre système de protection sociale, une partie croissante de la population renonçait aux soins.
En effet, au-delà des personnes privées d'emplois depuis longtemps, des jeunes n'ayant pas accès à l'emploi, sont aussi touchés les « salariés pauvres », victimes de la précarité dans le travail.
Madame la ministre, vous l'avez dit : le niveau de revenu conditionne largement le niveau d'accès aux soins.
Un Français sur quatre, mais 40 % des chômeurs déclarent avoir renoncé à des soins pour des raisons financières. Tout le monde le sait, les restrictions portent majoritairement sur les soins dentaires et les prothèses, mais aussi sur les consultations médicales et les examens, ainsi que sur l'achat de lunettes.
Si chômage et précarité sont les causes essentielles des difficultés d'accès aux soins comme aux autres droits, ce qui nous conduit à réaffirmer que la question de l'emploi est fondamentale, l'évolution de notre système de santé, soumis à une contrainte financière croissante, est aussi responsable de l'état sanitaire des Français.
Nous savons tous que les niveaux de couverture obligatoire n'ont eu de cesse de se réduire. Pour les soins ambulatoires, par exemple, 45 % des frais sont à la charge des patients.
Inévitablement, les faibles niveaux de remboursement, la charge croissante du ticket modérateur, la contrainte du forfait hospitalier, du secteur II, conduisent certaines personnes à différer, voire à renoncer définitivement aux soins.
La couverture obligatoire ne suffit plus, loin s'en faut, pour garantir un accès réel aux soins. Dans certains cas, l'absence de couverture complémentaire le rend impossible.
Là encore, les Français sont loin d'être égaux devant ce second étage de protection. Si 85 % sont protégés par une couverture maladie complémentaire, les catégories sociales les plus modestes y ont beaucoup plus difficilement accès.
Dans les foyers où le revenu par unité de consommation est inférieur à 2 000 francs, seules 51 % des personnes en bénéficient, alors que ce taux de couverture complémentaire est de 96 % pour les personnes dont ce même revenu est supérieur à 8 000 francs.
Le fait d'intégrer la couverture complémentaire de santé au droit à la santé et d'associer la mutualité à la solidarité nationale est une réelle avancée du dispositif de la CMU. Il procède d'une conception bien différente de celle du projet d'assurance maladie universelle de M. Barrot, en germe dans le plan Juppé de réforme de la sécurité sociale, dont l'unique objectif était de fondre en un seul régime a minima tous les régimes professionnels de salariés, y compris les régimes spéciaux.
Le choix de la couverture maladie universelle, un demi-siècle après la création de notre système de sécurité sociale, n'avait de sens que s'il permettait effectivement une extension du droit.
C'est ce que propose le texte voté par l'Assemblée nationale ; l'universalité du droit étant posé avec un effort particulier - la gratuité - pour les personnes les plus en difficulté.
Aujourd'hui, théoriquement, la quasi-totalité de la population a droit à l'assurance maladie.
Pour les personnes ne pouvant justifier d'une activité, l'assurance personnelle, dont le coût est prohibitif, prend le relais et assure en principe la même couverture. Un autre filet de protection est prévu pour les bénéficiaires du RMI, personnes disposant de faibles revenus : l'aide médicale financée par les départements.
Mais nous connaissons tous les limites de cette aide très inégalitaire et stigmatisante, sa logique d'assistance, l'organisation administrative lourde et les démarches humiliantes qu'elle impose.
De plus - cela a déjà été dit - 150 000 personnes sont totalement privées de couverture.
Par conséquent, avec la CMU, l'affiliation immédiate, automatique et continue, sur simple critère subsidiaire de résidence, relève bien de la simplification et de l'élargissement d'un droit à la couverture des risques. Les personnes qui seront intégrées au dispositif commun sont au nombre de 700 000.
Je reviendrai, lors de l'examen de l'article 3, sur ce critère de résidence stable et régulière et sur la part de l'aide médicale d'Etat en faveur des personnes en situation irrégulière. Nous avons dit, à l'Assemblée nationale, que c'était irréaliste et inefficace en termes de santé publique. Je continue de le penser.
A cette extension de la couverture de base, le projet adjoint le droit à une couverture complémentaire gratuite pour les plus démunis couvrant intégralement les dépenses de soins : 6 millions de personnes sont concernées, soit 10 % de la population, ce qui constitue la majeure partie de ceux qui, à l'heure actuelle, n'ont pas de couverture complémentaire.
L'ampleur du phénomène montre où on en est réellement de la protection sociale.
J'y vois un appel à trouver des réponses durables, notamment à accroître les ressources de la sécurité sociale pour lui permettre de répondre aux besoins de santé de l'ensemble de la population, ce qui pose évidemment la question du financement.
Quand j'entends la majorité sénatoriale, qui craint comme la peste que la CMU n'augmente les dépenses de la sécurité sociale, déplorer que le Gouvernement instaure une protection sociale à deux vitesses en faveur des plus pauvres ou encore quand j'entends, comme tout à l'heure, M. Oudin s'insurger au motif que, comme cela s'est produit pour le RMI, on risque de dépenser plus que prévu, je me dis que les positions de classe ont encore de beaux jours devant elles ! (Protestations sur les travées du R.P.R. et des Républicains et Indépendants.)
Pour ma part, je considère que la CMU doit tirer vers le haut le niveau de protection sociale obligatoire.
Mme Hélène Luc. Absolument !
Mme Nicole Borvo. C'est une des raisons pour lesquelles le contre-projet de la commission ne peut me convenir.
De même, le plan d'économie tel qu'il est annoncé par le président de la CNAM ne peut, lui non plus, nous convenir. Réduire les soins soumis à remboursement, faire supporter encore plus de contraintes au secteur public hospitalier, ce n'est pas source d'égalité, bien au contraire !
Et ne criez pas au trou de la sécurité sociale ! Il a été ramené à 0,4 % des dépenses par les contraintes qui pèsent sur les soins, et, comme on peut le constater, c'est le public qui subit les restrictions les plus drastiques.
Les débats se sont cristallisés à l'Assemblée nationale sur le volet « couverture complémentaire » ; il en sera de même ici, je n'en doute pas.
Nous avons tous en mémoire les trois scénarios que M. Boulard proposait d'explorer : le premier, la couverture décentralisée encadrée ; le deuxième, la couverture centralisée et le troisième, la couverture partenariale.
La solution finalement retenue, à savoir l'option généralisée, qui associe CPAM et organismes complémentaires, est, à mon sens, un bon compromis, qui permettra de maintenir le plus grand nombre des victimes d'accidents de la vie dans le droit commun et d'apporter aux personnes les plus désocialisées une prise en charge et une réponse adéquate.
Je ne vous cacherai pas que nous sommes assez réticents, pour ne pas dire plus, de voir les assureurs entrer dans le système. Le fait qu'ils y soient eux-mêmes favorables n'est pas pour nous rassurer. Je ne crois évidemment pas à leur soudaine volonté d'assumer leur mission auprès des plus démunis.
Si les assurances n'ont pas attendu la CMU pour s'intéresser à la santé, il est assez probable qu'elles acceptent de prendre le « risque » CMU pour y être encore plus introduites.
Or, de ce point de vue, nous connaissons déjà les évolutions en cours.
Conçus dans l'optique du plan Juppé, les filières et réseaux de soins sont une pièce maîtresse du dispositif destiné à comprimer les dépenses remboursables et, parallèlement, à faire de la santé un marché lucratif, en marge de la sécurité sociale.
Les compagnies d'assurance, les AGF ou AXA par exemple, multiplient leurs démarches auprès des professionnels de santé : dentistes, opticiens, etc. Elles proposent des examens non remboursés, en orientant leurs adhérents vers des spécialistes de leurs réseaux qui, préalablement, ont contracté avec elles.
Petit à petit, elles parviennent à capter une plus large frange de la population, en mettant en oeuvre des critères de sélection stricts et des tarifs promotionnels attractifs, gagnant de la place sur le terrain de la santé.
Nous avons pris acte du fait que le scénario choisi garantissait à la sécurité sociale le monopole du remboursement au premier franc. Mais, inquiets de l'immixtion possible des assureurs et des organismes de prévoyance dans notre système de protection sociale, nous avons eu à coeur de renforcer le texte, pour éviter toute confusion des genres et ne pas avoir à légitimer, demain, leur participation à la cogestion de l'assurance maladie. L'actualité nous a malheureusement donné raison. Je fais référence ici, bien sûr, au protocole d'accord signé par la CNAM, la Mutualité française, la Fédération des assureurs et les instituts de prévoyance. Avant même que le débat ne s'ouvre à l'Assemblée nationale, et alors que la CNAM approuvait la CMU, tous s'entendaient pour pervertir la loi.
Sous couvert de pacte de non-agression et de délimitation des champs respectifs de compétences, l'accord prévoit que les caisses n'affilieront les ayants droit à la CMU qu'« en cas de carence constatée des organismes complémentaires ».
De surcroît, décidés à mener ensemble la réorganisation du système de soins, ils ont adopté le principe, pour les bénéficiaires de la CMU comme pour l'ensemble des assurés sociaux, d'un « panier de biens et services médicaux régulièrement révisables » pris en charge par la sécurité sociale, alors que cette prérogative appartient à l'Etat.
Nous attendons du Gouvernement, qui a manifesté sa préoccupation à propos de cet accord, qu'il demeure vigilant. Vous le savez, nous sommes très hostiles à la maîtrise par trop comptable des dépenses de santé, et donc aux mesures annoncées par la CNAM.
Le contre-projet élaboré par la commission des affaires sociales, qui propose de limiter la couverture complémentaire de référence à un panier de biens et services défini par les acteurs, les « partenaires » en charge de la complémentaire - mutuelles et assurances, organismes de prévoyance - s'inscrit dans la même démarche. Nous rejetons cette proposition, car elle revient à donner aux assurances et organismes de prévoyance les moyens d'investir d'autres champs de compétence et de contrôler, à terme, les choix de la couverture de base obligatoire.
C'est pour ces raisons que nous sommes hostiles à l'entrée des organismes complémentaires dans la gestion du fonds CMU, ce que l'Assemblée nationale a admis. J'espère que, au Sénat, ce point restera acquis.
A l'Assemblée nationale, les parlementaires communistes ont amendé le texte, sur le volet complémentaire, pour élever un certain nombre de barrières face aux pratiques de sélection, au caractère concurrentiel des techniques assurantielles.
Nous avons souhaité garantir à tous les bénéficiaires de la CMU une véritable liberté de choix entre les caisses primaires gérant pour le compte de l'Etat et les organismes complémentaires. En ce sens, je me félicite de l'adoption d'amendements tendant respectivement à prévoir un formulaire identique de bulletin d'adhésion, à préciser que l'adhésion à un organisme complémentaire ne pourra être subordonnée à aucune condition, à étendre les motifs de retrait de la liste des organismes complémentaires participant à la CMU.
Quelques bémols, toutefois : en cas de litige entre le bénéficiaire de la CMU et son organisme complémentaire, aucune voie de recours, hormis celle qui, onéreuse, est de droit commun, n'a été envisagée.
De plus, je déplore que les garanties offertes à la sortie du dispositif, le maintien des droits à tarif préférentiel durant un an, concernent uniquement ceux qui, dès le départ, ont fait le choix d'un organisme complémentaire de droit commun. Manifestement, cette disposition entrave la liberté de choix.
S'agissant, ensuite, de la prise en charge, nous avons souhaité renforcer et garantir l'immédiateté de l'ouverture des droits sans distinction.
Ainsi, lorsque la situation du demandeur l'exige, dès le dépôt de la demande de couverture complémentaire, les droits seront reconnus.
En l'absence de notification de la demande dans un délai que nous aurions voulu voir fixé par la loi à huit jours mais qui sera fixé par décret, une décision implicite d'acceptation de la complémentaire CPAM intervient. Parallèlement, pour la personne qui a fait le choix d'une complémentaire de droit commun, le contrat prend effet à la date de la décision administrative.
C'est à dessein que je viens d'énumérer ces dispositions du texte qui, comme le souhaitent notamment l'ensemble des associations, permettent, au plus près des besoins de la population concernée, d'éviter des démarches d'affiliation complexes en facilitant l'accès à la complémentaire tout en protégeant les plus démunis, les personnes les moins armées contre les dérives commerciales. Avec le système d'allocation personnalisée santé proposé par la majorité sénatoriale, tous ces « petits plus » sautent, les CPAM perdant même leur rôle central.
J'ai gardé pour la fin la question du seuil et de l'effet de seuil, qui pose effectivement un problème. Nous maintenons notre proposition tendant à relever le seuil de 3 500 francs au niveau du seuil de pauvreté tel qu'il est défini par les organismes internationaux. Nous ne tenons pas à faire de la surenchère, mais nous considérons que le niveau retenu - inférieur à certains minima sociaux tels que le minimum vieillesse et l'allocation aux adultes handicapés - est extrêmement pénalisante.
Au-delà du relèvement justifié de ce seuil, nous proposons, pour en pallier les effets et surmonter l'obstacle financier de l'acquittement de cotisations complémentaires pour les personnes gagnant le SMIC, que soient établis des tarifs préférentiels.
Lors de la discussion à l'Assemblée nationale, un premier pas a été fait. Le principe d'un fonds d'aide à la mutualisation a été retenu, mais nous avons encore peu de précisions sur cette structure, son financement et ses capacités d'intervention.
Sur ce que j'appellerai une lacune du texte, je souhaite que la discussion au Sénat permette d'avancer. Cela enlèverait aux détracteurs de votre projet, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, un sérieux argument.
Sur le financement du dispositif, à l'Assemblée nationale, les questions n'ont pas manqué. Je suis persuadée qu'il en sera de même ici, eu égard à la composition de notre assemblée.
L'examen de l'article 13, qui règle la question des transferts financiers des départements vers l'Etat pour abonder le fonds pour la complémentaire, pourrait être l'occasion de discuter de mécanismes plus équitables pour les départements et, éventuellement, de résoudre le problème du devenir des contingents communaux ; il s'agit peut-être là d'une question annexe au débat, puisqu'elle est relative à la décentralisation, mais elle mérite d'être abordée.
De plus, comme vous l'avez indiqué, les collectivités locales devront continuer à intervenir, comme elles le font aujourd'hui, pour compenser les effets de seuil.
Nous pensons que le projet gouvernemental aurait pu être plus ambitieux, plus audacieux quant aux partenaires sollicités pour financier le système. Je pense évidemment aux entreprises, qui doivent aussi participer à l'effort de solidarité. Dans ce sens, nous continuerons à défendre avec force qu'il convient de s'attaquer aux maux, à leurs racines, au chômage.
De nouveaux moyens de financement de notre protection sociale ne pourront être dégagés si nous faisons l'économie d'une réforme de fond.
Il est en effet quelque peu contradictoire de vouloir élargir l'accès aux soins des plus démunis sans envisager un instant d'impulser une dynamique pour augmenter le niveau de prise en charge par la sécurité sociale ni de revoir l'offre de soins de proximité à partir des besoins de la population.
A l'inverse, nous entendons prendre appui sur ce texte pour tirer la protection sociale vers le haut, la renforcer pour l'ensemble des assurés sociaux, notamment en améliorant les niveaux de remboursement de la sécurité sociale, en généralisant la possibilité du tiers payant, et aussi pour responsabiliser les fabricants ou prestataires de biens et services médicaux ; vous vous êtes d'ailleurs engagée, madame la ministre, à aller dans ce sens.
Je conclus en regrettant que le Gouvernement ait adjoint à ce projet, facteur de progrès, un titre IV et qu'il ait accepté, ensuite, la kyrielle d'amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale.
Dans ce DMOS qui ne dit pas son nom, de nombreuses mesures techniques, dont l'urgence et le rapport avec l'objet de la CMU m'échappent, côtoient des dispositions plus importantes, ayant des incidences sur les libertés individuelles ou sur la situation de professionnels de santé. Comme d'autres orateurs l'ont dit, les débats auraient dû être dissociés.
Compte tenu des conclusions de la commission des affaires sociales, les débats que nous allons avoir durant ces trois jours risquent de changer complètement l'économie générale du texte.
Pour ce qui nous concerne, nous partageons pleinement les objectifs affirmés par le Gouvernement dans le texte qu'il nous soumet. Nous ferons valoir le bien-fondé de nos propositions d'amélioration dans le prolongement de ce qu'ont fait nos collègues à l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à Mme Dieulangard.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, garantir à tous la protection de la santé, tel est le rôle assigné à la nation par notre Constitution. Le projet de loi tendant à créer une couverture maladie universelle, dont nous débattons aujourd'hui, doit nous permettre d'assumer cette responsabilité à l'égard des plus vulnérables de nos concitoyens qui, pour des raisons financières, doivent renoncer à ce droit essentiel qu'est la santé.
Plus de cinquante ans après cette proclamation solennelle, les constats que dressent les acteurs de la vie sociale et les chercheurs sont, en effet, édifiants : les inégalités entre catégories socioprofessionnelles en matière d'espérance de vie perdurent, alors même que l'incidence des conditions de travail ont, à cet égard, moins de poids qu'auparavant.
Au seuil du xxie siècle, alors que la médecine atteint un degré de technicité assez fantastique, le progrès du niveau de vie apparaît plus déterminant que le progrès médical pour améliorer la santé.
Cette réalité apparaît avec d'autant plus d'acuité que la montée du chômage et de la précarité ainsi que l'entrée tardive des jeunes sur le marché du travail ont mis en évidence les limites d'un système de protection sociale fondé exclusivement sur l'exercice d'une activité professionnelle.
L'assurance maladie a procédé, dans le même temps, à des diminutions significatives des remboursements. Avec un taux moyen de 74 %, notre pays se place derrière certains partenaires européens où les régimes de base couvrent plus de 90 % des dépenses engagées.
Cette évolution change profondément la nature même de la couverture complémentaire qui, pour certaines personnes, est devenue le chaînon indispensable, conditionnant toute démarche de soins. Alors que 90 % des actifs bénéficient d'une telle couverture, cette proportion tombe à 66 % pour les personnes qui accomplissent des missions d'intérim et à 62 % pour les chômeurs.
Les manifestations concrètes de ces mutations sont multiples et ne se lisent pas seulement dans la résurgence de certaines pathologies que l'on croyait révolues comme le saturnisme ou la tuberculose.
L'accueil de salariés modestes dans les antennes de Médecins sans frontières ou de Médecins du monde s'accroît sans cesse.
La santé dentaire des enfants est également un indicateur utile : ainsi, en Seine-Saint-Denis, en 1994, sur moins de 20 % des enfants de six ans se concentraient 90 % des caries.
En 1991, la délégation interministérielle au RMI faisait état de taux inquiétants de cas d'inaptitude professionnelle pour raison de santé chez les bénéficiaires du RMI. Ces difficultés sont autant d'obstacles à une réinsertion professionnelle et sociale.
Des dispositifs tels que l'assurance personnelle ont été mis en place pour les pouvoirs publics en 1978. La protection sociale attachée au RMI a été complétée en 1992, afin d'assurer une prise en charge à 100 %.
Cependant, ces systèmes atteignent désormais leurs limites, tant sur le plan pratique que sur le plan éthique.
La décentralisation, avec le transfert de l'action sociale vers les départements, a entraîné des interventions en matière d'aide médicale par essence différenciées. Certains départements s'en tiennent à leurs obligations légales en n'assurant que la prise en charge des personnes dont les ressources sont équivalentes au RMI. D'autres ont fait le choix de se référer à des barèmes supérieurs, la moyenne nationale se situant à 20 % au-dessus du RMI.
Ces inégalités dans le domaine de l'accès à la prévention et aux soins sont intolérables et injustifiables au regard d'un droit aussi essentiel que le droit à la santé.
C'est pourquoi l'architecture que définit le projet de loi que vous nous proposez, madame la ministre, pose le principe d'un droit universel à l'assurance maladie pour toute personne résidant régulièrement et de façon stable en France, grâce à l'affiliation au régime général.
La couverture maladie universelle constitue un volet essentiel du programme de lutte contre les exclusions sur lequel s'est engagée la majorité de gauche issue des élections de 1997.
Je reviendrai sur les deux grands axes qui font la singularité de ce projet.
Tirant les enseignements des obstacles à l'accès aux soins qu'engendre l'absence ou l'insuffisance d'une couverture complémentaire, le Gouvernement a opté pour un dispositif qui prévoit une garantie complète - couverture de base et couverture complémentaire - à la différence des conclusions auxquelles avaient conduit les réflexions menées à la demande de MM. Juppé et Barrot.
Cette organisation doit reposer sur l'étroite implication du monde de la protection complémentaire, qui sera appelé à jouer un rôle essentiel dans ce dispositif, d'une part, en accueillant des bénéficiaires de la CMU, et ce sans discrimination, d'autre part, en cofinançant, via une taxe sur le chiffre d'affaires « santé » des organismes en question, le fonds de financement de la protection complémentaire à hauteur de 20 %, selon les estimations.
Dans les faits, cet engagement de la collectivité permettra d'intervenir auprès de 6 millions de nos concitoyens, soit près de 10 % de la population, alors que les différents mécanismes actuellement en vigueur touchent environ 2 millions et demi de personnes.
La détermination du seuil d'intervention fixé à 3 500 francs de ressources mensuelles est au coeur des discussions. Faut-il le relever à 3 800 francs, ainsi que l'ont souhaité certains de nos collègues ? Faut-il s'inscrire dans une autre logique en créant une allocation personnalisée, comme le propose la commission des affaires sociales ?
Ainsi que vous l'avez rappelé, madame la ministre, le nouveau plafond de ressources en deçà duquel sont prises en charge les couvertures de base et complémentaire élargit considérablement le nombre de bénéficiaires, qui est presque multiplié par trois.
Par ailleurs, le projet de loi prévoit des mécanismes destinés à amortir les différences de traitement liées au franchissement de ce seuil. Je les évoquerai brièvement.
Il s'agit du nouveau mode de calcul des cotisations que verseront les personnes qui, jusqu'ici, étaient affiliées au régime d'assurance personnelle : le texte prévoit que ces cotisations seront proportionnelles aux revenus.
Quant à l'ouverture du droit à la CMU, elle est reconnue pour un an même en cas d'évolution favorable des ressources du bénéficiaire.
Les conditions de sortie du dispositif, pour ce qui concerne la couverture complémentaire, sont, elles, aménagées, puisqu'il est demandé aux mutuelles et aux compagnies d'assurances d'accorder des tarifs préférentiels à leurs sociétaires.
Enfin, madame la ministre, vous avez à plusieurs reprises insisté sur le nouveau rôle qu'auront à jouer les fonds sociaux des différents partenaires que sont les CPAM, les départements, les communes ainsi que les organismes complémentaires. Notre collègue, M. Jean-Claude Boulard, qui fut missionné pour engager les discussions avec ces derniers, a déposé un amendement afin de faciliter l'adhésion à une couverture complémentaire des personnes dont les ressources se situent légèrement au-dessus de ce seuil.
Le financement de ce nouveau dispositif repose sur l'ensemble des intervenants qui, jusqu'à présent, participaient à la prise en charge des cotisations et des dépenses engagées par les bénéficiaires de l'aide médicale. Il suppose notamment des transferts financiers qui accompagnent le transfert de compétence qu'opère le projet de loi. Je laisserai à mes collègues MM. Gilbert Chabroux et Bernard Cazeau le soin de revenir sur les modalités selon lesquelles s'effectueront ces opérations. En effet, si cette nouvelle organisation a suscité un consensus de la part des collectivités territoriales, certaines interrogations demeurent et nous souhaiterions profiter de ce débat pour les exprimer.
J'en viens maintenant au deuxième axe important de ce projet de loi. La CMU est avant tout un dispositif qui se positionne dans le droit commun, l'affiliation automatique et immédiate au régime de base se faisant auprès des CPAM.
Le droit d'option est reconnu entre une protection complémentaire servie par la CPAM pour le compte de l'Etat ou par une mutuelle, une assurance ou une institution de prévoyance.
Sont envisagés dans le texte des mécanismes qui favorisent l'adhésion aux organismes complémentaires. Cependant, en proposant aux bénéficiaires de la CMU de s'adresser à un interlocuteur unique, la CPAM, le Gouvernement a choisi de privilégier l'efficacité afin de tenir compte de l'extrême diversité des situations que connaissent les bénéficiaires de la CMU, qui vont de la personne la plus marginalisée au salarié payé au SMIC, du bénéficiaire du RMI à l'artisan, du jeune en rupture familiale au conjoint d'un assuré social qui souhaite pouvoir disposer d'une certaine autonomie.
L'opportunité et la légitimité de solliciter le paiement d'une cotisation d'adhésion font aussi débat.
On invoque la nécessaire responsabilisation des futurs assurés. Un responsable du mouvement mutualiste s'interroge même sur la remise en question de la nature de la couverture complémentaire dès lors qu'elle n'est plus facultative. Le rapporteur de la commission des affaires sociale proposer d'instaurer une telle cotisation.
Au-delà de considérations pratiques sur les difficultés de recouvrement d'une telle cotisation et l'absence de sanction en cas de non-paiement, je ferai deux remarques. D'une part, le caractère facultatif de la couverture complémentaire est aujourd'hui très relatif quand on sait qu'elle conditionne le recours aux soins. D'autre part, la « responsabilisation » est un concept que l'on doit toujours manier avec prudence, car il semble induire - et vos propos, monsieur le ministre, étaient à cet égard sans ambiguïté - que les futurs bénéficiaires de la CMU, en usant d'un droit légitime enfin garanti, vont en abuser. J'ai pu entendre çà et là de telles mises en garde que je trouve choquantes.
Je m'interroge également sur les vertus que l'on prête au paiement d'une cotisation qui rendrait l'assuré social plus conscient des enjeux de l'assurance maladie et l'immuniserait contre tout recours « exagéré », dirons-nous, à certaines prestations.
D'ailleurs, l'expérience des départements qui ont mis en place la carte santé ainsi que l'étude du CREDES, le centre de recherche, d'étude et de documentation en économie de la santé, démontrent que de tels mécanismes n'entraînent pas de surconsommation.
En intégrant la CMU dans un régime de droit commun, vous avez souhaité, madame la ministre, éviter l'écueil d'une médecine à deux vitesses.
L'accès des bénéficiaires de la CMU à l'ensemble des professionnels de santé de leur choix sera facilité. Le tiers payant rendra encore sans doute plus aisé cet accès.
Le projet de loi organise parallèlement des mécanismes d'encadrement des tarifs donnant lieu à des dépassements dès lors que les praticiens - médecins, chirurgiens-dentistes - accueilleront des bénéficiaires de la CMU.
Une démarche identique est envisagée pour les producteurs des dispositifs médicaux : des accords devront intervenir avec l'assurance maladie et les organismes complémentaires et des arrêtés interviendraient en cas de carence du système conventionnel.
Je relève, monsieur le rapporteur, que si vous n'êtes pas hostile à l'encadrement des prix pour limiter les dérapages, vous vous élevez cependant contre l'intervention du législateur dans ce domaine.
Je souhaite enfin souligner en quoi certaines dispositions de ce projet de loi encouragent ou étendent des démarches novatrices qui devraient inspirer nos futures initiatives en matière de politique de santé.
Je pense, par exemple, au mécanisme de dispense d'avance de frais que le projet de loi généralise à l'égard des bénéficiaires de la CMU et que nos collègues de l'Assemblée nationale ont étendu à l'ensemble des patients qui auront choisi un médecin référant, quels que soient leurs revenus.
Les sénateurs socialistes estiment qu'une généralisation du tiers payant serait un instrument intéressant de prévention dans la politique de santé publique et un élément de lissage des fameux effets de seuil.
La politique conventionnelle conduite avec les professionnels de santé afin de limiter les dépassements d'honoraires ou les accords encadrant les tarifs des dispositifs médicaux qui existent déjà dans certains départements, constituent, selon nous, une petite révolution pour un sujet encore considéré comme tabou. Souhaitons que les progrès accomplis à la faveur de la mise en oeuvre de ces mesures puissent susciter une prise de conscience de l'ensemble des usagers.
Ce projet de loi réaffirme à deux reprises le principe fort de la non-sélection des assurés. Ainsi, un organisme complémentaire n'aura pas le droit de refuser d'accueillir un bénéficiaire de la CMU. De même, nos collègues de l'Assemblée nationale ont introduit une disposition fondamentale tendant à interdire tout test génétique avant la conclusion d'un contrat.
Madame la ministre, mes chers collègues, la création de la couverture maladie universelle, à laquelle souscrivent pleinement les sénateurs socialistes, doit permettre de lever les obstacles financiers qui privent trop de nos concitoyens de prévention et de soins. Or ces privations représentent la pire des inégalités, car elles touchent à l'avenir et à la vie même.
Pour certaines personnes, les plus vulnérables, la démarche de soins demeure difficile lorsque le mal-être s'est installé depuis tant d'années, difficile lorsque la maladie est niée et non dite, difficile lorsque le recours aux urgences hospitalières représente la seule réponse.
Même si le projet de loi n'a pas pour ambition première de régler ces problèmes, nous nous félicitons que les associations et les services sociaux tels que les centres communaux d'action sociale soient associés à la mise en oeuvre de ce dispositif. Ils sont en effet des acteurs au quotidien qui permettent de renouer des liens avec les plus marginalisés de nos concitoyens.
Madame la ministre, mes chers collègues, nous allons poursuivre ce débat durant trois jours. La logique retenue par la commission des affaires sociales instaurant une allocation personnalisée à la santé peut paraître séduisante, mais elle présente, selon nous, certaines failles.
Tout d'abord, elle prive un grand nombre de nos concitoyens d'un remboursement maximum et, pour certains, elle représenterait un recul. En effet, les départements garantissaient en moyenne une prise en charge de la couverture et du ticket modérateur à un niveau plus élevé que le RMI, entre 20 % et 25 %.
Ensuite, elle dessaisit l'Etat et les pouvoirs publics de toute responsabilité dans ce dispositif de solidarité à travers une animation du système fondée sur des accords entre la sécurité sociale et les partenaires de la couverture complémentaire.
Enfin, tout en dénonçant le positionnement des CPAM dans le volet complémentaire, la commission des affaires sociales propose de leur confier la gestion de la couverture complémentaire des seuls bénéficiaires du RMI, en en faisant finalement une catégorie à part.
C'est pourquoi les sénateurs socialistes soutiendront le dispositif tel qu'il résulte des débats de l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Lorrain.
M. Jean-Louis Lorrain. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, c'est en notre âme et conscience que nous nous sommes interrogés sur les voies et moyens retenus par ce projet de loi. Il affiche des ambitions, certes généreuses, mais qui risquent, malheureusement, de se révéler très vite décevantes.
La réforme structurelle qui avait été envisagée par le gouvernement de M. Juppé avait pour but de conforter l'institution de la sécurité sociale en distinguant contractuellement le rôle des pouvoirs publics et des caisses, d'améliorer le remboursement, de rendre le système de soins plus efficient et d'offrir à tous des conditions équivalentes d'accès aux soins. L'assurance maladie universelle, que prévoyait la réforme de 1996, tendait aussi à l'harmonisation des régimes.
Cette même réforme prévoyait la création d'une assurance maladie vraiment universelle, puisque tous les Français et résidents réguliers y auraient été affiliés et auraient été couverts dans les mêmes conditions par leur régime obligatoire de base.
Vous avez choisi d'engager l'assurance maladie et toute la protection sociale sur une autre voie en abandonnant les réformes de structures dont la sécurité sociale avait tant besoin. Mais toute la question est finalement de savoir si la voie que vous avez choisie est possible dans un contexte où la préoccupation dominante porte sur les dépenses de santé que le pays, dit-on, ne pourra bientôt plus supporter.
Comment ne pas s'inquiéter de la dérive des comptes du régime général ? Pour le premier trimestre de cette année, en effet, les dépenses d'assurance maladie ont progressé de 3,8 % par rapport au premier trimestre de l'année précédente et de 3,2 % en un an et, loin de revenir à l'équilibre prévu, l'assurance maladie va connaître, cette année, un déficit important évalué tout récemment par la commission des comptes de la sécurité sociale à 12,3 milliards de francs, alors que le déficit enregistré l'an dernier se monte à 16,2 milliards de francs.
Vous allez nous répondre, madame la ministre, que, pour 1999, le déficit de la branche maladie est atténué par les excédents des autres branches. La guerre des chiffres n'est peut-être pas le plus important, mais comment pouvez-vous nous faire croire que la branche vieillesse va être excédentaire à la fin de l'année ? Comment pouvez-vous nous faire croire que le déficit de la branche maladie sera moindre que celui de 1998 ? La croissance ne peut pas tout à elle toute seule ! D'autant plus que les emplois-jeunes, les 35 heures et la CMU ne feront qu'aggraver la situation, nous en sommes convaincus.
Les prévisions du mois de mai dernier de la commission des comptes de la sécurité sociale paraissent irréalistes, mais nous en reparlerons vraisemblablement.
Avec mes collègues de la majorité sénatoriale, - je ne peux qu'observer que, depuis deux ans, le Gouvernement n'a pas su, pas plus que les autres en tout cas, mettre en place un système de régulation structurelle des dépenses de santé.
Permettez-nous de nous interroger, madame la ministre, sur les chiffres sur lesquels se fonde votre projet de loi, puisque le montant du financement prévu pour la CMU est de 9 milliards de francs. C'est en multipliant le coût du panier de soins, estimé à 1 500 francs, par 6 millions après avoir retenu le chiffre de 6 millions de personnes couvertes par la CMU, que le Gouvernement parvient à un total de 9 milliards de francs.
Ces chiffres nous paraissent sous-estimés. A cette occasion, je me dois de rappeler que, devant la commission des affaires sociales, tous les représentants de la mutualité ont exprimé la crainte que ce chiffre ne se révèle insuffisant.
Comment donc ne pas s'inquiéter d'une nouvelle aggravation, par ce projet de loi, de la détérioration des comptes de la sécurité sociale, d'autant plus que le bilan, après onze mois d'application de la première loi sur la réduction du temps de travail à 35 heures, est limité pour l'emploi et que les conséquences sont, en revanche, extrêmement lourdes pour les finances publiques ?
Si le Gouvernement a l'intention, pour compenser une partie importante du surcoût de l'application des 35 heures et de l'augmentation du SMIC, de créer de nouveaux impôts pour les entreprises - l'écotaxe et une nouvelle cotisation sur les bénéfices des grandes entreprises - il a le projet de demander également une contribution à l'UNEDIC et à la sécurité sociale.
L'assurance maladie est donc lourdement menacée par la sous-évaluation financière du coût de la CMU, dans un contexte de déséquilibre structurel et tendanciel des comptes et de suppression du versement de cotisations par les collectivités.
De plus, ce projet de loi crée une confusion des rôles entre le régime obligatoire et les opérateurs complémentaires. La compétence confiée aux caisses primaires d'assurance maladie pour gérer la couverture complémentaire soulève un certain nombre de problèmes. Une institution publique de sécurité sociale va ainsi faire irruption dans le domaine marchand de la couverture complémentaire. Quel intérêt réel y a-t-il, par référence au régime général, à faire gérer la couverture complémentaire par l'organisme chargé de la couverture de base, même si celui-ci est délégataire ?
Des distorsions de concurrence vont apparaître entre la sécurité sociale et les prestataires complémentaires, dont les conditions de fonctionnement relèvent d'une tout autre logique et qui sont notamment soumis à un régime fiscal différent, déjà problématique au regard des directives européennes.
Ce projet de loi est également porteur de nombreuses injustices. Nous y revenons ; mais pourquoi pas ? L'effet de seuil prévu à l'article 3 est la plus flagrante rupture de l'égalité entre citoyens. Jusqu'au seuil, il n'est pas nécessaire de cotiser pour disposer de soins et de dispositifs de santé totalement gratuits. En revanche, dès le seuil franchi, au franc près, il faut payer les cotisations au régime obligatoire, l'adhésion à un régime complémentaire, le ticket modérateur, les suppléments au-delà des tarifs conventionnels. Les familles modestes et moyennes seront ainsi les plus lésées.
L'effet de seuil sera particulièrement difficile à supporter pour certains régimes dans la mesure où, pour quelques francs supplémentaires, un ménage disposant de 62 000 francs de ressources annuelles pourra passer d'une cotisation nulle à une cotisation s'élevant de 8 000 à 10 000 francs par an. Cela sera sans doute ressenti comme une forte injustice.
En outre, le projet de loi gommant la différence de taux de prise en charge entre le régime général et, notamment, celui de la Caisse nationale d'assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés de professions non agricoles, la couverture maladie complémentaire d'un travailleur indépendant risque de coûter plus cher que celle d'un salarié. Les organismes complémentaires pourraient donc être amenés à augmenter les cotisations des travailleurs indépendants non éligibles à la CMU.
Il semble que, si les modalités de fonctionnement qui ont été retenues pour la CMU sont adaptées au régime général, elles n'ont pas pris assez en compte les spécificités des autres régimes.
Ce sont les raisons pour lesquelles mes collègues du groupe de l'Union centriste et moi-même, ainsi que les membres de la majorité sénatoriale tout entière, nous ne pouvons qu'être en désaccord avec le fond de ce projet de loi.
Si les objectifs sont essentiels, il faut, pour les atteindre, une démarche solide et sérieuse.
Nous approuvons les propositions de la commission des affaires sociales, qui devraient permettre d'assurer une meilleure égalité de tous dans l'accès aux soins en accordant une aide personnalisée proportionnelle au revenu pour les Français modestes, aujourd'hui enclins à renoncer à une assurance complémentaire en raison de trop faibles revenus, particulièrement pour ceux qui se trouvent juste au-dessus du seuil envisagé.
Comment ne pas critiquer les effets de seuil et ne pas regretter le sentiment d'abandon qu'éprouveront les ménages modestes qui ne bénéficieront pas de mesures réservées aux plus défavorisés ?
Le renoncement aux soins est accentué dans les départements d'outre-mer, compte tenu d'un coût des médicaments supérieur de 30 % à celui qui est constaté en métropole. Dans ces départements, on dénombre quelque 100 000 RMIstes et environ 200 000 sans-emploi. Les dispositions prévues par le projet de loi nous semblent peu adaptées.
J'aimerais enfin souligner, s'agissant des Français de l'étranger, le cas particulier de ceux que l'on appelle les recrutés locaux, qui rentrent en France dans des conditions précaires. Je crois qu'ils méritent de retenir notre attention.
Mes collègues du groupe de l'Union centriste et moi-même approuvons également la proposition de la commission faisant obligation au Gouvernement de présenter, chaque année, un bilan d'application de la loi lors de l'examen par le Parlement du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Les comptes de la CMU seront ainsi identifiés, tant en recettes qu'en dépenses, dans les comptes de l'assurance maladie et on pourra mesurer précisément et corriger les dérapages du dispositif.
Nous adopterons donc le texte modifié par le Sénat, corrigé dans ses effets pervers par la commission des affaires sociales afin de rendre cette réforme plus juste et d'éviter d'affaiblir encore notre assurance maladie.
C'est une démarche responsable que la majorité sénatoriale a choisie. C'est également celle qui avait été retenue auparavant, à travers les ordonnances de 1995 et de 1996, et qui était guidée par l'objectif d'assurer la pérennité de notre sécurité sociale par la maîtrise des dépenses et le rétablissement de l'équilibre des comptes.
Notre démarche doit se projeter dans l'avenir. Nous avons choisi la personnalisation de l'action sociale.
En luttant contre l'exclusion, on crée de nouvelles exclusions : celle des « petites gens » insérées, nouvelle cible des inégalités. Nos départements vont-ils créer de nouveaux fonds sociaux après la disparition du contingent d'aide sociale ? La stigmatisation induite des classes moyennes, des retraités modestes aggrave la fracture sociale.
Une orthopédie politique ne peut répondre à l'aspiration des Français. Il serait temps d'imaginer une véritable maîtrise médicalisée des dépenses de santé mais avec une éducation aux soins. Les obstacles culturels à la prévention, à la santé sont levés non par l'assistance ou par la gratuité, mais par la pédagogie et la responsabilité. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et du RPR, ainsi que sur plusieurs travées des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Plasait.
M. Bernard Plasait. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la santé est, sans conteste, le bien le plus précieux de l'homme. Corrélativement, le droit à la santé est l'un de ses droits les plus fondamentaux.
Que 150 000 de nos compatriotes en soient totalement privés est proprement inacceptable, et c'est d'ailleurs ce qui avait conduit le précédent gouvernement à travailler à la définition d'une assurance maladie ouverte à tous.
A ces exclus de toute couverture maladie s'ajoutent 2 millions de personnes qui ne disposent pas de couverture complémentaire.
Aussi, le projet de loi que vous nous présentez, madame la ministre, est louable dans ses intentions. Mais je le crois néfaste dans ses modalités et dans ses conséquences.
Dès lors que l'on compare ce texte avec les différents scénarios avancés par le rapport du député M. Jean-Claude Boulard, comme avec les documents en circulation aux fins de concertation dans les premiers mois de l'année dernière, l'évolution est frappante : le volet « complémentaire » du projet a changé complètement de nature.
Gratuité totale de la couverture, gestion par les caisses primaires d'assurance maladie, caractère obligatoire de la contribution des organismes de couverture complémentaire, importance de la population concernée, maintien ensuite de la garantie en dessous du prix coûtant pendant un an, tout indique qu'il s'agit là d'une « pseudo-complémentaire » et que, sous un vocable apparemment consensuel, se cache la mise en place de garanties et de prestations purement et simplement modulées selon le revenu des ménages.
Les uns, au-dessous du seuil, bénéficieront gratuitement d'une prise en charge totale de leurs dépenses de soins, avec dispense d'avance de frais ; les autres, au-dessus de ce seuil, se contenteront du régime obligatoire « de base » et, s'ils ont fait l'effort de s'assurer volontairement au-delà, verront leurs cotisations taxées pour financer la CMU. Les uns ne paient rien ; les autres paient une, deux et trois fois.
Taxer les plus modestes pour venir en aide aux plus pauvres, est-ce là une politique sociale ? Est-ce là la politique sanitaire et de santé de ce Gouvernement ?
C'est en tout cas une façon de confesser que les garanties du régime obligatoire ne suffisent plus.
Cette innovation d'un « régime complémentaire obligatoire gratuit » ne semblant pas suffire, le Gouvernement a décidé de bouleverser encore plus complètement le paysage, déjà complexe, de la protection sociale, en créant cette nouveauté économique et juridique : l'Etat assureur complémentaire santé, grâce aux moyens de gestion des organismes d'assurance maladie.
Remettant ainsi totalement en question un équilibre et un partage des rôles établis depuis plus de cinquante ans et ayant, le plus souvent, fonctionné à la satisfaction générale, les pouvoirs publics français semblent, ce faisant, peu conscients des risques qu'ils encourent de voir Bruxelles reconsidérer complètement sa grille d'analyse de la nature et des conditions d'exercice des activités de protection sociale, spécialement en matière de maladie, de ce qui devient clairement un « marché ».
Sous cet angle, je note que la pseudo-égalité des différents acteurs face à la couverture complémentaire de la CMU n'est à l'évidence qu'un leurre, les uns étant clairement favorisés, les autres manifestement handicapés, je pense aux mutuelles.
En effet, il apparaît clairement que les organismes agissant « pour le compte de l'Etat » verront leurs dépenses intégralement compensées par l'Etat, qu'il s'agisse des dépenses de gestion ou du coût des prestations. Par ailleurs, il est tout aussi clair que ces organismes n'acquitteront pas la taxe prévue, à la charge des autres intervenants.
Etant donné que ces mêmes caisses seront les autorités chargées d'inscrire les bénéficiaires et d'établir le titre en faisant foi, on voit l'avantage concurrentiel évident dont elles bénéficient, aujourd'hui auprès d'une population qui n'est peut-être pas aussi insolvable qu'on veut bien le dire, et ce sans preuve, demain auprès de ces mêmes catégories sorties, on l'espère, de leur précarité et après-demain, sans doute, auprès de l'ensemble des assurés sociaux.
A l'inverse, les intervenants habituels en matière de couverture complémentaire se voient relativement désavantagés, car ils sont exposés à un triple risque. Il s'agit, d'abord, d'un risque de perte de substance, les caisses pouvant attirer à elles les bénéficiaires jusqu'alors adhérents ou assurés payants. Il s'agit, ensuite, d'un risque de pertes techniques si le coût de la couverture excède en réalité 1 500 francs par an, ce qui est plus que probable. Il s'agit, enfin, de la taxation de 1,75 % du chiffre d'affaires, ce qui n'est pas peu lorsque les marges sont de plus en plus « tirées » sur un marché vraiment concurrentiel et que les exigences de solvabilité sont légitimement croissantes.
Paradoxalement, parmi ces intervenants, les mutuelles qui sont à la fois les organismes les plus anciens et les plus légitimes, à tous égards, pour contribuer à résoudre ce type de questions sont, pour finir, les plus désavantagées.
Elles seront les seules, en effet, à devoir nécessairement répercuter entièrement les coûts de la couverture maladie universelle sur leurs moyens, et donc sur leurs adhérents. Les caisses, quant à elles, seront entièrement compensées, ou au pire pourront « étaler » un éventuel surcoût sur la gestion d'ensemble des régimes obligatoires. De leur côté, les assureurs sont le plus souvent aussi assureurs-vie et assureurs de biens et sont donc à même de répercuter un déficit de la branche sur la totalité de leurs activités et de faire une compensation. Les institutions de prévoyance, a priori assureurs collectifs, sont peu concernées.
Il est ainsi troublant de constater que ce projet de lutte contre l'exclusion médicale revêt, par certains aspects, le caractère d'une véritable agression contre le monde de la mutualité, qui a été, depuis plus d'un siècle, au contraire, un facteur clé d'insertion sociale réussie.
Il est tout aussi surprenant de voir se dessiner, à l'occasion de ce texte, l'esquisse d'un nouveau partage de la protection sociale en France.
En même temps que vous mettez fin, madame la ministre, à l'universalité de la sécurité sociale, en introduisant un critère de revenu dans le remboursement, vous instaurez la mise en concurrence de celle-ci. D'ailleurs, conscients de ces dangers, la CNAM, les mutuelles et les assureurs eux-mêmes ont réagi en signant un protocole d'accord par lequel ils s'engagent à ne « pas se concurrencer sur leur terrain respectif ». La CNAM estimant qu'« il n'est pas dans sa vocation » de concurrencer les organismes complémentaires, les caisses d'assurance maladie renverront les demandes sur les mutuelles, sauf en « cas de carence ». Mais j'ai cru comprendre, madame la ministre, que cet accord ne vous agréait pas.
Par conséquent, vous autorisez bien la sécurité sociale à concurrencer les mutuelles et les assureurs sur le terrain de la couverture complémentaire.
Dès lors, on ne voit pas pourquoi, en retour, ces derniers ne seraient pas en droit d'investir le terrain des régimes de base. Les assureurs sont ainsi en position de cogérer la sécurité sociale.
Peut-être, mes chers collègues, les livres scolaires, dans quelques années, retiendront-ils que les socialistes auront contribué à la disparition du plus vieux monopole de l'après-guerre ?
Oh, bien sûr, madame la ministre, je n'ai rien contre la concurrence.
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Cela me rassure !
M. Bernard Plasait. De ma part, le contraire vous aurait sans doute surprise !
Je sais surtout que le libéralisme, les solutions libérales, c'est tout le contraire de la loi de la jungle.
Aussi aurais-je de loin préféré que votre texte revînt à des réalités simples.
Une couverture « complémentaire » est une garantie souscrite volontairement. Elle vise à compléter une garantie obligatoire qui, d'un point de vue purement sanitaire, doit être suffisante. Les problèmes de grande détresse ou de précarité sont d'une nature particulière et nécessitent des réponses spécifiques. Il est démagogique et faux de prétendre le contraire.
Les garanties complémentaires ne sont certes pas un luxe, mais elles correspondent à un acte volontaire qui s'accompagne d'un effort individuel ou collectif.
A cet égard, j'observe que le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale avait réclamé l'instauration d'une cotisation au nom du « caractère contractuel du choix d'une couverture complémentaire ». Il a fait très justement valoir que « les personnes qui paient, tout en ayant des salaires modestes, comprennent mieux l'extension de la solidarité quand elle s'accompagne d'un peu de contribution ».
Bien que 64 % des Français y soient favorables, vous avez, madame la ministre, demandé, et obtenu bien sûr, le retrait de cet amendement.
Pourtant cet effort individuel peut et doit être encouragé, mais aussi « subventionné », dans le cas des plus démunis, de façon directe ou indirecte. C'est bien dans cette direction que pouvait et devait être recherchée la voie vers une couverture complémentaire universelle.
L'Etat ne peut ni ne doit se mêler d'une activité où l'« offre » existe de façon abondante, efficace et concurrentielle. Il ne peut pas donner un avantage indu à des organismes gérant un monopole. Il ne peut prétendre qu'il règle par là des situations marginales, quand la population concernée est aussi nombreuse. Il ne peut être ainsi juge et partie, déplacer, comme et quand il le veut, la frontière entre ce qui est obligatoire et ce qui est facultatif, entre monopole et concurrence.
Dans ces conditions, je partage pleinement la volonté exprimée par nos excellents collègues Charles Descours et Claude Huriet de rendre le système envisagé plus responsabilisant, plus cohérent et, bien évidemment, de le soumettre à une évaluation que je crois, d'ores et déjà, indispensable. J'approuve sans réserve les propositions de la commission des affaires sociales, dont je salue la qualité du travail accompli, sous la houlette de son président, notre éminent collègue Jean Delaneau.
Je voudrais enfin insister sur le danger majeur de ce projet de loi : son coût financier. Les expressions « boîte de Pandore », « engrenage » ont déjà été utilisées. Et le contexte dans lequel elles l'ont été me rappelle celui d'un autre débat parlementaire, portant sur un projet tout aussi généreux, à savoir l'instauration d'un revenu minimum d'insertion.
On pourrait certes penser que l'histoire ne se répète jamais en termes identiques, d'autant que la perspicacité des dirigeants permettrait d'en tirer les enseignements.
Pourtant, il faut bien admettre que la CMU, à bien des égards, surtout pour ce qui est des écueils, ressemble au RMI.
Lors de sa création, en 1988, le RMI coûtait 6 milliards de francs, montant estimé pour 500 000 bénéficiaires. Dix ans plus tard, ce montant a quadruplé pour atteindre 26 milliards de francs, en 1998, pour 2 millions de personnes bénéficiaires.
Avec la CMU, bis repetita, madame la ministre : 9 milliards de francs, nous dit-on ; mais combien dans dix ans ? Il n'est malheureusement point besoin d'être devin pour prédire une évolution « à la RMI », les 9 milliards de francs annoncés étant calculés sur la base d'une moyenne de 1 500 francs par an de soins et de médicaments. Cette prédiction est d'autant plus crédible que le panier de soins que vous avez vous-même retenu s'élève à 3 200 francs, ce qui, au dire d'experts, correspond déjà à un coût de 20 milliards de francs, hors consommation.
Par conséquent, l'estimation avancée par le Gouvernement est, pour le moins, minimaliste, pour ne pas dire irréaliste, car il est plus que probable que les bénéficiaires consommeront davantage, et ce en particulier compte tenu du tiers-payant généralisé.
Comment empêcher une telle dérive, si tant est d'ailleurs qu'il faille s'y opposer, celle-ci étant aussi le signe d'un progrès sanitaire souhaitable ?
Alors oui, madame la ministre, qui paiera ? Et nous connaissons déjà la réponse : le contribuable à titre personnel d'abord, puis par le biais des collectivités locales. Aux mêmes maux, les mêmes recettes. A n'en pas douter, les départements seront en première ligne pour suppléer aux carences de l'Etat.
L'injustice est de ce monde. Mais vous réussissez le tour de force de l'accroître, car certains départements ne vous ont pas attendu pour mettre en place un dispositif d'aide médicale allant bien au-delà des obligations légales.
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. C'est la boîte de Pandore !
M. Bernard Plasait. A Paris, par exemple, l'aide médicale gratuite est accordée jusqu'à quelque 4 000 francs de revenus mensuels.
Avec votre dispositif, qui procède à un nivellement par le bas, il est évident que, dans les départements qui avaient institué des barèmes d'admission calculés sur des niveaux de ressources plus élevés que le plafond prévu au titre de la CMU, la sollicitation sera plus forte de la part des assurés d'obtenir le maintien de leurs droits en matière de couverture complémentaire grâce à une aide spécifique départementale.
J'observe d'ailleurs que la quasi-totalité des associations caritatives et humanitaires ont déjà demandé le relèvement du seuil de 3 500 francs à 3 800 francs, seuil actuel de pauvreté en France, ce qui concernerait 2 millions de personnes de plus.
Résultat : le contribuable paiera toujours et encore plus !
Cette situation est d'autant plus contestable qu'elle s'inscrit dans un environnement particulièrement défavorable : les dépenses de santé ont dérapé de 10 milliards de francs en 1998. Elles ont augmenté de 3,9 %, soit près de deux fois plus que l'objectif de 2,2 % fixé par le Parlement ! En outre, on prévoit déjà un dépassement de l'objectif national de dépenses maladie pour 1999, dont la progression a été initialement fixée à 2,5 %.
De plus, l'assurance maladie est aujourd'hui lestée d'un déficit cumulé de plus de 300 milliards de francs. La cotisation d'assurance maladie est la plus élevée d'Europe ! Parallèlement, le taux de remboursement du régime de base, de l'ordre de 52 %, est le plus faible d'Europe. C'est une Palme d'or ! Notre système réussit l'exploit d'être à la fois le plus cher et le moins intéressant de tous les pays développés, s'agissant de ses niveaux de remboursement.
Tout le problème est en effet de savoir comment porter efficacement secours à ceux qui en ont besoin, sans aggraver les défauts d'un système qui se révèle aujourd'hui incapable d'assurer à tous des soins convenables.
L'inscription de cette réforme dans le cadre plus global de la poursuite de la réorganisation de notre protection sociale aurait permis d'instaurer la CMU sans coût supplémentaire grâce, par exemple, à la reconversion de l'offre excédentaire de soins, notamment dans le domaine hospitalier, qui permettrait d'économiser des dizaines de milliards de francs, comme le martèle, à juste titre, le directeur général de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés.
Aussi incontestable qu'il soit dans ses intentions, votre texte, madame le ministre, n'est qu'un replâtrage qui vient ajouter un élément « universel » à un système qui était déjà censé être... « général » !
Tout se passe comme si la « main invisible » d'Adam Smith s'étendait aujourd'hui à la sphère politique. Les réformes médiatiques telles que la CMU, menées de manière insatisfaisante parce que insuffisamment réfléchie, esquivent les vraies et nécessaires réformes dont la sécurité sociale a besoin.
Le Gouvernement se retrouvera devant le fait accompli d'une mise en concurrence de la sécurité sociale qui, faute d'avoir été pensée, ne présentera pas les mêmes garanties qu'une réforme délibérée qui aurait affronté la réalité en face et aurait tiré les conséquences des dysfonctionnements patents de notre système de protection sociale.
La sagesse populaire nous enseigne que « l'enfer est pavé de bonnes intentions » et que, derrière le meilleur, peut se dissimuler le pire. Traduite en termes économiques, cette évidence prend le nom de « théorie des effets pervers ». A trop vouloir les nier, on ne cesse de les développer. Et, avec eux, la facture ne cesse de s'alourdir...
Avec la gauche au pouvoir, cela continue : 35 heures, emplois-jeunes, CMU maintenant, la facture s'allonge. Ce sont autant de bombes à retardement qu'il faudra bien gérer demain.
Je crois que ce gouvernement gère à court terme. Il ne réforme pas, il communique. Il ne décide pas, il organise le débat. En revanche, il a désormais pris une habitude dont, apparemment, il ne se défait pas : il régularise. J'en veux pour preuve la disposition adoptée par l'Assemblée nationale concernant les praticiens hospitaliers étrangers sous statut de PAC. Prévoir leur titularisation par décret, après six ans d'exercice, traduit l'absence de gestion prévisionnelle du personnel hospitalier et légitime les revendications des internes en grève qui, à trente-quatre ou trente-cinq ans, perçoivent 13 000 francs par mois pour soixante-dix à quatre-vingts heures de travail hebdomadaire. Faute de réformer les structures, le Gouvernement, mû par une seule vision comptable, improvise une concurrence détestable au sein du personnel soignant.
Gouverner, c'est prévoir. Tout ce que l'on peut dès aujourd'hui prévoir - je le crois sincèrement, madame la ministre - ce sont des lendemains qui déchantent !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Sauf pour les pauvres !
M. Bernard Plasait. Le projet de couverture maladie universelle, mal pensé, je le crois, risque lui aussi de se retourner contre les intentions, fort louables, de ses auteurs.
« Les bonnes intentions se doivent moins outrer que quoi que ce soit. » Cette formule du cardinal de Retz sera ma conclusion. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Paul Girod.
M. Paul Girod. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je suis le premier des trois orateurs du groupe du RDSE à intervenir. Notre ami Jacques Bimbenet parlera avec son coeur de ce qu'il ressent de la nécessité d'une telle réforme, et notre ami Georges Othily, avec son expérience de l'outre-mer, évoquera les effets pervers que peuvent avoir des réformes trop rapidement mises en place pour un pays dont les frontières sont trop perméables.
Pour ma part, madame la ministre, je voudrais rendre hommage à votre personne et à votre ambition, pour vous-même, ce qui est tout à fait normal, en toute parité d'ailleurs, pour les idées que vous défendez et pour le rôle que vous jouez au sein de ce gouvernement, puisque vous êtes de celles et de ceux qui impulsent le plus la politique actuelle.
Depuis votre arrivée au ministère de l'emploi et de la solidarité, les réformes n'ont pas manqué : elles sont arrivées en rafales, toutes plus généreuses les unes que les autres, et découlant d'ailleurs souvent d'idées que nombre d'entre nous pourraient partager, encore que, quelquefois, nous puissions avoir certaines restrictions dans nos analyses. Je prendrai à cet égard un exemple qui se conjugue malheureusement avec ce dont nous parlons aujourd'hui et qui entraînera une surcharge encore plus importante de nos entreprises qui marchent : c'est la réforme des 35 heures, qui repose, à mon avis, sur l'illusion de l'interchangeabilité permanente des travailleurs entre eux et dont le coût « plombera » la dynamique de notre économie.
En même temps, cette réforme de la couverture maladie universelle correspond à un vrai fait de société, à une réelle exigence de solidarité, et, comme vous, madame la ministre, je nourris une ambition d'efficacité à cet égard. Encore faut-il que cette efficacité puisse être au rendez-vous et que l'accumulation des réformes qui se contrarient, s'ajoutent ou se chargent les unes les autres ne crée pas une ambiance nous menant tout droit à l'échec.
Or, je crains que tel ne soit le cas, tout au moins pour la manière - plus que pour le fond - dont cette affaire est mise en route. En effet, la caractéristique majeure de la période moderne - et je ne pense pas seulement, à cet égard, au gouvernement actuel - est la tentation trop fréquente de vouloir légiférer par slogan : on a une idée généreuse, on la décline, on la lance. Je ne suis pas sûr que la décentralisation n'ait pas été engagée ainsi : on est passé du développement des responsabilités des collectivités locales aux droits et libertés. La réforme des 35 heures est, à mon avis, un peu du même ordre, tout comme l'a été la manière dont a été lancée, dans un domaine totalement différent, la départementalisation des sapeurs-pompiers, pour laquelle aucune des réformes préalables n'avait été mise en place auparavant, et aucune des concertations n'avait été menée à son terme avant. Je crains que, s'agissant de la couverture maladie universelle, nous n'en soyons un peu au même point.
Nous étudions en effet un sujet extrêmement complexe que l'on ne peut pas traiter de manière schématique ; j'attirerai donc une fois de plus l'attention du Gouvernement - je ne suis d'ailleurs pas le premier à le faire à cette tribune - sur l'abus de la procédure d'urgence quand nous travaillons sur des matières compliquées.
Madame la ministre, le Sénat a peut-être beaucoup de défauts, mais il a une caractéristique : quand il raisonne technique, il raisonne techniquement et au fond ; le priver de l'expression complète, au cours d'une navette complète, de sa possibilité d'apporter, dans un débat comme celui-ci, son point de vue technique est probablement une faute de fond, que nous paierons à un moment ou à un autre, car je veux bien prendre le pari que nous verrons ce texte revenir, sous forme fragmentée, dans les cinq prochaines années...
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Comme les ordonnances Juppé !
M. Paul Girod. ... pour aboutir, à terme, à un résultat probablement plus proche des thèses sénatoriales que des thèses gouvernementales. Pardonnez-moi cette pensée, mais cela s'est déjà produit à de nombreuses reprises !
De surcroît, le problème est quand même traité d'une manière très schématique. On a parlé tout à l'heure des effets de seuil et des difficultés énormes, psychologiques et matérielles, que vous rencontrerez pour faire accepter votre dispositif par ceux dont les revenus sont tout juste supérieurs au seuil et qui compareront leur situation à celle des bénéficiaires de la CMU.
On a aussi parlé de la déresponsabilisation d'un certain nombre de nos concitoyens au travers de cette facilité trop largement offerte à certains et totalement refusée à ceux qui sont leurs voisins immédiats. Cela ne manquera pas de provoquer des fractures et des tensions dans notre société, d'autant que cette déresponsabilisation ne touchera pas seulement des hommes et des femmes actuellement présents sur notre territoire : elle aura un effet d'appel, qui aggravera bien évidemment certaines situations, qui relèvent certes d'autres départements ministériels et qui intéressent l'immigration sauvage, contre laquelle nous aurons encore plus de mal à lutter dans la mesure où nous aurons été trop généreux.
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Vous n'avez pas lu le texte !
M. Paul Girod. Pardonnez-moi maintenant de laisser s'exprimer mon vieux fond d'élu local.
Je crains que ce dispositif ne soit mis en place dans un certain désordre financier. On a parlé tout à l'heure des rapports entre mutualisme et régime général, entre assureurs privés et régime général, entre régime général et régimes complémentaires. Je crois que cette question recèle toute une série de bombes à retardement dont la puissance n'a absolument pas été mesurée à sa juste valeur. Personne ne sait sur quel désordre institutionnel, concurrentiel ou autre elles vont déboucher !
Par ailleurs, je ne peux oublier les collectivités locales, qui se trouveront placées face à des problèmes inextricables.
Je crois avoir été l'un des premiers présidents de conseil général à avoir lancé, après la ville de Paris, le système de la carte santé à destination des RMIstes. Voilà d'ailleurs encore une réforme qui a contribué à déresponsabiliser les uns et les autres et qui, en créant des effets de seuil - entre ceux qui sont au RMI et qui ne font rien, ceux qui y sont et qui font quelque chose, ceux qui n'y sont pas et qui font beaucoup, ceux qui ne font rien et qui n'ont rien - n'a pas apaisé les tensions au sein de notre société, et dans nos cités en particulier !
Pour en revenir à la question qui nous occupe aujourd'hui, quelle sera la situation des départements qui étaient allés plus loin, qui avaient fait mieux que d'autres ? Comment géreront-ils - dernier point, et je m'arrêterai là, madame le ministre - leurs rapports avec les communes dans le cadre du fameux contingent d'aide sociale ? Ce dernier, qui est vaguement évoqué mais absolument pas traité, recouvre en effet des disparités phénoménales d'un département à un autre et d'une ville à une autre. En outre, tous les chiffres dont on dispose sont des moyennes nationales ou des chiffres globaux totalement impossibles à décliner à l'échelon local.
Sur ce point, permettez-moi de vous dire, madame le ministre, que la charrue a été mise devant les boeufs - pour employer une formule agricole qui me ramène à mon métier d'autrefois - comme on l'avait fait lorsque l'on a départementalisé les sapeurs-pompiers avant d'avoir réglé - vous voyez que je ne critique pas seulement les gouvernements de gauche ! - le problème du statut des professionnels. C'est, encore une fois, un slogan : il faut faire ça, on le fait, mais on n'approfondit pas, on ne prépare pas, et on se retrouve après avec une bombe à retardement !
Je crains, madame le ministre, que nous ne soyons dans cette situation potentielle. J'en serais navré pour l'idée que vous défendez, qui est une idée à laquelle tout le monde souscrit car on ne peut laisser certains de nos compatriotes dans l'incapacité de se soigner, c'est tout à fait vrai. Nous devons donc trouver le moyen de boucher les trous de notre système actuel, mais cela demande, je crois, plus d'approche, plus d'humilité intellectuelle, autant de volonté et certainement pas plus de générosité : je crois que, sur ce plan, nous sommes à peu près tous sur la même longueur d'onde. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je vous ferai part dans cette intervention de mon sentiment sur quatre ou cinq points qu'il m'a paru nécessaire de relever dans les différentes dispositions prévues dans ce projet de loi relatif à la couverture maladie universelle.
Je rappellerai tout d'abord - d'autres orateurs l'ont fait avant moi et d'autres le feront peut-être après moi - que cette idée d'une couverture maladie universelle n'est pas nouvelle. Faut-il rappeler que M. Juppé, en sa qualité de Premier ministre, avait annoncé dès 1995 un régime universel d'assurance maladie visant à ouvrir à tous le droit aux mêmes prestations sous condition de résidence régulière ?
Bien évidemment, sur les objectifs - je vous l'ai dit en commission des affaires sociales, madame le ministre, et le redis dans cet hémicycle - il existe un consensus quasi général dans le pays. En revanche, nous divergeons fondamentalement sur les modalités et sur la procédure.
Au lieu d'une réforme des structures, j'ai le sentiment que l'actuel gouvernement met en place une réforme en trompe-l'oeil en offrant la gratuité des soins à 6 millions de personnes, sous condition de ressources en ce qui concerne la couverture complémentaire.
Toute réforme a un prix, et celui-ci risque d'être lourd sur le plan tant humain que pécuniaire, MM. Descours et Oudin vous l'ont rappelé dans leur propos liminaire et je me permets d'y insister.
Ce projet risque de provoquer non seulement de graves inégalités qui remettront en cause les principes fondateurs de la sécurité sociale, mais aussi une addition lourde à payer, car le coût financier de la CMU est, à mon sens, sous-évalué.
J'en viens à ma deuxième remarque.
Il faut éviter de laisser croire que rien n'a été fait jusqu'à présent pour les plus démunis. Notre collègue Paul Girod a rappelé à l'instant même le rôle éminent joué par les départements dans ce domaine de compétence de l'action sociale et de la prise en charge, à travers les contingents d'aide sociale par le biais des communes, au profit des plus démunis. Il ne faudrait donc pas donner le sentiment à nos concitoyens qu'en définitive il fallait créer la couverture maladie universelle pour s'intéresser enfin en 1999, à la veille de l'an 2000, aux plus démunis.
Sans doute un certain nombre de personnes ne bénéficiaient pas de la couverture maladie comme nous aurions pu le souhaiter. Mais la plupart de ceux qui entreprenaient une démarche, soit auprès des bureaux d'aide sociale, soit auprès des départements, bénéficiaient d'une prise en considération de leur situation par les conseils généraux. Je voudrais bien que l'on me cite les nombreux exemples de personnes qui auraient été laissées sur le bord du chemin sans être soignées ! Il s'agit d'ailleurs sans doute de ceux qui n'entreprenaient pas spontanément la démarche, car ceux qui la faisaient bénéficiaient d'une prise en charge grâce au concours des communes et des conseils généraux.
Ma troisième remarque concerne le seuil de 3 500 francs, tel qu'il a été arrêté. En dessous de ce seuil, les personnes bénéficieront d'une prise en charge totale avec la dispense d'avance de frais ; au-dessus de ce seuil, il n'y aura plus rien ! Il y a là une ambiguïté, et la proposition de notre collègue Charles Descours, faite au nom de la commission des affaires sociales et tendant à instaurer un système progressif, m'apparaît beaucoup plus pertinente.
Fixer un seuil qui s'applique d'une manière brutale, ce serait laisser sur le bord du chemin tous ceux qui, par exemple, sont bénéficiaires du minimum vieillesse, soit 3 540,41 francs, ainsi que les bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés, toutes personnes qui bénéficiaient autrefois, dans un certain nombre de départements, de la solidarité départementale. Ainsi, dans le département de l'Oise, nous avions fixé, à mon sens de manière tout à fait cohérente et logique, le seuil à 3 540 francs : en dessous, on bénéficiait de la prise en charge du ticket modérateur et de la couverture complémentaire, de l'assurance personnelle ; au-dessus, on appliquait un système progressif.
Ce ne sera plus le cas demain, et les conseils généraux - c'est le cas de l'Oise et d'une dizaine de départements en France, qui appliquaient un système plus généreux - vont être privés de la totalité des sommes qu'ils consacraient à l'ensemble de ces ménages et de ces familles tandis qu'ils devront, compte tenu de l'institution de ce seuil de 3 500 francs, continuer, si j'en crois la réponse que vous nous avez faite en commission, madame la ministre, à prendre en charge tous ceux qui sont au-dessus de ce seuil. Cela représente au moins 800 000 personnes, et donc un coût non négligeable qui risque d'aboutir à une somme insupportable pour le budget de la nation mais aussi pour l'ensemble de nos collectivités.
Le système progressif, tel qu'il est imaginé, nous permet de prendre en compte la situation des plus défavorisés et de tenir compte de la situation personnelle des uns et des autres. On personnaliserait alors la prise en charge, ce ne serait pas un système aveugle.
Ce système présente également l'avantage non négligeable de tenir compte de l'avis des CCAS, qui constituent un niveau de proximité pertinent pour apprécier au cas par cas l'ensemble des demandes. Je me rappelle ainsi avoir déposé en son temps un amendement visant à ce que l'avis des CCAS soit sollicité avant l'attribution du RMI. Nous connaissions en effet un certain nombre d'exemples de familles ou de personnes qui travaillaient au noir - je suis désolé de le dire -, qui ont demandé le RMI et qui l'ont obtenu. Si l'avis des CCAS avait été recueilli, ces dérapages auraient pu être évités !
On me rétorquera que l'avis des CCAS n'est pas nécessaire, que cela alourdit le dispositif en lui donnant un caractère trop administratif. Je crains fort, en ce qui me concerne, que l'on ne connaisse les mêmes difficultés avec l'institution d'un seuil de 3 500 francs : il suffira de faire valoir, par des pièces administratives officielles, que l'on ne bénéficie pas de revenus - même si on travaille au noir - pour obtenir la prise en charge. C'est l'un des effets pervers, à mon avis, du dispositif, sur lequel je voulais également attirer votre attention.
Sur la compensation financière pour les départements, je reviens un instant rapidement : il m'aurait paru souhaitable que l'on tienne compte de la situation particulière des départements qui accomplissaient auparavant un effort plus important que les autres.
Et que l'on ne me dise pas aujourd'hui qu'en faisant contribuer Paris, l'Oise et d'autres départements qui font plus que les autres on fait jouer la solidarité interdépartementale à travers la CMU ! Je suis persuadé, en effet, que certains des départements qui ne se trouvent pas dans la dizaine à laquelle on a fait allusion ont des capacités financières égales à celles de mon département alors qu'ils ne fournissaient pas cet effort. Mais ils n'apporteront pas une contribution financière équivalente à la nôtre et pourront, grâce à la marge qu'ils auront conservée, apporter leur concours financier aux familles dont les revenus seront compris entre 3 500 et 3 540 francs ou entre 3 500 et 3 600 francs. Ainsi, alors qu'on aura pris au département toutes les sommes qu'il affectait aux familles ayant un revenu inférieur à 3 500 francs, celui-ci n'aura plus la marge financière qu'il avait pour continuer à les aider. Vous nous avez en effet dit en commission des affaires sociales, madame la ministre, qu'il appartiendrait aux départements de continuer à intervenir en faveur de ces familles s'ils le souhaitent.
Il aurait donc fallu faire preuve d'un plus grand discernement quant aux conséquences qui résultent de l'application stricte des dispositions actuelles. C'est pourquoi M. Chérioux et moi-même avons déposé un amendement sur ce sujet.
Enfin, il est deux derniers points sur lesquels je souhaite également appeler votre attention et qui concernent les personnels.
Dans le département de l'Oise - on ne parle bien que de ce que l'on connaît - je me suis adressé au directeur des services départementaux. De la première étude qui a été réalisée, il résulte que la masse salariale que nous devrons consacrer aux personnes qui procéderont à l'instruction des dossiers des futurs bénéficiaires de la CMU représentera, chez nous, une masse financière de 3 millions de francs par an, ce qui n'est pas négligeable. Certes, si l'on rapporte cette somme à un budget départemental de 3 milliards de francs, on peut dire qu'elle est relative, mais il faut savoir que cette charge ne sera pas compensée.
En commission, l'un de nos collègues, le président du conseil général du Pas-de-Calais, a déclaré que, pour sa part, il n'avait aucun souci parce qu'il reclasserait son personnel sans difficulté pour le traitement de la prestation dépendance ou d'autres allocations.
Dans mon département, où nous menons depuis longtemps une politique sociale dynamique, l'ensemble des besoins sont couverts en matière de personnel dans les domaines sociaux qui relèvent tant de la politique volontariste du département que de sa compétence légale. Ce personnel va se trouver en sureffectif. Certes, on peut imaginer de le reclasser, mais cela suppose une formation, et donc des dépenses supplémentaires pour le département.
Il me semblerait donc tout à fait judicieux que, dans le calcul de la DGD, soit prise en compte la dépense supplémentaire que supporteront les départements pour reclasser ces personnels. Je défendrai un amendement en ce sens.
Enfin, s'agissant du contingent d'aide sociale, je poserai trois questions au Gouvernement.
Premièrement, ce que les communes versaient au département leur restera-t-il désormais acquis ? J'ai cru comprendre que oui. Mais, dans l'hypothèse inverse, quelles sont les intentions du Gouvernement ? J'aimerais avoir une confirmation ou une infirmation de la réponse qui nous a été apportée en commission.
Deuxièmement, les départements continueront-ils à percevoir la contribution des communes sur la base du contingent d'aide sociale tel qu'il existait avant la CMU ? Si tel était le cas, on pourrait considérer que la compensation s'est faite par ce biais au profit de l'Etat.
Troisièmement, dans l'hypothèse où le contingent resterait acquis aux communes, l'Etat a-t-il l'intention d'en tenir compte dans le calcul de la DGF ? J'ai cru comprendre que le Gouvernement l'envisageait. Si telle était la solution, en sera-t-il tenu compte dans le calcul de la DGD versée au département ?
Madame la ministre, j'attends que vous nous éclairiez sur ces points, sinon dans votre réponse aux différents intervenants, du moins lors de la discussion des articles. En effet, les communes sont inquiètes de la charge ou de la non-charge qu'elles auront à supporter à terme ou de la perte de recettes au travers des dotations de l'Etat qu'elles auraient à supporter du fait de la mise en place de la CMU.
Voilà les quelques points sur lesquels je souhaitais appeler votre attention, madame la ministre, et celle de nos collègues. Personnellement, et je ne doute pas qu'il en soit de même de la part d'une très grande majorité des membres de la Haute Assemblée, je préfère le dispositif proposé par la commission des affaires sociales, qui m'apparaît mieux adapté et plus à même d'atteindre l'objectif que s'était fixé le gouvernement Juppé et que vous vous êtes vous-même fixé. Nous divergeons sur les modalités et non pas sur l'objectif que nous nous sommes assigné les uns et les autres. J'espère que la raison et le bon sens l'emporteront pour le bien-être de nos citoyens. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Seillier.
M. Bernard Seillier. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nul ne doit être privé de soins pour cause de pauvreté. Depuis des siècles, cet objectif a mobilisé les consciences et inspiré les oeuvres hospitalières et caritatives, avant de fonder les systèmes modernes de sécurité sociale. La résorption des lacunes dans ces dispositifs justifie le projet de loi que nous allons examiner. Je ne connais personne qui puisse contester le bien-fondé de l'objectif ainsi fixé. Reste à définir le chemin pour y parvenir. Vous avez choisi, madame la ministre, la voie de l'automaticité : en quelque sorte, la couverture maladie automatique. Elle a certainement ses avantages, mais elle enclenche une dynamique systématique dont vous avez certainement mesuré personnellement les conséquences ultérieures à plus ou moins long terme, sans que celles-ci apparaissent évidentes à la première lecture.
Ces conséquences sont bien celles de l'automaticité d'un droit attaché en quelque sorte à la résidence.
Il faut admettre que le revenu minimum d'insertion, mais aussi la contribution sociale généralisée et, indirectement, le remboursement de la dette sociale, ont suscité et renforcé la notion d'un droit social et d'une couverture maladie universelle, et plus seulement celle de droits acquis par cotisation, selon la logique de l'assurance. Une solidarité élargie s'est donc déjà fortement imposée comme fondement de la couverture maladie, derrière des mécanismes d'affiliation. Vous créez désormais le mécanisme de rattachement. C'est en fait une véritable révolution qui annonce, à mon avis, ce que sera à terme, selon cette logique, le système de couverture maladie, à savoir un système non seulement automatique mais surtout très largement contrôlé sur le plan financier par l'Etat. Le seuil de 3 500 francs dont on parle aujourd'hui sera demain immergé parmi d'autres mécanismes d'exonération fiscale bien connus par ailleurs, et qui ne font plus problème.
Insensiblement, donc, se dessine et s'imposera sur cette voie une philosophie nouvelle de la protection sanitaire et sociale, proche de celle qui prévaut notamment au Royaume-Uni, même si aujourd'hui la brèche ne correspondrait qu'à 10 % de la population.
C'est pourquoi les excellents rapporteurs chargés de l'étude de ce texte ont proposé la création d'une allocation personnalisée à la santé. Ce mécanisme comporte, à mes yeux, l'avantage de protéger l'actuelle philosophie générale de notre système de santé. Je veux leur rendre hommage, particulièrement à Charles Descours, d'avoir imaginé cette technique qui préserve encore pour un temps la construction de 1945.
L'importance d'un chômage structurel, ainsi que les financements complémentaires de l'Etat déjà évoqués, fragilisent certes cette construction, tandis que le choix que vous avez fait dans ce texte la remet irrémédiablement en cause. Je suivrai la position de la commission des affaires sociales, parce que, si je souhaite une couverture maladie universelle, je ne suis pas disposé à valider incidemment un système national de santé qu'introduit cette fameuse notion de rattachement automatique.
Je ne nierais pas, en effet, je pense que vous l'avez compris, que certaines contraintes économiques, sociales et financières structurelles, favorisaient la logique que vous avez choisie. Mais la connaissance que je peux avoir des systèmes britanniques, danois ou suédois, après des études précises effectuées par la commission des affaires sociales, ne me permet pas d'accepter le glissement incontestable vers ces systèmes qu'opère votre texte.
Je pense que, de manière prudentielle, même si le mécanisme d'aide personnelle à la santé proposé par la commission des affaires sociales devait se révéler perfectible dans quelques années, il aurait en tout état de cause eu le grand mérite d'avoir permis d'atteindre l'objectif recherché, l'universalité de la couverture maladie, sans introduire sans autre précaution le germe d'un basculement de système.
C'est la raison pour laquelle il recueille ma préférence. En effet, si la première urgence est aujourd'hui celle de la couverture universelle, la seconde urgence est celle du progrès dans la mise en oeuvre de la responsabilité de tous les acteurs - je dis bien de tous les acteurs - dans la gestion du système de santé.
Votre projet de loi, sur ce plan-là, ne comporte, madame la ministre, aucun progrès, bien au contraire. La part accordée aux divers organismes de prévoyance reste marginale. Elle n'est pas de nature à contrarier la lame de fond qui porte la cohérence interne de la dynamique de votre projet de loi, tel que voté par l'Assemblée nationale.
Au contraire - et je salue votre habileté, madame la ministre - vous intégrez tous les partenaires institutionnels dans votre démarche : caisses, mutuelles, et même assureurs. C'est du grand art ! Mais mon appréciation, vous ne m'en voudrez pas, reste d'ordre esthétique et ne suffit donc pas pour emporter mon adhésion. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Chabroux.
M. Gilbert Chabroux. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je voudrais, comme l'a fait Marie-Madeleine Dieulangard, exprimer à mon tour toute l'importance que les sénateurs socialistes attachent au projet de loi qui nous est présenté et qui, avec la loi d'orientation, de prévention et de lutte contre les exclusions, constitue, sans aucun doute, la plus grande réforme sociale de la fin de ce siècle.
Il y a quelques jours, l'INSEE, dans sa synthèse générale des comptes de la nation, soulignait le niveau élevé de la croissance et constatait que les déficits publics sont plus bas qu'on ne le croyait. Les chiffres du chômage sont à nouveau en baisse, avec 17 000 chômeurs de moins en avril. Deux ans après l'arrivée de Lionel Jospin à l'hôtel Matignon,...
M. André Jourdain. Tout va bien !
M. Michel Mercier. Parlons-en !
M. Gilbert Chabroux. ... on peut faire le bilan des nombreuses et importantes réformes engagées par le Gouvernement et mesurer les résultats obtenus. (Applaudissements sur les travées socialistes.) Ainsi que l'a dit M. le Premier ministre, beaucoup a déjà été accompli. Pour ne parler que de la croissance, le produit intérieur brut a augmenté de façon importante, le pouvoir d'achat du plus grand nombre s'est élevé. Nous voudrions croire que la croissance profite à tous. Mais nous savons bien, hélas ! que pour une partie importante de la population, la pauvreté, la précarité ne reculent pas d'une manière significative et nous devons tout mettre en oeuvre pour que notre société ne devienne pas une société à deux vitesses.
M. Hilaire Flandre. Une prouesse de la gauche !
M. Gilbert Chabroux. C'est ainsi qu'il faut mettre fin à ce qui est sans doute la plus grande injustice de la fin de ce siècle : l'inégalité devant l'accès aux soins. A cet égard, le constat du Haut comité de la santé publique est accablant : « plus on est pauvre, plus on est malade, et plus on meurt jeune ».
L'article XXII de la Déclaration universelle des droits de l'homme stipule : « Toute personne, en tant que membre de la société, a droit à la sécurité sociale ; elle est fondée à obtenir la satisfaction de ses droits économiques, sociaux et culturels indispensables à sa dignité et au libre développement de sa personnalité grâce à l'effort national et à la coopération internationale, compte tenu de l'organisation et des ressources de chaque pays ». N'aurions-nous pas, dans notre pays, l'organisation et les ressources pour satisfaire ces droits fondamentaux ?
Il y avait bien eu en novembre 1995, certains d'entre vous y ont fait allusion, la déclaration d'intention de M. Alain Juppé de créer une assurance maladie universelle. La dissolution de 1997 a clos ce dossier...
M. Michel Mercier. Ce serait déjà fait sinon !
M. Gilbert Chabroux. Il y a eu heureusement ensuite le gouvernement de la gauche qui a d'abord fait voter, il y a moins d'un an, la loi d'orientation, de prévention et de lutte contre les exclusions, et le projet de loi que nous examinons n'est rien d'autre que l'un des deux volets du dispositif visant à garantir un égal accès au système de soins.
Le projet de loi que vous nous présentez, madame la ministre, devrait être une loi consensuelle. La gauche est par nature pour la réduction des inégalités.
M. Hilaire Flandre. Ah !
M. Gilbert Chabroux. Mais qui sur les autres travées n'éprouverait pas de la compassion pour son prochain ou ne chercherait pas à réduire la fracture sociale ?
Mme Nelly Olin. Que d'excès !
M. Gilbert Chabroux. Si j'ai bien compris, ce n'est pas la générosité qui manque.
M. Michel Mercier. C'est la volonté, comme toujours !
M. Gilbert Chabroux. Or des élus de la majorité sénatoriale comme les députés de droite à l'Assemblée nationale s'emploient à distinguer le principe et la méthode, ils se disent favorables au principe et opposés à la méthode.
M. Charles Descours, rapporteur. Pas du tout, nous n'avons pas déposé de question préalable !
Mme Nelly Olin. Toujours des leçons !
M. Gilbert Chabroux. Ils en arrivent à tenir des raisonnements subtils et même contradictoires pour essayer de se persuader ou de faire croire que les modalités seraient plus importantes que la finalité.
M. François Autain. Très bien !
M. Gilbert Chabroux. Ne s'agit-il pas en fait de s'opposer au principe, sinon pourquoi réécrire un texte et présenter ce que le rapporteur de la commission des affaires sociales, M. Charles Descours, a appelé à de nombreuses reprises un contre-projet ? Ne s'agit-il pas de s'opposer à un texte parce que c'est le Gouvernement qui le présente ?
M. Hilaire Flandre. Il est mauvais !
M. Gilbert Chabroux. Cela, c'est quasiment un principe dans cette assemblée.
M. Charles Descours, rapporteur. Vous nous avez donné le bon exemple !
M. Michel Mercier. Tout ce qui est excessif est insignifiant !
M. Gilbert Chabroux. Parmi les points les plus controversés, il y a le problème du plafond de revenus au-dessous duquel la couverture de base et la couverture complémentaire sont gratuites. C'est aussi le seuil au-dessus duquel il faut acquitter une cotisation. Il y a toujours eu des seuils ; il en existe actuellement, pour l'aide médicale, près d'une centaine à l'échelon des départements. Ceux qui critiquent les effets de seuil sont souvent ceux qui en avaient institué.
M. Denis Kessler, président de la Fédération française des sociétés d'assurances, faisait remarquer, devant la commission des affaires sociales, que la législation fiscale et sociale compte environ un millier de seuils, sans qu'existe pour autant une théorie des seuils.
Toutes les associations caritatives que nous avons rencontrées comprennent bien qu'il puisse y avoir un seuil, mais elles souhaitent que celui-ci soit complété par des mesures simples de portée limitée permettant un lissage, afin d'éviter un effet de marche d'escalier pour les personnes dont les revenus sont légèrement supérieurs au seuil.
M. Charles Descours, rapporteur. Non ! Il faut voter notre projet !
M. Gilbert Chabroux. N'est-ce pas dans cette voie qu'il faut s'orienter, en procédant à une étude plus personnalisée des situations et grâce aux fonds qui pourraient être mobilisés ?
M. Michel Mercier. Ce n'est pas un fonds !
M. Gilbert Chabroux. Les fonds sociaux pourront continuer à intervenir. Il est prévu de créer un fonds sanitaire et social, abondé par les organismes complémentaires ; les départements conservent 5 % des crédits qu'ils consacraient à l'aide médicale ; ils peuvent toujours intervenir dans le cadre de leur capacité d'action sociale générale.
M. François Autain. Bien sûr !
M. Gilbert Chabroux. Nous savons bien qu'à même revenu les situations peuvent être très différentes, en particulier selon que l'on est en milieu urbain ou en milieu rural.
Il faut prêter une attention particulière à tous ceux qui se situent à la marge du seuil, un peu au-dessus, et il me semble qu'à cette fin une action de proximité est souhaitable.
Il faut examiner comment les services sociaux des départements et les centres communaux d'action sociale peuvent jouer leur rôle. Sans qu'ils aient à instruire les dossiers, il faut qu'ils participent à l'accueil, à l'information et à l'accompagnement de toutes les personnes qui les sollicitent.
De toute façon, il va falloir sortir des formalités et des justificatifs pour ouvrir sur-le-champ des droits ; il faut, d'une certaine manière, changer de culture. Les CPAM doivent faire de l'information et de la formation. Tous les organismes participant à la CMU doivent mettre en place une formation spécifique à l'accueil des personnes qu'ils auront à recevoir.
Ne serait-il pas possible également, pour atténuer l'effet de seuil, d'étendre, voire - pourquoi pas ? - de généraliser le tiers-payant à toute la population et à l'ensemble du système de soins ?
Le plus pénalisant pour les personnes qui ont des revenus modestes et pour les travailleurs pauvres est en effet l'avance de frais. L'Assemblée nationale a retenu le principe du tiers-payant lorsqu'il s'agit du médecin référent. C'est une étape importante, mais d'autres étapes peuvent être encore franchies, d'autant que cette mesure n'est pas inflationniste.
Les populations qui sont un peu au-dessus du seuil, pas plus d'ailleurs que les bénéficiaires de la CMU, ne surconsommeront. Au contraire, on ne peut attendre que des effets bénéfiques, pour l'ensemble de notre système social et de santé, d'une meilleure insertion par la santé, d'un accès plus précoce aux soins et à la prévention. Il en résultera des effets positifs pour toutes les branches de la sécurité sociale.
N'oublions pas que six millions de personnes vont être concernées par la CMU, auxquelles s'ajouteront celles qui sont juste au-dessus du seuil et qui pourront bénéficier de mesures particulières. Donc au moins six millions de personnes seront désormais concernées au lieu de deux millions et demi actuellement couvertes par l'aide médicale des départements.
Peut-on parler, comme l'a fait M. le rapporteur, de « ghettoïsation » alors qu'il s'agit de 10 % de la population française et que l'on ouvre des droits à des personnes qui n'en avaient aucun ou qui n'en avaient que bien peu ?
M. Charles Descours, rapporteur. Non, je n'ai pas dit cela !
M. Gilbert Chabroux. Peut-on parler de « déresponsabilisation »...
M. Charles Descours, rapporteur. Oui !
M. Gilbert Chabroux. ... parce que l'aide qui leur est apportée n'est pas modulée en fonction de leurs revenus ? En la matière, il n'y a pas de précédent départemental, de préfiguration d'un tel système.
Si une telle mesure était retenue, on exclurait de la CMU de centaines de milliers de nos concitoyens. Ce serait contraire aux objectifs qui ont été fixés et quasiment inapplicable : comment en effet demander aux familles démunies, voire en rupture avec tout le système administratif, de payer 30 à 40 francs ? Dès lors, ne serait-ce pas ces familles qui seraient placées dans un ghetto ?
Ne faut-il pas plutôt s'interroger sur la situation qui prévaut actuellement dans les départements et qui crée de graves disparités et des injustices flagrantes, puisque les seuils varient dans de fortes proportions ?
Un responsable de l'Assemblée des départements de France reconnaissait d'ailleurs, devant la commission des affaires sociales, que l'on a atteint « les limites » de la départementalisation en matière d'aide médicale.
M. Le Scornet, quant à lui, le président de la Fédération des mutuelles de France, dénonçait le « caractère féodal » du système départemental que « la CMU va heureusement permettre d'éradiquer ».
Je souhaiterais que l'on aille au bout de cette logique et que l'on en tire toutes les conséquences par rapport à la part de financement de la CMU qui incombe aux collectivités locales, aux départements et aux communes. Le problème a déjà été évoqué.
En fait, les collectivités locales vont assurer l'essentiel du financement : 5,3 milliards de francs sur 9 milliards. Sur ces 5,3 milliards de francs qui vont « remonter » en quelque sorte des départements, un peu plus de 1 milliard de francs...
M. Michel Mercier. En effet, 1,2 milliard de francs.
M. Gilbert Chabroux... proviendra des communes, sous la forme actuelle des contingents communaux d'aide sociale.
Comment les départements pourraient-ils recouvrer ces sommes pour une compétence qu'ils n'auront plus à assurer ?
Des solutions ont été proposées pour la suppression du contingent d'aide sociale et sa compensation par un prélèvement sur la DGD versée aux départements et la DGF versée aux communes.
Il semble que les réunions qui se sont tenues récemment avec la direction générale des collectivités locales aient permis d'avancer et de régler ce problème.
En revanche, le problème très sensible des disparités dans les modes de calcul qui étaient pratiqués et des injustices qui en résultaient pour de nombreuses communes, particulièrement les villes moyennes et les grandes villes, reste posé.
Ces dernières années, des améliorations ont certes été apportées aux modes de calcul. Il n'empêche que les injustices sont encore flagrantes, particulièrement - et j'y insiste - pour les villes moyennes et les grandes villes qui versent des contributions par habitant souvent très élevées, bien supérieures à la moyenne nationale, 65 % de plus pour les villes de plus de 100 000 habitants.
Or, ce sont dans ces villes que se concentrent les difficultés sociales. Il est donc difficile d'admettre qu'elles doivent payer proportionnellement plus parce qu'elles comptent plus de pauvres et que le nombre de dossiers d'admission à l'aide sociale est plus élevé.
M. Guy Fischer. C'est vrai !
M. Gilbert Chabroux. Il s'agit d'une question difficile. Le ministère de l'intérieur s'en est saisi. Il serait hautement souhaitable qu'à l'occasion de ce projet de loi il puisse envisager des dispositions concrètes pour mettre fin, au moins partiellement, à des inégalités insupportables. Ne faudrait-il pas, par exemple, classer les communes en fonction d'un indice synthétique comparable à celui de la DSU et répartir la contribution globale communale en fonction de ce classement ?
M. Guy Fischer. C'est une bonne proposition !
M. Michel Mercier. Ne compliquons pas !
M. Gilbert Chabroux. Mes chers collègues, il ne s'agit là que de modalités. On peut toujours les améliorer, à condition de ne pas perdre de vue la finalité, le principe, l'objectif qui a été fixé. Il n'est pas nécessaire pour cela de rédiger un contre-projet.
Ce qui compte, c'est que le droit à la santé, droit fondamental de la personne humaine, soit assuré à l'ensemble de nos concitoyens en sachant bien que la plus grande victoire de la CMU, ce serait qu'elle soit temporaire, passagère, en attendant de faire progresser les revenus.
Cette loi fait honneur au Gouvernement de la gauche, particulièrement au travail considérable que vous avez accompli, madame la ministre. Les sénateurs socialistes y adhèrent pleinement, ils la soutiendront avec force et conviction et ils la voteront avec une très grande fierté. (Applaudissements sur les travées socialistes, sur celles du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Monsieur Chabroux, pour citer un exemple, la ville de Marseille verse 500 millions de francs de contingents d'aide sociale au département. C'est tout de même beaucoup !
Mes chers collègues, nous allons interrompre nos débats.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, ayant à examiner 117 amendements, la commission souhaite que la séance ne soit reprise qu'à vingt-deux heures.
Par ailleurs, nous demandons la réserve de l'article 1er jusqu'après l'examen de l'amendement n° 61, tendant à insérer un article additionnel après l'article 31.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur cette demande de réserve ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Favorable.
M. le président. La réserve est ordonnée.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt-deux heures.
La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante, est reprise à vingt-deux heures, sous la présidence de M. Jean Faure.)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président

M. le président. La séance est reprise.
Nous poursuivons la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, portant création d'une couverture maladie universelle.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Huriet.
M. Claude Huriet. Madame la ministre, vous étiez à Nancy voilà quelques jours et vous avez pu, j'en suis sûr, faire au moins deux constatations.
Le département de Meurthe-et-Moselle, en matière de politique médico-sociale, reste imprégné de l'esprit du pionnier de la médecine sociale qu'était, voilà plus de soixante ans, le doyen Jacques Parisot, dont les successeurs, les professeurs Senault, Manciaux et Deschamps, ont fait fructifier l'héritage, marquant de leur personnalité des instances nationales ou internationales.
Vous avez aussi pu constater que les différents partenaires engagés dans les actions en cours travaillent « la main dans la main », qu'il s'agisse des services de l'Etat et du département, des associations ou de bon nombre de professionnels de santé, médecins, chirurgiens-dentistes, pharmaciens, opticiens, qui sont parties prenantes pour contribuer à l'accès aux soins des plus démunis.
Tout dernièrement, le 15 mars, le centre hospitalier et universitaire a ouvert « l'Espace Lionnois », espace d'action médico-sociale d'accueil et d'orientation, qui permet aux personnes démunies un accès direct aux soins jusqu'à ce qu'elles puissent bénéficier d'une ouverture de droits.
C'est un hommage que je tiens à rendre à toutes ces bonnes volontés.
C'est aussi une façon de rappeler que le projet de couverture maladie universelle, pour nécessaire qu'il soit, s'inscrit dans la continuité de nombreuses initiatives et des actions menées de longue date dans les départements, que leurs élus soient de droite ou de gauche.
M. Charles Descours, rapporteur de la commission des affaires sociales. Très bien !
M. Claude Huriet. Ainsi, voilà quinze ans, dans mon département, suite à l'appel que le père Wresinski, lors d'une de ses dernières visites à Nancy, avait lancé au président du conseil général que j'étais alors, nous avons créé, avec les associations, dont ATD Quart-Monde, le « Fonds d'action santé », ancêtre de la carte santé. C'est donc fort d'une expérience vécue de longue date, des relations entretenues avec les associations caritatives « du terrain », que j'apporte ma contribution à la discussion qui s'ouvre aujourd'hui.
Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je souhaite vous livrer quatre réflexions qui nourriront mon propos.
La situation actuelle, qui marginalise 10 % de la population en matière de prévention et d'accès aux soins, est inacceptable.
La réponse ne saurait tarder davantage.
Le texte que propose le Gouvernement comporte des imperfections, et c'est le rôle du Parlement, particulièrement du Sénat, d'y remédier.
Le débat, pour être constructif, doit éviter des positions par trop manichéennes, qui compromettraient prématurément les possibilités de parvenir à un texte pouvant répondre aux attentes de plusieurs millions de Français.
Quelle est la situation actuelle ?
Au-delà des chiffres mentionnés dans l'excellent rapport de notre collègue Charles Descours, je souhaite évoquer quelques données fournies pour 1998 par le service des statistiques, des études et des systèmes d'information du ministère de l'emploi et de la solidarité. Ces données se réfèrent à une étude du CREDES intitulée « Précarité et Santé ».
Parmi les personnes en situation précaire, 16,8 % sont également vulnérables médicalement, le lien étant particulièrement fort pour les jeunes entre vingt et trente-quatre ans.
La situation actuelle, c'est aussi la diversité des formulaires en fonction du guichet auquel on s'adresse, leur complexité et les délais d'attente qui varient d'une ou deux semaines à deux ou même trois mois. C'est l'impossibilité de faire l'avance des frais en cas d'urgence médicale pour des personnes qui ne disposent ni de carnet de chèques ni de carte de crédit. C'est la hantise de l'« effet de seuil »...
Ecoutez ce témoignage d'une bénéficiaire de la carte santé : « Il reste qu'on n'est pas à l'abri... Tu trouves un CES, t'as un gamin qui travaille en formation, et là - hop ! - on t'enlève la carte... et tu perds tout, d'un coup, les yeux, les dents, les oreilles, le spécialiste, c'est fini. Alors la peur, elle reste. »
Face à de telles situations, la réponse ne peut plus attendre, alors que, dès 1996, le gouvernement précédent avait entrepris, sur l'initiative de Jacques Barrot, d'élaborer un projet de loi concernant l'assurance maladie universelle. Ce projet prévoyait un accès automatique à la couverture maladie, subordonné à un critère de résidence sur le territoire français, ainsi que l'harmonisation des droits et des efforts contributifs. Ce système universel demeurait géré par les caisses existantes et son universalité n'était pas synonyme de régime unique.
Les attentes de toutes ces familles que j'évoquais voilà un instant, de ces jeunes en rupture de ban, portent sur la rapidité et la simplicité d'accès : simple déclaration de résidence et de niveau de ressources, formulaire identique en tous lieux, guichet unique, dispense d'avance de frais en cas d'urgence.
Ces personnes ne rejettent pas l'idée d'une cotisation. Je cite encore : « Je ne demande pas la charité ; je demande à vivre sans la peur du lendemain. On pourrait, à certains moments où on a du boulot, participer à la carte en fonction de nos ressources ; on l'a fait au début : la carte santé, ce n'était pas gratuit. Mais il faut que ce soit en fonction de nos moyens, c'est-à-dire ce qui reste après le loyer et l'électricité. » Madame la ministre, ces propos ont été tenus devant vous à Nancy. Vous ne les avez sans doute pas oubliés.
Les associations soulignent également la nécessité d'un accompagnement dans le cadre des programmes régionaux par l'accès à la prévention et aux soins, et l'importance d'une formation des personnels soignants, parfois déroutés par les comportements d'une population qu'ils connaissent mal.
Mes chers collègues, ces attentes, nous ne pouvons pas les ignorer. Il nous faut leur apporter des réponses. Le texte du projet de loi du Gouvernement y contribue, et acte doit lui en être donné. Mais les critiques formulées à son encontre par notre rapporteur sont, à nos yeux, fondées : marginalisation et non-intégration des bénéficiaires de la CMU, déresponsabilisation, maintien, et même aggravation des effets de seuil, sous-estimation des coûts, confusion des rôles entre CPAM et organismes de protection sociale complémentaire...
Pour le groupe de l'Union centriste, l'une des idées forces sur laquelle doit être conçue la couverture maladie universelle est celle de la « personnalisation ». Ce principe doit se traduire par une proportionnalité des prises en charge et des participations financières éventuelles en fonction du niveau de revenu des bénéficiaires.
Le principe de la personnalisation va de pair avec celui de responsabilisation. A ce double titre, les propositions du rapporteur de la commission des affaires sociales visant à instituer une allocation personnalisée à la santé nous agréent.
Nous souhaitons toutefois que, à l'occasion du débat qui va s'ouvrir, toutes les voies soient explorées permettant, loin des a priori idéologiques ou politiques - on peut rêver - de rechercher les possibilités de rendre compatibles les propositions de chacun, non pour parvenir à un « consensus mou » qui viderait le texte de sa substance, mais pour manifester notre volonté commune de répondre aux attentes de nos concitoyens les plus défavorisés. Ils comptent sur nous, comme tous ceux qui cheminent avec eux. Nous devons tout faire pour ne pas les décevoir. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Bimbenet.
M. Jacques Bimbenet. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, chacun de nous en conviendra, il est inadmissible qu'à l'aube du xxie siècle les ressources financières engendrent une inégalité devant la prévention et les soins.
Le rapport du Haut Comité de la santé publique de novembre dernier a mis en exergue les disparités de mortalité entre les catégories socioprofessionnelles. Les catégories les plus favorisées - celles dont l'espérance de vie est la plus longue - sont les professeurs, les ingénieurs, les cadres supérieurs et les instituteurs. Les plus exposées sont les salariés agricoles, les ouvriers et le personnel de service.
La mise en place d'une couverture maladie universelle était donc inéluctable, d'autant que, force est de le constater, le texte dont nous débattons aujourd'hui traduit - et croyez bien que je le déplore - un constat d'échec du revenu minimum d'insertion, institué voilà onze ans, et de la sécurité sociale pour garantir à tous l'accès aux soins dont ils ont besoin.
Le RMI avait en effet été instauré afin de répondre aux dépenses de première nécessité. Même si le fait d'en bénéficier entraîne l'attribution de la carte santé, on s'aperçoit que cette allocation n'est aujourd'hui plus suffisante.
La création d'une couverture maladie universelle s'inscrit dans la politique de lutte contre les exclusions, en instaurant l'accès aux soins pour tous.
Cette démarche est noble. Une récente étude du service des affaires européennes du Sénat a d'ailleurs comparé le dispositif proposé à ceux qui existent déjà dans quelques pays européens - Allemagne, Espagne, Danemark, Royaume-Uni, Pays-Bas, Suisse et Suède. Il résulte de cette analyse que ce projet de loi tend à placer la France parmi les pays offrant la meilleure protection.
Bien évidemment favorable à toute idée d'améliorer l'accès aux soins, je reste cependant perplexe quant aux moyens employés.
Je pense tout d'abord que ce texte, en fixant un seuil de revenus à 3 500 francs, va à l'encontre de tout principe d'égalité.
Croyez-vous sincèrement, madame la ministre, qu'une personne dont les revenus se situent juste au-dessus de ce seuil connaisse des conditions de vie bien meilleures qu'une personne dont les revenus sont légèrement inférieurs à celui-ci ? Je ne le crois pas, d'autant que le seuil de pauvreté est fixé à 3 800 francs. Pourtant, le dispositif traite différemment ces personnes, l'une devant payer des cotisations pour obtenir une couverture complémentaire, l'autre bénéficiant d'une prise en charge gratuite à 100 %.
Nombre de députés ont proposé de relever le plafond à 3 800 francs. Malheureusement, cela ne fait que déplacer le problème, car il existera toujours une discrimination, et celle-ci n'est pas acceptable.
Notre éminent rapporteur, Charles Descours, nous proposera de créer une allocation personnalisée à la santé, d'un montant dégressif selon le revenu. J'espère que ce dispositif retiendra toute votre attention, car il me semble le plus apte à instaurer un égal accès aux soins.
Ma seconde remarque concerne le caractère déresponsabilisant du projet de loi. En effet, celui-ci dispense de cotisation les bénéficiaires du régime complémentaire de la CMU.
Pourtant, ainsi que l'a souligné Charles Descours, la contribution responsabilise le citoyen et, ce faisant, permet aux plus démunis de conserver une certaine dignité.
Le député Jean-Claude Boulard, dans son rapport au Premier ministre, s'était d'ailleurs prononcé en faveur du paiement d'une somme symbolique, estimant que « contribuer, même faiblement, est une composante de l'insertion ».
Il est vrai toutefois que ce dispositif soulève deux difficultés : d'une part, le recouvrement d'une contribution, même modique, risque d'engendrer de lourdes conséquences sur le plan financier ; d'autre part, il serait en tout état de cause impensable de refuser les soins aux personnes n'ayant pas acquitté leur cotisation.
Cette fois encore, la proposition adoptée par la commission des affaires sociales me paraît préférable, dans la mesure où les bénéficiaires de l'allocation personnalisée de la santé auront à leur charge l'adhésion à une mutuelle ou la souscription d'un contrat d'assurance.
Je souhaite enfin aborder la question du coût engendré par le dispostif que vous nous soumettez, madame la ministre.
Beaucoup s'accordent à dire que votre réforme relève d'une démarche généreuse ; certes. Malheureusement, la générosité a un prix, et celui-ci est élevé.
La mise en place de la CMU est évaluée à 9 milliards de francs, soit 1 500 francs par bénéficiaire et par an. Or la plupart des personnes auditionnées par la commission des affaires sociales du Sénat ont estimé que ce montant était inférieur aux dépenses qu'il faudra réellement engager. En effet, il ne faut pas oublier que le coût sera nécessairement plus important pour les personnes âgées, atteignant, pour cette catégorie, environ 2 400 francs.
En conclusion, je suis tenté de dire que ce texte, empreint d'idéalisme, comporte des objectifs malheureusement difficiles à atteindre, compte tenu du contexte actuel du déficit de la sécurité sociale.
Pour toutes ces raisons, je voterai le texte qui résultera des modifications proposées par la commission. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste et du RPR.) M. le président. La parole est à M. Esneu.
M. Michel Esneu. Monsieur le président, madame le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la sécurité sociale fait l'objet d'un consensus national depuis sa création par le général de Gaulle en 1945, au sortir de la guerre.
La santé des Français ne souffre pas la polémique et nos concitoyens attendent que nous, parlementaires, nous nous préoccupions de ces questions avec détermination et célérité.
C'est vous dire, madame le ministre, que nous nous réjouissons d'avoir à débattre, au sein de la Haute Assemblée, de cette question fondamentale de l'assurance maladie universelle parce qu'il nous paraît inacceptable que, dans un pays comme le nôtre, des personnes dans l'incapacité d'en assumer le coût soient privées de soins. Nous considérons en effet que l'accès aux soins est la première et incontournable garantie d'une socialisation réussie.
Et pourtant, madame le ministre, autant était grande notre envie de débattre d'un texte trop attendu qui devrait reprendre les positions d'Alain Juppé, alors Premier ministre, relatives à l'intégration des plus démunis dans notre système de soins et grands notre enthousiasme et notre volonté d'améliorer notre régime de base, autant est grande notre circonspection devant le texte qui nous est présenté.
S'agissant de la forme tant à l'Assemblée nationale, je crois, qu'au Sénat, nous sommes tous unanimes pour regretter l'ajout d'un DMOS - texte portant diverses mesures d'ordre social - au projet de loi sur la couverture maladie universelle. Une meilleure organisation des travaux parlementaires, le Gouvernement étant maître de l'ordre du jour, nous aurait permis de travailler dans de bien meilleures conditions et nous y aurions gagné un temps précieux.
L'excellente commission des affaires sociales ne s'y est pas trompée ; elle a eu raison de ne pas mélanger des dispositions sans aucun rapport entre elles en nommant deux rapporteurs distincts, MM. Charles Descours et Claude Huriet.
Comme il est habituel que ces textes « catalogues » prennent rapidement des proportions exponentielles, le DMOS, déguisé que vous nous proposez passe de six à vingt-neuf articles !
Mais ce qui nous rassemble aujourd'hui c'est le projet de loi sur la couverture maladie universelle, et c'est de cela que je souhaite parler.
Je remercierai d'abord Charles Descours, qui, après bien des auditions et de nombreuses séances de travail, a réussi à nous proposer un texte cohérent corrigeant les défauts du projet de loi initial.
Deux maîtres mots devaient commander la rédaction de ce texte, l'égalité et la responsabilité : l'égalité de tous devant l'accès aux soins, l'égalité des partenaires dans la contribution au projet, l'égalité dans le traitement des soins eux-mêmes ; la responsabilité de l'Etat face à la maîtrise des dépenses de santé et la responsabilité des citoyens dans la participation à cette couverture maladie universelle.
C'est pourquoi à la circonspection ont bien vite succédé la déception et la lassitude.
Déception face à cette occasion manquée de penser une couverture maladie vraiment universelle, vraiment égalitaire et non pas une couverture à deux vitesses. Déception, parce que, une fois encore, prétendant comme toujours avoir les meilleures intentions du monde, vous aggravez ce que vous voulez améliorer - ce doit être une spécificité gouvernementale que de s'obstiner à accroître les inégalités en jurant bien sincèrement, que l'on souhaite les résorber.
Lassitude aussi, parce que vous persistez à refuser la notion de responsabilité ; or, dans une société juste, et cela vous ne voulez pas l'admettre, aux droits se conjuguent les devoirs : ce sont ces droits et ces devoirs liés les uns aux autres qui forment une société cohérente et votre projet de loi introduit plutôt une confusion pernicieuse entre les notions d'assurance et d'assistance.
Lassitude, également, parce que c'est une fausse générosité que de « laisser filer » les dépenses de santé alors qu'il faudra bien un jour assainir les comptes. Peu vous importe, me direz-vous, cela peut bien attendre l'avènement d'une nouvelle majorité, qui, comme à son habitude, se perdra à vouloir réparer vos erreurs.
Inégalité et irresponsabilité, voilà les deux maîtres mots de votre projet.
Votre projet est inégalitaire pour au moins trois raisons.
Tout d'abord, la fixation du niveau de ressources permettant d'accéder à la couverture maladie universelle à 3 500 francs est inexplicable, pour ne pas dire surréaliste. Pourquoi 3 500 francs ? Voulez-vous mettre hors du champ d'application de votre dispositif les bénéficiaire du minimum vieillesse ? Peut-être sont-ils à vos yeux des nantis ?
Ensuite, on ne voit pas à quoi fait référence ce seuil. Ce n'est pas une catégorie sociale qui est concernée ; il ne correspond pas au seuil de pauvreté, ni à une catégorie de personnes désocialisées ou en voie de désocialisation : j'en veux pour preuve que, bien souvent, il inclut des retraités agricoles ou artisans.
Mais surtout, ce seuil est inégalitaire et profondément injuste, au-delà même de sa nature, par sa forme d'un simplisme déconcertant. En somme, après le surréalisme, le minimalisme !
M. François Autain. Le réalisme !
M. Michel Esneu. Au-dessous de ce seuil, vous avez droit à tout, à la base, la couverture complémentaire à 100 %, l'immédiateté et l'automaticité des remboursements. Au-dessus, vous n'avez plus droit à rien, et surtout pas à l'aide complémentaire. Au lieu de cela, il vous reste le droit de cotiser pour les autres, les démunis, c'est-à-dire ceux qui gagnent 30 ou 40 francs de moins que vous, pendant que vous, vous continuerez de vous passer des soins essentiels. C'est cela « l'universel » dans le monde rêvé du Gouvernement !
M. Charles Descours, rapporteur. Très bien !
M. Michel Esneu. Madame le ministre, on n'est pas un nanti avec 3 540 francs par mois. Cessez de vouloir opposer la société en deux camps. Ici, ce ne sont pas les pauvres que vous opposez aux riches, mais les pauvres aux très pauvres. En voulant corriger les écarts, vous les aggraverez dramatiquement.
Enfin, ce projet de loi est injuste, parce qu'il instaure une inégalité dans le financement de la couverture complémentaire. Ainsi, il ne prévoit pas le même remboursement pour les caisses et les mutuelles. D'où vient ce chiffre de 1 500 francs remboursés par le fonds pour le panier de soins ?
Aucun organisme n'a pu vous donner un tel chiffre. Certaines mutuelles, parce qu'elles ont commis l'erreur de se spécialiser dans la couverture des non-salariés ou des retraités, seront appelées à disparaître à cause de leur spécificité. Les acteurs du système parlent plutôt de sommes avoisinant 2 000 francs, et ce pour des catégories de personnes qui ne sont pas statistiquement les plus dépensières.
Enfin, il est étonnant que ces organismes complémentaires contribuent de plain-pied à la réforme. Est-il normal de les exclure du conseil d'administration du fonds de financement alors qu'ils y participeront à concurrence de 2 milliards de francs ? C'est une nouvelle injustice à ajouter à la longue liste précitée.
A cette déception occasionnée par cette aggravation des inégalités, qu'il aurait plutôt fallu combattre, s'ajoute la lassitude de voir, madame le ministre, que vous ne tirez pas les leçons du passé.
En matière de politique de santé, il est impossible de tenter de réformer sans chercher à maîtriser les dépenses. Dans le même ordre d'idée, l'alourdissement du coût des contrats d'assurance va engendrer une aggravation des prélèvements obligatoires qui risque de se retourner contre l'emploi.
Nous sommes lassés parce que votre projet est irresponsable dans la mesure où vous n'avez pas chiffré raisonnablement le coût de la couverture de base que vous proposez. Vous nous parlez d'un coût unitaire de 4 000 francs par personne, alors que le coût moyen de base pour le régime général est actuellement de 12 000 francs.
Ce surcoût sera supporté par les caisses d'assurance maladie. Or, les derniers chiffres publiés sur l'état des comptes de la branche maladie ne nous incitent pas à l'enthousiasme, d'autant que la conjoncture économique de notre pays aurait pu nous permettre d'espérer bien mieux.
Ce texte est également irresponsable parce que vous n'avez pas créé un organisme de surveillance des dépenses qu'il va engendrer.
M. Charles Descours, rapporteur. Très bien !
M. Michel Esneu. Il l'est aussi parce que vous vous refusez à anticiper les risques pourtant flagrants dont il est assorti, tels que les conséquences qu'il aura pour les organismes de recouvrement, l'augmentation des cotisations sociales à moyen terme et surtout, j'y insiste, la déresponsabilisation de nos concitoyens.
Avec les 35 heures, vous aviez expliqué aux Français que l'on gagnerait plus en travaillant moins. Vous allez réussir la quadrature du cercle en tentant de les persuader que l'on vivra mieux en gagnant moins, car la couverture maladie universelle va engendrer des effets de seuil de nature à entraver le retour à l'emploi.
Circonspects quant à la forme, déçus face à l'inégalité établie par votre texte, lassés de la déresponsabilisation faite loi, nous aurions pu écarter ce projet décevant et inapplicable. Toutefois, il était essentiel de débattre sur ce sujet préoccupant qu'est celui du droit de l'accès aux soins des plus démunis.
Les inégalités de ce texte peuvent être corrigées. Ainsi, le rapporteur de la commission des affaires sociales, Charles Descours, propose à notre Haute Assemblée des solutions concrètes à enveloppe constante. A l'inégalité et à la déresponsabilisation, il répond : solidarité et raison.
En maintenant le seuil de remboursement intégral au RMI, nous faisons le choix de la solidarité.
En augmentant le nombre de personnes bénéficiaires de la couverture de base au-delà de vos propositions, nous faisons le choix de l'universalité.
En lissant l'effet de seuil, nous faisons le choix de l'égalité.
En solvabilisant les personnes, nous faisons le choix de la responsabilité.
En créant un organisme de contrôle, nous faisons le choix de la raison.
En intégrant les mutuelles dans le dispositif qu'elles financent, nous faisons le choix du partenariat.
Pour toutes ces raisons, parce qu'il y va de la santé de nos concitoyens les plus démunis et de l'équilibre budgétaire de notre sécurité sociale, je voterai les propositions de notre rapporteur qui vont dans le sens d'une plus grande équité et d'une plus grande justice sociale (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Autain.
M. François Autain. Monsieur le président, madame le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous abordons aujourd'hui la discussion d'un texte qui sera, demain, l'honneur et la marque de la réussite du Gouvernement dirigé, depuis deux ans maintenant, avec succès, par M. Lionel Jospin.
L'institution d'une couverture maladie universelle répond aux engagements pris par les partenaires de la gauche plurielle. Elle répond surtout à une urgence sociale et à une nécessité sanitaire impérieuse.
L'analyse très complète présentée par mes collègues Marie-Madeleine Dieulangard et Gilbert Chabroux sur la couverture maladie universelle me permet de réduire mon propos à trois remarques essentielles, plus particulièrement destinées au rapporteur Charles Descours.
Première remarque : bon gré, mal gré, la majorité sénatoriale approuve le choix fait par le Gouvernement.
M. Jean Chérioux. Pourquoi « mal gré » ?
M. François Autain. Parce que vous êtes un peu contraints, tout simplement !
M. Jean Chérioux. Absolument pas ! Ce n'est pas convenable de dire cela !
M. François Autain. Nous avons la liberté d'expression dans cet hémicycle ! Je l'utilise !
M. Jean Chérioux. Oui, mais on peut redresser un propos inexact !
M. François Autain. Comment ne pas approuver un projet dont la finalité est de permettre une égalité effective d'accès aux soins ? Comment ne pas souligner, à cet égard, que le gouvernement précédent, parce qu'il ne proposait pas l'accès à la protection complémentaire, ne permettait pas d'assurer cette égalité effective d'accès aux soins ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. C'est évident !
M. François Autain. Deuxième remarque, monsieur le rapporteur : l'attachement subit que vous manifestez à des principes fondateurs de la sécurité sociale,...
M. Charles Descours, rapporteur. Ce n'est pas subit ! Mon gaullisme n'est pas récent !
M. François Autain. ... dont une partie non négligeable de la majorité sénatoriale ne cesse de demander la remise en cause, me paraît étrange.
Je ne connais qu'un principe fondateur de la sécurité sociale : assurer une couverture aussi égale que possible des malades, des personnes agées et des familles.
Le projet de loi qui nous est soumis, cinquante ans après la création de notre système de protection sociale, lui permet de se conformer complètement à ce principe.
M. Charles Descours, rapporteur. Un principe que nous devons au général de Gaulle !
M. François Autain. Troisième et dernière remarque : l'alternative proposée par la commission procède, pour l'essentiel, de la méthode Coué.
Le progrès social à coût constant, cela n'existe pas, monsieur le rapporteur. Si l'on couvre plus de personnes avec la même enveloppe, c'est forcément que l'on couvre moins bien.
M. Charles Descours, rapporteur. Ça, c'est une idée socialiste, monsieur le questeur !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. L'argent ne fait pas tout !
M. François Autain. Quant aux conditions techniques et financières de mise en oeuvre de votre allocation, je les ai vainement cherchées dans un rapport qui consacre plus de quarante pages à dénoncer le dispositif gouvernemental et moins de cinq à se risquer à décrire avec précision le projet alternatif de la commission. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Charles Descours, rapporteur. « Ce qui se conçoit bien s'énonce clairement et les mots pour le dire arrivent aisément » : plus c'est long, plus c'est compliqué !
M. François Autain. Je vous invite surtout, monsieur le rapporteur, à entendre le sage conseil, si je l'ai bien compris, de votre collègue Claude Huriet : à vous crisper trop sur votre projet alternatif, ne perdez pas toute chance d'attacher votre vote à un texte dont six millions de Français auront tôt fait de comprendre l'importance dans leur vie quotidienne.
Si j'interviens ce soir, c'est toutefois moins sur ce sujet essentiel que sur le titre IV, consacré à la modernisation sanitaire et sociale.
M. Charles Descours, rapporteur. Je comprends !
M. François Autain. Moderniser, c'est « adapter au besoin nouveau ». La mission du législateur est, précisément, d'adapter la loi aux évolutions de la société. Je regrette que la commission ait choisi de demander au Sénat de renoncer à l'accomplissement de sa mission.
Je le regrette d'autant plus que les dispositions contenues dans ce titre, loin d'être disparates, s'organisent au contraire autour de trois thèmes principaux, parfaitement complémentaires du volet consacré à la couverture maladie universelle.
M. Charles Descours, rapporteur. Ce sont les lunettes roses !
M. François Autain. Premier thème : la santé publique, notamment dans ses rapports avec les droits des personnes.
Deuxième thème : la planification sanitaire et la coopération inter-hospitalière.
Troisième thème : les professions de santé.
La cohérence de ces dispositions méritait mieux, cher Claude Huriet, qu'une position de principe qui coûte plus, me semble-t-il, au pouvoir d'initiative du Sénat qu'à un gouvernement qui, comme ses prédécesseurs, craint plus que tout ces textes qui commencent avec peu d'articles ne finissent avec un nombre à trois chiffres en arrivant au port. (Sourires.)
Sur le fond, vous me permettrez de m'attarder quelques instants sur certaines des dispositions du titre IV qui ont particulièrement retenu mon attention.
M. Charles Descours, rapporteur. Auxquelles vous allez attacher votre nom, monsieur Autain !
M. François Autain. S'agissant des dispositions relatives à la santé publique, je suis, comme vous, madame le ministre, mais aussi comme vous, monsieur le rapporteur, soucieux du respect des droits des personnes, aussi longtemps que les règles qu'il exige ne contrarient pas les objectifs de santé publique.
Cette appréciation commandera l'attitude de mon groupe sur les amendements proposés pour la définition du volet de santé de la carte d'assurance maladie, à l'article 33, mais aussi pour le traitement des données personnelles de santé à des fins d'évaluation ou d'analyse des activités de soin et de prévention, à l'article 37. Je dois dire qu'à cet égard nombre des amendements de M. le rapporteur Claude Huriet méritent, pour le moins, notre intérêt soutenu.
M. Charles Descours, rapporteur. Mais je suis solidaire de M. Huriet !
M. François Autain. Sur ce premier volet, je vous proposerai, au nom de mon groupe, plusieurs dispositions complémentaires.
Deux de nos amendements viseront d'abord à améliorer encore notre dispositif de sécurité sanitaire en précisant davantage certaines des compétences du directeur général de l'agence française de sécurité sanitaire des aliments. (M. Descours, rapporteur, applaudit.)
Un autre amendement visera à préciser le cadre légal de certaines interventions médicales lorsque, portant atteinte à l'intégrité du corps humain, elles présentent un caractère préventif dont la légitimité ne peut être discutée mais dont la légalité n'est pas clairement établie.
M. Charles Descours, rapporteur. Tout ça, c'est nous !
M. François Autain. Un dernier amendement tirera les conséquences de votre abstention, monsieur le rapporteur, en reprenant au compte de notre groupe une proposition à laquelle je vous sais - je m'adresse évidemment toujours à Claude Huriet - à juste titre, très attaché et qui doit permettre de mieux établir le bilan d'activité et le bilan financier des comités consultatifs de protection des personnes dans la recherche biomédicale.
S'agissant des dispositions relatives à la planification sanitaire et à la coopération inter-hospitalière, nous approuvons évidemment le remarquable travail accompli par le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Alfred Recours, et par Claude Evin, auquel ces dispositions doivent beaucoup.
M. Charles Descours, rapporteur. Le Gouvernement veut supprimer ces articles ! Vous n'êtes plus à jour, monsieur Autain !
M. François Autain. Je ne veux pas anticiper, monsieur le rapporteur ! Vous en savez apparemment plus que moi !
L'adhésion de mon groupe à ces dispositions sera, comme celle de la commission elle-même, commandée par l'appréciation du Gouvernement sur certains articles qui ne doivent rien aux auteurs dont je viens de saluer le remarquable travail.
Sur ce deuxième volet, mon groupe ne propose aucun amendement.
S'agissant enfin des dispositions relatives aux professions de santé, nous approuvons, madame le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, celles qui tendent à renforcer les relations qu'établissent ces professions avec l'assurance maladie. Je pense d'abord à la validation des conventions médicales nationales, mais aussi aux bases légales données à la convention entre les pharmaciens d'officine et l'assurance maladie. (M. Descours, rapporteur, applaudit.)
Je regrette beaucoup que, sous le prétexte de la pluralité d'expression, le rapporteur se refuse à inscrire la formation médicale continue dans un cadre plus conventionnel, qui serait seul à même de moraliser les pratiques actuelles.
Nous approuvons aussi la plupart des dispositions qui visent le statut des professions de santé, même si nous pensons que certaines méritent réexamen, comme c'est le cas de l'artice 34 bis, relatif à la certification des compétences des aides opératoires.
S'agissant de l'artice 37 quindecies, relatif aux honoraires des praticiens exerçant une activité libérale à l'hôpital, vous me permettrez de considérer, monsieur le rapporteur, que la déontologie médicale a bon dos. J'ai eu moi-même l'occasion de dénoncer à cette tribune, à la lumière d'un rapport très sévère de la Cour des comptes, les pratiques de certains médecins hospitaliers. Il est des circonstances où les principes déontologiques, aussi respectables soient-ils, doivent céder le pas devant les nécessités de la morale.
J'en viens maintenant aux dispositions relatives aux médecins titulaires de diplômes extra-européens ou de nationalité extra-européenne.
Combien de temps faudra-t-il, madame le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat - et ce n'est pas contre vous que j'instruis ce procès - pour que le législateur n'ait plus à revenir sur ce sujet ? Il reste que les dispositions proposées sont nécessaires, même si elles doivent être aménagées. Certaines des propositions de la commission recevront notre soutien. Pour notre part, nous entendons, par voie d'amendement, faire en sorte que le médecins français rapatriés d'Algérie ayant regagné le territoire national à la demande des autorités françaises puissent y exercer sans entrave leur profession.
Nous entendons par ailleurs apporter notre contribution à ce dernier volet du titre IV par l'ajout de deux articles.
Le premier, dont la taille est à la mesure de l'ambition qui l'inspire, tend à améliorer encore les conditions de création, de transfert et de regroupement d'officines de pharmacie. Longuement négociées avec le milieu...
M. Charles Descours, rapporteur. Quel humour !
M. François Autain. ... le milieu pharmaceutique,...
M. Charles Descours, rapporteur. Dommage que nous n'ayons pas été au courant des négociations !
M. François Autain. ... les dispositions proposées sont de nature à améliorer sensiblement la répartition géographique du service pharmaceutique.
M. Charles Descours, rapporteur. Comment les pharmaciens de droite se servent d'un gouvernement de gauche !
M. François Autain. Le second amendement tend, quant à lui, à permettre à une pharmacie à usage intérieur d'un établissement de santé d'assurer tout ou partie de la stérilisation de dispositifs médicaux pour le compte d'un autre établissement.
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Très bon amendement !
M. François Autain. Telles sont donc, mes chers collègues, madame le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, les remarques et les propositions complémentaires que j'entendais faire au nom de mon groupe qui, dois-je le dire encore une fois, votera avec un sentiment de fierté un texte capital pour la protection sociale de nos concitoyens. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier.
M. Michel Mercier. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le texte qui nous est soumis aujourd'hui, à mon sens, s'inscrit plus dans la longue histoire du développement de notre protection sociale qu'il ne marque une rupture ; mais ce n'est pas parce que, hier, il n'y avait pas les ténèbres que, demain, il n'y aura pas la lumière. (MM. Descours, rapporteur, Nogrix et Chérioux applaudissent.)
Je me propose donc d'examiner ce texte d'une façon objective afin de voir ce qu'il peut apporter à notre société.
Je crois que l'idée d'une couverture ou d'une assurance maladie universelle représente une évolution à la fois nécessaire et logique de notre système de protection sociale.
C'est une évolution nécessaire, car il est bien évident que nous souhaitons tous lutter contre l'exclusion et que l'exclusion du système de soins est la pire des exclusions. Que celui qui a un emploi et qui bénéficie d'un revenu ait un accès direct au système de protection sociale alors que celui qui n'a ni emploi ni revenu doive entrer dans ce système par une autre porte, voilà qui constitue en soi une forme d'exclusion scandaleuse, et nous ne pouvons qu'être tous d'accord pour porter remède à cette situation.
Les gouvernements précédents, vous l'avez rappelé, madame le ministre - et je me plais à souligner, à cet égard, votre honnêteté intellectuelle - étaient entrés dans cette voie, d'autant que, je l'ai dit, cette évolution est non seulement nécessaire mais aussi logique.
D'ailleurs, la façon dont le nouveau système sera financé - les 9 milliards de francs qui « remontent » des collectivités locales vers la couverture maladie universelle - démontre à l'évidence qu'il existait déjà un système.
Je veux brièvement rappeler le rôle des départements et dire pourquoi ils ont accepté qu'il y ait, en quelque sorte, cette « remontée » d'une compétence vers un système plus national.
Mes collègues, notamment Claude Huriet, ayant parfaitement décrit le système et dit ce qu'il y avait à en dire, je m'attacherai à deux points qui me semblent importants : le financement et ce que j'appellerai les conditions de la réussite de la réforme.
En fait, jusqu'ici, les départements jouaient un double rôle. Je le rappelle, il existe deux couvertures, une couverture de base et une couverture complémentaire, qu'il convient de ne pas confondre, le système étant déjà assez complexe. S'agissant donc de la couverture de base, les collectivités locales ne faisaient que payer la cotisation pour que la personne ait droit à une couverture au titre de l'assurance maladie. C'est que, ces vingt dernières années, l'évolution a été dans le sens d'un accès à l'assurance maladie qui soit universel. Et, aujourd'hui, tout le monde peut avoir accès à l'assurance maladie. Nous pouvons donc nous interroger sur les raisons pour lesquelles il y a encore des gens en France qui n'ont pas d'assurance maladie. Mais j'y reviendrai à la fin de mon exposé, quand je traiterai des conditions de la réussite de cette réforme.
M. Philippe Nogrix. Très bien !
M. Michel Mercier. Cela étant, et vous l'avez rappelé, madame la ministre, l'assurance maladie ne couvre pas tout : il faut trouver une couverture complémentaire. A cet égard, les départements ont, d'une façon générale, plutôt bien fait leur travail en consacrant plus de 5 milliards de francs à la mise en oeuvre d'une couverture complémentaire. Certes, elle n'était pas identique dans tous les départements, car le niveau de revenus pris en compte pouvait varier de l'un à l'autre.
Donc, autant les départements ne jouaient pas un grand rôle dans la couverture de base - mais ils payaient la cotisation afférente - autant le rôle qu'ils avaient à jouer dans la couverture complémentaire était important et intéressant, l'organisation même de cette couverture complémentaire étant fondée sur l'analyse de la situation personnelle des assurés concernés. Il fallait faire en sorte que tout le monde entre dans la protection sociale par la même porte.
C'est ce qui a conduit les départements, et depuis fort longtemps, à considérer que la couverture de base était non pas leur affaire - ils ne sont pas assureurs - mais celle d'abord de la sécurité sociale. Ils ont abandonné avec plus de difficultés leur rôle dans la couverture complémentaire.
Ils ont ainsi réagi, me semble-t-il, pour une seule raison : s'agissant d'un public particulier, s'agissant des personnes les plus démunies, les plus éloignées de notre système de protection sociale, il était difficile de dissocier couverture de base et couverture complémentaire et de ne pas traiter globalement la question de la couverture maladie « universelle », objet même du texte que vous nous proposez, madame la ministre !
Telle est la raison pour laquelle les départements ont accepté cette remontée de compétence - demain, si la loi les y oblige, ils n'auront plus d'ailleurs qu'à s'exécuter - et l'ont négociée avec votre ministère.
J'en viens maintenant au financement et au coût de la réforme ainsi que, plus important peut-être encore, aux conditions de sa réussite.
Du coût de la réforme il a longuement été question aujourd'hui. Permettez-moi, madame la ministre, mes chers collègues, de vous faire part de l'expérience d'un département qui a institué, voilà plus de dix ans, une carte santé et qui a retenu, comme d'autres d'ailleurs, un seuil de revenus un peu plus élevé que celui prévu dans le propre projet de loi. Il est exact que les plus démunis, lorsqu'ils bénéficient de soins, après en avoir été exclus, consomment moins de soins que le reste des citoyens. Les statistiques établies dans notre département sur dix ans font apparaître un taux de consommation très largement inférieur à celui de la moyenne des assurés sociaux. D'ailleurs, cette même expérience me permet de conclure que le coût de 1 500 francs pour la garantie complémentaire est sans doute très en deçà de la réalité. La somme de 2 100 francs me semble plus réaliste et vous aurez, nous aurons à financer la totalité de ce coût.
J'en viens à la méthode de financement de cette couverture maladie universelle et, tout d'abord, à la question de la remontée des crédits départementaux.
Il est logique, dans un système décentralisé, de faire suivre le financement et la compétence. Que les 9 milliards de francs consacrés par les collectivités locales remontent vers l'Etat par le mécanisme de la DGD nous paraît donc tout à fait normal.
Cependant, deux problèmes se posent.
Tout d'abord, les départements qui avaient décidé de se montrer généreux vont redonner à l'Etat plus que nécessaire. Mais ces décisions-là avaient été prises et, même si elles nous sont opposées, il y a malgré tout quelque logique dans cette affaire, encore que la justice n'y trouve pas tout son compte.
Mais il y a plus important : comment organiser la remontée des sommes actuellement acquittées par les communes ? Il s'agit, sur les 9 milliards de francs, d'à peu près 1,2 milliard de francs. Or, nous le savons bien, il n'existe aucune solution technique qui permettra de faire remonter cette somme et, de surcroît, les communes n'ont pas l'intention de faire preuve de bonne volonté à cet égard !
Je crois, madame la ministre, que la seule vraie solution consiste à supprimer le contingent normal d'aide sociale, qui, anachronique, ne joue plus de véritable rôle, la loi mais aussi les règlements départementaux d'action sociale ayant organisé, dans chaque département, l'accès aux droits d'une façon objective. Au demeurant, il n'est pas normal que l'assemblée délibérante d'une collectivité mette en place une politique et demande à une autre collectivité d'en payer une partie.
A la demande du comité des finances locales, le Gouvernement a engagé des négociations avec l'ensemble des organisations d'élus, négociations qui se sont déroulées sous l'égide du directeur général des collectivités locales. Un accord se dessine. Reste la situation totalement aberrante de certaines villes, la plus aberrante de toutes étant celle de la ville de Marseille, qui paie plus de 500 millions de francs par an au titre du contingent d'aide sociale. (Mme le ministre opine.)
J'estime donc, très honnêtement, que, pour des raisons à la fois techniques - régler l'affaire du financement de la CMU - et politiques - permettre au département d'exercer pleinement ses compétences et d'en être maître - il faut supprimer ce contingent d'aide sociale.
Je souhaite que, sur ce sujet, le Gouvernement prenne ses responsabilités et nous soumettent une proposition à la fin de la discussion du présent texte.
A présent, je dirai quelques mots sur ce qui me semble constituer les conditions de la réussite de votre réforme.
Sans entrer dans les détails techniques - ils ont toute leur importance, mais M. le rapporteur et différents intervenants ont déjà insisté sur ces points - j'indiquerai simplement que, s'agissant d'un public particulier qui ne s'adresse pas naturellement à un service de soins ou de protection, il convient, me semble-t-il, d'introduire une dimension qui manque assez cruellement dans votre projet, je veux parler du nécessaire accompagnement social. C'est sans doute la critique majeure que je formulerais à l'encontre de votre texte, qui est strictement administratif et beaucoup trop axé sur les questions de seuil, de revenus sans tenir compte de la situation globale des personnes concernées. Il faut donc véritablement ajouter un volet qui traite de l'accompagnement social des plus démunis. Songez que, aujourd'hui, 150 000 Français n'ont pas d'assurance sociale alors qu'il y ont droit, preuve que la démarche ne leur est pas naturelle et qu'elle est sans doute déjà trop compliquée.
Nous devons donc, ensemble, trouver le moyen d'ouvrir à tous l'accès à cette protection sociale, mais sans recréer pour autant, au sein même de la sécurité sociale, une sorte de régime particulier qui, réservé aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, cumulerait couverture de base et couverture complémentaire. Nous aurions alors manqué notre but à tous.
Autre condition de la réussite de cette réforme, j'aborderai maintenant le problème, bien réel, de l'effet de seuil.
Là où il y a seuil, il y a toujours effet de seuil. Mais il faut bien s'entendre sur cette notion. Il existe des seuils de revenus, très administratifs, comme le prouvent ces imprimés que vous complétez et qui, à un franc près, vous font accéder à une prise en charge ou vous en écartent. A cet égard, si l'on pouvait reprocher aux collectivités locales, notamment aux départements, le caractère hétérogène des niveaux de revenus requis, du moins doit-on mettre à leur crédit un véritable accompagnement social des personnes. Chacun était reçu par un travailleur social et bénéficiait d'un traitement personnalisé qui permettait de résoudre la question du seuil. En effet, en fonction de la situation de famille, de l'environnement de la personne, on pouvait prendre en charge totalement ou partiellement la dépense engendrée par la demande de soins.
M. Jean Chérioux. C'est tout à fait exact !
M. Michel Mercier. D'une façon ou d'une autre, cet accompagnement social, ce traitement personnalisé doit être généralisé.
Je ne pense pas qu'il faille demander aux collectivités territoriales d'investir dans cette couverture maladie universelle. Ce serait avouer son échec avant même la mise en oeuvre de la réforme. Je crois, au contraire, madame la ministre, que les collectivités territoriales peuvent conclure des contrats avec la sécurité sociale pour que les travailleurs sociaux, dont c'est le rôle, puissent tout à la fois amener vers la sécurité sociale des personnes démunies et leur offrir un traitement personnalisé dont je pense qu'il est l'une des solutions au problème du seuil auquel nous faisons tous le reproche d'être trop abrupt.
Madame la ministre, nos concitoyens éprouvent un besoin de considération tout à fait essentiel et doivent rester des personnes à part entière. Si nous voulons vraiment que la réforme réussisse, il faut aussi que, du côté de la sécurité sociale, un certain changement culturel intervienne pour offrir cet accueil et cet accompagnement.
Je souhaite que ce débat nous permette de trouver ensemble la meilleure des solutions en sachant que cette loi, loin d'être une fin en soi, n'est qu'une étape et que d'autres suivront. Mais nous souhaitons dès à présent faire notre possible pour progresser vers la disparition d'une exclusion qui est, il est vrai, tout à fait insupportable. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Othily.
M. Georges Othily. « La nation garantit à tous la protection de la santé ». Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ce principe constitutionnel que nous devons respecter me semble être aujourd'hui quelque peu bafoué. Nombre de nos concitoyens se soignent mal ou pas du tout, et ce pour des raisons financières.
Ce douloureux constat est intolérable. Comment accepter une telle inégalité devant la maladie ?
La création d'une couverture maladie universelle relève d'une démarche généreuse. C'est la raison pour laquelle j'y suis attaché, et plus particulièrement parce qu'elle répond à bon nombre de problèmes auxquels la Guyane, la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion sont confrontés compte tenu de leurs spécificités. Je pense notamment à la prise en charge par l'Etat des étrangers en situation irrégulière.
Je prendrai l'exemple de la Guyane. En raison de sa situation géographique, la Guyane doit faire face à une très forte immigration, souvent clandestine, en provenance du Brésil, du Surinam, du Guyana ou d'Haïti. Il est évident que cette situation particulière génère des dépenses d'aide médicale démesurées. Or les dotations qui lui sont allouées ne tiennent pas compte de cette évolution hors norme. Il n'était donc pas équitable que la Guyane prît en charge des dépenses d'aide médicale importantes alors que les recettes équivalentes ne lui étaient pas attribuées.
Le département avait envisagé de supporter les dépenses d'aide médicale des étrangers en situation régulière et de proposer à l'Etat de subvenir aux dépenses d'aide médicale des étrangers en situation irrégulière.
Je suis heureux de constater que le texte dont nous débattons va plus loin puisqu'il prévoit que les étrangers en situation irrégulière, ainsi que les non-résidents accueillis pour des raisons humanitaires, sur décision individuelle du ministre chargé de l'action sociale, bénéficient de l'aide médicale d'Etat.
Cette disposition permettra de rendre l'Etat responsable des dépenses de santé des étrangers non-résidents dans le département et qui viennent en Guyane uniquement pour se faire soigner. Je pense plus particulièrement aux femmes enceintes venues pour accoucher.
C'est pourquoi je ne peux qu'approuver le transfert de prise en charge des étrangers vers l'Etat.
Toutefois, je me permets d'émettre quelques réserves quant aux modalités financières qui accompagnent le transfert des compétences des départements en matière d'aide médicale.
L'article 13 du projet de loi prévoit en effet une réduction de la dotation générale de décentralisation, calculée sur la base des dépenses consacrées par les départements au titre de l'aide médicale en 1997, diminuée de 5 %.
Cette disposition présente un désavantage majeur pour la Guyane puisque les dépenses en matière d'aide médicale ont pratiquement doublé entre 1996 et 1997.
Les facteurs de cette augmentation sont multiples.
Il s'agit, tout d'abord, d'une dette budgétaire d'aide médicale hospitalière qui s'élève à plus de 161 millions de francs pour les années 1988 à 1994. Pour apurer cette dette, le département de la Guyane a conclu, en juillet 1997, des conventions avec deux hôpitaux. Le montant des dépenses budgétaires pour ces deux hôpitaux s'élève, pour 1997, à plus de 23 millions de francs.
Le département a également signé en 1995 un moratoire avec la sécurité sociale pour régler une dette de plus de 27 millions de francs. En 1997, il a remboursé plus de 5 millions de francs.
Par ailleurs, une accélération des paiements et un traitement beaucoup plus rapide des dossiers d'aide médicale des années 1995 à 1997 ont contribué à cette augmentation.
Enfin, le département a réglé une somme de plus de 779 000 francs relative à un retard de paiement pour les années 1994 et 1995.
En fait, les dépenses réelles de l'exercice 1997 s'élèvent à plus de 6 millions de francs.
Aussi, madame la ministre, comprenez mon inquiétude quant à l'application de l'article 13 de votre projet de loi ! Il me paraît souhaitable et nécessaire que toutes ces données soient prises en compte, afin de ne pas obérer de façon trop importante le budget du département de la Guyane au moment du transfert des compétences de l'aide médicale vers l'Etat.
Par ailleurs, je souhaiterais que vous m'indiquiez dans quelle mesure le département continuera à régler ces moratoires après le 1er janvier 2000.
Après avoir entendu les réponses que vous m'apporterez, je voterai ce texte.
M. le président. La parole est à M. Cazeau.
M. Bernard Cazeau. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, voilà quelques mois, à l'occasion d'une question d'actualité posée au nom du groupe socialiste, nous rendions hommage, déjà, au fait que la couverture maladie universelle appartenait à l'ensemble des textes prioritaires que le Gouvernement souhaitait voir adopter.
C'est aujourd'hui chose faite, avec l'examen de ce texte par la Haute Assemblée. C'est aussi la preuve que le Gouvernement tient ses engagements.
En effet, ce texte est un véritable serpent de mer depuis 1995. Nous approuvons et apprécions, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, votre volonté politique de permettre à six millions de personnes de ne plus renoncer, demain, à se faire soigner faute d'une couverture maladie de base ou d'une couverture complémentaire, ou des deux.
Cette volonté va donner vie et réalité aux ambitions initiales des pères fondateurs de la sécurité sociale - à cet égard, nous ne faisons pas la même lecture que M. le rapporteur - formulées voilà plus de cinquante ans.
Déjà, le Gouvernement, en définissant ses grands principes dans son programme de lutte contre les exclusions, avait clairement indiqué qu'il refusait toute solution pouvant se traduire par une médecine spécifique ou par une modulation des remboursements en fonction des revenus.
N'en doutons pas, cette loi fera date sur le plan social. Afin de ne pas être redondant, je n'ajouterai rien sur le fond aux excellents propos tenus par mes collègues Mme Dieulangard, MM. Autain et Chabroux. Je recentrerai mon propos sur le transfert de compétence et sur les modalités de celle-ci entre les départements et l'Etat, les départements ayant, dans leur majorité, on l'a dit tout à l'heure, souhaité le retour à l'échelon national de l'assurance sociale, qui leur avait été dévolue depuis le 1er janvier 1987.
Ce sera une innovation et l'aboutissement d'une vieille revendication, si nous savons aller au terme de notre réflexion et dans les délais les plus courts en profitant de la fenêtre législative qui nous est offerte.
Nous le savons, ce bouleversement du périmètre des compétences des collectivités locales va se traduire par des mouvements financiers importants.
Le financement de la CMU sera d'abord assuré, du moins en ce qui concerne les collectivités, par le transfert à l'Etat de crédits d'ores et déjà mobilisés par les départements au profit de la santé des personnes les plus démunies.
Cette réduction des compétences des départements en matière d'aide sociale s'accompagnera, dans un deuxième temps, d'un transfert de ressources des départements vers les organismes sociaux.
Nous sommes d'accord pour que cette diminution se fasse par le biais de la dotation globale de décentralisation, d'autant qu'il leur est concédé un effort financier en limitant ce prélèvement, puisque cette dotation sera calculée sur la base des dépenses consacrées par les départements à l'aide médicale en 1997, diminuées de 5 %. Cela nous ramène à un prélèvement de 95 % de la part des dépenses consacrées à cette aide.
La méthode paraît logique. Elle a le mérite de la simplicité et de la neutralité financière. Cependant, cela a été dit un peu sur toutes les travées, elle mécontente certains, notamment les départements où les bénéficiaires sont nombreux et qui ont conduit une réelle politique sociale. En effet, ils pourront se sentir pénalisés, car s'étant engagés bien au-delà de ce qui était obligatoire, ils vont participer davantage au financement de la CMU.
M. Philippe Nogrix. Eh oui !
M. Bernard Cazeau. Ils ont l'impression à la fois de subir une injustice au regard des efforts déployés et d'être victimes d'un transfert d'une partie de la fiscalité départementale que ne compensent pas les 5 % laissés à disposition.
Cela pose d'ailleurs aussi en corollaire le problème de ce vieux serpent de mer qu'est la solidarité fiscale entre les départements - n'est-il pas vrai, monsieur Mercier ? (Sourires.) - qui relève d'ailleurs non pas de votre compétence, madame le ministre, mais, me semble-t-il, de celle de M. le ministre de l'intérieur, et c'est pourquoi je n'y insisterai pas.
Bref, quelle que soit la méthode retenue, une autre question devra être tranchée : celle de l'incidence de la suppression totale de l'aide médicale sur les contingents communaux d'aide sociale.
En effet, si les départements effectuent l'intégralité des dépenses d'aide sociale, ils en partagent en revanche le financement avec les communes à travers ces contingents communaux d'aide sociale. Or, madame la ministre, si nous sommes tous d'accord sur le principe de la nécessité de supprimer les contingents communaux pour parvenir à resoudre ce problème, en revanche, certains des membres de cette assemblée s'opposent encore entre eux s'agissant du mode de compensation à mettre en place à l'occasion de ce texte.
Pourtant, le bon sens politique et les principes juridiques imposent que l'on trouve un accord.
Le bon sens politique le veut, car la compétence en matière d'aide médicale n'appartenant plus au département, ce dernier se transformerait en banquier vis-à-vis des communes, et là n'est pas son rôle. Il faut que chacun puisse s'y retrouver, sans provoquer d'animosité des uns envers les autres. (M. Michel Mercier fait un signe d'assentiment.)
Le principe juridique le commande, car qui dit transfert de compétences dit transferts des crédits qui accompagnent leur mise en oeuvre. C'est un vieux principe des lois de décentralisation, dont l'application n'a d'ailleurs pas toujours été à la hauteur des espérances des collectivités locales au fil des ans.
Il semble cependant qu'un accord puisse être trouvé aujourd'hui sur la proposition faite, dans le cadre de la dotation générale des collectivités locales, la DGCL, d'un retour par une diminution au franc le franc à travers la DGF communale et par un abondement à due concurrence de la DGD départementale. C'est d'ailleurs ce souhait qui sous-tend le sous-amendement que nous avons déposé au nom du groupe socialiste et apparentés, en tenant compte par ailleurs de l'instauration - évoquée sur de nombreuses travées - d'un abattement en faveur des communes les plus défavorisées par le mode de répartition précédent. A cet égard, je préciserai que les communes les plus défavorisées l'ont souvent été du fait des départements qui ont délibérément transféré au-delà de la moyenne légale de 15 %. On a rappelé tout à l'heure l'exemple du département des Bouches-du-Rhône et de la ville de Marseille, où ce taux a tout de même atteint 30 % !
M. Michel Mercier. Qui présidait le conseil général des Bouches-du-Rhône ?
M. Bernard Cazeau. Il me semble donc primordial que les reversements qui s'effectueront au titre des compensations soient réalisés sur la dotation générale de décentralisation attribuée au département, et non sur la DGE comme on semble vouloir nous y inciter.
Il s'agit là, d'une part, d'une sécurité pour cette institution locale et, d'autre part, d'une logique et d'une cohérence législative.
Je cesserai d'évoquer les problèmes techniques pour conclure, madame la ministre.
Le texte portant création de la CMU sera certainement une des grandes lois sociales qui viendra couronner l'action sociale de la gauche au pouvoir, particulièrement au cours des vingt dernières années. M. Michel Mercier. Ah !
M. Bernard Cazeau. Eh oui ! La réduction du temps de travail,...
Mme Nelly Olin et M. Michel Mercier. Eh oui ! (Sourires sur plusieurs travées de l'Union centriste et du RPR.)
M. Bernard Cazeau. Eh oui ! La réduction du temps de travail, disais-je, le RMI - eh oui ! tout le monde en parle - ...
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Et trois millions de chômeurs !
M. Bernard Cazeau. ... et la CMU sont un trépied social dont nous sommes fiers et qui, à côté de la modernité de la prise en charge sociale, constitue, n'en déplaise à certains, une solidarité indispensable pour l'équilibre de notre société à l'aube du nouveau millénaire. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Richert.
M. Philippe Richert. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, personne ne peut nier la réalité : selon une récente enquête menée par le CREDES, 23 % des personnes interrogées - presque un quart de la population sondée ! - ont renoncé à des soins pour des motifs financiers, 150 000 ne sont pas couvertes par l'assurance maladie et 7 millions n'ont pas de couverture complémentaire.
Ce constat grave - oui, proprement inacceptable ! - résulte de l'échec de la réforme de notre système de santé, ne nous le cachons pas. Désormais, nous sommes l'un des pays d'Europe où les remboursements sont parmi les plus faibles et où les personnes exclues du système de soins sont parmi les plus nombreuses, sans pour cela que nous réussissions, les chiffres l'ont encore montré, à rétablir les équilibres financiers.
Reprenant, madame la ministre, un projet d'Alain Juppé, l'objectif que vous poursuivez est donc louable, et nous ne pouvons qu'y souscrire : assurer, à compter du 1er janvier 2000, un accès gratuit aux soins à 6 millions de personnes trop démunies pour pouvoir se faire soigner convenablement.
Comme il a été dit tout à l'heure, les départements n'ont pas attendu ce projet de loi pour réagir avec la mise en place d'une aide médicale gratuite en relation avec les centres médico-sociaux, les communes et les associations, mais aussi grâce à la carte santé et aux réseaux de soins. Grâce à la proximité et à la souplesse, malgré les distorsions entre départements, un service a ainsi été rendu à nos populations.
Le projet de loi que vous nous proposez aujourd'hui me laisse quelque peu insatisfait, et m'inquiète même parfois sur plusieurs points.
Premièrement, ce projet est centralisateur. Pour moi, qui pense que la décentralisation est un bien pour notre société, c'est un problème.
Vous avez choisi de retirer aux départements, collectivités de proximité, la compétence en matière d'accès gratuit aux soins pour la donner aux caisses primaires d'assurance maladie, et donc indirectement à l'Etat.
Pour éviter que l'Etat ne donne le sentiment de transférer puis de reprendre des compétences aux départements et d'hésiter sur la poursuite de la décentralisation, il faudrait qu'il propose simultanément et en retour de nouveaux transferts de compétences aux conseils généraux. Nous aurions ainsi la garantie que l'on ne reprend pas d'une main ce que l'on nous avait donné hier de l'autre.
Deuxièmement, les problèmes de santé sont souvent une composante forte des difficultés sociales. Or vous retirez aux départements la responsabilité de l'accès aux soins, ce qui les prive d'un levier capital en matière de lutte contre l'exclusion.
Troisièmement, les critères d'éligibilité que vous avez retenus sont administratifs, c'est-à-dire sans proximité, sans souplesse, et ils comportent des effets de seuil importants. Résultat, sous prétexte d'égalité, vous risquez d'introduire une profonde inégalité entre les travailleurs et les bénéficiaires, entre les assurés et les non-assurés. Souvenez-vous de cette citation de Montesquieu, madame la ministre : « On gouverne bien de loin, mais on n'administre bien que de près. » Cette citation garde toute son actualité dans le cas présent.
Quatrièmement, vous avez fait le choix de l'assistance plutôt que de la responsabilisation. Or, s'il est un élément indispensable à la dignité de toute personne quels que soient ses revenus, c'est son indépendance. La responsabilisation est un élément d'intégration. En ne prévoyant pas de contribution, même minime, vous continuez d'exclure davantage.
Cinquièmement, il existe un flou sur la nature des soins pris en charge. Allez-vous prendre en charge les frais d'optique et les frais dentaires, exclus le plus souvent des systèmes de couverture maladie universelle mis en place chez nos voisins européens ?
Sixièmement, le coût du dispositif est incertain. Estimé à 1 500 francs pour les soins et les médicaments par personne et par an par vos services, il est prévu à 2 500 francs par les organismes complémentaires. Va-t-il finalement coûter 9 milliards de francs ou 12 milliards par an ? En tout état de cause, la prévision de 1 500 francs par personne et par an semble nettement insuffisante.
Le dispositif comporte également un risque important de dérapage. L'exemple du RMI est, à cet égard, inquiétant. Censé concerner 300 000 personnes au départ - rappelez-vous ! -, il compte aujourd'hui 2,5 millions de bénéficiaires, désormais sans réelle obligation d'insertion. Le coût du dispositif a même été multiplié par deux en dix ans.
Enfin, madame la ministre, vous avez fait le choix de financer la couverture maladie universelle essentiellement sur fonds budgétaires nationaux ou départementaux au lieu de prévoir les économies nécessaires. Dorénavant, nous devrons essayer de financer les nouveaux schémas et les nouvelles politiques que nous voulons mettre en oeuvre par des économies plutôt que par des dépenses complémentaires.
Les comptes de la sécurité sociale présentés hier ne vous ont, je crois, pas trop étonnée. Le plan proposé par M. Johannet n'est-il pas encore suffisant ? Vous lui réclamez des propositions alors qu'il vous en a encore fait très récemment !
Pour conclure, permettez-moi de dire qu'en ce qui concerne la suppression du contingent communal d'aide sociale je confirme mon approche positive en souhaitant que les modalités retenues ne perturbent pas trop les équilibres financiers de nos budgets sociaux départementaux, puisqu'en la matière un certain nombre d'entre eux sont souvent allés bien au-delà de ce qui était demandé.
Je terminerai en louant vos intentions mais en regrettant que les moyens que vous utilisez risquent, dans un certain nombre de cas, d'aggraver l'exclusion. D'ailleurs, cette remarque va dans le sens du récent rapport de la Cour des comptes qui dénonce le choix fait en faveur des dépenses de fonctionnement au détriment des dépenses d'investissement.
J'espère, madame la ministre, que la discussion qui se déroulera au Sénat permettra d'apporter des réponses, d'atténuer ces critiques, pour donner à ce texte si important pour les exclus potentiels de notre système de soins la faculté de répondre avec la souplesse nécessaire à ces enjeux essentiels de notre société. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Domeizel.
M. Claude Domeizel. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la couverture maladie universelle, quel grand progrès social dans le domaine de l'accès aux soins et, plus globalement, de l'assurance maladie !
Nous sommes là dans le prolongement des mesures engagées par le Gouvernement et déjà adoptées lors de l'examen du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions.
Ce dispositif, élaboré au nom de la solidarité nationale, prévoit donc, dans sa première partie, d'étendre la couverture maladie obligatoire à tous ceux qui n'en bénéficiaient pas.
En cela, la couverture maladie universelle est l'aboutissement du projet initial, celui des créateurs de la sécurité sociale, pour généraliser la couverture sociale quel que soit le statut professionnel et social du bénéficiaire.
La couverture maladie universelle sera un levier permettant une amélioration pour tous de l'assurance maladie, pour une protection sociale vraiment solidaire, égalitaire, sans discrimination, où chacun pourra jouir des droits à accéder librement et immédiatement à la prévention et aux soins.
Il faut saluer cette extension à tous de la sécurité sociale. C'était déjà une idée de ses fondateurs en 1945 ! Un demi-siècle aura été nécessaire pour achever le processus engagé.
Au-delà de cette avancée sociale, qui ne peut qu'être reconnue de tous, le projet de loi comporte, dans sa deuxième partie, une innovation considérable lorsqu'on sait qu'environ 25 % de la population qui bénéficie de la couverture de base ne peut recourir à certains soins par manque de moyens. Or le projet prévoit d'accorder, en outre, une couverture complémentaire ainsi que la dispense d'avance de frais.
Comme cela a été déjà dit à l'Assemblée nationale par Jean-Claude Boulard, auteur du rapport Pour une couverture maladie universelle, base et complémentaire, « au fil des années, le ticket modérateur, qui n'a jamais rien modéré, s'est transformé en ticket d'exclusion, et l'on a abouti à ce paradoxe que dès lors qu'on ne détenait pas de couverture complémentaire - comme 15 % de la population - on était privé de la possibilité de jouir de ses droits ouverts par le régime de base ».
La couverture maladie universelle étend donc la couverture complémentaire à 6 millions de personnes.
Je ne reviendrai pas sur les principales questions qu'engendre l'extension de la couverture complémentaire. De nombreux intervenants dans cette discussion générale ont, en effet, éclairé le débat, que ce soit sur l'effet de seuil, sur le partenariat ou sur les questions de financement et de maîtrise des dépenses de santé.
Cependant, j'ai noté dans les propos du rapporteur que le projet de loi plaçait une partie de la population en dehors de notre système de protection sociale. Cette objection est surprenante lorsqu'on sait qu'au contraire elle va les y faire rentrer. Ou alors, que signifie le mot « universel » ?
Lorsque le Gouvernement choisit d'assurer gratuitement une couverture complémentaire à 10 % de Français, il est normal que cette gratuité incite à s'interroger sur la notion de responsabilité individuelle. Mais, à l'analyse, on s'aperçoit que tout autre système est matériellement impossible à réaliser et qu'il présente même le risque de passer à côté de l'objectif poursuivi : l'accès aux soins pour tous.
Même si, globalement, nos contemporains se soignent de mieux en mieux, même s'ils vivent mieux et de plus en plus longtemps, il n'en reste pas moins, malheureusement, que, derrière ces constats, demeurent encore de graves inégalités parmi nos concitoyens renonçant aux mesures de prévention et aux soins.
Ces inégalités entraînent évidemment la dégradation de leur état de santé et l'aggravation des difficultés financières, psychologiques, familiales. Cela, faut-il le souligner, ne facilite pas le maintien ou le retour à l'emploi selon les cas.
L'accès aux soins pour tous est en effet l'une des mesures qui permettent de restaurer la dignité des personnes en détresse et de renouer les liens qui les unissent à la société ou de les réinsérer dans notre communauté.
A ce sujet, madame la ministre, j'aurais souhaité intervenir une demi-heure plus tard : nous aurions été alors le 2 juin. C'est à cette même date, voilà deux ans, que la nouvelle majorité dont est issu votre gouvernement a été élue. Je pourrais citer de nombreuses réussites de ce gouvernement ! Je n'en citerai qu'une seule : notre pays compte près de 300 000 chômeurs de moins en deux ans.
Mais je reviens à mon propos, madame la ministre.
Vous menez un combat pour mettre un terme aux inégalités devant l'emploi, la retraite, et pour répondre aux droits fondamentaux des personnes physiques, notamment celui de la santé. Le groupe socialiste salue votre détermination car, je le disais voilà un instant, il a fallu un demi-siècle pour obtenir une telle avancée. La situation sociale, certes, s'est imposée, mais elle n'est pas récente. Aussi a-t-il fallu l'impulsion de tout un gouvernement, bien sûr celle de Lionel Jospin, mais aussi la vôtre, madame la ministre, pour arriver au projet de loi dont nous sommes en train de débattre.
En tentant d'atteindre l'universalité, notre pays s'efforce de résoudre une difficulté qui existe dans la plupart des pays de l'Union européenne, où une part de la population, évidemment la plus modeste, échappe à toute protection sociale.
Permettez-moi de signaler à cet égard qu'une étude comparée des dispositions existant dans quelques pays européens a été élaborée par la division des études de législation comparée du service des affaires européennes du Sénat. Je n'entrerai pas dans le détail, mais je vous livrerai l'essentiel de la conclusion de cet excellent document qui, j'en suis sûr, n'a échappé à personne.
« L'examen des dispositions en vigueur dans les pays étrangers retenus - il s'agit de l'Allemagne, du Danemark, des Pays-Bas, de l'Espagne, du Royaume-Uni, de la Suède et de la Suisse - montre que le projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle tend à placer la France parmi les pays offrant à leurs habitants la meilleure protection contre la maladie. » Elle constitue en cela une avancée sociale majeure qui est tout à l'honneur du Gouvernement.
S'agissant des critiques formulées à l'encontre des diverses mesures rajoutées en fin de projet, je considère, pour ma part, qu'elles n'enlèvent rien au corps même du dispositif et qu'elles ont en outre le mérite de débloquer un certain nombre de situations qui touchent d'ailleurs toutes à des problèmes de santé et qui posaient difficultés. Je pense particulièrement au sort des aides-opératoires et aides-instrumentistes pour lesquels, avec le groupe socialiste, j'ai déposé un amendement.
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Ah !
M. Claude Domeizel. Je comprends, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, sur le fond, la position du Gouvernement sur ce sujet. Cependant, nous sommes là confrontés à un réel problème pour des personnes, en majorité des femmes, dont la situation doit être régularisée. C'est le cas du personnel qui était en exercice avant la parution du décret du 15 mai 1993.
Je comprends également la position des professionnels qui ont accédé à ces emplois après avoir subi des examens.
Notre amendement permettra d'éviter une utilisation abusive de cette même mesure d'adaptation à la réalité en la bornant plus logiquement dans le temps, et en satisfaisant, pensons-nous, les intérêts de toutes les parties.
Je note par ailleurs avec satisfaction l'article 37 terdecies visant à la création de fédérations médicales interhospitalières ayant pour objet de regrouper des services départementaux ou des structures de centres hospitaliers en vue du rapprochement d'activités médicales. C'est, à notre avis, une bonne orientation.
A l'expérience, je suis certain qu'il faudra aller plus loin dans cette direction. La coopération dans d'autres domaines, en effet, se révélera très vite nécessaire.
Le projet dont nous débattons aujourd'hui fera, j'en suis sûr, partie de ces grandes lois qui marquent une législature, qui laissera une empreinte dans l'histoire sociale de notre pays et, osons le dire, sera un modèle à envier et à suivre pour nos voisins européens.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Nous en reparlerons !
M. Claude Domeizel. Nous en reparlerons, bien sûr !
De ce fait, je n'ai plus à douter, compte tenu de la vocation universelle de ce dispositif, que ce projet de loi recueille parmi nous un avis qui sera unanime à défaut d'être universel.
Pour sa part, le groupe socialiste soutient cette nouvelle démarche courageuse et volontaire du Gouvernement. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Franchis. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste.)
M. Serge Franchis. Monsieur le président, madame le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le projet de loi que nous examinons ce soir s'inscrit à la fois dans la politique de la santé et dans la politique de lutte contre les exclusions.
Dans quelque Etat qu'ils habitent, nos contemporains espèrent pouvoir bénéficier des dernières technologies et thérapies médicales.
L'augmentation continue de l'espérance de vie des Français témoigne, à cet égard, de la qualité des soins auxquels nos concitoyens ont eu accès jusqu'à maintenant.
Cependant, ce qu'ils souhaitent, ce qu'ils exigent, ce que nous exigeons tout naturellement, c'est l'élimination des carences et des inégalités de santé. Nous devons, par exemple, mieux prendre en charge la douleur, réduire l'incidence des affections nosocomiales, etc.
Nous devons répondre aux problèmes de la densité médicale, trop faible dans certaines parties du territoire. Nous savons qu'elle est insuffisante aussi dans plusieurs disciplines : l'anesthésie, la pédiatrie, etc. Nous savons également que des établissements hospitaliers manquent cruellement de moyens, de personnel médical, d'équipements.
Beaucoup reste à faire, vous l'avez admis, monsieur le secrétaire d'Etat. Les attentes sont nombreuses et légitimes.
Et puis, santé publique signifie aussi politique de prévention tout autant que politique de soins. Une réelle prévention contre les toximanies est engagée, notamment en matière de lutte contre le tabagisme.
Nous ne pouvons qu'approuver pleinement, monsieur le secrétaire d'Etat, toutes vos initiatives de renforcement de la prévention, du dépistage systématique, de la promotion de la santé et de soutien à la recherche.
La santé est un choix de société. Elle est un choix de société parce que les gens ont conscience des progrès thérapeutiques considérables qui sont possibles, année après année, pour faire reculer la mortalité prématurée. Elle est un choix de société parce que la recherche ouvre des voies prometteuses.
La société se mobilise contre les nouveaux fléaux, tels que le SIDA, et toujours contre le cancer. La France enregistre près de 200 000 nouveaux cas de cancer chaque année. Certains types de cancer connaissent même une progression inquiétante.
Et que dire des maladies psychiques, de la fréquence des dépressions et des suicides chez les jeunes ?
Le coût des technologies et des thérapies les plus récentes est élevé. Il s'agit d'un coût, mais aussi d'un investissement pour une meilleure santé, pour vivre mieux et pour vivre plus longtemps.
On relève aujourd'hui que, aux Etats-Unis, 14 % de la richesse nationale sont consacrés à la santé, contre 5,3 % en 1960. Actuellement, un Américain dépense en moyenne près de deux fois plus d'argent qu'un Européen, 75 % en plus.
« L'idée qu'un recul des remboursements devait entraîner dans notre pays un ralentissement de la consommation de soins s'est révélée erronée. Sauf à se transformer en ticket d'exclusion, le ticket modérateur n'a jamais rien modéré », je cite le rapport Boulard, comme mon prédécesseur à cette tribune.
Accompagner ce choix de société nécessite d'optimiser les actions de santé, notamment les actions publiques. La maîtrise des dépenses n'autorise toutefois pas d'enfermer la politique de santé dans une logique uniquement comptable, dans un cadre purement financier. Ce serait courir à terme le risque d'une raréfaction des soins eu égard aux potentialités.
Mais accompagner ce choix de société, c'est aussi permettre à quiconque d'accéder aux soins. Etant donné que, en 1996, un Français sur quatre a déclaré avoir renoncé à se soigner au moins une fois dans l'année pour des raisons financières, il apparaît souhaitable d'aménager notre système de protection sociale.
La couverture médicale universelle tend à organiser les droits plutôt qu'à réellement les étendre, puisqu'elle consiste essentiellement en un passage d'un régime d'aide médicale, souvent considérablement renforcé par les conseils généraux - dont certains ont mis en place des systèmes exemplaires de prise en charge - à un régime de sécurité sociale. Néanmoins, cet effort d'harmonisation sera profitable aux personnes les plus démunies, sous les réserves à l'instant exprimées par M. Michel Mercier, et permettra, de fait, une extension de la couverture complémentaire.
Je m'en remets à l'excellente analyse et aux propositions de M. le rapporteur pour que soient intégrés dans un même régime tous les ayants droit. Cela vaut mieux que créer une nouvelle catégorie car, après les smicards et les RMIstes, nous aurions alors les CMUistes.
L'allocation personnalisée à la santé que l'on nous propose d'instaurer est inspirée par le modèle de l'allocation logement. Elle contribue à effacer les effets de seuil, et elle est un moyen de responsabilisation des ayants droit, d'autant plus important que ceux-ci devraient avoir la faculté d'intégrer un régime mutualiste.
L'institution de la couverture maladie universelle offre l'occasion de faire sortir du régime d'assistance deux millions et demi de nos concitoyens en leur restituant, par une intégration au droit commun, une dignité à laquelle certains peuvent être très sensibles. C'est un aspect auquel nous devons aussi être attentifs.
Nous devons donc veiller maintenant à ne pas installer six millions de personnes dans une autre différence !
Au terme de cette brève intervention, je tiens à souligner un point essentiel, d'ailleurs mis en exergue par le rapport Boulard : l'extension de l'accès aux soins serait de portée limitée si elle ne concernait qu'une partie des dépenses et prenait insuffisamment en compte celles qui, comme les prothèses dentaires, auditives ou d'optique médicale, conduisent actuellement à de fréquentes renonciations. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants et du RPR, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Charles Descours, rapporteur. Très bien !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je vais tenter de répondre le plus complètement possible aux questions auxquelles je n'ai pas répondu par anticipation dans mon intervention liminaire.
Je note tout d'abord que vous êtes, bien sûr, tous d'accord sur les principes, mais je remarque aussi, mesdames, messieurs de l'opposition, que vous êtes davantage d'accord sur les principes que sur les modalités d'application !
Je constate avec plaisir cette unanimité mais, très franchement, ceux qui attendent pour se faire soigner ne peuvent se satisfaire de certains propos - pas de tous - que j'ai entendus.
M. Seillier a évoqué avec juste raison la nécessaire mobilisation des consciences sur cet accès de tous aux soins. Je crois au-delà à la nécessité de le financer si nous souhaitons que cela fonctionne.
Nombre d'entre vous ont dit que ces mesures sont généreuses. Je voudrais souligner qu'elles sont aussi financées. Nous n'avons pas eu pour habitude depuis deux ans - MM. Chabroux et Autain l'ont indiqué - de faire voter des textes sans prévoir leur financement, et personne ne peut prétendre que ce n'est pas le cas aujourd'hui. Nous avons simplement établi des priorités dans le budget de l'Etat pour financer effectivement les projets qui sont les nôtres pour l'emploi et la lutte contre les exclusions. Ce texte en fait partie.
S'agissant de la CMU et du texte que nous vous présentons, il s'agit bien, comme l'ont indiqué Mmes Dieulangard et Borvo ainsi que M. Cazeau, de faire bénéficier les plus démunis du même accès aux soins que les autres, et ce à titre gratuit. C'est là l'innovation majeure.
Nous ne sommes pas en train de mettre en place un système à deux vitesses ! Nous essayons de faire en sorte que chacun ait accès aux mêmes soins.
Avant d'aborder vos propositions, je souhaiterais répondre rapidement aux critiques.
Il s'agit tout d'abord de critiques de forme : je ne reviendrai pas sur le titre IV, Bernard Kouchner le fera. Mais vous avez vous-mêmes compris l'urgence de nos propositions. Je regrette moi aussi que nous n'ayons pas pu inscrire un « vrai » DMOS à l'ordre du jour de cette session. Mais il était important de prendre les mesures qui s'imposaient.
Vous avez critiqué la procédure d'urgence, et je peux le comprendre. Effectivement, il ne faut pas abuser de cette procédure mais, en l'occurrence, il y a bien urgence et, d'ailleurs, ne nous avez-vous pas reproché l'année dernière de ne pas avoir présenter ce texte plus tôt ?
Je dirai à ceux qui ont fait référence à l'AMU que ce dernier reproche aurait pu valablement être adressé au précédent gouvernement. En effet, M. Alain Juppé a annoncé l'AMU, c'est-à-dire la couverture de base et non pas la couverture complémentaire, en novembre 1995. Or il a fallu attendre décembre 1996 pour obtenir une note d'orientation de quatre pages et, ensuite, on n'a rien vu venir. Donc, l'urgence sur ce projet n'apparaissait pas très grande au précédent gouvernement.
Par ailleurs, ce projet aurait été, nous dit-on, mal préparé. On ne peut pas à la fois nous reprocher d'avoir pris trop de temps et nous dire qu'il a été préparé dans la précipitation !
Comme vous le savez, M. le Premier ministre a confié à Jean-Claude Boulard une mission qui l'a conduit d'ailleurs à rencontrer certains d'entre vous.
M. Boulard a travaillé d'abord sur le principe même et l'organisation technique de la CMU avant, dans une deuxième phase et après les orientations du Gouvernement, d'en négocier les modalités avec les principaux intervenants dont, bien entendu, la CNAM, les caisses d'assurances complémentaires, les mutuelles et l'association des présidents de conseils généraux. Je remercie d'ailleurs M. Mercier de l'avoir rappelé.
J'en arrive aux critiques de fond et, d'abord, à celles qui concernent les coûts.
Je voudrais que les choses soient claires sur ce point. Tout d'abord, ce projet ne va rien coûter à la sécurité sociale, comme je l'ai déjà dit à un certain nombre de reprises.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis. Ce n'est pas vrai !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Voyons, monsieur Oudin ! Vous avez fait une erreur à propos de la couverture de base.
Je vais essayer de vous l'expliquer gentiment, même si vous avez considéré que nos chiffrages étaient de mauvaise foi.
Vos chiffrages sont faux parce que vous avez retenu, pour l'assurance de base, un montant de 9 400 francs, qui vaut pour plusieurs ayants droit, alors que le montant réel est de 4 000 francs.
Si vous prenez en compte ce dernier montant, vous pouvez vérifier la véracité de nos chiffres en suivant très exactement votre raisonnement.
S'il vous plaît, monsieur le sénateur, quand vous vous trompez, évitez de dire aux autres qu'ils sont de mauvaise foi !
Essayons de parler correctement dans cette enceinte, et j'aurais répondu de la même manière si vous ne m'aviez pas fait des reproches qui, véritablement, me touchent car, je le dis encore une fois, je n'ai aucune raison de sous-estimer une réforme qui est, pour moi, majeure, si ce n'est la plus importante de celles que nous avons entreprises. Il s'agit en effet de l'accès aux soins pour tous, et je n'ai aucune raison de sous-estimer le coût d'une telle réforme.
Si j'avais estimé que le coût de cette réforme était supérieur, j'aurai prévu les mesures nécessaires pour la financer. Si je n'avais pas trouvé les financements nécessaires, j'aurais abaissé le seuil.
S'il vous plaît ne dites pas que l'on est de mauvaise foi lorsqu'on ne partage pas votre point de vue.
M. Hilaire Flandre. L'histoire le dira !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. L'histoire le dira certes mais, en l'occurrence, chacun peut vérifier.
J'ajoute que cette moyenne de 4 000 francs concerne uniquement le régime de base de la sécurité sociale, puisque chacun a bien compris que, en ce qui concerne le régime complémentaire, nous avons mis en place un financement particulier.
Par ailleurs, je le redis, l'estimation de 1 500 francs retenue pour l'évaluation de la couverture santé d'un ressortissant de la CMU a été établie à partir de données sur le reste à charge d'échantillons d'assurés sociaux.
Je répète également, même si j'ai bien évidemment entendu ce qui m'a été dit, que les organismes qui ont agréé ce calcul - ils n'avaient pas vraiment de raison dans les négociations que nous avions menées avec eux de nous dire qu'ils étaient d'accord si ce n'était pas le cas - ont, semble-t-il, devant votre commission, tenu des propos différents.
Peut-être pensaient-ils ou souhaitaient-ils que les négociations ne soient pas tout à fait terminées. Quoi qu'il en soit, très franchement, les premiers chiffres viennent de ces organismes et nous ont été fournis avant que nous ayons vérifié nous-mêmes sur un échantillon, auprès de la CNAM et dans un certain nombre de départements qui avaient mis en place la carte santé depuis quelques années, celui de M. Mercier étant l'un de ceux-là.
M. Charles Descours, rapporteur. Dans le département de M. Mercier, ce n'est pas 1 500 francs, et il vous l'a dit.
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Nous n'avons pas les mêmes chiffres ! Je ne considère pas que quiconque soit de mauvaise foi. Nous allons vérifier. Mais, selon nos informations, nous sommes à 1 500 francs en moyenne.
J'ajoute qu'il faut apporter quelques correctifs à l'échantillon des assurés sociaux qui sont retenus pour faire ce calcul.
Tout d'abord, la consommation médicale varie beaucoup selon l'âge. Or, les bénéficiaires de la CMU sont plus jeunes que la moyenne de la population. Nous avons pu, là aussi, le vérifier dans les départements tests.
Par ailleurs, la consommation varie en fonction des niveaux de revenus. Or, comme M. Mercier l'a dit tout à l'heure, ces assurés percevront, par définition, un revenu nettement inférieur à la moyenne nationale.
Enfin, l'échantillon que nous avons retenu chiffre la totalité des restes à charge. Or, la CMU ne paiera pas la totalité, par exemple pour les suppléments pour chambre individuelle dans un endroit déterminé et les prothèses dentaires.
Nous avons donc retenu le chiffre de 1 500 francs. En agissant ainsi, nous avons la conviction que nous avons gardé une marge de sécurité. Le Gouvernement est cependant tout à fait d'accord pour faire un bilan année après année. Et, s'il s'avérait qu'il y a des modifications, dont, aujourd'hui, je n'ai aucune raison de penser qu'elles doivent intervenir, nous en tirerons les conséquences. Selon moi, ces chiffres sont corrects en l'état actuel des données dont nous disposons. Ces calculs ne sont pas simplistes, monsieur Oudin, ni mensongers. Ils nous paraissent réalistes.
Le coût du dispositif est évalué à 1 500 francs multiplié par 6 millions de personnes, soit 9 milliards de francs en année pleine. Ce dispositif sera financé, d'une part, par une contribution des organismes de protection complémentaire et, d'autre part, par une dotation de l'Etat pour le solde après la remontée, sur laquelle je reviendrai, de sommes provenant des départements.
Ces recettes alimenteront un fonds spécifique créé par la loi et institué sous la forme d'un établissement public.
Sur ce point, je souhaiterais répondre à M. Descours que les dépenses du fonds seront constituées par le remboursement aux organismes d'assurance maladie des prestations versées au titre de la protection complémentaire, c'est-à-dire au franc le franc, pour reprendre votre propos, et par les remboursements aux organismes de protection complémentaire pour lesquels les déductions au titre des contrats ou des adhésions sont supérieures à la contribution de 1,75 %, à concurrence de 1 500 francs par personne.
C'est pourquoi vous ne pouvez pas dire que nous modifions les frontières entre la sécurité sociale et les caisses complémentaires. C'est en effet bien vers celles-ci et vers les organismes de prévoyance que s'oriente le système.
Les critiques portent aussi sur la remise en cause supposée de notre système de protection sociale.
M. Descours a dit que l'on va exclure de notre système de protection sociale six millions de personnes au lieu de les intégrer.
J'ai vraiment envie de dire tout à fait le contraire. Aujourd'hui, 84 % des Français ont une couverture complémentaire alors qu'un certain nombre d'autres n'en bénéficient pas. Nous allons justement intégrer ces derniers dans le même schéma, c'est-à-dire les assujettir aux mêmes organismes, leur octroyer la même possibilité de choisir leur médecin, leur clinique, leur hôpital. Ces dispositions traduisent bien la volonté d'intégrer ces personnes au sein même de notre système de protection sociale.
Par ailleurs, certains intervenants ont prétendu que nous mettions les prestations sous conditions de ressources. Je ne comprends absolument pas...
M. Charles Descours, rapporteur. Mais si !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. ... puisque le remboursement sera exactement le même pour un salarié ou une personne exerçant une profession libérale qui cotise à une assurance ou à une mutuelle et pour une personne qui bénéficiera de la couverture maladie universelle.
Ce sera les mêmes.
M. Charles Descours, rapporteur. Mais pas les mêmes remboursements !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Mais si ! puisque, d'un côté, la sécurité sociale continuera à payer les 75 %, et, de l'autre, la CMU ou les organismes complémentaires paieront la différence.
Ce n'est pas la sécurité sociale qui financera ces prestations, même si elle liquidera les sommes, ce qu'elle fait déjà. Il n'y a en effet aucune innovation pour les deux millions et demi de personnes qui bénéficient actuellement de l'aide médicale gratuite.
Il s'agit donc d'une prestation accordée au nom de l'Etat, comme c'est le cas aujourd'hui au nom des départements.
Vous n'avez jamais considéré que la caisse primaire d'assurance maladie, quand elle verse l'aide médicale en votre nom, distingue les prestations en fonction du revenu. Il n'y aura aucune innovation en la matière.
En ce qui concerne la concurrence entre la sécurité sociale et la couverture complémentaire, je relève une contradiction : certains nous reprochent de mettre en cause des frontières, d'autres le craignent et d'autres encore, comme M. Plasait, le souhaitent.
La couverture maladie universelle n'entraîne ni concurrence ni confusion entre la sécurité sociale et les organismes complémentaires. Je le redis : ce projet de loi n'autorise en rien les caisses de sécurité sociale à développer une couverture complémentaire en concurrence avec les mutuelles et avec les assurances ; les caisses seront gestionnaires pour le compte de l'Etat d'une prestation de solidarité financée par un fonds d'Etat comme elles le font déjà pour l'aide médicale des départements.
Au demeurant, la CMU n'autorise pas non plus les organismes complémentaires à intervenir sur la couverture de base. Le Gouvernement réaffirme sa position constante : le monopole des organismes de sécurité sociale ne sera pas remis en cause.
Je voudrais à cet égard indiquer à Mme Borvo que je partage complètement son point de vue : je me suis opposée au protocole d'accord entre la CNAM et les organismes complémentaires parce qu'il pouvait porter en germe des évolutions entre la sécurité sociale et les caisses complémentaires que nous ne souhaitons pas.
J'en viens enfin aux bénéficiaires eux-mêmes et aux modalités d'organisation. Je ne vais pas revenir très longuement sur les effets de seuil. Nous en avons beaucoup parlé.
Mais à ceux qui nous reprochent de créer un effet de seuil considérable, je voudrais rappeler que l'effet de seuil existe déjà aujourd'hui de par la loi, puisqu'il y a ceux qui sont en dessous et ceux qui sont au-dessus du RMI.
Par ailleurs, je rappelle que tous les départements, sauf celui de la Meurthe-et-Moselle, ont mis en place un système avec un nouveau seuil pour les assurés sans contribution versée par les assurés. J'ajoute, monsieur le rapporteur, qu'en Meurthe-et-Moselle ce système a été mis en place, très récemment, par le nouveau président du conseil général.
Cela prouve bien que tous ceux qui ont travaillé sur ces questions depuis des années ont utilisé ce système-là pour mettre en place des avancées, pour aller au-delà des obligations légales.
M. Esneu nous dit qu'il n'est pas normal de traiter de la même manière toutes les personnes qui se situent en dessous du seuil. J'avoue ne pas bien le comprendre. Il fait une différence entre des agriculteurs, des commerçants et des artisans et, par exemple, des chômeurs.
Pour ma part, je ne fais pas de différence quand il s'agit de l'accès aux soins. A revenu égal, il doit y avoir une égalité des droits à la santé pour tous.
Si les présidents des conseils généraux ont accepté dans leur grande majorité et même demandé que ces prestations remontent vers l'Etat, c'est bien pour éviter la rupture d'égalité que nous constatons aujourd'hui et que je ne critique d'ailleurs pas. Je tiens à le redire : je n'ai jamais prétendu qu'hier c'était l'ombre et que demain ce sera la lumière.
A plusieurs reprises, j'ai relevé que les départements étaient allés au-delà de la situation légale. Je pense toutefois que, dans un tel domaine, il doit y avoir égalité des citoyens devant l'accès aux soins. C'est la raison pour laquelle, suivant en cela l'avis des conseils généraux, il nous a paru important d'instaurer une prestation de solidarité.
Or, cette prestation de solidarité, elle ne se discute pas. Quel que soit le statut social des personnes qui perçoivent un revenu inférieur à un certain seuil, dès lors qu'elles ont besoin de se faire soigner, nous devons leur apporter la même aide.
Selon moi, le vrai débat porte sur ceux qui sont au-dessus du seuil. Et là, nous retrouvons très précisément le débat que M. Mercier a abordé quand il a expliqué que, auparavant, les départements, les centres communaux d'action sociale, les caisses d'assurance maladie, le fonds de solidarité vieillesse appréhendaient la personne dans sa totalité, dans son environnement, pour vérifier si on devait lui apporter une aide médicale complémentaire.
Désormais, cet examen sera réalisé exactement de la même manière, le seuil étant non plus au-dessus des 2,5 millions de bénéficiaires de l'aide médicale gratuite, mais au-dessus des 6 millions de personnes qui bénéficient de la couverture maladie universelle.
Vous reconnaîtrez avec moi que les fonds attribués au fonds d'action sociale des caisses comme aux CCAS devraient effectivement prendre en compte beaucoup moins de personnes.
Certains ont parlé de déresponsabilisation.
Très franchement, je le dis comme je le pense, je ne suis pas favorable à l'assistance. A l'occasion de la loi contre les exclusions, j'ai expliqué et mis en place des dispositifs qui ont pour objet d'aider chacun de nos concitoyens à prendre ses responsabilités.
Toutefois, lorsqu'il s'agit de l'accès aux soins et dès lors que nous sommes convaincus de la difficulté de payer une contribution en dessous d'un certain seuil, je crois que nous ne devons discuter ni ce droit, ni cet accès. C'est cet état d'esprit qui m'a animée après m'être, comme je l'ai dit dout à l'heure, interrogée sur le problème de la contribution, comme vous l'avez fait vous-même et comme, je crois, il est légitime de le faire.
J'en arrive au droit d'option. Les bénéficiaires de la couverture maladie universelle auront la liberté de choix entre la caisse de sécurité sociale et un organisme complémentaire.
Là aussi, dès l'abord, j'ai souhaité - c'était d'ailleurs l'avis initial de M. Jean-Claude Boulard - que ces titulaires de la couverture maladie universelle soient, comme les autres, bénéficiaires d'une mutuelle, d'une société d'assurance ou d'une institution de prévoyance et que celles-ci soient donc prises en charge par un fonds de solidarité.
Mais, après avoir entendu les associations qui travaillent auprès des exclus, à la suite de la réaction de certaines mutuelles qui se sont déclarées opposées à l'intégration des bénéficiaires de la CMU parmi leurs assurés et parce que je n'ai pas voulu prendre le risque que, dans tel ou tel département, nous n'ayions pas d'offre de prise en charge pour ces personnes, parce que, enfin, dans la période de mise en place d'un tel système, il faut garder un filet de sécurité, de facilité et de simplicité, j'ai ouvert la possibilité, pour les bénéficiaires de la CMU, d'opter pour la caisse primaire d'assurance maladie. Mais, je le dis à Mme Borvo, nous savons bien que, si les mutuelles - principalement - jouent leur rôle, dans le respect des valeurs qui ont fondé la mutualité dans notre pays, c'est-à-dire si elles vont vers les plus défavorisés, si elles font de la prévention, des bilans de santé, les bénéficiaires de la CMU - je vais revenir tout de suite sur ce que nous a dit M. Mercier - iront vers ces mutuelles, ou vers les sociétés d'assurance ou encore les institutions de prévoyance, si ces dernières font de même.
Même s'ils ont choisi la caisse primaire, les bénéfiaires pourront, à la fin de chaque période annuelle, changer pour prendre une mutuelle afin de conserver leurs droits et d'avoir le bénéfice d'une cotisation privilégiée.
Le système doit être simple pour les bénéficaires. Vous avez d'ailleurs été nombreux, notamment Mme Dieulangard, à dire combien il est difficile, pour un certain nombre de ces personnes, d'accéder à de tels droits.
Je réagis très positivement à l'intervention de M. Mercier. Selon lui, non seulement nous devons faire voter un texte - nous verrons lequel - mais nous devons sensibiliser et informer ceux qui ont des droits.
Je vais réunir ce mois-ci le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale et, avant même que la loi ne soit votée - car, quelles que soient les modalités retenues, il faudra le faire - nous examinerons avec l'ensemble des partenaires - les communes, les conseils généraux, les associations et les caisses - la façon d'aller vers ceux qui ont ces droits, de les informer et de mettre en place un formulaire qui devra être extrêmement simple. Les demandeurs devront tout simplement faire la preuve qu'ils sont au-dessous du plafond, puis faire un choix entre une mutuelle, une assurance, une institution de prévoyance ou la CPAM. C'est tout !
Mais encore faut-il que les demandeurs connaissent leurs droits. Pour aller vers eux, sans doute devrons-nous nous asseoir autour d'une table - comme nous l'avons fait pour la commission de l'action sociale d'urgence - afin de définir avec les personnels sociaux des différentes institutions, les CCAS, les assistantes sociales des départements et les associations les moyens de joindre ces personnes. Ce travail de préparation et d'accompagnement social sera essentiel dans la mise en place de la CMU, au-delà de la simplicité dont j'ai parlé et qui nous a toujours guidés.
J'en arrive aux modalités de financement.
Monsieur Richert, il y a non pas étatisation, mais simplement apport d'une réponse à un besoin d'accès de tous aux droits !
Quant aux modalités retenues sur la façon de faire remonter des sommes venant des départements vers l'Etat, j'ai bien entendu les critiques qui ont été formulées, notamment par M. Cazeau. Il n'était pas facile de trouver un système, et je comprends très bien que ceux qui sont allés au-delà de ce que la loi imposait trouvent aujourd'hui injuste de faire remonter des sommes plus importantes.
J'ai déjà été amenée à m'expliquer sur ce point. Il est vrai que, dans la plupart des cas, pour ne pas dire dans la totalité, ce sont les départements au potentiel fiscal le plus important qui ont établi les systèmes les plus avantageux, et l'on peut considérer qu'il y a une certaine solidarité dans le fait de faire remonter ces sommes.
Je reconnais que la solution n'est pas parfaite, mais il fallait trouver un sytème qui soit le moins mauvais possible, qui fasse l'objet d'un minimum de critiques. Si nous avions choisi le pourcentage des personnes pouvant bénéficier potentiellement de la CMU, les écarts auraient été très lourds et les difficultés de financement très importantes pour certains départements.
Après des discussions avec l'APCG, nous sommes arrivés à cette solution. Je comprends que tous ne soient pas d'accord mais, encore une fois, nous avons essayé d'être le plus cohérent possible et de trouver une solution satisfaisante pour le maximum de départements.
Je voudrais dire à M. Vasselle qu'il n'a pas à s'inquiéter, puisque dans l'Oise, je lui ai déjà dit en commission, la dépense d'aide médicale par habitant est assez faible en dépit d'une situation sociale d'ailleurs difficile : en 1997, le département était à 70 % de la moyenne métropolitaine. L'Oise ne fera donc pas partie des départements qui vont payer pour les autres comme M. Vasselle nous l'a dit. Son barème, qui n'est pas très avancé, le place au-dessous de la moyenne nationale. L'Oise y gagnera donc avec ce dispositif. Je tenais à lui apporter tous apaisements après les propos très virulents qu'il a tenus tout à l'heure.
A la suite des questions posées par beaucoup d'entre vous, notamment par MM. Gilbert Chabroux, Paul Girod et Bernard Cazeau, je voudrais maintenant vous donner, à propos des contingents communaux d'aide sociale, des éléments de réponse qui m'ont été apportés par le ministère de l'intérieur après les discussions qui ont eu lieu entre les départements et les communes.
Je vous les livre de manière quelque peu abrupte et technique, ce dont je vous prie de m'excuser, mais, beaucoup d'entre vous ayant souhaité avoir de telles précisions, je préfère les verser au débat telles quelles.
La loi du 22 juillet 1983 avait fixé la nouvelle répartition des compétences entre l'Etat et les départements en matière d'action sociale et de santé sans modifier les conditions d'intervention et les attributions des communes en ce domaine. Le législateur a donc maintenu le principe d'une participation des communes, dont les règles ont été fixées par un décret en date du 31 décembre 1987. Ces règles ont généré ou consolidé des disparités, que vous avez d'ailleurs soulignées lors de la réunion de la commission des affaires sociales, et qu'il est souhaitable de corriger.
Une première règle posait problème : la contribution globale des communes ne peut évoluer plus rapidement que les dépenses légales d'action sociale du département, sauf dans les départements où la participation communale est inférieure à la moyenne nationale. Ce système de rattrapage a conduit, notamment ces dernières années, à une progression des contingents plus rapide que celle des dépenses départementales.
La seconde règle, c'est que la répartition de la charge entre les communes d'un département combine un élément fixe, à savoir la contribution de chaque commune en 1984, et un élément variable calculé en fonction des critères de la richesse fiscale, du nombre de bénéficiaires de l'aide sociale et de la structure démographique.
La moitié des départements ont utilisé cet élément variable au maximum, les autres corrigeant assez peu les barèmes constatés en 1984, dont l'origine remonte d'ailleurs à un décret de 1955.
Il en est résulté une double disparité : d'une part, les taux départementaux de participation varient de 5 % en Guyane à 30 % dans les Bouches-du-Rhône pour une moyenne nationale de 16 % et, d'autre part, la charge varie d'une commune à l'autre - on a parlé de Marseille tout à l'heure - de 150 francs par habitant en moyenne dans les petites communes à 360 francs par habitant dans les grandes villes. En outre, dans chaque département, la dispersion peut être beaucoup plus forte encore.
Aussi le Gouvernement s'est-il engagé à préparer une réforme. Le ministre de l'intérieur a réuni les principales associations d'élus - je vous en avais parlé - pour leur soumettre diverses solutions.
L'une consiste à opérer simultanément sur les dotations de l'Etat aux communes et aux départements un prélèvement correspondant à leurs parts respectives dans le financement de la compétence d'aide médicalisée, recentralisée dans le projet de CMU.
Cette solution aurait pour effet de diminuer les contingents sans les faire disparaître et de maintenir les inégalités actuelles. Cela signifie tout simplement que nous ferions perdurer la situation que nous connaissons en imputant le financement de la réforme, à part proportionnelle, aux communes et aux départements.
L'autre solution consiste à supprimer les contributions des communes en diminuant leur DGF et en abondant à due concurrence celle des départements. C'est la solution qui a été privilégiée par les représentants des communes comme des départements, et le Gouvernement y est également favorable.
Il serait ainsi mis fin à un financement croisé, peu lisible et source d'inégalités croissantes entre les communes. Ces dernières y gagneraient en ne supportant plus à l'avenir le poids des contingents dont la croissance est supérieure à celle de leurs principales dotations. Les départements y trouveraient avantage en n'ayant plus à imposer aux communes la répartition de l'effort.
Il reste maintenant à déterminer si cette suppression, qui aboutit à transférer 11,9 milliards de francs des communes vers les départements, doit se faire au franc le franc ou s'il faut procéder à une correction.
J'ai bien noté que ceux d'entre vous qui ont abordé la question - je pense notamment à MM. Cazeau et Mercier - seraient favorables à une réforme qui allie à la fois simplicité, neutralité financière pour les communes et les départements, mais aussi correction des inégalités les plus flagrantes. M. Delevoye vient de me faire parvenir une lettre dans laquelle il m'adresse quelques remarques, tout en gardant le principe général de cette seconde solution.
Je crois donc qu'il est possible de dégager une solution définitive dans le cadre d'une réforme au franc, le franc, tout en tenant compte de la situation des communes qui sont trop pénalisées actuellement. C'est la piste privilégiée par le Gouvernement et par le ministère de l'intérieur. Nous espérons aboutir à un consensus d'ici à la nouvelle lecture, ce qui permettrait d'éclairer tout le monde et de rassurer aussi chacun - je comprends les inquiétudes - avant le vote définitif de cette couverture maladie universelle.
J'en arrive à un point particulier évoqué par MM. Durand-Chastel et Lorrain sur les Français de l'étranger.
Ces derniers bénéficient, je le rappelle, d'un régime volontaire et non obligatoire, qui est d'ailleurs relativement favorable à ceux qui y ont accès. La CMU étant conçue sur un critère de résidence et non de nationalité, il serait, par conséquent, paradoxal de proposer aux Français de l'étranger cette CMU, alors qu'ils ne payent pas l'impôt que payent l'ensemble des résidents français comme étrangers. Nous devons donc en rester à la situation actuelle.
Le dernier point, qui est essentiel, concerne les propositions qui sont les vôtres, et principalement celles de M. le rapporteur.
Je peux comprendre, je l'ai déjà dit, monsieur le rapporteur, certaines des motivations qui vous ont conduit à proposer un projet tel que l'aide personnalisée à la santé et qui visait à lisser l'effet de seuil.
M. Charles Descours, rapporteur. M. Boulard !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. M. Boulard l'a abandonné dans son deuxième rapport !
M. Charles Descours, rapporteur. Sous la pression du Gouvernement !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Arrêtons de nous opposer, d'autant que je viens de dire que je peux comprendre certaines de vos motivations ! Maintenant vous préférez peut-être que je dise que je ne les comprends pas ? Je prononce une phrase aimable et vous m'attaquez !
M. Claude Huriet, rapporteur. Mais non !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Décidément, on est mal récompensé de sa gentillesse légendaire ! (Exclamations sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Je comprends, disais-je, certaines de vos motivations visant à lisser l'effet de seuil et à privilégier les solutions de droit commun. Pour autant, comme vous le savez, vous ne m'avez pas convaincue d'adhérer à votre projet.
M. Philippe Nogrix. C'est dommage !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Peut-être aurions-nous pu y travailler autrement et parvenir à nous mettre d'accord, mais j'énonce aujourd'hui les points qui me conduisent véritablement à ne pas pouvoir y adhérer.
Vous revenez sur la liberté de choix que nous avons ouverte aux bénéficiaires de la CMU. J'ai indiqué tout à l'heure les raisons pour lesquelles ce point nous paraissait important. Cela introduit un obstacle à l'accès aux soins pour tous ceux qui ne peuvent pas entreprendre la démarche auprès d'un organisme complémentaire. Encore une fois, les associations qui travaillent auprès des plus démunis y sont très attentives.
Par ailleurs, dans le cadre de la cohérence des critiques portées à notre projet de loi - et là, je ne vous comprends pas - vous prévoyez la prise en charge systématique des titulaires du RMI par les caisses primaires d'assurance maladie. Ainsi, le système est cassé en deux et la critique que vous nous adressiez tout à l'heure en prétendant que l'on « ghettoïsait » une partie des bénéficiaires se retourne contre vous...
M. Charles Descours, rapporteur. C'est le système actuel !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Pas du tout ! C'est uniquement la liquidation qui a lieu par les caisses primaires essentiellement.
M. Charles Descours, rapporteur. Aujourd'hui, il en est bien ainsi !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Il s'agit uniquement de la liquidation, le droit n'étant pas pris en compte par les RMIstes.
Or ces personnes doivent pouvoir, elles aussi, accéder à des solutions de droit commun si elles le souhaitent. Je ne comprends pas pourquoi elles n'auraient pas droit à une couverture complémentaire si elles décident de la choisir.
M. Charles Descours, rapporteur. On peut alors accepter votre sous-amendement !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Par ailleurs, vous laissez une contribution à la charge des bénéficiaires qui disposent de revenus supérieurs au RMI. Vous amenez ainsi certains d'entre eux à renoncer à des droits que vous serez obligés d'interrompre pour ceux qui ne paient pas cette contribution après, d'ailleurs, des procédures qui risquent souvent d'être coûteuses, plus coûteuses que les sommes qu'il s'agit de retirer.
J'ai moi-même longtemps réfléchi sur le principe de cette contribution. A la lumière des travaux réalisés, notamment par le CREDES, en deçà du seuil de 3 500 francs, il est, je crois, extrêmement difficile de demander une contribution en étant certain qu'elle n'incitera pas fortement les personnes concernées à renoncer à se faire soigner. Malgré votre souhait de réfléchir à cette contribution, je pense en toute conscience que cela n'est pas possible, sauf à accepter - ce que je ne peux faire - que certains soient exclus des soins.
De plus, ainsi que l'a souligné à juste titre Mme Dieulangard, votre proposition induit une régression pour 1 million de personnes couvertes à 100 %, au-delà du RMI, par l'aide médicale du département. Les départements qui, aujourd'hui, vont au-delà en attribuant, par exemple, une « carte santé », vont devoir maintenant payer une contribution. Pourquoi, finalement, ce qui était légitime de la part des départements, c'est-à-dire d'accorder une couverture gratuite au-delà du RMI, deviendrait-il illégitime dès lors qu'il s'agit d'une initiative de l'Etat ?
M. Philippe Nogrix. On donne l'argent, mais sans accompagnement social.
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Par ailleurs, vous bouleversez les frontières entre la sécurité sociale et les organismes complémentaires en confiant aux assureurs la responsabilité de définir le panier des soins alors que nous pensons qu'il s'agit d'une prestation d'Etat.
M. Charles Descours, rapporteur. Mais nous avons dit que c'était l'Etat qui devait le fixer par arrêté !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Je me permets enfin de vous dire, monsieur le rapporteur, que je n'ai pas considéré le coût global. Je n'invoquerai pas l'article 40,...
M. Charles Descours, rapporteur. Il y a beaucoup d'amendements auxquels vous pourrez l'opposer !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. ... mais j'aimerais que vous m'éclairiez sur le coût de votre projet car, ou bien il ne coûte pas grand-chose et vous videz votre APS de son sens, ou bien il a un coût et, dans ce cas, dites-moi comment vous le financez. Or, après y avoir beaucoup réfléchi, je pense qu'en matière de santé, on ne peut pas transiger : quand on a la conviction profonde que, en deçà d'un certain seuil, les gens ne pourront pas payer, il faut renoncer à leur contribution même si, sur le plan intellectuel, on pourrait y adhérer.
Je crois réellement que cette réforme doit s'opérer tel que nous le proposons. Nous aurions pu discuter du seuil : je ne dis pas que 3 500 francs est le seuil parfait ; mais nul ne saurait le définir.
Je le répète : cette réforme est financée, et je vous dirai très amicalement, monsieur le rapporteur, que je n'attends pas, selon les termes de votre rapport, « une multiplication des pains » pour trouver les fonds. Je vous signale au passage que ce miracle n'a pas eu lieu aux noces de Cana, comme vous le dites.
M. Charles Descours, rapporteur. J'ai dit cela, moi, l'élève des jésuites, ce n'est pas possible !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Eh oui ! Cela m'a beaucoup étonnée. Il s'est produit sur les rives de la mer de Galilée ou du lac de Tibériade.
M. Charles Descours, rapporteur. C'est sur les collines à côté !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Ce n'est pas très grave. En tout cas, je n'attends pas non plus de miracle pour faire de la couverture maladie universelle une réalité ; je mise plutôt sur une véritable volonté politique, celle de rompre avec l'exclusion.
Les Français se sont déjà exprimés sur la CMU : 70 % d'entre eux y sont favorables. M. Domeizel a eu raison de dire que l'universalité de la couverture maladie était déjà présente dans l'esprit des pères de la sécurité sociale, et permettez-moi en cet instant de rappeler les propos du président d'ADT-quart monde : « Nous avons attendu un demi-siècle pour mettre fin à une résignation qui était honteuse en cette fin du xxe siècle, celle de laisser un certain nombre de nos concitoyens à l'écart du droit aux soins et, donc, du droit à la santé ».
Je souhaite donc que nous parvenions ensemble à élaborer un texte qui marque cette volonté politique d'avancer dans la lutte contre l'exclusion. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je me bornerai simplement à exprimer mon sentiment à propos de quelques phrases prononcées par Mme la ministre.
Ce projet de loi n'est pas parfait. Nous aurions pu en effet faire appel à une plus grande responsabilisation - c'est un mot que vous employez souvent, mesdames, messieurs les sénateurs - retenir des seuils différents, prendre en compte certaines de vos propositions à côté de celles de l'Assemblée nationale. Mais, très sincèrement, ce texte, s'il est comme je l'espère, adopté, même en des termes quelque peu différents, permettra à tous les citoyens français d'avoir accès aux soins. Sans doute, je le répète, ce texte est-il imparfait ; sans doute devrait-on susciter un peu plus de dynamisme. Mais vous avez des recettes, n'hésitez pas à nous les soumettre !
M. Philippe Nogrix. Nous l'avons fait !
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Quoi qu'il en soit, nul autre pays n'aura un système comparable. Je ne parle même pas du Canada, qui fut l'un de nos modèles et où 30 % des activités de soins ont été supprimées. Les médecins canadiens se précipitent maintenant aux Etats-Unis pour y travailler. Tous les pays que vous connaissez - je ne suis pas seul à en faire état - réduisent la couverture sociale, alors que, dans notre pays, nous l'étendons. Je ne sais pas combien de temps cela pourra durer, mais nous avons bien de la chance de pouvoir le faire.
M. Charles Descours, rapporteur. Il est prudent !
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Oui, mais - et j'en reviens aux dernières phrases de Mme Aubry - le projet est financé. Peut-être l'apocalypse est-elle pour bientôt mais, en attendant, il en est ainsi !
Je vais raconter une petite histoire à l'intention de M. Huriet.
Dans les années quatre-vingts, un certain nombre de ces médecins curieux dénommés « sans frontières » et « du monde », que j'avais eu l'honneur de porter sur les fonts baptismaux et qui l'ont bien oublié depuis - ils sont devenus un groupe de pression extraordinaire et, à propos de la couverture maladie universelle, ils ont écrit des pages entières dans Le Monde pour me donner conseil, ce qui m'a fait vieillir un peu, mais après tout !... -, ces médecins, disais-je, au sortir de nos expériences exotiques, après être allés porter assistance ailleurs, ont constaté, au retour dans notre pays, que la misère s'étendait et que la prise en charge de certains soins n'était pas assurée. Ils ont alors estimé qu'il n'était plus possible de ne travailler que là-bas et qu'ils devaient également le faire chez nous.
Nous avons ouvert la première consultation gratuite, rue du Jura à Paris ; c'était sous M. Séguin.
Certains théoriciens soutenaient bien que c'était insuffisant, mais nous étions les seuls à le faire ; la carte Paris-Santé n'existait pas encore.
A cette époque, nous avions fait deux constatations.
D'une part, nous avions constaté que des tuberculoses se développaient en plein Paris, de même que des dermatoses, que des femmes enceintes n'avaient pas encore été examinées au septième mois de grossesse, etc.
D'autre part, dans cette rue du Jura, qui a fermé ses portes il n'y a pas si longtemps - depuis, à travers le pays, des dizaines de consultations menées par les mêmes associations et par d'autres ont été organisées - nous avons constaté que certains malades qui bénéficiaient d'une couverture de base venaient consulter dans cet établissement gratuit parce qu'on leur fournissait en même temps des médicaments. Nous avons découvert alors que la couverture complémentaire était essentielle : lorsqu'un enfant passait dix ou vingt jours à l'hôpital, le forfait hospitalier ne pouvait être pris en charge par les familles les plus démunies ; lorsqu'une femme allait en consultation gynécologique chez un médecin généraliste ou un médecin gynécologue, la première consultation entraînait des frais qu'elle ne pouvait assumer.
Nous n'avions pas rêvé alors, même dans nos rêves les plus fous, qu'un tel dispositif, celui de la couverture maladie universelle qui vous est proposé, mesdames, messieurs les sénateurs, même s'il est imparfait à vos yeux, puisse naître ; nous n'avions pas pensé une seconde que, dans notre pays, après des années et des années de demandes, un tel texte verrait enfin le jour.
Il y eut certes des prémices sous le gouvernement de M. Alain Juppé, mais ce n'est pas ma faute si M. le président de la République, dans sa grande hâte, a décidé, vous savez à quel moment, la dissolution de l'Assemblée nationale !
Au demeurant, si vous comparez le texte qui avait été proposé et celui que nous vous soumettons maintenant, en toute objectivité, vous êtes bien obligé de constater que ce n'est pas la même chose, parce que la couverture complémentaire n'était pas envisagée alors. Je voulais faire ce rappel parce qu'on ne se souvient pas de la manière dont nous avons précipité les choses.
Monsieur Descours, monsieur Huriet, madame Borvo, comme bien d'autres, vous regrettez les dispositions figurant au titre IV.
Nous regrettons, tout comme vous, qu'il n'y ait pas eu de projet de loi portant DMOS. Nous l'appelions de nos voeux ; c'est encore le cas, d'ailleurs. Nous n'avions nullement l'intention de comprimer un litre et demi en un litre. Mais un certain nombre de mesures étaient à prendre d'urgence.
Par exemple, mesdames, messieurs les sénateurs, les infirmiers psychiatriques avaient assez attendu ; les manifestations qui se sont déroulées pendant des années en France, sous le précédent gouvernement - c'est un legs, cela aussi - avaient peut-être trop duré. Non seulement nous voulions un DMOS maintenant, mais nous en voulons un en septembre ou en octobre, car nous ne sommes pas sûrs de pouvoir faire prendre toutes les mesures nécessaires compte tenu du calendrier parlementaire excessivement chargé, comme vous le savez.
Comme vous, nous regrettons qu'il n'y ait pas eu d'autres créneaux législatifs, mais devions-nous faire attendre les infirmiers psychiatriques, ou les médecins à diplômes étrangers, ou les pharmaciens ? Ce n'était pas possible.
Mme Borvo a indiqué que les réseaux de soins constituent une pièce maîtresse de compression des dépenses de la sécurité sociale. Bien sûr, mais les réseaux de soins que nous préconisons obéissent à des logiques assez différentes. Les réseaux que nous appelons de nos voeux doivent s'intégrer dans le champ de la réforme de l'offre de soins en ce qu'ils associent les activités ambulatoires et les activités hospitalières. La raison d'être du réseau est de créer un lien entre ces deux activités.
Les SROSS de deuxième génération, qui sont en voie d'achèvement, insisteront sur ce développement. Vous verrez que les réseaux seront plus faciles à mettre en oeuvre dans la mesure où, dans la loi de financement de la sécurité sociale, sont financés des gestes non prescriptifs.
Nous sommes évidemment d'accord avec vous, madame Borvo, pour améliorer l'offre de proximité par rapport aux besoins de la population. Cette proximité doit aller de pair avec la qualité, laquelle sera vérifiée, en particulier, à partir des recommandations de l'ANAES.
Mme Dieulangard regrette que les personnes les plus démunies ne trouvent que les urgences hospitalières pour répondre à leurs besoins. Je lui dirai que la loi de lutte contre les exclusions a institué le dispositif des centres PRAPS. Par ailleurs, les conditions d'accueil des hôpitaux sont susceptibles d'être améliorées.
Je n'ignore pas que le nombre des personnes qui se présentent aux urgences augmente de 4 % par an. Mais c'est aussi parce que les médecins libéraux ne prennent plus en charge les urgences qu'on se dirige maintenant plus souvent vers le réseau hospitalier.
M. Plasait a évoqué le rythme de conversion de l'offre excédentaire dans le secteur hospitalier. D'exceptionnels efforts sont accomplis à cet égard. Sur 330 opérations de rapprochement, 109 sont aujourd'hui terminées.
A en croire M. Plasait, le recours aux praticiens adjoints contractuels traduirait une absence de gestion prévisionnelle des médecins. Non ! Il traduit une absence de régulation du flot des médecins étrangers qui sont venus dans notre pays. Malgré les efforts de Mme Simone Veil, ce flot a continué de manifester à la fois ses avantages... et ses ravages. Je vous rappelle que notre dispositif va permettre de le tarir.
Plus aucun médecin étranger ne pourra se retrouver en position de nous rendre service en exerçant dans notre pays tout en étant contraint de nous demander de régulariser sa situation. Je rappelle qu'il y a en France quelque 6 500 médecins à diplôme étranger et que tous exercent actuellement dans nos hôpitaux : c'est bien là la preuve que nous avons besoin d'eux ! D'ailleurs, il suffit de se rendre à l'hôpital, en particulier aux urgences, en particulier la nuit, pour constater qu'un nombre important de ces médecins nous rendent de très grands services.
Monsieur Autain, vous défendez le titre IV. Je suis heureux que vous l'ayez dit, et je me félicite que ce titre IV donne matière à débat.
M. Charles Descours, rapporteur. M. Autain propose de le compléter !
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Certaines mesures de ce titre IV vous paraissaient moins importantes que d'autres, mais il en est beaucoup que nous n'avons pas pu placer et qui attendent, en quelque sorte, à la porte d'un prochain texte. Nous avons en fait dû refuser un certain nombre de propositions.
Monsieur Franchis, vous avez évoqué les aides opératoires, problème sur lequel nous reviendrons lors de la discussion des articles.
Ce sujet a fait l'objet d'un vrai débat à l'Assemblée nationale. Je n'ignore pas le problème social des 4 000 aides opératoires qui travaillent dans les cliniques ; je sais aussi que la formation n'a pas été assurée et que les émoluments ne sont pas à la hauteur des prestations.
Bien sûr, il faut veiller à ce que ces 4 000 personnes ne se retrouvent pas à la rue. Cela étant, il faut aussi améliorer la qualité des soins, ainsi que la sécurité dans les blocs opératoires, et garantir le respect des diplômes, sur lesquels se fonde une certaine hiérarchie, établie par notre université et, en tout cas, par notre faculté de médecine. Il y a des infirmiers et infirmières, des aides soignantes qui ne comprendraient pas qu'on ne tienne pas compte de leur diplôme et de l'objectif d'amélioration de la qualité.
Nous devons trouver une solution pour ces 4 000 personnes, mais le Gouvernement ne peut pas ignorer l'existence de personnels qualifiés susceptibles de renforcer la qualité des gestes accomplis dans les blocs opératoires.
Sur la santé publique et la prévention, M. Franchis à dit d'excellentes choses. Nous y reviendrons dans la suite du débat.
Je pense que vous êtes tous convaincus de l'utilité du titre IV, mesdames, messieurs les sénateurs. (Sourires.) Si l'un d'entre vous ose lever le doigt pour dire qu'il ne l'est pas, il ne pourra le faire que demain matin ! (Nouveaux sourires.) Vous le voyez, monsieur le président, je veille à ce que vous puissiez lever cette séance dans les délais impartis ! (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
La suite du débat est renvoyée à la prochaine séance.

16

DÉPÔT D'UNE QUESTION ORALE
AVEC DÉBAT

M. le président. J'informe le Sénat que j'ai été saisi de la question orale avec débat suivante :
M. Jean-Claude Carle appelle l'attention de Mme le ministre délégué chargé de l'enseignement scolaire sur le rapport Dubet sur le « collège de l'an 2000 », qui vient de dresser un bilan sans complaisance du collège sans filières.
Confirmant les résultats d'autres enquêtes, ce rapport établit que, loin d'assurer l'égalité entre élèves, le collège unique a conduit à accroître les disparités. Qu'il s'agisse du nombre d'élèves en difficulté, de jeunes issus de milieux défavorisés, de l'immigration ou des résultats scolaires, les écarts n'ont cessé de se creuser.
Créée pour éviter la concurrence entre les collèges et le regroupement des élèves favorisés dans les établissements réputés les meilleurs, la carte scolaire est allègrement contournée. Plus préoccupant, il ressort du rapport Dubet que, selon les enseignants, un quart des élèves ne maîtrise pas les connaissances de base.
Alors que le collège unique est depuis longtemps battu en brèche, notamment dans le cadre des zones d'éducation prioritaire, le Gouvernement vient pourtant d'en réaffirmer le principe pour justifier son programme de rénovation des collèges. Prendre en compte la diversité des élèves est d'une évidente nécessité. Mais il est à craindre que la méthode et les moyens annoncés par Mme le ministre délégué chargé de l'enseignement scolaire ne répondent pas à l'enjeu ni à l'urgence.
Il y a la vision égalitariste du Gouvernement et il y a la réalité. A feindre de croire que tous les enfants sont à l'identique, l'hétérogénéité des classes pénalise autant les élèves les plus forts que les plus faibles.
A raisonner essentiellement dans l'optique de l'enseignement général, au détriment de l'enseignement technique et professionnel, l'éducation nationale ne donne pas aux élèves et à leur famille la possibilité de choisir. A toujours réfléchir en termes quantitatifs et non qualitatifs, et à réinventer sans cesse les mêmes recettes, on oublie que la réforme est d'abord un problème de mobilisation et de coordination des personnes plutôt que celui d'une insuffisance de moyens. A découper le sytème éducatif en tranches et à enchaîner les réformes sans les évaluer, ni même leur laisser le temps de s'appliquer, l'Etat ne sait dire où va l'enseignement dans son ensemble ni à quoi il sert. Enfin, à multiplier les consultations sans jamais poser les vraies questions ni tirer profit des réponses pour changer les choses, on ne gagne qu'à décourager les personnels, les parents et les jeunes.
Après avoir affirmé sa volonté de réussir la mutation du collège des années 2000 grâce à un collège pour tous et pour chacun, que compte proposer le Gouvernement pour favoriser l'égalité des chances ? Considère-t-il que la mission de notre système éducatif est de permettre à chaque élève de s'épanouir en fonction de sa personnalité et de ses propres capacités, et admet-il que le collège peut être aussi un lieu d'excellence ? Est-il prêt à reconnaître qu'un élève qui ne sait ni lire, ni écrire, ni compter, ne peut entrer en 6e, et à engager au plus tôt l'évaluation pour prévenir l'échec scolaire ? Comment entend-il agir pour renforcer l'orientation et faire de l'enseignement technique et professionnel autre chose qu'un pis aller pour les élèves en situation d'échec ? Est-il disposé à tirer parti des conséquences positives de la décentralisation pour permettre à chaque établissement de développer son projet pédagogique en partenariat avec la communauté éducative et les acteurs économiques ? Est-il d'accord pour revoir en conséquence la gestion de la carte scolaire qui cesse de nier la réalité de la sélection ? Enfin, répondant aux conclusions de la commission d'enquête du Sénat, quelles mesures le Gouvernement envisage-t-il de prendre pour optimiser la gestion des personnels de l'éducation nationale et redéployer les moyens humains là où les besoins sont les plus importants ? (N° 16.)
Conformément aux articles 79 et 80 du règlement, cette question orale avec débat a été communiquée au Gouvernement et la fixation de la date de la discussion aura lieu ultérieurement.

17

TRANSMISSION DE PROJETS DE LOI

M. le président. J'ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 391, distribué et renvoyé à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
J'ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 392, distribué et renvoyé à la commission des affaires culturelles, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

18

dépôt de propositions de loi

M. le président. J'ai reçu de M. Ladislas Poniatowski une proposition de loi relative aux prestataires techniques de l'Internet.
La proposition de loi sera imprimée sous le n° 393, distribuée et renvoyée à la commission des affaires culturelles, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J'ai reçu de MM. Roland du Luart et Gérard Larcher une proposition de loi portant diverses mesures d'urgence relatives à la chasse.
La proposition de loi sera imprimée sous le n° 394, distribuée et renvoyée à la commission des affaires économiques et du Plan, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

19

transmission d'une proposition de loi

M. le président. J'ai reçu de M. le président de l'Assemblée nationale une proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, tendant à limiter les licenciements des salariés de plus de cinquante ans.
La proposition de loi sera imprimée sous le numéro 390, distribuée et renvoyée à la commission des affaires sociales.

20

ORDRE DU JOUR

M. le président. Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd'hui, mercredi 2 juin 1999, à neuf heures quarante-cinq, à quinze heures et le soir :
Suite de la discussion du projet de loi (n° 338, 1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, portant création d'une couverture maladie universelle.
Rapport (n° 376, 1998-1999) de MM. Charles Descours et Claude Huriet, fait au nom de la commission des affaires sociales.
Avis (n° 382, 1998-1999) de M. Jacques Oudin, fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.
Aucun amendement à ce projet de loi n'est plus recevable.

Délais limites pour les inscriptions de parole
et pour le dépôt des amendements

Projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives (n° 269, 1998-1999) :
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 7 juin 1999, à dix-sept heures.
Nouvelle lecture du projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière :
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 8 juin 1999, à dix-sept heures.
Projet de loi portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques (n° 555, 1997-1998) :
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale : mercredi 9 juin 1999, à dix-sept heures ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 8 juin 1999, à dix-sept heures.
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.

(La séance est levée le mercredi 2 juin 1999, à zéro heure trente.)

Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
DOMINIQUE PLANCHON





ORDRE DU JOUR
DES PROCHAINES SÉANCES DU SÉNAT
établi par le Sénat dans sa séance du mardi 1er juin 1999
à la suite des conclusions de la conférence des présidents

Mercredi 2 juin 1999, à 9 h 30, à 15 heures et le soir :

Ordre du jour prioritaire

Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, portant création d'une couverture maladie universelle (n° 338, 1998-1999).
Jeudi 3 juin 1999 :
A 9 h 30 :

Ordre du jour prioritaire

1° Suite du projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle.
A 15 heures et, éventuellement, le soir :
2° Questions d'actualité au Gouvernement.
(L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures.)

Ordre du jour prioritaire

3° Suite de l'ordre du jour du matin.
Mardi 8 juin 1999 :
A 9 h 30 :
1° Dix-neuf questions orales sans débat (l'ordre d'appel des questions sera fixé ultérieurement) :
- n° 469 de M. Paul Girod à Mme le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat (Fixation d'une date unique des soldes sur l'ensemble de l'Hexagone) ;

- n° 494 de M. Yann Gaillard à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité (Accueil des enfants handicapés en établissement d'enseignement spécialisé) ;

- n° 498 de M. Bernard Piras à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité (Conditions d'attribution de certaines prestations sociales) ;

- n° 509 de Mme Marie-Claude Beaudeau à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (Politique des transports en Val-d'Oise) ;

- n° 514 de M. André Vallet à M. le ministre de l'intérieur (Répartition des compétences financières entre collectivités territoriales en matière d'équipements sportifs) ;

- n° 516 de M. Jean Besson à M. le secrétaire d'Etat au budget (Baisse de la TVA sur les activités de restauration et de tourisme) ;

- n° 521 de M. Georges Mouly à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité (Niveau de ressources des personnes handicapées) ;

- n° 524 de M. Xavier Darcos à M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie (Demande d'une convocation d'états généraux pour régler en urgence les difficultés du secteur français du cuir, de la chaussure et du textile-habillement) ;

- n° 526 de M. Bernard Murat à Mme le ministre de la jeunesse et des sports (Relations entre les clubs sportifs professionnels et les collectivités locales) ;

- n° 529 de M. Paul Natali à M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie (Suppression du pool des risques aggravés en Corse) ;

- n° 532 de M. Daniel Hoeffel à M. le ministre de la défense (Institutions françaises situées en Allemagne) ;

- n° 535 de M. Christian Bonnet à M. le ministre de l'intérieur (Chiffres respectifs des préfets en poste territorial et des préfets chargés d'une mission de service public relevant du Gouvernement) ;

- n° 536 de M. Louis-Ferdinand de Rocca Serra à M. le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation (Dispositions relatives à l'attribution de l'indemnité compensatrice de transports pour les fonctionnaires de Corse) ;

- n° 537 de M. Philippe Marini à M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie (Lenteur du processus d'indemnisation des porteurs d'emprunts russes) ;

- n° 538 de M. Christian Demuynck à Mme le garde des sceaux, ministre de la justice (Carences du système judiciaire en matière d'atteintes aux représentants de l'ordre public) ;

- n° 540 de M. Philippe Arnaud à Mme le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat (Aides aux commerçants en zone rurale) ;

- n° 543 de M. Jean-Pierre Demerliat à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (Aménagement de la RN 147 entre Poitiers et Limoges) ;

- n° 545 de M. Michel Esneu à Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement (Conditions d'application de la directive Seveso) ;

- n° 547 de M. Marcel Bony à M. le secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale (Situation du thermalisme).

A 16 heures et, éventuellement, le soir :

Ordre du jour prioritaire

2° Projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives (n° 269, 1998-1999).
(La conférence des présidents a fixé au lundi 7 juin 1999, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.)
Mercredi 9 juin 1999, à 15 heures et, éventuellement, le soir :

Ordre du jour prioritaire

Nouvelle lecture, sous réserve de sa transmission, du projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière (AN, n° 1600).
(La conférence des présidents a fixé au mardi 8 juin 1999, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.)
Jeudi 10 juin 1999, à 9 h 30 et à 15 heures :

Ordre du jour prioritaire

1° Projet de loi portant approbation d'un avenant à la concession concernant la conception, le financement, la construction et l'exploitation d'une liaison fixe à travers la Manche, signée le 14 mars 1986 (n° 326, 1998-1999).
2° Projet de loi portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques (n° 555, 1997-1998).
(La conférence des présidents a fixé :
- au mardi 8 juin 1999, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi ;

- à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort auquel il a été procédé au début de la session et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mercredi 9 juin 1999.)
Mardi 15 juin 1999, à 9 h 30 :

Ordre du jour établi en application de l'article 48,
dernier alinéa, de la Constitution

1° Eventuellement, conclusions de la commission des affaires économiques sur :
- la proposition de loi de Mme Hélène Luc, MM. Ivan Renar, Jack Ralite, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Jean-Luc Bécart, Mmes Danielle Bidard-Reydet, Nicole Borvo, MM. Jean Derian, Michel Duffour, Guy Fischer, Pierre Lefebvre, Paul Loridant, Louis Minetti, Robert Pagès et Mme Odette Terrade tendant à améliorer la représentation parlementaire au sein de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (n° 436, 1997-1998) ;

- la proposition de loi de MM. Henri Revol, Marcel Deneux, Charles Descours, Pierre Laffitte et Franck Sérusclat tendant à modifier l'article 6 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 modifiée relative au fonctionnement des assemblées parlementaires (n° 235, 1998-1999).

(La conférence des présidents a fixé au lundi 14 juin 1999, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ces conclusions.)
2° Question orale avec débat n° 13 de Mme Nicole Borvo à M. le secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale sur la disparition de la gynécologie médicale.
(En application des premier et deuxième alinéas de l'article 82 du règlement, la conférence des présidents a fixé à une heure trente minutes la durée globale du temps dont disposeront, dans le débat sur cette question, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;
L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant le 17 heures, le lundi 14 juin 1999.)
A 16 heures :

Ordre du jour prioritaire

3° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes (n° 291, 1998-1999).
(La conférence des présidents a fixé :
- au lundi 14 juin 1999, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi ;

- à trois heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort auquel il a été procédé au début de la session et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 14 juin 1999.)
Mercredi 16 juin 1999, à 10 h 30, à 15 heures et le soir :

Ordre du jour prioritaire

Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes (n° 291, 1998-1999).

Jeudi 17 juin 1999,
à 9 h 30 et à 15 heures :

Ordre du jour prioritaire

Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes (n° 291, 1998-1999).

Mardi 22 juin 1999 :

A 10 h 30 :

Ordre du jour prioritaire

1° Discussion, en deuxième lecture, du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, portant création de l'autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (n° 358, 1998-1999).
(La conférence des présidents a fixé au lundi 21 juin 1999, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.)
2° Nouvelle lecture, sous réserve de sa transmission, de la proposition de loi tendant à limiter les licenciements des salariés de plus de cinquante ans (AN, n° 1588).
(La conférence des présidents a fixé au lundi 21 juin 1999, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.)
3° Nouvelle lecture, sous réserve de sa transmission, du projet de loi modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances (AN, n° 1590).
(La conférence des présidents a fixé au lundi 21 juin 1999, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.)

A 16 heures et le soir :
4° Sous réserve de sa transmission, projet de loi de règlement du budget 1997 (AN, n° 1277) ;
5° Déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, d'orientation budgétaire.
(La conférence des présidents a fixé :
- à soixante minutes le temps réservé au président et au rapporteur général de la commission des finances ;

- à dix minutes le temps réservé à chacun des présidents des autres commissions permanentes intéressées ;

- à quatre heures la durée globale du temps dont disposeront, dans le débat, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort auquel il a été procédé au début de la session et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 21 juin 1999.)

Mercredi 23 juin 1999,
à 15 heures et, éventuellement, le soir :

Ordre du jour prioritaire

1° Eventuellement, conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.
2° Projet de loi relatif à l'élection des sénateurs (n° 260, 1998-1999).
(La conférence des présidents a fixé :
- au mardi 22 juin 1999, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi ;

- à quatre heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort auquel il a été procédé au début de la session et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mardi 22 juin 1999.)

Jeudi 24 juin 1999 :

A 9 h 30 :

Ordre du jour prioritaire

1° Suite du projet de loi relatif à l'élection des sénateurs.
A 15 heures :
2° Questions d'actualité au Gouvernement.
(L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures.)

Ordre du jour prioritaire

3° Suite de l'ordre du jour du matin.

Mardi 29 juin 1999 :

A 9 h 30 :
1° Dix-huit questions orales sans débat (l'ordre d'appel des questions sera fixé ultérieurement) :
- n° 461 de M. Jean-Marc Pastor à Mme la secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat (Règles relatives à la fermeture hebdomadaire des commerces et à la vente du pain) ;

- n° 495 de M. Franck Sérusclat à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (Retrait du permis de conduire aux cyclistes ayant commis des infractions au code de la route) ;

- n° 528 de M. Dominique Leclerc à M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie (Réactualisation de la liste des produits inscrits au tarif interministériel des prestations sociales) ;

- n° 544 de M. Michel Doublet à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité (Fonctionnement de la régie des eaux de la Charente-Maritime) ;

- n° 546 de M. Robert Laufoaulu à M. le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie (Conditions d'inscription des étudiants originaires des DOM-TOM dans les universités ou établissements d'enseignement supérieur de métropole) ;

- n° 548 de M. Jean-Pierre Fourcade à M. le secrétaire d'Etat au budget (Application de l'article 47 de la loi de finances rectificatives pour 1998) ;

- n° 549 de M. Jean Bizet à Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement (Fiscalité de l'énergie) ;

- n° 550 de M. Jean-Patrick Courtois à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (Aménagement de la route Centre-Europe-Atlantique) ;

- n° 551 de M. Nicolas About à M. le secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants (Projet de fermeture de la maison de retraite de Ville-Lebrun) ;

- n° 552 de M. Marcel-Pierre Cléach à Mme le garde des sceaux, ministre de la justice (Construction de la maison d'arrêt du Mans) ;

- n° 553 de Mme Dinah Derycke à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (Formation pratique au secourisme et permis de conduire) ;

- n° 554 de M. Thierry Foucaud à M. le secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale (Traitement des patients dialysés en Haute-Normandie) ;

- n° 555 de M. Alain Vasselle à Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement (Gestion des déchets) ;

- n° 556 de M. Gérard César à Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement (Epandage des boues) ;

- n° 557 de M. Ivan Renar à Mme le ministre de la culture et de la communication (Situation des personnels du ministère de la culture) ;

- n° 558 de M. Michel Souplet à M. le ministre de l'agriculture et de la pêche (Parution des décrets d'application de la loi sur l'air et biocarburants) ;

- n° 559 de M. Léon Fatous à M. le secrétaire d'Etat au logement (Lutte contre l'insalubrité des logements) ;

- n° 560 de M. Philippe Madrelle à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (Création d'une voie de contournement par l'ouest de l'agglomération bordelaise).

A 16 h 15 et, éventuellement, le soir :
2° Discours de fin de session du président du Sénat.

Ordre du jour prioritaire

3° Conclusions de la commission mixte paritaire ou nouvelle lecture du projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle.

Mercredi 30 juin 1999 :

Ordre du jour prioritaire

A 9 h 30, à 15 heures et, éventuellement, le soir :
1° Nouvelle lecture, sous réserve de sa transmission, de la proposition de loi relative au pacte civil de solidarité (AN, n° 1587).
(La conférence des présidents a fixé au mardi 29 juin 1999, à 11 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à cette proposition de loi.)
2° Deuxième lecture du projet de loi organique, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice (n° 255, 1998-1999).
3° Deuxième lecture du projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice (n° 256, 1998-1999).
(La conférence des présidents a décidé que ces deux projets de loi feraient l'objet d'une discussion générale commune ;
La conférence des présidents a, par ailleurs, fixé au mardi 29 juin 1999, à 11 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ces deux projets de loi.)

A N N E X E
Questions orales sans débat inscrites à l'ordre du jour
de la séance du mardi 8 juin 1999

N° 469. - M. Paul Girod attire l'attention de Mme le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat sur la nécessité de fixer une date unique des soldes sur l'ensemble de l'Hexagone comme le réclament depuis plusieurs années les professionnels du commerce, de l'industrie et des services. En effet, la complexité et l'opacité des règles actuelles qui fixent les dates de démarrage des soldes dans chaque département entraînent, pour le commerce, des incidences économiques majeures d'un département par rapport à un autre, voire d'une région par rapport à une autre. Il lui rappelle une récente déclaration par laquelle elle semblait vouloir s'engager à déposer une proposition de loi d'ici à la fin de ce premier semestre 1999. Il lui demande si elle envisage de stipuler dans ce futur texte : la fixation d'une date unique de démarrage pour les soldes d'hiver et ceux d'été (après le 10 janvier pour l'hiver et le 10 juillet pour l'été) ; un accord de dérogation pour les départements tributaires d'une économie saisonnière (stations de sports d'hiver et balnéaires).
N° 494. - M. Yann Gaillard attire l'attention de Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité sur le nombre croissant d'enfants handicapés en attente d'accueil dans un établissement d'enseignement spécialisé. Ainsi, dans le seul département de l'Aube, soixante-quinze enfants et adolescents étaient en attente d'une place en institut médico-éducatif (IME) en septembre dernier. Les insuffisances quantitatives du dispositif destiné aux jeunes enfants relevant de l'éducation spéciale sont bien connues. Pourtant, les différentes démarches menées par la préfecture auprès du ministère de l'emploi et de la solidarité, et notamment les demandes de moyens supplémentaires, n'ont pas, à ce jour, abouti. Que dire encore de ces parents qui souhaiteraient, pour le bien-être de leur enfant, le faire changer d'orientation et donc d'établissement pour le diriger vers une branche plus apte à favoriser son épanouissement et qui, faute de places, ne peuvent pas leur donner cette chance ? Il est en effet très difficile d'envisager un changement d'établissement sachant qu'aucune place n'est disponible et qu'il existe même des listes d'attente de jeunes qui n'ont pu malheureusement trouver une solution. Il lui demande donc ce qu'elle compte faire pour, dans un premier temps, permettre l'accès de tous ces enfants à l'enseignement et, dans un second temps, leur garantir un véritable choix d'orientation. Cela ayant pour finalité, faut-il le rappeler, d'offrir à tous ces jeunes un moyen d'épanouissement et une chance d'orientation dans la vie professionnelle et sociale.
N° 498. - M. Bernard Piras attire l'attention de Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité sur les conséquences du décret n° 97-83 du 30 janvier 1997 relatif aux ressources prises en considération pour l'attribution de certaines prestations familiales et de l'allocation de logement social. En effet, l'octroi de ces prestations est soumis à des conditions de ressources. A ce sujet, ce décret prévoit notamment que lorsque les ressources de l'année civile précédant celle de l'ouverture du droit sont inférieures à 812 fois le SMIC, il doit être procédé, sauf pour les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, à une évaluation forfaitaire des ressources du demandeur et de son conjoint équivalentes à 2 028 fois le SMIC horaire pour les personnes exerçant une activité non salariée. L'application de ce décret conduit à des situations peu compréhensibles dans la mesure où l'évaluation forfaitaire, souvent très éloignée des ressources réelles d'un ménage, peut ainsi les priver du bénéfice d'une prestation familiale. La logique de ce dispositif n'apparaît pas très clairement et, plus encore, ses effets sont parfois éloignés d'une redistribution sociale équitable. Il lui demande quelles sont les mesures qu'elle envisage de prendre pour remédier à cette situation somme toute inéquitable.
N° 509. - Mme Marie-Claude Beaudeau attire l'attention de M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement sur certaines retombées promises pour la région Est du Val-d'Oise, suite à la construction de deux nouvelles pistes à l'aéroport Charles-de-Gaulle à Roissy-en-France. Elle attire particulièrement son attention sur les besoins en matière de transports ferrés et routiers. Toute la région située entre l'aéroport et Paris se trouve actuellement saturée. Quant aux liaisons transversales, de banlieue à banlieue, elles sont archaïques, inadaptées, voire inexistantes. Elle lui demande de lui préciser si la nature des projets actuels conduira rapidement à mettre en place une liaison nouvelle Paris-Roissy, complémentaire de la A 1 saturée en permanence, ainsi que la liaison A 1-Vallée de Montmorency-Argenteuil par la réalisation de nouvelles tranches du BIP (boulevard interurbain du Parisis). Elle lui demande de lui exposer les raisons surprenantes ayant fait abandonner, provisoirement, le projet de liaison ferrée Ermont-Stains-Le Bourget-Gonesse-Villepinte-Roissy, ainsi que la bretelle ferroviaire issue de la ligne Paris-Creil née d'un décrochement entre les gares de Gonesse et Goussainville, assurant une liaison directe pour les villes de Saint-Denis, Sarcelles, Stains, Pierrefitte, Gonesse, Goussainville, Fosses... avec Roissy-Gare, sans avoir à emprunter la gare du Nord.
N° 514. - M. André Vallet attire l'attention de M. le ministre de l'intérieur sur les dysfonctionnements dans le partage des compétences, notamment financières, entre les différentes collectivités territoriales en matière de gestion et d'utilisation des équipements sportifs appartenant aux communes. Il lui rappelle qu'en application de la loi, l'éducation physique et sportive est une discipline d'enseignement à part entière et que, quand cet enseignement est dispensé dans les lycées ou les collèges - relevant donc respectivement des départements et des régions -, l'investissement, le coût de l'entretien, des réparations, des aménagements sont supportés par les communes qui accueillent ces établissements, alors que leur utilisation est partagée. Il lui indique enfin que, en dépit des textes existants et des décisions de justice, la participation financière des départements et des régions reste problématique. Dès lors, en la matière, il lui demande dans quelle mesure le Gouvernement entend préciser la répartition financière entre les différentes collectivités territoriales telle qu'elle est induite par les lois de décentralisation.
N° 516. - M. Jean Besson sollicite l'attention toute particulière de Mme le secrétaire d'Etat au tourisme sur le projet de directive adoptée par la Commission européenne le 17 février 1999 autorisant les Etats membres de l'Union européenne à appliquer le taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) aux services à forte intensité de main-d'oeuvre. Les organisations professionnelles ont d'ores et déjà pris des engagements fermes en matière de création d'emplois ainsi qu'en termes de prix au public, dont il s'agirait d'évaluer dans un délai de trois ans les résultats au regard des objectifs convenus. Concernant le coût budgétaire, la mise en place d'un taux réduit, pour la restauration, n'engendrerait pas de pertes significatives pour l'Etat, dès lors que tous les types de restauration, y compris collective et rapide, seraient concernés. Conscient de l'impact de ce secteur qu'il faut soutenir, du vecteur patrimonial que représente la valorisation des produits régionaux, du rôle d'aménagement du territoire que joue le développement touristique, il lui demande donc de veiller à ce que le tourisme, et notamment la restauration, soit intégré dans la liste des services concernés que la France doit déposer avant le 1er septembre 1999. Cette disposition permettrait également de résoudre la distorsion actuelle entre la vente à emporter dont le taux de TVA est réduit à 5,5 % et la prestation de services fournis sur place au taux de 20,6 %. (Question transmise à M. le secrétaire d'Etat au budget.)
N° 521. - M. Georges Mouly appelle l'attention de Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité sur le niveau de ressources des personnes handicapées, particulièrement touchées par les dernières mesures de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998), et plus spécialement sur la situation des adultes handicapés exerçant une activité en centre d'aide par le travail (CAT) et des majeurs faisant l'objet d'une mesure de protection.
N° 524. - M. Xavier Darcos attire l'attention de M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie sur la situation très critique du secteur français du cuir, de la chaussure et du textile-habillement. Alors qu'un plan d'abaissement spécifique des charges sociales avait été prévu pour ce secteur par le précédent gouvernement - il s'agit du plan Borotra -, la Commission européenne a décrété, en 1996, que ce plan était illégal en raison de son caractère sectoriel. Afin de limiter les conséquences économiques très lourdes de cette décision, plusieurs sénateurs déposèrent une proposition de loi prévoyant un allégement des charges sociales généralisées en trois ans en fonction de la proportion des bas salaires et des travailleurs manuels. Cette proposition de loi, n° 372 rectifiée, a été annexée au procès-verbal de la séance du Sénat du 7 avril 1998. Elle résultait d'un large consensus pour admettre que le niveau actuel des charges sociales constituait un obstacle à l'emploi pour l'industrie de main-d'oeuvre. Alors que, malgré les mises en garde réitérées de la majorité sénatoriale, la situation de l'emploi dans le secteur du textile, du cuir et de la chaussure continue à se détériorer en Dordogne mais aussi dans la plupart des départements qui vivent de ces industries ; alors que les instances européennes sont totalement indifférentes et inertes devant l'ampleur d'une crise durable ; alors que le dispositif retenu dans le plan Aubry sur la réduction du temps de travail s'avère être tout à fait insuffisant, il lui demande, d'une part, de bien vouloir reconsidérer la politique économique et sociale du Gouvernement à l'égard d'un secteur qui, à court terme, risque de disparaître et, d'autre part, de convoquer, en urgence, des états généraux des professions concernées par l'industrie du textile et du cuir afin de rechercher les meilleures solutions possibles pour freiner une grave hémorragie de pertes d'emplois qui présente un caractère déstabilisateur pour l'économie régionale et locale.
N° 526. - M. Bernard Murat attire l'attention de Mme le ministre de la jeunesse et des sports sur les relations des clubs sportifs professionnels avec les collectivités locales. Actuellement, les normes juridiques et financières s'appliquant à ces clubs semblent être en inadéquation avec la nature particulière de leurs activités. Deux exemples peuvent illustrer cette question. Premièrement, en ce qui concerne leurs équipements sportifs, la plupart d'entre eux appartenant aux communes, ils font partie du domaine public communal. Dans ces conditions, deux hypothèses de mise à disposition sont actuellement envisageables : d'une part, la délégation de service public, après mise en concurrence, et, d'autre part, la convention d'occupation précaire et révocable du domaine public. Toutefois, ces modalités ne paraissent pas véritablement satisfaisantes. En effet, la première solution répond-elle à la spécificité du lien unissant un club sportif à une commune ? De plus, si les communes et les clubs optent pour la seconde hypothèse, n'y a-t-il pas un risque de gestion de fait de fonds publics, par exemple, dans le cas de perception des recettes provenant de l'exploitation des espaces publicitaires et des loges d'un équipement sportif public ? Deuxièmement, en ce qui concerne les relations financières des clubs sportifs avec les collectivités publiques, le décret du 24 janvier 1996 encadre le pourcentage maximal de subventions des collectivités locales dans l'ensemble des recettes d'un groupement sportif. Pour la saison 1998-1999, le montant de ces aides ne peut dépasser 10 % des recettes du club. Tout dépassement de ce taux de subventions publiques serait considéré comme une aide économique illégale. Or, afin de permettre à ces clubs de remplir leur mission de service public ou encore de défendre l'image de ces collectivités, un tel seuil sera probablement dépassé assez sensiblement par l'ensemble des clubs sportifs. Aussi, il lui demande de bien vouloir lui indiquer les propositions qu'elle entend formuler afin de permettre un développement harmonieux de ces clubs qui jouent un rôle irremplaçable en matière d'éducation, d'insertion sociale, de divertissement des jeunes au niveau local et de promotion des collectivités locales au plan régional, voire national ou international.
N° 529. - M. Paul Natali appelle l'attention de M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie sur les problèmes d'assurance en Corse. En 1988, afin de maintenir une bonne couverture des risques face aux nombreux attentats enregistrés en Corse, les compagnies d'assurance se sont regroupées sous forme d'un « pool des risques aggravés ». Aujourd'hui, considérant le recul du nombre d'attentats en Corse, l'assemblée plénière des sociétés d'assurance-dommages vient de décider la suppression de ce groupement à compter du 1er juillet 2000. Or il est évident que les risques sont encore avérés. C'est pourquoi il lui demande quelles mesures pourraient être prises pour trouver une solution satisfaisante et juste, tant pour les assurés que pour les compagnies d'assurance.
N° 532. - M. Daniel Hoeffel attire l'attention de M. le ministre de la défense sur la situation d'institutions françaises situées en Allemagne. Ces lieux d'échanges et de culture franco-allemands sont menacés suite au retrait des Forces françaises en Allemagne. Or leur maintien est un facteur important pour les relations entre la France et l'Allemagne. Les garnisons françaises en Bade-Würtemberg, Rhénanie-Palatinat et Sarre ont été le creuset de la réconciliation, le centre d'échanges et de relations variées germano-françaises. La ville de Baden-Baden, plus particulièrement, siège du commandement des Forces françaises stationnées en Allemagne depuis cinquante-quatre ans, était devenue progressivement le symbole d'un partenariat militaire franco-allemand élargi aux domaines institutionnels et culturels. Le cercle des officiers La Tour d'Auvergne, à Baden-Baden, était le centre de rencontre de Français, d'Allemands et d'autres Alliés. Sa disparition aurait des conséquences regrettables. Le cercle La Tour d'Auvergne pourrait être transformé en Maison de l'amitié franco-allemande, qui permettrait à la fois le maintien d'une présence souhaitée et la concrétisation d'un lieu de rencontre pour les associations germano-françaises (de l'ordre de 200), les partenariats, les jumelages et les séminaires franco-allemands. Il s'agirait d'établir un statut juridique spécifique et de fixer des conditions d'utilisation correspondant à l'objet du projet. Ce serait une nouvelle occasion permettant de consolider l'amitié franco-allemande et de contribuer ainsi à son renforcement.
N° 535. - M. Christian Bonnet prie M. le ministre de l'intérieur de vouloir bien lui indiquer les chiffres respectifs des préfets en poste territorial et des préfets chargés d'une mission de service public relevant du Gouvernement. Il lui demande si la prolifération des nominations, par les gouvernements successifs, de titulaires relevant de cette deuxième catégorie ne lui paraît pas de nature à dévaloriser un corps, qui est et demeure la colonne vertébrale de l'Etat.
N° 536. - Les décrets du 20 avril 1989 et du 3 août de la même année ont institué une indemnité compensatrice pour frais de transport en faveur, d'une part, des magistrats, des militaires, des fonctionnaires et agents de la fonction publique de l'Etat et, d'autre part, en faveur des fonctionnaires et agents de la fonction publique territoriale en service dans les deux départements de Corse. Il est cependant à noter que les agents de la base aérienne 126 de Solenzara, dont le statut de droit public a été pourtant reconnu par le tribunal des conflits de Lyon dans sa décision du 25 mars 1996, ne bénéficient pas de ces dispositions sans que les raisons de cette exclusion n'aient été données. Quelques éclaircissements à ce sujet sont indispensables. Par ailleurs, la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes a prévu leur recrutement par contrats dont la durée maximum est de cinq ans, par les collectivités territoriales notamment. Or, depuis quelques mois, les personnes recrutées à ce titre dans les deux départements de Corse revendiquent le bénéfice des dispositions relatives à l'attribution de l'indemnité compensatrice de transports. En conséquence, M. Louis-Ferdinand de Rocca Serra demande à M. le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation si ce dispositif est applicable aux personnes recrutées au titre des emplois jeunes et, le cas échéant, quelles en seront les conditions.
N° 537. - M. Philippe Marini appelle l'attention de M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie sur l'attente et l'inquiétude des porteurs d'emprunts russes suscitées par la lenteur du processus d'indemnisation. Le règlement de la question de l'indemnisation des emprunts russes a fait l'objet d'un accord entre la France et la Russie signé le 27 mai 1997, soit il y a plus de deux ans. A la suite de cet accord, le Gouvernement a mis en oeuvre une opération de recensement des créances détenues par les porteurs français, qui s'est terminée le 5 janvier de cette année. Or les résultats définitifs de ce recensement ne sont toujours pas disponibles plusieurs mois après la fin des opérations. Les porteurs d'emprunts russes s'inquiètent légitimement des retards pris sur le calendrier annoncé par le Gouvernement et l'attente d'une réparation souvent symbolique demande une mise en oeuvre rapide des indemnisations. En effet, la longueur de la procédure risque de porter atteinte à la crédibilité de la parole de l'Etat, qui a toujours affirmé vouloir clore définitivement la question des emprunts russes. Le Gouvernement ne semble pas manifester d'intentions précises quant à la présentation d'un projet de loi d'indemnisation au Parlement dans les prochains mois. Ces incertitudes sont difficilement acceptées par les centaines de milliers de personnes concernées, dont certaines personnes âgées qui attendent une réparation légitime pour leurs titres depuis plusieurs décennies. La loi devra déterminer les modalités pratiques du versement des indemnisations ainsi que la liste des titres recevables, ce qui conduira inévitablement à exclure certains porteurs du bénéfice des indemnisations. L'étude de ce problème particulièrement délicat exige que le Parlement puisse bénéficier d'une information complète. La commission de suivi des accords franco-russes présidée par le conseiller d'Etat Jean-Claude Paye a effectué de nombreuses auditions afin de proposer des modalités d'indemnisation. Or le rapport rendu au Premier ministre n'a pas été publié, privant la représentation nationale d'informations essentielles pour une discussion approfondie et un débat démocratique indispensable sur ce sujet. La diffusion des résultats du recensement et du rapport de la commission de suivi des accords franco-russes constitue donc un préalable indispensable à la discussion d'un texte. En conséquence, il lui demande d'assurer les conditions d'un débat approfondi sur les problèmes liés à l'indemnisation et souhaite un engagement ferme de la part du Gouvernement sur la date de présentation d'un projet de loi au Parlement et sur le versement effectif des indemnisations des porteurs d'emprunts russes.
N° 538. - M. Christian Demuynck attire l'attention de Mme le garde des sceaux, ministre de la justice, sur les carences du système judiciaire en matière d'atteintes aux représentants de l'ordre public. La généralisation de la violence urbaine s'accompagne d'un rejet inquiétant de toute forme d'autorité. Les forces de police sont, au premier chef, concernées. Elles subissent, chaque jour, dans l'exercice de leur difficile mission, les manifestations les plus outrageantes. Dernière en date : l'agression de quatre policiers plaignants par les prévenus eux-mêmes lors de la comparution de ces derniers devant la 17e chambre correctionnelle de Bobigny le 2 février dernier. Cet épisode navrant doit faire réfléchir. Car si, face à cet outrage, l'inaction politique et l'impunité prévalent, comment éviter alors la démoralisation des forces de l'ordre ? Pourtant, notre code pénal n'offre-t-il pas aux juges les moyens d'une sanction ? A terme, qui pourra parler d'égalité de tous les citoyens devant la sécurité ? Il y a donc urgence ! Il lui demande quelles seront les mesures prises par le ministère de la justice pour que l'outrage à un représentant de l'Etat soit mieux sanctionné et les dispositions du code pénal appliquées avec fermeté.
N° 540. - M. Philippe Arnaud souhaite attirer l'attention de Mme le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat sur les importantes difficultés que rencontrent les petits commerces de proximité notamment en zone rurale, surtout lorsque ceux-ci ne bénéficient pas des mesures accompagnant les multiples ruraux ou les points multiservices. Faible chiffre d'affaires, peu ou pas de trésorerie, temps de travail élevé (plus de quatre-vingts heures par semaine), revenu souvent inférieur au SMIC, ces commerces sont condamnés alors qu'ils apportent un réel service aux populations isolées et qu'ils offrent une activité à des personnes qui, sans cela, relèveraient de la solidarité nationale. Aussi il lui demande si le Gouvernement envisage de prendre des mesures pour pérenniser ces petits commerces : éligibilité au fonds d'intervention pour la sauvegarde, la transmission et la restructuration des activités commerciales et artisanales (FISAC), détaxation des carburants, allégement des charges, etc.
N° 543. - M. Jean-Pierre Demerliat attire l'attention de M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement sur le dossier de la mise en 2 × 2 voies de l'axe Nantes-Poitiers-Limoges, la RN 147. En effet, Limoges et Poitiers, deux capitales régionales, quoique relativement proches, restent encore mal reliées et cela malgré les efforts menés par ces deux villes pour l'amélioration de cet axe routier. Pourtant, la densité du trafic et la fréquence des accidents - dont plusieurs mortels - constatés sur cette route, plus particulièrement sur la portion Limoges-Bellac en Haute-Vienne, montrent bien la nécessité de l'aménager. Il lui demande donc où en est ce dossier et dans quels délais on peut espérer une liaison 2 × 2 voies entre Poitiers et Limoges.
N° 545. - M. Michel Esneu attire l'attention de Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement sur les conditions d'application de la directive Seveso. Il y a quelques années, les plans d'occupation des sols (POS) des villes concernées ont dû traduire de nouvelles contraintes au vu des études de dangers. Parallèlement, les plans particuliers d'intervention (PPI) ont été mis en place. Il se trouve qu'en de très nombreux endroits les conditions ont été modifiées favorablement. C'est ainsi qu'à Dol-de-Bretagne, les stockages de gaz se sont trouvés considérablement diminués. De 1 500 mètres cubes stockés sur le site, on parvint à 500 mètres cubes et une usine d'embouteillage était supprimée. En plus, les installations de sécurité sont devenues surdimensionnées. Dans ces conditions, les dangers ne sont plus les mêmes ; or les prescriptions préfectorales restent inchangées, puisque les premières études de dangers sont toujours l'unique référence. Les fortes contraintes imposées ainsi aux collectivités paralysent leur développement. D'une part, constatant que la directive Seveso est appliquée différemment suivant les Etats dans l'Union européenne : certains imposent de larges périmètres de protection, d'autres sont moins rigoureux et s'en tiennent à l'application des normes de sécurité, il attend en la matière une harmonisation européenne des pratiques et lui demande si les études engagées à ce sujet sont suffisamment avancées pour espérer rapidement une harmonisation. D'autre part, en l'état actuel de l'application des règles et dès lors que la situation d'un site Seveso a été profondément modifiée dans un sens favorable, il lui demande si elle ne pourrait inviter les préfets à réactualiser les études de dangers afin de modifier les arrêtés préfectoraux et ainsi alléger les contraintes imposées aux collectivités.
N° 547. - M. Marcel Bony attire l'attention de M. le secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale sur la situation du thermalisme. Pris dans une spirale descendante depuis 1992, il enregistre une perte de 13,7 % de fréquentation en cinq ans. L'Auvergne ne permet pas de démentir ce constat. Les dix stations répertoriées ont en effet enregistré une baisse du nombre de curistes et cette chute générale n'est pas nouvelle. Le thermalisme doit absolument retrouver une image valorisante. Or c'est le moment précis que choisit la Caisse nationale d'assurance maladie pour annoncer que de nombreuses indications thérapeutiques ne seront plus remboursées. En l'état, la nouvelle est catastrophique, même si l'on a appris, depuis, que cette décision de la CNAM ne saurait être d'application immédiate. Elle plongerait de très nombreuses stations dans un marasme total (76 d'entre elles ne seraient plus remboursées et 53 auraient une prise en charge seulement partielle). Les curistes seront pénalisés dans leur majorité, car ils ne pourront assumer le coût des cures. La CNAM semble encore s'interroger sur le service médical rendu, point de vue que le secrétaire d'Etat admet comme prémices possibles de la discussion. Or, la CNAM elle-même, dans son enquête de 1987, a été obligée de constater l'efficacité médicale du thermalisme, reconnue par l'Organisation mondiale de la santé. L'efficacité thérapeutique des cures est aujourd'hui incontestable, alors que leur coût social reste très modeste. Chacun sait qu'il est équivalent pour 21 jours à celui d'une seule journée d'hospitalisation, sans compter les effets induits, comme la baisse de consommation de médicaments. Le 14 mai dernier, au cours des Assises nationales du thermalisme à Toulouse, le problème était au coeur des discussions. Notre collègue député, président de la commission des finances à l'Assemblée nationale et maire d'Ax-les-Thermes, a fait état des réponses données aux questions posées à l'Assemblée nationale. Il semble qu'aucune décision ne sera prise tant que la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l'an 2000 ne sera pas achevée. Il lui demande à quel moment il compte engager une véritable concertation, alors que ce texte doit être adopté avant la fin de l'année et comment une orientation comme celle de la CNAM peut être envisagée alors que de profondes réformes, encouragées tant par l'Etat que par les collectivités territoriales, ont été engagées au cours des dernières années.



Le Directeur du service du compte rendu intégral, DOMINIQUE PLANCHON QUESTIONS ORALES REMISES À LA PRÉSIDENCE DU SÉNAT (Application des articles 76 à 78 du réglement)


Ratification par la France de la convention Unidroit

563. - 31 mai 1999. - M. Daniel Hoeffel attire l'attention de Mme le ministre de la culture et de la communication sur l'importance de la ratification de la convention Unidroit. L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a adopté à l'unanimité la recommandation 1372 demandant aux 40 Etats membres du Conseil de l'Europe de ratifier la convention Unidroit qui impose à l'acquéreur d'un objet d'art un minimum de diligence pour s'assurer de la régularité de son achat et bénéficier ainsi de la présomption de bonne foi. Notre pays ne serait-il pas dans son rôle en prenant l'initiative de la ratification de cette convention et en invitant nos partenaires de l'Union européenne ainsi que les candidats à l'adhésion à la ratifier également ? Nos concitoyens ne s'attacheront durablement à l'Europe que si la disparition des frontières s'accompagne du respect des cultures et d'une meilleure sécurité. Une large ratification de la convention Unidroit compléterait cet effort nécessaire en rendant plus difficile la revente d'objets arrachés au patrimoine des différentes nations européennes.






 



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