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Séance du 22 juin 1999







SOMMAIRE


PRÉSIDENCE DE M. JEAN-CLAUDE GAUDIN

1. Procès-verbal (p. 0).

2. Décès d'un ancien sénateur (p. 1).

3. Dépôt de rapports en application de lois (p. 2).

4. Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires. - Adoption d'un projet de loi en deuxième lecture (p. 3).
Discussion générale : MM. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement ; Jean-François Le Grand, rapporteur de la commission des affaires économiques ; MM. Jacques Peyrat, Jean-Pierre Plancade, Pierre Lefebvre, Mme Marie-Claude Beaudeau.
Clôture de la discussion générale.

Article 1er (p. 4)

Article L. 227-1 du code de l'aviation civile
(p. 5)

Amendements n°s 25 de M. Plancade et 3 de la commission. - MM. Jean-Pierre Plancade, le rapporteur, le ministre. - Rejet de l'amendement n° 25 ; adoption de l'amendement n° 3.
Amendements n°s 26 de M. Plancade, 4 de la commission et sous-amendement n° 21 du Gouvernement. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption du sous-amendement n° 21 et de l'amendement n° 4 modifié, l'amendement n° 26 étant devenu sans objet.
Amendements n°s 5 et 6 de la commission. - Adoption des deux amendements.
Amendements n°s 27 de M. Plancade et 7 de la commission. - Adoption de l'amendement n° 7, l'amendement n° 27 étant devenu sans objet.
Amendement n° 8 de la commission. - Adoption.
Adoption de l'article du code, modifié.

Article L. 227-2 du code précité (p. 6)

Amendement n° 9 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption de l'amendement rédigeant l'article du code.

Article L. 227-3 du code précité (p. 7)

Amendement n° 10 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption.
Amendement n° 23 rectifié de M. Gournac. - MM. Alain Gournac, le rapporteur, le ministre, Jean-Pierre Plancade. - Adoption.
Adoption de l'article du code, modifié.

Article additionnel après l'article L. 227-3
du code précité (p. 8)

Amendement n° 1 rectifié du Gouvernement et sous-amendement n° 31 de la commission. - MM. le ministre, le rapporteur, Pierre Lefebvre. - Adoption du sous-amendement et de l'amendement modifié insérant un article additionnel du code.

Article L. 227-4 du code précité (p. 9)

Amendements n°s 11 rectifié à 13 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption des trois amendements.
Amendements n°s 2 du Gouvernement et 14 de la commission. - MM. le ministre, le rapporteur. - Adoption de l'amendement n° 2, l'amendement n° 14 devenant sans objet.
MM. le rapporteur, le ministre.
Adoption de l'article du code, modifié.

Article L. 227-5 du code précité (p. 10)

Amendement n° 15 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption.
Adoption de l'article du code, modifié.

Articles L. 227-6 à L. 227-8 du code précité. -
Adoption (p. 11)

Adoption de l'article 1er modifié.

Article 2 (p. 12)

Amendement n° 28 de M. Plancade. - MM. Jean-Pierre Plancade, le rapporteur, le ministre. - Rejet.
Amendement n° 24 de M. Gournac. - MM. Alain Gournac, le rapporteur, le ministre. - Adoption.
Amendement n° 16 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption.
Amendement n° 29 de M. Plancade. - MM. Jean-Pierre Plancade, le rapporteur, le ministre. - Retrait.
Amendement n° 17 rectifié de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Articles 3 et 4. - Adoption (p. 13)

Article 4 bis (p. 14)

Amendement n° 18 rectifié de la commission et sous-amendement n° 22 du Gouvernement. - MM. le rapporteur, le ministre. - Retrait du sous-amendement n° 22 ; adoption de l'amendement n° 18 rectifié rédigeant l'article.

Article 4 ter (p. 15)

Amendements n°s 19 et 20 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption des deux amendements.
Amendement n° 30 de M. Plancade. - MM. Jean-Pierre Plancade, le rapporteur, le ministre. - Adoption
Adoption de l'article modifié.

Article 4 quater. - Adoption (p. 16)

Articles 5 à 7 (supprimés)

Vote sur l'ensemble (p. 17)

MM. Alain Gournac, le rapporteur, le ministre.
Adoption du projet de loi.

5. Licenciements des salariés de plus de cinquante ans. - Rejet d'une proposition de loi en nouvelle lecture (p. 18).
Discussion générale : Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle ; MM Louis Souvet, rapporteur de la commission des affaires sociales ; Roland Huguet, Guy Fischer.
Clôture de la discussion générale.

Article 1er (p. 19)

Amendement n° 1 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.

Article 2 (p. 20)

Amendement n° 2 de la commission. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.

Article 3 (p. 21)

Amendement n° 3 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.
Tous les articles ayant été supprimés, la proposition de loi est rejetée.

6. Chèques-vacances. - Adoption d'un projet de loi en nouvelle lecture (p. 22).
Discussion générale : Mme Michelle Demessine, secrétaire d'Etat au tourisme ; MM. Paul Blanc, rapporteur de la commission des affaires sociales ; Roland Huguet, Mme Odette Terrade.
Clôture de la discussion générale.

Article 1er (p. 23)

Amendement n° 1 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 2 (p. 24)

Amendements n°s 2 et 3 de la commission. - Adoption des deux amendements.
Adoption de l'article modifié.

Article 3 (p. 25)

Amendement n° 4 de la commission. - Adoption de l'amendement rédigeant l'article.

Article 4 (p. 26)

Amendement n° 5 de la commission. - Adoption de l'amendement rédigeant l'article.

Article 4 ter (supprimé) (p. 27)

Amendement n° 6 de la commission. - Adoption de l'amendement rétablissant l'article.

Article 4 quater (p. 28)

Amendement n° 7 de la commission. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 5. - Adoption (p. 29)

Article 7 (supprimé) (p. 30)

Amendement n° 8 de la commission. - Adoption de l'amendement rétablissant l'article.

Vote sur l'ensemble (p. 31)

M. Bernard Joly.
Adoption du projet de loi.

Suspension et reprise de la séance (p. 32)

PRÉSIDENCE DE M. GUY ALLOUCHE

7. Conférence des présidents (p. 33).

8. Règlement définitif du budget de 1997. - Adoption d'un projet de loi (p. 34).
Discussion générale : MM. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget ; Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances ; Marc Massion, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Bernard Fournier, Alain Lambert, président de la commission des finances.
M. le secrétaire d'Etat.
Clôture de la discussion générale.

Articles 1er, 2 à 9 (et tableaux annexés)
et 10 à 13. - Adoption (p. 35)

Adoption, par scrutin public, du projet de loi.

9. Décès d'un ancien sénateur (p. 36).

10. Débat d'orientation budgétaire. - Débat sur une déclaration du Gouvernement (p. 37).
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

11. Souhaits de bienvenue à une délégation parlementaire du Vietnam (p. 38).

12. Débat d'orientation budgétaire. - Suite d'un débat sur une déclaration du Gouvernement (p. 39).
MM. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget ; Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances ; Alain Lambert, président de la commission des finances ; Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques ; Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales.

Suspension et reprise de la séance (p. 40)

PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER

MM. Adrien Gouteyron, président de la commission des affaires culturelles ; Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères ; René Trégouët, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Bernard Angels.
MM. le ministre, le rapporteur général.
MM. Marcel Deneux, Jean-Philippe Lachenaud, André Vallet, Jacques Oudin, Thierry Foucaud, Michel Sergent, Pierre Laffitte.
MM. le secrétaire d'Etat, le rapporteur général.
Clôture du débat.

Suspension et reprise de la séance (p. 41)

13. Diverses mesures d'urgence relatives à la chasse. - Adoption des conclusions du rapport d'une commission (p. 42).
Discussion générale : Mmes Anne Heinis, rapporteur de la commission des affaires économiques ; Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement ; MM. Roland du Luart, Jean Bizet, Jean-Louis Carrère, Pierre Lefebvre, Jean-Guy Branger.
Mme le ministre.
Clôture de la discussion générale.

Article 1er (p. 43)

M. Xavier Pintat, Mmes le rapporteur, le ministre, M. Jean-Louis Carrère.
Adoption de l'article.

Article 2 (p. 44)

Mmes le rapporteur, le ministre, M. Jean-Louis Carrère.
Adoption de l'article.
Adoption, par scrutin public, de l'ensemble de la proposition de loi.

14. Dépôt d'une proposition de loi (p. 45).

15. Transmission d'une proposition de loi (p. 46).

16. Dépôt d'une proposition de résolution (p. 47).

17. Retrait d'une proposition de résolution (p. 48).

18. Textes soumis en application de l'article 88-4 de la Constitution (p. 49).

19. Dépôt d'un rapport (p. 50).

20. Dépôts rattachés pour ordre au procès-verbal de la séance du 17 juin 1999 (p. 51).

21. Ordre du jour (p. 52).



COMPTE RENDU INTÉGRAL

PRÉSIDENCE DE M. JEAN-CLAUDE GAUDIN
vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à dix heures.)

1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

2

DÉCÈS D'UN ANCIEN SÉNATEUR

M. le président. J'ai le regret de vous faire part du décès de notre ancien collègue Emile Poisson, qui fut sénateur du Dahomey de 1947 à 1955.

3

DÉPÔT DE RAPPORTS
EN APPLICATION DE LOIS

M. le président. M. le président a reçu :
- de M. le Premier ministre, en application de l'article 42 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire, le rapport de l'Inspection générale des affaires sociales pour 1998,
- et de M. le président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations le rapport établi sur les opérations de cet établissement en 1998, en application de l'article 114 de la loi du 28 avril 1816.
Acte est donné du dépôt de ces rapports.

4

AUTORITÉ DE CONTRÔLE
DES NUISANCES SONORES
AÉROPORTUAIRES

Adoption d'un projet de loi en deuxième lecture

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture du projet de loi (n° 358, 1998-1999), modifié par l'Assemblée nationale, portant création de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires. [Rapport n° 430 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi que vous examinez aujourd'hui est très attendu.
Comme vous le savez, je suis très attaché à créer les conditions favorables au développement du transport aérien dans notre pays.
La construction des pistes de Roissy, l'ouverture du capital de la compagnie nationale Air France et les mesures prises pour enrayer le déclin d'Orly participent du même objectif : développer l'activité économique et l'emploi qu'engendre le transport aérien, en prenant en compte l'environnement des riverains. C'est pour nous un choix de société, et nous le faisons en toute connaissance de cause.
La concertation menée à l'occasion du projet d'extension de l'aéroport de Paris - Charles-de-Gaulle a montré que la croissance du transport aérien ne pouvait s'envisager qu'en maîtrisant les nuisances sonores et en développant un climat de confiance avec les riverains, grâce à la transparence et à la concertation.
A partir de l'expérience acquise à Roissy, le Gouvernement a proposé d'étendre à Orly et aux aéroports de province les plus importants toute une série de mesures.
Il s'agit de l'amélioration de l'aide à l'insonorisation, de la limitation des vols des avions dits « du chapitre 2 », qui sont les plus bruyants, du nouveau système de sanctions, de l'établissement de chartes de qualité de l'environnement sonore et de codes de bonne conduite, de la révision des plans d'exposition au bruit et des plans de gêne sonore.
Pour donner toute garantie à l'ensemble des partenaires, en particulier aux riverains, j'ai souhaité qu'une instance indépendante puisse contrôler l'ensemble des dispositions de lutte contre les nuisances sonores.
Avant d'entrer plus avant dans l'examen des attributions de cette autorité indépendante, je voudrais féliciter M. le rapporteur pour la qualité de son travail et remercier la commission de l'esprit constructif dont elle a fait preuve dans l'examen de ce texte. J'ai lu avec beaucoup d'intérêt le rapport établi par M. Jean-François Le Grand, au nom de la commission des affaires économiques et du Plan.
Ce travail tout à fait positif parachève celui que vous aviez engagé ici même en première lecture et qui a été réalisé également par l'Assemblée nationale.
J'ai montré d'ailleurs, lors de la discussion en séance publique, que le Gouvernement était ouvert au dialogue et aux propositions des parlementaires de la majorité comme de l'opposition.
Je constate avec satisfaction une volonté commune de progresser, face à une exigence unanimement reconnue.
L'objectif que nous devons assigner à l'autorité indépendante est celui de la transparence et de l'objectivité de l'information.
Cette autorité aura la tâche de définir les unités et les moyens de mesure du bruit, des fonctions de contrôle et de conciliation.
Les modalités de sa désignation sont garantes de son indépendance et de son impartialité : composée de représentants de l'Assemblée nationale et du Sénat, d'une part, d'experts dans des domaines clairement identifiés, d'autre part, son caractère indépendant est renforcé par un mandat de longue durée - six ans - non renouvelable et non révocable, une clause d'incompatibilité avec certaines fonctions et un budget propre.
Sans revenir sur l'ensemble des missions de l'autorité indépendante, dont nous avons déjà eu l'occasion de débattre, j'en rappellerai les principales : définition des normes applicables aux réseaux de mesures et de leur homologation, contrôle des mesures de bruit autour des grands aérodromes, devoir d'information - diffusion des résultats - et de transparence, notamment vis-à-vis des populations concernées, recommandations sur toute question relative à la maîtrise des nuisances sonores autour des aérodromes.
Bien entendu, cette autorité sera consultée pour l'établissement des plans d'exposition au bruit et des plans de gêne sonore. Elle sera enfin l'instance de contrôle et de médiation à l'égard des engagements qui seront pris par les différents partenaires.
Je souhaite maintenant souligner, sur quelques points, le travail d'approfondissement et d'élargissement du processus démocratique apporté par le Parlement.
Il s'agit en tout premier lieu des sanctions. Sur ce point, le projet de loi a bien évolué. C'est maintenant à l'Autorité de contrôle que revient le pouvoir de sanction, sur proposition de la Commission nationale de prévention des nuisances sonores. Le montant maximal des amendes a également été relevé.
Il s'agit ensuite des commissions consultatives de l'environnement, les CCE créées sur la plupart des aérodromes, en vertu de la loi du 11 juillet 1985 relative à l'urbanisme au voisinage des aérodromes. Une centaine de commissions ont ainsi été installées.
L'expérience vécue ces derniers mois montre l'importance du rôle de concertation de ces commissions : des situations de blocage ont été constatées là où ces commissions ne se réunissaient pas, alors que, sur d'autres aérodromes, leur activité faisait considérablement progresser les dossiers.
Il convient d'affirmer et de renforcer cette mission, en particulier sur les aérodromes visés par le présent projet de loi, qui sont les neuf aérodromes où existe un dispositif d'aide à l'insonorisation des riverains.
Pour ce faire, le texte du projet de loi prévoit de rendre obligatoire la création de cette commission, qui devra se réunir au moins une fois par an, de doter cette commission d'une instance permanente de travail, appelé comité permanent, et de conférer à cette commission un pouvoir de saisine de l'autorité indépendante.
Ce dernier point mérite d'être souligné. En effet, nous souhaitons qu'une relation directe s'établisse entre les commissions consultatives de l'environnement et l'autorité indépendante, notamment en ce qui concerne la mesure de bruit.
Enfin, quant à l'urbanisme, je tiens ici à saluer le travail approfondi effectué par les commissions des deux assemblées. Ainsi, l'extension des plans d'exposition au bruit à une quatrième zone dans laquelle une insonorisation plus stricte serait exigée me paraît aller dans la bonne direction.
Telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les caractéristiques essentielles du projet de loi qui vous est soumis. La qualité du travail effectué nous permet d'espérer une publication très rapide de cette loi, ce dont je vous remercie tous.
L'examen en deuxième lecture interviendra le 30 juin prochain, à l'Assemblée nationale. Je souhaite très vivement, j'y insiste, que le travail effectué par le Sénat nous amène à un vote conforme de ce projet de loi au cours de cette deuxième lecture. Cela permettrait bien évidemment une promulgation de la loi dès cet été et la mise en place de l'autorité indépendante dès l'automne. Sinon, comme chacun le sait bien, le risque est réel que nous perdions un temps considérable au détriment des riverains.
L'objectif est bien, en effet, que nous apportions le plus rapidement possible aux citoyens habitant à proximité des aérodromes des garanties quant à la préservation de leurs droits, tout en permettant aux plates-formes aéroportuaires de se développer sur le plan économique. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi que nous examinons aujourd'hui en deuxième lecture a pour objet de créer une autorité administrative indépendante de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires, conformément au souhait de nombre de sénateurs siégeant sur toutes les travées de cet hémicycle. Il résulte d'un engagement pris par le Gouvernement lors de l'annonce, en septembre 1997, de la construction de deux pistes supplémentaires sur l'aéroport de Paris - Charles-de-Gaulle.
Je ne rappellerai pas la genèse de ce texte, si ce n'est pour souligner que le principe de la création de cette autorité fait l'objet d'un consensus depuis que la mission Douffiagues, à laquelle j'avais eu l'honneur d'appartenir, l'avait proposé.
Je n'insisterai pas non plus sur la nécessité de restaurer la sérénité et la transparence du dialogue entre les riverains, les représentants de l'Etat et les gestionnaires d'aérodromes.
Le projet de loi prévoit aussi de renforcer le rôle des commissions consultatives de l'environnement, les CCE, créées par la loi de maîtrise de l'urbanisme au voisinage des aéroports de 1985, instances consultatives qui regroupent, pour de nombreux aéroports, l'ensemble des partenaires de la plate-forme : collectivités locales concernées, associations de riverains, gestionnaires d'aéroport, Etat, professions aéronautiques. L'article 3 du projet de loi concerne, en outre, les nuisances sonores liées aux hélicoptères.
En première lecture, la Haute Assemblée avait enrichi le texte proposé par le Gouvernement.
Le statut de l'autorité avait été renforcé, son nom changé, son fonctionnement amélioré et ses pouvoirs renforcés, sur le modèle des autorités administratives existantes. Un régime d'incompatibilités pour les membres et des dispositions relatives au personnel et aux traitements des membres avaient été ajoutés.
Nous avions introduit, au sein de l'autorité, un membre compétent en matière de santé humaine, et nous avions clarifié le mode de nomination des membres.
Les commissions consultatives de l'environnement avaient été renforcées par l'instauration d'une obligation de réunion annuelle et par une meilleure coordination de leur mission avec celle de l'autorité.
Enfin, à partir d'une proposition de loi que j'avais déposée, le Sénat avait introduit trois articles additionnels en matière d'urbanisme, pour informer clairement les riverains potentiels, acheteurs ou locataires, désireux de s'installer dans les zones soumises aux nuisances sonores et pour instaurer une procédure conservatoire évitant que ne soient construites des zones susceptibles d'être incluses aux plans d'exposition au bruit lorsque ces derniers sont en cours de révision ou d'élaboration, en cas d'extension ou de création d'infrastructure aéroportuaire.
L'Assemblée nationale s'est appuyée sur le travail effectué au Sénat, qu'elle a parfois prolongé. Elle a modifié le nom, la composition et les pouvoirs de l'autorité, ainsi que la composition et le rôle des commissions consultatives de l'environnement. La rédaction que nous avions proposée pour l'article 3 relatif aux hélicoptères a également été modifiée, ainsi que les articles relatifs au droit de l'urbanisme, même s'ils ont été conservés dans leur principe, ce dont je me réjouis.
Le texte qui nous est transmis par l'Assemblée nationale est, au total, peut-être plus contraignant que celui que nous avions adopté en première lecture. Je vous proposerai donc d'y apporter, dans l'optique d'un dialogue constructif avec nos collègues députés et avec le souci de pragmatisme qui caractérise les travaux de la Haute Assemblée, plusieurs amendements tendant à le rééquilibrer.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Très bien !
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Pour la composition de l'autorité, il semble nécessaire d'aboutir à une représentation plus équilibrée des représentants du monde aéronautique : si ces derniers doivent rester minoritaires, ils ne doivent pas pour autant être marginalisés. Pour asseoir l'autorité morale de cet organisme, la commission a souhaité revenir à une plus grande collégialité dans la nomination des membres et mieux affirmer le statut de son président.
Pour les pouvoirs de l'autorité, que l'Assemblée nationale a accrus en conférant notamment à cet organisme la possibilité de sanctionner les infractions à la réglementation en matière de bruit à la place du ministre, la commission vous propose de préciser la rédaction et d'atténuer le caractère parfois trop répressif du texte : il s'agit en particulier du montant excessif des sanctions et du pouvoir d'« arbitrage », qui est mal défini.
Pour les commissions consultatives de l'environnement, dont la composition par rapport à ce que prévoyait la loi précitée de 1985 a été modifiée par l'Assemblée nationale, un amendement tend à préciser que les associations qui y siègent, et qui constitueront désormais le tiers de l'effectif, sont celles qui sont concernées par l'environnement sonore aéroportuaire, la rédaction actuelle étant trop extensive. Nous y reviendrons, le cas échéant, lors de la discussion des articles.
En outre, lorsque le comité permanent de ces commissions exerce les attributions dévolues aux commissions consultatives d'aide aux riverains, les CCAR, qui donnent un avis sur la distribution des aides publiques à l'insonorisation, la commission a souhaité - et c'est bien légitime - qu'y soient représentés l'Etat et les gestionnaires d'aérodrome, que la rédaction adoptée à l'Assemblée nationale a de facto exclus. Il serait en effet anormal que des fonds publics soient distribués sans que l'Etat ait un droit de regard !
En matière d'urbanisme, la commission n'a pas modifié la rédaction élaborée par l'Assemblée nationale à partir des initiatives que le Sénat a prises en première lecture.
L'obligation d'information des riverains potentiels, que nous avions votée, s'est transformée en création d'une nouvelle zone, la zone D, dans les plans d'exposition au bruit. Cette zone aura non seulement une vocation d'information, mais elle obligera également à l'insonorisation des constructions nouvelles en son sein, ce qui améliorera bien évidemment le confort des populations concernées.
L'Assemblée nationale a aussi repris, même si elle l'a formulée différemment, la mesure préventive que nous avions introduite pour l'application anticipée des plans d'exposition au bruit, les PEB, quand ils sont en cours de révision ou de création, afin que des « réserves foncières » puissent être temporairement constituées pour ne pas hypothéquer l'extension éventuelle d'infrastructures aéroportuaires.
Toutefois, la commission des affaires économiques vous propose de limiter les éventuels effets pervers que pourrait avoir, s'il était mal interprété, l'article 4 bis, introduit par l'Assemblée nationale, qui lève l'interdiction, posée par la loi précitée de 1985, de construction d'immeubles collectifs à usage d'habitation dans la zone C des plans d'exposition au bruit. Je crois qu'il faut être extrêmement prudent en la matière, faute de quoi nos concitoyens pourraient nous reprocher, demain, de n'avoir pas été assez vigilants en créant à nouveau des situations d'exposition au bruit qui constitueraient, un jour ou l'autre, un nouveau facteur de blocage pour le développement du trafic aérien.
Comprenant la préoccupation de nos collègues députés, qui ont adopté cet article additionnel pour remédier aux difficultés de restructuration de certains vieux bourgs situés à proximité des aéroports, la commission a souhaité encadrer cette possibilité de construction nouvelle en prévoyant qu'elle ne soit autorisée que si elle s'accompagne d'une diminution, dans un délai n'excédant pas un an, d'une capacité d'accueil équivalente dans une même zone, afin de ne pas accroître le nombre de personnes exposées aux nuisances sonores.
Les amendements présentés par la commission des affaires économiques se veulent donc - comme d'habitude : c'est presque un pléonasme au Sénat - constructifs, pragmatiques et équilibrés.
Pour conclure, permettez-moi de formuler deux remarques.
En premier lieu, monsieur le ministre, je tenais à vous signaler que nous avons été plusieurs à être sollicités sur les nuisances sonores provoquées par l'aviation non seulement civile mais aussi militaire. Je sais que cette dernière question ne relève pas directement de vos attributions, mais vous représentez ici le Gouvernement ; aussi n'est-il sans doute pas inutile de vous faire à nouveau passer ce message, comme j'avais eu l'occasion de le faire en première lecture.
En second lieu, j'aimerais réaffirmer que l'augmentation de 6 % par an environ du trafic aérien est une chance pour la croissance et pour l'emploi.
M. Jacques Peyrat. Oui !
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Rappelons que chaque millier de passagers fréquentant une plate-forme aéroportuaire crée un emploi direct, sans compter les effets induits !
M. Alain Gournac. Tout à fait !
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. C'est un pour mille « pax », comme on dit.
Rappelons-nous que la France dispose, à cet égard, d'atouts inégalés en Europe avec le potentiel de la plate-forme de Paris-Charles-de-Gaulle, qui est passée de deux à quatre pistes mais qui a été initialement conçue pour recevoir cinq pistes et 80 millions de passagers par an !
Il en va de même d'un certain nombre de plates-formes aéroportuaires de province, qui disposent de capacités de développement et d'accueil d'autant plus importantes que l'évolution du transport aérien qui se dessine amènera à faire de plus en plus appel à elles : elles sont non pas des plates-formes de substitution, mais de véritables plates-formes dites de « hub », adaptées aux nouveaux dispositifs et aux nouvelles modalités de transport.
M. Alain Gournac. Très bien !
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Ne gâchons pas, dans ces conditions, nos chances. Encourager un développement du transport aérien plus respectueux des populations et de l'environnement, tel est l'objectif de ce projet de loi, et nous y souscrivons.
MM. Alain Gournac et Jean-Pierre Plancade. Très bien !
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Mais ne faisons pas pour autant de l'aviation civile le bouc émissaire des pollutions sonores des transports en général, car ce serait injuste et inutile. Ce serait même - pardonnez-moi la trivalité de l'expression, mes chers collègues - jouer contre son camp. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Peyrat.
M. Jacques Peyrat. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, permettez-moi de me réjouir tout d'abord du retour rapide de ce texte devant la Haute Assemblée, tant il est vrai que l'adoption de ce projet de loi est d'une urgence et d'une nécessité évidentes pour l'ensemble des riverains des aéroports.
Avec ce projet de loi, nous abordons un des grands défis auxquels est confrontée au quotidien notre société : concilier la croissance économique et la qualité de la vie. C'est ce que notre rapporteur, au nom de l'excellente, de la constructive, de l'intelligente, bref, de la compétente commission des affaires économiques, vient de rappeler à l'instant même.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Encore ! (Sourires.)
M. Jacques Peyrat. Cela devait être dit !
Il est vrai que l'aéroport de la ville aux destinées de laquelle je suis maintenant associé connaît, avec de 700 000 à 800 000 passagers supplémentaires par an, un important développement - le hub n'est pas, bien sûr, étranger à cet accroissement - ce qui soulève de nombreux problèmes. Nous sommes bien là en plein dans le cadre de la politique de l'environnement et du développement durable !
Ce défi se manifeste avec une force particulière dans le domaine des transports, monsieur le ministre, notamment dans le domaine des transports aériens. Aussi n'hésiterai-je pas à vous remercier, au-delà de toute considération partisane et parce qu'il s'agit d'un sujet d'intérêt général sur lequel nous sommes d'accord, de mener à son terme le projet de création d'une autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires.
La ville de Nice, sur le territoire de laquelle, vous le savez, monsieur le président, est situé l'aéroport de Nice - Côte d'Azur, premier aéroport de province et deuxième aéroport international de France, reçoit quotidiennement les doléances des habitants de ses quartiers ouest, qui ne tolèrent plus les agressions sonores continuelles, agressions d'autant plus intolérables, d'ailleurs, que l'aéroport de Nice présente cette particularité d'être situé en pleine ville, contrairement à l'aéroport de Marseille, notre rivale bien-aimée, qui est éloigné de la population urbaine.
Cette situation ne pouvait plus durer : à terme, si nous ne faisons rien, l'activité aéroportuaire, censée favoriser le développement économique de la ville et du département des Alpes-Maritimes, risque, au contraire, de porter préjudice à l'activité majeure de la région, à savoir le tourisme.
L'instauration d'une véritable concertation entre les aéroports, les compagnies aériennes, les élus locaux, les associations de riverains et l'ensemble des parties concernées au sein des commissions consultatives de l'environnement puis au sein de cette autorité indépendante est donc une très bonne chose, qui devrait permettre de lever ce climat de défiance permanent qui existe entre les riverains et les gestionnaires d'aéroports.
Mais il faut pour cela que cette autorité dispose de pouvoirs importants. Le travail des deux assemblées a été, à ce titre, très précieux, et je souhaite que le débat d'aujourd'hui nous permette d'améliorer encore ce texte en renforçant notamment le rôle de l'autorité et des commissions consultatives de l'environnement au sein de chaque aéroport.
Je partage ainsi le souci, monsieur le rapporteur, de la commission des affaires économiques et du Plan de renforcer le statut des membres de l'autorité de contrôle, qui a été quelque peu fragilisé par l'Assemblée nationale.
S'agissant des commissions consultatives de l'environnement, qui doivent jouer pleinement leur rôle d'intermédiaire entre les riverains et l'autorité de contrôle, je crois impératif de préciser que seules les associations réellement concernées par l'environnement aéroportuaire peuvent y sièger, afin d'éviter la présence d'associations manipulées n'ayant comme seul dessein que de multiplier les contentieux et les procédures.
Enfin, en matière d'urbanisme, je souhaite que notre assemblée accepte les propositions de l'Assemblée nationale en ce qui concerne la création d'une nouvelle zone dans les plans d'exposition au bruit, rendant obligatoire une information plus large des riverains ainsi que l'insonorisation des constructions nouvelles.
Je voudrais d'ailleurs, monsieur le ministre, vous alerter à ce sujet sur les dysfonctionnements de l'ADEME, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, s'agissant du traitement des dossiers de prise en charge de l'insonorisation des bâtiments. En effet, de nombreux Niçois habitant à l'intérieur du périmètre du plan de gêne sonore et pouvant prétendre, à ce titre, à un financement n'ont toujours pas obtenu la moindre réponse plus de six mois après le dépôt de leur dossier. Il y a là un problème réel et j'espère que vous en ferez part à votre collègue Dominique Voynet, ministre de l'environnement, qui exerce la tutelle sur l'ADEME.
Pour conclure, monsieur le ministre, je suis persuadé qu'avec ce texte nous ouvrons indiscutablement une voie ; à l'Etat de s'y engager en toute franchise, sans réserve ni faux-fuyants car, à Nice comme ailleurs, très nombreux sont ceux qui attendent beaucoup ce texte : ils en attendent une amélioration profonde de leur vie quotidienne. L'enjeu est de taille ; sachons, ensemble, ne pas les décevoir. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Plancade.
M. Jean-Pierre Plancade. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi portant création de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires, examiné aujourd'hui en deuxième lecture devant notre assemblée, prévoit la mise en place d'une autorité dite autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires, dont l'indépendance et l'impartialité sont reconnues et garanties par le statut de ses membres, non révocables et non renouvelables, par l'incompatibilité de leur mandat avec certaines fonctions et par un budget propre.
Cette autorité a principalement un pouvoir de recommandation sur la maîtrise des nuisances sonores et la limitation de leur impact sur l'environnement et sur les questions relatives à la mesure du bruit, ainsi qu'un pouvoir de saisine de l'autorité administrative en cas de manquement aux règles de protection de l'environnement sonore des aérodromes.
Elle aura aussi des compétences plus spécifiques qui s'exerceront sur les neuf plus grands aérodromes français : expertises techniques pour la mesure du bruit, rôle d'information, mission d'avis et de conseil sur les projets de plans d'exposition au bruit et de gêne sonore ainsi que sur les textes réglementaires.
Parallèlement, sur le plan local, le rôle des commissions consultatives de l'environnement dont sont dotés certains aéroports et où siègent des élus, des associations de riverains, des représentants de compagnies aériennes, des pilotes et des salariés, est renforcé ; elles disposeront notamment d'un pouvoir de saisine de l'autorité en vue de vérifier si les engagements pris par les différentes parties intéressées à l'exploitation de l'aérodrome ont été tenus.
Je profite de mon temps de parole pour souligner le remarquable travail fait sur toutes les travées de notre assemblée, car il a largement permis d'améliorer le texte initial. Je salue notamment la façon dont Jean-François Le Grand, notre rapporteur, a préparé la discussion en commission. Sa connaissance du dossier est grande et son souhait d'aboutir à un texte de qualité réel.
Les apports du Sénat ont été importants : la composition de l'autorité a été améliorée par l'ajout d'un expert en santé, vous l'avez d'ailleurs évoqué tout à l'heure, monsieur le rapporteur ; les garanties d'indépendance ont été renforcées ; les compétences de l'autorité, dotée d'un pouvoir de conciliation, ont été élargies aux nuisances sonores causées par l'ensemble de l'activité aéroportuaire ; le rôle des commissions consultatives de l'environnement a été élargi et la fréquence minimale de leur réunion garantie, en vue de remédier aux dysfonctionnements aujourd'hui constatés.
En adoptant certains articles additionnels, le Sénat a souhaité renforcer la protection des acquéreurs ou locataires de biens immobiliers situés dans l'emprise d'un plan d'exposition au bruit. Ainsi, il a également souhaité donner compétence au préfet pour étendre les prescriptions urbanistiques des plans d'exposition au bruit à des zones susceptibles d'être incluses dans ce plan lors de sa révision.
Nos collègues de l'Assemblée nationale ont eu, pour l'essentiel, le souci de renforcer le pouvoir de contrôle de l'autorité, jusqu'à lui confier, d'ailleurs, un pouvoir de sanction.
Paradoxalement, malgré cet élargissement de compétence, ils n'ont pas toujours suivi les propositions du Sénat visant à conforter l'indépendance de l'autorité, notamment en matière de rémunération.
Ils ont élargi les compétences des commissions consultatives de l'environnement aux questions relatives à l'aménagement ou à l'exploitation des aérodromes qui pourraient avoir des incidences sur les zones affectées par le bruit.
Ils ont revu, enfin, leurs règles de fonctionnement et de composition.
En matière d'urbanisme, ils n'ont pas retenu les propositions du Sénat visant à améliorer l'information des acquéreurs ou des locataires de biens immobiliers situés dans des plans d'exposition au bruit.
En revanche, ils ont modifié avec pertinence le zonage des plans d'exposition au bruit en proposant la création d'une quatrième zone, appelée zone D, qui permet d'étendre les prescriptions acoustiques et l'information des populations en deçà de la zone C.
Ils ont, par ailleurs, ouvert la possibilité de construire des habitations collectives dans la zone C des plans d'exposition au bruit, ce qui était interdit jusqu'à aujourd'hui.
Le texte tel qu'il nous revient de l'Assemblée nationale nous paraît tout de même parfaitement acceptable.
Au cours de la discussion, un certain nombre d'amendements seront proposés par M. le rapporteur, au nom de la commission des affaires économiques, qui contribueront à préciser et à améliorer le texte initial.
Cependant, je serai amené à déposer, au nom du groupe socialiste, quelques amendements qui porteront sur la composition de l'autorité. En effet, on peut regretter que M. le rapporteur n'ait pas maintenu, comme notre assemblée l'avait fait en première lecture, la présence d'un expert en urbanisme. Certes, ce dernier a été remplacé par un psycho-acousticien, dont le rôle, nous le savons tous, est largement attendu, reconnu, voire plébiscité, et assurément indispensable.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Absolument !
M. Jean-Pierre Plancade. Même si les fonctions d'expertise en matière d'aéronautique et de navigation aérienne seront clairement disjointes par un amendement que nous soutiendrons et qui clarifiera les choses, nous continuons de penser que l'on ne peut faire l'économie d'un expert en urbanisme.
Enfin, nous regrettons que l'amendement portant sur l'information obligatoire des acquéreurs et des locataires, défendu avec beaucoup de vigueur, de courage même, par notre rapporteur, ne soit pas repris. J'ai eu l'occasion de le lui dire voilà quelques minutes.
Certes, l'information des acquéreurs est déjà rendue obligatoire à l'occasion du passage des actes, mais il n'existe aucune possibilité d'information à destination du locataire. Nous défendrons donc un amendement qui va dans ce sens.
Nous déposerons également un amendement que nous serons prêts à retirer si M. le ministre nous rassure et qui portera sur la composition des commissions consultatives d'environnement. Il est en effet souhaitable, selon nous, de préciser ce que l'on entend par « représentant des professions aéronautiques ». Notre souhait, c'est qu'il soit clairement fait référence aux représentants des personnels et des gestionnaires des aérodromes.
Cela étant dit, monsieur le ministre, je tiens à vous remercier pour la qualité de votre écoute. Le groupe socialiste soutiendra sans réserve votre projet de loi, qui est très attendu par les institutions, bien sûr, mais aussi et surtout par les populations riveraines des aéroports. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Lefebvre.
M. Pierre Lefebvre. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la deuxième lecture du texte que nous examinons ce matin devrait nous permettre de doter notre pays d'un instrument adapté en matière de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires, contrôle que le développement, ces dernières années, du transport aérien dans notre pays, assorti du développement des zones urbaines, rend aujourd'hui indispensable.
Ainsi que nous l'indiquions en première lecture, les intérêts de tous doivent être préservés, en l'espèce, ceux du transport aérien, bien sûr, mais également ceux des riverains des zones aéroportuaires, et la protection des intérêts des uns comme des autres passe, à n'en pas douter, par la création de cette autorité de contrôle.
A ce titre, l'examen du texte à l'Assemblée nationale a montré, par la richesse des débats, mais également par la qualité des amendements et des modifications qui ont été apportées, l'intérêt que porte la représentation nationale à ces questions cruciales pour la qualité de la vie de nos concitoyens.
Parmi les modifications qu'a apportées l'Assemblée nationale, et que nous approuvons, il convient de noter un accroissement des futures missions de l'autorité et le changement même du titre de l'autorité, passée d'« autorité de régulation et de contrôle » à « autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires ». Cela donne le ton !
Au regard des débats traditionnels entre riverains, associations et responsables du transport aérien, l'indépendance de l'autorité de contrôle est un élément essentiel du dispositif proposé.
La possibilité de saisine de l'autorité ouverte aux ministres de l'urbanisme et du logement, mais aussi aux associations de protection de l'environnement, accroît positivement les prérogatives et le rôle de l'autorité de contrôle.
Dans cette même logique de renforcement des prérogatives de chacun, les commissions consultatives de l'environnement ont vu leurs pouvoirs renforcés et leur composition modifiée.
La création d'un comité permanent va également dans le sens d'un renforcement des missions des commissions consultatives de l'environnement.
Au-delà de ce texte, qui prévoit à n'en pas douter un cadre législatif adapté et nécessaire au contrôle effectif des nuisances aéroportuaires, c'est, nous semble-t-il, en amont, monsieur le ministre, mes chers collègues, qu'il nous faut oeuvrer afin de permettre à chacun de retrouver un cadre de vie de qualité.
D'autant que se pose aujourd'hui, de manière cruciale, la question d'un troisième aéroport pour l'Ile-de-France.
Aussi le développement de la recherche aéronautique doit-il impérativement conduire à la mise en oeuvre d'appareils conçus avec le souci de la protection phonique. C'est là un beau chantier de coopération auquel pourraient s'attacher les pays d'Europe.
En matière d'urbanisme également, les zones riveraines des aéroports doivent faire l'objet d'une attention particulière.
Certes, l'information préalable des riverains concernés par l'exposition au bruit est incontournable. Les amendements de la commission visent d'ailleurs à renforcer cette information.
Pour autant, peut-on se satisfaire, comme l'indiquait notre collègue François Asensi, à l'Assemblée nationale, de voir d'anciens villages dépérir du fait de prescriptions urbanistiques trop contraignantes ?
Ces questions, on le voit, débordent très largement le strict champ du texte que nous examinons. Elles appellent un débat national ouvert et serein sur le devenir du transport aérien dans notre pays. Le texte qui nous est soumis ouvre des perspectives pour un tel débat.
Nul doute que l'autorité de contrôle des nuisances sonores aura, dès l'adoption de ce projet de loi, bien du travail.
Nous souhaitons, pour notre part, voir la réflexion sur les nuisances sonores aéroportuaires menée sur tous les fronts, celui de la recherche aéronautique, celui de la recherche médicale pour ce qui concerne les effets sur la santé humaine, celui de l'urbanisme, afin de permettre aux populations exposées de bénéficier d'équipements adaptés.
Enfin, nous restons attachés à un cadre réglementaire adapté en matière de transport aérien, afin de mettre un terme à la déréglementation et à ses effets en matière de nuisance.
Puisse la mise en place de l'autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires participer de cette dynamique permettant de restaurer le dialogue entre riverains des aéroports, associations environnementales, élus et responsables du transport aérien dans notre pays !
Tel est le sens du soutien que nous apportons au texte qui nous est proposé. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen et sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Monsieur le ministre, mon collègue Pierre Lefebvre ayant exposé la position du groupe communiste républicain et citoyen sur le projet de loi portant création de l'autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires et rappelé nos propositions, je souhaite, pour ce qui me concerne, demander au Gouvernement de faire le point sur l'évolution de la situation de l'aéroport Charles-de-Gaulle, à Roissy-en-France.
Mon propos consistera non pas à développer de nouveau nos critiques sur une extension de l'aéroport trop brutale, trop soudaine, sans concertation, dans une région en crise, mal préparée à une telle évolution, toujours sous le coup d'un véritable traumatisme, non plus qu'à revenir sur mes doléances, qui sont aussi celles de toute la région valdoisienne concernée - elles n'ont pas varié ! - mais plutôt à redéfinir des propositions permettant de concilier la présence d'un aéroport en développement et la vie des 500 000 habitants qui l'entourent.
Ma première question portera sur l'évolution du trafic, plus importante que prévu. Confirmez-vous que la saturation prévue pour 2015 pourrait être atteinte dès 2006, soit avec presque dix ans d'avance, comme le rapporte le journal La Tribune du 10 juin dernier ?
Dans l'affirmative, quelles mesures envisagez-vous de prendre : la construction de nouvelles pistes à l'aéroport Charles-de-Gaulle ou la construction d'un nouvel aéroport en Ile-de-France ?
La première solution ne serait-elle pas en parfaite contradiction avec vos affirmations, à savoir que les quatre pistes seraient un maximum garanti ?
La seconde n'appelle-t-elle pas une décision rapide, qui ne semble pas encore prise, du lieu d'implantation, une nécessaire concertation des collectivités territoriales, une étude sur la nature du projet d'aéroport envisagé ?
Vous vous êtes déjà exprimé sur cette question, monsieur le ministre. Votre réponse a-t-elle varié ?
Ma deuxième question portera sur les retombées économiques.
Les demandes d'emplois s'élevaient, à la fin du mois de mai, à 53 461 pour le Val-d'Oise, y compris Roissy, soit une légère régression.
En revanche, le nombre des Valdoisiens travaillant sur la plate-forme est en diminution. Ils ne représentent plus que 12 % à 13 % de l'ensemble des emplois occupés, alors qu'ils étaient encore 16 000 il y a quelques années.
Si l'on veut permettre aux jeunes Valdoisiens de travailler à Roissy, la création de sections nouvelles d'enseignement professionnel ne s'impose-t-elle pas ? Dans aucun des lycées, LEP et collèges de la région est du Val-d'Oise il n'existe une formation adaptée aux métiers de l'aéronautique ou à ceux des transports.
Nous apprécions, monsieur le ministre, la constitution d'un observatoire et d'un GIP « emploi ». La formation est en effet une mesure complémentaire qui s'impose.
Toujours dans le domaine des retombées, je me dois d'évoquer le problème des retombées financières.
Comment se fait-il que le fameux rapport Lachenaud soit resté sans suite ? La répartition des retombées financières ne doit-elle pas être revue ? Pourquoi avons-nous pris ce retard ? Le ministère de l'économie et des finances doit, à notre avis, être directement impliqué.
La taxe d'aide à l'insonorisation des riverains doit rester l'équivalent de la taxe contre la pollution, tout au moins pendant quelques années, afin de répondre à une demande de plus en plus forte.
Ma troisième question portera sur l'urbanisme. Loin de moi l'idée de revendiquer un droit à construire dans des régions sinistrées par les nuisances - nous ne sommes pas irresponsables !
Le plan d'exposition au bruit sera bientôt soumis à enquête publique. La limite définissant le droit à construire se situera-t-elle à 73, 74 ou 75 décibels ? La décision est-elle prise ?
Pour ma part, je ne suis pas favorable à la construction libre dans les zones de nuisance. Toutefois, deux situations sont à envisager.
Premièrement, des programmes de construction étaient prévus depuis des années dans des zones d'aménagement concerté dont l'équilibre financier se trouve aujourd'hui compromis du fait du renoncement à une partie des programmes. Il serait injuste de laisser les collectivités territoriales, et donc les habitants, déjà victimes de nuisances, payer un nouveau tribut sous forme d'impôt pour la suppression de ZAC qui ne peuvent se réaliser totalement. Que compte faire l'Etat ? Une subvention d'équilibre ne s'impose-t-elle pas ?
Deuxièmement, la mission « Roissy », avec votre accord, monsieur le ministre, étudie actuellement le devenir des bourgs anciens tout autour de l'aéroport, que ce soit dans mon département, le Val-d'Oise, ou en Seine-Saint-Denis et en Seine-et-Marne. Ces bourgs dépérissent, et leur situation en zone de nuisance aggrave cet état de fait. Les propriétés se vendent plus mal. Une réhabilitation s'impose donc.
Un travail fructueux est en cours de réalisation par la mission « Roissy » avec la participation des élus concernés. Des réhabilitations devront être engagées.
Pour les permettre, je vous propose d'envisager la constitution d'un fonds d'aide à la réhabilitation des centres anciens situés dans les zones à 60-73 décibels. C'est la seule façon - la mission « Roissy » vous le confirmera - de sauver d'une mort certaine ces centres anciens, pourtant riches, vous le savez, monsieur le ministre, de potentialités architecturales, immobilières, commerciales, historiques et administratives.
Ce nouveau fonds, afin de ne pas alourdir la trésorerie des fonds existants, devra faire l'objet d'une ligne budgétaire spécifique inscrite au projet de budget pour 2000.
Monsieur le ministre, comme vous, nous ne renonçons pas à faire en sorte que la vie redevienne plus paisible autour de Roissy. La création d'une autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires s'inscrit dans une recherche de protection de la vie autour des aéroports. Nous nous en félicitons, mais nous en percevons malgré tout les limites. D'autres mesures doivent suivre, je me suis efforcé de vous les présenter ce matin, monsieur le ministre. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Je rappelle qu'aux termes de l'article 42, alinéa 10, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des projets ou propositions de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du Parlement n'ont pas encore adopté un texte identique.

Article 1er



M. le président.
« Art. 1er. - Il est ajouté, dans le titre II du livre II du code de l'aviation civile (première partie : législative), un chapitre VII ainsi rédigé :

« Chapitre VII

« Environnement des aérodromes

« Art. L. 227-1. - Il est institué, dans les six mois à compter de la promulgation de la loi n° ... du ..., une autorité administrative indépendante dénommée "Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires", composée de sept membres nommés en raison de leur compétence dans les domaines économique, juridique ou technique ou de leur connaissance en matière d'environnement, de santé humaine ou de transport aérien :
« 1° Un président nommé par décret pris en Conseil des ministres ; celui-ci exerce ses fonctions à plein temps ;
« 2° Deux membres respectivement désignés par le Président de l'Assemblée nationale et par le Président du Sénat ;
« 3° Une personne compétente en matière d'acoustique et de gêne sonore nommée par décret du Premier ministre sur proposition du ministre chargé de l'environnement ;
« 4° Une personne compétente en matière d'urbanisme nommée par décret du Premier ministre sur proposition du ministre chargé de l'équipement ;
« 5° Une personne compétente en matière d'aéronautique et de navigation aérienne nommée par décret du Premier ministre sur proposition du ministre chargé de l'aviation civile ;
« 6° Une personne compétente en matière de santé publique nommée par décret du Premier ministre sur proposition du ministre chargé de la santé.
« Le mandat des membres de l'autorité est de six ans. Il n'est pas révocable.
« Pour assurer un renouvellement par moitié de l'autorité, quatre ou trois membres sont nommés tous les trois ans, suivant que le mandat du président arrive ou non à échéance.
« Sauf démission, il ne peut être mis fin aux fonctions de membre qu'en cas d'empêchement constaté par l'autorité dans des conditions qu'elle définit.
« Tout membre exerçant une activité ou détenant un mandat, un emploi ou des intérêts incompatibles avec sa fonction est déclaré démissionnaire d'office, après consultation de l'autorité, selon les formes requises pour sa nomination.
« Si, en cours de mandat, le président ou un membre de l'autorité cesse d'exercer ses fonctions, le mandat de son successeur est limité à la période restant à courir. Son successeur est remplacé dans un délai de deux mois.
« Le mandat des membres de l'autorité n'est pas renouvelable. Toutefois, cette règle n'est pas applicable aux membres dont le mandat, en application de l'alinéa ci-dessus, n'a pas excédé deux ans.
« Pour la constitution initiale de l'autorité, le président est nommé pour six ans. Les mandats de l'un des deux membres mentionnés au 2° et de deux des quatre membres mentionnés aux 3°, 4°, 5° et 6° sont fixés à trois ans. La détermination des sièges correspondants se fait par tirage au sort postérieurement à la désignation de leurs titulaires.
« Les membres de l'autorité ne peuvent être nommés au-delà de l'âge de soixante-cinq ans.
« L'autorité ne peut délibérer que si quatre au moins de ses membres sont présents. Si elle n'a pu délibérer, une réunion doit se tenir dans un délai maximum d'un mois. Elle délibère à la majorité des membres présents. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante.
« Les fonctions de président et de membre de l'autorité sont indemnisées dans des conditions fixées par arrêté interministériel.
« Art. L. 227-2. - La qualité de membre de l'autorité est incompatible avec l'exercice de tout mandat électif, de toute activité professionnelle publique ou privée et de toute responsabilité associative, donnant à son titulaire un intérêt direct ou indirect à l'activité des aéroports. Elle est également incompatible avec la détention, directe ou indirecte, d'intérêts dans une entreprise des secteurs aéronautique ou aéroportuaire.
« Art. L. 227-3. - L'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires émet, à son initiative ou sur saisine du ministre chargé de l'aviation civile, du ministre chargé de l'urbanisme et du logement ou du ministre chargé de l'environnement ou d'une commission consultative de l'environnement mentionnée à l'article 2 de la loi n° 85-696 du 11 juillet 1985 relative à l'urbanisme au voisinage des aérodromes ou d'une association agréée de protection de l'environnement définie à l'article L. 252-1 du code rural, des recommandations sur toute question relative à la mesure du bruit et notamment à la définition d'indicateurs de mesure adéquats, à l'évaluation de la gêne sonore, à la maîtrise des nuisances sonores du transport aérien et de l'activité aéroportuaire, et à la limitation de leur impact sur l'environnement, en particulier par les procédures de moindre bruit pour le décollage et l'atterrissage. L'autorité prend connaissance des informations et propositions émises par l'ensemble des parties concernées par l'environnement sonore aéroportuaire.
« Elle est habilitée à saisir l'autorité administrative compétente de tout manquement aux règles fixées pour la protection de l'environnement sonore des aérodromes, passible d'une sanction administrative.
« Art. L. 227-4. - Pour les aérodromes visés au 3 de l'article 266 septies du code des douanes, l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires :
« 1° Définit :
« - les indicateurs de mesure du bruit et de la gêne sonore,
« - les prescriptions techniques applicables, en conformité avec les normes internationales, aux dispositifs de mesure de bruit et de suivi des trajectoires,
« - les prescriptions concernant le nombre et l'emplacement des stations de mesure de bruit pour chacun de ces aérodromes,
« - les prescriptions d'exploitation du réseau de stations.
« Ces indicateurs et prescriptions sont, après homologation par arrêté des ministres chargés de l'environnement et de l'aviation civile, publiés au Journal officiel de la République française. La mise en place, l'entretien et le renouvellement de ces stations sont assurés par l'exploitant de l'aérodrome ;
« 2° S'assure du respect de ces prescriptions par l'exploitant de l'aérodrome. En cas de manquement, l'autorité met l'exploitant de l'aérodrome en demeure de respecter les obligations qui lui sont imposées en vertu du 1° du présent article dans un délai qu'elle fixe et qui ne peut être supérieur à un an. Si à l'expiration de ce délai elle constate que l'exploitant ne s'est pas conformé à la mise en demeure qui lui a été adressée, elle fait procéder elle-même aux travaux et réalisations nécessaires. Ces travaux sont effectués aux frais et sous la responsabilité de l'exploitant ;
« 3° Etablit un programme de diffusion auprès du public, ou de toute personne physique ou morale qui en fait la demande, des informations sur le bruit dû au transport aérien et à l'activité aéroportuaire, et en particulier des enregistrements qui proviennent des réseaux de mesure de bruit et d'une synthèse des plaintes comportant toute information relative à l'auteur de l'infraction, la date, l'heure, le lieu, le descriptif du traitement apporté et la sanction éventuelle, et veille à la mise en oeuvre de ce programme ;
« 4° S'assure, le cas échéant, de la fiabilité des conditions dans lesquelles ces informations ont été recueillies auprès des exploitants d'aérodromes, des transporteurs aériens et des services de l'Etat concernés ;
« 4° bis S'assure des conditions dans lesquelles les personnes ont accès aux informations relatives aux plans d'exposition au bruit et aux plans de gêne sonore et émet des recommandations pour améliorer l'accès à ces informations ;
« 5° Est consultée sur le projet de plan de gêne sonore visé au II de l'article 19 de la loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit et sur le projet de plan d'exposition au bruit et veille à ce qu'ils soient révisés chaque fois que cela est nécessaire ;
« 6° Est consultée sur les projets de textes réglementaires fixant pour les aérodromes concernés les mesures visant à assurer la protection de leur environnement sonore, notamment les valeurs maximales de bruit à ne pas dépasser, et sur les projets d'élaboration ou de modification des procédures de départ, d'attente et d'approche aux instruments des mêmes aérodromes ;
« 7° Contrôle, à son initiative ou sur saisine de la commission consultative de l'environnement mentionnée à l'article 2 de la loi n° 85-696 du 11 juillet 1985 précitée, le respect des engagement pris par les différentes parties intéressées à l'exploitation de l'aérodrome en vue d'assurer la maîtrise des nuisances sonores liées à cette exploitation. Elle rend publics les résultats de ce contrôle ;
« 8° Peut être saisie, en cas de désaccord sur l'exécution des engagements visés au 7°, d'une demande d'arbitrage par l'une ou l'autre des parties, par la commission consultative de l'environnement mentionnée ci-dessus, par le ministre chargé de l'aviation civile ou par le ministre chargé de l'environnement ;
« 9° Sanctionne, sur proposition de la Commission nationale de prévention des nuisances, les manquements de la part des responsables de vols, propriétaires, exploitants techniques ou exploitants commerciaux d'aéronefs :
« - aux restrictions permanentes ou temporaires d'usage de certains types d'aéronefs en fonction de la classification acoustique, de leur capacité en sièges et de leur masse maximale certifiée au décollage,
« - aux restrictions permanentes ou temporaires apportées à l'exercice de certaines activités en raison des nuisances sonores qu'elles occasionnent,
« - aux procédures particulières de décollage et d'atterrissage en vue de limiter les nuisances sonores engendrées par cette phase de vol,
« - aux règles relatives aux essais moteurs,
« - aux valeurs maximales de bruit à ne pas dépasser.
« Les manquements à ces mesures sont constatés par les fonctionnaires et agents visés à l'article L. 150-13. Ces manquements font l'objet de procès-verbaux qui, ainsi que le montant maximum de l'amende encourue, sont notifiés à la personne concernée et communiqués à l'autorité. La personne concernée est invitée à présenter ses observations dans un délai d'un mois à compter de cette notification. Elle doit avoir connaissance de l'ensemble des éléments de son dossier. Elle doit pouvoir être entendue par la commission avant que celle-ci ne fasse sa proposition et se faire représenter ou assister par la personne de son choix.
« A l'expiration du délai d'un mois mentionné à l'alinéa précédent, l'autorité saisit la Commission nationale de prévention des nuisances qui lui fait une proposition sur les suites à donner aux affaires dont elle a été saisie et sur le montant des amendes administratives. Ces amendes administratives sont prononcées par l'autorité et ne peuvent excéder, par manquement constaté, un montant de 10 000 francs pour une personne physique et de 100 000 francs pour une personne morale. Elles font l'objet d'une décision motivée notifiée à la personne concernée. Elles sont recouvrées comme les créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine. Elles peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction. Aucune amende ne peut être prononcée plus de deux ans après la constatation d'un manquement.
« Art. L. 227-5. - Pour l'exercice de ses missions visées au premier alinéa de l'article L. 227-3 et à l'article L. 227-4, l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires peut charger un ou plusieurs de ses membres ou de ses agents, ou des experts qu'elle aura mandatés, de procéder à des vérifications sur place ou de se faire communiquer tous renseignements et documents utiles à ses missions. Elle peut confier ponctuellement des études à des associations agréées de protection de l'environnement définies à l'article L. 252-1 du code rural.
« Les autorités publiques, les agents publics, les exploitants d'aérodromes et les transporteurs aériens ne peuvent s'opposer à l'action de l'autorité pour quelque motif que ce soit et doivent prendre toutes mesures utiles pour la faciliter.
« Art. L. 227-6. - L'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires établit chaque année un rapport rendant compte de son activité. Ce rapport est remis au Gouvernement et au Parlement. Il est rendu public.
« L'autorité peut suggérer dans ce rapport toute modification législative ou réglementaire que lui paraissent appeler notamment les évolutions techniques et l'approfondissement des connaissances en matière de santé humaine.
« Art. L. 227-7. - Les crédits nécessaires au fonctionnement de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires sont inscrits au budget général de l'Etat sur proposition du ministre chargé de l'aviation civile.
« Les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées ne sont pas applicables à leur gestion.
« Le président de l'autorité est ordonnateur des dépenses. Il présente les comptes de l'autorité au contrôle de la Cour des comptes.
« Art. L. 227-8. - L'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires dispose de services qui sont placés sous l'autorité de son président.
« L'autorité établit son règlement intérieur.
« L'autorité peut employer des fonctionnaires en position de détachement dans les mêmes conditions que le ministère chargé de l'aviation civile. Elle peut recruter des agents contractuels.
« Les personnels des services de l'autorité sont tenus au secret professionnel pour les faits, actes et renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en raison de leurs fonctions. »

ARTICLE L. 227-1 DU CODE DE L'AVIATION CIVILE

M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 25, M. Plancade et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent, dans le premier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 227-1 du code de l'aviation civile, de remplacer le chiffre « sept » par le chiffre « neuf ».
Par amendement n° 3, M. Le Grand, au nom de la commission, propose, dans le premier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 227-1 du code de l'aviation civile, de remplacer le chiffre : « sept » par le chiffre : « huit ».
La parole est à M. Plancade, pour défendre l'amendement n° 25.
M. Jean-Pierre Plancade. Cet amendement, de même que l'amendement n° 4, que nous examinerons tout à l'heure, vise à faire passer de sept à neuf l'effectif de l'autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires pour permettre la présence d'un expert en gêne sonore, comme le prévoyait initialement le projet de loi, et la présence d'un expert en aéronautique et d'un expert en navigation aérienne. Ces deux compétences pourtant distinctes ont été confiées à un même expert par l'Assemblée nationale. Enfin, l'amendement prévoit la présence d'un expert en urbanisme.
La composition de l'autorité proposée par les sénateurs socialistes est très proche de celle qui a été adoptée par la commission des affaires économiques. Il a simplement paru utile aux auteurs de ces amendements de maintenir la présence au sein de l'autorité d'un expert en urbanisme, compte tenu des missions qui lui sont confiées et de la complexité du droit de l'urbanisme. En effet, aux termes du projet de loi, l'autorité est consultée sur les plans de gêne sonore et sur les projets de plan d'exposition au bruit. Elle peut même recommander leur révision. La présence d'un expert en urbanisme est donc tout à fait justifiée.
D'ailleurs, une fois que ces plans seront arrêtés, ils s'appliqueront à toutes les collectivités et aux différentes institutions concernés. Ils engageront donc l'avenir. C'est une réponse que je fais par avance à M. le rapporteur, parce qu'il m'a déjà fait connaître son avis en commission. Un débat nous oppose pour savoir qui est apparu en premier de l'oeuf ou de la poule.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 3 et pour donner l'avis de la commission sur l'amendement n° 25.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. M. Plancade a déjà anticipé ma réponse en laissant entendre que j'étais opposé à son amendement n° 25 dans la mesure où la commission a déposé un amendement n° 3.
Mon avis sur l'amendement n° 25 vaudra également pour l'amendement 26. Je n'y reviendrai pas en détail, puisqu'ils sont quelque peu liés, dans la mesure où la commission émettra un avis défavorable à l'amendement n° 26.
J'exposerai simplement les raisons qui nous incitent à refuser de faire passer de huit à neuf le nombre des membres de l'ACNUSA, l'autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires.
Sur le fond, deux raisons militent en faveur de notre opposition à l'amendement n° 25.
La première, c'est que faire passer à neuf le nombre des membres de cet organisme entraînerait une sorte de « dilution » - le terme n'est pas très heureux, mais je n'en trouve pas d'autre dans l'immédiat - des représentants de la profession aéronautique dans un grand « tout ». Or il importe que la composition d'une autorité indépendante soit équilibrée, et il convient de prévoir quelques garanties dans ce domaine. Avec neuf membres, cet objectif devient un peu plus difficile à atteindre.
Aux termes de nos propositions, l'ACNUSA comptera deux représentants du ministère de l'environnement, deux représentants de l'aviation - ou de l'aéronautique au sens le plus large - un spécialiste de la santé humaine, et trois généralistes. Le fait de rajouter un neuvième membre, en l'occurrence un urbaniste, ne nous paraît pas opportun.
Monsieur le président, je profiterai de cette intervention pour exposer de façon générale la position de la commission, ce qui me permettra d'être plus concis sur les autres amendements.
L'autorité nouvelle a pour vocation d'essayer de contrôler le fait générateur des nuissances, qui n'est autre que le bruit. Le recours à un psycho-acousticien est donc nécessaire, même si je sais que, lorsque j'ai prononcé ce mot tout à l'heure, je vous ai fait un peu sourire, mais je constate qu'il en faut bien un puisque je n'ai pas été entendu ! (Sourires.)
Le fait générateur, c'est donc le bruit, et introduire un urbaniste dans la composition de l'autorité indépendante ne servirait à rien puisque, d'une part, la traduction en termes d'urbanisme ne sera qu'une conséquence de la décision qui aura été prise par l'autorité indépendante...
M. Jacques Peyrat. C'est exact !
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. ... et, d'autre part, le facteur déterminant d'un plan d'exposition au bruit et d'un plan de gêne sonore, c'est l'indice psophique, lequel indice ne fait appel qu'à des données d'acoustique ou de bruit mais pas du tout d'urbanisme.
D'ailleurs, l'écriture sur le plan urbanistique est extrêmement simple, et les indices psophiques pour le plan d'exposition au bruit se situent actuellement entre 84 et 72.
M. Jean-Pierre Plancade. Pouvez-vous nous lire la formule ?
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Si vous le souhaitez, je peux vous la donner, mais je vous en ferai grâce, car il y a, dans cette formule, un certain nombre de factorielles ; elle est très longue et je ne suis pas sûr que tout le monde puisse véritablement la suivre, à commencer, pour être tout à fait franc, par moi ! (Sourires.) Laissons donc cela aux techniciens que nous ne sommes pas !
Toujours est-il que, dans ce domaine, il ne faut pas mélanger les genres. Il y a le fait générateur, c'est le bruit. Il faut donc des spécialistes du bruit en nombre et en qualité, le reste n'est que conséquence.
Je rappelle en outre que l'autorité indépendante peut diligenter toutes les études et expertises qu'elle souhaite et donc faire appel à un urbaniste si elle est confrontée à un problème relevant de son domaine.
Telles sont les raisons pour lesquelles la commission est défavorable à l'amendement n° 25.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 25 et 3 ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Monsieur le rapporteur vient de le dire, l'autorité peut mandater des experts dans tous les domaines, y compris dans celui de l'urbanisme. Je suis donc favorable à l'amendement n° 3 et défavorable à l'amendement n° 25, et ce d'autant que le nombre de huit personnes me paraît être un bon compromis.
M. le président. Monsieur Plancade, l'amendement n° 25 est-il maintenu ?
M. Jean-Pierre Plancade. Les explications de M. le ministre ne sont pas suffisamment convaincantes. Je maintiens donc l'amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 25, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?... Je mets aux voix l 'amendement n° 3, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 26, M. Plancade, les membres du groupe socialiste et apparentés proposent de remplacer les quatrième (3°), cinquième (4°), sixième (5°) et septième (6°) alinéas du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 227-1 du code de l'aviation civile par sept alinéas ainsi rédigés :
« 3° Six membres, nommés par décret en conseil des ministres, sur proposition des ministres compétents, respectivement compétents en matière :
« - d'acoustique ;
« - de gêne sonore ;
« - d'urbanisme ;
« - de santé humaine ;
« - d'aéronautique ;
« - de navigation aérienne. »
Par amendement n° 4, M. Le Grand, au nom de la commission, propose de remplacer les quatrième (3°), cinquième (4°), sixième (5°) et septième (6°) alinéas du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 227-1 de l'aviation civile par six alinéas ainsi rédigés :
« 3° Cinq membres, nommés par décret en conseil des ministres, sur proposition des ministres compétents, respectivement compétents en matière :
« - d'acoustique ;
« - de gêne sonore ;
« - de santé humaine ;
« - d'aéronautique ;
« - de navigation aérienne. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 21, présenté par le Gouvernement, et tendant :
I. - Dans le premier alinéa du texte de l'amendement n° 4, à supprimer les mots : « sur proposition des ministres compétents, ».
II. - A rédiger comme suit les cinq derniers alinéas du même texte :
« - d'acoustique, sur proposition du ministre chargé de l'environnement ;
« - de gêne sonore, sur proposition du ministre chargé de l'environnement ;
« - de santé humaine, sur proposition du ministre chargé de la santé ;
« - d'aéronautique, sur proposition du ministre chargé de l'aviation civile ;
« - de navigation aérienne, sur proposition du ministre chargé de l'aviation civile. »

(L'amendement n° 26 n'a plus d'objet.)
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 4.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Il s'agit de préciser les compétences des cinq membres de l'autorité autres que les trois généralistes - le président, une personnalité nommé par le Sénat et une autre par l'Assemblée nationale - qui seront nommés par décret en conseil des ministres.
M. le président. La parole est à M. le ministre, pour défendre le sous-amendement n° 21 et donner l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 4.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Le sous-amendement du Gouvernement tend à préciser quels seront les ministres qui proposeront les cinq membres de l'autorité nommés par décret : pour l'acoustique et la gêne sonore, le ministre chargé de l'environnement ; pour la santé humaine, le ministre chargé de la santé ; pour l'aéronautique et la navigation aérienne, le ministre chargé de l'aviation civile.
Bien entendu, le Gouvernement est favorable à l'amendement n° 4 de la commission, sous réserve de l'adoption de son sous-amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur le sous-amendement n° 21 ?
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Les précisions apportées par le sous-amendement du Gouvernement ne nous paraissent pas particulièrement utiles ou nécessaires. La commission s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 21, pour lequel la commission s'en remet à la sagesse du Sénat.

(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, l'amendement n° 4, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 5, M. Le Grand, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le neuvième alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 227-1 du code de l'aviation civile :
« Pour assurer un renouvellement par moitié de l'autorité, quatre membres sont nommés tous les trois ans. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 5, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 6, M. Le Grand, au nom de la commission, propose, au début de la seconde phrase du douzième alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 227-1 du code de l'aviation civile, de remplacer les mots : « Son successeur est remplacé » par les mots : « Ce successeur est nommé ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Il s'agit d'un amendement rédactionnel.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 6, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 27, M. Plancade et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent, dans la deuxième phrase du quatorzième alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 227-1 du code de l'aviation civile, de remplacer les mots : « deux des quatres membres mentionnés aux 3°, 4°, 5° et 6° » par les mots : « trois des six membres mentionnés au 3° ».
Par amendement n° 7, M. Le Grand, au nom de la commission, propose, dans la deuxième phrase du quatorzième alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 227-1 du code de l'aviation civile, de remplacer les mots : « deux des quatre membres mentionnés aux 3°, 4°, 5° et 6° » par les mots : « trois des cinq membres mentionnés au 3° ».
La parole est à M. Plancade, pour défendre l'amendement n° 27.
M. Jean-Pierre Plancade. Cet amendement n'a plus d'objet.
M. le président. L'amendement n° 27 n'a plus d'objet.
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 7.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?
Je mets aux voix l'amendement n° 7, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 8, M. Le Grand, au nom de la commission, propose, dans le dernier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 227-1 du code de l'aviation civile, de remplacer le mot : « et » par les mots : « sont rémunérées et les fonctions ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Il s'agit de préciser qu'étant à plein temps le président est rémunéré et pas seulement indemnisé comme les autres membres de l'autorité.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 8, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, modifié, le texte proposé pour l'article L. 227-1 du code de l'aviation civile.

(Ce texte est adopté.)

ARTICLE L. 227-2 DU CODE DE L'AVIATION CIVILE

M. le président. Par amendement n° 9, M. Le Grand, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 227-2 du code de l'aviation civile :
« Art. L. 227-2. - La qualité de membre de l'autorité est incompatible avec l'exercice de toute activité professionnelle publique ou privée et de toute responsabilité associative, donnant à son titulaire un intérêt direct ou indirect à l'activité des aéroports. Elle est également incompatible avec l'exercice de tout mandat électif, ainsi qu'avec la détention, directe ou indirecte, d'intérêts dans une entreprise des secteurs aéronautique ou aéroportuaire. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Cet amendement vise à généraliser l'incompatibilité élective, en la faisant passer de la première à la seconde phrase - ce qui la met en facteur commun - pour bien marquer l'indépendance de l'autorité.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 9, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, le texte proposé pour l'article L. 227-2 du code de l'aviation civile est ainsi rédigé.

ARTICLE L. 227-3 DU CODE DE L'AVIATION CIVILE

M. le président. Par amendement n° 10, M. Le Grand au nom de la commission, propose de remplacer dans la première phrase du premier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 227-3 du code de l'aviation civile, les mots : « agréée de protection de l'environnement définie à l'article L. 252-1 du code rural, », par les mots : « concernée par l'environnement sonore aéroportuaire, ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Il s'agit de faire en sorte que la saisine de l'autorité soit réservée aux associations directement concernées par les nuisances sonores aéroportuaires afin de favoriser le dialogue avec les riverains et de mieux reconnaître, je ne dirai pas les principales victimes, mais les principales personnes exposées au bruit.
Enfin, au niveau national, près de 1 500 associations sont agréées en vertu du code rural. Je ne les nommerai pas toutes, mais permettez-moi d'en citer une : l'association nationale des croqueurs de pommes dont je ne suis pas certain qu'elle soit véritablement concernée par l'environnement sonore aéroportuaire. (Sourires.)
Je n'ai cependant rien contre les croqueurs de pommes, puisque la pomme est un produit normand, comme vous le savez. J'en profite d'ailleurs pour dire : il faut manger des pommes !
M. Jacques Peyrat. Très bien !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 10, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 23 rectifié, M. Gournac propose de remplacer, à la fin du premier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 227-3 du code de l'aviation civile, les mots : « l'environnement sonore aéroportuaire. », par les mots : « le bruit lié aux aérodromes et aux trajectoires de départ, d'attente et d'approche. »
La parole est à M. Gournac.
M. Alain Gournac. Cet amendement vise à permettre à l'autorité de contrôle de prendre connaissance des informations et des propositions des personnes qui, bien que n'étant pas directement situées aux abords des aéroports, subissent des nuisances sonores liées aux trajectoires de départ, d'attente et d'approche des avions.
Il s'agit non pas, bien entendu, de déplacer l'épicentre du problème, mais de permettre à l'autorité de contrôle d'avoir connaissance avec précision du champ global des nuisances liées aux aéroports, des plus graves comme des moins graves.
En effet, ce qui est à rechercher, dans une démarche de qualité se souciant sans relâche de l'intérêt général, c'est une amélioration constante des situations des uns et des autres.
Encore faut-il être persuadé de l'existence de ces situations qui, pour être différentes, n'en sont pas moins, à des degrés divers, des expositions au bruit.
Il existe deux façons d'être riverain d'un site aéroportuaire. Il y a d'abord celle qui est communément admise et qui correspond à la dimension horizontale de l'espace. Elle justifie bien entendu des études spécifiques et une mise en place de protections appropriées. Il y en a une seconde, qui correspond à l'autre dimension de l'espace, à savoir la verticalité.
On ne prend habituellement en considération que la première, pour des raisons évidentes : on est riverain d'un fleuve, d'un lac, mais jamais d'un couloir aérien. Pourtant, n'en déplaise à notre vocabulaire, la réalité est bien celle que nous connaissons aujourd'hui quand les avions survolent nos communes à basse altitude lors des procédures de départ, d'attente et d'approche.
Cette façon d'être riverain sous le rapport de la verticalité justifie une attention particulière et des solutions qui sont de deux ordres : d'abord, une meilleure prise en compte des densités de population survolées dans la définition des procédures d'approche et, surtout et avant tout, une formation des pilotes, des contrôleurs aériens et des professionnels du ciel à la culture antibruit. Un important travail a été effectué en matière d'économie d'énergie et de sécurité, ce qui est normal ; il convient maintenant que les pilotes maîtrisent mieux une culture anti-bruit.
Il me semble qu'intégrer dans la formation professionnelle cette sensibilisation à la question des nuisances sonores, c'est inscrire la compétence technique dans le champ large de la citoyenneté ou, ce qui est la même chose, dans le champ d'une déontologie.
Loin de moi l'idée de comparer les communes situées sur des trajectoires d'attente ou d'approche, avec celles qui, parce qu'elles sont riveraines des sites, ont à souffrir de nuisances sonores très importantes. Mais moins souffrir, mes chers collègues, c'est cependant souffrir encore.
Si l'autorité de contrôle peut demain contribuer à améliorer la situation des uns et des autres, c'est parce qu'elle aura, le moment venu, conduit une réflexion plus globale. En effet, elle aura fait d'une pierre deux coups, si je puis dire, ce qui, dans le domaine de l'environnement et de la qualité de vie, sera toujours apprécié par nos concitoyens.
J'ajoute que cet amendement est tout à fait dans la ligne des propos tenus par notre excellent rapporteur. Je soutiens cet amendement, mais je tiens à préciser que je suis pour le développement de l'aviation en France. Je l'ai toujours dit et je le déclare à nouveau. J'étais d'ailleurs favorable à l'ouverture de pistes à l'aéroport de Roissy.
M. André Maman. Très bien !
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Dans un premier temps, cet amendement vise à remplacer les mots : « l'environnement sonore aéroportuaire » par les mots : « le bruit lié aux aérodromes », ce qui permet de conserver la signification plus large que nous avions voulue en première lecture par rapport au seul bruit du transport aérien qui figurait initialement dans le texte. Je m'adresse tout particulièrement à mon collègue et ami M. Plancade pour qu'il comprenne bien tout l'intérêt de cette précision.
Dans un deuxième temps, je remercie notre collège M. Alain Gournac d'avoir déposé cet amendement, qui permet en effet aux personnes subissant des nuisances du fait du survol aérien de transmettre leurs recommandations et leurs suggestions à l'ACNUSA.
Des nuisances sont effectivement liées aux trajectoires d'approche et de départ. Je pense particulièrement à celles qui concernent la MOSUD. C'est un mot un peu barbare, employé dans l'aéronautique et qui veut dire « modification sud ». C'est une procédure qui permet de modifier les trajectoires des avions et de faciliter l'approche lorsque le vent souffle de l'est. Si l'on met en place la MOSUD, on évite le survol de la vallée de Montmorency.
Cette procédure est importante, indispensable même, pour les pilotes et pour les approches aériennes. Cela étant, elle entraîne une nuisance. Je me réjouis donc de cet amendement parce qu'il permettra d'élargir le champ d'investigation de l'ACNUSA, de manière que les demandes de tous ceux qui sont concernés par le bruit soient prises en considération.
Je reviendrai d'ailleurs sur cette question à l'occasion de la discussion de l'article L. 227-4. Mais la commission approuve totalement cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Favorable.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 23 rectifié.
M. Jean-Pierre Plancade. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Plancade.
M. Jean-Pierre Plancade. Le groupe socialiste est également favorable à cet amendement et remercie M. Gournac de l'avoir déposé.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 23 rectifié, accepté par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, modifié, le texte proposé pour l'article L. 227-3 du code de l'aviation civile.

(Ce texte est adopté.)

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE L. 227-3
DU CODE DE L'AVIATION CIVILE

M. le président. Par amendement n° 1 rectifié, le Gouvernement propose d'insérer, après le texte proposé par l'article 1er pour l'article L. 227-3 du code de l'aviation civile, un nouvel article ainsi rédigé :
« Art. L..... - Sur proposition de la Commission nationale de prévention des nuisances, l'autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires prononce une amende administrative à l'encontre :
« - soit de la personne physique ou morale exerçant une activité de transport aérien public au sens du premier alinéa de l'article L. 330-1 ;
« - soit de la personne physique ou morale au profit de laquelle est exercée une activité de transport aérien au sens de l'article L. 310-1 ;
« - soit de la personne physique ou morale exerçant une activité aérienne, rémunérée ou non, autre que celles visées à l'article L. 310-1 et au premier alinéa de l'article L. 330-1 ;
« - soit du fréteur dans le cas visé à l'article L. 323-1 ;
« - dont l'aéronef ne respecte pas les mesures prises par le ministre chargé de l'aviation civile sur un aérodrome fixant :
« - des restrictions permanentes ou temporaires d'usage de certains types d'aéronefs en fonction de la classification acoustique, de leur capacité en sièges ou de leur masse maximale certifiée au décollage ;
« - des restrictions permanentes ou temporaires apportées à l'exercice de certaines activités en raison des nuisances sonores qu'elles occasionnent ;
« - des procédures particulières de décollage ou d'atterrissage en vue de limiter les nuisances sonores engendrées par ces phases de vol ;
« - des règles relatives aux essais moteurs ;
« - des valeurs maximales de bruit à ne pas dépasser.
« Les manquements à ces mesures sont constatés par les fonctionnaires et agents visés à l'article L. 150-13. Ces manquements font l'objet de procès-verbaux qui, ainsi que le montant de l'amende encourue, sont notifiés à la personne concernée et communiqués à l'Autorité.
« La personne concernée est invitée à présenter ses observations à l'Autorité dans un délai d'un mois à compter de cette notification.
« A l'expiration du délai d'un mois mentionné à l'alinéa précédent, l'Autorité saisit la commission pour que celle-ci lui fasse une proposition sur les suites à donner à l'affaire et, le cas échéant, sur le montant de l'amende à prononcer. Cette proposition est adoptée à la majorité des membres présents. En cas de partage égal des voix, celle du président de la commission est prépondérante.
« Durant la procédure suivie devant l'Autorité et la Commission, la personne concernée doit avoir connaissance de l'ensemble des éléments de son dossier. Elle doit pouvoir être entendue par la Commission avant que celle-ci ne se prononce sur son cas et se faire représenter ou assister par la personne de son choix.
« Les amendes administratives sont prononcées par l'autorité et ne peuvent excéder, par manquement constaté, un montant de 10 000 francs pour une personne physique et de 100 000 francs pour une personne morale. Elles font l'objet d'une décision motivée notifiée à la personne concernée. Elles sont recouvrées comme les créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine. Elles peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction. Aucune amende ne peut être prononcée plus de deux ans après la constatation d'un manquement.
« Les membres de la Commission nationale de prévention des nuisances sont nommés par le ministre chargé de l'aviation civile et comprennent, outre un président choisi parmi les personnes représentant l'Etat, des personnalités qualifiées dans les domaines de l'aéronautique et de l'environnement. Un décret en Conseil d'Etat fixe le nombre de membres titulaires et suppléants de la Commission, ainsi que ses règles de fonctionnement. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement présenté par M. Le Grand, au nom de la commission, et tendant, dans la première phrase de l'avant-dernier alinéa du texte de l'amendement n° 1 rectifié, à remplacer la somme : « 100 000 francs » par la somme : « 80 000 francs ».
La parole est à M. le ministre, pour défendre l'amendement n° 1 rectifié.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Cet amendement prévoit d'insérer un nouvel article dans le code de l'aviation civile. Ainsi, les sanctions seront applicables à l'ensemble des aéroports français. La rédaction actuelle du projet de loi limite en effet l'application de ce dispositif aux neuf principales plates-formes.
Par ailleurs, la notion de « responsable du vol » actuellement en vigueur est ambiguë dans la mesure où, dans le code de l'aviation civile, la responsabilité technique d'un vol appartient au commandant de bord. La rédaction proposée définit de façon précise les personnes sanctionnables en s'appuyant sur des catégories juridiques clairement identifiées dans le code de l'aviation civile.
Enfin, le renvoi à un décret en Conseil d'Etat doit être prévu pour pérenniser les règles actuelles de composition et de fonctionnement de la Commission nationale de prévention des nuisances.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour défendre le sous-amendement n° 31 et donner l'avis de la commission sur l'amendement n° 1 rectifié.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. La commission a émis un avis favorable sur l'amendement n° 1 rectifié, sous réserve de l'adoption du sous-amendement n° 31.
Avec l'amendement n° 1 rectifié, le Gouvernement propose de réécrire les huit derniers alinéas de l'article L. 227-4 du code de l'aviation civile. Aux termes de cette rédaction, l'ACNUSA détiendrait désormais le pouvoir de sanctionner qui était détenu précédemment par le ministère chargé de l'aviation civile. Il s'agit là d'une modification importante.
L'Assemblée nationale a souhaité transférer ce pouvoir du ministre à la future autorité indépendante, mais elle s'est bornée à reprendre purement et simplement les dispositions à caractère réglementaire du code de l'aviation civile, fixées par un décret de 1997 aux articles R. 226-1 à R. 226-4 sans en modifier la rédaction. En particulier, la Commission nationale de prévention des nuisances sonores, la CNPN, instituée en 1997 pour proposer les sanctions au ministre, a été conservée.
L'amendement n° 1 rectifié ne change pas fondamentalement le dispositif ; il prévoit une rédaction plus précise en ce qui concerne, notamment, la définition des personnes susceptibles de se voir infliger des sanctions.
De plus, le dispositif est rendu applicable à l'ensemble des plates-formes où existent des restrictions d'usage, et non pas seulement aux neuf aéroports les plus grands. Cette évolution va dans le bon sens.
Cela étant, il est apparu à la commission que le montant des sanctions était trop élevé. C'est la raison pour laquelle elle vous propose de retenir 80 000 francs. Un moyen courrier ou un court courrier dégageant un profit d'environ 100 000 francs, des sanctions annuleraient le bénéfice.
Par ailleurs, je prendrai l'exemple d'Air France. Cette compagnie préprogramme ses atterrissages à quatre-vingt-dix minutes, ce qui veut dire qu'elle prévoit une large marge. Or, le plus souvent, ce sont des engorgements aux abords de la plate-forme aéroportuaire qui provoquent les retards, et l'on ne peut pas imputer ces retards à la seule compagnie, alors même qu'elle a accompli un effort.
C'est la raison pour laquelle, si des sanctions doivent être prises, il est souhaitable qu'elles soient ramenées à de justes proportions. C'est un peu une discussion de type normand qui s'est instaurée au sein de la commission. On a pensé que le chiffre de 80 000 francs pouvait être retenu dans la mesure où il ne s'agissait que d'un plafond, la sanction pouvant être moindre. La moyenne des sanctions qui sont actuellement infligées est d'ailleurs de l'ordre de 28 000 à 30 000 francs, si mes souvenirs sont exacts.
C'est pourquoi nous avons présenté le sous-amendement n° 31. Cela étant, je me permettrai de poser deux questions à M. le ministre relatives au choix qui a été fait de conserver la CNPN.
Il est prévu que l'autorité de contrôle saisit la CNPN dans le délai d'un mois. S'agit-il d'une compétence liée, la saisine sera-t-elle automatique ?
De plus, quelle sera la composition de la CNPN ? En particulier, un quorum sera-t-il institué s'agissant de ses délibérations, en particulier pour assurer que les sanctions proposées ont donné lieu à un échange équilibré et non partisan ?
Il est vrai, monsieur le ministre, que vous avez prévu un système de suppléance, de manière que le quorum puisse être atteint. Je souhaite simplement vous l'entendre dire.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur le sous-amendement n° 31 ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Tout d'abord, je donnerai une réponse affirmative aux deux questions posées par M. le rapporteur, y compris celle qui concerne le quorum : le dispositif actuel est maintenu.
En ce qui concerne le montant de la sanction, j'avais émis des réserves à l'Assemblée nationale, précisément sur le niveau élevé qui était proposé. En conséquence, je suis favorable à la proposition de la commission. J'ajouterai que 100 000 francs, ce n'est pas seulement le bénéfice ; sur un moyen courrier, il s'agit de la recette totale.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. J'ai fait un lapsus, il s'agit effectivement du chiffre d'affaires.
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 31.
M. Pierre Lefebvre. Je demande la parole contre le sous-amendement.
M. le président. La parole est à M. Lefebvre.
M. Pierre Lefebvre. Monsieur le président, je dois dire que, malgré les explications apportées en commission et les indications de M. le rapporteur, il est nécessaire, pensons-nous, de maintenir ce niveau d'amende, qui nous apparaît relativement raisonnable eu égard aux nuisances et au nombre de personnes qu'elles frappent.
L'Assemblée nationale, lors de l'examen du texte, a introduit ce pouvoir de sanction, et ce régime d'amendes administratives a été validé par la Haute Assemblée.
Nous avons donc tout intérêt à maintenir à ce niveau le régime des amendes. En conséquence, notre groupe votera contre le sous-amendement n° 31.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 31, accepté par le Gouvernement.

(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, l'amendement n° 1 rectifié, accepté par la commission.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article L. 227-3 du code de l'aviation civile.

ARTICLE L. 227-4 DU CODE DE L'AVIATION CIVILE

M. le président. Par amendement n° 11 rectifié, M. Le Grand, au nom de la commission, propose, dans le neuvième alinéa (3°) du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 227-4 du code de l'aviation civile, de remplacer les mots : « et d'une synthèse des plaintes comportant toute information relative à l'auteur de l'infraction, la date, l'heure, le lieu, le descriptif du traitement apporté et la sanction éventuelle par les mots : « et des données relatives aux sanctions infligées en vertu de l'article ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Cet amendement tend à remplacer la synthèse des plaintes par la publication d'informations sur les sanctions. La rectification est de coordination.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 11 rectifié, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 12, M. Le Grand, au nom de la commission, propose, à la fin du douzième alinéa (5°) du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 227-4 du code de l'aviation civile, de remplacer les mots : "veille à ce qu'ils soient révisés chaque fois que cela est nécessaire ;" par les mots : "recommande leur révision quand elle l'estime nécessaire ;" ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. L'autorité n'est compétente pour réviser ni les plans d'exposition au bruit ni les plans de gêne sonore. Il n'est donc pas possible que l'autorité « veille ». Voilà pourquoi nous proposons qu'elle « recommande » la révision de ces plans lorsqu'elle l'estime nécessaire.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 12, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 13, M. Le Grand, au nom de la commission, propose, dans le quinzième alinéa (8°) du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 227-4 du code de l'aviation civile, de remplacer les mots : "d'arbitrage" par le mot : "de médiation". »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Il s'agit d'une modification plus profonde dans la mesure où le terme d'arbitrage nous est apparu impropre.
En effet, soit il s'agit d'un pouvoir de règlement des différends de nature juridictionnelle, et le texte n'apporte alors pas les garanties qu'exige le Conseil constitutionnel ; soit il s'agit d'une procédure non contraignante, et le terme d'arbitrage est alors ambigu.
C'est la raison pour laquelle nous avons voulu retenir le terme de médiation, qui nous paraît plus positif, plus volontariste et plus satisfaisant, notamment sur le plan de la rédaction juridique.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Favorable pour les mêmes raisons !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix de l'amendement n° 13, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis maintenant saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 2, le Gouvernement propose de supprimer les huit derniers alinéas du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 227-4 du code de l'aviation civile.
Par amendement n° 14, M. Le Grand, au nom de la commission, propose, dans la deuxième phrase du dernier alinéa du texte pésenté par l'article 1er pour l'article L. 227-4 du code de l'aviation civile, de remplacer le montant : « 100 000 francs » par le montant : « 80 000 francs ».
La parole est à M. le ministre, pour défendre l'amendement n° 2.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Cet amendement de coordination est la conséquence de l'adoption de l'amendement n° 1 rectifié du Gouvernement.
Le dispositif de sanctions faisant maintenant l'objet d'un article additionnel inséré dans le code de l'aviation civile, il convient d'enlever ces dispositions de l'article L. 227-4.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Favorable par coordination.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 2, accepté par la commission.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 14 n'a plus d'objet.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Comme je vous l'avais dit tout à l'heure, je souhaite, avant la mise aux voix de l'article L. 227-4, interroger M. le ministre.
L'alinéa 6° de l'article L. 227-4 dispose que l'ACNUSA est consultée, entre autres, sur les projets d'élaboration ou de modification des procédures de départ, d'attente et d'approche aux instruments des plus grands aérodromes. Comme je l'avais dit à l'occasion de la discussion de l'amendement n° 23 rectifié de notre excellent collègue Alain Gournac, l'intervention de l'autorité est nécessaire, compte tenu des nuisances liées au survol à basse altitude.
Mais ce sujet ayant été largement débattu, il est inutile d'y revenir. L'avis de l'ACNUSA permettra à coup sûr d'aller dans la bonne direction en matière de réduction du bruit, plus particulièrement celui qui est lié aux procédures d'approche et aux atterrissages.
Toutefois, je souhaite préciser la teneur de ce pouvoir confié à l'autorité afin d'éclairer l'interprétation future de cet article, notamment par les pouvoirs réglementaire et judiciaire.
Si les manoeuvres de départ et d'approche entrent évidemment dans le champ de compétences de l'autorité, il n'en va pas de même du contrôle en route, pour lequel les survols ont lieu à haute altitude et n'occasionnent pas d'empreinte sonore au sol.
Je souhaite, par conséquent, monsieur le ministre, que vous nous précisiez le plafond - c'est-à-dire l'altitude pertinente, encore que ce soit un terme très subjectif - en deçà duquel l'intervention de l'autorité est nécessaire.
Pour éviter la subjectivité du terme, il pourrait s'agir, me semble-t-il, du niveau de vol 60, soit 6 000 pieds par rapport au niveau de référence de 1 013 hectopascals, qui est le niveau de la mer en atmosphère standard.
Dans cette hypothèse, l'ensemble des trajectoires sensibles au décollage et à l'atterrissage serait concerné, comme j'ai pu le constater sur les cartes qui m'ont été transmises.
Les cartes dont je dispose prévoient des zones affectées, notamment dans les départs face à l'ouest et dans les départs face à l'est, et, bien évidemment, par voie de conséquence, dans les arrivées venant des mêmes directions.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Je vais parler en mètres et non en pieds ! (Sourires.)
L'autorité excercera sa compétence pour les survols en dessous de 2 000 mètres, ce qui correspond exactement au nombre de pieds que vous avez donné, monsieur le rapporteur.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix le texte modifié proposé pour l'article L. 227-4 du code de l'aviation civile.

(Ce texte est adopté.)

ARTICLE L. 227-5 DU CODE DE L'AVIATION CIVILE

M. le président. Par amendement n° 15, M. Le Grand, au nom de la commission, propose de supprimer la dernière phrase du premier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 227-5 du code de l'aviation civile.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Il n'y a pas lieu de prévoir que l'autorité peut commander des études particulières, puisque c'est la règle qui est prévue dans le code des marchés publics et qui s'applique.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?... Je mets aux voix l'amendement n° 15, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le texte ainsi modifié proposé pour l'article L. 227-5 du code de l'aviation civile.

(Ce texte est adopté.)

ARTICLES L. 227-6 À L. 227-8
DU CODE DE L'AVIATION CIVILE

M. le président. Sur les textes proposés pour les articles L. 227-6, L. 227-7 et L. 227-8 du code de l'aviation civile, je ne suis saisi d'aucun amendement.
Je les mets aux voix.

(Ces textes sont adoptés.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble de l'article 1er, modifié.

(L'article 1er est adopté.)

Article 2



M. le président.
« Art. 2. - I. - L'article 2 de la loi n° 85-696 du 11 juillet 1985 relative à l'urbanisme au voisinage des aérodromes est ainsi modifié :
« - Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :
« La création est de droit, également, pour les aérodromes mentionnés au 3 de l'article 266 septies du code des douanes. » ;
« - Le deuxième alinéa est ainsi rédigé :
« La commission est consultée sur toute question d'importance relative à l'aménagement ou à l'exploitation de l'aérodrome qui pourrait avoir une incidence sur les zones affectées par le bruit. Elle peut également, de sa propre initiative, émettre des recommandations sur ces questions. Lorsque l'un des aérodromes visés au 3 de l'article 266 septies du code des douanes est concerné, ces recommandations sont transmises à l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires. La commission consultative de l'environnement coordonne, le cas échéant, la rédaction des documents écrits qui formalisent les engagements pris par les différentes parties intéressées à l'exploitation de l'aérodrome en vue d'assurer la maîtrise des nuisances sonores liées à cette exploitation. » ;
« - Il est inséré, après le deuxième alinéa, sept alinéas ainsi rédigés :
« Notamment pour les chartes de qualité de l'environnement sonore, elle assure le suivi de leur mise en oeuvre. Elle peut saisir l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires de toute question relative au respect de ces chartes et de toute demande d'étude ou d'expertise.
« Les avis de la commission sont motivés et détaillent la position de chacun de ses membres : ils sont rendus publics.
« Pour les aérodromes mentionnés au 3 de l'article 266 septies du code des douanes, la commission établit un rapport annuel rendant compte de son activité : ce rapport est rendu public.
« Les moyens de fonctionnement de la commission sont mis à sa disposition par l'exploitant de l'aérodrome.
« La commission se réunit au moins une fois par an. Sa réunion est de droit lorsque le tiers de ses membres en fait la demande ou le comité permanent.
« La commission peut créer en son sein un comité permanent représentatif de sa propre composition et qui exerce les compétences prévues au deuxième alinéa du présent article. La création de ce comité permanent est de droit pour les commissions consultatives de l'environnement des aérodromes visés au 3 de l'article 266 septies du code des douanes.
« La commission mentionnée au II de l'article 19 de la loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit est constituée au sein du comité permanent de la commission consultative de l'environnement. Cette disposition sera mise en oeuvre en fin de mandat de ces commissions. » ;
« - Les troisième à neuvième alinéas sont remplacés par cinq alinéas ainsi rédigés :
« Cette commission comprend :
« - pour un tiers de ses membres, des représentants des professions aéronautiques ;
« - pour un tiers, des représentants des collectivités locales intéressées ;
« - pour un tiers, des représentants des associations de riverains de l'aérodrome et des associations de protection de l'environnement et du cadre de vie.
« Elle est présidée par le représentant de l'Etat. Les représentants des administrations intéressées assistent à ses réunions. »
« II. - Le troisième alinéa du II de l'article 19 de la loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit est ainsi rédigé :
« La composition et les règles de fonctionnement de cette commission sont définies par décret en Conseil d'Etat ; toutefois, les dispositions applicables à la composition et aux règles de fonctionnement des commissions existantes, instituées en application du présent article, demeurent applicables jusqu'à l'expiration du mandat de leur président. »
« III. - Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application du présent article. »
Par amendement n° 28, M. Plancade et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent, dans la première phrase du douzième alinéa du I de cet article, après les mots : « et qui exerce », d'insérer les mots : « , par délégation de la commission et selon les orientations qu'elle lui a fixées ».
La parole est à M. Plancade.
M. Jean-Pierre Plancade. L'objet de cet amendement concerne le comité permanent créé au sein de la commission consultative de l'environnement et qui exercera, aux termes du projet de loi, des compétences importantes.
Il aura à traiter des questions relatives à l'aménagement ou à l'exploitation de l'aérodrome qui ont des incidences sur les zones affectées par le bruit.
Il aura aussi à coordonner la rédaction des chartes de qualité de l'environnement sonore et à en assurer le suivi.
Dès lors, pour s'assurer de la transparence et du caractère démocratique des travaux du comité permanent, il a paru utile aux auteurs de cet amendement de préciser que ce comité agit par délégation de la commission consultative de l'environnement et selon les orientations qu'elle lui a fixées.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Il est apparu à la commission que l'organisation des comités permanents est strictement homothétique par rapport à la composition des commissions consultatives de l'environnement. Par voie de conséquence, la précision que vise à introduire l'amendement n° 28 paraît tout à fait superfétatoire. Cependant, pourquoi ne pas l'inscrire dans le projet de loi ?
La commission s'en remet donc à la sagesse du Sénat.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Le projet de loi tel qu'il est rédigé indique que le comité permanent a pour fonction d'assurer la continuité dans le suivi de l'impact du bruit autour de la plate-forme aéroportuaire et rend compte de ses travaux à la commission consultative de l'environnement, qui est seule habilitée à donner des avis et à saisir l'autorité indépendante.
A partir de là, je suis la même démarche que celle de M. le rapporteur. Je me demande si l'amendement ne pourrait pas être retiré ; s'il ne l'était pas, je m'en remettrais également à la sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président. Monsieur Plancade, maintenez-vous l'amendement n° 28 ?
M. Jean-Pierre Plancade. Oui, monsieur le président.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 28, sur lequel la commission et le Gouvernement s'en remettent à la sagesse du Sénat.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 24, M. Gournac propose :
I. - Après le douzième alinéa du I de l'article 2, d'insérer un alinéa ainsi rédigé :
« La commission ou son comité permanent entend à sa demande toute personne concernée par les nuisances sonores résultant des trajectoires de départ, d'attente et d'approche, qui ne serait pas représentée au sein de la commission consultative de l'environnement. »
II. - En conséquence, dans le sixième alinéa du I de ce même article, de remplacer le chiffre : « sept » par le chiffre : « huit ».
La parole est à M. Gournac.
M. Alain Gournac. Cet amendement est la suite logique de l'amendement n° 23 rectifié, que je vous ai présenté à l'article 1er et que vous avez bien voulu adopter.
Il vise à associer à la concertation les communes et les associations qui, bien que n'étant pas directement riveraines des plates-formes aéroportuaires, subissent des nuisances sonores liées aux trajectoires de départ, d'attente et d'approche.
Il prévoit que ces communes et ces associations puissent se faire entendre par la commission ou son comité permanent, à leur demande et sans que cette demande puisse être refusée.
Il renforce ainsi l'autorité de contrôle en lui permettant d'avoir une connaissance exhaustive du problème des nuisances sonores liées au trafic aérien.
Par là même, en apportant à ces associations ou ces communes la possibilité d'être reçues et entendues, cet amendement vise à permettre à la démocratie de s'exercer sur le terrain de manière toujours plus moderne par la pratique de la concertation, de l'information et de la transparence.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Je ne reprendrai pas les longues explications que j'ai fournies tout à l'heure sur l'amendement n° 23 rectifié de M. Gournac à l'article 1er, car ce qui vaut pour l'un vaut pour l'autre.
Il s'agit effectivement d'une amélioration du dispositif et c'est la raison pour laquelle la commission est tout à fait favorable à l'amendement n° 24.
Elle modifie profondément le droit de saisine des commissions consultatives de l'environnement, au sein desquelles ne siègent actuellement que les communes riveraines de l'aérodrome. Mais cette modification constitue un progrès important qu'il convient de souligner à sa juste valeur ; c'est pourquoi nous remercions à nouveau l'auteur de l'amendement de sa proposition.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Avis favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 24, accepté par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 16, M. Le Grand, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le treizième alinéa du I de l'article 2 :
« Le comité permanent constitue la commission consultative mentionnée au II de l'article 19 de la loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit. Toutefois, lorsque le comité permanent siège en cette qualité, les représentants de l'Etat et du gestionnaire d'aérodrome assistent avec voix délibérative à ses réunions, conformément à l'article 19 de la loi n° 92-1444 précitée. Un arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie, de l'aviation civile et de l'environnement détermine les modalités d'application et la date de mise en oeuvre de cet alinéa, qui entre en vigueur, pour chaque commission, à la fin de son mandat en cours à la date de promulgation de la loi n° ... du ... portant création de l'autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Nous proposons une nouvelle rédaction du treizième alinéa du I de l'article 2, tout simplement parce que la rédaction actuelle, telle qu'elle est proposée par l'Assemblée nationale, présenterait, si elle devait être retenue, un double inconvénient.
D'abord, elle introduit une disposition contraire à une disposition en vigueur, sans abroger la précédente, puisque l'article 19 de la loi « bruit » s'oppose au projet dont nous discutons.
Par ailleurs, je l'ai déjà souligné, il ne serait pas convenable que des représentants de l'Etat ne soient pas présents lorsqu'il s'agit d'affecter des fonds publics.
Avec cet amendement, nous avons donc voulu rattraper une erreur, probablement passagère et involontaire, de l'Assemblée nationale.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Favorable pour les mêmes raisons.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 16, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 29, M. Plancade et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent de compléter le seizième alinéa du I de l'article 2 par les mots : « , notamment des représentants du gestionnaire et des personnels de l'aérodrome ; ».
La parole est à M. Plancade.
M. Jean-Pierre Plancade. L'Assemblée nationale a modifié la composition des commissions consultatives de l'environnement pour mettre en place une composition tripartite : professions aéronautiques, collectivités locales et associations.
La notion de « représentants des professions aéronautiques » mériterait d'être clarifiée. Si l'on s'en tient à la composition actuelle des CCE, on peut supposer qu'elle vise les gestionnaires et personnels des aérodromes et non les constructeurs aéronautiques. Mais rien ne l'indique précisément.
Cet amendement a donc pour objet de prévoir explicitement la présence de représentants des gestionnaires et des personnels des aérodromes au sein des CCE, comme c'est aujourd'hui le cas dans le droit actuel.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. J'avais cru comprendre que l'amendement serait éventuellement retiré.
M. Jean-Pierre Plancade. Monsieur le rapporteur, j'attends les explications du Gouvernement sur ce sujet. Si elles me donnent satisfaction, je retirerai bien entendu mon amendement.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Cet amendement vise à préciser que les représentants des professions aéronautiques qui siègent pour un tiers de l'effectif en commission consultative de l'environnement comprennent bien des représentants des gestionnaires et des personnels de l'aérodrome.
Cela va de soi. C'est la raison pour laquelle, monsieur le ministre, si vous nous confirmiez cette interprétation pour qu'elle figure au Journal officiel, nous nous en remettrions à la sagesse du Sénat, à moins que M. Plancade ne retire l'amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Je précise que, par « professions aéronautiques », il faut bien évidemment entendre les gestionnaires des compagnies aériennes et les syndicats des personnels de la plate-forme, notamment les syndicats de contrôleurs et de pilotes. Tel est, d'ailleurs, le système qui est actuellement en vigueur et qui donne satisfaction. Le décret d'application en donnera la liste.
Je comprends parfaitement cet amendement, mais, en fonction de ces précisions, je demande à M. Plancade de vouloir bien le retirer.
M. le président. Monsieur Plancade, compte tenu de l'appel lancé par M. le ministre, acceptez-vous de retirer votre amendement ?
M. Jean-Pierre Plancade. Ayant entendu les explications de M. le ministre, je retire mon amendement.
M. le président. L'amendement n° 29 est retiré.
Par amendement n° 17, M. Le Grand, au nom de la commission, propose, dans l'avant-dernier alinéa du I de l'article 2, de remplacer les mots : « associations de riverains de l'aérodrome et des associations de protection de l'environnement et du cadre de vie. » par les mots : « associations concernées par l'environnement aéroportuaire ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. L'argumentation est la même que pour l'amendement n° 8. Il paraît en effet préférable de limiter la représentation au sein des CCE aux personnes qui ont un intérêt direct à y siéger. Ce qui valait pour les unes doit valoir également pour les autres.
La multiplication des intervenants nuirait à l'efficacité.
De plus, les problèmes évoquées par les CCE sont strictement locaux : révision du PEB, implantation de stations de mesure de bruit.
J'ajoute que les associations à caractère national trouvent à s'exprimer dans d'autres enceintes telles que le Conseil national du bruit et la commission du débat public.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Cet amendement tend à préciser que les associations qui sont représentées au sein des CCE doivent être « concernées par l'environnement aéroportuaire ».
Or l'exigence de proximité figure déjà dans la rédaction actuelle et cet amendement supprime la référence explicite aux commissions associations de protection de l'environnement et du cadre de vie, qui sont, dans bien des cas, les seuls à pouvoir représenter valablement les riverains de l'aéroport.
La rédaction actuelle me paraissant préférable, je m'en remets à la sagesse du Sénat.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Monsieur le président, dans un souci de conciliation, je souhaite rectifier l'amendement n° 17 de telle manière qu'il puisse vraiment recevoir l'assentiment de M. le ministre.
Il s'agirait de conserver la rédaction actuelle de l'article mais en la complétant par les mots : « concernées par l'environnement aéroportuaire ».
M. le président. Je suis donc saisi par M. Le Grand, au nom de la commission, d'un amendement, n° 17 rectifié, tendant à compléter l'avant-dernier alinéa du I de l'article 2 par les mots : « concernées par l'environnement aéroportuaire ».
Quel est l'avis du Gouvernement sur cet amendement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 17 rectifié, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 2, modifié.

(L'article 2 est adopté.)

Articles 3 et 4



M. le président.
« Art. 3. - Le premier alinéa de l'article 7 de la loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 précitée est ainsi rédigé :
« En vue de limiter les nuisances résultant du trafic d'hélicoptères dans les zones à forte densité de population, il est interdit d'effectuer des vols d'entraînement au départ ou à destination d'aérodromes situés dans ces zones ainsi que, au-dessus des mêmes zones, des vols touristiques circulaires sans escale ou avec escale de moins d'une heure. Un décret en Conseil d'Etat détermine les limitations que peut fixer le ministre chargé de l'aviation civile au trafic d'hélicoptère au départ ou à destination d'aérodromes situés dans ces zones ou au-dessus de ces zones, en termes notamment de nombre de mouvements, de plages horaires, de répartition des survols dans le temps, de niveau sonore, de type d'appareils ou de procédures de décollage ou d'atterrissage. » - (Adopté.)
« Art. 4. - Le premier alinéa de l'article L. 147-3 du code de l'urbanisme est remplacé par quatre alinéas ainsi rédigés :
« Pour l'application des prescriptions édictées par le présent chapitre, un plan d'exposition au bruit est établi pour chacun des aérodromes mentionnés à l'article L. 147-2. Ce plan est établi par l'autorité administrative, après consultation :
« - des communes intéressées ;
« - de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires pour les aérodromes visés au 3 de l'article 266 septies du code des douanes, qui recueille au préalable l'avis de la commission consultative de l'environnement concernée ;
« - de la commission consultative de l'environnement concernée, lorsqu'elle existe, pour les autres aérodromes. » - (Adopté.)

Article 4 bis



M. le président.
« Art. 4 bis. - Dans le cinquième alinéa de l'article L. 147-5 du code de l'urbanisme, les mots : "individuelles non groupées" sont supprimés. »
Par amendement n° 18 rectifié, M. Le Grand, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit cet article :
« Le cinquième alinéa de l'article L. 147-5 du code de l'urbanisme est complété in fine par le membre de phrase suivant : ", ainsi que des constructions d'immeubles collectifs à usage d'habitation si elles s'accompagnent d'une réduction équivalente, dans un délai n'excédant pas un an, de la capacité d'accueil d'habitants dans des constructions existantes situées dans la même zone". »
Le Gouvernement a déposé un sous-amendement n° 22, tendant, dans le texte de l'amendement n° 18, à remplacer les mots : « simultanée et équivalente » par les mots : « équivalente dans un délai raisonnable ».
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 18 rectifié.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. L'Assemblée nationale, sur une proposition de M. Asensi, a décidé d'atténuer le caractère contraignant des obligations prévues par cet article, afin de ne pas bloquer l'évolution éventuelle de ce qu'on appelle les « vieux bourgs ».
A partir du moment où une collectivité est située dans une zone d'exposition au bruit, il n'est pas convenable de continuer de construire et d'aller délibérément exposer de nouvelles populations à ce bruit, sachant qu'elles ne tarderont pas à manifester leur mécontentement. Il y a donc lieu de s'engager dans une spirale vertueuse plutôt que de contribuer à aggraver encore une situation déjà difficile, notamment pour ceux qui habitent dant une telle zone.
Par l'amendement n° 18 rectifié, nous proposons de réduire en quelque sorte l'appel d'air en matière de construction et de limiter les éventuels effets pervers de cette disposition, qui répond à une préoccupation au demeurant tout à fait compréhensible.
Nous faisons référence non à un nombre d'habitants, mais à une capacité d'accueil. Ainsi est permise une évolution saine à l'intérieur de la collectivité concernée : des logements de conception ancienne et mal insonorisés peuvent être remplacés par des logements neufs intégrant des techniques modernes en matière de protection contre le bruit.
Dans un premier temps, nous avions retenu la formule : « réduction simultanée ». Cependant, il est bien évident que la simultanéité est quelquefois difficile à obtenir. C'est la raison pour laquelle nous avons ensuite opté pour un « délai raisonnable ». En commission, ce matin, il a finalement été jugé préférable de préciser que ce délai ne devait pas excéder un an.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Il convient de ne pas exclure la construction de petits immeubles collectifs à usage d'habitation dans la zone C du plan d'exposition au bruit, dans la mesure où l'insonorisation de toute construction est au moins aussi facile à réaliser que celle des maisons individuelles. Pour autant, il ne faut pas accroître sensiblement la capacité d'accueil d'habitants dans la zone du PEB.
L'amendement initial prévoyait une réduction plus précise pour atteindre ces objectifs. Cependant, si la réduction équivalente de la capacité d'accueil traduit bien l'objectif d'un faible accroissement de cette capacité d'accueil, la notion de réduction simultanée paraissait d'application difficile. L'amendement rectifié ne présente plus cet inconvénient ; j'émets donc un avis favorable et retire le sous-amendement n° 22.
M. le président. Le sous-amendement n° 22 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 18 rectifié, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 4 bis est ainsi rédigé.

Article 4 ter



M. le président.
« Art. 4 ter. - L'article L. 147-5 du code de l'urbanisme est complété par un 4° ainsi rédigé :
« 4° Les plans d'exposition au bruit délimitent une zone D à l'intérieur de laquelle les constructions sont autorisées mais doivent faire l'objet des mesures d'isolation acoustique prévues à l'article L. 147-6. »
Par amendement n° 19, M. Le Grand, au nom de la commission, propose, dans le texte présenté par cet article pour le 4e de l'article L. 147-5 du code de l'urbanisme, de remplacer le mot : « délimitent » par les mots : « peuvent délimiter ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Il s'agit de la création obligatoires dans les PEB d'une nouvelle zone D, à l'intérieure de laquelle les nouvelles constructions doivent être insonorisées.
Or cela n'a pas véritablement de sens pour les plus petits aéroports. C'est la raison pour laquelle nous proposons de remplacer cette obligation par une simple faculté, la création d'une zone D ne s'imposant qu'autour des plus grands aéroports.
J'aimerais par ailleurs que M. le ministre nous assure que la création d'une zone D ne réduit pas l'étendue de la zone C, où les constructions sont strictement limitées. En effet, si la zone D venait à « rogner » la zone C, celle-ci n'aurait plus véritablement de signification. Ce serait un moyen de reprendre d'une main ce qui a été donné de l'autre.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 19, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 20, M. Le Grand, au nom de la commission, propose de compléter in fine le texte présenté par l'article 4 ter pour le 4° de l'article L. 147-5 du code de l'urbanisme par la phrase suivante : « La délimitation d'une zone D est obligatoire pour les aérodromes visés au 3 de l'article 266 septies du code des douanes. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Cet amendement, qui est le corollaire de l'amendement précédent, rend la zone D obligatoire pour les aéroports les plus importants, où existe un plan de gêne sonore.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 20, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 30 M. Plancade et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent de compléter in fine le texte présenté par cet article par un alinéa ainsi rédigé :
« Le contrat de location d'immeuble à usage d'habitation ayant pour objet un bien immobilier situé dans l'une des zones de bruit définies par un plan d'exposition au bruit, comporte une clause claire et lisible précisant la zone de bruit où se trouve localisé ledit bien. »
La parole est à M. Plancade.
M. Jean-Pierre Plancade. En première lecture, le Sénat avait adopté, sur l'initiative du rapporteur de la commission des affaires économiques, deux articles additionnels visant à instaurer une obligation d'information des acquéreurs ou locataires de biens immobiliers situés dans une zone de plan d'exposition au bruit. L'absence de cette clause pouvait entraîner la nullité de l'acte.
Ces deux articles ont été, à juste titre, supprimés par l'Assemblée nationale, au motif que l'acquéreur d'un bien immobilier situé dans une zone PEB est, de fait, informé de cette localisation par le certificat d'urbanisme.
En revanche, tel n'est pas le cas d'un locataire. C'est pourquoi cet amendement vise à obliger contractuellement le bailleur d'un bien situé dans le périmètre d'un PEB à délivrer explicitement cette information au locataire.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. L'auteur de l'amendement a pris la précaution de dire qu'il s'agissait d'une disposition introduite sur proposition de votre serviteur : sans doute pour se prémunir d'un avis défavorable ! (Sourires.) C'est effectivement une des raisons pour lesquelles la commission réserve un avis favorable à cet amendement.
M. Plancade l'a souligné, les textes qui nous arrivent de l'Assemblée nationale ne comportent plus d'obligation en matière de location des biens immobiliers.
J'observe néanmoins que l'obligation peut aussi s'appliquer à des personnes qui sont peu armées juridiquement, car il s'agit souvent de contrats passés de particulier à particulier, sans intervention d'une agence immobilière.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. L'intention qui sous-tend cet amendement est tout à fait louable. Une telle disposition ne peut qu'aider les locataires à mieux se défendre. Le Gouvernement émet donc un avis favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 30, accepté par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 4 ter, modifié.

(L'article 4 ter est adopté.)

Article 4 quater



M. le président.
« Art. 4 quater. - Il est inséré, après l'article L. 147-6 du code de l'urbanisme, deux articles L. 147-7 et L. 147-8 ainsi rédigés :
« Art. L. 147-7. - A compter de la décision d'élaborer ou de réviser un plan d'exposition au bruit, l'autorité administrative peut, par arrêté, délimiter les territoires à l'intérieur desquels s'appliqueront par anticipation, pour une durée maximale de deux ans, les dispositions de l'article L. 147-5 concernant les zones C et D.
« Art. L. 147-8. - Un décret en Conseil d'Etat fixe, en tant que de besoin, les modalités d'application du présent chapitre. » - (Adopté.)

Articles 5, 6 et 7

M. le président. Les articles 5, 6 et 7 ont été supprimés par l'Assemblée nationale.
Les autres dispositions du projet de loi ne font pas l'objet de la deuxième lecture.

Vote sur l'ensemble



M. le président.
Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à M. Gournac, pour explication de vote.
M. Alain Gournac. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi que nous venons d'examiner en deuxième lecture tend à garantir la maîtrise des nuisances sonores, contrôlée par une autorité indépendante ; c'est le préalable nécessaire au développement du trafic aérien.
Comme l'a souligné notre excellent rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan, notre collègue Jean-François Le Grand, le texte issu de l'Assemblée nationale était plus contraignant que celui qui avait été adopté par notre assemblée en première lecture.
C'est ainsi que, s'agissant de la composition de l'autorité, il était nécessaire d'aboutir à une représentation plus équilibré du monde aéronautique, tout en reconnaissant la spécificité de la problématique de la gêne sonore, et de revenir à une plus grande collégialité.
En ce qui concerne les pouvoirs de cette autorité, il était également nécessaire d'atténuer le caractère parfois trop répressif du dispositif.
Pour ce qui est des commissions consultatives de l'environnement, il était indispensable qu'y siègent les représentants de l'Etat et les gestionnaires de l'aéroport.
Enfin, la Haute Assemblée a su permettre à cette autorité indépendante de prendre connaissance des positions des personnes qui, bien que n'étant pas directement situées aux abords des aéroports, subissent des nuisances sonores liées aux trajectoires de départ, d'attente et d'approche.
Par conséquent, tel qu'il ressort de nos travaux, ce texte doit beaucoup à la haute connaissance et au jugement sûr de notre excellent rapporteur, qui a su non seulement rééquilibrer le texte issu de l'Assemblée nationale, trop contraignant, mais aussi et surtout porter une attention toute particulière à la composition et au pouvoir de l'autorité de contrôle ainsi qu'à la maîtrise des nuisances sonores aéroportuaires.
Pour toutes ces raisons, le groupe du Rassemblement pour la République votera ce texte tel qu'il a été modifié par le Sénat. (Applaudissements sur les travées du RPR.)
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. A l'issue de ce débat, je souhaite souligner deux points de satisfaction et émettre un voeu.
Tout d'abord, je me réjouis de constater que les dispositions afférentes au code de l'urbanisme ont été retenues dans leur esprit et améliorées dans leur forme, ce qui permettra de renforcer la protection des populations exposées au bruit.
Il est également heureux que tous ceux qui sont exposés au bruit au pourtour des aéroports puissent enfin disposer d'une autorité indépendante qui prendra en considération leurs observations et leurs difficultés.
Mon souhait est de voir cette autorité indépendante se mettre en place le plus rapidement possible. L'Assemblée nationale doit maintenant de nouveau examiner le texte et, si elle avait la bonne idée de l'adopter conforme, l'ARCESA pourrait être installée dès le mois de janvier 2000 ce qui, au-delà du caractère symbolique de cette date, permettrait de répondre très promptement aux attentes des personnes concernées.
Pour conclure, je remercie les administrateurs de la commission de leur excellente collaboration et de leur connaissance quasi encyclopédique à la fois du code de l'urbanisme et des nuisances sonores en général. (Très bien ! sur les travées socialistes et sur celles du RPR.)
M. le président. Voilà un avis tout à fait partagé !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Je remercie, à mon tour, le Sénat du travail qu'il a accompli.
Je souhaite aussi, comme M. le rapporteur, que nous puissions, dans les plus brefs délais, mettre en place l'autorité indépendante. Si l'Assemblée nationale vote ce projet de loi conforme lors de la deuxième lecture, le 30 juin, la loi pourra être promulguée dès cet été et entrer en vigueur dès cet automne. Dans le cas contraire, il faudra attendre le milieu de l'année prochaine. Vous mesurez bien la différence. J'insiste, comme vous, sur cet aspect du problème.
Je tiens, par ailleurs, à revenir sur un point qui me semble très intéressant, même s'il déborde quelque peu le cadre du projet de loi, et que d'autres intervenants ont évoqué avant moi, soit dans leur propos liminaire, soit lors de la discussion des articles.
Le transport aérien est à la fois un atout, y compris en matière d'emplois - vous l'avez d'ailleurs rappelé, monsieur le rapporteur - puisqu'il concerne deux mille emplois directs et indirects pour un million de passagers, et un vecteur d'activité et de développement indispensable.
Il convient donc de conjuguer le développement du transport aérien, qui est souhaitable en termes d'activité économique et d'emplois, et la nécessaire maîtrise des nuisances. S'il n'en était pas ainsi, les possibilités de développement seraient fortement limitées. Tel est le sens de la démarche qui a été proposée.
Mme Beaudeau m'a demandé si je confirmais les engagements que j'ai pris. Permettez-moi de dire que c'est une démarche permanente, et j'insiste sur ce point...
M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Si Mme Beaudeau pose la question, il y a peut-être des raisons.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Il y a peut-être des doutes...
A ce propos, lors de la négociation qui s'est engagée avec tous les intéressés au moment où nous avons pris la décision de construire deux pistes supplémentaires à Roissy, j'ai pris des engagements que je tiendrai.
A Roissy, les limites acceptables ont été fixées à 55 millions de passagers et une cinquième piste ne sera pas construite. A Orly, la limitation à 250 000 créneaux, soit 30 à 35 millions de passagers, est également maintenue.
Bien évidemment, comme l'a souligné Mme Beaudeau, une question se pose : compte tenu du rythme, ne serons-nous pas confrontés plus rapidement que prévu à la décision de construire ou non le troisième aéroport ? Selon toute vraisemblance, les chiffres qui ont été évoqués seront atteints dans les dix ou quinze prochaines années. C'est une raison de plus pour que la décision soit prise rapidement, et elle le sera d'ici à la fin de l'année, ce qui semble un délai raisonnable.
M. Lefebvre a évoqué un problème qui n'est pas souvent soulevé mais qui est intéressant : en toutes circonstances, c'est à la source du bruit qu'il faut en quelque sorte s'attaquer. C'est vrai, par exemple, en ce qui concerne les hélicoptères. Certains d'entre vous se sont peut-être rendus au salon du Bourget et ont pu discuter avec les professionnels. Ils ont pu se rendre compte que Turboméca, par exemple, parvient aujourd'hui à concevoir des moteurs d'hélicoptère dont le niveau sonore est vraiment réduit par rapport à celui des anciens modèles. Cela vaut aussi pour les moteurs d'avions.
En ce qui concerne les retombées et le rapport du sénateur Lachenaud, je sais bien qu'il existe une forte attente. Je vous confirme que le travail interministériel se poursuit sur ce sujet, et mes collègues des finances, de l'intérieur et moi-même proposerons un dispositif lors de la présentation du projet de loi de finances pour l'an 2000.
S'agissant des vieux bourgs, je partage le souci qui a été évoqué par plusieurs intervenants. Il faut mener une analyse démographique et urbanistique de chaque cas pour en tirer une prescription adaptée. Les dispositions de l'article 4 bis du projet de loi peuvent contribuer à redynamiser le tissu urbain de ces vieux bourgs.
Voilà, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, ce que je voulais vous dire, et je vous remercie encore de l'excellent travail que vous avez accompli.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

5

LICENCIEMENT DES SALARIÉS
DE PLUS DE CINQUANTE ANS

Rejet d'une proposition de loi en nouvelle lecture

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion en nouvelle lecture de la proposition de loi (n° 390, 1998-1999), adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, tendant à limiter les licenciements des salariés de plus de cinquante ans. [Rapport n° 431 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, nous voici réunis en nouvelle lecture, après l'échec de la commission mixte paritaire et le rétablissement par l'Assemblée nationale des dispositions de la proposition de loi du groupe communiste visant à mieux protéger les fins de carrière des plus âgés de nos concitoyens.
La commission des affaires sociales du Sénat a, comme en première et en deuxième lectures, suggéré à votre assemblée le rejet des trois articles de la proposition de loi.
Les termes de ce débat étant désormais connus de chacun d'entre vous, je ne m'exprimerai que très brièvement en ne revenant que d'un mot sur le contenu d'une proposition de loi dont chacun connaît désormais les mérites.
Il s'agit tout à la fois de mieux protéger les salariés âgés qui ont peu de perspectives de retrouver un emploi et d'éviter que les entreprises ne fassent des licenciements de salariés âgés un mode de gestion des ressources humaines en rejetant sur la collectivité le coût des ajustements auxquelles elles procèdent.
Ainsi, la présente proposition de loi complète et renforce l'efficacité de la « contribution Delalande » en supprimant les deux principaux cas d'exonération - les conventions de conversion et les refus de préretraite - qui permettaient aux entreprises d'éviter de s'acquitter de la contribution sans que les salariés licenciés en tirent un quelconque avantage.
Cette proposition de loi tire les leçons de l'application du dispositif et n'est en rien constitutive d'un quelconque procès d'intention aux entreprises.
L'attitude de la majorité sénatoriale est d'autant plus paradoxale - je l'avais d'ailleurs souligné en deuxième lecture - qu'elle reproche à cette proposition de loi de stigmatiser le comportement des entreprises alors qu'elle a voté le texte issu de la majorité nationale de 1987 instituant la contribution elle-même.
Ce principe d'une contribution des entreprises qui mettent fin aux contrats de travail de salariés âgés n'a d'ailleurs rien d'exceptionnel.
Les entreprises s'acquittent également d'une contribution pour les préretraites, ainsi que, depuis janvier dernier, pour le dispositif de préretraite contre embauche de l'UNEDIC, l'ARPE, l'allocation de remplacement pour l'emploi, à la suite d'une décision unanime des partenaires sociaux.
Comme le rapport de votre commission m'y invite, je répondrai à l'inquiétude soulevée par l'affectation des recettes supplémentaires que le Gouvernement attend de la majoration et de l'extension de la contribution Delalande.
Je rappellerai simplement que les partenaires sociaux ont été informés, dès le mois de septembre, des intentions du Gouvernement en la matière, y compris de l'affectation au budget de l'Etat des ressources correspondantes. Cette discussion a d'ailleurs permis d'aboutir à la mise en place de mécanismes pour garantir la neutralité financière de l'opération pour l'UNEDIC.
Il aurait, certes, été possible de ne pas passer par l'UNEDIC en créant un nouveau circuit de prélèvement, de nouvelles formalités pour les entreprises. Mais le Gouvernement, par souci de simplification administrative, a considéré qu'il s'agit, dans la pratique, d'un simple changement de barème de la contribution actuelle, qui n'entraîne aucune charge de travail supplémentaire ni pour les ASSEDIC ni pour l'UNEDIC.
La loi de finances pour 1999, dont vous avez débattu à l'automne dernier, a prévu une augmentation de la contribution de l'UNEDIC aux préretraites du Fonds national de l'emploi, le FNE, pour un montant correspondant exactement au produit de la contribution supplémentaire, soit 1,15 milliard de francs en 1999. Je note qu'à cette époque le Parlement n'avait émis aucune réserve.
Un arrêté du 1er avril 1999 a confirmé le dispositif ; c'est cet arrêté dont l'UNEDIC conteste la légalité.
Quelle que soit l'issue de cette procédure engagée par l'UNEDIC, que je ne veux pas préjuger, nous devrons trouver, par souci de cohérence et d'efficacité de l'action publique, les moyens pour que cet organisme continue de gérer cette mesure protectrice des intérêts des salariés âgés.
Ces éléments apportés, j'en reviens en quelques mots au texte même de la proposition de loi qui vous est aujourd'hui soumise, pour regretter une nouvelle fois que l'ensemble des explications et des éléments d'information que le Gouvernement a pu donner au cours des deux lectures précédentes n'ait pas permis à votre commission de revenir sur ce que nous pensons être des a priori.
Le Gouvernement vous engage donc à voter conformes les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Louis Souvet, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, réunie le 12 mai 1999 au Sénat, la commission mixte paritaire n'a pas été en mesure d'adopter un texte commun sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi tendant à limiter les licenciements des salariés de plus de cinquante ans.
Cela ne surprendra personne, tant étaient fortes les divergences de fond qui séparaient nos deux assemblées et qui avaient conduit le Sénat à rejeter à deux reprises, le 9 février et le 11 mai 1999, le texte adopté par l'Assemblée nationale.
Le 27 mai 1999, l'Assemblée nationale a rétabli en nouvelle lecture le texte qu'elle avait adopté en première et deuxième lectures. Lors de ce débat, aucun élément n'a été apporté permettant de justifier le bien-fondé de cette proposition de loi et susceptible de faire évoluer la position adoptée par le Sénat.
Avant de vous inviter à maintenir cette position, mes chers collègues, je souhaite rappeler brièvement quelles raisons ont conduit le Sénat à rejeter ce texte.
Cette proposition de loi, déposée par M. Alain Belviso et les députés membres du groupe communiste et apparentés, vise à étendre le champ de la contribution Delalande due pour le licenciement d'un salarié de plus de cinquante ans.
Elle soumet à cette contribution les ruptures des contrats de travail des salariés ayant adhéré à des conventions de conversion - tel est l'objet de l'article 1er - et les licenciements des salariés ayant refusé le bénéfice de la préretraite dans le cadre du Fonds national de l'emploi, le FNE - c'est l'objet de l'article 2.
Elle prévoit, dans son article 3, que ces dispositions seront applicables pour toutes les ruptures de contrat de travail intervenant à compter du 1er janvier 1999, c'est-à-dire de manière très rétroactive.
En première et deuxième lectures, le Sénat a jugé que cette proposition de loi reposait sur des fondements fragiles et contestables : les prétendus contournements de la contribution Delalande par les conventions de conversion ou par les refus de conventions de préretraite n'apparaissent en effet pas prouvés.
La simple constatation d'une augmentation de la part des salariés de plus cinquante ans dans les entrées en convention de conversion semble très insuffisante à démontrer, un contournement massif et un abus généralisé justifiant une intervention du législateur.
Il nous a en outre paru contradictoire de faire porter la contribution Delalande, qui procède d'une logique de sanction, sur les conventions de conversion qui ont précisément pour objectif de faciliter le reclassement du salarié dont le licenciement n'a pu être évité.
S'agissant des refus de préretraites FNE, les affirmations concernant d'éventuels abus ne reposent pas davantage sur des éléments précis. Sur une moyenne de 20 000 entrées en préretraite FNE chaque année, le nombre de refus est extrêmement faible et porte sur une soixantaine de salariés par an seulement. Dans ces conditions, nous nous sommes interrogés sur le bien-fondé d'une intervention du législateur pour réprimer un nombre effectif d'abus probablement infinitésimal : c'est prendre un marteau pour écraser une fourmi, dit-on dans ma région ! (Sourires.)
Le Sénat a jugé inacceptable le procès d'intention fait aux entreprises, globalement considérées par les initiateurs de cette proposition de loi comme ayant un comportement frauduleux.
Il a dénoncé la logique de sanction et d'accroissement des charges des entreprises qui animait cette proposition de loi. Là où des dispositifs positifs, dynamiques et imaginatifs sont nécessaires, la proposition de loi ne met en place que des mesures pénalisantes et contraignantes pour les entreprises.
Nous avons exprimé la crainte que cette proposition de loi, qui entend préserver l'emploi, ne constitue en définitive un véritable frein à l'emploi, notamment pour les salariés âgés de quarante-cinq ans à cinquante ans.
Dès lors, nous nous sommes interrogés sur la cohérence de la politique que mène le Gouvernement en matière d'emploi des salariés les plus âgés. Il est en effet paradoxal d'augmenter la contribution Delalande, afin de sanctionner les entreprises qui licencient des salariés de plus de cinquante ans, tout en encourageant simultanément certaines entreprises à rajeunir leur pyramide des âges par des départs massifs, anticipés et coûteux de salariés « âgés ».
Le Sénat s'est également inquiété de l'affectation des recettes supplémentaires que le Gouvernement attend de la majoration et de l'extension de la contribution Delalande ; j'ai d'ailleurs bien senti au travers de votre propos, madame le secrétaire d'Etat, qu'il s'agit là d'un des points faibles de notre système.
Alors que l'UNEDIC est, en application de l'article L. 321-13 du code du travail, le seul bénéficiaire des sommes prélevées au titre de la contribution Delalande, le Gouvernement avait indiqué, par la voix de Mme Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, que ces recettes supplémentaires iraient à l'Etat si les partenaires sociaux se refusaient à améliorer l'indemnisation du chômage des salariés précaires.
Vous nous avez dit voilà un instant, madame le secrétaire d'Etat, que les partenaires sociaux avaient été informés des intentions de l'Etat ; je doute que cela soit suffisant.
Nos craintes ont été, hélas ! confirmées par un arrêté du 1er avril 1999 qui prive de facto l'UNEDIC du produit du doublement de la contribution Delalande.
Cet arrêté vise en effet à augmenter, la participation de l'UNEDIC au financement des préretraites FNE d'un montant équivalent au produit attendu du doublement de la contribution Delande, soit 1,15 milliard de francs en 1999. La participation de l'Etat au financement de ces préretraites en est bien sûr réduite d'autant ; il n'y a pas de petit bénéfice !
Cet arrêté a été vivement critiqué par l'UNEDIC, qui a dénoncé « une remise en cause unilatérale des engagements de l'Etat » et a souligné que les dispositions de l'accord de 1987 pouvaient être modifiées non par un arrêté ministériel, mais par les seuls signataires de l'accord.
Comme vous nous l'avez rappelé voilà un instant, madame le secrétaire d'Etat, lors d'une réunion du bureau de l'UNEDIC, le 3 juin dernier, l'ensemble des organisations syndicales et patronales ont décidé de déposer un recours contre l'Etat pour protester contre cette décision du Gouvernement.
Avant de conclure, j'exprimerai un regret. Si je conçois naturellement que l'Assemblée nationale ait souhaité, en nouvelle lecture, reprendre dans son texte de première lecture les articles 1er et 2 qui constituent le coeur de la proposition de loi, je déplore qu'elle n'ait pas, parallèlement, modifié l'article 3, qui prévoit une entrée en vigueur rétroactive de cette proposition de loi au 1er janvier 1999.
Dans la mesure où la proposition de loi ne sera vraisemblablement promulguée qu'au début du mois de juillet prochain, je reste convaincu que cette rétroactivité soulèvera, même s'ils sont peu nombreux, de redoutables problèmes pratiques et des risques de contentieux.
Dans ces conditions, mes chers collègues, la suppression de l'article 3 que vous proposera la commission revêt une double signification : elle constitue, d'une part, une disposition de coordination avec la suppression des articles 1er et 2 ; elle permet, d'autre part, à l'Assemblée nationale, comme l'article 45, alinéa 4, de la Constitution lui en laisse la possibilité, de reprendre, en lecture définitive, cet amendement voté par le Sénat et de supprimer par conséquent cet article. La suppression de l'article 3 se traduirait par une entrée en vigueur de la loi selon les règles de droit commun, c'est-à-dire à compter de sa promulgation.
Telles sont les différentes raisons pour lesquelles la commission propose au Sénat de maintenir la position adoptée par le Sénat en première et en deuxième lecture. Elle vous invite à supprimer les trois articles de ce texte, et donc à rejeter la proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du RPR.)
M. le président. La parole est à M. Huguet.
M. Roland Huguet. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ce texte d'origine parlementaire revient donc pour la troisième fois devant la Haute Assemblée, après trois votes favorables successifs de l'Assemblée nationale et deux votes de rejet successifs par la majorité sénatoriale. Les positions respectives sont donc clairement établies et viennent d'être rappelées par M. le rapporteur. Elles ne sont pas susceptibles d'accord ni même de négociation.
Il s'agit pourtant d'un texte de portée limitée : il ne vise en effet qu'à étendre l'application de la contribution Delalande, créée en 1997 sur l'initiative d'un député du groupe du RPR, après la suppression de l'autorisation administrative de licenciement par Philippe Séguin, alors ministre des affaires sociales et de l'emploi.
Dès l'origine, la majorité de l'époque avait donc conscience que les salariés de plus de cinquante ans allaient rencontrer de grandes difficultés et que leur retour à l'emploi serait plus que problématique. Ne les appelle-t-on pas d'ailleurs des « salariés âgés », formule en elle-même ségrégative qui fait trop vite fi de leur expérience, de leurs capacités et de tout ce qu'ils peuvent apporter à notre économie ?
La situation des salariés de plus de cinquante ans depuis la création de la contribution Delalande n'a pas évolué de manière significative, ce qui justifie pleinement le maintien et l'élargissement de cette disposition. En effet, on constate que la proportion des chômeurs de longue durée est deux fois plus élevée parmi les chômeurs de plus de cinquante ans que chez les autres.
Cela tient, sans doute, à l'état d'esprit que je viens d'évoquer, mais plus encore au fait que les salariés expérimentés sont, en général, bien placés dans la grille de classification et bénéficient d'une ancienneté dans l'entreprise qui leur permet de percevoir un salaire correct. Certains employeurs, lorsque les circonstances s'y prêtent, sont donc disposés plus facilement à s'en séparer, même si l'on sait combien cette politique à courte vue peut être handicapante pour l'entreprise, à long terme. L'introduction massive des technologies nouvelles au cours des vingt dernières années n'a fait qu'amplifier ce phénomène de retrait des salariés n'ayant connu que les modes de travail précédents.
Mais les choses évoluent et, aujourd'hui, ces départs massifs de salariés de plus de cinquante ans se justifient de moins en moins. Nous arrivons à une situation dangereuse : la France est le pays d'Europe qui connaît la durée de vie active la plus courte, en raison de l'utilisation massive des préretraites. Certes, la mise en préretraite n'est pas en général préjudiciable au salarié, et nous savons que nombre de travailleurs, aux abords de la soixantaine, y aspirent. Il s'agit néanmoins d'une drogue douce, mais pernicieuse pour notre économie et pour nos systèmes d'indemnisation. Nous aurons l'occasion de revenir plus amplement sur le sujet des retraites - plus précisément sur les modalités de la fin d'activité - dans les prochains mois, et je n'y insiste donc pas maintenant.
Néanmoins, le groupe socialiste, par ma voix, profite de cette occasion pour faire part au Gouvernement de l'intérêt qu'il porte à ce qu'une solution soit trouvée rapidement pour mettre un terme au conflit opposant les services de l'Etat aux régimes ARRCO - Association des régimes de retraites complémentaires - et AGIRC - Association générale des institutions de retraites des cadres - au sujet des préretraites FNE. Il n'est en effet pas concevable que dure plus longtemps la situation actuelle. Des salariés partis en préretraite FNE voient les points acquis durant cette période gelés par les régimes complémentaires et leur retraite amputée d'autant lorsqu'ils basculent en régime de retraite.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. C'est la justice !
M. Roland Huguet. Nous souhaitons que les parties en présence trouvent rapidement un accord afin que les retraités victimes de ce conflit perçoivent très vite la retraite à laquelle ils ont droit dans son intégralité.
J'en reviens maintenant au texte de la proposition de loi proprement dit. Il est de fait - cela n'est pas contesté par M. le rapporteur - que les demandes d'entrée des salariés de plus de cinquante ans en convention de conversion ou dans le dispositif de préretraite FNE connaissent une croissance exponentielle depuis plusieurs années. Certains employeurs particulièrement au fait des aides et allégements auxquels ils peuvent prétendre, mais aussi des pénalités auxquelles ils s'exposent, utilisent les failles du dispositif Delalande. Celui-ci prévoit, en effet, que la contribution n'est pas due en cas de départ du salarié en convention de conversion ou de refus d'une préretraite. Ils organisent donc le départ du salarié vers une convention de conversion, où profitant de son ignorance et, éventuellement de son désarroi, ils lui proposent une préretraite qu'il lui demandent en même temps de refuser.
Ce n'est pas faire un procès d'intention à l'ensemble du monde patronal que de constater ces dérives et ce contournement de l'esprit de la loi.
Au contraire, il est nécessaire de revenir à une situation saine et équitable entre les employeurs. Surtout, il importe que les salariés ne soient pas abusivement dirigés vers le licenciement sec ou vers une convention de conversion. On sait, par expérience, que cette dernière débouchera pour eux sur le chômage de longue durée entrecoupée, peut-être, de quelques emplois précaires dans la meilleure hypothèse.
C'est vers plus d'honnêteté que tend cette proposition de loi : honnêteté des employeurs - il nous appartient d'user de nos prérogatives pour contraindre les moins scrupuleux - mais aussi honnêteté en direction des salariés, qui ne doivent pas être mis en situation de penser que la loi ne les protège pas et que les puissants l'emportent toujours à leur détriment.
C'est avec cet objectif que le groupe socialiste votera la proposition de loi telle qu'elle nous est transmise par l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, suite à l'intransigeance de la majorité sénatoriale, totalement opposée à un texte commun visant à mieux protéger les fins de carrière des salariés les plus âgés, la commission mixte paritaire, réunie le 12 mai dernier, a échoué.
Une nouvelle fois, nous sommes réunis ce matin pour examiner, en troisième lecture, une proposition de loi déposée par le groupe communiste de l'Assemblée nationale, afin de dissuader les licenciements des salariés de plus de cinquante ans, en responsabilisant les employeurs.
Comment, en effet, rester passif alors que certains employeurs, même s'ils sont minoritaires, utilisent, nous le savons, les licenciements secs ou déguisés comme variable d'ajustement ?
Il est impératif que chacun prenne la mesure du coût social et financier que représentent pour la collectivité de telles décisions.
En 1987, vous avez voté, mesdames, messieurs de la majorité sénatoriale, le principe d'une contribution pour les entreprises qui mettent fin au contrat de travail de salariés âgés. C'était la contribution Delalande.
Certaines entreprises ont alors développé de véritables stratégies d'évitement, de contournement de ladite contribution. Certains dispositifs, tels que conventions de conversion ou préretraites FNE, mesures phares des plans sociaux dès les années quatre-vingt, ont été dévoyés par les entreprises qui ont réalisé ainsi, à moindre coût, une grande partie de leurs licenciements. Le secteur automobile en fournit un excellent exemple !
Aujourd'hui, il s'agit de corriger les imperfections de la législation en étendant la contribution Delalande aux ruptures de contrats de travail des salariés ayant adhéré à une convention de conversion - c'est l'objet de l'article 1er - et aux licenciements des salariés ayant refusé le bénéfice de la préretraite dans le cadre du Fonds national de l'emploi - c'est l'objet de l'article 2.
Il s'agit aussi de renforcer le caractère dissuasif de cette contribution qui, à juste titre, a vu son barème doubler par voie réglementaire le 28 décembre 1998.
La lutte contre le chômage, notamment contre le chômage de longue durée, ainsi que la protection des personnes les plus exposées à ce fléau et à la grande précarité doivent être une priorité.
Pour le groupe communiste républicain et citoyen, les dispositions législatives relatives aux licenciements économiques doivent être réformées, complétées et étendues. Là encore, les employeurs profitent de la moindre carence des textes. Il faut protéger davantage les salariés contre le risque de licenciement, permettre à chacun, individuellement ou collectivement, de se défendre. Des solutions alternatives doivent pouvoir être élaborées.
Dénonçant la logique de sanction et d'accroissement des charges des entreprises, le frein à l'embauche que représenterait cette contribution pour les demandeurs d'emploi qui atteignent cinquante ans, vous rejetez la présente proposition de loi. A aucun moment vous n'avez cherché à la parfaire, alors qu'elle pourrait utilement contribuer à une meilleure justice sociale. Bien que je n'en sois pas surpris, je regrette que vous ne fassiez pas ce choix !
Partageant pleinement les objectifs de cette proposition de loi, nous voterons contre les amendements qui sont proposés par la majorité sénatoriale, car ils réduisent à néant un texte utile et ils retirent au législateur son pouvoir d'intervention. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen et sur les travées socialistes. - Protestations sur les travées du RPR.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Je rappelle qu'aux termes de l'article 42, alinéa 10, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des projets ou propositions de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du Parlement n'ont pas encore adopté un texte identique.

Article 1er



M. le président.
« Art. 1er. - Il est inséré, avant le dernier alinéa de l'article L. 321-13 du code du travail, un alinéa ainsi rédigé :
« La cotisation est due également pour chaque rupture du contrat de travail intervenue du fait de l'adhésion d'un salarié à une convention de conversion prévue par l'article L. 322-3. Le montant de cette cotisation tient compte de la participation de l'entreprise au financement de la convention de conversion. »
Par amendement n° 1, M. Souvet, au nom de la commission, propose de supprimer cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Louis Souvet, rapporteur. Je ne vais pas défendre pour la troisième fois un amendement de suppression qui est conforme à la position de la commission des affaires sociales depuis le début ! Nous en connaissons tous les raisons, je m'en suis expliqué à la tribune voilà un instant.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat. Contre !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 1, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 1er est supprimé.

Article 2



M. le président.
« Art. 2. - L'avant-dernier alinéa de l'article L. 321-13 du code du travail est ainsi rédigé :
« Cette cotisation n'est pas due dans le cas où le salarié bénéficie des allocations spéciales prévues par le 2° de l'article L. 322-4. »
Par amendement n° 2, M. Souvet, au nom de la commission, propose de supprimer cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Louis Souvet, rapporteur. Comme on dit à l'armée, mêmes éléments, même hausse ! (Sourires.)
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat. Contre !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 2, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 2 est supprimé.

Article 3



M. le président.
« Art. 3. - Les dispositions des articles 1er et 2 sont applicables pour toutes les ruptures de contrat de travail intervenant à compter du 1er janvier 1999. »
Par amendement n° 3, M. Souvet, au nom de la commission, propose de supprimer cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Louis Souvet, rapporteur. J'insiste simplement sur le fait que l'article 3 introduit une rétroactivité qui poserait à coup sûr, en pratique, de redoutables problèmes d'application et qui serait vraisemblablement source de contentieux.
C'est la raison pour laquelle je souhaite que l'Assemblée nationale fasse ce qui est en son pouvoir pour supprimer au moins cette rétroactivité.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat. Contre !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 3, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 3 est supprimé.
Tous les articles de la proposition de loi ayant été successivement supprimés, il n'y a pas lieu de procéder à un vote sur l'ensemble.
La proposition de loi est rejetée.

6

CHÈQUES-VACANCES

Adoption d'un projet de loi en nouvelle lecture

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion en nouvelle lecture du projet de loi (n° 402, 1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances. [Rapport n° 432 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Michelle Demessine, secrétaire d'Etat au tourisme. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi portant extension du chèque-vacances aux salariés des PME-PMI de moins de cinquante salariés vous est à nouveau soumis, après l'échec de la commission mixte paritaire.
Permettez-moi d'abord de réaffirmer, comme je n'ai cessé de le faire depuis le début de cette discussion parlementaire, que ce projet de loi, qui se situe dans la lignée de l'ordonnance de 1982 et qui vise à répondre à une exigence de justice sociale et d'équité en permettant aux salariés des entreprises de moins de cinquante salariés et à leur famille d'accéder aux vacances et aux loisirs, participe du droit aux vacances pour tous, droit qui constitue l'un des fondements de la politique que je mène depuis deux ans au secrétariat d'Etat au tourisme.
Ce projet de loi permettra en effet, grâce à l'exonération des cotisations sociales sur la participation de l'employeur, de favoriser l'élargissement de l'accès aux chèques-vacances dans les petites entreprises, qui emploient aujourd'hui, je le rappelle, plus de la moitié des salariés.
Lors des précédentes lectures, les débats ont permis de clarifier tant le champ d'attribution que l'élargissement du chèque-vacances. Cela s'est traduit par la modification de l'article 6 qui a été adopté dans cette assemblée, et je m'en félicite.
Malgré cela, des divergences subsistent sur ce projet de loi : en témoigne malheureusement l'échec de la commission mixte paritaire.
Ainsi, le relèvement du plafond de revenu fiscal de référence tend à édulcorer le caractère social de la mesure présentée. Le relèvement des seuils que vous proposez n'est pas un véritable élargissement, puisqu'il touche à peine quelques centaines de milliers de personnes, comparées aux 17 millions de bénéficiaires potentiels prévus par le projet de loi, soit 75 % des salariés.
Malgré la prise en considération de la situation familiale dans le revenu fiscal de référence retenue dans le projet de loi, la commission présente à nouveau son amendement sur la majoration pour enfants à charge, afin d'ouvrir plus largement le champ de l'exonération dont bénéficient les entreprises.
Je rappelle que la participation moyenne constatée des employeurs au chèque-vacances est de 1 000 francs. Avant de monter à cette tribune, j'ai d'ailleurs vérifié le montant de la participation du Sénat au dispositif, puisque le chèque-vacances existe dans votre assemblée : elle est, elle aussi, de 1 000 francs par collaborateur.
La proposition du Gouvernement se situe, quant à elle, à un niveau deux fois plus élevé, ce qui peut permettre de larges modulations dans les conditions d'attribution des chèques-vacances.
Disant cela, je ne balaie pas d'un revers de main les préoccupations qui sont les vôtres sur la politique familiale. Permettez-moi de rappeller, en effet, ce que j'ai déjà indiqué ici même, lors de la deuxième lecture de ce texte : dans le cadre de la réflexion de la délégation interministérielle à la famille, qu'anime ma collègue Martine Aubry - une réunion interministérielle s'est d'ailleurs tenue ce matin même pour préparer la conférence de la famille, et le secrétariat d'Etat au tourisme y participait - un groupe de travail, placé sous ma présidence, présentera au Premier ministre des réflexions et des propositions sur la place des vacances dans la politique familiale.
Par ailleurs, afin de permettre le départ en vacances de familles oubliées de ce droit, j'ai, comme vous le savez, proposé la création d'une « bourse solidarité vacances » réunissant opérateurs du tourisme et associations de solidarité.
Ainsi, depuis le 17 mai dernier, cette bourse met en commun, sur la base de projets, des moyens disponibles en termes de places de transport et d'accueil des familles en situation d'exclusion dans les équipements de vacances.
Nous avons dores et déjà pu réunir un potentiel d'offre de plus de 6 000 séjours-semaines pour la saison 1999 ; en quinze jours, nous avons recueilli plus de 400 inscriptions et, à l'heure où je vous parle, plus de 70 personnes sont déjà en vacances grâce à cette mesure.
Vous pouvez donc mesurer tout l'intérêt que porte le Gouvernement au départ en vacances des familles. Ce projet de loi constituera pour cela un élément incitatif majeur !
Dans la logique de la deuxième lecture, vous souhaitez également que soient modifiées les conditions de la mise en place du chèque-vacances et de la négociation d'entreprise.
Votre proposition va, une fois encore, à l'encontre du projet qui vous est présenté. Les conditions d'un dialogue social équilibré sont, en effet, intégrées dans le projet de loi et ont été amendées par l'Assemblée nationale, permettant la mise en place de ce dispositif par accord de branche. Cela pourra avoir pour effet, j'en suis convaincue, de dynamiser la mise en place du chèque-vacances dans les PME.
J'observe d'ailleurs que, dans un domaine qui nous préoccupe tous, celui de la réduction du temps de travail, le dialogue social qui a favorisé la mise en place dans de nombreuses PME de la loi sur les 35 heures est aujourd'hui salué par le Centre des jeunes dirigeants d'entreprise.
Je reviendrai également sur l'un de vos amendements, qui vise à remettre en cause l'ouverture européenne du chèque-vacances.
Cette mesure, élaborée par le Gouvernement à la suite d'une demande formulée par le groupe communiste républicain et citoyen du Sénat et adoptée par l'Assemblée nationale, participe à la construction de l'Europe sociale que nous appelons de nos voeux, et je ne partage pas l'idée que cette ouverture puisse constituer un élément de déséquilibre pour notre économie touristique, d'une part parce que les conditions d'ouverture aux autres pays d'Europe seront encadrées par décret, d'autre part parce que la France est le premier pays récepteur de touristes au monde et qu'un tel dispositif, fondé sur des échanges équilibrés, ne peut que favoriser l'industrie touristique nationale.
Cette ouverture s'effectue au moment même où d'autres pays d'Europe affichent la volonté de mettre en place un chèque-vacances à vocation sociale, et l'expérience française peut être, dans ce cadre, valorisée.
Je viens de rencontrer à ce sujet mes homologues espagnol, italien et portugais. Ensemble, nous avons lancé ce chantier et nous sommes tous fermement décidées à instaurer le chèque-vacances dans chacun de nos pays. C'est dans cet esprit de réciprocité, qui permettra d'accroître le potentiel de touristes en Europe, que s'inscrit cette mesure.
Enfin, vous souhaitez, comme en deuxième lecture, voir l'Agence nationale pour les chèques-vacances, l'ANCV, développer son partenariat. Je rappelle que, à l'occasion de l'extension du chèque-vacances aux PME-PMI, j'ai demandé au président de l'ANCV de prendre toutes dispositions pour réussir la mise en place et le développement rapides du chèque-vacances. Ce sera également la tâche que je confierai au nouveau conseil d'administration, qui sera mis en place dans quelques semaines.
Le tour de France que j'effectue en ce moment en cette ouverture de la saison touristique me donne encore plus d'enthousiasme : en effet, nombre de départements et de régions souhaitent participer à la mise en place de cette nouvelle mesure. Vous comprendrez évidemment que je cite l'exemple de la région Nord - Pas-de-Calais, qui a décidé de confier à un élu régional le suivi du dispositif dès le mois de septembre.
Mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi qui vous est présenté à nouveau aujourdhui est à la fois ambitieux et équilibré : ambitieux, parce qu'il élargit considérablement le nombre de bénéficiaires ; équilibré, parce que sa mise en oeuvre s'accompagne d'un développement du dialogue social. C'est aussi un projet de justice sociale qui permettra à des centaines de milliers de salariés et à leur famille de découvrir les vacances à l'aide de cet instrument social d'aide au départ qu'est le chèque-vacances. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen et sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Blanc, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le texte que nous examinons aujourd'hui est celui qu'a adopté en deuxième lecture l'Assemblée nationale. Celle-ci a en effet été saisie, en nouvelle lecture, après l'échec de la commission mixte paritaire, du texte qu'elle venait d'adopter en deuxième lecture ; et elle l'a repris intégralement.
L'échec de la commission mixte paritaire était d'ailleurs prévisible, l'Assemblée nationale ayant rétabli presque à l'identique, en deuxième lecture, le texte qu'elle avait adopté en première lecture. Elle avait ainsi clairement opposé une fin de non-recevoir aux propositions du Sénat, alors même que la Haute Assemblée avait apporté, en deuxième lecture, certaines inflexions à sa position initiale dans le souci de permettre la reprise du dialogue entre les deux chambres.
Aussi, nous nous prononçons sur un texte pratiquement identique à celui sur lequel nous nous étions prononcés en deuxième lecture, la navette n'ayant permis de modifier qu'à la marge la position initiale de l'Assemblée nationale.
Je ne peux donc que constater que la démarche d'ouverture du Sénat n'a pas permis la reprise du dialogue. Je le regrette d'autant plus qu'un tel texte aurait mérité une approche plus consensuelle.
Dans ces conditions, la commission proposera de rétablir, par voie d'amendement, le texte que le Sénat avait voté en deuxième lecture, à une exception rédactionnelle près.
A cet égard, la commission observe que, malgré les avancées proposées par le Sénat en deuxième lecture, les positions entre les deux chambres semblent désormais durablement figées. Il est probable que la reprise de la navette après la commission mixte paritaire ne permettra pas à ces positions d'évoluer.
Les nouvelles lectures ne font, dans ce cas, qu'alourdir un ordre du jour déjà très encombré, alors que, parallèlement, un texte aussi important et aussi complexe que le projet de loi portant création de la couverture maladie universelle est examiné selon la procédure d'urgence. Pourtant, pour ce texte, la navette aurait pu jouer utilement son rôle, notamment sur le titre IV, qui a toutes les apparences d'un DMOS.
Ces remarques de procédure parlementaire étant faites, je souhaite rappeler brièvement les principales divergences existant entre les deux chambres sur le présent texte et insister, une fois encore, sur le sens de la logique proposée par le Sénat.
En effet, si l'objectif du projet de loi est partagé, les modalités de mise en oeuvre envisagées diffèrent.
L'Assemblée nationale semble estimer que le projet de loi répond aux deux objectifs fixés par le Gouvernement : « permettre à 7,5 millions de salariés supplémentaires et à leur famille » de bénéficier du chèque-vacances et constituer un « nouvel atout pour l'industrie touristique ».
Notre analyse est différente. La commission craint en effet que le projet du Gouvernement ne soit pas à la hauteur des enjeux.
Je constate ainsi que l'étude d'impact ne prévoit que 150 000 bénéficiaires supplémentaires, soit l'équivalent du rythme actuel de croissance du chèque-vacances. On est bien loin des « 7,5 millions de personnes » !
J'observe également que l'extension du chèque-vacances aux autres pays de l'Union européenne n'est pas vraiment un « atout pour l'industrie touristique française ». Je comprends très bien, madame le secrétaire d'Etat, que vos collègues portugais, italien et espagnol se réjouissent, car c'est effectivement « tout bon » pour eux.
C'est pourquoi le Sénat, sur proposition de sa commission, a choisi d'assurer une portée réelle au projet de loi en s'inscrivant dans une démarche pragmatique.
Cette démarche repose sur trois séries de mesures.
Il s'agit, d'abord, de favoriser l'accès des chèques-vacances aux personnes qui soit n'en bénéficient pas, soit n'en bénéficient pas assez. Je pense ici, notamment, aux plus défavorisés, aux familles et aux non-salariés.
Le Sénat a ainsi proposé de limiter à 2 % du SMIC le montant mensuel minimum du versement du salarié pour permettre aux familles les plus modestes de se constituer progressivement une « épargne vacances ». Il s'agit d'ailleurs de la seule proposition significative reprise par l'Assemblée nationale.
Le Sénat a également cherché à mieux prendre en compte les familles en relevant la majoration du critère de ressources par demi-part supplémentaire et en modulant la contribution de l'employeur en fonction des charges de famille ; et puisque vous avez fait allusion tout à l'heure au personnel du Sénat, madame le secrétaire d'Etat, je vous signale que, dans le calcul des chèques-vacances, le quotient familial entre pour une grande part.
L'Assemblée nationale n'a pas suivi le Sénat. Je regrette profondément ce manque d'intérêt pour les familles, qui me semble d'ailleurs assez paradoxal au moment où vous-même, madame Demessine, faites le constat des difficultés d'accès des familles aux vacances en mettant en place un groupe de travail interministériel « Vacances et politique familiale », chargé précisément de faire des propositions en ce domaine.
Dans une deuxième série de mesures, le Sénat a voulu rendre les chèques-vacances plus attractifs pour les entreprises. Il a ainsi proposé d'étendre l'exonération de charges à la CSG et de faciliter la mise en place du chèque-vacances dans les PME grâce à un élargissement des procédures, et ce dans le respect du dialogue social, quoi qu'on ait pu entendre.
Enfin, la troisième voie était la recherche d'une amélioration du système actuel de distribution des chèques-vacances. A cet égard, le Sénat avait suggéré la possibilité pour l'ANCV, dans le respect de son monopole d'émission, de sous-traiter leur distribution auprès d'organismes bien implantés dans le réseau des PME.
Tel est le sens dans lequel le Sénat a souhaité améliorer le projet du Gouvernement.
Dans la mesure où le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture ne retient aucune des améliorations proposées par le Sénat, votre commission vous demande, mes chers collègues, de rétablir le texte que nous avions adopté en deuxième lecture. (Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Huguet.
M. Roland Huguet. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, comme ce fut le cas pour la proposition de loi que nous venons d'examiner, les positions respectives sont clairement établies sur ce projet de loi relatif à l'extension du chèque-vacances. Sur les points cruciaux, M. le rapporteur nous propose en effet, en dernière lecture, des amendements identiques à ceux qui ont déjà été adoptés en première et en deuxième lecture.
Par ailleurs, c'est, sans surprise, sur le montant du plafond de ressources conditionnant l'accès au chèque-vacances que la commission mixte paritaire a échoué, et ce même si notre rapporteur a, en deuxième lecture, introduit la notion plus équitable de revenu fiscal de référence.
M. Paul Blanc, rapporteur. Merci !
M. Roland Huguet. Cela montre non seulement la constance d'esprit de nos collègues, mais aussi les points sur lesquels nous divergeons, et qui ont trait à des conceptions différentes quant aux finalités du chèque-vacances.
Je n'y reviens pas dans le détail ; nous avons déjà eu l'occasion de confronter longuement nos points de vue quant aux objectifs plus ou moins sociaux du chèque-vacances - « plus » en ce qui nous concerne, en tout cas !
Sans surprise, nous serons donc amenés à voter contre les amendements de la commission. En conséquence, subodorant dès à présent leur adoption par la majorité sénatoriale, je me hasarde (Sourires), sans risque, c'est vrai, à avancer que nous serons amenés à voter contre l'ensemble du texte ainsi dénaturé.
Cela ne signifie en aucun cas une quelconque réticence de notre part, bien au contraire, à l'égard de ce projet de loi, qui était fort attendu, que nous soutenons et dont nous appuierons partout la mise en oeuvre.
Nous nous réjouissons d'ailleurs que des convergences aient pu être dégagées en ce qui concerne le seuil minimum d'épargne à 2 % du SMIC, ainsi que l'extension de l'accès au chèque-vacances à de nouvelles catégories, que ce soit par la voie de l'article 1er ou celle de l'article 6.
Cependant, nous ne pouvons entériner les propositions de la commission, en particulier s'agissant de l'augmentation du plafond de ressources, qui modifie la nature du chèque-vacances en l'orientant vers des catégories relativement aisées, du contournement des dispositions relatives à la négociation collective, de l'extension à l'ensemble des entreprises, mais surtout à la CSG, à la taxe d'apprentissage et à la contribution à la formation professionnelle, de la nouvelle exonération de charges sociales que consent la collectivité nationale aux employeurs. Certes, les vacances sont formatrices, mais faut-il vraiment en tirer avec une telle vélocité les conséquences financières ?
Je veux également faire part de notre regret que soit déposé un amendement qui vise à supprimer la possibilité d'utiliser le chèque-vacances sur le territoire de l'Union européenne. En première lecture, notre rapporteur avait fait preuve de plus d'audace. Il proposait, en effet, de permettre à l'Agence nationale pour les chèques-vacances de prospecter à l'étranger afin de tenter de proposer à des étrangers, au moins aux ressortissants de l'Union européenne, de financer leurs vacances en France au moyen du chèque-vacances.
Notre pays est cependant le seul, à l'heure actuelle, à bénéficier d'un tel dispositif, ce qui pose quelques problèmes de réciprocité.
M. Paul Blanc, rapporteur. Eh oui !
M. Roland Huguet. Mais nous avons entendu Mme la secrétaire d'Etat nous indiquer, il y a quelques instants, qu'elle avait déjà pris contact avec trois pays de l'Union européenne.
Nous ne partageons pas les craintes de notre rapporteur quant à la possibilité inverse, à savoir faire bénéficier nos ressortissants du chèque-vacances dans les autres Etats de l'Union. Faciliter l'ouverture vers de nouveaux horizons et la découverte de cultures différentes aux moins aisés de nos concitoyens est bien dans la vocation du chèque-vacances.
De plus, ayant créé le chèque-vacances, il nous appartient de faire ce premier pas. Loin de fragiliser notre position dans les négociations sur le chèque-vacances européen, qui viennent de commencer, si j'ai bien compris, cela ne peut qu'accélérer la mise en oeuvre de ce dernier.
Il appartient aussi aux partenaires sociaux européens de soutenir cette initiative, en profitant de la porte que nous leur ouvrons.
Ce n'est peut-être pas l'action la plus spectaculaire, ni la plus médiatique, mais c'est la promesse d'une amélioration considérable de la qualité de la vie pour les moins chanceux d'entre nous.
Je ne saurais terminer cette intervention sans saluer votre action, madame la secrétaire d'Etat. Avec beaucoup de discrétion, de persévérance et de courtoisie, vous faites avancer la cause du tourisme social.
Après plusieurs années où certains ont tout fait pour le faire rentrer dans la voie commune et renoncer à son caractère propre, le succès des états généraux que vous avez tenu à organiser le mois dernier a montré qu'une dynamique nouvelle était à l'oeuvre. Le tourisme social, dont nous ne devons pas oublier qu'il procure un emploi à 78 000 personnes, retrouve ainsi son identité et son ambition.
Ce projet de loi y prend toute sa part. Sa mise en oeuvre sera, bien entendu, progressive, mais il s'agit d'un progrès important en direction d'un but que nous chercons à atteindre depuis longtemps déjà : faire du droit aux vacances non plus seulement un principe mais une réalité pour tous. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à Mme Terrade.
Mme Odette Terrade. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, faute d'un accord en commission mixte paritaire, il nous revient d'examiner, en nouvelle lecture, ce projet de loi que l'Assemblée nationale a contribué à améliorer et à préciser, tant dans son contenu que dans sa rédaction.
Ainsi, le dispositif que nous souhaitons voir mis en place dès cet été devra donner un nouveau souffle aux chèques-vacances pour en élargir l'accès aux salariés des petites et moyennes entreprises.
Les atouts fondamentaux de l'ordonnance de 1982 ont été confortés : la priorité donnée aux salariés les plus modestes continue de prévaloir ; le fonctionnement paritaire a été préservé ; enfin, le principe de service public est maintenu.
Ces différents aspects, conformes à l'esprit du texte du 26 mars 1982, me semblent essentiels. C'est pourquoi je me satisfais de leur maintien.
Je me félicite, en outre, que les députés aient avancé sur deux questions sur lesquelles le projet initial semblait montrer quelques insuffisances.
Il s'agit, d'abord, de la dimension européenne. En effet, il paraît inconcevable que l'utilisation des chèques-vacances soit limitée au cadre hexagonal.
Avant de parvenir à une harmonisation des législations des différents Etats membres qui disposent ou qui vont bientôt disposer d'un outil tel que le chèque-vacances, il est de bon augure de prévoir dans ce texte, et dès aujourd'hui, que l'ANCV peut conclure des accords bilatéraux avec des prestataires de la Communauté européenne.
J'avoue ne pas comprendre, sur ce point, vos réticences ou votre frilosité, monsieur le rapporteur, dès lors qu'il s'agit d'offrir aux détenteurs des chèques-vacances une destination de leur choix sans les contraindre nécessairement à demeurer sur le territoire national.
Cette disposition serait prématurée, dites-vous ! Je crois, au contraire, qu'en anticipant sur un futur et encore hypothétique « chèque-vacances européen », dont nous ignorons les contours et les critères d'attribution, il est judicieux et opportun que la France fasse prévaloir auprès de ses partenaires un modèle de chèque-vacances accompli, qui a montré l'intérêt qu'il pouvait représenter tant pour ses bénéficiaires que pour les entreprises touristiques.
Si nous voulons que les valeurs de justice sociale et de service public l'emportent à l'échelon communautaire, la France doit être en mesure de montrer la vigueur du dispositif qu'elle a su mettre en oeuvre. Ainsi, nous éviterons que nous soit imposé, le moment venu, un modèle libéral de chèque-vacances par lequel le droit aux vacancs pour tous serait dévoyé.
Mme la secrétaire d'Etat l'a indiqué à l'instant : la position de la France dans les négociations à venir, loin d'être fragilisée, sera, au contraire, plus forte. Elle sera, en outre, défendue par des pays tels que l'Italie, le Portugal ou l'Espagne, qui s'inspirent de notre législation pour instaurer leur propre chèque-vacances.
Le récent succès obtenu à Bruxelles par M. Jean-Claude Gayssot dans le domaine du transport de fret ferroviaire montre bien que c'est en faisant prévaloir et en développant le système français qu'on peut le mieux résister à la vague de libéralisation.
Enfin, monsieur le rapporteur, vous craignez que cette ouverture à l'Europe ne pénalise notre économie touristique nationale.
Je pense, à l'inverse, que notre pays dispose de suffisamment d'atouts pour attirer le nouveau flux touristique que générera, je l'espère, cette réforme.
Notre pays, en matière d'infrastructures touristiques, est suffisamment en avance sur la plupart des autres pays de l'Union européenne. Il est donc probable que les salariés à faibles revenus continueront de privilégier une destination à l'intérieur de nos frontières.
Lorsque vous écrivez, monsieur le rapporteur, « qu'il n'appartient pas à la France de subventionner, par des exonérations de charges sociales, le secteur du tourisme, dans les autres pays européens sans aucune réciprocité », c'est oublier un peu vite que les gouvernements précédents ont subventionné, d'ailleurs avec certaines largesses et sans contrepartie, des entreprises qui ont, par la suite, supprimé des emplois en France et se sont délocalisées vers d'autres terres, notamment en Europe !
M. Guy Fischer. C'est vrai !
Mme Odette Terrade. S'agissant des chèques-vacances, vous avouerez, en l'occurrence, que les effets d'une telle extension seront limités, à court terme, pour notre économie, et profitable à moyen et long termes pour la valorisation de notre système au plan européen.
En outre, la liberté de circuler pour des personnes, quel que soit le niveau de leur revenu, doit être respectée. Cette faculté ne doit pas être restreinte pour les salariés les plus modestes.
J'en viens maintenant au second aspect qui a suscité des inquiétudes chez les organisations syndicales, dès l'annonce de la réforme. Je veux parler de l'accès aux chèques-vacances pour les salariés en CES, en CEC, les « emplois-jeunes », les chômeurs, les retraités, ou encore, les commerçants et artisans...
La réécriture de l'article 6 de l'ordonnance de 1982, en évitant un inventaire à la Prévert des différentes catégories sociales susceptibles d'être concernées, au risque d'en exclure d'autres, précise que les organisations sociales pourront aider, le cas échéant, les salariés comme les non-salariés, les actifs comme les inactifs, « dont les ressources sont les plus faibles ».
Ainsi, les suggestions des parlementaires ont-elles été prises en compte, sans pour autant enfermer le dispositif dans un carcan trop rigide qui aurait pu freiner le recours aux chèques-vacances.
En conclusion, malgré les inflexions de notre commission dans sa stratégie de banalisation des chèques-vacances qui conduisaient à en dénaturer la fonction et à minimiser l'intérêt premier des salariés, notre groupe, comme au cours des lectures précédentes, votera contre le texte modifié par le Sénat. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen et sur les travées socialistes.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Je rappelle qu'aux termes de l'article 42, alinéa 10, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des projets ou propositions de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du Parlement n'ont pas encore adopté un texte identique.

Article 1er



M. le président.
« Art. 1er. - I. - Non modifié.
« II. - Supprimé.
« III. - Il est inséré, après le deuxième alinéa du même article, un alinéa ainsi rédigé :
« Les chèques-vacances peuvent également être remis en paiement des dépenses effectuées sur le territoire des Etats membres de la Communauté européenne aux prestataires qui ont signé, selon les conditions fixées par décret, des conventions avec l'établissement public visé à l'article 5 de la présente ordonnance. »
Par amendement n° 1, M. Blanc, au nom de la commission, propose de supprimer le III de cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Blanc, rapporteur. Il s'agit de la suppression de ce qu'il a été convenu d'appeler « l'ouverture européenne », en l'occurrence le paragraphe III de l'article 1er.
Madame le secrétaire d'Etat, je cite vos propres termes, vous pensez que « cette ouverture sera un nouvel atout pour l'industrie touristique ». Je crois que ce sera au contraire un handicap de plus pour notre tourisme, dans la région méditerranéenne en particulier, qui devra faire face à la concurrence, induite par nous-mêmes, de l'Italie, de l'Espagne et du Portugal.
En outre, je suis persuadé que ce n'est pas demain la veille que nous obtiendrons la réciprocité de la part de ces pays, qui auront beaucoup plus de difficultés à mettre en place les chèques-vacances qu'il n'y paraît de prime abord.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Michelle Demessine, secrétaire d'Etat. Je ne partage pas du tout le point de vue de M. le rapporteur, comme je l'ai d'ailleurs indiqué dans mon intervention liminaire.
Je crois qu'il s'agit d'une vision pessimiste d'une forme de modernité, et il me semble que cette mesure représente surtout, outre une incitation pour nos concitoyens à voyager en Europe, une solvabilisation de publics européens comme les Italiens, les Espagnols et les Portugais, lesquels, grâce à cette solvabilité, pourront partir en vacances, ce qu'ils ne font pas toujours aujourd'hui. Or on sait très bien que les premières destinations de vacances des Européens se situent sur notre continent. On le vérifie tous les jours au travers des flux entre les différents pays européens, et je pense donc qu'il faut miser sur l'avenir, d'autant qu'il n'existe aucun risque en matière de réciprocité. En effet, les mesures d'ouverture seront prises par voie réglementaire, et tant que nous n'aurons pas obtenu la réciprocité, elles n'entreront pas en vigueur.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 1, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 1er, ainsi modifié.

(L'article 1er est adopté.)

Article 2



M. le président.
« Art. 2. - L'article 2 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée est ainsi rédigé :
« Art. 2. - I. - Les salariés doivent justifier chaque année, auprès de leur employeur, que le montant des revenus de leur foyer fiscal de l'avant-dernière année, tels qu'ils sont définis au V de l'article 1417 du code général des impôts, n'excède pas la somme de 87 680 francs pour la première part de quotient familial, majorée de 19 990 francs par demi-part supplémentaire. Ces chiffres sont actualisés chaque année, dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.
« II. - L'avantage résultant de la contribution de l'employeur à l'acquisition des chèques-vacances par les salariés est exonéré de l'impôt sur le revenu, dans la limite du salaire minimum de croissance apprécié sur une base mensuelle.
« Cette contribution de l'employeur est exonérée de la taxe sur les salaires prévue à l'article 231 du code général des impôts.
« Les chèques-vacances sont dispensés du timbre.
« III. - L'employeur, après consultation du comité d'entreprise ou, à défaut, des délégués du personnel ou de toute autre instance de concertation ayant compétence en matière d'oeuvres sociales, définit, sous réserve des dispositions du 2° du II de l'article 2-1 de la présente ordonnance, les modalités de l'attribution éventuelle de chèques-vacances à ses salariés qui répondent aux conditions fixées au présent article. »
Par amendement n° 2, M. Blanc, au nom de la commission, propose :
A. - Dans la première phrase du I du texte présenté par cet article pour l'article 2 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée, de remplacer la somme : « 87 860 » par la somme : « 90 000 » et la somme : « 19 990 » par la somme : « 25 000 ».
B. - De compléter cet article par un paragraphe additionnel II ainsi rédigé :
« II. - Les pertes de recettes éventuelles résultant de la majoration des conditions de ressources introduite au I de l'article 2 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 sont compensées par une majoration à due concurrence des droits mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
C. - En conséquence, de faire précéder le début de cet article par la mention : « I. - ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Blanc, rapporteur. Il s'agit ici de rétablir le texte que le Sénat a précédemment adopté en ce qui concerne la majoration des conditions de ressources.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Michelle Demessine, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 2, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 3, M. Blanc, au nom de la commission, propose :
A. - De compléter le deuxième alinéa du II du texte présenté par l'article 2 pour l'article 2 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 par les mots : « dans les conditions fixées à l'article 231 bis K du même code et au III de l'article 20 de la loi de finances pour 1989 (n° 88-1149 du 23 décembre 1988) ».
B. - De supprimer le III du texte proposé par l'article 2 pour l'article 2 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Blanc, rapporteur. Cet amendement de précision vise également à rétablir le texte du Sénat.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Michelle Demessine, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 3, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 2, modifié.

(L'article 2 est adopté.)

Article 3



M. le président.
« Art. 3. - Il est inséré, après l'article 2 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée, un article 2-1 ainsi rédigé :
« Art. 2-1. - I. - Dans les entreprises de moins de cinquante salariés, dépourvues de comité d'entreprise et qui ne relèvent pas d'un organisme paritaire mentionné au dernier alinéa de l'article 6 de la présente ordonnance, l'avantage résultant de la contribution de l'employeur à l'acquisition des chèques-vacances par les salariés satisfaisant à la condition de ressources fixée au I de l'article 2 est exonéré des cotisations et contributions prévues par la législation du travail et de la sécurité sociale, à l'exception de la contribution sociale généralisée et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale. Le montant de l'avantage donnant droit à exonération, qui ne peut excéder les plafonds fixés au dernier alinéa de l'article 3, est limité, par salarié et par an, à 30 % du salaire minimum de croissance apprécié sur une base mensuelle.
« II. - L'exonération prévue au I ci-dessus est accordée si :
« 1° La fraction de la valeur des chèques-vacances prise en charge par l'employeur est plus élevée pour les salariés dont les rémunérations sont les plus faibles ;
« 2° Le montant de la contribution de l'employeur et les modalités de son attribution, notamment la modulation définie conformément au 1° ci-dessus, font l'objet soit d'un accord collectif de branche au niveau national, régional ou local prévoyant des modalités de mise en oeuvre dans les entreprises de moins de cinquante salariés, soit d'un accord conclu dans les conditions prévues aux deux premiers alinéas de l'article L. 132-30 du code du travail, soit d'un accord d'entreprise conclu avec un ou plusieurs délégués du personnel désignés comme délégués syndicaux ou, en l'absence d'une telle représentation syndicale, avec un ou plusieurs salariés mandatés dans les conditions prévues au III de l'article 3 de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail ;
« 3° La contribution de l'employeur ne se substitue à aucun élément faisant partie de la rémunération versée dans l'entreprise, au sens de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, ou prévu pour l'avenir par des stipulations contractuelles individuelles ou collectives. »
Par amendement n° 4, M. Blanc, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit cet article :
« I. - Il est inséré, après l'article 2 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée, un article 2-1 ainsi rédigé :
« Art. 2-1. - L'avantage résultant de la contribution de l'employeur à l'acquisition des chèques-vacances par les salariés satisfaisant à la condition de ressources fixée au I de l'article 2 est exonéré de l'ensemble des cotisations et contributions prévues par la législation du travail et de la sécurité sociale, à l'exception de la contribution pour le remboursement de la dette sociale. Le montant de l'avantage donnant droit à exonération, qui ne peut excéder les plafonds fixés au dernier alinéa de l'article 3, est limité, par salarié et par an, à 30 % du salaire minimum de croissance apprécié sur une base mensuelle ; ce taux est majoré de dix points par enfant à charge au sens des articles 6 et 196 du code général des impôts.
« L'exonération prévue à l'alinéa précédent n'est accordée que si :
« 1° La fraction de la valeur des chèques-vacances prise en charge par l'employeur est modulée en faveur des salariés dont les rémunérations sont les plus faibles et comporte une majoration pour enfant à charge ;
« 2° La contribution de l'employeur ne se substitue à aucun élément faisant partie de la rémunération versée dans l'entreprise, au sens de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, ou prévu pour l'avenir par des stipulations contractuelles individuelles ou collectives. »
« II. - L'exercice des exonérations de charges sociales aux entreprises de cinquante salariés et plus et l'exonération de contribution sociale généralisée pour l'ensemble des entreprises sont compensées à due concurrence par l'institution d'une taxe additionnelle aux droits mentionnés aux article 575 et 575 A du code général des impôts. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Blanc, rapporteur. Cet amendement vise également à rétablir le texte du Sénat. Il s'agit, cette fois, de l'extension des exonérations.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Michelle Demessine, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 4, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 3 est ainsi rédigé.

Article 4



M. le président.
« Art. 4. - Le premier alinéa de l'article 3 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée est supprimé. »
Par amendement n° 5, M. Blanc, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit cet article :
« Le premier alinéa de l'article 3 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée est ainsi rédigé :
« Le montant de la contribution de l'employeur et les modalités de son attribution font l'objet soit d'une consultation du comité d'entreprise, soit d'un accord d'entreprise conclu avec un ou plusieurs délégués syndicaux ou délégués du personnel désignés comme délégués syndicaux, soit, en l'absence de tels délégués, d'un accord d'entreprise conclu en application d'un accord de branche mettant en oeuvre les dispositions de l'article 6 de la loi n° 96-985 du 12 novembre 1996 relative à l'information et à la consultation des salariés dans les entreprises et les groupes d'entreprises de dimension communautaire, ainsi qu'au développement de la négociation collective, ou conclu avec un ou plusieurs salariés mandatés dans les conditions prévues au III de l'article 3 de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative au temps de travail, soit d'un accord conclu dans les conditions prévues aux deux premiers alinéas de l'article L. 132-30 du code du travail. A titre expérimental, dans les entreprises de moins de cinquante salariés où n'existent pas de délégués syndicaux ou de délégués du personnel désignés comme délégués syndicaux ni de salariés mandatés dans les conditions prévues au III de l'article 6 de la loi n° 96-985 du 12 novembre 1996 précitée ou au III de l'article 3 de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 précitée, le montant de la contribution de l'employeur et les modalités de son attribution peuvent être fixées après consultation des délégués du personnel. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Blanc, rapporteur. Cet amendement vise de nouveau à rétablir le texte du Sénat. Il a pour objet de simplifier la procédure.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Michelle Demessine, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 5, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 4 est ainsi rédigé.

Article 4 ter



M. le président.
L'article 4 ter a été supprimé par l'Assemblée nationale.
Mais, par amendement n° 6, M. Blanc, au nom de la commission, propose de rétablir cet article dans la rédaction suivante :
« Au début du dernier alinéa de l'article 4 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée, les mots : "Le salarié titulaire" sont remplacés par les mots : "Le titulaire". »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Blanc, rapporteur. Cet amendement, qui vise aussi à rétablir le texte du Sénat, prévoit une garantie pour les non-salariés.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Michelle Demessine, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 6, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 4 ter est rétabli dans cette rédaction.

Article 4 quater



M. le président.
« Art. 4 quater. - I. - Dans le deuxième alinéa de l'article 5 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée, les mots : "de l'économie et des finances et du ministre du temps libre" sont remplacés par les mots : "chargé du tourisme". »

« II. - Non modifié. »
Par amendement n° 7, M. Blanc, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le paragraphe I de cet article :
« I. - Dans le deuxième alinéa de l'article 5 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée, les mots : "ministre du temps libre" sont remplacés par les mots : "ministre chargé du tourisme". »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Blanc, rapporteur. Il s'agit là aussi de rétablir le texte du Sénat : c'est simplement le rétablissement de la cotutelle. Il n'existe plus de ministre du temps libre !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Michelle Demessine, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 7, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 4 quater, ainsi modifié.

(L'article 4 quater est adopté.)

Article 5



M. le président.
« Art. 5. - I A. - Non modifié.
« I B. - Le même article est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les aides aux vacances peuvent être accordées, par les organismes visés au présent article, dans les limites de leurs compétences, à toutes les personnes relevant de ces organismes, leur conjoint ainsi que les personnes à leur charge telles qu'elles sont définies aux articles 6 et 196 du code général des impôts, qu'elles exercent ou non une activité professionnelle, salariée ou non salariée, notamment à celles dont les ressources sont les plus faibles, conformément aux conditions et modalités d'attribution fixées par lesdits organismes. »

« I. - Non modifié. » - (Adopté.)

Article 7



M. le président.
L'article 7 a été supprimé par l'Assemblée nationale.
Mais, par amendement n° 8, M. Blanc, au nom de la commission, propose de rétablir cet article dans la rédaction suivante :
« Après le premier alinéa de l'article 5 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Cet établissement public est chargé de promouvoir et diffuser le titre nominatif "chèque-vacances". A cette fin, il est autorisé à conclure des conventions de partenariat avec les entreprises ou organismes susceptibles d'en assurer la plus large diffusion. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Blanc, rapporteur. Cet amendement tend également à rétablir le texte du Sénat ; il s'agit de la sous-traitance du chèque-vacances.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Michelle Demessine, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 8, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 7 est rétabli dans cette rédaction.
Les autres dispositions du projet de loi ne font pas l'objet de la nouvelle lecture.

Vote sur l'ensemble



M. le président.
Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à M. Joly pour explication de vote.
M. Bernard Joly. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, en quelque sorte, je veux imiter mon collègue M. Fischer.
Comme notre excellent rapporteur, je ne peux que déplorer l'absence de rapprochement des deux assemblées, malgré les ouvertures du Sénat sur des dispositions dont les objectifs sociaux sont sans ambiguïté. Les espoirs que j'avais exprimés lors de mon intervention dans la discussion générale, au cours des précédentes lectures, ont été déçus.
Plusieurs millions de salariés qui ne bénéficient pas ou peu du chèque-vacances, vont devoir encore attendre pour entrer dans le champ. Comme il s'agit des plus modestes, je comprends mal pourquoi les modifications de notre Haute Assemblée n'ont pas été retenues.
Par ailleurs, l'industrie touristique se voit privée d'un nouvel atout. L'extension du chèque-vacances aurait permis l'apport de clientèles jusqu'alors exclues et le développement de zones défavorisées.
En conclusion, je déplore un rendez-vous manqué. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)
M. le président. Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à seize heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à douze heures cinquante-cinq, est reprise à seize heures, sous la présidence de M. Guy Allouche.)

PRÉSIDENCE DE M. GUY ALLOUCHE
vice-président

M. le président. La séance est reprise.

7

CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS

M. le président. La conférence des présidents a établi comme suit l'ordre du jour des prochaines séances du Sénat :

Mercredi 23 juin 1999 :

Ordre du jour prioritaire

A quinze heures et, éventuellement, le soir :
Projet de loi relatif à l'élection des sénateurs (n° 260, 1998-1999) ;
La conférence des présidents a fixé :
- au mardi 22 juin, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi ;
- à quatre heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.
L'ordre des interventions sera déteminé en fonction du tirage au sort auquel il a été procédé au début de la session et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant dix-sept heures, le mardi 22 juin 1999.

Jeudi 24 juin 1999 :

A neuf heures trente :

Ordre du jour prioritaire

1° Suite du projet de loi relatif à l'élection des sénateurs.
A quinze heures :
2° Questions d'actualité au Gouvernement.
L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant onze heures.

Ordre du jour prioritaire

3° Suite de l'ordre du jour du matin.
4° Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

Vendredi 25 juin 1999 :

Ordre du jour prioritaire

A neuf heures trente, à quinze heures et, éventuellement, le soir :
Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes (n° 291, 1998-1999).

Mardi 29 juin 1999 :

A neuf heures trente :
1° Dix-neuf questions orales sans débat.
L'ordre d'appel des questions sera fixé ultérieurement.
N° 461 de M. Jean-Marc Pastor à Mme le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat (règles relatives à la fermeture hebdomadaire des commerces et à la vente du pain) ;
N° 495 de M. Franck Sérusclat à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (retrait du permis de conduire aux cyclistes ayant commis des infractions au code de la route) ;
N° 528 de M. Dominique Leclerc à M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie (réactualisation de la liste des produits inscrits au tarif interministériel des prestations sociales) ;
N° 544 de M. Michel Doublet à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité (fonctionnement de la régie des eaux de la Charente-Maritime) ;
N° 548 de M. Jean-Pierre Fourcade à M. le secrétaire d'Etat au budget (application de l'article 47 de la loi de finances rectificative pour 1998) ;
N° 549 de M. Jean Bizet à Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement (fiscalité de l'énergie) ;
N° 550 de M. Jean-Patrick Courtois à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (aménagement de la route Centre-Europe-Atlantique) ;
N° 551 de M. Nicolas About à M. le secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants (projet de fermeture de la maison de retraite de Ville Lebrun) ;
N° 552 de M. Marcel-Pierre Cléach à Mme le garde des sceaux, ministre de la justice (construction de la maison d'arrêt du Mans) ;
N° 553 de Mme Dinah Derycke à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (formation pratique au secourisme et permis de conduire) ;
N° 554 de M. Thierry Foucaud à M. le secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale (traitement des patients dialysés en Haute-Normandie) ;
N° 555 de M. Alain Vasselle à Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement (gestion des déchets) ;
N° 556 de M. Gérard César à Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement (épandage des boues) ;
N° 557 de M. Ivan Renar à Mme le ministre de la culture et de la communication (situation des personnels du ministère de la culture) ;
N° 558 de M. Michel Souplet transmise à M. le secrétaire d'Etat à l'industrie (parution des décrets d'application de la loi sur l'air et biocarburants) ;
N° 559 de M. Léon Fatous à Mme la secrétaire d'Etat au logement (lutte contre l'insalubrité des logements) ;
N° 560 de M. Philippe Madrelle à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (création d'une voie de contournement par l'ouest de l'agglomération bordelaise) ;
N° 562 de M. James Bordas transmise à M. le ministre des affaires étrangères (suspension des procédures d'adoption d'enfants avec le Vietnam) ;
N° 564 de Mme Hèlène Luc transmise à M. le secrétaire d'Etat à l'industrie (implantation d'une usine Renault à Choisy-le-Roi) ;
A seize heures quinze et, éventuellement, le soir :
2° Discours de fin de session du président du Sénat.

Ordre du jour prioritaire

3° Nouvelle lecture du projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, portant création d'une couverture maladie universelle (n° 440, 1998-1999).
La conférence des présidents a fixé au lundi 28 juin, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.
4° Deuxième lecture du projet de loi modifié par l'Assemblée nationale, sur l'innovation et la recherche (n° 404, 1998-1999).
La conférence des présidents a fixé au lundi 28 juin, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.

Mercredi 30 juin 1999 :

Ordre du jour prioritaire

A neuf heures trente, à quinze heures et, éventuellement, le soir :
1° Proposition de loi organique, adoptée par l'Assemblée nationale, relative au statut de la magistrature (n° 417, 1998-1999).
La conférence des présidents a fixé au mardi 29 juin, à onze heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à cette proposition de loi organique.
2° Nouvelle lecture de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relative au pacte civil de solidarité (n° 429, 1998-1999).
La conférences des présidents a fixé au mardi 29 juin, à onze heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à cette proposition de loi.
3° Deuxième lecture du projet de loi organique, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice (n° 255, 1998-1999).
4° Deuxième lecture du projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice (n° 256, 1998-1999).
La conférence des président a décidé que ces deux projets de loi feraient l'objet d'une discussion générale commune.
La conférence des présidents a, par ailleurs, fixé au mardi 29 juin, à onze heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ces deux projets de loi.
Mes chers collègues, y a-t-il des observations en ce qui concerne les propositions de la conférence des présidents relatives à la tenue des séances ?...
Ces propositions sont adoptées.

8

RÈGLEMENT DÉFINITIF DU BUDGET DE 1997

Adoption d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 441, 1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, portant règlement définitif du budget de 1997. [Rapport n° 442 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, le texte qui nous réunit aujoud'hui vient clore la procédure budgétaire relative à l'exercice 1997. Cet exercice est d'autant plus important à examiner qu'il s'agit, pour le Gouvernement, de la première année dont il a assuré l'exécution à partir de l'été 1997, et ce à partir d'une loi de finances qui n'était pas la sienne. Or les conditions d'exécution de cette loi de finances semblaient à l'origine bien difficiles, chacun s'en souvient.
Le Gouvernement issu des élections de juin 1997 - je m'honore d'en faire partie - a pris les mesures nécessaires pour remettre les finances publiques sur les rails de la qualification pour l'euro, et j'en rappellerai les principaux éléments ; ensuite, j'évoquerai brièvement devant vous les efforts que nous menons pour moderniser la procédure d'adoption des lois de règlement.
Tout d'abord, je tiens à replacer dans le contexte de l'époque les conditions d'exécution du budget de 1997. Quand le Gouvernement est arrivé aux responsabilités, pendant l'été 1997, l'objectif de ramener le déficit des finances publiques à 3 % du produit intérieur brut, objectif inscrit en loi de finances et nécessaire à notre qualification pour l'euro, était loin d'être acquis, comme la lettre que le Premier ministre sortant, M. Juppé, a remise à son successeur le prouvait à l'évidence.
Un audit a été effectué par MM. Bonnet et Nasse sur la situation des finances publiques. Ils ont estimé les déficits tendanciels dans une fourchette de 3,5 à 3,7 % du produit intérieur brut, ce qui induisait une dérive préoccupante de la dette.
Pour l'Etat, les moins-values de recettes fiscales et les dépenses de dépassement constatées au mois de juillet conduisaient à un déficit de 312 milliards à 322 milliards de francs, alors que le projet de loi de finances initiale pour 1997 prévoyait un déficit de 284,8 milliards de francs.
L'audit évaluait les pertes de recettes fiscales de l'Etat entre 15 milliards et 17 milliards de francs et les dérapages sur les dépenses entre 12 milliards et 20 milliards de francs.
Le Gouvernement a donc immédiatement, sur la base de ce diagnostic, entrepris une remise en ordre des finances publiques. Cette remise en ordre a été exprimée dans la loi de finances rectificative pour 1997 qui a ramené le déficit à 270,7 milliards de francs, soit une réduction de 14 milliards de francs par rapport au projet de loi de finances initiale et de 40 milliards à 50 milliards de francs par rapport aux estimations faites par les experts en juillet 1997.
Comme en témoigne le projet de loi dont nous débattons aujourd'hui, cet objectif a été tenu et même amélioré, puisque le déficit d'exécution du budget de 1997 s'est élevé précisément à 267,7 milliards de francs, soit une amélioration de 3 milliards de francs par rapport au collectif et de 17 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale. Au total, par rapport à 1996, la baisse du déficit a été de 28 milliards de francs.
Ce bon résultat tient à plusieurs facteurs. Un certain nombre de mesures fiscales ciblées ont permis d'éviter de casser la demande intérieure pour compenser les pertes de recettes et maîtriser la dépense publique, tout en finançant les nouvelles priorités du Gouvernement.
Du côté des recettes, vous vous en souvenez, il a été décidé, dès le mois de juillet 1997, de compenser les moins-values de recettes fiscales par un prélèvement exceptionnel et temporaire sur les profits des entreprises réalisant plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires et par l'assujettissement des plus-values à l'impôt sur les sociétés. Ces mesures ont été mises en oeuvre dans la loi du 10 novembre 1997 portant mesures d'urgence financières et fiscales...
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Exceptionnelles et temporaires !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Vous avez raison de le préciser, monsieur le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Merci de me le dire, monsieur le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Les recettes fiscales nettes de l'Etat se sont ainsi établies à 1 416,6 milliards de francs contre 1 359,6 milliards de francs en 1996, soit une progression de 4,2 %. Si l'on ne tient pas compte des mesures fiscales de l'été 1997, la progression aurait été de 2,6 %
Comme je l'ai dit, du côté des dépenses, un effort de maîtrise important a été mené, tout en assurant le financement des nouvelles priorités. Toute dépense nouvelle engagée par le Gouvernement a été financée par redéploiement, qu'il s'agisse des priorités ou des dépenses sous-évaluées dans la loi de finances initiale. Chacun se souvient du décret d'avances de juillet 1997 qui a permis de dégager 10 milliards de francs au profit de l'emploi des jeunes, du logement social, de l'allocation de rentrée scolaire. Ce décret d'avances a permis de stimuler la consommation des ménages, la demande intérieure et de nous orienter vers une croissance plus élevée.
Au total, l'évolution des charges du budget général, qui s'est stabilisée, a été de 1 %.
Ces bons résultats ne doivent rien au hasard, ils procèdent des mesures d'assainissement des finances publiques que j'ai rapidement rappelées.
A ce propos, je dois dire en toute courtoisie que je suis quelque peu surpris du raisonnement de M. le rapporteur général, qui considère dans son rapport, excellent par ailleurs, que les mesures fiscales qui ont été prises dans le cadre du projet de loi portant mesures urgentes à caractère fiscale et financier n'étaient pas nécessaires. Certains termes me semblent prouver le contraire.
Le Gouvernement a financé toutes ses priorités par redéploiement et n'a effectué aucune dépense nouvelle qui ne soit financée. Le surcroît de dépenses constaté en exécution, soit environ 8 milliards de francs, correspondait à des sous-estimations de la loi de finances initiale, que mentionnait d'ailleurs l'audit de l'été 1997.
Les recettes issues du « MUFF », comme on dit familièrement, ont servi à compenser ces dépenses non financées ainsi que les moins-values de recettes. Les chiffres sont clairs.
Enfin, le déficit des administrations publiques pour 1997 s'est établi à 3 %. Cela prouve bien que les recettes issues du « MUFF » étaient nécessaires. Sans elles, nous n'aurions pas été qualifiés pour l'euro. Il s'agit là, me semble-t-il, d'un constat de type quasiment arithmétique qu'il ne me paraît pas très aisé de contester.
M. Philippe Marini, rapporteur général. J'en présenterai un autre !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je vous en remercie, monsieur le rapporteur général. Je vous écouterai, comme toujours, avec un grand intérêt.
J'en viens brièvement aux mesures spécifiques du projet de loi de règlement.
Les modifications concernent des régularisations traditionnelles sur des chapitres assortis de crédits évaluatifs. Aucun dépassement n'est constaté, ni sur les chapitres dotés de crédits limitatifs ni sur ceux qui sont dotés de crédits provisionnels.
Le projet de loi de règlement soumet par ailleurs à votre approbation un article 12 visant à la reconnaissance d'utilité publique de dépenses comprises dans deux gestions de fait, pour un montant total légèrement supérieur à 2,6 millions de francs.
La première concerne l'association Nord - Pas-de-Calais Développement. Cette association a en effet utilisé une partie des subventions qui lui ont été attribuées pour financer des dépenses de personnel, dépenses qui auraient dû relever du ministère de la ville et de l'aménagement du territoire de l'époque.
La seconde gestion de fait est relative à l'Ecole nationale supérieure des techniques avancées. Son directeur a effectivement encaissé des recettes et payé des dépenses destinées à l'école, alors que ces opérations auraient dû être effectuées par un comptable public.
Dans les deux cas, mesdames, messieurs les sénateurs, si la procédure est contestable, la nature publique des crédits ne fait l'objet d'aucun doute, comme l'ont confirmé les enquêtes de la Cour des comptes.
Le dernier point que je souhaite développer brièvement devant vous concerne les efforts que le Gouvernement accomplit pour moderniser la procédure d'approbation de la loi de règlement.
Une analyse plus riche des gestions passées, non seulement d'un point de vue juridique mais également d'un point de vue économique, est une condition pour bien éclairer les choix futurs. Je crois que votre commission des finances partage cette conviction. De ce point de vue, il est bon que l'examen de la loi de règlement pour 1997 précède de quelques instants le débat d'orientation budgétaire.
Je relève par ailleurs que, pour que la discussion sur une loi de règlement ait quelque intérêt et permette de tirer des enseignements pour les exercices à venir, elle ne doit pas se rapporter à des gestions trop anciennes. C'est pourquoi il me paraît tout d'abord nécessaire de resserrer le calendrier d'adoption des lois de règlement.
Un effort particulier sera accompli dès cette année pour le budget de 1998, dont les comptes ont été arrêtés et remis à la Cour des comptes dès le 9 avril dernier, c'est-à-dire avec près de quinze jours d'avance par rapport au calendrier de l'an dernier.
J'ai l'ambition de déposer le projet de loi portant règlement définitif du budget de 1998 sur le bureau des assemblées dès le début de l'automne, alors que, vous le savez, la tradition était de le transmettre au mois de décembre.
Cette avancée répond à vos préoccupations, ainsi qu'à celles qui ont été exprimées par le groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, qui a été présidé par le président de l'Assemblée nationale. Elle mérite d'être confortée.
Tels sont, monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, les éléments que je souhaitais porter à votre connaissance s'agissant de l'examen de ce projet de loi de règlement pour l'année 1997 que j'ai l'honneur de soumettre maintenant à votre approbation. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous revenons sur l'année 1997, qui a été, au moins de trois points de vue, une année singulière : un changement de gouvernement est intervenu en milieu d'exercice ; c'est l'année de base concernant la qualification de la France comme pays de l'Union économique et monétaire candidat à l'euro ; enfin, on a vu la conjoncture économique se retourner. Ce dernier aspect des choses est évidemment dominant dans le jugement que nous sommes susceptibles de porter aujourd'hui sur l'exécution de la loi de finances pour 1997.
Alors que, depuis 1992, la gestion des finances publiques avait été marquée par des difficultés économiques - les résultats d'exécution en matière de recettes fiscales furent en effet souvent inférieurs aux prévisions - l'année 1997 a été marquée par le retour d'une relative facilité, sur laquelle nous vivons encore aujourd'hui.
Le nouveau gouvernement s'est attribué la paternité de ce retournement, c'était de bonne guerre, mais, si l'on observe les choses de manière objective et neutre, on peut, me semble-t-il, en déduire que la responsabilité de l'embellie de conjoncture était à tout le moins partagée.
Mes chers collègues, je vais m'efforcer, en quelques instants, de vous présenter des éléments d'information en quatre points : le cadrage macroéconomique avec l'évolution de la conjoncture ; les recettes de l'Etat et les différents prélèvements ; les dépenses publiques ; enfin, le solde d'exécution des lois de finances.
S'agissant de la conjoncture, j'évoquais sa reprise ; lorsque l'on regarde les chiffres, il est vrai que celle-ci est très apparente : entre 1996 et 1997, le produit intérieur brut a augmenté de 3,4 % en valeur et de 2,3 % en volume alors qu'entre 1995 et 1996, l'augmentation n'avait été que de 1,2 %. Comment ce supplément d'activités s'est-il dégagé ?
L'analyse des comptes publics nous montre que c'est le commerce extérieur qui est à l'origine de près de la moitié de la croissance de 1997. La croissance a donc été tirée par le développement des exportations. La demande intérieure, c'est-à-dire la consommation domestique, est restée, nous le savons, peu dynamique en moyenne tout au long de cet exercice 1997.
Nous pouvons apprécier la consommation tout d'abord par référence à la progression du revenu des ménages, qui a été, en 1997, de 3,4 % en valeur et de 2,3 % en pouvoir d'achat. Mais cette potentialité de consommation supplémentaire n'a été observée qu'en fin d'année ou au début de l'année 1998.
La reprise s'est donc soldée par un taux de croissance moyen de 2,3 %. Lorsque l'on examine la décomposition de l'exercice mois par mois, on observe une accélération de l'activité en cours d'année avec sa traduction en termes d'emplois, à savoir un léger recul, déjà, du taux de chômage en glissement qui, de 12,5 % en décembre 1996, s'est établi à 12,2 % en fin d'année.
Pour conclure sur le cadrage macroéconomique, disons que les bases d'une reprise de la croissance existaient sans doute à la mi-année 1997 et que cette reprise a été observée au travers d'abord de la dynamique de l'exportation, ensuite du retour à un rythme plus intense de la consommation intérieure.
Ce cadre ayant été très rapidement tracé, ou du moins rappelé, qu'en est-il des recettes de l'Etat au cours de cet exercice 1997 ?
Il faut redire, mes chers collègues - M. le secrétaire d'Etat y a fait allusion - que le Gouvernement mis en place à la fin du premier semestre a commandé aussitôt un audit sur la situation des finances publiques, qui a été réalisé par deux hauts magistrats de la Cour des comptes.
Leur rapport a mis en exergue l'insuffisance des recettes fiscales qui aurait conduit à un creusement du déficit budgétaire compris entre 15 milliards et 17 milliards de francs. Dans ce rapport, qui était donc quelque peu alarmiste, l'évaluation du déficit 1997 des administrations publiques - c'est-à-dire Etat, sécurité sociale et collectivités locales - se situait dans une fourchette allant de 3,5 % à 3,7 % du produit intérieur brut.
Monsieur le secrétaire d'Etat, c'est face à ce constat, nous avez-vous dit, que le Gouvernement a pris l'initiative du projet de loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier, qui a été présenté à l'automne 1997 et qui a en particulier conduit à accroître significativement les prélèvements obligatoires.
La loi a créé une surtaxe temporaire sur le taux de l'impôt sur les sociétés pour les entreprises qui réalisent plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires fixée à 15 % en 1997. Elle a également élargi l'assiette de l'impôt sur les sociétés en y incluant les plus-values à long terme. Elle a enfin modifié le régime des acomptes pour assurer un rendement rapide de ces mesures dès 1997.
Selon la comptabilité de l'Etat, les recettes fiscales ont ainsi été majorées de 23 milliards de francs au cours de l'exercice 1997.
Jusque-là, monsieur le secrétaire d'Etat, nous avons dit strictement la même chose, mais, à partir de cet instant, je vais diverger par rapport à vous, car je persiste à penser avec la commission des finances que cette majoration des recettes, intervenue dans un contexte quelque peu dramatisé à l'époque, n'était pas nécessaire, et cela pour deux raisons.
Les données d'exécution montrent que la dynamique des rentrées fiscales a été, indépendamment des nouvelles mesures, nettement meilleure que ne l'avaient anticipée en particulier la très pessimiste direction du budget, dont c'est, après tout, le métier d'être pessimiste par prudence, et les présidents Bonnet et Nasse, auteurs de l'audit réalisé pour le compte du Gouvernement.
Mis à part le tout début de l'année 1997, les rentrées fiscales ont donc été constamment supérieures à l'exécution de 1996. Seule la TVA a été en retrait de 9 milliards de francs sur la prévision.
Je crois donc pouvoir dire que, sans la loi du 10 novembre 1997 portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier, les recettes fiscales n'auraient été que très légèrement inférieures aux prévisions initiales de la loi de finances, dont la responsabilité avait été assumée par le précédent gouvernement, puisqu'il n'aurait manqué que 1,5 milliard de francs. L'ordre de grandeur de l'impasse était donc loin de celui qui avait été annoncé à l'époque !
Mais l'analyse ne peut se limiter aux recettes. Il nous faut également prendre en compte les choix qui ont été opérés en matière de dépenses.
Si le nouveau Gouvernement s'en était tenu au budget tel qu'il avait été approuvé par le Parlement à la fin de l'année 1996, il n'aurait certes pas eu besoin des 23 milliards de francs de fiscalité supplémentaires, qui ont d'ailleurs fait passer la proportion des prélèvements obligatoires sur le produit intérieur brut de 45,7 % à 46,1 %, taux auquel nous nous situons toujours et qui est un record, un triste record !
A la vérité, si les 23 milliards de francs ont été arithmétiquement nécessaires au nouveau Gouvernement, c'est parce qu'il a fait, en matière de dépenses - certes, il s'agit là de sa totale liberté - des choix différents de ceux du gouvernement qui l'avait précédé.
J'en viens aux commentaires sur les dépenses.
A la vérité, l'objectif de la loi de finances initiale était, je le rappelle, de stabiliser les dépenses en francs courants. Pour y parvenir, le précédent gouvernement avait décidé, comme on doit souvent s'y résoudre, de mettre en réserve, c'est-à-dire de geler un certain nombre de crédits. Ce gel portait, en chiffres ronds, sur une dizaine de milliards de francs.
En arrivant aux affaires, le gouvernement de M. Jospin a décidé, quant à lui, non pas d'annuler les crédits gelés, mais de les remettre au pot afin de financer des dépenses nouvelles en loi de finances rectificative.
Ce collectif, auquel je viens de faire allusion, présente un grand intérêt pour les observateurs que nous sommes à présent, car il illustre bien la démarche et l'orientation budgétaire du nouveau Gouvernement : d'une part, un soin moins exigeant apporté à la maîtrise de la dépense publique et, d'autre part, le recours à des prélèvements fiscaux supplémentaires. Nous y reviendrons lors du débat d'orientation budgétaire.
Si les démarches des anciens et des nouveaux, en quelque sorte, convergeaient bien vers la tenue d'un objectif de solde de la loi de finances et vers la qualification de notre pays pour l'euro, la démonstration peut être faite que les chemins pour y parvenir sont différents. En effet, pour arriver au même solde, on peut prendre des voies différentes. La voie choisie par le nouveau Gouvernement est marquée par plus de dépenses et plus de prélèvements.
Les ouvertures de crédits supplémentaires nets des remboursements et dégrèvements se sont élevées à 16,7 milliards de francs dont 4,75 milliards de francs affectés au budget des charges communes au titre des mesures exceptionnelles pour l'emploi et la formation professionnelle qui contribuaient pour l'essentiel au financement de la ristourne dégressive sur les bas salaires.
Par ailleurs, avant même la loi de finances rectificative, le décret d'avances de juillet 1997 avait ouvert 10 milliards de francs de crédits supplémentaires correspondant, bien sûr, à quelques engagements électoraux. Il est en effet aisément compréhensible qu'une majorité qui arrive aux responsabilités dans des conditions un peu inattendues solde ses comptes, ce que vous avez fait en rallongeant la dépense publique d'une dizaine de milliards de francs alors que le gouvernement Juppé avait gelé 10 milliards de francs qui auraient pu être annulés.
Les différents postes de dépenses étaient les suivants : allocation de rentrée scolaire, emplois-jeunes, revalorisation du barème de l'aide personnalisée au logement. Mais, finalement, mes chers collègues, le calcul est assez simple : 10 milliards de francs de dépenses supplémentaires et l'emploi de 10 milliards de francs de crédits qui étaient gelés et qui ont été, en quelque sorte, remis au pot, cela fait bien une vingtaine de milliards de francs qu'il a fallu compenser par la vingtaine de milliards de francs de prélèvements fiscaux supplémentaires. On retrouve là, monsieur le secrétaire d'Etat, la fameuse surtaxe exceptionnelle et temporaire sur les entreprises dont nous reparlerons sans doute au cours du débat d'orientation budgétaire.
J'en arrive au solde d'exécution de la loi de finances pour 1997.
Le déficit budgétaire s'est établi - comme vous l'avez fort bien dit - à 267,7 milliards de francs, soit 6 % au-dessous de ce qui était prévu dans la loi de finances initiale.
Cet écart positif était - il faut le dire, les chiffres sont là - le premier de cette nature depuis 1987, mais - je le répète, là aussi par respect de la vérité - cette amélioration a été obtenue, non pas par le chemin vertueux qu'il eût été possible d'emprunter, mais grâce à la majoration volontaire des dépenses d'une dizaine de milliards de francs et des impôts de 23 milliards de francs pour aboutir au taux de prélèvements obligatoires de 46,1 % par rapport au produit intérieur brut, taux toujours en vigueur en 1999.
Le déficit d'exécution était en amélioration de 27,7 milliards de francs par rapport à celui de 1996, représentant 3,29 % du PIB. Vous me direz que 3,29 % ce n'est pas 3 %, mais ce ratio de 3 % concerne non seulement les finances de l'Etat, mais aussi les finances sociales et celles des collectivités territoriales pour définir le besoin de financement de l'ensemble des administrations publiques. Or ce besoin de financement s'est établi exactement aux 3 % du produit intérieur brut selon les engagements internationaux de la France.
Ces 3 % ont été atteints par le jeu conjugué de différents facteurs, dont le résultat nettement positif des administrations publiques locales, c'est-à-dire des collectivités territoriales. Mes chers collègues, en 1997, les collectivités territoriales ont présenté un excédent de 17,4 milliards de francs. S'y est ajouté un facteur, exceptionnel et temporaire, monsieur le secrétaire d'Etat, je veux parler de la fameuse « soulte » de France Télécom, qui a participé au résultat positif de 52,7 milliards de francs réalisé par les divers organismes d'administration centrale.
Parallèlement à ces excédents, les comptes sociaux accusaient, eux, un déficit significatif de 47,8 milliards de francs. On peut dire, en simplifiant, que sans la « soulte » de France Télécom, la perte des comptes sociaux aurait compromis de façon manifeste la qualification de la France à l'entrée dans l'euro.
Enfin, au cours de cette année 1997, la dette publique, variable qu'il ne faut pas passer sous silence, a continué à se dégrader. Représentant 55,7 % du produit intérieur brut à la fin de 1996, la dette publique en représentait 57,2 % à la fin de 1997.
Mes chers collègues, si l'on fait la synthèse de tout cela, on constate, en effet, une baisse du déficit public, la réalisation de l'objectif de 3 %, mais cela par une voie qui, au gré de la commission des finances, se caractérise par trop de dépenses, trop d'endettement, trop de prélèvements obligatoires, lesquels ont justifié les appréciations que nous avons portées sur la gestion conduite en 1997 et que nous allons continuer à porter sur les gestions successives. C'est d'ailleurs un avant-goût de certaines des appréciations que nous allons exprimer tout à l'heure s'agissant des orientations budgétaire.
Pour conclure cette présentation, je soulignerai que le projet de loi de règlement est un exercice comptable, un arrêté des comptes répartis dans les différents articles de constatation habituels.
Mes chers collègues, la commission des finances vous propose d'entériner les chiffres, ce qui n'emporte pas de jugement politique ni du gouvernement d'avant, ni du gouvernement d'après. Nous nous bornons ainsi à prendre acte des chiffres de la gestion close au 31 décembre 1997.
Pour l'ensemble de ces raisons, mes chers collègues, la commission recommande l'adoption de ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Emmanuel Hamel. Quel brio !
M. le président. La parole est à M. Massion.
M. Marc Massion. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous voilà face à un exercice un peu formel, l'examen d'une loi de règlement.
Il s'agit, par cette loi, de réaliser un examen rétrospectif du budget exécuté en constatant les résultats budgétaires définitifs d'un exercice considéré, en réajustant les crédits évaluatifs, en autorisant le transfert du compte de résultat de l'année au compte permanent des découverts du Trésor, en apurant enfin certains comptes.
Ainsi, cette loi de règlement de 1997 arrête les résultats de quatre comptes spéciaux du Trésor définitivement clos au 31 décembre 1997 et reconnaît d'utilité publique deux séries de dépenses relevant de la gestion de fait.
Il s'agit pour le Parlement d'accomplir sa mission constitutionnelle et historique de contrôle des finances publiques en jugeant l'exécution d'un exercice budgétaire et en en tirant les principaux enseignements.
Mais, comme je l'ai dit en introduction, l'examen demeure plus formel qu'effectif : en premier lieu, parce qu'il s'agit d'un contrôle a posteriori ; en deuxième lieu, parce que l'examen porte sur une matière extrêmement vaste et complexe, qui peut difficilement se porter à une étude détaillée en séance publique ; en troisième lieu, parce que l'examen des lois de règlements intervient beaucoup trop tard. Pour qu'un réel débat puisse s'engager et que les enseignements tirés puissent être retenus, il serait nécessaire que la loi de règlement d'une année n soit examinée en même temps que la loi de finances de l'année n + 2, et ce d'autant plus que le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget est désormais disponible dès le mois de juillet suivant l'exercice.
M. Emmanuel Hamel. Grand progrès !
M. Marc Massion. Il faut cependant souligner que des progrès ont été réalisés, tant dans les dates de clôture des comptes que dans la date d'examen de cette loi de règlement, et les propos qu'a tenus M. le secrétaire d'Etat tout à l'heure vont tout à fait dans le bon sens.
L'exercice 1997 est particulièrement intéressant parce qu'il se situe à la jonction de deux politiques budgétaires différentes, pour ne pas dire opposées.
Le budget de 1997 avait en effet été préparé et présenté par le gouvernement de M. Juppé. Le déficit budgétaire devait être de 284,8 milliards de francs, soit 3,53 % du PIB, pour 3,76 % en exécution pour l'année 1996. Les déficits publics devaient atteindre 3 %, afin de se conformer aux critères de Maastricht.
Mais, comme le groupe socialiste du Sénat l'avait démontré lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1997, ces prévisions reposaient sur deux opérations comptables et s'avéraient artificielles, tant pour le budget de l'Etat - recettes surévaluées, réduction de dépenses souvent factices - que pour les comptes sociaux. Le déficit public devait donc, selon nous, être dans la réalité supérieur à 4 % du PIB, ramené à 3,5 % une fois prise en compte l'opération sur France Télécom.
L'audit budgétaire, rendu public le 21 juillet 1997, avait confirmé notre appréciation et démontré que nos comptes publics enregistraient une dérive dangereuse : le déficit des administrations publiques pour 1997 partait sur une fourchette allant de 3,5 % à 3,7 % du PIB - y compris la prise en compte de la soulte de France Télécom du fait d'un dérapage compris entre 32 milliards et 44 milliards de francs. Le respect des critères pour devenir membre de la zone euro semblait impossible et ce fut, je crois - du moins le dit-on - une des principales causes de la dissolution de l'Assemblée nationale.
Cette dérive illustrait l'échec de la politique budgétaire des gouvernements Balladur et Juppé.
Les causes de cet échec sont à rechercher dans une politique budgétaire à contre-sens, marquée par une insuffisante maîtrise des dépenses de l'Etat, qui ont accusé une augmentation de 2,8 % en 1995 et en 1996, et dans des augmentations d'impôts sans précédent, d'environ 200 milliards de francs, qui avaient anémié la demande interne.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Et cela continue !
M. Marc Massion. Rappelez-vous la controverse Sarkozy-Bayrou lors d'un récent débat télévisé...
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Ce n'était pas le meilleur moment !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. C'est pourtant révélateur !
M. Marc Massion. Force est de relever une contradiction évidente, monsieur le rapporteur général, entre les faits d'hier et les discours tenus aujourd'hui par la majorité sénatoriale, qui voudrait persuader l'opinion que la gauche rime avec dérive des dépenses publiques et augmentation des prélèvements.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Eh bien, diminuez-les, ces prélèvements !
M. Marc Massion. Dans le même temps, la plupart de nos partenaires avaient réduit plus fortement leur déficit en s'appuyant sur une politique de maîtrise des dépenses publiques et non sur une hausse des prélèvements comme en France.
Le nouveau Gouvernement en place à partir de juin a alors lancé une politique budgétaire différente destinée à retrouver la croissance, à se qualifier pour l'euro et à casser l'enchaînement déficit-dette.
La première action a porté sur la compensation des pertes de recettes fiscales. Le choix a été de faire porter l'effort sur les entreprises afin d'épargner les ménages, sur qui les efforts antérieurs avaient été concentrés, notamment par l'augmentation de 2 % sur la TVA. Les mesures ont porté sur le relèvement temporaire de l'impôt sur les entreprises les plus importantes et la réforme des plus-values à long terme. Ces mesures correctrices ont été adoptées dans la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier du 10 novembre 1997 et elles ont permis d'enregistrer une plus-value fiscale de 23 milliards de francs.
La seconde action a consisté dans une stricte maîtrise des dépenses, tout en les réorientant vers le soutien à la croissance. Ainsi, le 9 juillet, les mesures associées au décret d'avances ont ouvert 10 milliards de francs de crédits supplémentaires, dont 6,4 milliards de francs pour le triplement de l'allocation scolaire, 2 milliards de francs pour le financement du plan emploi-jeunes, 800 millions de francs pour le logement social. Parallèlement, 10 milliards de francs d'annulations de crédits étaient réalisées.
Les mêmes opérations ont été effectuées dans le collectif de fin d'année, où 16,7 milliards de francs ont dû être ouverts dans le budget général, en grande partie pour couvrir des dépenses non financées qu'avait prévues le précédent gouvernement, tandis que l'arrêté du 19 novembre annexé au collectif annulait plus de 20 milliards de francs de crédits. De la même manière, ce projet de loi de règlement prévoit 14,7 milliards de francs d'ouvertures complémentaires de crédits, essentiellement sur des crédits à caractère évaluatif, tandis que 10,5 milliards de francs de crédits non consommés sont annulés.
En exécution, les dépenses nettes du budget général n'ont été supérieures que de 4,9 milliards de francs aux prévisions initiales et n'ont donc augmenté que de 0,8 % par rapport à l'exécution de 1996 ; c'est le meilleur résultat obtenu depuis longtemps.
Le déficit budgétaire, prévu initialement à 284,8 millards de francs, a été ramené à 267,7 milliards de francs. En pourcentage du PIB, sa part est ramenée de 3,76 % en 1996 à 3,29 %, au lieu des 3,53 % prévus par le gouvernement Juppé.
Cette forte baisse a été un élément important dans la réduction du déficit des administrations publiques, qui est descendu de 4,1 % en 1996 à 3 %, permettant ainsi à la France de se qualifier pour l'euro. De plus, c'est la première fois depuis de nombreuses années qu'il y a un tel écart positif entre les prévisions initiales et les résultats obtenus.
En conclusion, il me semble que la gestion budgétaire de l'année 1997 permet de tirer un enseignement principal : la réduction des déficits doit être recherchée dans un équilibre entre une évolution maîtrisée de la dépense publique et le soutien à la croissance permettant une évolution positive des recettes. A l'approche purement comptable menée par le gouvernement Juppé a succédé une approche dynamique de la gestion budgétaire...
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Tu parles !
M. Marc Massion. ... qui a démontré sa pertinence dès 1997.
D'ailleurs, l'exemple américain doit être médité, en particulier par les défenseurs de ce modèle : c'est la croissance - qui a été de 13 % en volume de 1990 à 1996 - tirée notamment par une politique monétaire accommodante, qui a permis à ce pays de revenir à l'équilibre budgétaire, et non la recherche effrénée d'une baisse de la dépense.
M. Emmanuel Hamel. Très bien !
M. Marc Massion. Les dépenses publiques, pendant cette période, ont seulement connu une évolution maîtrisée, avec une augmentation de près de 2 % par an.
Monsieur le secrétaire d'Etat, bien entendu, nous voterons ce projet de loi de règlement, la loi de finances pour 1997 ayant été la première étape de cette nouvelle politique budgétaire qui a déjà porté ses fruits. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur certaines travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ce projet de loi portant règlement définitif du budget de 1997 présente quelques particularités par rapport aux précédents projets de loi de même nature que nous avons pu examiner ces derniers temps, et singulièrement ceux des exercices de 1995 et 1996.
Nous avions, en effet, en son temps, contesté la portée des dispositions de la loi de finances pour 1997, loi de finances imprégnée d'orientations strictement libérales.
On rappellera, notamment, que cette loi de finances initiale engageait une réforme de l'impôt sur le revenu fondée essentiellement sur l'allégement de la cotisation des ménages aux revenus les plus élevés, alors même que perdurait la majoration du taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée décidée à l'été de 1995.
On notera également que c'est cette loi de finances qui a remis en cause le traitement des pensions et retraites au titre de l'impôt sur le revenu, de même que l'exonération fiscale des allocations de congé maternité, mesure qu'il est utile de rappeler dans une assemblée où certains se font régulièrement les hérauts de la famille et les défenseurs indéfectibles de ses intérêts.
M. Emmanuel Hamel. Nous en sommes fiers !
M. Thierry Foucaud. Je ne reviendrai pas ici sur l'ensemble des mesures de ce projet de loi de finances initiales, dont les attendus macro-économiques étaient manifestement tronqués et dont l'équilibre général était fondé sur des prévisions de recettes différentes de ce qui fut constaté dans les premiers mois de l'année, tandis que certaines dépenses étaient, comme d'habitude, largement sous-estimées, ce qui ne pouvait qu'entraîner une inscription à la sauvette dans la loi de finances rectificative de fin d'année.
Le changement de gouvernement de l'été 1997 conduisit au vote de la loi du 10 novembre 1997 portant mesures d'urgence à caractère fiscal et financier, loi dont nous avions approuvé les principes et qui engageait un certain rééquilibrage des dispositions fiscales en cours dans notre pays, en sollicitant notamment des ressources nouvelles du côté des entreprises, à travers la majoration de l'impôt sur les sociétés.
Cette orientation, que le Sénat a évidemment combattue - c'était logique eu égard à sa position sur la loi de finances initiale - a notamment permis à l'Etat de faire face à ses engagements pour l'exercice 1997 et de parvenir à un niveau de déficit public moins élevé que ce qui était prévu dans la loi de finances initiale.
On peut donc mesurer la portée de cette loi de règlement à l'énoncé de son déficit d'exécution : 267,7 milliards de francs, au lieu des 295,4 milliards de francs de l'exercice 1996.
Pour autant, cette réduction sensible du déficit des comptes de l'Etat ne peut nous faire oublier que la saine gestion des finances publiques se mesure non pas seulement à l'aune des soldes comptables, mais aussi, pour faire écho à une formule débattue ces derniers temps, au regard du dividence social que l'action de l'Etat répartit au profit de la collectivité.
Le changement de politique induit par les élections du printemps 1997 était encore balbutiant dans les dispositions votées à l'été et à l'automne 1997, mais il n'en demeure pas moins que se sont ouverts dès ce moment les grands chantiers des réformes structurelles dont notre pays a besoin et qui vont encore alimenter le débat parlementaire dans les mois qui viennent, car ces réformes sont loin d'être achevées.
L'examen de ce projet de loi de règlement du budget de 1997 est l'occasion de souligner un certain nombre de points importants.
La croissance économique de l'année 1998 a conduit, de nouveau, à une amélioration de la situation des comptes de l'Etat, et cette croissance est portée, soit dit en passant, par la consommation intérieure, alors même que la plupart des lois de finances dont nous avons débattues dans les années 1993-1997 mettaient cet élément de développement au second plan, privilégiant le développement de l'offre et celui de l'investissement des entreprises.
De même, des mesures ont été prises en vue d'agir sur l'emploi : en particulier, la loi sur la réduction du temps de travail ou la mise en place des emplois-jeunes. Elles ont eu une certaine portée sur la situation générale du marché du travail, même si cette portée nous semble quelque peu insuffisante au regard des besoins sociaux.
Le déficit public demeure relativement élevé, dans un contexte socio-économique pour le moins contrasté.
Si le pouvoir d'achat des salariés a connu une certaine amélioration ces derniers temps, la part des salaires dans la valeur ajoutée produite par les entreprises - notamment par le travail - ne cesse de se réduire au profit de l'épargne brute des entreprises et, en fin de compte, du montant des produits de participations.
La situation des entreprises était en effet particulièrement florissante en 1997 : 1 408 milliards de francs d'excédent brut d'exploitation - en hausse de près de six points en un an - plus de 502 milliards de francs de dividendes distribués - en hausse de près de 20 points en un an - une épargne brute de près de 800 milliards de francs et une capacité d'autofinancement de près de 120 milliards de francs, les entreprises privées ayant d'ailleurs elles-mêmes accru ce cash flow de plus de 30 milliards de francs par rapport à l'année 1996.
Vous comprendrez donc que nous nous interrogions sur une situation économique dont on s'apercevra sans doute bientôt qu'elle est loin de s'être détériorée en 1998. Dans ces conditions, la portée des mesures qui sont prises ou annoncées ne nous semblent pas devoir concerner essentiellement les entreprises.
Ces excédents de financement du secteur privé sont à comparer à la situation des comptes publics : la contradiction entre les deux éléments est forte et appelle, de notre point de vue, une résolution.
Notons que certains, avec quelque hypocrisie, se plaignent de la faiblesse de la progression du pouvoir d'achat des salariés du secteur privé et réclament pourtant toujours plus d'allégements de cotisations sociales, singulièrement sur les bas salaires.
Demeure un problème sérieux dans notre pays : celui de la persistance d'un stock de main-d'oeuvre privée du droit au travail ou placée dans la spirale d'une précarisation des conditions d'activité.
Il y a là les raisons d'une profonde fracture dans la société, fracture dont l'actualité électorale récente porte d'ailleurs la marque.
Le changement de politique dont notre pays a exprimé l'attente lors des élections du printemps 1997 impose des réformes encore plus profondes que celles qui nous ont été présentées ou qui sont déjà mises en oeuvre.
Il en sera beaucoup question lors du débat d'orientation budgétaire, mais je tenais à évoquer ce problème avant de voter ce projet de loi de règlement du budget de 1997. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le vote de la loi de règlement sanctionne politiquement l'exécution du budget, mais celle de 1997, cela a été dit, est un peu un Janus bifrons puisqu'elle concerne un budget qui fut préparé et voté par une majorité mais modifié et exécuté par une autre, avec cependant, dans les deux cas, la volonté - volonté répondant tout de même à une contrainte - de qualifier la France pour l'euro, ce qui fut fait, le déficit prévu de 285 milliards de francs ayant été ramené, en exécution, à 267 milliards de francs.
Il convient également de souligner que le vote de cette loi de règlement intervient bien tardivement. J'approuve d'ailleurs tout à fait, monsieur le secrétaire d'Etat, votre souhait d'accélérer le vote des lois de règlement, et j'ai constaté avec satisfaction que le compte général de l'administration des finances pour 1998 ainsi que le rapport préliminaire de la Cour des comptes pour la même année étaient déjà déposés. Je ne serai donc pas tout à fait hors sujet en évoquant non seulement la gestion de 1997, mais aussi, par moments, celle de 1998. (Sourires.)
Première observation : votre majorité hérita en 1997 d'un budget sain et d'une situation économique en voie d'amélioration rapide. La croissance économique était de retour : à 0,1 point près, ce fut celle de 2,2 % qui avait été prévue par M. Jean Arthuis, alors ministre des finances, grâce, en particulier, il est vrai, à une explosion des exportations.
D'ailleurs, vous n'avez pas cru nécessaire de faire voter une loi de finances rectificative pour modifier l'équilibre financier, contrairement à ce qui se passait jusque-là en cas de changement de majorité.
Vous avez, bien sûr, surcompensé - cela a été brillamment démontré par M. le rapporteur général - les moins-values fiscales attendues, de 15 milliards de francs, sur la TVA par un alourdissement de la pression fiscale nette en majorant de 15 % l'impôt sur les sociétés. Je reconnais d'ailleurs que vous avez été habile en exonérant de ces mesures d'urgence - les fameuses « MUFF » - les petites et moyennes entreprises.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Eh oui !
M. Yves Fréville. Vous avez ainsi bénéficié d'un produit fiscal net en progression de 57 milliards de francs, et ce bien que le produit de l'impôt sur le revenu ait été réduit de 20 milliards de francs grâce à la première tranche de notre réforme.
Voilà pour l'héritage : rien de comparable à la situation catastrophique dont nous avions hérité et que nous avons découverte en 1993.
Comment avez-vous profité de cet héritage ? (M. le secrétaire d'Etat s'esclaffe.)
Vous pouvez vous étonner, monsieur le secrétaire d'Etat !
En apparence, vous en avez profité très sagement. Votre projet de loi de règlement donne en effet l'impression d'une bonne maîtrise de la dépense publique.
Vous avez annulé les dix milliards de francs qui avaient été gelés par le gouvernement Juppé pour relancer la dépense. Au fond, en cas de changement de majorité, c'est presque de bonne guerre ! Quant aux dépenses nettes du budget général - cette précision est essentielle -, elles ne sont supérieures que de 15 milliards de francs à celles de 1996, soit 1 % d'augmentation, et donc un peu plus que ce que prévoyait le précédent gouvernement.
J'allais dire : bravo ! Mais je me suis souvenu de la leçon donnée à l'Assemblée nationale par le professeur Sautter à celui qui prétendait - un député de l'opposition - constater une baisse des crédits d'investissements : il convient, disiez-vous, monsieur le secrétaire d'Etat, d'intégrer les dépenses définitives des comptes spéciaux du Trésor.
J'ai donc suivi la méthode que vous avez indiquée, et tout change puisque les dépenses définitives nettes de 1997 progressent cette fois-ci non plus de 1 % mais de 4,4 %, soit 67 milliards de francs de plus qu'en 1996, à cause de ces fameux comptes d'affectation spéciale.
Vous avez en effet profité de la relance de la croissance pour privatiser à tout-va, et ce n'est ni moi ni l'opposition qui vous le reprocherons ! Vous avez procédé, en 1997, à plus de 59 milliards de francs de privatisation, soit plus que la précédente majorité en trois ans. Vous avez continué, en 1998, avec 51 milliards de francs. Nous en sommes donc à 110 milliards de francs, auxquels j'ajouterai 35 milliards de francs supplémentaires, pour arriver à 145 milliards de francs de privatisation.
Permettez-moi, monsieur le secrétaire d'Etat, de me référer à la page 43 du rapport préliminaire de la Cour des comptes.
« La Cour relève que les recettes de privatisation n'ont pas toutes été rattachées au budget. Tel est le cas du produit de privatisation du GAN et de ses filiales d'un montant net de 26,5 milliards de francs correspondant à des cessions d'environ 34,5 milliards de francs encaissées en 1998 et inscrits jusqu'à présent dans les comptes de la SGGP, la société de gestion et de garantie de participations, dont le seul objet est de gérer les appels de garantie de l'Etat. »
Et la Cour des comptes ajoute qu'« il n'y avait aucune raison de s'affranchir des principes budgétaires et comptables d'annualité et d'universalité ». Ou plutôt, et c'est moi qui l'ajoute, il y avait une bonne raison : il s'agissait de faire disparaître du budget de 1998 le règlement des dépenses induites par cette opération.
En effet, la Cour des comptes enfonce le clou, page 10 : « Ces pratiques par l'opacité qui les caractérise font obstacle à l'information et au contrôle du Parlement. Elles dérogent aux exigences de sincérité et d'image fidèle qui s'appliquent aux comptes publics comme à tout système comptable. »
M. Emmanuel Hamel. C'est dur !
M. Yves Fréville. C'est la Cour des comptes qui le dit, mon cher collègue !
M. Emmanuel Hamel. Et elle a raison !
M. Yves Fréville. Parfaitement ! Or, nous avons de bonnes raisons d'être inquiets. En effet, comment ont été utilisés les produits de la privatisation entre 1997 et 1998 ? A désendetter l'Etat ? Hélas ! non. A verser des dotations en capital aux entreprises publiques, ce qui reviendrait à accroître le patrimoine de l'Etat ? Oui, mais seulement sur le papier car, dans la réalité, les versements aux entreprises publiques camouflent de véritables subventions d'exploitation et des couvertures de déficits antérieurs. Là encore, les rapports de la Cour des comptes font foi.
« Par rapport aux subventions d'exploitation, écrit-elle, les dotations en capital présentent l'avantage en termes d'affichage de ne pas compter dans le calcul du déficit au sens de la comptabilité européenne. »
J'ai fait le total des versements intervenus en 1997 et en 1998 sur le compte d'affectation spéciale n° 902-24.
Réseau ferré de France a reçu 8 milliards puis 15 milliards de francs, soit 23 milliards de francs. La Cour des comptes considère qu'il s'agit d'une subvention d'exploitation qui aurait dû figurer au budget général.
Il en est de même pour les Charbonnages de France qui ont perçu, en 1997, 2,445 miliards de francs sur les ressources du compte d'affectation spéciale. Cela a permis de diminuer optiquement la subvention aux Charbonnages de France de 35,2 % en 1997. Ce n'est pas moi qui le dis ; c'est la Cour des comptes.
Il en est de même pour les dotations versées aux établissements qui interviennent dans les opérations de défaisance du Crédit Lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs. A eux deux, ils ont reçu, en deux ans, 27,4 milliards de francs. Or, le budget général n'a versé que 2 milliards de francs.
Dès lors, je m'interroge, monsieur le secrétaire d'Etat : en est-il de même pour les avances reçues par le Groupement industriel des armements terrestres, le GIAT ? Ce dernier a reçu un concours de 3,7 milliards de francs en 1996 et à peu près la même somme en 1998 sur le budget des charges communes, mais hors budget général. Toutefois il lui a été accordé en sus un peu plus de 13 milliards de francs sur le compte d'affectation spéciale.
Par ailleurs, que sont devenus les 30 milliards de francs de la privatisation du GAN ? Je sais bien, et cela a été parfaitement acté par la loi de finances rectificative pour 1997, qu'il était nécessaire de procéder à une recapitalisation de 9 milliards de francs sur le budget général. Cela a été fait.
Mais qu'en est-il de la garantie, accordée à la structure de cantonnement, qui devait sans doute être prélevée sur les ressources et à laquelle devaient être ajoutés les frais de portage ? Ces sommes s'élevaient à 12 ou 13 milliards de francs. Cela n'épuise pas les ressources tirées de la privatisation du GAN. Qu'est devenu l'écart considérable entre les recettes et les dépenses ? C'est la question que je me permets de poser.
Je m'insurge lorsque de telles opérations s'effectuent hors budget, car on ne peut plus apprécier correctement le coût global du désastre de certaines nationalisations pour le budget de notre pays. Telle est l'observation essentielle que je souhaitais formuler.
Mais la loi de règlement doit également nous permettre de réfléchir sur le freinage de la dépense publique. Or, une analyse très intéressante a été réalisée sur la déformation de la structure du budget en 1994 et en 1998. Le fait majeur est évidemment le dérapage des dépenses de personnel.
Mes chers collègues, sur la période 1994-1998, la Cour des comptes estime que leur part dans le budget général a augmenté de deux points et demi, ce qui représente 48 milliards de francs, et ce déplacement s'est opéré au détriment des investissements qui ont diminué d'autant.
Après avoir connu, dans le budget de 1997, un certain freinage, les dépenses de personnel ont augmenté dès le budget de 1998.
S'il s'agit de soutenir la demande globale de façon quelque peu keynésienne, vous conviendrez qu'il serait plus rationnel de maintenir un niveau élevé des dépenses d'investissement qui, de plus, sont réversibles. S'il s'agit de mieux rémunérer la fonction publique pour un accroissement de 2 % de la productivité de l'administration, j'en serais tout à fait d'accord ; mais rien ne me le prouve, et c'est à cette analyse de la productivité de l'administration que devrait aboutir un examen plus approfondi d'une loi de règlement.
A titre d'exemple, la Cour des comptes a procédé à une analyse du budget de la justice, que nous considérons tous comme prioritaire. Il n'empêche que les jugements portés sur la mauvaise gestion de nombreux crédits affectés à ce ministère ne sont pas tendres. Il est très clairement indiqué, par exemple, que le dérapage des frais de justice est totalement sans rapport avec les exigences de l'efficacité et de la productivité. Je suis donc favorable à un accroissement des dépenses en ce domaine de la justice si la productivité augmente ; mais en est-il bien ainsi ?
En conclusion, j'insisterai sur le solde à transférer aux découverts du Trésor. Il s'agit d'une sorte de déficit généralisé qui inclut les pertes et profits sur opérations de trésorerie. De 1990 à 1994, le solde est passé de 110 milliards de francs à 433 milliards de francs, compte tenu de la reprise de la dette de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, l'ACOSS, pour un montant de 110 milliards de francs.
Nous sommes revenus à 272 milliards de francs en 1997 et à 258 milliards de francs en 1998.
La réduction du solde fut donc de 38 milliards de francs en 1996, de 28 milliards de francs en 1997 et seulement de 18 milliards de francs en 1998, alors que la croissance repartait.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Vraiment ?
M. Yves Fréville. Certes, monsieur le secrétaire d'Etat, c'est mieux que de creuser le déficit de 100 milliards de francs, comme vous le faisiez en 1992 et en 1993.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Cent cinquante milliards de francs !
M. Yves Fréville. A ce niveau-là, je ne sais plus bien compter ! (Sourires.)
Mes chers collègues, ce projet de loi de règlement démontre, au fond, que la situation économique et financière laissée par la précédente majorité était en voie de redressement rapide, contrairement aux prévisions de certains augures, voire d'auteurs de certains rapports, ce qui peut, je l'admets parfaitement, nous laisser un certain sentiment d'amertume. Pourquoi ne pas le dire ?
Cela étant, le groupe de l'Union centriste et moi-même approuvons les sages conclusions de la commission des finances et voterons le projet de loi de règlement, sous les réserves que j'ai émises. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Fournier.
M. Bernard Fournier. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, dès son arrivée, le nouveau gouvernement, soutenu par la majorité issue des élections législatives de 1997, a qualifié de préoccupante la situation de nos finances publiques. Certains ont même parlé de « dérapage ».
Pour justifier ce réquisitoire, le Gouvernement a demandé un audit présenté le 21 juillet 1997. Chacun se souvient ici des conclusions de celui-ci, mais il convient de les rappeler dans leur texte même : « Il n'y a pas, peut-on y lire, de dérapages très importants en cours pour des catégories de dépenses lourdes - dépenses de personnel et dépenses sociales - celles pour lesquelles les dérives peuvent entraîner loin sans être pratiquement rattrapables.
« Il n'y a pas de dérapages généralisés à un très grand nombre de chapitres, ce qui aurait montré une loi de finances initiale mal calibrée ou exécutée par des autorités responsables sans l'exercice d'une volonté ferme.
« Il s'agit de dérapages localisés, bien identifiés, et dont l'ampleur reste sous contrôle. Ils témoignent de ce que l'exécution de 1997, comme toute exécution, fait apparaître des surprises bonnes ou mauvaises, au gré des aléas rencontrés. Il ne s'agit pas d'un emballement incontrôlé, même si les dérapages sont significatifs. »
Le devoir de mémoire impose de rappeler que la dérive constatée était cinq fois plus importante en mars 1993 lorsque les socialistes quittèrent le pouvoir.
L'audit donne donc acte de la maîtrise des finances publiques résultant des politiques menées de 1993 à 1997, n'en déplaise au Gouvernement.
Souvenons-nous d'ailleurs que, pour parer à d'éventuels dérapages, le gouvernement d'Alain Juppé avait gelé 10 milliards de francs de crédits ayant vocation à être annulés, sachant que le rapport d'audit demandé par le Gouvernement estimait à 15 milliards de francs les économies à réaliser avant la fin de l'année 1997.
Plutôt que de réduire les dépenses, comme la logique et la sagesse l'imposaient, le Gouvernement a utilisé ces 10 milliards de francs pour financer des mesures coûteuses, qui, avec le recul, ont montré leurs modestes effets conjoncturels.
Le mois de septembre 1997 a été marqué par la loi portant diverses mesures urgentes à caractère financier et fiscal, le MUFF, qui instaure, d'une part, une contribution supplémentaire à l'impôt sur les sociétés, le portant ainsi au taux record de 41,6 %, et, d'autre part, l'inclusion dans l'assiette de l'impôt sur les sociétés des plus-values réalisées par les entreprises sur la cession d'éléments de leurs actifs. Cette disposition s'est d'ailleurs avérée très pénalisante pour les mutations industrielles.
Il est, à ce titre, intéressant de noter que la réponse du Gouvernement à la stagnation de l'investissement des entreprises, qu'il déplorait, a été d'augmenter les prélèvements pesant sur celles-ci. Curieuse logique !
Le projet de loi de règlement du budget et le rapport de la Cour des comptes relatifs à l'exercice budgétaire de 1997 donnent raison au Sénat.
A l'époque, nous avions dénoncé la justification du Gouvernement des nouveaux prélèvements opérés sur les entreprises par la nécessité de compenser la faiblesse des encaissements de TVA.
Malheureusement pour le Gouvernement, et comme nous l'avions dit voilà deux ans, les prévisions de recettes de TVA avaient été correctement calibrées par la loi de finances initiale pour 1997.
D'ailleurs, l'alibi du manque de TVA pour justifier de nouveaux impôts ne faisait même pas l'unanimité à Bercy. Chacun garde en mémoire nos débats sur le projet de loi de finances pour 1998, au cours desquels M. le secrétaire d'Etat au budget faisait sien l'argument des recettes de TVA mal calibrées devant être compensées.
Or, dans le même temps, M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie indiquait au Sénat que les prélèvements supplémentaires du MUFF finançaient la réforme de l'impôt sur le revenu initiée par le précédent gouvernement et, selon lui, non financée.
Les montants en jeu font que les deux ne peuvent avoir raison. Mais ce sont des débats internes au Gouvernement dont, hélas ! les entreprises et nos compatriotes supportent les conséquences.
M. Philippe Marini, rapporteur général. En effet !
M. Bernard Fournier. Les premières voient leurs prélèvements augmenter et les seconds voient les leurs ne plus baisser.
Le second semestre de l'année 1997 fut celui de la dramatisation de la situation par le Gouvernement. Durant l'été, le Gouvernement nous assure que l'action de ses prédécesseurs a mis la France au bord de la faillite. Un mois plus tard, avant même d'engager la majoration de l'impôt sur les sociétés, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie nous annonce que nous respectons les critères de convergence.
Cette majoration de l'impôt sur les sociétés devrait disparaître, mais il convient de noter que le budget pour l'an 2000 verra apparaître deux nouveaux prélèvements sur les entreprises, dont une taxation supplémentaire sur les bénéfices. En clair, le Gouvernement rend aux entreprises ce qu'il leur avait pris et, dans le même temps, leur prend un peu plus par le biais d'un nouveau prélèvement.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Exceptionnel et temporaire !
M. Bernard Fournier. Difficile dans ces conditions de continuer à faire croire qu'il y a une stabilisation des prélèvements obligatoires.
Nos entreprises les plus dynamiques, celles qui réalisent les plus fortes croissances, seront à nouveau pénalisées.
Sur ce nouveau prélèvement, le Gouvernement commet la même erreur qu'en 1997 en retenant à nouveau le seuil de 50 millions de francs de chiffre d'affaires à compter duquel les entreprises seront imposées.
Il est inconséquent de déclarer que les entreprises dont le chiffre d'affaires dépasse ce seuil sont taxables et qu'en dessous se trouvent les petites et moyennes entreprises.
Il faut rappeler que les instances européennes fixent à 40 millions d'euros, soit environ 250 millions de francs, la limite entre les petites et moyennes entreprises et les plus grandes, c'est-à-dire un rapport de un à cinq par rapport au projet du Gouvernement.
Il convient, pour clore ce volet, d'indiquer que ces nouveaux prélèvements serviront à financer la réduction autoritaire et uniforme de la durée du temps de travail à trente-cinq heures, qui, souvenons-nous, devait s'effectuer sans charge supplémentaire pour les entreprises...
Pour ce qui est de l'équilibre général du budget, le projet de loi de règlement montre à l'évidence que la loi de finances initiale de 1997 était correctement élaborée. Les dérives constatées auraient été facilement contenues, comme le note l'audit de 1997, par des gels de crédits et des économies spontanées. Il n'y avait nul besoin d'alourdir les prélèvements sur les entreprises pour qualifier la France à l'euro.
Le solde du budget général est arrêté à 269,2 milliards de francs, soit environ 15 milliards de francs de mieux que les 284,8 milliards de francs prévus dans la loi de finances initiale. Si le Gouvernement n'avait pas annulé le gel de crédits, décidé par le gouvernement d'Alain Juppé, il serait parvenu aux mêmes résultats sans une majoration d'impôt pénalisante pour les entreprises.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Tout à fait !
M. Bernard Fournier. Il convient de rappeler enfin que, en 1997, le Gouvernement s'est contenté de ramener les déficits publics de 3,5 % - chiffre de l'audit - à 3,29 %. Cette réduction est à comparer avec celle qui a été réalisée par les gouvernements d'Edouard Balladur et d'Alain Juppé. En mars 1993, si l'on se réfère aux résultats du rapport Raynaud, le déficit se situait sur une tendance de 6 % du PIB. En juin 1997, on le sait maintenant, il était de 3,5 %. Il faut donc noter que les gouvernements précédents ont réduit le déficit du budget de l'Etat dans des proportions supérieures aux réductions opérées par l'actuel Gouvernement, de l'ordre de une fois et demie. Sur ce thème, l'argument qui consiste à dénoncer une augmentation incontrôlée de la dette publique ne tient pas. Chacun sait qu'elle est alimentée par les déficits successifs. A ceux qui souhaiteraient s'engager dans cette voie, je rappelle que l'année 1997 s'est achevée avec une dette publique atteignant 57,2 % du PIB, contre 55,7 % l'année précédente.
Pour financer des dépenses nouvelles, le Gouvernement a augmenté les prélèvements pesant sur les entreprises. Il s'est refusé à prolonger l'effort incontestable initié depuis 1993 pour maîtriser la dépense publique et réduire les déficits.
Pour toutes ces raisons, le groupe du Rassemblement pour la République se ralliera à la position développée par le rapporteur général, notre excellent collègue M. Philippe Marini, que nous tenons à féliciter pour la qualité de son rapport et la justesse de son analyse. (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.) M. Alain Lambert, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Monsieur le président, je vous remercie de me permettre d'intervenir brièvement au terme de cette discussion générale, et sans doute avant que M. le secrétaire d'Etat réponde aux orateurs.
Côté sympathique des discussions à caractère budgétaire, il arrive que l'importance des chiffres évoqués nous éloigne quelque peu de la réalité quotidienne et que nous nous abandonnions à une sorte de manichéisme pouvant laisser croire qu'un gouvernement est en mesure de décider de la conjoncture, de la croissance, de la réussite du pays, et qu'un autre, finalement comme par inadvertance, ne saurait pas trouver la clé de la croissance et du développement. Il faut ramener les choses à une juste mesure.
Monsieur le secrétaire d'Etat, si vous n'étiez pas membre du gouvernement en 1992, je ne doute pas que vous accepterez de lui affirmer votre soutien. Or, si ce gouvernement avait partagé votre conviction actuelle quant à la nécessité de décréter, de décider la croissance, il aurait dispensé la France de faire ce pénible travail de recouvrer une discipline budgétaire indispensable en vue de la qualification pour l'euro.
Au fond, qu'avons-nous fait, nous qui nous sommes engagés pour la monnaie unique, que nous soyons de gauche ou de droite ? Nous avons tout fait pour que notre pays soit qualifié pour l'euro.
Monsieur le secrétaire d'Etat, vous dites qu'en 1997 vous avez trouvé des dépenses sous-évaluées et des recettes surestimées. Pour autant, les chiffres que vous nous avez donnés sont sans commune mesure avec ceux qui ont été trouvés en 1993. En effet, la sous-estimation des dépenses était alors de 100 milliards de francs et la surestimation des recettes de 50 milliards de francs. Il en résultait une augmentation de 150 milliards de francs du déficit.
En seulement quatre ans - puisqu'il ne nous restait que quatre années pour respecter les critères d'accès à la monnaie unique - comment pouvait-on récupérer ce creusement immense du déficit qui a été créé dans cette période 1992-1993 ? Quand on y regarde, qu'il se soit agi du gouvernement de M. Balladur, du gouvernement de M. Juppé ou de celui auquel vous appartenez, aucun n'a jamais su réduire chaque année le déficit de plus de 20 à 30 milliards de francs. Or, là, il y avait un écart de plus de 150 milliards de francs à réduire. Cela montre à quel point il nous faut, lorsque nous discutons du budget, avoir, au fond, beaucoup d'humilité, avoir conscience que nous devons nous tenir à des règles de discipline très strictes. Il s'agit de faire en sorte de ne pas dépenser autant que nous le faisons et de ne pas accroître les prélèvements obligatoires comme nous le faisons. Il s'agit aussi de faire en sorte que les Français ne croient pas qu'il suffise de la volonté d'un gouvernement pour que la croissance et l'emploi soient au rendez-vous.
En effet, telle n'est pas la réalité ! La réalité, c'est une gestion rigoureuse. Je souhaite, pour ce qui me concerne, que le jugement porté, puisque nous portons un jugement sur le budget de 1997, ne soit pas manichéen et qu'il ne consiste pas à dire que ce qui a été fait avant n'a pas été sérieusement mené et que ce qui a été réalisé à partir du second semestre 1997 a été admirablement conduit. Si une politique très active de réduction de nos déficits n'avait pas été menée, notre pays n'aurait pas été qualifié pour l'euro. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je serai bref. Je commencerai par répondre aux propos du rapporteur général et de M. Fournier. Ils se sont livrés, avec un grand talent, je dois le reconnaître, à un exercice de « prophéties rétrospectives », démontrant qu'au mois d'avril 1997 la situation de l'économie française était bonne puisque l'économie repartait et que les finances publiques étaient dans une situation saine. Il est dommage que ces raisonnements qui sont développés aujourd'hui n'aient pas été portés à la connaissance des dirigeants de l'époque.
Comme vous, monsieur Lambert, je ferai acte de modestie en ce qui concerne l'influence du Gouvernement sur la croissance. Cependant, il est un cas où il a une influence certaine : un gouvernement peut briser net un élan de croissance retrouvée. Ce cas type, nous l'avons tous vécu à l'été 1995 lorsque deux points de TVA sont venus stopper net l'élan de la consommation des ménages qui repartait.
M. Paul Loridant. Très bien !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Il est possible d'arrêter la croissance - certains l'ont prouvé dans notre pays et à l'étranger. Peut-on tirer la croissance en quelque sorte comme on tire sur les lacets de ses chaussures ? Pas entièrement, mais je crois très sincèrement qu'au mois de juin et au cours de l'été 1997 nous avons donné un encouragement psychologique à la consommation. Nous avons su aussi - MM. Foucaud et Massion l'ont fort bien rappelé - donner un coup de pouce aux Français qui en avaient le plus besoin : les parents qui ont vu l'allocation de rentrée scolaire quadrupler, les personnes habitant les logements sociaux qui ont vu l'aide personnalisée au logement accrue, les jeunes qui étaient désespérés et qui ont vu le programme emplois-jeunes démarrer. S'agissant de la croissance, certes on ne peut pas tout faire, sauf peut-être dans le mauvais sens, à savoir arrêter celle-ci, mais la politique économique a tout de même une certaine influence.
Je dirai à MM. Foucaud et Massion, dont j'ai loué l'analyse claire du changement politique, économique et social intervenu pendant l'été, que le partage entre les salaires et les profits, qui s'était effectivement dégradé au détriment des salariés pendant la plus grande partie de l'actuelle décennie, a été stabilisé. En effet, en 1997, et, surtout en 1998, les salaires ont crû, globalement, comme la croissance.
Je dirai quelques mots à M. Fréville, car il a su trouver, dans le débat un peu formel - M. Massion l'a indiqué - auquel peut donner lieu un projet de loi de règlement, de quoi nous régaler. Il s'est livré à un exercice d'orfèvrerie comptable. Une heure serait nécessaire pour répondre à toutes les questions qu'il a posées. Je reviendrai sur un point. Je note au passage que toutes ses observations ont porté sur l'année 1998 et s'appuyaient sur le rapport préliminaire de la Cour des comptes, car me semble-t-il, sur l'année 1997, dans sa grande honnêteté, il ne voyait pas grand-chose à redire.
Monsieur le sénateur, en ce qui concerne les recettes de privatisation du GAN, seule la part du produit qui ne couvrait pas des garanties devait être reversée à l'Etat. Cela passait par une nécessité, à savoir attendre la certification des comptes de la structure de défaisance, la SGCP, que vous connaissez bien, certification qui a eu lieu le 22 avril 1999. Même si ces propos ont été cités par la Cour des comptes, cette nécessité comptable ne peut pas être qualifiée d'opaque ou être considérée comme faisant obstacle à l'information et au contrôle du Parlement.
S'agissant des investissements civils, nous aurons l'occasion d'y revenir lors du débat d'orientation budgétaire qui suivra l'examen du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1997. (Applaudissements sur les travées socialistes. - M. Paul Loridant applaudit également.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.

Article 1er



M. le président.
« Art. 1er. - Les résultats définitifs de l'exécution des lois de finances pour 1997 sont arrêtés aux sommes mentionnées ci-après.


CHARGES

(en francs)

RESSOURCES

(en francs)

A. - Opérations à caractère définitif


Budget général et comptes d'affectation spéciale

Ressources : Budget général (1) 1 651 805 473 252,99


A déduire : Dégrèvements et remboursements d'impôts - 265 594 888 806,17 Sous-total 1 386 210 584 446,82 Comptes d'affectation spéciale 89 254 875 423,50
Total» 1 475 465 459 870,32

Charges

Dépenses ordinaires civiles :
Budget général 1 639 280 565 494,76 A déduire : Dégrèvements et remboursements d'impôts - 265 594 888 806,17 Sous-total 1 373 685 676 688,59 Comptes d'affectation spéciale 18 068 484 953,44

Total1 391 754 161 642,03»

Dépenses civiles en capital : Budget général 99 497 214 595,03 Comptes d'affectation spéciale 69 208 465 615,14
Total168 705 680 210,17»

Dépenses militaires :
Budget général182 253 156 301,89

»

Totaux (budget général et comptes d'affectation spéciale)1 742 712 998 154,09

1 475 465 459 870,32

Budgets annexes

Aviation civile7 857 006 749,427 857 006 749,42
Journaux officiels1 017 898 968,961 017 898 968,96
Légion d'honneur122 325 754,29122 325 754,29
Monnaies et médailles805 507 256,49805 507 256,49
Ordre de la Libération4 249 451,004 249 451,00
Prestations sociales agricoles91 488 560 484,24
91 488 560 484,24

Totaux budgets annexes101 295 548 664,40

101 295 548 664,40

Totaux (A)1 844 008 546 818,49

1 576 761 008 534,72

Solde des opérations à caractère définitif (A)267 247 538 283,77»

B. - Opérations à caractère temporaire


Comptes spéciaux du Trésor
Comptes d'affectation spéciale29 155 875,02113 222 001,37
Comptes de prêts6 058 927 212,314 863 580 373,55
Comptes d'avances396 287 605 390,60396 457 537 692,23
Comptes de commerce (résultat net)- 410 057 479,47»
Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers (résultat net)66 265 958,65»
Comptes d'opérations monétaires, hors FMI (résultat net)- 933 642 842,80
»

Totaux (B)401 098 254 114,31

401 434 340 067,15

Solde des opérations à caractère temporaire, hors FMI (B)» 336 085 952,84
Solde d'exécution des lois de finances, hors FMI (A + B)266 911 452 330,93»
Solde d'exécution des lois de finances, hors FMI, hors FSC267 710 959 455,55

»



(1) Après déduction des prélèvements sur recettes de l'Etat (252 765 750 754,90 F) au profit des collectivités locales et des Communautés européennes.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 1er.

(L'article 1er est adopté.)


Article 2 et tableau A annexé

M. le président. « Art. 2. - Le montant définitif des recettes du budget général de l'année 1997 est arrêté à 1 651 805 473 252,99 francs. La répartition de cette somme fait l'objet du tableau A annexé à la présente loiVoir ce tableau dans le document n° 1277 AN (Annexes).

.. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 2 et le tableau A annexé.

(L'article 2 et le tableau A annexé sont adoptés.)

Article 3 et tableau B annexé

M. le président. « Art. 3. - Le montant définitif des dépenses ordinaires civiles du budget général de 1997 est arrêté aux sommes mentionnées au tableau ci-après. Les crédits ouverts sont modifiés comme il est dit au même tableau et répartis par ministère conformément au tableau B annexé à la présente loi (1). »


AJUSTEMENTS DE LA LOI DE RÈGLEMENT





DÉSIGNATION DES TITRES

DÉPENSES

(en francs)

Ouvertures de crédits
complémentaires

(en francs)

Annulations de crédits
non consommés

(en francs)

I. - Dette publique et dépenses en atténuation de recettes515 484 575 780,369 076 387 156,814 815 801 376,45
II. - Pouvoirs publics4 301 855 337,46» 2 588 662,54
III. - Moyens des services634 255 974 459,111 825 736 874,603 234 670 197,49
IV. - Interventions publiques485 238 159 917,833 771 180 276,50
1 422 091 778,67

Totaux1 639 280 565 494,7614 673 304 307,919 475 152 015,15

Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 3 et le tableau B annexé.

(L'article 3 et le tableau B annexé sont adoptés.)

Article 4 et tableau C annexé

M. le président. « Art. 4. - Le montant définitif des dépenses civiles en capital du budget général de 1997 est arrêté aux sommes mentionnées au tableau ci-après. Les crédits ouverts sont modifiés comme il est dit au même tableau et répartis par ministère conformément au tableau C annexé à la présente loi (1). »


AJUSTEMENTS DE LA LOI DE RÈGLEMENT





DÉSIGNATION DES TITRES

DÉPENSES

(en francs)

Ouvertures de crédits
complémentaires

(en francs)

Annulations de crédits
non consommés

(en francs)

V. - Investissements exécutés par l'Etat25 395 758 565,41» 35,59
VI. - Subventions d'investissement accordées par l'Etat74 100 619 223,17»2 185 591,83
VII. - Réparations des dommages de guerre836 806,45»
0,55

Totaux99 497 214 595,03»2 185 627,97

Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 4 et le tableau C annexé.

(L'article 4 et le tableau C annexé sont adoptés.)

Article 5 et tableau D annexé

M. le président. « Art. 5. - Le montant définitif des dépenses ordinaires militaires du budget général de 1997 est arrêté aux sommes mentionnées au tableau ci-après. Les crédits ouverts sont modifiés comme il est dit au même tableau et répartis conformément au tableau D annexé à la présente loiVoir ce tableau dans le document n° 1277 AN (Annexes).

.. »


AJUSTEMENTS DE LA LOI DE RÈGLEMENT





DÉSIGNATION DES TITRES

DÉPENSES

(en francs)

Ouvertures de crédits
complémentaires

(en francs)

Annulations de crédits
non consommés

(en francs)

III. - Moyens des armes et services106 259 876 299,668 064 040,46
1 046 051 987,80

Totaux106 259 876 299,668 064 040,461 046 051 987,80


Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 5 et le tableau D annexé.

(L'article 5 et le tableau D annexé sont adoptés.)

Article 6 et tableau E annexé

M. le président. « Art. 6. - Le montant définitif des dépenses militaires en capital du budget général de 1997 est arrêté aux sommes mentionnées au tableau ci-après. Les crédits ouverts sont modifiés comme il est dit au même tableau et répartis conformément au tableau E annexé à la présente loi (1). »


AJUSTEMENTS DE LA LOI DE RÈGLEMENT





DÉSIGNATION DES TITRES

DÉPENSES

(en francs)

Ouvertures de crédits
complémentaires

(en francs)

Annulations de crédits
non consommés

(en francs)

V. - Equipement75 061 310 366,040,201,16
VI. - Subventions d'investissement accordées par l'Etat 931 969 636,190,19
»

Totaux75 993 280 002,230,391,16


Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 6 et le tableau E annexé.

(L'article 6 et le tableau E annexé sont adoptés.)


Article 7 et tableau F annexé

M. le président. « Art. 7. - Le résultat du budget général de 1997 est définitivement fixé comme suit :
« Recettes 1 651 805 473 252,99 F
« Dépenses 1 921 030 936 391,68 F

« Excédent des dépenses sur les recettes 269 225 463 138,69 F
« La répartition des recettes et des dépenses fait l'objet du tableau F annexé à la présente loi (1). »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 7 et le tableau F annexé.

(L'article 7 et le tableau F annexé sont adoptés.)

Article 8 et tableau G annexé

M. le président. « Art. 8. - Les résultats des budgets annexes sont arrêtés aux sommes mentionnées au tableau ci-après. Les crédits ouverts sont modifiés comme il est dit au même tableau. Ces crédits sont répartis par budget conformément au tableau G annexé à la présente loi (1). »


AJUSTEMENTS DE LA LOI DE RÈGLEMENT





DÉSIGNATION DES BUDGETS

TOTAUX ÉGAUX
en recettes et en dépenses

(en francs)

Ouvertures de crédits
complémentaires

(en francs)

Annulations de crédits
non consommés

(en francs)

Aviation civile7 857 006 749,42198 804 078,0367 947 140,61
Journaux officiels1 017 898 968,9635 141 934,198 472 480,23
Légion d'honneur122 325 754,294 656 983,962 040 345,67
Monnaies et médailles805 507 256,4922 033 779,2148 435 723,72
Ordre de la Libération4 249 451,00566 089,40720 622,40
Prestations sociales agricoles91 488 560 484,24512 478 418,12
399 917 933,88

Totaux101 295 548 664,40773 681 282,91527 534 246,51


Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 8 et le tableau G annexé.

(L'article 8 et le tableau G annexé sont adoptés.)

Article 9 et tableau I annexé

M. le président. « Art. 9. - I. - Les résultats des comptes spéciaux du Trésor dont les opérations se poursuivent sont arrêtés, pour 1997, aux sommes mentionnées au tableau ci-après. Les crédits et les autorisations de découverts sont modifiés comme il est dit au même tableau et répartis par catégorie de comptes et ministère gestionnaire conformément au tableau I annexé à la présente loiVoir ce tableau dans le document n° 1277 AN (Annexes).
.. »


OPÉRATIONS DE L'ANNÉE 1997


AJUSTEMENTS DE LA LOI DE RÈGLEMENT




DÉSIGNATION

Dépenses

(en francs)

Recettes

(en francs)

Ouvertures de crédits
complémentaires

(en francs)

Annulations de crédits
non consommés

(en francs)

Autorisations
de découverts
complémentaires

(en francs)


I. - Opérations à caractère définitif
Comptes d'affectation spéciale85 947 677 576,4888 885 728 550,95700 536 230,94305 647 810,46»

II. - Opérations à caractère temporaire
Comptes d'affectation spéciale29 155 875,02113 222 001,37» 28 148 637,98»
Comptes de commerce42 270 779 041,1842 680 836 520,65» » »
Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers» 11 559 624,33» » »
Comptes d'opérations monétaires8 599 391 121,328 946 355 351,15» » 41 904 878 100,49
Comptes de prêts6 058 927 212,314 863 580 373,551,31900 000,00»
Comptes d'avances396 287 605 390,60396 457 537 692,2343 109 557 809,13108 952 418,53
»

Totaux453 245 858 640,43453 073 091 563,2843 109 557 810,44138 001 056,51

41 904 878 100,49

Totaux généraux539 193 536 216,91541 958 820 114,2343 810 094 041,38443 648 866,9741 904 878 100,49

« II. - Les soldes, à la date du 31 décembre 1997, des comptes spéciaux du Trésor dont les opérations se poursuivent sont arrêtés aux sommes ci-après et répartis, par ministère, conformément au tableau I annexé à la présente loi.


SOLDES AU 31 DÉCEMBRE 1997



DÉSIGNATION DES CATÉGORIES DE COMPTES SPÉCIAUX

Débiteurs

(en francs)

Créditeurs

(en francs)

Comptes d'affectation spéciale : opérations à caractère définitif et à caractère temporaire» 12 950 654 311,65
Comptes de commerce96 693 451,292 726 440 196,58
Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers178 705 577,31»
Comptes d'opérations monétaires41 904 878 100,4916 135 613 831,17
Comptes de prêts123 837 121 953,64»
Comptes d'avances113 173 459 213,03
»

Totaux279 190 858 295,7631 812 708 339,40


« III. - Les soldes arrêtés au II sont reportés à la gestion 1998, à l'exception d'un solde créditeur de 815 349 375,54 francs concernant les comptes d'opérations monétaires et d'un solde débiteur de 996 424 933,40 francs concernant les comptes de prêts qui font l'objet d'une affectation par l'article de transport aux découverts du Trésor. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 9 et le tableau I annexé.

(L'article 9 et le tableau I annexé sont adoptés.)

Article 10

M. le président. « Art. 10. - Les résultats des comptes spéciaux du Trésor définitivement clos au 31 décembre 1997 sont arrêtés aux sommes mentionnées au tableau ci-après. Les crédits sont modifiés comme il est dit au même tableau.


OPÉRATIONS DE L'ANNÉE


SOLDES AU 31 DÉCEMBRE 1997

AJUSTEMENTS DE LA LOI

de règlement







D É S I G N A T I ON

Dépenses

(en francs)

Recettes

(en francs)

Débit

(en francs)

Crédit

(en francs)

Ouvertures

(en francs)

Annulations

(en francs)


I. - Opérations à caractère définitif

Comptes d'affectation spéciale
902-18 Fonds pour la participation des pays en développement aux ressources des grands fonds marins» » » » » »
902-28 Fonds pour l'accession à la propriété967 000 343,50» » 12 564 044,62» 12 564 044,50
902-29 Fonds pour le logement des personnes en difficulté362 272 648,60369 146 872,55» 6 874 223,95155 387,50
77 882 738,90

Total1 329 272 992,10369 146 872,55» 19 438 268,57155 387,50
90 446 783,40

II. - Opérations à caractère temporaire

Comptes de règlement

avec les gouvernements étrangers

905-11 Opérations de liquidation de l'ancien secteur français de Berlin115 184 046,9837 358 464,00» 3 127 205,74»

»

Total général1 444 457 039,08406 505 336,55» 22 565 474,31155 387,5090 446 783,40

Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 10.

(L'article 10 est adopté.)

Article 11

M. le président. « Art. 11. - Le solde débiteur des pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat est arrêté au 31 décembre 1997 à la somme de 2 527 087 456,80 francs, conformément au tableau ci-après :


OPÉRATIONS

DÉPENSES

(en francs)

RECETTES

(en francs)

Annuités non supportées par le budget général ou un compte spécial du Trésor7 950 454 913,55»

Pertes sur remboursements anticipés de titres : - pertes sur titres repris en paiement d'impôts

129 448,00»
Pertes de change1 678 462,51»

Dotations aux amortissements. - Charges financières : - dotations aux amortissements des primes d'émission des obligations
2 370 089 043,72»
- dotations aux amortissements des suppléments résultant des indexations18 289 878,81»
Profits sur opérations réalisées par la Caisse d'amortissement de la dette publique (opérations sur BTAN)» 5 426 043 736,01

Pertes et profits divers sur emprunts et engagements : - pertes sur emprunts à long terme
4 279 615 025,87»
- profits divers sur emprunts à long terme» 6 010 579 494,60
- pertes sur BTAN1 470 199 462,70»
- profits sur BTAN» 2 864 454 500,00
- pertes diverses740 000 000,00»
- profits divers»

2 291 047,75

Totaux16 830 456 235,16

14 303 368 778,36

Solde2 527 087 456,80»

Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 11.

(L'article 11 est adopté.)


Article 12

M. le président. « Art. 12. - I. - Sont reconnues d'utilité publique, pour un montant de 676 628,40 francs, les dépenses comprises dans la gestion de fait des deniers de l'Etat, jugée par la Cour des comptes dans ses arrêts du 6 décembre 1995 et du 21 mai 1997, au titre du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
« II. - Sont reconnues d'utilité publique, pour un montant de 1 925 929,09 francs, les dépenses comprises dans la gestion de fait des deniers de l'Etat, jugée par la Cour des comptes dans ses arrêts du 11 septembre 1996 et du 12 novembre 1997, au titre du ministère de la défense. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 12.

(L'article 12 est adopté.)

Article 13

M. le président. « Art. 13. - I. - Les sommes énumérées ci-après, mentionnées aux articles 7, 9 (III) et 11, sont transportées en augmentation des découverts du Trésor :

« Excédent des dépenses sur les recettes du budget général de 1997269 225 463 138,69 F
« Remises de dettes aux pays les moins avancés996 424 933,40 F
« Pertes et profits sur emprunts et engagements2 527 087 456,80 F
« Total I. - Augmentation des découverts du Trésor272 748 975 528,89 F


« II. - Les sommes mentionnées ci-après et visées aux articles 9 (III) et 10 sont transportées en atténuation des découverts du Trésor :

« Résultat net du compte spécial du Trésor "Pertes et bénéfices de change" soldé chaque année815 349 375,54 F
« Résultat net des comptes spéciaux clos au 31 décembre 199722 565 474,31 F
« Total II. - Atténuation des découverts du Trésor837 914 849,85 F
« Total net à transporter en augmentation des découverts du Trésor (I - II)271 911 060 679,04 F »

Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 13.

(L'article 13 est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.
En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public est de droit.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions règlementaires.

(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.) M. le président.Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 102:

Nombre de votants 315
Nombre de suffrages exprimés 315
Majorité absolue des suffrages 158
Pour l'adoption 315

Le Sénat a adopté. (Applaudissements.)
M. Emmanuel Hamel. Saluez notre sens de l'Etat, monsieur le ministre !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Je le salue, monsieur le sénateur !

9

DÉCÈS D'UN ANCIEN SÉNATEUR

M. le président. J'ai le regret de vous faire part du décès de notre ancien collègue André Gaspard, qui fut sénateur représentant les Français établis hors de France en 1998.

10

DÉBAT D'ORIENTATION BUDGÉTAIRE

Débat sur une déclaration du Gouvernement

M. le président. L'ordre du jour appelle une déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, d'orientation budgétaire.
La parole est à M. le ministre.
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, nous allons avoir l'occasion de passer quelques heures ensemble pour débattre des orientations budgétaires, ce dont je me réjouis.
Je voudrais, en commençant, saluer l'ensemble des sénateurs et sénatrices ici présents, car, bien que les parlementaires soient moins nombreux au Sénat qu'à l'Assemblée nationale, j'observe qu'il y a plus de sénateurs en séance publique pour suivre ce débat qu'il n'y avait de députés pour la même occasion, ce qui montre l'intérêt que la Haute Assemblée porte à la discussion budgétaire en général et à ses orientations en particulier.
J'en profite pour vous remercier du vote que le Sénat vient d'émettre sur la loi de règlement pour 1997, vote qui me paraît de bon augure pour la loi des finances initiale de l'an 2000. Finalement, il y aurait quelque illogisme à être à ce point d'accord avec la loi de finances lorsqu'elle est exécutée et à ce point opposé lorsqu'elle est en formation ! (Sourires.)
M. Philippe Marini, rapporteur de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Ce n'est pas du tout la même chose !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Dans ce débat d'orientation budgétaire, ne vous attendez pas à de quelconques révélations ! Christian Sautter et moi-même sommes surtout là pour écouter l'opposition et la majorité, que cette dernière soit sénatoriale ou nationale, et pour exposer les grandes lignes de la politique budgétaire du Gouvernement, les décisions fiscales, dont chacun est si friand, n'intervenant que plus tard dans le processus, au mois de juillet ou d'août. Le débat ne peut donc évidemment pas en rendre compte aujourd'hui.
L'axe principal de la politique du Gouvernement en matière économique est la recherche de la croissance. Un groupe parlementaire particulier, à l'Assemblée nationale, me reprochait de m'être arrêté au mot « croissance », et de ne pas y avoir accolé l'adjectif « durable ». Je sais que, au Sénat, la représentation de ce groupe est moindre. Néanmoins, je tiens à enrichir le débat à mesure qu'il se développe : pour vous montrer à quel point, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, nous écoutons les parlementaires, je parlerai dorénavant de « croissance durable » ! (Sourires.)
C'est bien cette croissance que le Gouvernement recherche avant tout, considérant qu'il ne s'agit en rien d'une donnée résultant de situations internationales incontrôlées.
En effet, si la croissance est certes influencée par la situation internationale, elle ne découle pas uniquement de cette dernière ! C'est un objectif que la politique du Gouvernement doit fixer. Il est de sa responsabilité de faire en sorte que, dans un environnement international donné, la croissance soit la plus forte possible.
Le Gouvernement, sans être particulièrement satisfait des résultats - on pourrait toujours espérer mieux - constate que, depuis 1997, où l'axe de la recherche de la croissance la plus forte possible trace la voie de sa politique économique, la croissance est, sinon suffisante, du moins, dans une certaine mesure, au rendez-vous, si l'on compare aux taux de croissance du passé les taux de croissance enregistrés à la fin de 1997, en 1998 - nous avons eu, en 1998, la plus forte année de croissance de la décennie avec 3,2 % - et même en 1999. De même, si je compare ce chiffre avec celui de nos voisins, ce qui est sans doute le meilleur moyen de supprimer l'effet de l'environnement international - nos voisins britanniques, qui, il est vrai, sont dans un cycle conjoncturel différent, et nos voisins allemands ou italiens, qui sont dans le même cycle conjoncturel que nous, anticipent pour 1999 une croissance relativement modeste, entre 1 % et 1,5 %, alors que nous avons une fourchette de 2,2 % à 2,5 % - lorsque je vois comment, en 1998 - ce sont non plus des prévisions mais des réalisations - la croissance française a été de 0,8 point à 1,2 point supérieur à celle de ses grands voisins européens, je me dis qu'à conjoncture grosso modo équivalente à celle de l'Allemagne, de l'Italie et du Royaume-Uni, nous avons eu une performance de croissance sensiblement supérieure qui doit s'expliquer, au moins en partie, par des éléments de politique économique conduits différemment.
Pour autant, il n'y a aucune raison de s'estimer satisfait. Cette croissance forte conduit, certes, à une baisse du chômage mais cette dernière est encore très insuffisante. Nous devons donc continuer de rechercher la croissance la plus forte possible qui, associée à d'autres éléments de la politique de l'emploi, permettra de faire régresser massivement le chômage, car, finalement, aujourd'hui, il ne peut y avoir d'autre objectif à une politique gouvernementale dans un pays comme le nôtre que le recul massif du chômage.
S'agissant du débat qui va nous occuper, je voudrais dire quelques mots sur la méthode.
Mesdames, messieurs les sénateurs, vous disposez d'un nouvel ensemble de documents d'orientation budgétaire que Christian Sautter et moi-même avons voulu plus léger en volume mais mieux rempli que par le passé : plus d'analyses et moins d'aspects factuels. Je ne sais s'il vous donne satisfaction : vous nous le direz ; en tout cas, nous nous considérons à votre disposition pour enregistrer année après année toutes les améliorations que vous pourrez souhaiter dans le document qui doit nourrir nos débats.
Outre un nouveau document, il existe également une nouvelle procédure.
En effet, il nous apparaît que, si le débat d'orientation budgétaire est limité à la loi de finances à venir, le contenu est inévitablement un peu décevant, précisément parce que ce projet de loi n'est pas encore achevé dans sa préparation ; il convient donc d'essayer d'étendre ce débat vers le passé, en tirant le bilan et les leçons des expériences qui ont pu se dérouler au cours des deux, trois ou quatre dernières années, et vers l'avenir, en tirant profit de la projection triennale que, chaque année, comme cela a été le cas à la fin de 1998, nous serons amenés à déposer auprès de l'Union européenne dans le cadre de l'euro 11, qui a pour vocation d'analyser nos projections budgétaires et nos perspectives à trois ans. C'est donc sur une période plus vaste, vers le passé comme vers l'avenir, que je voudrais situer notre débat.
Enfin, le contexte de ce débat d'orientation budgétaire est également nouveau, puisque c'est le premier débat que nous avons depuis que l'euro est notre monnaie, ce changement entraînant énormément de conséquences en matière de conduite de la politique économique et de coordination des politiques économiques européennes. Je serai très heureux, au cours du débat, de répondre à d'éventuelles questions sur ce point. Il est clair que nous ne pouvons pas avoir la même monnaie que les dix pays qui nous entourent - ceux avec lesquels nous sommes économiquement les plus liés, bien entendu - sans que cela ait des conséquences sur la façon de préparer notre budget. Chacun ne doit pas élaborer son budget dans son coin sans tenir compte de ce que font les autres. Nous avons partie liée et, de ce fait, nous devons coordonner le plus possible nos actions.
Cela ne se fera d'ailleurs pas sans apprentissage. C'est un exercice que personne n'a jamais réalisé dans le passé. La France s'y entraîne avec ses voisins, semaine après semaine, mois après mois. Sans doute nous faudra-t-il encore du temps pour parvenir à une sorte de régime de croisière en matière de coordination de nos politiques économiques. Nous n'en sommes pas encore là.
Mais chaque mois qui passe approfondit cette coordination, la renforce, et, évidemment, cela change le cadre dans lequel nos discussions peuvent se dérouler. C'était, me semble-t-il, évident pour chacun d'entre nous, mais cela devient maintenant une réalité.
Après avoir dit quelques mots des deux ans qui viennent de s'écouler, j'évoquerai les perspectives. C'est ensuite Christian Sautter qui traitera des dépenses.
Sans nullement vouloir m'en glorifier - je le dis simplement parce que je crois que telle est la réalité - j'estime que les deux ans qui viennent de s'écouler se caractérisent par la fidélité du Gouvernement à la parole donnée. C'est vrai dans la plupart des domaines, et je ne citerai que trois exemples parmi les plus importants.
Le premier exemple est celui de l'emploi et du partage de la valeur ajoutée.
Nous avions prévu pour 1998 - cela figure dans tous les documents et rapports économiques et financiers de la loi de finances pour 1998 - la création de 200 000 emplois et une croissance du pouvoir d'achat de 1,2 %. En fait, selon les résultats définitifs de 1998, 300 000 emplois ont été créés et le pouvoir d'achat a augmenté de 2,5 %. Si l'on tient compte de l'effet combiné d'une hausse de 2,5 % du pouvoir d'achat individuel et de l'augmentation des effectifs, puisque l'emploi a crû, la masse salariale aura progressé au total de 3,4 %, en pouvoir d'achat bien entendu.
Voilà qui conduit à un élément extrêmement important de l'analyse macro-économique pour notre pays : pour la première fois depuis de très longues années, le partage de la valeur ajoutée a cessé de se déformer au détriment des salaires et en faveur des profits, il s'est stabilisé.
C'est l'un des éléments tout à fait majeurs de la politique du Gouvernement que de faire que les parts respectives des salaires et des profits ne continue pas de se déformer ! En 1998 - nous verrons pour 1999 -, cet objectif a été atteint, et sans doute explique-t-il une bonne part de la tenue de la consommation à partir de la production et de la croissance économique. Les choix de politique économique qui avaient été faits en la matière se trouvent aujourd'hui confortés !
Le deuxième exemple concerne la réduction des déficits.
C'est un débat sur lequel nous allons sans doute revenir, et j'ai entendu, dans une salle contiguë à cet hémicycle, qu'il a déjà été ouvert tout à l'heure, comme il est normal, à l'occasion de la discussion du projet de loi de règlement pour 1997.
Loin des polémiques, je voudrais juste souligner quelques faits.
En termes de réduction absolue des déficits, en tenant compte des effets conjoncturels liés à la croissance, qui existent évidemment, notre pays a obtenu en 1998 les meilleurs résultats, loin devant l'Espagne, l'Italie ou l'Allemagne. Et il en sera de même, selon les chiffres de la Communauté européenne, en 1999, à cette réserve près que nous ne sommes qu'au milieu de l'année ; toutefois, si l'année se poursuit comme elle a commencé et si, comme l'indiquent les prévisions de l'Union européenne, la conjoncture évolue normalement, nous serons dans la même situation qu'en 1998.
Souvent, j'entends dire que la croissance contribue à ce résultat. Certes ! C'est d'ailleurs même en partie pour cela qu'elle est nécessaire. Mais on ne peut pas s'arrêter là et il nous faut regarder ce qui se passe hors croissance. C'est légitime ! On appelle cela, vous le savez, puisque vous êtes tous des experts, le « déficit structurel ». Or c'est ce déficit qu'il faut parvenir à réduire.
Si l'on procède à cet exercice, on s'aperçoit alors - je cite là les calculs du Fonds monétaire international, qui, généralement, n'est pas tendre, en matière de finances publiques, avec la France - que la réduction du déficit structurel est de 0,2 point en moyenne en Europe, et qu'elle atteint 0,5 point en France. C'est, à nouveau, le chiffre le plus élevé en Europe.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous revenons de loin !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Au-delà des polémiques partisanes, il faut donc faire litière de cet argument qui voudrait que le déficit budgétaire ne décroisse que grâce à la croissance, qu'il ne vise en rien les structures et qu'un retournement de conjoncture nous mettrait dans la même situation que celle que nous avons heureusement quittée. Il n'est pas vrai de dire cela, pas plus que l'on ne peut soutenir que le problème est derrière nous.
La réduction du déficit structurel doit se poursuivre, et elle se poursuivra à un rythme que le Gouvernement estime compatible avec le soutien de la croissance. Mais il faut regarder les chiffres en face : le déficit structurel baisse en France plus que partout ailleurs chez nos partenaires.
On nous dira que nous sommes partis de plus loin, mais c'est un argument à double tranchant quand il vient de la majorité sénatoriale car, s'il minimise l'effort réalisé par le Gouvernement, il conduit aussi à regarder avec plus de sévérité les résultats obtenus par la majorité précédente.
En fait, tout cela doit être relativisé car, au début de l'année 1998, nous avions approximativement le même déficit que l'Allemagne, à 0,2 % ou 0,3 % près. Les efforts relatifs peuvent donc véritablement être comparés sans que les chiffres soient faussés : nous étions à 3 % à la fin de l'année 1997, tandis que les Allemands étaient à 2,7 % - ce qui n'est pas fondamentalement différent - et c'est à partir de ces chiffres-là que nous avons enregistré une beaucoup plus grande réduction du déficit absolu et du déficit structurel que nos voisins allemands, que l'on prend pourtant souvent pour référence.
Alors que l'objectif, en termes de déficit, était fixé à 3 % pour 1997, il a finalement été réalisé à 3 %. Et je n'entre pas dans tout le débat que vous avez eu tout à l'heure, il est derrière nous.
L'objectif de 1998 était de 3 %. Mais ce ne sont pas les mêmes 3 %, parce qu'il n'y a plus la soulte de France Télécom ; en réalité, cela marque donc bien une diminution. Or la réalisation a été de 2,9 %, et les nouveaux chiffres nationaux prévoient même 2,7 %, vous le savez.
L'objectif de 1999 est fixé à 2,3 %, et il sera tenu. Si la croissance est meilleure que nous l'espérons et la sortie du trou d'air plus rapide qu'elle ne s'opère aujourd'hui, alors peut-être sera-t-il même inférieur à 2,3 % ; je n'en sais rien, mais, en tout cas, il ne sera pas supérieur.
Trois années consécutives, le déficit sera donc exactement celui qui avait été prévu, voire meilleur, ce qui explique d'ailleurs une part des performances que j'évoquais tout à l'heure et que le FMI a enregistrées.
J'en viens au troisième exemple, après l'emploi et la réduction du déficit. Nous avions dit, lors de la campagne électorale - je me tourne là vers la minorité du Sénat -, que nous rééquilibrerions la fiscalité des revenus du capital par rapport à celle des revenus du travail.
Au total, les prélèvements sur les revenus du capital ont en effet augmenté de 3,9 % à 10 % au titre des transferts de cotisation de CSG des salaires vers les revenus de placements et les revenus du patrimoine.
L'assurance-vie, qui constituait une évasion trop facile et anormale, aussi bien en matière d'impôts sur le revenu qu'en matière de droits de succession, est rentrée dans le rang, ce qui a contribué à ce rééquilibrage.
Le seuil d'exonération des plus-values est passé de 100 000 francs à 50 000 francs, alors qu'il y a encore deux ans il était à 350 000 francs.
Dans le même mouvement, toutes les plus-values des entreprises sont désormais taxées au taux normal de l'impôt sur les sociétés.
Au total, le prélèvement sur les revenus du capital a donc augmenté de 40 % alors que, dans le même temps, le prélèvement sur les revenus du travail baissait puisque, comme chacun le sait, l'opération consistant à transférer des cotisations sociales sur la CSG a donné aux salariés un gain de pouvoir d'achat de 1,1 %.
Je n'ouvre pas le débat sur le point de savoir si l'on apprécie ou non cette politique, j'indique simplement au Sénat que, ce faisant, le Gouvernement a rempli l'engagement politique qu'il s'était fixé et a tenu la parole donnée.
Le Conseil des impôts, organisme dépendant de la Cour des comptes, et donc indépendant du Gouvernement, a récemment porté un jugement positif sur cette évolution, considérant que le rééquilibrage était maintenant atteint. Je partage son opinion.
Nous avions besoin de rééquilibrer le dispositif, ce que nous avons fait. Il n'est donc plus nécessaire de changer à l'avenir le curseur dans la répartition entre taxation des revenus du capital et taxation des revenus du travail.
Nous avions déclaré que nous baisserions les impôts pour les ménages moyens et modestes. Nous l'avons fait ! Sans doute encore insuffisamment, mais, au cours de ces deux dernières années, une baisse de la TVA a été opérée pour 13 milliards de francs et d'autres baisses d'impôts, qui sont parfois moins perceptibles - sauf pour ceux qui en bénéficient ! - sont engagées.
Par exemple, lorsque la majorité est revenue à l'Assemblée nationale sur la limitation des dégrèvements dont bénéficient les redevables de la taxe d'habitation, permettant ainsi à 800 000 familles de payer moins de taxe d'habitation en 1998 qu'en 1997, elle a contribué à baisser les impôts pour les ménages modestes et moyens.
Nous avions dit que nous réformerions la taxe professionnelle, notamment en diminuant la part qui frappe les salaires. Nous l'avons non pas diminuée, mais supprimée progressivement : cette mesure s'étalera sur cinq ans, mais, d'ores et déjà, trois quarts des entreprises ont vu la part de leur taxe professionnelle assise sur les salaires supprimée. Comme cet avantage s'est manifesté lors du paiement de taxe professionnelle intervenant le 15 juin, j'attends de la prochaine enquête sur le moral des chefs d'entreprises, notamment de PME, un effet sans doute plus sensible encore qu'il ne l'a été dans le passé, parce que c'est tout de même au moment où l'on signe les chèques que l'on se rend compte que les allégements sont là.
Nous avions dit que nous baisserions les droits de mutation à titre onéreux pour dynamiser le marché immobilier. Nous l'avons fait, puisque ces droits ont diminué de 20 %. Vous avez ainsi pu constater qu'en 1998 le marché immobilier avait enregistré 3,5 % de hausse des transactions par rapport à 1997, soit la plus forte hausse depuis dix ans, et les professionnels affirment que le marché devrait croître fortement cette année. Au demeurant, au cours du seul premier trimestre de 1999, il a augmenté de 2,5 % en volume. Nous verrons si cette croissance se poursuit au même rythme pendant le reste de l'année, mais les professionnels s'y attendent et estiment à 10 000 le nombre d'emplois qui seront ainsi créés.
Si l'on ajoute à toutes ces mesures la suppression de petits impôts obsolètes qui gênaient des millions de familles sans pour autant rapporter beaucoup à l'Etat - je pense à la suppression de la taxe sur les cartes d'identité ou sur les permis de conduire et à d'autres petits impôts - il en résulte un ensemble qui démontre que la majorité - celle qui a été élue à l'Assemblée nationale - remplit petit à petit son programme et tient la parole donnée.
Pour clore le chapitre de la fiscalité, il faudrait évoquer la simplification qui, pour être insuffisante, - très insuffisante même - n'en est pas moins, vous le savez, déjà à l'oeuvre. J'en veux pour preuve le fait que les contribuables rempliront cette année 15 millions de formulaires de moins que l'année dernière - 15 millions de formulaires ! - et ce mouvement va naturellement se poursuivre dans les années qui viennent.
Qu'en sera-t-il l'année prochaine de ces trois sujets, l'emploi, le déficit, la fiscalité ?
Sur l'emploi, chacun comprendra qu'il est difficile de se prononcer tant que la prévision de croissance pour 2000 n'est pas arrêtée. Or elle ne le sera qu'assez tard cette année, car j'entends profiter des dernières semaines du mois d'août pour établir cette estimation. En effet, même s'il s'agit toujours d'un art délicat, il a rarement été aussi difficile d'établir une prévision un peu fiable tant l'année écoulée a été secouée par les soubresauts successifs de la crise asiatique, de la crise russe puis de la crise financière qui en a découlé en octobre.
Pour ces raisons, nous ne saurons ce qu'aura réellement été la croissance en 1999 qu'en nous rapprochant de la fin de l'année. J'ai en effet maintenant suffisamment d'expérience pour savoir ce qu'il en est d'une prévision arrêtée au mois d'août : si une crise survient en septembre - ce fut le cas de la crise bancaire - la critique ne manque pas de fuser pour nous reprocher de ne pas avoir intégré ces éléments.
Si nous avons retenu le chiffre de 2,7 % pour 1999, c'est faute d'avoir prévu que se succéderaient la crise russe, puis la crise financière d'octobre. Il convient donc d'être prudent, et de fixer le taux de croissance pour l'année prochaine le plus tard possible.
Les conséquences sur l'emploi sont, je l'ai dit, difficiles à mesurer. En tout cas, nous préparons le budget avec une hypothèse minimale de croissance de 2,5 %, chiffre qui me paraît constituer la borne inférieure. L'emploi devrait alors croître de 2 % et, bien sûr, si la croissance est plus forte, l'emploi croîtra davantage !
Si la croissance est de 2,5 % et si, comme Christian Sautter et moi-même l'avons prévu dans notre projection triennale, nous parvenons à garder jusqu'en 2002 une croissance comprise entre 2,5 % et 3 % - ce qui correspond au potentiel de l'économie française et il n'y a aucune raison de ne pas le réaliser -, nous aurons alors créé 1,5 million d'emplois pendant la législature, dont 500 000 existent déjà depuis juin 1997, qu'il faut comparer aux 20 000 emplois nets créés pendant la législature précédente.
En matière de fiscalité, l'appréciation des marges subit le même aléa que celle de la croissance : si marges il y a, elles devront être affectées à la baisse des impôts, et plus précisément aux impôts que paient les familles.
D'ores et déjà, certains impôts baisseront en 2000, car quelques-unes des décisions qui ont été prises l'année dernière prendront alors effet. Ces décisions concernent les entreprises, avec la surtaxe de l'impôt sur les sociétés et les mesures relatives à la taxe professionnelle, ainsi que les ménages, avec les baisses de TVA qui ont été votées l'année dernière mais qui ne produiront leur plein effet que l'année prochaine, pour quelque 4 milliards de francs, avec le rétablissement de l'abattement de 10 % dont bénéficiaient les retraités et que M. Juppé avait supprimé - les retraités paieront donc, l'année prochaine, 1 milliard de francs d'impôts de moins - mais aussi avec l'abattement sur le conjoint survivant, qui ne commencera à jouer que l'année prochaine et qui représente une baisse de 200 millions de francs. De la sorte, même si la loi de finances pour 2000 ne contient aucune mesure fiscale, il est d'ores et déjà acquis que les impôts baisseront. Des mesures fiscales nouvelles sont envisageables en fonction des marges nouvelles qui apparaîtront, lesquelles dépendront de la prévision de croissance. Nous aurons évidemment l'occasion d'en reparler.
Quant à la simplification, celle-ci va également se poursuivre, puisque Christian Sautter et moi-même avons annoncé, pour l'année prochaine, la mise en place d'une déclaration exprès sur le revenu : ce système consiste, fondamentalement, à utiliser les informations dont disposent les services fiscaux pour préremplir les déclarations, de sorte que les contribuables - en tout cas la majorité d'entre eux, et notamment tous les salariés - n'auront qu'à vérifier et signer et non plus à remplir leur déclaration d'impôt. Il s'agit d'une très grande simplification, et pour les contribuables et pour les services fiscaux ! Par conséquent, en termes d'efficacité, il s'agira d'un mouvement comme nous n'en avons pas connu depuis des décennies en matière d'impôt sur le revenu.
Enfin, s'agissant des déficits, où allons-nous ?
Avec une croissance de 2,5 %, le déficit devrait passer à 2 % en 2000. Et, si la croissance est plus élevée, bien évidemment, le déficit sera plus bas ! Imaginons que la croissance s'élève à 3 % : le déficit devrait pouvoir atteindre 1,7 %, selon la prévision que nous avons établie dans notre projection triennale.
Encore une fois, je ne sais pas ce qu'il en sera exactement. Toutefois, ce qui est certain - et c'est ce qui fonde aujourd'hui la politique budgétaire du Gouvernement, ce qui me semble être un changement important dans la pratique budgétaire - c'est que la norme des dépenses est fixée. Si la conjoncture s'améliore, le supplément de recettes qui découlerait de recettes fiscales accrues sera affecté non pas à l'augmentation de la dépense, mais soit à la baisse des déficits soit à la baisse des impôts, selon le choix politique que le Gouvernement et sa majorité voudront faire à ce moment-là.
La norme d'évolution des dépenses pour l'année 2000 a été fixée, vous le savez, à 0 % en volume - Christian Sautter y reviendra plus en détail - ce qui devrait effectivement nous permettre d'avoir, comme je l'ai dit tout à l'heure, quelques marges - mais attendons de savoir exactement lesquelles ! - pour augmenter l'effet de baisse des impôts entraîné par des mesures de 1999 à effet 2000.
Avant d'en terminer, mesdames, messieurs les sénateurs - j'ai déjà été beaucoup trop long - je tiens à évoquer d'un mot deux questions qui donnent souvent lieu à débat et que je souhaite dépassionner avant même qu'elles ne soient abordées ici. Il s'agit, d'abord, de la dette.
J'ai dit, dès l'automne 1997, que mon objectif était de faire baisser le ratio aides publiques/PIB, qui, dans notre pays, croît depuis vingt ans. A la même époque, j'ai dit que je fixais le sommet en 2000, après quoi cela décroîtrait.
A mesure que nous nous rapprochons de l'échéance, cette prévision doit être affinée. Je confirme que 2000 sera l'année sommet et que nous aurons ensuite à enregistrer, si la politique budgétaire que je conduis se poursuit dans les mêmes conditions, une diminution régulière de ce ratio aides publiques/PIB, qui me semble être l'élément le plus significatif, à long terme, de la façon dont notre pays est conduit, de la façon dont il couvre ses dépenses et de la part des dépenses qu'il reporte sur les générations futures.
L'appréciation de cette évolution sera quelque peu perturbée par la révision du mode comptable. L'harmonisation européenne en matière comptable conduit en effet à inclure dans la dette des éléments que la comptabilité publique française n'y faisait pas figurer. La dette, qui va plafonner, puis baisser, augmentera donc légèrement. Mais cela ne changera rien à la tendance. En « rétropolant » la série, on constatera que c'est la même que préalablement, quelque peu décalée vers le haut.
Le mouvement reste, par conséquent, le même, et c'est bien à partir de l'an 2000 que notre pays verra décroître le ratio aides publiques/PIB.
La seconde question sur laquelle je veux apporter une précision, c'est celle du niveau des dépenses.
J'entends, je lis parfois - sans doute sous des plumes mal informées ! - que la dépense augmente. Et de citer des chiffres en milliards de francs !
Certes, en milliards de francs, la dépense publique augmente : à mesure que le pays s'enrichit, que le PIB se développe, la dépense s'accroît.
La véritable question est de savoir si elle augmente plus vite ou moins vite que le PIB, et donc si la part de la dépense publique dans le PIB décroît.
Que le montant de la dépense publique augmente en milliards de francs n'est, au demeurant, pas surprenant, ne serait-ce qu'à cause de l'inflation. Donner un sens à cette augmentation serait d'ailleurs une critique injuste adressée aux majorités précédentes. En effet, si la dépense publique a augmenté de 131 milliards de francs en 1993-1994 et de 69 milliards de francs en 1995-1996, elle a progressé de seulement 49 milliards de francs en 1997-1998.
On me répondra immédiatement que l'inflation était alors plus forte, et l'on aura raison. Mais c'est bien la raison pour laquelle les données en milliards de francs n'ont pas beaucoup de sens.
Dès lors, comment peut-on apprécier correctement l'évolution de la dépense publique ? De deux manières, qui se recoupent.
La première consiste à prendre en compte la croissance en volume de la dépense publique - c'est là une méthode sérieuse - et la seconde à considérer l'évolution de la part de la dépense publique dans le PIB.
Si l'on s'en tient à la croissance en volume de la dépense publique, on constate qu'elle a été de 2 % en 1993-1994, de 1,8 % en 1995-1996 et qu'elle a été nulle en 1997-1998. De ce point de vue, on ne peut pas dire que la croissance de la dépense publique soit patente !
Et si l'on envisage la part de la dépense publique dans le PIB - autre manière de regarder la même chose ! - on voit qu'elle a augmenté de 1,2 point de PIB en 1993-1994, de 0,4 point en 1995-1996 et qu'elle a baissé de 1,4 point en 1997-1998. Donc, là encore, que l'on prenne les chiffres comme on veut, il est clair qu'à l'arrivée, la dépense publique a plutôt tendance à décroître.
Nous allons débattre de toutes ces questions. Ce débat est fait pour cela. Je souhaite, si vous le voulez bien, que, sur le ton traditionnellement serein et averti des discussions dans la Haute Assemblée, nous puissions mettre au clair un certain nombre de nos différends, de sorte que le Gouvernement puisse en tirer la substantifique moelle dans la préparation de son projet de loi de finances pour l'an 2000, dont les principes que je viens d'évoquer vont être détaillés plus avant en matière de dépense par M. Christian Sautter. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur certaines travées du groupe communiste républicain et citoyen.)

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SOUHAITS DE BIENVENUE
À UNE DÉLÉGATION PARLEMENTAIRE
DU VIETNAM

M. le président. Mes chers collègues, j'ai le plaisir de saluer la présence, dans notre tribune officielle, d'une délégation de députés de l'Assemblée nationale de la République socialiste du Vietnam, conduite par M. Nguyen Ngoc Tran, vice-président de la commission des affaires étrangères.
J'espère que les nombreux entretiens auxquels participeront nos collègues leur permettront d'approfondir leur connaissance des questions relatives à l'organisation de la recherche et à la protection de l'environnement, et d'établir de fructueux contacts avec les responsables français de ces secteurs.
Cette visite, organisée sur l'invitation du Sénat dans le cadre de la coopération interparlementaire, illustre, une nouvelle fois, l'étroite collaboration de nos deux assemblées. Celle-ci ne cesse de se renforcer depuis la création du groupe d'amitié France-Vietnam par notre président, M. Christian Poncelet, qui veille toujours, en sa qualité de président d'honneur du groupe, au plein succès de ces rencontres.
Au nom de la Haute Assemblée, je souhaite donc à nos collègues vietnamiens, accompagnés de notre excellent collègue Jacques Oudin, la bienvenue. Je forme des voeux pour que leur séjour en France contribue à renforcer les liens d'amitié entre nos deux pays.
Puissiez-vous retourner dans votre pays, chers amis, avec le meilleur souvenir de la France ! (M. le ministre, M. le secrétaire d'Etat, Mmes et MM. les sénateurs se lèvent et applaudissent.)

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DÉBAT D'ORIENTATION BUDGÉTAIRE

Suite d'un débat
sur une déclaration du Gouvernement

M. le président. Nous reprenons le débat d'orientation budgétaire consécutif à une déclaration du Gouvernement.
Dans la suite du débat, la parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je concentrerai mon propos sur un sujet quelque peu controversé : la dépense publique.
C'est un thème qui prête assez facilement à la caricature, caricature qui n'a pas sa place dans la Haute Assemblée et en vertu de laquelle, si je me fie à ce que l'on peut lire ici ou là, la droite serait par principe défavorable à la dépense publique, qu'elle réduirait dès qu'elle exerce des responsabilités, alors que la gauche serait par réflexe favorable à la dépense publique, qu'elle augmenterait dès qu'elle est au gouvernement. Le présent débat d'orientation budgétaire, qui nous permet de faire le bilan de deux années de gestion budgétaire sérieuse et de couvrir les trois années à venir, fera justice de ces caricatures.
Je commencerai par faire un éloge rapide de la bonne dépense publique.
Chacun connaît l'apport que peut représenter la dépense publique dans le domaine social, dans le domaine culturel, dans le domaine de l'aménagement du territoire. J'ai d'ailleurs noté qu'au moment où se négocient les contrats de plan entre l'Etat et les régions, nombreuses sont les voix qui s'élèvent, sur toutes les travées, pour souhaiter que la participation de l'Etat soit encore plus ambitieuse que celle que le Premier ministre a récemment arrêtée !
Ce que je veux démontrer ici, c'est qu'une certaine dépense publique peut contribuer à l'efficacité économique de notre pays, mais aussi que, pour que la gestion de la dépense publique soit efficace, il convient, comme l'a dit M. le ministre à l'instant, qu'elle respecte une norme d'évolution.
Une dépense publique efficace peut être une contribution et non pas une entrave à la compétitivité de notre économie. En effet, lorsqu'une entreprise investit, elle ne mesure pas seulement le montant de l'impôt qu'elle paie ; elle compare aussi le montant de cet impôt, bien public qui contribue à sa propre activité, que ce soit l'usage des espaces urbains, des routes, des voies ferrées, la qualité de la formation de la main-d'oeuvre ou la densité des laboratoires et des télécommunications, bref, sont ce qui fait la qualité de la vie dans notre pays.
Si notre pays a la médaille d'argent en matière d'accueil des investissements étrangers, c'est, en partie, parce que nos services publics sont de qualité et sont appréciés comme tels non seulement par nos entrepreneurs et, bien sûr, nos concitoyens, mais aussi par les étrangers, qui font des comparaisons entre les différents pays européens.
Cette efficacité de la dépense publique, nous entendons la préserver et l'accroître au cours des années à venir. Nous avons déjà débattu de la dépense publique au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 1999. La commission des finances du Sénat, avec un certain courage, je dois le dire, avait défendu un contre-projet de budget qui consistait à réduire les dépenses de l'Etat de 28 milliards de francs.
Cela s'était traduit, dans ce contre-budget - ce budget alternatif, je crois, monsieur le rapporteur général (M. Philippe Marini, rapporteur général, acquiesce) - par des coupes massives dans des dépenses à nos yeux prioritaires, dans de bonnes dépenses, des dépenses pour l'emploi et contre l'exclusion.
Nous aurons donc l'occasion de reprendre ce débat. Pour ma part, je crois très sincèrement qu'une bonne dépense publique peut accroître l'efficacité de notre économie et renforcer la cohésion sociale de notre pays.
Pourquoi respecter une norme d'évolution de la dépense publique ? Pourquoi ne plus viser, comme on le faisait antérieurement, un objectif en termes de solde ?
Dans le passé, il était naturel que l'on se fixe un objectif en termes de solde parce qu'il fallait être qualifié pour l'euro. Maintenant, ce souci de fixer un programme pluriannuel maîtrisé des dépenses doit nous permettre d'atteindre plusieurs objectifs.
Une telle définition oblige les différents acteurs publics à penser leur action dans le moyen terme et non pas année par année.
Elle permet aussi une gestion moins heurtée, en cours d'année, des finances publiques, lesquelles étaient parfois hachées, dans le passé, par des décisions de régulation, par exemple.
La progression modérée et certaine du volume des dépenses publiques permet, comme l'a dit M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, de libérer des ressources pour réduire la charge de la dette que supporteront les générations futures et pour laisser aux ménages comme aux entreprises créatrices d'emplois une plus grande part de la croissance.
Enfin, il est clair qu'un objectif stable des dépenses publiques en volume peut contribuer à stabiliser la conjoncture.
Et cela nous fait passer insensiblement de l'échelon français à l'échelon européen, car il est important de poursuivre, dans l'ensemble des onze pays de l'euro, ce que les spécialistes appellent un bon policy mix, c'est-à-dire une politique monétaire qui s'adapte aux évolutions conjoncturelles de l'ensemble des pays de l'euro et une politique budgétaire plus ciblée qui soutient l'activité en cas de ralentissement spécifique à un pays.
Après avoir développé très rapidement ces considérations de principe, je souhaite maintenant faire, très rapidement aussi, le bilan de deux années de bon ouvrage budgétaire.
Je dirai, d'abord, que nous avons stabilisé la dépense en volume en 1997 pour nous qualifier à l'euro - M. Dominique Strauss-Kahn l'a déjà dit - et respecté les engagements pris pour 1998, à savoir le maintien des dépenses en volume.
Sur ce point, je voudrais corriger un chiffre cité par M. le rapporteur général dans son rapport écrit, remarquable par ailleurs, qui me paraît manifestement erroné. Il est écrit que la dépense de l'Etat, en 1998, a augmenté de 1,1 %, c'est-à-dire au-delà de l'augmentation de 0,8 % qui correspond à la stabilité des dépenses en volume. En fait, s'inspirant de la Cour des comptes, je dois le reconnaître, M. le rapporteur général a raisonné en « dette brute » qui n'est pas le concept sur lequel le Gouvernement s'était engagé pour une raison assez claire, même si elle est un peu technique : cet agrégat n'a guère de sens puisqu'il intègre - les spécialistes le comprendront bien - des intérêts non courus qui ont pour contrepartie des recettes d'ordre.
Je crois qu'il est important de continuer à raisonner en dette nette, et c'est dans ces termes, même si ses propos sont quelque peu techniques, que le Gouvernement a pris des engagements et les a respectés.
En 1999, pour tenir compte non pas peut-être d'une inflation, mais d'une hausse des prix plus faible que prévu, nous avons eu recours à une méthode innovante en passant avec l'ensemble des ministères ce que nous appelons des contrats de gestion qui consistent à négocier, et non pas à imposer, comme dans les mesures de régulation, des mises en réserve modulées, selon chacun des ministères, de certains crédits ; ces crédits sont provisoirement mis en réserve tant que l'on n'a pas la certitude que la hausse des prix correspond à celle qui a été prévue. Cette méthode permet à la fois de respecter les objectifs en volume tout en laissant à chaque ministre la maîtrise de la politique qu'il mène.
Je voudrais, là aussi, corriger un point que M. Marini développe dans son rapport écrit. M. le rapporteur général s'inquiète de la progression de la dépense en 1999, plus précisément de la dépense connue à la fin du mois d'avril 1999 par rapport à celle qui était connue à la fin du mois d'avril 1998. Il cite le chiffre de 2,8 % et ajoute que ce dernier est incompatible avec le respect de l'objectif de progression en volume de 1 % sur l'ensemble de l'année.
Mesdames, messieurs les sénateurs, le rapporteur général de votre commission des finances est un homme trop avisé pour ne pas savoir que, dans ces dépenses que nous publions au mois le mois - nous sommes d'ailleurs le seul pays européen à publier une situation budgétaire mensuelle - est pris en compte l'effet des rebudgétisations dont nous avons débattu au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 1999, rebudgétisations qui sont d'un montant total de 46 milliards de francs.
Après M. Dominique Strauss-Kahn, je dirai à M. Marini que, cette année, comme les deux années précédentes, nous respecterons nos engagements en la matière. Je n'insisterai pas sur le montant de la dépense publique. M. Dominique Strauss-Kahn a fort bien expliqué qu'il allait être progressivement réduit en pourcentage du produit intérieur brut d'ici à 2002 et que notre pays ferait en la matière un effort plus important que la moyenne de ses partenaires ; nous n'en tirons d'ailleurs aucune vanité, la modération de la dépense publique étant non pas un objectif en lui-même, mais le moyen de réduire les déficits et d'alléger les impôts.
J'insisterai plutôt sur la structure de la dépense publique.
Au cours des deux dernières années - nous prenons le même engagement pour les trois années à venir, qui font l'objet de ce débat d'orientation budgétaire - nous avons eu la volonté de dépenser mieux, de dépenser au plus juste.
Entre 1997 et 1999, 30 milliards de francs ont été chaque année déplacés au profit des priorités du Gouvernement, priorités que partage la majorité qui le soutient à l'Assemblée nationale et la valeureuse minorité présente au Sénat.
Nous avons ainsi redéployé sur deux ans 50 milliards de francs en faveur de budgets précis : l'emploi et la justice sociale, la justice et la sécurité, l'éducation et la recherche, la culture et l'environnement. Pour ces priorités que nous défendons avec acharnement, les dépenses correspondantes dans le budget ont crû deux fois plus vite que la moyenne.
Par exemple, le budget de l'emploi et celui de la solidarité ont été portés de 220 milliards de francs en 1997 à 238 milliards de francs en 1999.
Cette progression de 8,2 % en deux ans a permis de développer les emplois-jeunes, de financer la réduction négociée du temps de travail et de lutter contre les exclusions.
Ce sont ces dépenses de solidarité que vous voulez réduire. Il y a clairement entre nous une différence irréductible.
Autre exemple, les moyens de l'éducation nationale, qui atteignent près de 350 milliards de francs cette année, ont crû de près de 8 %, et ce pour développer la qualité de l'enseignement, lutter contre l'exclusion en milieu scolaire, renforcer notre effort dans les zones d'éducation prioritaires ou pour mettre en place le plan social étudiant. Ces dépenses d'avenir sont celles que la majorité sénatoriale veut réduire.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur le secrétaire d'Etat ?
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je vous en prie.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général, avec l'autorisation de M. le secrétaire d'Etat.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Monsieur le secrétaire d'Etat, j'ai lu avec grand intérêt dans certains documents budgétaires qu'en 1998, au chapitre 44-74 du ministère de l'emploi et de la solidarité, rubrique concernant l'insertion des publics en difficulté, donc extrêmement prioritaire, il a été procédé en deux temps à des annulations de crédits de 9 milliards de francs sur un total initial de 39,4 milliards de francs, soit 22,8 % des crédits inscrits dans la loi de finances initiale.
Monsieur le secrétaire d'Etat, vous réalisez donc bien des économies, même sur des actions aussi prioritaires à vos yeux ! Alors, de grâce, ne satanisez pas la majorité sénatoriale dans son effort de rigueur ! (M. Jean Chérioux applaudit.)
M. Charles Descours. Très bien !
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Monsieur le rapporteur général, je n'aurais pas l'outrecuidance de vouloir sataniser la majorité sénatoriale ! J'ai simplement dit que nous avions réalisé des transferts de crédits entre ministères, ce dont je parle actuellement, et que chaque ministère, en son sein, avait fait un effort de redéploiement en faveur d'actions prioritaires.
Je vous remercie, monsieur le rapporteur général, de cette intervention, que je prends comme un compliment, au nom de l'ensemble du Gouvernement. Il est vrai que nous avons diminué un certain nombre de dépenses passives de solidarité en faveur des dépenses actives que sont les emplois jeunes, la réduction négociée du temps de travail, la lutte contre les exclusions.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Que nous vous avions recommandées !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je vous remercie d'avoir apporté cette eau à mon moulin !
Je poursuis en indiquant que les crédits de la justice ont progressé de 10 % en deux ans. Là encore, il s'agit d'améliorer un service public auquel tiennent beaucoup nos concitoyens, particulièrement les plus faibles d'entre eux. La justice a été rendue plus rapidement ; l'administration pénitentiaire a été modernisée ; la prise en charge des jeunes par notre système judiciaire a été promue. Il reste encore beaucoup de chemin à parcourir, et nous aurons l'occasion d'en reparler.
Les moyens alloués à la culture ont progressé de 4 % ; ceux qui sont affectés à la sécurité de 5 %, et ceux de l'environnement de 17 %.
Ces chiffres concrets montrent que, dans une progression globale modérée il est possible de consacrer des moyens supplémentaires substantiels à un certain nombre de budgets qui, pour nous, sont des budgets prioritaires qui correspondent à des bonnes dépenses publiques, comme je l'évoquais tout à l'heure. En la matière, comme l'a dit M. Strauss-Kahn, il n'y aura pas de scoop : les priorités de dépenses que nous avons respectées dans le passé resteront les priorités du Gouvernement pour l'avenir.
Je voudrais profiter de ce discours introductif pour revenir sur une mauvaise querelle à laquelle M. Fréville s'est prêté lors de l'examen du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1997, au sujet de la progression des investissements civils dans le passé.
Soyons clairs : il faut prendre en compte non seulement les investissements civils qui sont financés par le budget général mais aussi ceux qui sont financés par les comptes spéciaux du Trésor. J'ajoute aussitôt que, dans ces comptes spéciaux du Trésor, je n'inclus pas les recettes résultant de la vente d'un certain nombre de biens appartenant à l'Etat qui figurent sur un compte d'affectation spéciale.
Je vous livre les chiffres : les investissements civils, toutes sources de financements confondues, ont diminué de 13 % entre 1993 et 1997 ; ils ont crû ou vont croire de 10 % entre 1997 et 1999. Cela traduit notre volonté affirmée de redonner à l'investissement civil toute la place qu'il doit avoir dans la préparation de notre économie et de notre société future.
Je ne veux pas vous lasser en évoquant une débudgétisation du prêt à taux zéro qui avait servi au précédent gouvernement à minorer artificiellement les dépenses de l'Etat, alors que, nous, dans un souci d'honnêteté budgétaire, nous l'avons rebudgétisé à partir de 1999. Je ne détaillerai pas ce point maintenant mais je serai prêt à répondre aux orateurs qui le souleveraient ultérieurement.
Nous avons également maîtrisé les frais de fonctionnement de l'Etat, qui ont été diminués de 3 % en termes réels. Il y a là la preuve que l'on peut, dans le cadre d'une bonne gestion de la dépense publique, réduire les crédits de fonctionnement sans porter atteinte aux politiques correspondantes.
J'ajoute en conclusion que le Gouvernement a respecté la règle qui avait été prise dans la déclaration de politique générale du Premier ministre en juin 1997 : la stabilité des effectifs budgétaires civils de fonctionnaires de l'Etat.
Voilà, mesdames, messieurs les sénateurs, les éléments que je souhaitais porter à votre connaissance avant que nous entamions ce débat qui portera sur la politique économique et budgétaire de l'ensemble de la législature. Les bons résultats obtenus depuis deux ans augurent bien des trois années à venir. Notre politique, comme vous le voyez, s'inscrit dans un horizon de moyen terme. Elle trace les perspectives durables d'une politique budgétaire sérieuse au service du progrès solidaire. Tel est notre engagement pour les années à venir et, comme nous l'avons fait depuis l'été 1997, nous respecterons cet engagement. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur certains travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous voici réunis pour ce débat d'orientation budgétaire qui va se dérouler, comme M. Dominique Strauss-Kahn l'a dit tout à l'heure, sur la base de deux documents, le rapport d'orientation budgétaire du Gouvernement et le programme de stabilité de la France à l'horizon 2002, tel qu'il a été élaboré en décembre 1998 et transmis à l'Union européenne.
Ces deux documents comportent surtout des énoncés d'objectifs. Baisse du déficit budgétaire de 20 milliards de francs, progression des dépenses nulle en volume, stabilisation des prélèvements obligatoires, tels sont les objectifs du rapport d'orientation budgétaire. Déficit public ramené à 1 % du produit intérieur brut, dette publique en diminution relative, dépense publique ramenée autour de 51 % du produit intérieur brut, prélèvements obligatoires autour de 45 % du même produit intérieur brut, tels sont les objectifs du programme de stabilité.
Que nous annonce-t-on en termes de moyens pour atteindre ces objectifs ? C'est là que le bât blesse !
Le Gouvernement ne nous semble avoir arrêté ses priorités ni en matière de dépense, ni en matière fiscale.
Certes, nous comprenons bien que le rapport d'orientation budgétaire ne peut pas se substituer à la loi de finances initiale et que des arbitrages vont avoir lieu selon le calendrier habituel. Il n'en demeure pas moins que le document d'orientation qui nous a été remis et le débat organisé aujourd'hui doivent nous permettre, me semble-t-il, de cerner la manière dont le pays et ses finances publiques seront gérés au cours de la période à venir.
Monsieur le ministre, la commission des finances - cela ne vous surprendra pas - partage l'orientation de vos objectifs et, si vous voulez réduire la dimension, le poids de la sphère publique dans l'économie française, nous serons à vos côtés, cela va de soi.
Vous devez bien comprendre que nous jugeons vos objectifs insuffisamment ambitieux et, surtout, vos moyens excessivement flous. C'est sur cette contradiction que je voudrais m'arrêter, sans faire, naturellement, de procès d'intention à quiconque. J'articulerai mon intervention, mes arguments autour de deux pôles que je reprendrai systématiquement, domaine par domaine.
En premier lieu, portant un regard rétrospectif sur les deux années qui viennent de s'écouler, je poserai la question suivante : le Gouvernement a-t-il mis en harmonie les réalisations avec ses intentions ?
En second lieu, s'agissant des moyens - que je qualifiais de trop flous - je me permettrai de vous poser une série de questions tout au long de cet exposé, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, en souhaitant qu'il vous soit possible d'apporter à la Haute Asssemblée les éléments d'information nécessaires.
M. Emmanuel Hamel. Ne les faites pas trop souffrir !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Mon cher collègue, je vais tâcher d'être aussi neutre et factuel qu'il est possible... (Exclamations sur les travées socialistes.)
M. Guy Fischer. Mission impossible !
M. Jean Chérioux. Et objectif, comme vous l'êtes toujours, monsieur le rapporteur général !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je vais reprendre quatre rubriques, qui seront les mêmes d'ailleurs que pour la loi de règlement : le cadrage macro-économique, les recettes, c'est-à-dire les prélèvements obligatoires, la maîtrise des dépenses et le solde des finances publiques.
En ce qui concerne le cadrage macro-économique, vous vous souviendrez, je l'espère, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, que le Sénat n'avait pas souhaité, lors du débat budgétaire de décembre dernier, remettre en cause l'hypothèse de croissance économique figurant dans le document budgétaire, soit 2,7 %. A la différence d'autres, nous avions estimé, en toute rigueur, que l'intérêt national justifiait, même si nous pouvions douter de son réalisme, de souscrire à l'hyptohèse de croissance.
Le Gouvernement, face à l'évolution des choses, n'a pas tardé, comme il était probable, à remettre en cause cette hypothèse et, à la vérité, dès le mois de décembre, c'est-à-dire dès le moment où nous discutions de la loi de finances elle-même, il élaborait et transmettait un programme de stabilité qui ne faisait plus état que de 2,4 % pour l'année 1999.
La commission des finances vous fait crédit, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, du fait que la croissance française est plus forte que celle de nos partenaires. (M. Strauss-Kahn s'exclame.)
Mais nous estimons que l'assainissement des finances publiques ne peut pas reposer exclusivement sur cet effet de croissance et qu'il nécessite une volonté persistante, permanente et une politique visant à de véritables transformations structurelles.
La commission des finances, si elle n'avait pas remis en cause votre hypothèse de croissance, avait posé des questions - voire plus que des questions - sur la prévision d'inflation que vous aviez établie à 1,3 %. Vous l'avez d'ailleurs révisée très vite et de façon majeure en la ramenant à 0,5 %. Cela, chacun s'en rend compte, a des effets importants sur les recettes budgétaires et, plus encore, mes chers collègues membres de la commission des affaires sociales, sur les cotisations sociales. En effet, l'évolution de la masse salariale pour 1999 a dû, de ce fait, être revue à la baisse.
Certains d'entre nous avaient prédit au Gouvernement, au mois de décembre, mais il se refusait alors à l'admettre, qu'il serait contraint d'opérer assez vite des gels de crédits.
J'ai examiné les documents que vous nous avez présentés et je n'y ai pas trouvé de gel de crédits. En revanche, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, j'y ai trouvé un élément nouveau qui reflète votre habileté sémantique, je veux parler des contrats de gestion passés entre le ministère de l'économie et des finances et les ministères dépensiers.
Il s'agit des contrats de gestion dont l'objectif est d'arrêter, de manière conjointe avec les ministères, les principes et les modalités pratiques d'exécution des crédits afin de respecter l'objectif de pilotage en termes réels des dépenses de l'Etat.
Les contrats prévoient concrètement la constitution d'une réserve de crédits. Au total, cette réserve atteint près de 14 milliards de francs. Il n'y a pas de gel, il y a des contrats de gestion et l'on met en réserve - maintenant je comprends - 14 milliards de francs.
Pour l'année 2000, le Gouvernement n'affiche plus une hypothèse de croissance nominale aussi ambitieuse que pour 1999. Il est à présent question d'une fourchette de 3,4 % à 3,9 %, croissance réelle plus inflation.
Compte tenu de tous ces éléments et sachant qu'une faible croissance nominale est de nature à réduire les recettes et à augmenter le poids des dépenses publiques, je voudrais, constatant que le Gouvernement maintient toutefois son objectif de réduction des déficits à 2,3 % en 1999 et à une fourchette comprise entre 1,7 % et 2 % pour l'an 2000, m'adresser à vous, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, et vous poser une première série de questions.
Les contrats de gestion de 14 milliards de francs seront-ils suffisants ? Pouvez-vous par ailleurs nous dire quels sont les ministères touchés par ces contrats ?
J'en viens à présent aux prélèvements obligatoires que vous concevez délibérément élevés. Je vais tâcher de m'expliquer sur ce point.
Depuis 1998, le Gouvernement promet que les prélèvements obligatoires, qu'il juge à bon droit trop élevés, vont, doivent baisser. Il fait reproche, sans doute à juste titre, au précédent gouvernement de les avoir augmentés, d'avoir cassé la croissance.
M. Michel Sergent. C'est vrai !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Vous nous en parliez encore voilà un instant. C'est déjà un vieux débat et, avec le temps, mes chers collègues, ce sujet perdra sans doute de son intérêt. A vrai dire, à quoi bon polémiquer sur des choses mortes ?
Mais rappelons quand même que le précédent gouvernement avait au moins deux excuses. Il lui fallait d'abord aller vite à partir d'une situation très compromise par 150 milliards de francs de déficit légués au début de l'année 1993, et pour qualifier la France pour l'euro. Il lui fallait ensuite faire face à une conjoncture qui était mauvaise, avec des recettes qui n'augmentaient pas spontanément, avec la charge de la dette qui a contrario était dans une spirale tout à fait effrayante. Alors, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, le Gouvernement de vos prédécesseurs n'a pas eu l'heur de connaître la conjoncture heureuse qui vous permet de nous présenter des chiffres plus favorables.
M. Jean Chérioux. Mais il l'avait préparée !
M. Emmanuel Hamel. Il fallait prévoir cette heureuse conjoncture et ne pas dissoudre.
M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission des finances doute que, dans les circonstances d'aujourd'hui et avec la croissance d'aujourd'hui, le Gouvernement d'aujourd'hui souhaite réellement diminuer les prélèvements obligatoires.
Quels sont les éléments qui nous permettent de douter de cette volonté ?
Le premier élément, c'est tout simplement l'absence complète de tout résultat digne de ce nom en ce domaine depuis juin 1997. J'observe que, si le poids des impôts locaux n'avait pas diminué depuis 1997, car il est passé de 7,2 % à 6,9 % du produit intérieur brut, le total des prélèvements obligatoires aurait continué à augmenter.
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Eh oui ! C'est la taxe professionnelle !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous n'en serions pas à ce record de 46,1 % du produit intérieur brut ; nous en serions à 46,4 % !
Alors, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, s'il est au moins une chose heureuse, c'est que les collectivités locales soient venues à la rescousse de l'Etat et du Gouvernement.
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. C'est la TP !
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est une chose dont nous pouvons tous être satisfaits. (M. le ministre s'esclaffe.)
Je rappellerai simplement en un mot, et sans revenir sur le débat de tout à l'heure, qui portait sur 1997, que ce taux de 46,1 % date, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, du projet de loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier. C'est à ce moment-là que le taux de prélèvements obligatoires a franchi la dernière marche pour passer de 45,8 % à 46,1 % du revenu national.
Et, contrairement aux annonces que vous aviez faites, monsieur le ministre de l'économie, lors du débat d'orientation budgétaire d'il y a un an, puis lors du débat sur la loi de finances pour 1999, les prélèvements obligatoires sont restés sur ce palier très élevé et à ce niveau record de 46,1 %. Vous aviez pourtant annoncé une baisse de 0,2 point en 1999, comme en 1998, et cette annonce avait été confirmée dans le programme de stabilité transmis à l'Europe en décembre dernier.
Le second élément de doute ou de perplexité résulte de votre stratégie telle que vous l'exposez dorénavant, stratégie qui vous conduit à vous accommoder d'une simple stabilisation des prélèvements obligatoires.
En effet, dans le document présentant les comptes prévisionnels de la nation pour 1999 et les principales hypothèses économiques pour l'an 2000, document publié au mois d'avril dernier, l'objectif est exprimé de façon nettement moins ambitieuse que dans le programme pluriannuel des finances publiques jusqu'en 2002, puisque je lis : « Le taux de prélèvements obligatoires devrait être stabilisé. Il commencerait même à décroître d'ici à 2000 pour s'établir entre 45,7 et 46 points du PIB compte tenu des mesures fiscales déjà engagées. »
Vous conviendrez avec moi que 46 points, c'est très proche de 46,1 points ! Cette rectification effectuée à peine quatre mois après l'élaboration du programme de stabilité nous conduit à constater que la diminution tant promise des prélèvements obligatoires est différée de deux ans au minimum. Et je ne vois dans les documents qui nous ont été transmis - et j'espère, bien entendu, pour notre pays et pour les contribuables, me tromper - aucune mesure concrète de baisse des impôts.
En revanche, je vois des signes d'une position contraire. On parle en effet de la création d'une écotaxe pour financer les réductions de charges sur les bas salaires venant après ou sur la taxe générale sur les activités polluantes de l'année dernière, venant avec sans doute l'écotaxe européenne, pour contribuer aux études sur les effets de serre.
Ensuite, je constate qu'il est question de créer une contribution additionnelle sur les bénéfices des entreprises réalisant plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires, venant relayer en quelque sorte la surtaxe que M. le secrétaire d'Etat qualifiait encore tout à l'heure d'exceptionnelle et de temporaire et qui retrouve ainsi une existence nouvelle avec un nom de baptême nouveau, et ce, mes chers collègues, alors même que les recettes au titre de l'impôt sur les sociétés sont très brillantes puisqu'à la fin du mois d'avril elles avaient augmenté de 38 % par rapport à la période analogue de l'année 1998.
Permettez-moi, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, de passer à ma deuxième série de questions.
Quelles sont vos véritables intentions en matière de politique fiscale ? Que voulez-vous faire en matière d'impôt sur le revenu, de TVA sur les travaux à forte intensité de main-d'oeuvre et, surtout, de charges pesant sur le travail ? Pouvez-vous d'ailleurs réellement faire quelque chose ?
Après avoir évoqué les prélèvements obligatoires, j'en viens aux dépenses. Sans vouloir les classer en bonnes ou en mauvaises dépenses, je vais essayer de vous montrer, mes chers collègues, que nous ne sommes pas réellement dans un vrai contexte de maîtrise de la dépense publique.
Depuis 1998, vous parvenez à afficher des progressions honorables, acceptables, de la dépense publique parce que vous bénéficiez - tant mieux pour la France, pour son budget et pour vous ! - de l'augmentation très modérée de la charge de la dette publique liée à la baisse des taux d'intérêt - dont chacun sait que le facteur de déclenchement s'est situé à la fin de l'année 1995 - et accessoirement grâce aux économies que vous faites sur certaines dépenses sociales que la croissance rend moins nécessaires.
Mais, pour l'essentiel, les économies dont vous bénéficiez sont des économies de constatation qui ne nécessitent, à la vérité, que très peu d'actions volontaires sur la structure des budgets. Chacun sait que les postes les plus lourds, les plus massifs en ordre de grandeur, à savoir la fonction publique, les retraites et l'assurance maladie, sont ceux auxquels il faut s'attaquer en priorité si l'on prétend exercer une action de « maîtrise » de la dépense publique.
Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'état, le Gouvernement s'est fixé pour l'an 2000 - ce sont les lettres de cadrage du Premier ministre - un objectif qui a le mérite de la clarté : ne pas augmenter les dépenses en francs constants.
A la vérité, compte tenu des économies en termes relatifs faites sur la dette - mais je ne chipoterai pas sur ce point - on note une légère augmentation, de l'ordre de 0,3% en termes réels hors dette, mais ce n'est pas l'essentiel.
L'essentiel est le petit calcul auquel nous avons procédé et qui montre que cette règle vous donne une marge d'augmentation de la dépense en francs courants de 17,2 milliards de francs en 2000 par rapport à 1999. Or je me suis livré à un autre petit calcul de coin de table : j'ai dressé la liste d'un certain nombre de rubriques que je vais vous citer très rapidement et qui, prises une par une, nous conduisent inéluctablement à constater des dépenses supplémentaires. Je ne porte là, mes chers collègues, aucun jugement de valeur.
Selon vos propres hypothèses, les emplois-jeunes vont coûter, en 2000, 13,6 milliards de francs de plus ; la lutte contre l'exclusion, 4 milliards de francs de plus ; la couverture maladie universelle - nous savons que notre collègue M. Oudin et la commission des finances ont contesté le bien-fondé de ce chiffre - 1,7 milliard de francs de plus ; l'accord salarial de février 1998 dans la fonction publique 8,5 milliards de francs de plus, auquel il faut ajouter des mesures catégorielles pour 5 milliards de francs et les pensions de la fonction publique pour 5,5 milliards de francs. Total : 38 milliards de francs par rapport aux 17 milliards de francs de marge !
Dans cette liste, je n'ai pas pris en compte une rubrique que je ne sais d'ailleurs pas apprécier ni calculer, mais qui est néanmoins très intéressante : celle du passage aux trente-cinq heures. Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, allez-vous appliquer les 35 heures à la fonction publique ? Comment allez-vous faire ? Quelle en sera la traduction dans les documents budgétaires ? Si vous envisagez de ne pas les appliquer, l'avez-vous dit à nos partenaires sociaux ?
Considérons le passage aux 35 heures de manière un peu plus large, hors fonction publique. Je ne sais pas ce que nous apportera ou nous retirera la loi en préparation, mais je pense, d'après les éléments que vous nous transmettez, que restera à la charge de l'Etat un coût non négligeable, de l'ordre de 20 % du total du dispositif. Sur ce point, je souhaite vivement, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous nous éclairiez.
D'après les éléments que j'ai ainsi réunis, avec les petits moyens dont je dispose,...
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Petits moyens ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... je constate que près de 25 milliards de francs de dépenses ne seraient ainsi pas financés. Il vous faudra procéder par redéploiements, d'où une troisième série de questions.
Sur quels postes, quels ministères, porteront ces redéploiements ?
M. Emmanuel Hamel. Sur le ministère de la défense !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Vous nous informez, dans le document budgétaire que nous avons reçu, que, « s'agissant des sections budgétaires les moins prioritaires, les dépenses de fonctionnement devront baisser de 3 %, tandis que, pour les dépenses d'intervention, une baisse de 10 % des moyens devra être recherchée ».
Quelles sont les sections budgétaires moins prioritaires ? Dites-le nous ! Que représentera leur diminution ? Dites-le-nous aussi !
Par ailleurs, toujours dans le document budgétaire, vous comptez sur un excédent des comptes sociaux. Nos collègues qui suivent avec beaucoup d'intérêt ces sujets, en particulier M. Descours, rapporteur de la loi de financement de la sécurité sociale, pourraient s'associer à moi pour la quatrième série de questions.
M. Charles Descours. Il le fera !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Comment parviendrez-vous aux résultats que vous affichez, compte tenu de la dérive actuelle des dépenses d'assurance maladie ? Comment y parviendrez-vous si le financement de la seconde loi relative aux 35 heures repose, comme il est vraisemblable, à hauteur de 20 milliards de francs sur l'UNEDIC ?
Je formulerai une question subsidiaire : au sein de l'UNEDIC, les partenaires sociaux en sont-ils conscients et d'accord ?
J'achèverai cette série de considérations par quelques propos sur l'équilibre des finances publiques.
Mes chers collègues, il est clair, et il faut lui en rendre grâce, que, depuis qu'il est en fonction, le Gouvernement actuel a poursuivi la démarche de réduction des déficits publics. Ces derniers ont atteint 3 % du produit intérieur brut en 1997, 2,9 % en 1998 et devraient être de 2,3 % en 1999. Sur ce point, nous n'avons rien à contester. C'est la voie choisie qui ne nous convient pas vraiment. En effet, elle nous semble être excessivement originale et à l'écart de ce qui se fait partout ailleurs dans les principaux pays concernés.
En flux, vous maintenez un niveau élevé de prélèvements et de dépenses, et ce volontairement. En stock, vous préférez ne pas réduire la dette brute, et constituer des réserves gérées par les administrations publiques. C'est votre fonds de réserve pour les retraites. A l'exception des pays scandinaves et de la Belgique, la France est le seul pays industriel à opter pour une vision aussi étatique des choses.
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Ce n'est pas totalement rien, quand même !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il faut bien qu'il y ait des différences entre nous, monsieur le ministre,...
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Je le souhaite.
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... sinon la vie démocratique ne pourrait pas se dérouler !
Mais vos choix traduisent une philosophie différente de celle de la commission. A la vérité, ce n'est pas cela l'essentiel. L'essentiel, c'est notre conviction qu'avec les moyens que vous utilisez il ne sera pas possible de résoudre durablement - et vos partenaires de la majorité plurielle ont raison d'insister sur le « durablement » - les difficultés financières de la France, qui sont à venir ! Aujourd'hui, vous mangez votre pain blanc ; demain et après-demain, les choses seront certainement un peu plus difficiles.
Venons-en un instant à une notion que vous avez vous-même évoquée : le déficit structurel, c'est-à-dire l'excès permanent des dépenses sur les recettes. Il est égal à 140 milliards de francs, selon le Gouvernement, à 193 milliards de francs, selon l'OCDE. Peu importe, ce sont des différences de méthode. Il y a par ailleurs un déficit de fonctionnement de l'Etat de 68 milliards de francs financé par emprunt, ce que nous ne pourrions pas faire dans la plus petite de nos communes.
Le déficit structurel ainsi décrit est, en proportion, le plus lourd des Quinze, à l'exception de celui de la Grèce. C'est ce qui est important ! De plus, ces déficits structurels sont, chacun le sait, des facteurs d'aggravation de la dette publique. En effet, même si vous nous dites vouloir stabiliser celle-ci en pourcentage de la richesse nationale, il est nécessaire d'aller plus loin. Ce que nous voudrions, nous, c'est que l'on engage véritablement un mouvement de réduction de la dette publique en valeur absolue, comme le font les Etats-Unis et beaucoup de nos partenaires européens. Nous n'en sommes pas encore là.
A la vérité, il faudrait même aller au-delà, être encore plus ambitieux, s'interroger sur la réalité de cette dette, c'est-à-dire sur les vrais engagements de l'Etat, ceux qu'il devra honorer dans l'avenir. Il faudrait donc pousser plus loin l'exercice esquissé par notre excellent collègue Jean Arthuis quand il occupait vos fonctions, monsieur le ministre (Exclamations sur les travées socialistes),...
M. Michel Sergent. Ce n'est pas lui qui a diminué la dette !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... c'est-à-dire faire une comptabilité patrimoniale de l'Etat et savoir ce qui nous attend pour demain ou après-demain. En d'autres termes, nous aurons besoin de connaître le hors bilan de l'Etat.
Il existe des engagements, certes conditionnels, comme certaines garanties en matière de crédit à l'exportation. Mais il en est d'autres qui ont dès maintenant un caractère de certitude. Ainsi, nous le savons bien, il faudra dénouer les structures de défaisance, payer les primes d'épargne logement ; incomberont encore à l'Etat les charges de remboursement de la dette de Réseau ferré de France. Nous savons surtout, car c'est l'essentiel, qu'il faudra financer les retraites et que nous aurons à affronter de très graves, de massives difficultés en ce domaine.
D'après les chiffres de l'OCDE concernant la France, les pensions de la période 1994-2070 - vous voyez que c'est une échelle très longue ! - ne sont pas financées à hauteur de 100 % du produit intérieur brut de 1994. Certaines extrapolations du rapport Charpin permettent d'évaluer l'impasse financière des retraites à une somme comprise - je n'entre pas dans le détail - entre 50 % et 300 % de la richesse nationale de 1998. Pour avoir une idée véritable de cette dette latente, qui est notre dette collective à tous et que personne ne contestera, il faudrait donc, au minimum, doubler le montant de la dette publique d'aujourd'hui.
C'est là, monsieur le ministre, qu'intervient votre fonds de réserve destiné à recevoir les éventuels excédents des comptes sociaux, les recettes de privatisation et le produit - 15,9 milliards de francs - de la mutualisation des caisses d'épargne. Nous nous sommes longuement exprimés sur ce sujet lors de l'examen du projet de loi concernant la mutualisation des caisses d'épargne.
Je voudrais cependant rappeler que, d'un point de vue économique, les réserves de ce fonds viennent s'imputer sur les engagements futurs des administrations publiques, ce qui économiquement, je le répète, équivaut strictement à un désendettement de ces mêmes administrations.
En d'autres termes, il serait de même effet soit de réduire en valeur absolue l'endettement public et de définir des conditions nouvelles de financement des retraites par les agents économiques, soit de doter, sous l'égide de l'Etat, un fonds de réserve appelé à devenir considérable et qui pourrait être, je tiens à le dire, un instrument de bureaucratisation de l'économie.
Parvenu à la fin de mon propos, je vais me permettre de vous poser une dernière série de questions concernant le fonds de réserve, une autre question que j'avais oubliée tout à l'heure étant de savoir ce que l'on attend pour comptabiliser les engagements hors bilan.
Quel sera le montant de ce fonds de réserve ? Par qui sera-t-il géré ? En fonction de quels objectifs ? Quelle sera la nature des actifs financiers qui s'y trouveront ? Enfin, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, pourquoi se fatiguer à gérer à la fois des actifs et des passifs, alors qu'il suffirait de réduire le passif de l'Etat ? (Murmures sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Comme pour les entreprises.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Sans doute ! Encore que les mouvements de compensation et de simplification, pour des esprits simples comme les nôtres, soient préférables à toutes les complexités administratives (Rires et exclamations sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen), car, vous le savez, nous sommes des élus de province et nous ne comprenons que des choses qui reflètent un minimum de bon sens. (Nouvelles exclamations sur les mêmes travées.)
M. Alain Lambert, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. C'est bien vrai !
M. Philippe Marini, rapporteur général. D'ailleurs, ce bon sens, nous le trouvons dans les rapports des grandes institutions internationales et européennes, que ce soit la Commission de l'Union européenne, le Conseil des ministres, la Banque centrale européenne ou l'OCDE. Nous le trouvons également exprimé par notre Cour des comptes nationale. Tous ces organismes ont mis l'accent, dans des documents récents, sur la nécessité de réduire les dépenses publiques pour réduire les déficits et pour préparer les chocs démographiques.
A vrai dire, il est toutes sortes de voix qui s'élèvent en ce sens. Je vais en citer encore une : « Aujourd'hui, les prélèvements obligatoires atteignent un niveau record - 46 % du PIB - soit quatre points au-dessus de la moyenne de l'Union européenne. Comment moins prélever ? Réponse : en enrayant la progression de la dépense budgétaire. » Qui a dit cela ? Mes chers collègues, je vous le laisse deviner...
M. Emmanuel Hamel. M. Fabius !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Avec votre lucidité habituelle, vous avez trouvé, mon cher collègue : c'est le président de l'Assemblée nationale, M. Fabius.
Je crois que l'on peut effectivement lui rendre hommage pour ce propos tout en espérant qu'il soit partagé et surtout que ses conséquences concrètes soient partagées par toutes les composantes de la majorité plurielle avec lesquelles, monsieur le ministre, vous avez parfois quelques difficultés. (Protestations sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen)...
M. Guy Fischer. Vous pouvez parler !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... mais bien entendu, dans ces difficultés, comptez sur le Sénat pour vous aider à vous diriger sur la voie du bon sens et de la rigueur. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, M. le rapporteur général a su parfaitement et complètement exprimer le point de vue de la commission des finances.
M. Marc Massion. De la majorité de la commission.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Il a su analyser les données et les voies budgétaires que la commission recommande d'emprunter pour la France. On peut l'en remercier et lui présenter les compliments qu'il mérite. (Protestations sur les travées socialistes.)
Aussi me limiterai-je, pour ma part, à souligner quatre enseignements principaux sur les points qui ont été abordés depuis le début de la discussion, tant par M. le ministre ou par M. le secrétaire d'Etat que par M. le rapporteur général.
Le premier enseignement - ce point a été évoqué par M. Strauss-Kahn - est que l'euro constitue une puissance d'intégration insoupçonnée. J'indique, monsieur le ministre, que nous ne sommes pas en désaccord sur ce sujet.
Notre nouvelle monnaie européenne, que beaucoup d'entre nous avons voulu, va engendrer une convergence des politiques budgétaires nationales dont nous ne mesurons pas encore toute la portée.
Les calendriers, les méthodes, les concepts, les grands agrégats, la gestion de la dette : aucun des instruments de la politique budgétaire n'échappera à ce mouvement de convergence. Le débat sur le dépassement par l'Italie de ses objectifs de déficit en est d'ailleurs une illustration assez éclatante.
En effet, en l'absence d'une coordination étroite entre les politiques économiques, la sanction risque d'être rude, notamment pour l'emploi.
Les coûts s'affichant dans la même monnaie, à l'échelle de notre continent, les entreprises n'auront d'autre choix, face à la concurrence, que d'améliorer leur productivité et de se regrouper.
Les disparités entre pays s'effaceront donc, mais au prix fort pour les moins compétitifs : celui de la perte massive d'emplois.
L'harmonisation des politiques budgétaires dépasse donc, et de très loin, me semble-t-il, les seules préoccupations du pacte de croissance et de stabilité. Or, techniquement, politiquement, institutionnellement, à mes yeux, nous ne sommes pas encore prêts.
Aussi devrons-nous mener, bien vite, une réflexion prospective et la conduire parallèlement avec l'harmonisation de nos fiscalités dont nous parlons d'ores et déjà.
Le deuxième enseignement est la prise de conscience de la nécessaire réforme ambitieuse de la fonction publique.
Que l'on s'en réjouisse ou qu'on le regrette, qu'on le nie ou qu'on le dénonce, les crédits de la fonction publique sont désormais la variable principale de nos dépenses budgétaires.
Trois aspects peuvent retenir notre attention à ce sujet.
Les effectifs, les rémunérations et les charges de retraite croissent d'une manière préoccupante. Depuis 1997, les effectifs budgétaires - je pense aux ministères civils et à la défense hors appelés - ont augmenté de près de 12 000 postes, sans compter les emplois-jeunes - 350 000 au total sont annoncés pour l'année prochaine - ni les non-titulaires rémunérés sur les crédits de fonctionnement.
Sur ce sujet, mes chers collègues, la France s'engage à contre-courant de tous ses partenaires européens.
Cette évolution sera d'autant moins soutenable à moyen terme que les traitements de la fonction publique s'améliorent plus rapidement que les salaires du secteur privé : sur la période 1995-1999, le salaire moyen brut aura augmenté de 1,2 % l'an en moyenne dans la fonction publique ; il n'aura augmenté que de 0,9 % par an dans le secteur privé.
Les effectifs peuvent, quant à eux, connaître une évolution considérable, car, lorsque l'on y regarde de près, on constate que, dans les dix ou douze années à venir, la moitié des fonctionnaires partiront à la retraite. Il appartient donc, dès aujourd'hui, à la représentation nationale de se prononcer sur les voies et moyens de la modernisation de notre fonction publique française.
Aucune réflexion prospective réelle, en tout cas aucune prospective associant le Parlement, n'a été engagée, malgré les kilos de rapports qui s'accumulent sans doute sur vos bureaux, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, en attendant celui de la Cour des comptes, dont on dit qu'il fera grand bruit.
En disant cela, je ne fais que reprendre ce que deux grands pays voisins, l'Allemagne et le Royaume-Uni, disent par l'entremise de MM. Blair et Schröder : « La proportion des dépenses publiques dans le PIB a atteint un seuil intolérable et les services publics doivent être réformés afin de répondre aux exigences d'efficacité et de performance attendues par les contribuables. En conséquence, la bureaucratie doit être réduite et les services publics rigoureusement évalués au regard d'objectifs de performance préalablement définis. »
M. Michel Sergent. Cela ne leur a pas trop réussi !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Si vous les reniez, mes chers collègues, vous ne pouvez pas en même temps vous réjouir du fait que les gouvernements de l'Europe soient presque tous socialistes. Par conséquent, soit vous ne les reniez pas, auquel cas vous pouvez en effet prétendre que les gouvernements sont socialistes,...
M. Michel Sergent. On peut faire la démonstration inverse !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. ... soit vous les répudiez, auquel cas vous vous dissociez de leur point de vue.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Ils veulent les convertir !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Cela étant, cher monsieur Sergent, nous pourrons être d'accord sur ce qui suit.
A mes yeux, la fonction publique n'est pas seulement un poste de dépenses, c'est aussi et c'est surtout un poste de ressources humaines. Elle est même le plus gros capital humain qui existe dans notre pays.
M. Michel Sergent. C'est vrai !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Mais, hélas, elle est en même temps le capital humain le plus mal « managé », celui auquel on ne fixe jamais d'objectifs, celui qui souffre du jugement souvent négatif porté par nos conpatriotes, celui qui saurait, selon moi, retrouver la fierté de sa mission pour peu qu'on le mobilise, le dynamise, le récompense, le sanctionne lorsque c'est justifié et qu'on le considère comme un corps d'élite, en charge de l'essentiel, plutôt qu'un effectif dont on ne distingue plus, parmi ses missions, le principal de l'accessoire.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, la solution, que je qualifie de facilité, dans laquelle s'installe le Gouvernement aujourd'hui en matière de fonction publique est préoccupante, car elle laisse en quelque sorte se creuser un fossé entre le public et le privé et elle rompt un équilibre entre deux composantes de notre corps social. Cette facilité n'est pas soutenable sur le long terme. Elle appellera des réformes d'autant plus douloureuses à conduire qu'elles auront été sans cesse différées.
J'en viens au troisième enseignement que nous pouvons tirer de ce débat déjà engagé : la croissance sert en quelque sorte de voile pudique à une gestion de facilité, une gestion peu rigoureuse, comme l'a très bien décrit à l'instant M. le rapporteur général.
Il ne s'agit pas de nier les quelques efforts de maîtrise de dépenses accomplis, mais les résultats qui sont présentés par le Gouvernement méritent tout de même une analyse un peu plus fine. Je prends quelques exemples.
Tout d'abord, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, on ne peut pas gérer un Etat moderne sans comptabilité patrimoniale. Or aucun des multiples rapports qui ont été commandés ces dernières années, qu'il s'agisse du rapport Giraud, du rapport Delorme ou du rapport François, n'a été digne d'être porté à la connaissance du Parlement.
Cette comptabilité ferait pourtant apparaître le poids réel du « hors-bilan » de l'Etat, c'est-à-dire la charge des retraites publiques, de l'endettement de certaines entreprises publiques ou des garanties diverses qui ont été consenties. En se refusant à provisionner, dès aujourd'hui, ces dépenses inéluctables, « on pousse les miettes sous le tapis » et le Parlement, mes chers collègues, est appelé à statuer sur des comptes publics inexacts, car incomplets.
Comme l'a montré avec clarté la Cour des comptes, la structure du budget général est de plus en plus déséquilibrée : moins d'investissement et plus de fonctionnement, et, au sein de ces dépenses de fonctionnement, de plus en plus de dépenses rigides, inexorablement rigides.
Pour financer l'investissement, l'Etat n'a plus d'autres moyens que de recourir à des taxes nouvelles et à la débudgétisation, via les comptes spéciaux du Trésor, comme le Gouvernement l'a fait pour financer les routes d'Ile-de-France en étendant la taxe sur les bureaux aux commerces et entrepôts.
Comme le dénonce la Cour, cette situation obère sérieusement les marges de manoeuvre de l'Etat, marges qu'il faudra pourtant trouver au premier retournement de conjoncture qui, même si nous ne le souhaitons pas, ne manquera pas, hélas ! d'intervenir.
Enfin, la Cour - je la cite toujours pour démontrer notre objectivité - relève, pour 1998, que la réduction du déficit s'est opérée par l'augmentation des recettes, donc des impôts, plutôt que par la réduction des dépenses. Sur moyenne période, de 1993 à 1998, le constat est d'ailleurs le même : la France a augmenté fortement les prélèvements et diminué modestement les dépenses ; les autres pays ont fait le choix inverse : diminuer fortement les dépenses et abaisser significativement les impôts.
J'en viens au quatrième et dernier enseignement qui appelle à une véritable réforme fiscale.
Le niveau élevé des impôts en France pénalise à l'évidence ce qu'il y a de plus précieux, c'est-à-dire l'emploi, MM. Blair et Schröder l'ont apparemment bien compris quand ils affirment que « la réduction des impôts et la réforme de la fiscalité jouent un rôle décisif pour atteindre des objectifs sociaux ».
Or le Gouvernement a augmenté les prélèvements de toute nature sur les catégories sociales moyennes et supérieures. Cette surfiscalisation pénalise le travail, la prise de risque et l'innovation.
Les prélèvements supplémentaires opérés sur les cadres moyens et supérieurs les conduisent au découragement, si ce n'est à la fuite, alors qu'ils sont les forces vives de la nation, ceux qui doivent faire gagner la France dans sa conquête de nouveaux marchés pour de nouveaux emplois.
Le Gouvernement ne veut pas admettre que le statut des cadres est devenu un enjeu majeur pour la réussite de l'économie française ; ses atermoiements sur le dossier des stock options en sont l'une des illustrations.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Triste illustration.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. J'ajoute que la fiscalité qui pèse sur nos entreprises les pénalise par rapport à leurs concurrents des pays voisins et menace, en conséquence, nos emplois.
Je réaffirmerai, en conclusion, qu'il ne peut pas y avoir de baisse réelle et durable des prélèvements, sans au préalable le courage politique de baisser les dépenses. Les experts, apparemment, tardent à le croire, mais la grande majorité de nos compatriotes, eux, le sentent intuitivement. Il est clair que le Gouvernement n'a pas la volonté de réduire ces dépenses.
Nos compatriotes dans nos départements comprennent parfaitement que des dépenses élevées génèrent des impôts élevés. Ils découvrent peu à peu que ces dépenses n'engendrent pas seulement « l'impôt connu », celui qui est prélevé au cours de l'année, mais aussi « l'impôt caché », celui qui, par le déficit et par la dette, est renvoyé aux générations futures.
Il ne suffit naturellement pas de dire qu'il faut baisser les impôts ; il faut dire lesquels. C'est la grandeur des hommes politiques de prendre leurs responsabilités. Nous proposons en ce domaine un critère simple : toute baisse d'impôt doit être mesurée à sa capacité à créer de l'emploi.
Trois pistes sont possibles, qu'il s'agisse de la fiscalité de ceux qui prennent des risques et pour qui le taux marginal, si l'on ajoute l'impôt sur le revenu et la CSG, devient un non-sens économique absolu, qu'il s'agisse de la baisse de la TVA sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre ou qu'il s'agisse des charges qui pèsent sur le travail le moins qualifié.
Souvenons-nous en permanence, mes chers collègues, et je conclurai ainsi, qu'au-delà de toutes les controverses politiques le meilleur système social et fiscal sera celui qui privilégiera toujours le travail par rapport au chômage. Pour ma part, j'ai fait le choix de l'emploi, et j'invite le Sénat à faire de même. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires économiques.
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques et du Plan. En débutant votre intervention à l'Assemblée nationale, vous avez déclaré, monsieur le ministre, que vos trois priorités étaient : « la croissance, la croissance, la croissance », et vous vous êtes félicité, comme vous l'avez fait tout à l'heure devant nous, des résultats obtenus en la matière par la France au cours des deux dernières années.
Le fait est que la France, avec 3,1 % ou 3,2 % de croissance en 1998 et 2,2 % ou 2,5 % selon vos prévisions en 1999, fait mieux que l'Allemagne ou l'Italie, dont les économies sont quasi stagnantes. Le cas de la Grande-Bretagne est plus complexe, puisque, si sa croissance actuelle est faible, son taux de chômage, en revanche, est inférieur de moitié au nôtre ; elle a peu de dettes et, donc, peu d'impôts et son budget est en quasi-équilibre.
Cependant, si vous me le permettez, mon propos est ailleurs. Suffit-il, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, alors que l'économie se mondialise et que les concurrences sont planétaires, de nous comparer, pour savoir comment nous nous portons, à nos seuls voisins européens ? Très franchement, je ne le crois pas.
M. Roland du Luart. Il a raison !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. Je le pense d'autant moins qu'en se lançant dans la belle aventure de l'euro l'Union européenne affiche des ambitions mondiales. C'est au dollar qu'elle a lancé un défi non pas pour le détrôner, mais pour faire jeu égal avec lui. Or, à la surprise générale, on constate que l'euro ne cesse de fléchir par rapport au dollar depuis le début de l'année. Ce décrochage n'a, en soi, rien d'inquiétant, et c'est une affaire entendue. Au contraire, il accroît la compétitivité de nos exportations.
En revanche, ce qui mérite de retenir notre attention, ce sont les raisons qui expliquent l'affaiblissement inattendu de l'euro. Ce que les marchés sanctionnent, c'est surtout l'asthénie de l'économie européenne par rapport à celle des Etats-Unis d'Amérique. Et plus que l'asthénie elle-même, c'est l'incapacité des gouvernements européens à réaliser les réformes de structure qui débrideraient la croissance.
Ce constat, monsieur le ministre, nous n'avons pas le droit de l'ignorer. Il ne concerne pas seulement la France. L'Allemagne est autant, sinon plus, visée que nous-mêmes.
Mais ce qui compte ici pour nous, c'est de savoir si la politique économique et budgétaire du Gouvernement est ou non de nature à corriger une dérive qui, de jour en jour, creuse entre les deux rives de l'Atlantique un véritable fossé, un retard en matière de croissance et de progrès, qui, si nous n'y prenons garde, reléguera l'Europe, peut-être pour toujours, en seconde position sur l'échiquier mondial.
M. Emmanuel Hamel. Il faut se libérer de la Banque centrale européenne !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. Tirer satisfaction de comparaisons limitées à l'Allemagne ou à l'Italie, c'est se tromper d'époque et d'ambition.
Ce qui importe, dans ce débat, c'est de déterminer si les orientations que vous nous proposez sont de nature à rétablir la compétitivité globale - économique, technologique et sociale - de la France. Ce qui compte, c'est de savoir si elles vont dans ce sens, le bon sens, et si elles sont suffisantes.
Avant que le rapporteur général et le président de la commission des finances de la Haute Assemblée soient intervenus à ce sujet, avec le talent et la compétence qui les caractérisent, une réponse pour le moins dubitative nous a été apportée, voilà un mois, par le gouverneur de la Banque de France.
Dans la lettre qu'il a adressée le 20 mai dernier au Président de la République et au Parlement, il met en évidence les deux raisons qui, selon lui, menacent l'économie française de sclérose. Il n'a bien entendu pas employé le mot « sclérose », car la retenue d'un gouverneur de la Banque de France ne le lui permettrait pas, mais tel est bien le sens de son propos.
La première raison tient à la part excessive des dépenses publiques dans la richesse nationale. Cette part doit passer, nous dit-il, de 54,2 % aujourd'hui à moins de 50 %.
M. Roland du Luart. On n'en prend pas le chemin !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. C'est - je reprends ses propres termes - une « condition vitale de la croissance et du développement de l'emploi en France ».
La deuxième raison réside dans l'absence de réformes structurelles. Le chômage, écrit-il, « est d'origine structurelle dans la proportion des trois quarts ».
Or, force est de constater que les orientations qui nous sont proposées sont, selon nos experts de la commission des finances, fort éloignées de ce diagnostic et des politiques qu'il induit.
Le déficit budgétaire, c'est vrai, monsieur le ministre, paraît maîtrisé ; mais ni la dépense publique ni les prélèvements obligatoires ne diminuent. L'opposition, direz-vous, n'a pas de leçon à donner. C'est possible, mais ce n'est pas en polémiquant qu'on résoudra les problèmes de la France.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. Faut-il d'ailleurs rappeler que ce déficit, dont la précédente majorité avait hérité en 1993,...
M. Henri de Raincourt. Absolument !
M. Jean-François Poncet, président de la commission des affaires économiques. ... - l'histoire ne commence pas en 1997 - ainsi que la situation économique qui prévalait alors ne laissaient au gouvernement de l'époque guère d'autre choix ?
Quant aux réformes structurelles, celles qui sont mises en oeuvre - je pense, en particulier, aux 35 heures - elles vont dans le sens opposé de celles que préconise le gouverneur de la Banque de France. Et celles qu'il faudrait mettre en oeuvre pour rétablir l'équilibre financier de notre système de retraite ou de sécurité sociale sont sans cesse reportées.
Je sais que votre majorité, monsieur le secrétaire d'Etat, n'entend pas de tels propos, des propos qui rejoignent pourtant ceux qui ont été tenus, voilà peu - M. le président de la commission des finances vient de le rappeler mais comment ne pas le faire à nouveau ? - par le chancelier social-démocrate d'Allemagne et le Premier ministre travailliste de Grande-Bretagne. L'un et l'autre appellent la social-démocratie européenne à ouvrir les yeux sur le monde qui l'entoure. Ils l'appellent à s'engager sur la voie de la diminution des dépenses publiques, de la flexibilité du travail et de la réforme de l'Etat-providence.
En restant sourd à cet appel, que le revers électoral subi par leurs auteurs n'a pas privé de sa portée, en ignorant cette mise en garde, vous isoleriez la France en Europe et vous accélereriez l'exode des jeunes créateurs d'entreprise qui choisissent les Etats-Unis ou la Grande-Bretagne, de préférence à la France, pour y tenter leur chance.
M. Pierre Laffitte. Et y réussir !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. Mes chers collègues, une chose est certaine : nous ne ferons pas reculer la mondialisation. Dès lors, pourquoi ne pas profiter de la conjoncture favorable que nous connaissons pour définir, gauche et droite pour une fois d'accord, une règle du jeu économique adaptée aux défis globaux de notre époque et dégagée, autant que faire se peut, des aléas de la vie politique, une règle du jeu guidée par une seule volonté, celle d'assurer à la France le maximum de croissance économique, de création d'emplois et de progrès scientifiques et technologiques ? Un rêve sans doute...
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Cela peut devenir une réalité !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. ... mais un rêve dont la plupart des pays développés ont réussi depuis longtemps à faire une réalité. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, depuis qu'il a été inauguré en 1990, il est habituel de se féliciter du débat d'orientation budgétaire qui se tient aujourd'hui au Sénat. Il permet au Gouvernement d'informer le Parlement sur l'évolution des finances à mi-parcours. Il devrait également permettre au Parlement de faire valoir auprès du Gouvernement les points sur lesquels il souhaite infléchir les orientations de la prochaine loi de finances. Conseils et admonestations ne manqueront pas.
Pour sa part, la commission des affaires sociales ajoutera une question. Elle s'interroge en effet, cette année comme l'an dernier, sur la nature de l'exercice.
Un récent rapport de notre commission, présenté par M. Charles Descours, rapporteur des projets de loi de financement pour les équilibres généraux de l'assurance maladie, vient de faire le point sur la présentation, la discussion et le suivi des lois de financement de la sécurité sociale.
Sans aborder le détail des analyses et des propositions que comporte ce travail austère et précis, je voudrais en retenir un élément qui me semble particulièrement fondé : à l'évidence, toutes les conséquences n'ont pas encore été tirées de la réforme de 1996 et de la discussion, chaque année, par le Parlement, d'un projet de loi de financement de la sécurité sociale. Les calendriers, les procédures et les moyens mis en oeuvre n'ont pas encore été adaptés à ce nouveau contexte.
La commission des affaires sociales considère que le débat d'orientation budgétaire date : il date d'avant les lois de financement ; il date également d'avant le pacte de stabilité et de croissance de juin 1997.
L'an dernier, M. Jean-Pierre Fourcade, alors président de la commission des affaires sociales, avait attiré l'attention sur ce point. Il avait exposé les raisons qui conduisaient à organiser un véritable débat d'orientation sur les finances publiques, incluant donc les finances sociales, qui aurait été un débat préparatoire à la fois au projet de loi de finances et au projet de loi de financement de la sécurité sociale. Vous-même, monsieur le secrétaire d'Etat, aviez alors indiqué : « Peut-être faudra-t-il qu'en 1999, dans le prochain débat d'orientation budgétaire, nous trouvions ensemble une façon de traiter plus directement de la question de la sécurité sociale ? »
Je constate que nous n'avons guère avancé sur cette question. Dans ce débat, les finances sociales sont toujours vues depuis Bercy. C'est à Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité qu'il incombera de nous présenter, dans quelques mois, le projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Les analyses et les affirmations que contiennent les documents préparatoires au débat d'orientation budgétaire appellent des questions et ont des conséquences lourdes sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il nous semble, pour le moins, qu'il manque un interlocuteur au banc du Gouvernement.
L'an dernier, vous aviez, monsieur le secrétaire d'Etat, imputé pour partie la dérive des dépenses de l'assurance maladie « à une épidémie de grippe particulièrement forte ». C'était le 4 juin 1998, devant la commission des finances de l'Assemblée nationale.
Cette année, vous n'évoquez guère le dérapage des comptes en 1998 et en 1999. Cependant, par une sorte de jeu de saute-mouton, vous vous félicitez d'ores et déjà de l'excédent que dégagera le régime général l'an prochain, comme vous vous félicitiez, l'an dernier, d'un retour à l'équilibre qui n'a pas eu lieu.
Reprenant un peu les propos du rapporteur général de la commission des finances, M. Marini, je me permettrai d'observer ce qui s'est passé les années précédentes, sans avoir la myopie du télescope Hubble, auquel on a dû, à un moment donné, mettre en quelque sorte des lunettes. Dans ce domaine, un gouvernement est toujours l'héritier d'un autre gouvernement. Tel a été votre cas en 1997. Toutefois, en ce qui concerne les comptes de l'ensemble du régime général et de l'assurance maladie, les chiffres sont cruels, et non pas pour la précédente majorité, mais pour celle qui était au pouvoir avant 1993.
M. Marcel Charmant. Ah bon !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Voici la courbe qui a été publiée récemment dans Le Monde. (L'orateur montre un document.)
On constate qu'un énorme décrochage s'est produit avant le changement de gouvernement en 1993. D'un seul coup, en un an et demi, un trou de 40 milliards de francs s'est en effet creusé au titre de l'ensemble du régime général. Dans l'année et demie suivante, sous le gouvernement de M. Balladur, la descente s'est certes poursuivie, mais la pente a été beaucoup moins forte puisque, pour une même période de dix-huit mois, ce sont seulement 10 milliards de francs qui sont venus s'ajouter au déficit, lequel était au départ, je le rappelle, de 12 ou 15 milliards de francs.
M. Marcel Charmant. Cela faisait tout de même 50 milliards !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Par conséquent, quand vous ou Mme Aubry vous référez au trou de 65 milliards de francs de 1995, c'est tout de même un mauvais procès que vous faites, puisque, sur ces 65 milliards de francs, il n'y en a que 15 qui sont à mettre au débit, et encore s'inscrivaient-ils dans une procédure de freinage, car on sait bien que l'on n'arrête pas aussi brutalement les choses.
Ensuite, on constate une remontée régulière, ce qui fait que vous avez trouvé un déficit de 25 milliards de francs, ramené maintenant à 5 milliards de francs. Mais si l'on considère l'assurance maladie, vous n'avez rien fait depuis que le peuple vous a redonné le pouvoir. (M. Marcel Charmant sourit.) Pour étudier ce qu'a été l'action des gouvernements de la gauche depuis 1992, il suffit d'examiner la courbe : on voit, d'un côté, une descente vertigineuse et, de l'autre, une relative stagnation depuis 1997.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Alors, je veux bien que vous fassiez de l'autosatisfaction, mais, pour notre part, nous n'avons aucun penchant pour l'autoflagellation. Je tenais à ce que ces choses fussent dites. (M. Jean-Louis Lorrain applaudit.)
Parallèlement, la commission des comptes de la sécurité sociale s'émeut. Elle estime - je cite son rapport rendu public fin mai - qu'il est « regrettable que le débat sur les orientations budgétaires qui se tiendra prochainement au Parlement ne soit nourri que par les prévisions de la commission des comptes et des budgets économiques de la nation, au lieu de l'être, aussi, par celles émanant de la commission des comptes de la sécurité sociale ».
Aussi, je réitère fermement le souhait que soit mis en place, dès l'an prochain, un véritable débat sur l'évolution des finances publiques. Si nous ne progressons pas dans cette voie, la commission des affaires sociales demandera qu'à l'issue de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale, qui se tient au printemps, soit organisé un débat sur l'évolution des comptes sociaux et les orientations de la prochaine loi de financement de la sécurité sociale.
Je reviendrai sur deux points qui ont été évoqués précédemment par mes collègues. On nous annonce un système de baignoires se vidant les unes dans les autres par un système compliqué de tuyauteries qui concerne, d'une part, le dispositif des retraites et, d'autre part, les trente-cinq heures.
En ce qui concerne les retraites, le Gouvernement prévoit pour l'an 2000 un excédent du régime général. J'observe que cet excédent serait atteint non pas grâce à une maîtrise des dépenses, mais « par une progression des recettes supérieure à celle des dépenses ». Cet excédent, poursuit le rapport, « pourrait nourrir le fonds de réserve pour les retraites et permettrait de "lisser" les effets du choc démographique qui affectera les régimes de retraites à partir de 2005 ».
Après-demain, la commission des affaires sociales entendra une communication de M. Alain Vasselle, qui analysera les apports des travaux du commissaire général du Plan, les réactions des partenaires sociaux et les conditions dans lesquelles s'ouvre une nouvelle concertation. Il analysera également les choix implicites qu'emporte la décision de renvoyer à plus tard les ajustements nécessaires.
Mais, d'ores et déjà, notre inquiétude est grande, car, conformément au principe d'autonomie des branches posé par la loi du 25 juillet 1994, nous connaissons non pas un excédent du régime général - cela n'existe pas ; c'est cependant cet excédent que vous évoquez dans votre rapport - mais des excédents ou des déficits selon les branches.
Nous constatons que les dettes de la branche maladie se reconstituent sous l'effet des déficits de 1998 et 1999. Nous constatons que l'indexation généreuse des pensions, fondée sur des prévisions d'inflation surévaluées deux années de suite, pèse sur les comptes de la branche vieillesse avant même qu'elle n'aborde le choc démographique de 2005. Nous constatons que la branche famille connaître des excédents croissants.
Est-ce à dire que les excédents de la branche famille seront confisqués et affectés au fonds de réserve pour les retraites, dont nous ne savons rien, au demeurant, puisque le Gouvernement n'a pas annoncé comment il compte partager l'effort qui sera nécessaire pour assurer l'avenir de nos retraites ?
En ce qui concerne le dispositif des trente-cinq heures, la commission des affaires sociales entendra bientôt M. Louis Souvet, qui présentera aussi un début de rapport sur les problèmes qu'il soulève.
Tout le monde sera d'accord pour constater, comme le fait le Gouvernement, que la réussite de la réduction du temps de travail « dépend de manière cruciale de sa mise en oeuvre ».
De fait, le Sénat a souligné, lors des débats sur la loi du 13 juin 1998, la différence profonde qui existait entre, d'une part, une réduction du temps de travail négociée et adaptée à la situation de chaque branche, de chaque entreprise et, d'autre part, l'abaissement autoritaire et généralisé de la durée légale du travail.
Vous avez choisi la seconde solution. Ayant créé un problème, vous cherchez les moyens de le résoudre. Sans doute aurait-il été préférable de ne pas le créer. Et déjà, prise au piège, Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité envisage une année supplémentaire de rodage. Constatant le renchérissement du coût du travail non qualifié qu'entraînent les trente-cinq heures, vous cherchez à le compenser par une politique d'allégement des charges sociales, sans assumer le coût de cette politique, c'est-à-dire, en définitive, le coût des trente-cinq heures.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Une usine à gaz !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. S'agissant des mesures dites structurelles, elles seront financées par les entreprises au moyen d'un transfert des cotisations.
Quant aux mesures dites d'incitation, le Gouvernement n'a, semble-t-il, pas renoncé à sa thèse dite de la neutralité.
Une des annexes du rapport du Gouvernement évoque le « retour pour les finances publiques » des aides associées aux trente-cinq heures ; elle le chiffre à 2 milliards de francs en 1999 et à 20 milliards de francs en 2000, essentiellement pour le régime d'assurance chômage et le régime de sécurité sociale.
« Ces montants, conclut le rapport, correspondent au financement disponible qui peut être mobilisé pour couvrir les dépenses des aides à la réduction du temps de travail en respectant les principes de neutralité retenus par le Gouvernement. »
En d'autres termes, le Gouvernement n'entend pas compenser à la sécurité sociale les allégements de charges consentis dans le cadre des trente-cinq heures. Il entend, de surcroît, se tourner vers le régime de l'assurance chômage.
Cette prétendue « neutralité », outre qu'elle va totalement à l'encontre d'un principe affirmé par la loi du 25 juillet 1994, à savoir la compensation intégrale des exonérations de charges décidée par l'Etat, posera de redoutables problèmes de méthode dont le premier, et non le moindre, sera la mesure des effets d'aubaine.
Les observations que j'ai formulées correspondent à des questions de fond, qu'il faudra bien un jour aborder au cours de tels débats. (Très bien ! et applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures quarante-cinq.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante-cinq, est reprise à vingt et une heure cinquante, sous la présidence de M. Gérard Larcher.)

PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER
vice-président

M. le président. La séance est reprise.
Nous poursuivons le débat d'orientation budgétaire consécutif à une déclaration du Gouvernement.
Dans la suite du débat, la parole est à M. le président de la commission des affaires culturelles.
M. Adrien Gouteyron, président de la commission des affaires culturelles. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le rapport du Gouvernement qui sert de base à notre débat d'aujourd'hui met au premier rang des orientations budgétaires l'objectif « d'assurer le financement des priorités du Gouvernement tout en stabilisant les dépenses de l'Etat » et « en cherchant à dépenser mieux ».
Lors du débat d'orientation budgétaire de l'an dernier, un certain nombre d'entre nous, dont j'étais, avaient insisté sur la nécessité de contenir la dépense publique et d'améliorer son efficacité. Ils avaient plaidé pour une réflexion sur la notion même de priorité et sur sa traduction budgétaire. Nous ne pouvons que nous féliciter d'avoir été apparemment entendus, monsieur le secrétaire d'Etat, et nous ne pouvons que vous féliciter de nous avoir apparemment rejoints.
Nous voudrions cependant être sûrs que vous aurez les moyens d'atteindre cet objectif. Nous avons, à cet égard, quelques inquiétudes.
Ce qui peut alimenter notre scepticisme, c'est l'attitude de certains ministères qui ne sont pas parmi les moins dépensiers. Je citerai quelques exemples à cet égard.
Je prendrai comme exemple le cas du ministère de l'éducation nationale, qui - mon propos n'étonnera sans doute personne - ne paraît pas spontanément manifester le souci de dépenser mieux.
La commission d'enquête, sur la gestion des emplois, des crédits et des personnels de l'éducation nationale, constituée par le Sénat et par laquelle vous avez été auditionné, monsieur le secrétaire d'Etat, a constaté que l'autorisation budgétaire était en partie vidée de son sens et qu'une sorte d'« alchimie mystérieuse », pour reprendre une expression employée par l'un des membres de cette commission, permettait de dépasser assez largement, sur le terrain, le nombre d'emplois budgétaires votés chaque année en loi de finances.
Au total, force est de reconnaître que la gestion des personnels de l'éducation nationale n'est pas transparente, qu'elle n'a pas pris en compte la rente démographique engendrée par la baisse régulière du nombre des élèves et qu'elle se traduit, à terme, par une consolidation coûteuse de personnels précaires qui ne sont pas toujours utilisés au mieux des intérêts de la mission d'éducation.
Je ne rappellerai que deux chiffres : le budget de l'enseignement scolaire s'élève à près de 300 milliards de francs et ses crédits ont augmenté de 113 milliards de francs en dix ans !
Les ministres chargés de l'éducation proposent régulièrement des mesures et des réformes, car il faut bien avancer. Mais force est de constater que le coût de ces mesures et de ces réformes a été rarement évalué et que leur financement a été rarement clairement dégagé.
J'illustrerai mon propos par quelques exemples.
A la rentrée 1997, le Gouvernement fraîchement constitué décide, pour des raisons sociales évidentes que l'on peut comprendre, le réemploi massif de 26 700 maîtres auxiliaires rémunérés sur des crédits d'heures, et ce sans fournir la moindre précision sur les modalités du financement. Ce réemploi a été financé par la transformation de quelque 90 000 heures supplémentaires, ce dont le Parlement n'a été informé que lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1998, c'est à dire a posteriori.
Mon deuxième exemple porte sur le rétablissement du pouvoir d'achat des professeurs bénéficiant d'heures supplémentaires. Voilà un cas concret ! Le ministre de l'éducation nationale, M. Claude Allègre, a décidé ce rétablissement afin de mettre un terme au tollé qu'il avait provoqué par un décret tendant à réduire la rémunération des « heures supplémentaires année », selon la terminologie du ministère de l'éducation nationale.
Interrogé par mes soins dans le cadre de la commission d'enquête - cette audition était publique, et je ne trahis donc rien - le ministre n'a pas paru en mesure de préciser le coût et les modalités de financement du rétablissement de ce pouvoir d'achat. C'est par la presse, le 15 avril 1999, que nous avons appris les modalités de la compensation retenue et l'affectation de 390 millions de francs. Avouez que c'est faire assez peu de cas du Parlement !
Mon troisième exemple vise la réforme du collège : cette « réforme » - mais peut-on parler de réforme, s'agissant des mesures présentées ? On peut en douter, mais là n'est pas mon propos d'aujourd'hui - a été annoncée à la suite d'un rapport.
Il a été indiqué, toujours par voie de presse, que 320 millions de francs seraient consacrés à la remise à niveau des élèves et à l'aide individualisée, soit 80 millions de francs pour le dernier trimestre de 1999 et 240 millions de francs pour l'année 2000 : ces mesures seront-elles financées à moyens constants par redéploiement ou s'agira-t-il de mesures nouvelles qui apparaîtront clairement dans le prochain « bleu » budgétaire ? Pour le moment, le Parlement n'en sait rien !
Pour ma part, il me semble, monsieur le secrétaire d'Etat - je tiens à le dire ici, même si ce propos n'est pas forcément très populaire - qu'un aménagement raisonnable des obligations de service des enseignants et un assouplissement des règles qui les concernent aboutiraient à régler un certain nombre de problèmes et permettraient de réaliser des économies substantielles. Mais je ne suis pas persuadé que cette option, qui serait courageuse, soit celle qui sera retenue par le ministre de l'éducation nationale.
Ce même ministre a annoncé, le 23 mars dernier, une hausse de 10 % des postes ouverts au concours de recrutement dans l'enseignement primaire et, le 14 avril dernier, une batterie de mesures nouvelles d'un montant de 900 millions de francs en année pleine : augmentation du pourcentage des enseignants promus à la « hors classe », rétablissement du pouvoir d'achat des heures supplémentaires, création de 7 900 heures supplémentaires pour mettre en place l'aide individualisée prévue dans la réforme des lycées.
Il convient d'y ajouter, pour faire bonne mesure, 800 millions de francs annoncés pour financer la nouvelle étape du plan social étudiant.
Nous avons donc, monsieur le secrétaire d'Etat, des raisons de craindre que l'objectif de stabilisation des dépenses publiques n'ait valeur que d'affichage.
Il ne me paraît pas normal que, dans certains cas, nous ne disposions pas des informations indispensables pour apprécier le bien-fondé de l'emploi proposé des crédits.
Je voudrais en donner un exemple, choisi lui aussi parmi les budgets soumis à l'avis de la commission des affaires culturelles : c'est celui des crédits d'intervention du ministère de la culture consacrés aux spectacles.
Cette année, deux réformes importantes, et qui pourraient être en elles-mêmes positives, sont intervenues dans ce secteur : d'une part, la déconcentration des décisions est devenue une réalité ; d'autre part, il a été créé une direction unique de la musique, de la danse, du théâtre et du spectacle.
La mise en place de ces réformes aurait dû exiger une information accrue du Parlement. Nous avons au contraire constaté que l'on avait, dans le même temps, modifié la nomenclature budgétaire pour regrouper les crédits sur des articles et des chapitres à l'intitulé aussi ambitieux que peu explicite. On nous demandait, par exemple, d'attribuer plus de deux milliards de francs - rien que cela ! - « au développement culturel et aux spectacles », sans plus de précision. Et nous n'avions pas idée de la répartition de ces crédits, qui ne devait d'ailleurs être décidée qu'en début d'exercice.
Comment, dans ces conditions, s'assurer que ces crédits seraient « mieux » dépensés, et même qu'ils seraient tout simplement « bien » dépensés ?
Enfin, j'ai noté avec intérêt, monsieur le secrétaire d'Etat, que la commission des finances du Sénat souhaitait avoir des précisions sur les « contrats de gestion » qui seraient désormais passés entre le ministère des finances, que vous représentez ici, et les ministères dits « dépensiers ». Je m'associe à l'interrogation de la commission des finances ; avouerai-je que je crains un peu que ces contrats n'aient essentiellement pour objet de renouveler des pratiques anciennes et peu respectueuses elles aussi - mais dans un sens inverse - de l'autorisation budgétaire ? Je veux, bien sûr, parler du gel ou de l'annulation des crédits, dont M. le rapporteur général a dit tout à l'heure quelques mots.
Monsieur le secrétaire d'Etat, si vous êtes réellement disposé à maîtriser la dépense publique, informez mieux le Parlement ! Mettez-le en position d'assurer la première mission qui est la sienne, celle de voter le budget de la nation et de lever l'impôt !
Ce faisant, vous obtiendrez plusieurs résultats. D'abord, vous assurerez une meilleure gestion budgétaire ; ensuite, et par contrecoup, vous accroîtrez l'efficacité des politiques que vous définissez, tout en permettant l'allégement des charges qui pèsent sur les contribuables et sur les entreprises, en augmentant, par là même, l'efficacité économique ; enfin - et ce n'est pas la moindre des choses - vous rendrez à la démocratie parlementaire tout son sens.
Telle n'est pas, je le crains, l'intention profonde du Gouvernement, malgré ses déclarations. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires étrangères.
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je me réjouis que les débats d'orientation budgétaire, inaugurés en 1996 sur l'initiative de M. Arthuis, aient trouvé leur place dans les procédures normales et régulières d'élaboration des projets de loi de finances. Je crois toutefois que nous devons aller plus loin et poursuivre notre réflexion pour donner au Parlement toute la place qui doit lui revenir en matière budgétaire, afin que son rôle mais aussi ses votes, soient pleinement respectés et mieux traduits dans les faits.
M'exprimant à cet instant en qualité de président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, je n'évoquerai que très brièvement les grands équilibres du prochain budget de l'Etat, celui de l'an 2000.
La stabilisation annoncée, en volume, des dépenses de l'Etat, qui devraient n'augmenter l'an prochain qu'au rythme attendu de l'inflation, apparaît, de prime abord, vertueuse. Certains commentateurs y ont même vu - quel hommage ! - le retour au choix de rigueur budgétaire de 1997. Mais, au-delà des apparences, les orientations de la politique budgétaire du Gouvernement demeurent à mes yeux triplement préoccupantes.
D'abord - et c'est le plus important - la réduction globale des dépenses publiques reste indispensable. Nous n'avons donc pas d'autre choix que de programmer, par la diminution de ces dépenses, la baisse des prélèvements obligatoires, qui demeurent très excessifs et que l'Europe, de toute façon, nous contraindra à harmoniser.
Ensuite, les prévisions gouvernementales de croissance reposent, par-delà les turbulences de ce début d'année 1999, sur des hypothèses qui peuvent paraître trop optimistes : la France pourra-t-elle, en particulier, compter sur la réaccélération de la croissance si l'activité de certains de nos voisins, à commencer par l'Allemagne et l'Italie, reste faible et si le ralentissement, comme beaucoup l'annoncent, atteint les Etats-Unis ?
Enfin, cette politique économique et financière n'est pas accompagnée des vraies réformes structurelles dont notre pays a impérativement besoin ; nous devons réfléchir, dans une économie globalisée, à ce que doivent être les missions de l'Etat dans les prochaines décennies ; nous devons repenser notre fiscalité en conséquence, sans perdre de vue, bien entendu, l'exigence prioritaire de l'emploi.
Je pense, sur tous ces points, refléter l'opinion d'une large majorité de notre assemblée. Je crois aussi rejoindre la position de notre excellente commission des finances en soulignant, dans le cadre que je viens de définir, l'indispensable préservation des crédits des ministères régaliens. En effet, il s'agit là de garantir les missions fondamentales de l'Etat que sont la sécurité et la justice, mais aussi, bien sûr, la diplomatie et la défense. Ce sont là les vraies missions de l'Etat, alors même que c'est précisément l'absence de maîtrise des dépenses de fonctionnement qui réduit nos capacités d'investissement militaire et contraint fortement les crédits consacrés à ces missions régaliennes.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Absolument !
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. S'agissant, précisément, des crédits militaires, j'espère d'abord que vous nous assurerez, monsieur le secrétaire d'Etat, que le projet de budget de la défense pour l'an 2000 sera bien conforme aux conclusions de la revue des programmes effectuée l'an dernier et pleinement cohérent avec la loi de programmation 1997-2002.
Il ne s'agit d'ailleurs que de la confirmation de la stabilisation, jusqu'en 2002, des crédits d'équipement militaire, réaffirmée l'année dernière après la très malheureuse « encoche » de 1998, et je ne peux que redire aujourd'hui à cette tribune que l'équilibre ambitieux mais fragile sur lequel repose la loi de programmation pourrait être rompu par toute nouvelle réduction des crédits militaires : cela compromettrait non seulement l'exécution satisfaisante de la programmation, mais aussi et surtout la réforme d'ensemble de notre système de défense engagée par le Président de la République en 1996, qui est fondée sur la professionnalisation de nos forces et dont la crise au Kosovo vient encore d'illustrer le bien-fondé.
Il importe, en outre, que les masses budgétaires inscrites en loi de finances ne soient pas détournées de leur objet. Cela impose une nouvelle fois, monsieur le secrétaire d'Etat, d'apporter une solution adaptée au financement des opérations extérieures.
La question est déjà lourdement posée pour 1999, puisque le surcoût de ces opérations atteindra près de 6 milliards de francs, dont environ 4 milliards de francs pour le conflit du Kosovo. Pouvez-vous nous préciser, monsieur le secrétaire d'Etat, les conditions dans lesquelles ces opérations, qui relèvent à l'évidence d'opérations extérieures « exceptionnelles », seront effectivement financées cette année ?
Mais nous savons d'ores et déjà qu'une question comparable - même si nous pouvons l'espérer de moindre ampleur - se posera en l'an 2000, ne serait-ce qu'en raison des opérations de longue durée engagées dans l'ex-Yougoslavie. N'est-il pas, dès lors, indispensable de prévoir enfin, dès la construction du budget, une enveloppe substantielle, véritablement réaliste, pour financer ces opérations au lieu et place des provisions actuelles, qui ne sont rien d'autre que symboliques ?
Je n'ajouterai, en ce qui concerne le budget de la défense, qu'une brève observation pour me féliciter de la mise en oeuvre accrue des commandes pluriannuelles, dont je n'ai cessé de souligner la nécessité tant elles sont indispensables au bon déroulement des programmes d'armement. Mais pouvez-vous, monsieur le secrétaire d'Etat, nous donner des précisions sur les montants ainsi engagés ? Pouvez-vous également nous indiquer les raisons, bonnes ou mauvaises, qui ont semblé freiner la concrétisation de ces commandes globales ?
Je conclurai, monsieur le président, mes chers collègues, en soulignant une nouvelle fois la préoccupation de notre commission des affaires étrangères quant à l'évolution des crédits consacrés par notre pays à son action extérieure et, en premier lieu, au ministère des affaires étrangères, qui a désormais intégré nos actions de coopération.
Si le Quai d'Orsay est supposé bénéficier d'un traitement particulier, il ne figure toujours pas parmi les priorités budgétaires du Gouvernement et sa part n'a cessé de régresser, depuis de longues années, dans les budgets de l'Etat.
Deux sujets me paraissent aujourd'hui particulièrement inquiétants.
Le premier concerne l'érosion des effectifs, évolution qui n'est pas contestable en soit à condition de ne pas remettre en cause des missions qui, je le répète, figurent au coeur des missions de l'Etat.
Le ministère des affaires étrangères n'est pas suspect d'avoir échappé aux efforts nécessaires en la matière puisque ses effectifs ont diminué plus vite que ceux de toutes les autres administrations civiles régaliennes : moins 8 % depuis 1993.
Surtout, la poursuite de ce processus, dont nous avons déjà, les uns et les autres, constaté certaines conséquences dans des postes diplomatiques ou consulaires comme au sein de l'administration centrale, ne me paraît plus compatible avec l'ampleur actuelle de notre présence à l'étranger. Elle risque même de remettre en cause des activités essentielles : faut-il, par exemple, risquer de compromettre l'indispensable maîtrise des flux migratoires en confiant, de plus en plus fréquemment, les services des visas à des recrutés locaux ?
Ma seconde préoccupation concerne les conséquences budgétaires de la réforme de la coopération. Je ne reviendrai pas sur le sujet, car tel n'est pas l'objet de notre débat. Je crois cependant qu'il y aurait un risque réel à vouloir engranger dès aujourd'hui les gains de productivité attendus de cette fusion. Ceux-ci ne pourront être dégagés que progressivement, après l'intégration des réseaux de la coopération et lorsque la nouvelle organisation ministérielle sera stabilisée, faute de quoi cette réforme délicate pourrait être fragilisée, voire sérieusement compromise, et les bénéfices qui en sont attendus, y compris sur le plan financier, risqueraient de disparaître avec elle.
Je souhaiterais enfin, avant de quitter cette tribune, demander au Gouvernement de réfléchir, grâce à une coopération - qui doit bien être possible - entre les ministères des finances et des affaires étrangères, aux modalités de réalisation de deux objectifs : d'une part, l'établissement d'éléments de programmation du budget du Quai d'Orsay dans des domaines comme l'évolution de la carte diplomatique et consulaire ou celle des effectifs ; d'autre part, une évolution coordonnée de l'ensemble des implantations françaises à l'étranger, y compris, bien sûr, monsieur le secrétaire d'Etat, des administrations économiques et financières.
Soyez en tout cas assuré que la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées continuera de veiller avec vigilance à ce que notre pays dispose des moyens indispensables à son rôle et à son ambition dans le monde. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR, des Républicains indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 60 minutes ;
Groupe socialiste, 50 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 39 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 36 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 25 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 22 minutes.
Dans la suite de notre débat, la parole est à M. Trégouët.
M. René Trégouët. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le débat de ce soir a pour objet de définir l'orientation des budgets de la France pour la période 2000-2002, c'est-à-dire non seulement la dernière année du présent siècle mais aussi les deux premières années du prochain millénaire.
Or, il est un événement majeur dont on n'a pas encore parlé depuis le début de ce débat et qui va marquer ces trois années, étant entendu que trois ans, c'est maintenant une période très longue dans un monde où l'ensemble du capital des connaissances double tous les dix ans. Cet événement majeur, c'est la montée en puissance exponentielle d'une nouvelle économie s'appuyant sur l'immatériel.
Certains pourraient penser que cette réflexion sur la nouvelle économie n'a pas à être insérée dans un débat d'orientation budgétaire. Tout au contraire, permettez-moi de dire que ce débat, qui nous permet d'éclairer les prochaines années, devrait être un moment privilégié pour réfléchir aux fermes orientations qui doivent être prises par la France dès les prochains mois pour lui permettre d'entrer dans l'avenir.
En effet, si nous observons avec objectivité la situation actuelle de la France, et même de l'Europe, alors que nous sommes sur le seuil de cette nouvelle économie, nous constatons que cette situation est préoccupante : si la France est très présente dans l'économie de marché reposant sur la demande, que ce soit dans le nucléaire, le spatial, l'aéronautique, et occupe une place honorable dans des secteurs industriels qui ont longtemps dépendu de la commande publique, il faut noter que notre pays, et même l'Europe, sont absents des grands accords de fusion et de partenariat qui constitueront le socle de cette nouvelle économie.
Il suffit de rappeler que les capitalisations de cinq entreprises, Microsoft, Intel, Cisco, Dell et Compaq, qui sont toutes américaines, qui n'existaient pas il y a trente ans et qui font partie de ce socle du futur, pèsent, à elles seules, 900 milliards de dollars, c'est-à-dire, aussi lourd que la Bourse de Paris tout entière.
Alors que les ingénieurs et les techniciens français sont les cadres de recherche les plus appréciés et les plus nombreux parmi les chercheurs d'origine étrangère dans les entreprises américaines de haute technologie, surtout dans la Silicon Valley, nous constatons que les Français sont de plus en plus nombreux à quitter notre pays pour aller s'installer sous d'autres cieux qui semblent plus favorables à l'initiative et à l'aventure.
Ainsi, selon les derniers chiffres communiqués par le ministère des affaires étrangères, quelque 233 000 Français sont installés aux Etats-Unis, dont 52 000 dans le seul ressort du consulat de France de Los Angeles.
Certes, vous pourrez dire, monsieur le secrétaire d'Etat, que ce chiffre est négligeable par rapport à la population française. Mais quand on sait que ces jeunes qui nous quittent sont souvent des personnes entreprenantes qui vont créer sous d'autres cieux leur entreprise, on peut imaginer les dizaines de milliers d'emplois qui auraient pu être créés en France s'ils étaient restés parmi nous.
Aussi, au-delà des progrès sensibles, qu'il faut saluer, réalisés ces derniers mois dans le domaine du capital-risque, il est très urgent, la prochaine discussion budgétaire étant la borne ultime, de mettre en place une procédure stable et séduisante de stock-options, qui seules pourront permettre aux créateurs d'entreprises de haute technologie de retenir et de rémunérer les esprits brillants qui actuellement nous quittent.
M. Pierre Laffitte. Très bien !
M. René Trégouët. Par ailleurs, il est indispensable que nous sachions reconnaître le rôle positif qui peut être joué par les business angels, les « investisseurs providentiels », comme nous les avons élégamment baptisés à la commission des finances.
Or, là aussi, un petit saignement a tendance à se transformer en hémorragie.
Le caractère confiscatoire qu'a pris l'ISF - chacun d'entre nous porte sa part de responsabilité dans le développement d'une telle situation - aurait incité les détenteurs de grandes fortunes à délocaliser de France plus de 600 milliards de francs d'actifs ces deux dernières années.
Un article de fond paru dans un journal économique sérieux a même précisé que ces 600 milliards de francs auraient rapporté plus à la France chaque année que l'ensemble des sommes publiques qui sont mobilisées pour le RMI.
Sachons laisser prendre des risques à ceux qui ont les moyens financiers de le faire, car, bientôt, ce ne sera plus l'heure d'apporter des fonds publics pour alimenter le capital-risque en France.
Toujours dans les grands choix budgétaires, il faut mettre en place, sans tarder, les fonds de pension, qui permettraient de mieux préparer l'avenir dans un pays qui, inexorablement, va vieillir, mais aussi de recapitaliser nos entreprises, en particulier les entreprises de haute technologie.
Cela éviterait que les fonds de pension anglo-saxons, essentiellement américains, ne détiennent, avec tous les risques inhérents, près de 40 % du capital des principales entreprises françaises.
Avec l'arrivée des nouvelles technologies de l'information, l'entreprise est conduite à réinventer son organisation et son fonctionnement en vue d'optimiser l'exploitation de son capital informationnel. En d'autres termes, elle devra restructurer l'ensemble de son système de pilotage autour du flux d'information. Cette mutation de l'organisation concerne toute la chaîne de valeurs de l'entreprise : le marketing, la vente, la paiement, la logistique, l'après-vente.
Cette évolution passera par l'externalisation systématique des fonctions qui ne sont pas entièrement dédiées aux clients.
Le débat qui s'est ouvert en France sur les 35 heures est certainement un facteur d'accélération de la refonte de l'organisation de l'entreprise française. Toutefois, le résultat réel obtenu, quand toutes les scories soulevées par la passion se seront posées, sera, à mon avis, très loin de l'objectif fixé initialement par le Gouvernement.
Ce serait tout de même un curieux clin d'oeil de l'histoire que ce soit un gouvernement de gauche qui ait accéléré le recul du salariat en France, salariat qui repose sur un contrat de travail, comme vient de brillamment le démontrer M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en passant le bac dans un grand journal économique, il y a quelques heures !
Mais, si l'on veut préparer l'avenir, d'autres grandes priorités doivent être respectées par le budget de la France.
Nous savons que le mal profond dont souffre notre pays, mais aussi l'Europe, est le chômage. Il n'est pas possible que près de trois millions de Français restent sans emploi.
Or, que constatons-nous de l'autre côté de l'Atlantique ? Le taux de chômage aux Etats-Unis vient de tomber à 4,2 % de la population active, un niveau inconnu depuis vingt-neuf ans, qui vient après une période de croissance à un rythme élevé d'environ 3 % par an ininterrompu depuis neuf ans.
Par ailleurs, nous venons d'apprendre que les entreprises s'appuyant sur les nouvelles technologies de l'information ont créé 1 200 000 emplois aux Etats-Unis en 1998, ce qui représente tout simplement 40 % du total américain des créations d'emplois l'an dernier.
Il faut donc que la France chausse sans retard des bottes de sept lieues pour rattraper son retard. Pour cela, il faut non seulement améliorer l'environnement des entreprises de haute technologie, comme je l'ai dit il y a quelques instants, mais aussi réorienter d'urgence les priorités budgétaires pour préparer les Français à exercer les métiers de l'avenir.
Pour bien me faire comprendre en cet instant, il me paraît nécessaire de préciser la nature de ces métiers.
Pour exercer ces métiers du futur, il faudra avoir la possibilité d'ajouter du savoir à un signal. Cette seule définition doit nous permettre de dégager deux grandes priorités pour la France, deux priorités que nous devons donc retrouver dans le budget.
Il faut tout entreprendre pour améliorer l'acquisition de savoirs et de compétences par les Français si nous voulons les voir entrer avec détermination dans la concurrence implacable que va ouvrir la mondialisation.
Par ailleurs, le budget de la France va devoir réserver une priorité absolue - il en va de l'aménagement du territoire, et donc de l'équilibre de notre pays - à la dissémination d'un signal de qualité large bande sur l'ensemble du territoire.
Autant il est nécessaire aujourd'hui, à une entreprise de disposer de l'énergie éléctrique ou du téléphone pour pouvoir s'installer, autant il lui sera nécessaire, dans très peu d'années - elles se comptent sur les doigts des deux mains - d'accéder à un signal de grande qualité pour entrer dans la compétition mondiale.
Or, il en coûtera des dizaines de milliards de francs d'investissements si nous voulons que ces métiers du futur puissent être exercés non seulement à La Défense ou dans le coeur de nos grandes villes, mais aussi dans toutes nos villes, dans tous nos villages de France. Il y va de l'avenir de notre pays, au travers de l'emploi de l'avenir. Il est donc très important que, très rapidement, ces nécessités trouvent leur traduction dans le budget de la France.
Pour conclure, je dirai qu'il est important que nous ressentions tous, en cet instant, combien sera difficile le combat qui s'engage.
Nous entrons dans une nouvelle société marquée par un véritable choc de civilisation, lui-même provoqué par la mondialisation. Or, cette société de l'information, où va-t-elle trouver sa valeur ?
L'information, chacun d'entre nous devra pouvoir en disposer. Par « chacun d'entre nous », j'entends chaque habitant de cette terre, car ce sera le minerai de demain.
Ne recommençons pas l'erreur du passé, ne faisons pas en sorte que seuls certains nantis, ou certaines nations nanties, puissent disposer de ce minerai de base. Battons-nous pour faire en sorte que chacun, sur cette terre, puisse en disposer. C'est ainsi que nous pourrons renforcer la paix.
Cet accès gratuit à l'information n'est toutefois pas une valeur solvable en soi. C'est une fois que l'on ajoute du savoir, de la compétence et surtout de l'expérience à cette information qu'on la transforme en produit cessible à valeur ajoutée, en produit marchand. Et ce produit marchand, ce sera la connaissance, connaissance qui sera la matière la plus diffusée sur notre terre.
Et s'il y a une partie du monde - c'est sur ce point que j'en terminerai - où il y a beaucoup d'expérience, et donc beaucoup d'expertise, car quand on ajoute de l'expérience à la connaissance elle se transforme en expertise, où il y a, par conséquent, un socle multiséculaire d'expertise, c'est bien la France !
Or, actuellement, nous n'exploitons pas du tout cette chance, alors que, demain, le combat sera celui des contenus et le vainqueur celui qui donnera de la valeur à l'ensemble de cette future société de l'information.
Toutes ces priorités, monsieur le secrétaire d'Etat, doivent donc se retrouver dans le budget sans tarder, car ce sont elles qui détermineront le destin de notre pays. (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ce débat d'orientation budgétaire pour l'an 2000 est marqué par une situation assez paradoxale sur le plan économique et sur celui des comptes publics.
S'agissant de ces derniers, il est en effet indéniable qu'ils se sont assez nettement améliorés, quand bien même la quotité élevée du déficit du compte de l'Etat se traduit concrètement par une augmentation du poids et du service de la dette publique et par une réduction de la marge budgétaire.
Cette situation obère d'ailleurs, en tant que telle, toute orientation politique nouvelle, d'autant que nous sommes aujourd'hui largement placés dans le cadre d'une interdépendance des politiques économiques et budgétaires des pays de l'Union européenne, dont on notera qu'elle persiste à souffrir de la prétendue indépendance de la Banque centrale européenne, outil dont il est chaque jour évident que la privatisation est un obstacle à la réalisation même de certains objectifs du traité de Rome.
S'agissant de la situation économique et sociale générale, on ne peut manquer de souligner qu'elle présente aujourd'hui des caractéristiques inédites et préoccupantes, mais qui conduisent à la réflexion.
Parmi ces caractéristiques, relevons par exemple le niveau exceptionnellement faible de l'inflation - on peut d'ailleurs parler, à propos de nombreux secteurs, de « déflation sous-jacente » - reflet de la modification profonde de la formation des prix.
Nous entrons là dans le cadre que nous connaissons bien désormais : les coûts de production sont en réduction sensible, du fait notamment des gains de productivité dégagés de par les avancées technologiques et, singulièrement, par l'abaissement progressif et relatif de la part des salaires dans la valeur ajouté.
Des données ont été rappelées tout à l'heure dans la discussion du projet de loi de règlement définitif du budget de 1997 par mon collègue M. Thierry Foucaud. Je les souligne à nouveau.
La part des salaires dans la valeur ajoutée est tombée, en 1997, à moins de 60 %, niveau jamais atteint depuis 1970, tandis que l'excédent brut d'exploitation est aujourd'hui supérieur à 1 400 milliards de francs et que le niveau des dividendes versés a dépassé pour la première fois 500 milliards de francs.
Nous sommes donc confrontés à un étrange paradoxe - peut-être est-ce le paradoxe français ? - où les comptes publics, toujours en déficit et pour des montants élevés, voisinent avec des comptes des entreprises privées particulièrement florissants sans que cette situation se traduise d'ailleurs en termes de création d'emplois et donc, en fin de compte, en amélioration des comptes publics.
Il nous semble donc ici clairement illusoire de laisser penser que seule une gestion judicieuse et rigoureuse des engagements budgétaires, c'est-à-dire souvent une stagnation voire une réduction de la dépense publique, puisse suffire à améliorer la situation des comptes publics, qui dépendent d'ailleurs aujourd'hui de la qualité de la croissance en termes d'emplois et de salaires. Augmenter les salaires, c'est accroître la consommation, les recettes par l'impôt sur le revenu, la croissance et l'emploi. Monsieur le secrétaire d'Etat, une croissance entre 2,7 % et 3 % ne se décrète pas. Elle se gagne et vous le savez !
De fait, de notre point de vue, il y a une nouvelle interrogation : quelle orientation doit-on effectivement faire prendre à la politique budgétaire de l'Etat en matière tant de recettes que de dépenses publiques pour que l'action publique conduise à améliorer la qualité de la croissance ?
Des clarifications s'imposent en matière de recettes et de dépenses.
De 1994 à 1998, les recettes ont augmenté de 15 %. A quoi ont-elles servi ? En grande partie, elles ont servi à réduire les déficits. Les dépenses en matière d'éducation, de logement, de santé sont toujours considérées comme des dépenses passives, consommatrices de crédit. Ne devraient-elles pas enfin être reconnues comme des dépenses actives car génératrices d'investissements, d'emplois et de recettes ? La dépense ne doit pas être considérée comme renonçante, mais plutôt comme conquérante. Monsieur le secrétaire d'Etat, c'est une orientation nouvelle que nous vous proposons.
Nous estimons donc que, tant du point de vue de la réforme fiscale que de la réforme du financement de la protection sociale, la réflexion doit aller de pair avec l'analyse de la portée de l'action publique quant au potentiel de croissance et de création d'emploi.
On ne doit pas non plus perdre de vue l'accrochage de la politique budgétaire de notre pays dans l'ensemble de la pratique des gouvernements de l'Union européenne.
A ce propos, nous pensons que cet accrochage ne peut être conçu uniquement comme une sorte de passage obligé ou apparaître comme un gage de bonne gestion. Nous pensons en particulier que notre pays doit jouer un rôle déterminant dans la définition d'un certain nombre de priorités.
J'en veux pour preuve le débat que nous avons eu récemment, et uniquement en commission des finances - ce qui limite la portée de cet échange aux lecteurs assidus du Bulletin des commissions du Sénat et illustre le caractère quelque peu formaliste de l'article 88-4 de la Constitution - sur la taxation des produits financiers dans les pays de l'Union européenne.
Certains des pays de l'Union européenne, dont les gouvernements sont pourtant totalement ou partiellement classés « à gauche », continuent en effet de s'interroger sur la validité d'une harmonisation en ces matières, alors même qu'il s'avère indispensable de lutter à la fois contre une concurrence fiscale en général préjudiciable à l'emploi et contre une assez évidente iniquité fiscale qui pénalise le travail et favorise abusivement le capital.
De la même manière, la France doit, à notre sens, et au moment même où se déroulent les négociations de Lomé-V, prendre l'initiative de mesures pertinentes en matière de taxation des mouvements spéculatifs, mesures que des millions de pétitionnaires ont d'ailleurs encore fait valoir en cette fin de semaine.
La mise en oeuvre d'une nouvelle politique de développement économique et social des pays du sud s'avère plus qu'indispensable, et elle doit faire partie des visées de la démarche internationale de notre pays.
Le débat sur la place de notre pays dans le concert européen ne peut cependant nous faire oublier les exigences du débat intérieur sur la réforme fiscale et les politiques publiques.
En ces matières, nous avons goûté, ces dernières années, aux « joies » de la rigueur, une rigueur qui ne nous a pas épargné les dérapages incontrôlés, d'autant qu'elle n'a pas été équitablement partagée.
Il y a un lien entre situation des comptes publics et développement économique, et il importe donc, de notre point de vue, que la mobilisation des fonds publics serve effectivement à favoriser ce dernier.
Cela m'amène évidemment à dire que nous ne sommes pas totalement convaincus du bien-fondé d'une orientation selon laquelle le redéploiement de crédits et la recherche opiniâtre des économies de gestion seraient la condition nécessaire et suffisante à une utilisation judicieuse de la ressource publique.
Les perspectives ouvertes en la matière sont assez claires : il s'agit en particulier de limiter à 1 % en volume la progression des dépenses publiques d'ici à 2002.
Notons ici que cette progression s'intègre dans un cadre où un certain nombre de dépenses sont appelées à croître. On citera ainsi les incidences des accords salariaux dans la fonction publique, les effets budgétaires des négociations sur la réduction du temps de travail - même si les créations d'emplois associées à cette réduction du temps de travail peuvent avoir en retour un effet positif sur l'équilibre des dépenses publiques - ou encore la poursuite de la mise en oeuvre de certaines dispositions, comme la loi de programmation relative à la justice ou la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, ce qui amène à constater qu'un certain nombre de dépenses peuvent être réduites dans les prochaines années pour tenir le cadre, et ce dès la loi de finances pour 2000.
Réduction des déficits ne signifie pas réduction de l'endettement. Le pacte de stabilité est plus illusoire que jamais. Pour notre part, nous estimons qu'il est illusoire de penser qu'une gestion plus serrée des effectifs n'est pas nécessairement un gage d'efficacité dans l'action des services publics.
On sait que certains ministères risquent en effet d'être mis à contribution pour « rendre » des postes à ceux qui seraient amenés à en créer.
Cela a cependant un certain nombre de défauts, notamment celui de mettre en question le droit à la mobilité des agents du secteur public et l'indispensable renouvellement des équipes et des cadres.
De surcroît, la question de la présence des services publics sur le terrain et de l'efficacité de leur action se pose évidemment. Cette question est sensible, notamment dans des domaines comme la sécurité publique, le fisc et le recouvrement des impôts, l'encadrement scolaire et la formation.
Comme le secteur public doit encore gérer une forme de précarité, toujours présente et qu'il convient de réduire et de faire disparaître, vous conviendrez que nous n'adhérions pas tout à fait à l'orientation fixée.
La satisfaction du comptable devant la réduction du déficit public ne peut, ne doit jamais, à notre sens, faire oublier l'approche du gestionnaire, attentif à la satisfaction des besoins collectifs exprimés par le corps social.
Nous sommes partisans d'une politique de dépense publique ambitieuse, productrice de croissance et d'emploi, répondant aux besoins de la population et donc plus audacieuse que celle qui nous est aujourd'hui proposée.
Cette orientation vaut évidemment pour la dépense publique en faveur de l'emploi, élément décisif de la politique d'intervention publique, dont la croissance exponentielle ces dernières années constitue d'ailleurs, selon nous, un paramètre correctif de la quotité du déficit public telle que nous la connaissons aujourd'hui.
Cette politique pour l'emploi est, de manière fondamentale, consacrée à la prise en charge des cotisations sociales normalement dues par les entreprises, notamment dans le cadre de la ristourne dégressive sur les bas salaires ou encore de celle qui est désormais induite par la mise en oeuvre des accords de réduction du temps de travail.
Nous n'avons jamais été convaincus par la pertinence de ce choix, d'autant que, je l'ai rappelé, la situation des entreprises dans notre pays ne présentait pas la caractéristique d'être financièrement difficile.
On pourra, par exemple, toujours noter qu'en 1997 la croissance des dividendes distribués par les entreprises privées a été supérieure, en valeur absolue, et non pas seulement en valeur relative, à celle de la masse salariale, comme pour souligner les réalités auxquelles nous sommes confrontés.
Une question fondamentale se pose à notre avis : celle de l'accès au crédit des entreprises, singulièrement des plus petites.
Même si la baisse des taux d'intérêt et le désendettement ont réduit la part du prélèvement sur la valeur ajoutée opéré par les établissements financiers, il n'en demeure pas moins que ces taux demeurent largement supérieurs à la croissance réelle et que nombre de petites entreprises continuent à souffrir de cette situation.
Le moment est venu, de notre point de vue, de s'interroger sur l'opportunité de matérialiser l'aide publique à l'emploi, sous la forme d'une stratégie de bonification d'intérêts, dont les effets de levier sont, selon toute vraisemblance, les éléments de mesure en notre possession le prouvent, autrement plus productifs de développement économique et social et donc de création d'emplois qu'une stratégie d'allégement des cotisations sociales qui ne fait qu'accompagner un mouvement de fiscalisation de la protection sociale et de déresponsabilisation des entreprises vis-à-vis de la collectivité, sans retour véritable au bénéfice de celle-ci.
Nous avons adopté cette position lors du débat sur le financement de la protection sociale pour l'année 1999, ou encore lors de la discussion du projet de loi sur l'épargne et la sécurité financière, et nous estimons qu'elle a toute son acuité, monsieur le secrétaire d'Etat, notamment au moment où se pose la question de la modification structurelle du financement de la protection sociale et de la nouvelle définition de la contribution effective des entreprises à ce financement.
Persévérer dans la seule démarche de l'allégement des cotisations sociales présente en effet le risque essentiel de favoriser une détérioration globale des conditions de rémunération des salariés du secteur privé, faite de non-reconnaissance des qualifications acquises et de précarité.
La même démarche critique vaut évidemment pour l'ensemble de la dépense publique, qui est souvent, selon nous, assez abusivement globalisée.
Nous ne croyons pas, par exemple, au caractère excessif de la dépense publique pour l'éducation, celle-ci demeurant un investissement de la collectivité nationale sur la longue durée et au bénéfice de sa jeunesse.
Restreindre aujourd'hui la dépense publique pour l'éducation, c'est engendrer demain de nouveaux coûts pour la collectivité en matière d'insertion, de traitement social du chômage et c'est prolonger l'exclusion et la fracture sociales.
Notre pays, en cette matière, a d'ores et déjà gaspillé trop de potentiels et de capacités pour continuer dans la voie d'une conception malthusienne de son système éducatif.
On en voit d'ailleurs les conséquences quand on constate la misère des services d'intervention socio-éducative auprès de ceux de nos jeunes qui sont sortis de la « normalité ».
Ce débat sur la dépense publique est un débat crucial, d'autant que notre pays a, en matière d'intervention publique, une tradition qui lui est propre au regard de ses partenaires de l'Union européenne, tradition qui nous met notamment à l'abri du travail des enfants tel qu'il se pratique en Grande-Bretagne ou en Espagne.
Il est évidemment inséparable du débat sur la réforme fiscale et, à ce propos, vous le savez, monsieur le secrétaire d'Etat, plusieurs écoles se côtoient.
Pour notre part, nous estimons que ce débat n'est pas enfermé dans le cadre étroit du taux des prélèvements obligatoires qui devrait baisser de manière régulière et inexorable pour se voir décerner un label de bonne gestion.
Il doit se mesurer autour de deux axes essentiels : d'une part, la part relative des impôts et taxes dans l'alimentation des comptes publics, et notamment la qualité redistributrice de ces impôts et taxes ; d'autre part, la pertinence et l'efficacité des prélèvements en termes d'emploi et de croissance.
Nous pensons donc, en particulier, que la réforme fiscale doit recouvrer clairement une volonté de réduction des droits indirects, à commencer par la taxe sur la valeur ajoutée, et une amélioration du rendement des impôts directs, fondée notamment sur une assiette plus large de l'impôt progressif.
Je veux le souligner ici à nouveau, il ne nous paraît pas satisfaisant que l'assiette de la contribution sociale généralisée ait été largement étendue et que ce principe n'ait pas été mis en pratique pour l'impôt progressif.
C'est pourtant important au moment où l'on indique vouloir réduire les prélèvements pesant sur le travail.
S'agissant de la réforme de la fiscalité, nous serons donc particulièrement attentifs aux mesures inscrites par le texte de la loi de finances initiale pour 2000 et je me dois de vous dire que nous ne nous contenterons pas uniquement de mesures de caractère symbolique ou à effet d'affichage.
Il convient, à notre sens, de faire en sorte que cette dernière loi de finances du siècle soit une nouvelle étape dans la mise en oeuvre de changements structurels profonds et justes au bénéfice des Français et du pays.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les observations que je voulais présenter dans ce débat d'orientation budgétaire. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Angels.
M. Bernard Angels. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, aujourd'hui se présente à nous cet exercice annuel essentiel qu'est le débat d'orientation budgétaire. Pour habituel qu'il soit maintenant, ce débat n'en est pas pour autant inutile.
Il permet, à mon sens, de dresser tout d'abord un large bilan des choix effectués et des résultats obtenus en matière économique sur l'année en cours.
Je m'y attacherai de façon non exhaustive dans mon intervention, en soulignant les quelques éléments qui m'apparaissent fondateurs dans l'orientation prise dans ce domaine par les pouvoirs publics.
De plus, le débat d'orientation budgétaire est, peut-être plus que d'autres encore, l'occasion d'un échange empreint d'émulation et d'enseignement des lignes de partage idéologique - osons le mot, monsieur le rapporteur général - qui traversent nos rangs. Dans le respect de l'identité politique de chacun, il permet, dans notre assemblée, de débattre de nos différences.
Enfin, un tel débat a naturellement vocation à tracer les axes qui détermineront les politiques budgétaire et fiscale de notre pays pour l'année à venir.
L'expérience a montré que le Gouvernement ne restait pas sourd aux sollicitations des parlementaires dans la préparation de son budget. Je suis convaincu que, cette année encore, les débats, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, permettront des apports pertinents propres à aider le Gouvernement dans la lourde tâche qui lui incombe. Je ne doute pas, pour ma part, que vous saurez retirer le meilleur de nos échanges pour le bien de la communauté nationale.
Je rappelais, voilà quelques minutes, l'intérêt d'effectuer un bilan à mi-parcours des conditions et des résultats économiques. Je souhaite, bien au-delà d'une simple et stérile autosatisfaction, vous livrer les réflexions et les leçons que nous dicte la situation économique de notre pays.
La croissance, tout d'abord, a retrouvé un rythme de progression satisfaisant malgré le léger fléchissement qu'elle a subi au premier trimestre 1999 qui ne saurait augurer un inversement de tendance en la matière.
Cependant, la croissance n'est rien sans la confiance. Vous n'êtes pas sans savoir que l'investissement des entreprises, notamment des PME, est aujourd'hui en hausse notable, comme celui des ménages. Cette tendance laisse penser qu'un ressaut positif sera enregistré dès le prochain semestre.
La volonté du Gouvernement d'aller vers une meilleure et plus juste redistribution des fruits de la croissance a conduit à un renforcement du pouvoir d'achat des ménages. Alors que la hausse de ce pouvoir d'achat était d'environ 1,4 % entre 1993 et 1995 et de 3 % entre 1995 et 1997, elle est aujourd'hui de 5,2 %.
En ce qui concerne la dette et les déficits publics, les résultats sont tout aussi encourageants. Ainsi, pour la première fois depuis vingt ans, le ratio dette/PIB va décroître. De même, alors que les déficits publics atteignaient près de 5,6 % en 1993 et restaient sur une pente entre 3,5 % et 3,7 % en 1997, ils ont été ramenés en deçà de la barre des 3 % en 1998 pour atteindre en 1999 un niveau encore inférieur à l'objectif initial de 2,3 %.
Les prélèvements obligatoires avaient progressé par rapport au PIB de 0,6 %, voire de 1,2 % entre 1993 et 1996. Depuis 1997, leur niveau a été stabilisé. De ce point de vue-là encore, les mesures ont été engagées pour que les objectifs d'une nécessaire redistribution soient respectés.
Mais c'est surtout dans le domaine de l'emploi que doit se situer notre plus grande ambition. La bataille est loin d'être gagnée, mais les résultats enregistrés n'en sont pas moins satisfaisants. En juin 1997, la France comptait un taux de chômage de 12,6 % par rapport à sa population active. Ce taux a été ramené à 11,4 % en avril dernier alors que, dans le même temps, la population active croissait fortement. Au total, ce sont près de 480 000 emplois qui ont été créés entre 1997 et 1998.
Ainsi, l'économie française a, de ce point de vue encore, largement rattrapé son retard et peut-être même pris quelques longueurs d'avance sur ses principaux partenaires européens : l'Allemagne, l'Italie et le Royaume-Uni. Pour ce faire - et en cela j'en reviens à la notion de confiance - nous avons bénéficié d'un apport important dû à une relance de la demande intérieure.
Il est aujourd'hui indéniable que la décrue du chômage en France est presque ininterrompue depuis juin 1997. Jusqu'à présent, les jeunes ont largement profité de cette embellie. Il nous faut continuer dans cette voie pour que chacun retrouve sa juste place dans notre société.
Les objectifs budgétaires de notre pays, tels qu'ils sont énoncés dans le programme pluriannuel transmis à la Commission européenne, doivent permettre de progresser dans la voie d'une croissance maîtrisée des dépenses, d'une réduction du poids de la dette, d'une diminution des prélèvements obligatoires et d'une meilleure redistribution.
Ainsi quantifiés, les choix du Gouvernement me semblent raisonnables dans le sens où ils n'empruntent ni le chemin timoré d'une gestion trop rigoureuse, ni les sentiers hasardeux d'une dilapidation des produits de la croissance retrouvée.
Le budget 2000 est en accord avec ces objectifs. S'il semble difficile de prévoir précisément les marges de manoeuvre budgétaires qui dépendront du niveau de croissance, dont on ne connaîtra valablement l'estimation qu'à la fin du mois d'août, il est toutefois possible de poser quelques jalons.
Ainsi, nous nous félicitons du fait que le Gouvernement ait choisi, pour sa politique budgétaire, de fixer un objectif de dépenses plutôt qu'un objectif de déficit, et qu'une augmentation des dépenses soit prévue à hauteur de 0 % en volume.
Au stade où nous sommes, il nous est possible de réfléchir aux outils nous permettant de poursuivre une réforme fiscale équilibrée et respectueuse tout à la fois des équilibres nationaux et des obligations de redistribution.
Je me permettrai tout d'abord d'énoncer quelques principes qui, s'ils paraissent évidents, méritent toutefois d'être rappelés.
Premier principe : l'impôt n'est pas, par nature, un mauvais outil. Il sert à financer l'offre de services publics et la redistribution des richesses auxquelles les Français sont si attachés. La baisse de l'impôt ne peut donc se faire sur la seule base de théories économiques ou de politiques dogmatiques ; il faut garder à l'esprit les principes fondateurs du fonctionnement de notre société.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Vive l'impôt !
M. Bernard Angels. C'est une différence qui existe entre nous et à laquelle je faisais allusion en introduction.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Sûrement !
M. Bernard Angels. Nous l'avons souvent dit, et je me permets de le rappeler, l'impôt est la contrepartie des diverses prestations offertes par les pouvoirs publics. Dans ce domaine, des efforts sont indéniablement à faire. Une société moderne et responsable n'est pas nécessairement une société dans laquelle on paie peu d'impôts ; c'est une société dans laquelle chaque citoyen a conscience que sa contribution personnelle est utilisée de la façon la plus efficace pour l'intérêt général.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Le rapport qualité-prix est mauvais !
M. Bernard Angels. C'est donc avant tout de l'amélioration de la dépense publique qu'il doit être question.
Deuxième principe : l'outil fiscal n'est pas immuable. Si l'impôt n'est pas contestable en son principe, il peut être contesté dans son application.
En cela, notre législation fiscale n'est pas exempte de défauts. Elle peut et doit être réformée pour participer, de la manière la plus juste, à la redistribution des richesses et au travail de relance de l'économie. Cependant, gardons-nous d'engager des mesures radicales dans la précipitation. Réformer n'est pas renverser et nous devons faire preuve - encore plus peut-être dans ce domaine si sensible auprès de nos concitoyens - de responsabilité et de mesure pour poursuivre l'effort de justice sociale en réformant, sans les déséquilibrer, nos structures et nos pratiques.
Les principes fondateurs d'une réforme fiscale sont de deux ordres : « Comment tenir compte des capacités contributives de chacun ? » ; « Comment intégrer cette réforme dans une politique de relance sociale ou économique ? »
Dans ce cadre, il nous apparaît tout à fait positif que le Gouvernement ait choisi d'accorder le bénéfice des prochaines réductions d'impôts aux ménages plutôt qu'aux entreprises, et ce pour plusieurs raisons.
En revanche, il nous apparaît indispensable que ces avantages soient accordés l'année prochaine, quelles que soient les hypothèses de croissance qu'arrêtera le Gouvernement. Celles-ci doivent conditionner l'ampleur de ces mesures, mais en aucun cas leur existence. Il y va de la cohésion sociale et du renforcement de la demande intérieure.
Cette orientation en faveur des ménages doit être engagée.
Tout d'abord, vous conviendrez, mes chers collègues, que, dans le budget de 1999, des mesures avaient été prises en faveur des entreprises. Elles ont permis, par des actions structurelles fortes, leur développement et elles sont budgétées pour 2000. La réforme de la taxe professionnelle, la suppression de la surtaxe sur l'impôt sur les sociétés sont autant d'engagements qui prouvent l'attachement du Gouvernement et de la majorité au renforcement des capacités de production des entreprises.
Il convient de noter par ailleurs qu'une baisse des cotisations patronales est prévue dans le cadre de la mise en place des 35 heures. L'ensemble de ces mesures me paraît déjà tout à fait ambitieux pour une seule et même année.
D'autre part, ainsi que vous l'avez sûrement déjà relevé, les mesures prises en faveur des ménages ne sont pas sans effet sur les entreprises. Une relance du pouvoir d'achat influence favorablement consommation et croissance, deux variables dont l'évolution positive profite largement aux entreprises.
Enfin, il est important de donner des gages sérieux aux Français qui ont participé avec courage et détermination à l'effort de relance. La baisse des prélèvements obligatoires ne doit pas se limiter à un simple partage des bénéfices de la croissance. Elle doit aussi et surtout être la marque d'une confiance retrouvée, d'un climat apaisé et d'une plus grande justice sociale au profit de nos concitoyens les plus en difficulté.
Après cette rapide définition des objectifs et de la méthode, il convient de nous attarder aux choix qu'ils imposent.
Deux chantiers nous semblent prioritaires pour l'année à venir : la poursuite de l'effort de simplification et la recherche d'une plus grande justice en matière fiscale.
Une réforme fiscale ne doit pas se mesurer seulement à l'aune de son rendement mais aussi, ainsi que je l'ai déjà énoncé, en tenant compte de sa perception par le contribuable. En cela, un travail approfondi de simplification des mesures déclaratives est nécessaire.
Il semble qu'une réflexion soit engagée par le Gouvernement dans ce sens dans le domaine de la fiscalité de l'épargne. Trop de régimes dérogatoires subsistent et une démarche dans la voie de l'unification ne peut être qu'une initiative pleine de sens.
De même, la concertation menée par le Gouvernement concernant la « déclaration expresse » de l'impôt sur le revenu me paraît tout à fait intéressante. Je ne suis pas sûr que nous soyons déjà en mesure d'effectuer un prélèvement à la source pour cet impôt mais, en tout état de cause, nous devons favoriser toutes les initiatives en ce sens.
Ainsi, toute mesure visant à simplifier l'impôt des contribuables dont les revenus sont déclarés par des tiers mérite d'être mise en oeuvre.
En ce qui concerne la simplification de l'impôt sur le revenu, vous me permettrez, monsieur le ministre, d'évoquer ici une mesure qui, si elle est ponctuelle, n'en est pas moins nécessaire compte tenu du mécontentement manifesté sur le sujet voilà quelques mois. C'est, vous l'aurez compris, au droit de bail que je fais ici référence.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Double imposition !
M. Bernard Angels. Je ne reviendrai pas sur le débat de fond, d'autant que le sujet fait encore l'objet, à l'heure actuelle, d'une réflexion au sein du Gouvernement.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. On l'avait mis en garde !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Oui, nous l'avions dit !
M. Bernard Angels. Je profite simplement de l'occasion que m'offre votre présence en notre assemblée, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, pour avancer quelques éléments de réflexion sur cette question. Il nous paraît en effet primordial qu'une rupture de bail donne lieu à un crédit d'impôt, et ce dans tous les cas.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Heureuse conversion !
M. Bernard Angels. Je souhaite que la concertation engagée dans ce sens aboutisse à la définition de modalités administratives appropriées à un traitement rapide de ce dossier.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il aurait suffi de nous écouter !
M. Bernard Angels. Par exemple, pourquoi ne pas imaginer, dès aujourd'hui, un remboursement étalé sur une période de cinq ans ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Pourquoi pas ?
M. Bernard Angels. Je soumets cette proposition à votre réflexion.
Dans le même ordre d'idée, je désirais vous interroger, monsieur le ministre, sur l'extension du régime du microfoncier ; j'ai cru comprendre qu'elle faisait l'objet d'une réflexion au sein de votre ministère.
Le deuxième chantier auquel nous devons porter la plus grande attention, c'est celui de la recherche d'une plus grande justice fiscale.
Des impôts plus justes, ce sont non pas forcément des impôts moins élevés mais souvent des impôts mieux répartis.
De ce point de vue, je reste sceptique quant aux retombées économiques du dispositif dit de la loi Pons, dont la refonte me semble piétiner à l'heure actuelle. Je suis toujours fermement persuadé que les départements et les territoires d'outre-mer auraient tout à gagner d'un dispositif de même ampleur, mais n'entraînant pas pour autant les effets d'aubaine qui sont constatés aujourd'hui et dont les bénéficiaires ne sont que rarememt les contribuables qui devraient en profiter au premier chef.
D'une manière plus générale, il convient, à mon sens, de s'interroger sur la pertinence du maintien d'un certain nombre de niches fiscales qui perdurent dans l'impôt sur le revenu.
Certains évoquent la possibilité d'élargir l'assiette pour abaisser les taux du barème. Cette piste n'est pas à écarter - je n'ai pas d'a priori - mais elle ne doit pas masquer d'autres voies tout aussi intéressantes, telle qu'une meilleure répartition des dépenses fiscales à masses constantes.
A ce propos, il pourrait s'avérer, à mon sens, tout à fait utile de réfléchir à la transformation de certaines réductions d'impôt en crédits d'impôt. Cette mesure, déjà appliquée pour les travaux dans l'immobilier, a montré toute sa pertinence. Nous pourrions réfléchir à un élargissement de ce type de dispositif à d'autres dépenses de nature plus sociale, comme les frais de garde d'enfants.
Traditionnellement, nous avons toujours recommandé une diminution de la TVA plutôt que de l'impôt sur le revenu. Ce postulat repose sur le triple constat que les impôts indirects sont inéquitables car proportionnels et, de plus, trop élevés en regard des impôts directs, eux-mêmes plus justes puisque progressifs.
De plus, une baisse de l'impôt sur le revenu ne touche qu'environ un foyer français sur deux.
Cependant, si l'on consent à rembourser aux contribuables non imposables un montant susceptible de compenser le manque à gagner de l'avantage accordé aux foyers imposables, l'allégement fiscal ainsi offert a le mérite de se trouver plafonné quel que soit le revenu du contribuable et d'être accordé à tous.
Cette remarque m'offre une occasion d'évoquer la question d'un taux réduit de TVA sur les travaux immobiliers.
Sans préjuger les discussions qui se déroulent au niveau européen, je voudrais rappeler que, si les hausses de TVA sont toujours répercutées à plein sur le consommateur, les baisses le sont de manière parfois plus variable.
Il ne faut donc pas, à mon avis, s'interdire de réfléchir à des mesures intéressant directement le consommateur. Le crédit d'impôt se révèle être à cette fin une solution tout à fait intéressante en matière d'imposition sur le revenu.
Avant de conclure, je souhairerais évoquer deux sujets qui, à mon sens, seront au centre des préoccupations dans les années à venir et sur lesquels il convient de réfléchir dès à présent.
La première de ces préoccupations concerne la protection de l'environnement et du cadre de vie.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. L'écotaxe !
M. Bernard Angels. Dans ce cadre, il me semble essentiel que l'« écotaxe », effectivement, construite sur l'idée du pollueur payeur, soit rapidement mise en place.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Un impôt nouveau !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Encore un impôt !
M. Bernard Angels. Je souhaiterais que, sur ce dossier, notre réflexion soit la plus large possible. Il s'agit non plus seulement de trouver les moyens de financer telle charge nouvelle mais aussi d'établir un système suffisamment dissuasif pour freiner des comportements dangereux pour la collectivité. Cette position s'impose à l'ensemble des pollutions et implique ainsi, par exemple, que des dispositions concernant la sécurité alimentaire soient également développées.
Enfin, il me serait impossible de clore cette intervention sans aborder, même rapidement, le volet européen.
Nous nous devons d'être réellement volontaristes en matière fiscale. Je ne citerai que trois dossiers que nous devrons voir aboutir le plus rapidement possible.
En premier lieu, il est nécessaire de tout faire pour voir adopter la directive sur l'épargne récemment reportée, à mon grand regret. Nous restons, en outre, persuadés que l'adoption de la règle de la majorité qualifiée constituerait, dans le cas où une telle harmonisation ne pourrait voir le jour, une réponse institutionnelle propre à favoriser sa mise en place.
En second lieu, il est important que s'engage au sein de l'Union un large débat sur la taxation de l'épargne financière à caractère spéculatif. Largement débattu dans notre pays, ce dossier doit rapidement trouver une réponse à l'échelle européenne.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cela ne suffira pas !
M. Bernard Angels. Une telle réflexion, pour être équilibrée, doit s'appuyer sur des modalités de taxation « à la sortie » au niveau des plus-values constatées.
Enfin, la lutte contre le dumping fiscal européen me paraît devoir être rapidement étudiée. Une telle démarche, largement sollicitée par les entreprises, ne saurait, en effet, être repoussée sans risque à un calendrier trop lointain.
Pour conclure, mes chers collègues, il me paraît nécessaire de décliner notre réflexion à partir de trois principes.
L'esprit de responsabilité, tout d'abord, doit nous prémunir des excès et des a priori que nous sommes tous enclins parfois à faire primer sur l'intérêt général pour parvenir à cerner les mesures les plus adaptées au bien de la collectivité nationale.
Le respect des convictions et des valeurs - deuxième principe - offre les conditions d'un échange toujours renouvelé. C'est sans exclusive et l'esprit ouvert que nous parviendrons à créer une dynamique à la hauteur de l'attente des Français.
L'ambition, enfin, d'offrir à nos concitoyens les conditions d'une plus grande justice sociale doit nous pousser, en nous appuyant sur les résultats acquis et le travail engagé depuis deux ans, à rechercher de nouvelles voies vers le progrès social et la redistribution des richesses.
A tous ces niveaux, je ne doute pas que nous saurons, mes chers collègues, prendre la mesure, dans nos débats, des enjeux qui s'offrent à notre pays, et que le Gouvernement suivra, lui aussi, cette voie pour la définition du budget de l'an 2000. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. L'ensemble des orateurs qui se sont exprimés, en sus du président de la commission des finances et du rapporteur général, représentant tous les groupes de la Haute Assemblée, il m'a semblé possible de faire une première réponse aux orateurs qui ont exposé leur position, pour ensuite, à la fin du débat, répondre aux autres orateurs ; cette manière de procéder a déjà été utilisée dans le passé.
Je répondrai pour ma part plus directement à M. le rapporteur général et à M. le président de la commission des finances, réservant à M. Christian Sautter le soin de répondre aux autres présidents de commission, ainsi qu'aux deux orateurs des deux groupes dont aucun membre n'est président de commission.
Ce débat me semble bien engagé ; chacun ayant fait valoir ses positions en les argumentant.
Evidemment, tout cela n'est pas exempt de piques d'un côté et d'autre, mais c'est la tradition parlementaire, et personne ne saurait s'en plaindre.
Toutefois, au-delà des piques qu'ils lancent, nombreux sont ceux qui se sont plu à reconnaître tel ou tel point avancé par le Gouvernement ; je veux les en remercier.
Lorsque M. Marini donne acte au Gouvernement d'avoir une croissance plus forte que les grands pays européens, il ne fait que constater une réalité. Il ne pourrait donc pas prétendre le contraire. Cependant, la réalité a parfois été contestée dans les hémicycles parlementaires. Chacun trouve donc un certain plaisir à constater que cette réalité s'affirme avec tant de force qu'il n'est pas possible de prétendre le contraire.
En revanche, je suis moins d'accord avec la thèse défendue par M. le rapporteur général, selon laquelle la diminution du déficit - là aussi, il serait difficile de prétendre le contraire - ne repose que sur la croissance, alors que tel ne devrait pas être le cas. Je me suis exprimé sur ce point dans mon intervention liminaire, me doutant avec une sagacité sans pareille que ce point serait évoqué soit par M. le rapporteur général, soit par M. le président de la commission des finances. Je n'ai pas été déçu. Je veux donc y revenir brièvement.
Certes, le déficit diminue - et nous pouvons nous en réjouir - mais il y aurait matière à critique si cette baisse ne reposait que sur la croissance. Tous les calculs sur la réduction des déficits structurels montrent qu'il n'en est rien. Certes, la définition de ces déficits prête à interprétation selon les économistes. Des chiffres différents peuvent être obtenus. Le FMI, par exemple, n'a pas exactement la même appréciation du déficit structurel que l'OCDE ou la direction de la prévision en France.
Mais quelle que soit la définition retenue - j'évoquais tout à l'heure les chiffres du FMI mais j'aurais pu prendre ceux de l'OCDE ; ils ne se situent pas exactement au même niveau, mais la hiérarchie reste la même - chacune met clairement en évidence le fait que nous avons un déficit structurel plus important que les autres pays européens - c'est le produit de l'histoire, je ne ferai pas de partage - mais que la réduction de ce déficit est aussi aujourd'hui la plus forte.
Chacun devrait se réjouir qu'au-delà de la réduction du déficit qui découle de la conjoncture, c'est-à-dire d'une phase de cycle dans laquelle la croissance revient et où les recettes sont fortes, nous avons, hors effet de la croissance, la plus importante réduction du déficit structurel des pays pris en compte par le FMI. Celui-ci l'évalue à 0,5 % ; d'autres l'établissent à 0,4 %, voire à 0,35 %. Dans tous les cas de figure, cette réalité n'est pas contestée : le déficit structurel en France baisse de façon significative, et cette diminution est sensiblement plus forte que la moyenne européenne.
Le deuxième point sur lequel je veux revenir concerne l'inflation et les contrats de gestion. En effet, le Gouvernement a commis une erreur. Dans la loi de finances de 1999, il a prévu un taux d'inflation qui s'est révélé trop pessimiste. Ce taux semble aujourd'hui devoir être plus faible. Peut-être remontera-t-il d'ici à la fin de l'année, auquel cas le Gouvernement finirait par avoir raison.
A priori, même si certains signes montrent une légère remontée du taux d'inflation, nous en sommes à un taux de l'ordre de 0,4 %. Celui-ci atteindra peut-être 0,5 % ou 0,6 % mais il sera sans doute moins élevé que celui que nous avions prévu, M. Christian Sautter et moi-même, au mois d'août dernier.
Dans ces conditions, que convient-il de faire ? J'ai eu l'occasion de m'exprimer à ce sujet à plusieurs reprises devant le Sénat et tout à l'heure encore. La politique budgétaire que le Gouvernement veut mettre en oeuvre repose sur le principe d'un objectif de croissance en volume intangible pour 1999 qui a été fixé à 1 %.
Dans ces conditions, il faut bien se mettre en situation de respecter l'objectif en volume. Par conséquent, les crédits ayant été calculés par rapport à un objectif en valeur surévalué, puisque l'inflation a été a priori surévaluée, il faut mettre de côté, dans ces fameux contrats de gestion passés avec les ministères, certaines sommes. Cette opération ne constitue pas un gel au sens où il ne s'agit pas d'un dépassement de la dépense budgétaire par rapport aux sommes qui ont été prévues et votées par les assemblées. En effet, qu'est-ce que le gel des dépenses ? Lorsqu'on s'aperçoit que les recettes ne sont pas au rendez-vous ou que les dépenses explosent et qu'on veut respecter le déficit prévu, alors on gèle les dépenses avant de procéder éventuellement à leur annulation. Or ce n'est pas cela qui est en cause.
Le problème est de dépenser non pas les crédits que vous avez votés, mais des crédits inférieurs à ceux que vous avez votés. Mais comme nul ne sait quel sera le taux d'inflation à la fin de l'année, il ne faut pas non plus prendre aujourd'hui des décisions qui seraient irréversibles, d'où une technique nouvelle qui a été mise en place sous le nom de « contrats de gestion » et qui consiste à voir, ministère par ministère, chapitre par chapitre, et parfois même au sein des articles, les articles qui sont concernés par cette surestimation du taux de l'inflation et ceux qui ne le sont pas.
Par exemple, dans certains ministères les crédits d'intervention ou de fonctionnement sont importants. Or, ce sont des crédits surévalués puisque l'estimation du taux de l'inflation a été surévaluée. Dans ces ministères-là, il convient de procéder à une correction. Aussi, je répondrai à M. le rapporteur général qui m'a demandé quels ministères étaient concernés que tous le sont dans des proportions variables en fonction des postes sur lesquels l'inflation joue.
Par conséquent, la surestimation du taux de l'inflation a conduit le Parlement, qui a suivi la proposition du Gouvernement, à retenir des crédits trop élevés. Je ne doute pas que les services du Sénat, si précis et si efficaces traditionnellement, sauront reconstituer facilement les postes et les lignes budgétaires concernés.
Mais si l'inflation remonte d'ici à la fin de l'année, ces sommes seront restituées aux ministères pour que, en fin de compte, la dépense réelle ait bel et bien augmenté de 1 %, comme le Gouvernement s'y est engagé.
Vous avez ensuite déclaré, monsieur le rapporteur général, que les gouvernements précédents - sans doute pensiez-vous aux deux gouvernements précédents - avaient eu bien du mal à réduire le déficit, et en ne touchant nullement d'ailleurs au déficit structurel qui, lui, est resté en l'état, parce qu'ils devaient faire face à une mauvaise conjoncture. Comme si l'on devait considérer que la conjoncture est un élément totalement extérieur à la politique du Gouvernement ! Si tel est le cas, il faut arrêter toute politique économique. La mauvaise conjoncture était peut-être due à des événements internationaux, mais aussi à la politique menée par le Gouvernement.
C'est si vrai que les résultats en matière de conjoncture en France ont été, de 1993 à 1997, inférieurs à la moyenne européenne, ce qui prouve qu'il était possible de faire mieux puisque les autres pays ont réussi avec une conjoncture internationale qui était, pour eux, la même que pour nous.
Symétriquement, quand je me réfère, ce que vous faites sans doute comme moi, aux débats qui se tiennent aujourd'hui au Parlement italien ou au Parlement allemand, je constate que l'opposition dit au gouvernement de M. D'Alema, en Italie, ou à celui de M. Schroder, en Allemagne : « Regardez les Français ; ne nous dites pas que la conjoncture est mauvaise ; elle est la même pour tout le monde. » Ce sont vos amis qui sont dans l'opposition dans ces pays.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Ce sont vos amis qui ne sont peut-être pas très bons !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Peut-être, mais vous reconnaissez et je vous en remercie, monsieur le rapporteur général, que les amis de nos amis, c'est-à-dire nous-mêmes, sont plutôt bons.
Vous avez ensuite abordé, monsieur le rapporteur général, le problème des collectivités locales. Si le taux des prélèvements obligatoires par rapport au PIB a été stabilisé, dites-vous - et, effectivement, il n'a pas baissé, j'y reviendrai tout à l'heure - c'est grâce aux collectivités locales.
Mais, de manière habile, vous avez laissé entendre dans votre discours que cette stabilisation était imputable aux décisions des collectivités locales. Comme si celles-ci, prises d'une vertu subite, avaient décidé de faire baisser la pression fiscale qu'elles contrôlent !
La réalité est bien évidemment complètement différente. C'est en effet grâce à la baisse de la pression fiscale au titre des collectivités locales que le taux de prélèvements obligatoires a été stabilisé. Mais cette diminution des prélèvements est due non pas à l'initiative des collectivités locales mais à la baisse des droits de mutation pour les régions. Si nous constatons, à la concurrence de 0,2 point de PIB, une baisse de la pression fiscale des collectivités locales, c'est donc bien grâce à l'initiative du Gouvernement, même si elle est enregistrée au niveau de ces dernières.
Il ne faudrait donc pas retirer à César ce qui lui appartient, et en l'occurrence au Gouvernement, ce qu'il a mis en oeuvre, à savoir la stabilisation des prélèvements obligatoires. Celle-ci peut être considérée comme un objectif encore insuffisant ; mais elle est préférable à la hausse. Elle est bien le fruit de la politique qui a été mise en place par le Gouvernement et par sa majorité même si elle s'inscrit dans les comptes des collectivités locales.
Cette stabilisation est-elle une bonne chose ? Personne ne peut être opposé à une baisse ; nous le disons d'ailleurs tous, jour après jour. L'objectif est bien d'arriver à une baisse du taux des prélèvements obligatoires. Mais reconnaissez quand même - vous êtes beau joueur ; vous allez en convenir -, que la stabilité des prélèvements obligatoires est préférable à une hausse de ceux-ci.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. C'est moins bien qu'une baisse.
M. Philippe Marini, rapporteur général. La baisse, c'est mieux que la stabilité.
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. C'est moins bien que la baisse. Voilà, nous parvenons à tomber d'accord sur un point. Nous allons mettre 20 sur 20 au gouvernement qui procède à une baisse des prélèvements obligatoires, 10 sur 20 à celui qui les stabilise et un zéro pointé à celui qui les augmente. Voilà une proposition honnête.
Reportons-nous aux années passées. Le Gouvernement en place qui, depuis deux ans, stabilise ces prélèvements n'obtiendra que 10, soit juste la moyenne, je suis d'accord avec vous. Je constate toutefois aussi que les deux gouvernements précédents ont été à l'origine d'une hausse des prélèvements obligatoires de 0,5 point par an, soit 2 points en quatre ans. C'est bien vous qui avez décerné les zéros pointés.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Que s'est-il passé avant ces deux gouvernements ?
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Les prélèvements obligatoires étaient restés stables. Ils avaient même légèrement baissé quand M. Bérégovoy occupait les fonctions que j'ai l'honneur d'assumer aujourd'hui.
Vous avez jugé bon - chacun le sait ; c'est un secret de polichinelle - d'augmenter la TVA pour mettre en oeuvre deux réformes. La première était celle de la baisse de l'impôt sur le revenu, qui a été amorcée. Mais l'augmentation de la TVA pour baisser l'impôt sur le revenu n'a a priori pas d'effet sur les prélèvements obligatoires. La seconde réforme était la baisse des charges, à savoir la fameuse ristourne Juppé. On peut en penser ce qu'on veut. Mais, là aussi, l'augmentation de la TVA pour baisser les charges ne devrait pas avoir d'effet sur les prélèvements obligatoires. Cette opération est neutre. Si les prélèvements obligatoires ont augmenté de deux points pendant cette période, c'est bien parce qu'il s'est passé autre chose.
Lorsqu'on dit que le gouvernement en place de 1993 à 1997 a augmenté, par la hausse de la TVA, les prélèvements obligatoires. On vous fait, en fait, un cadeau. En effet, il a augmenté les prélèvements obligatoires, mais cela ne provenait même pas de la hausse de la TVA puisqu'elle a été utilisée pour baisser d'autres impôts. Par conséquent, vous avez augmenté deux fois les prélèvements obligatoires pendant cette période. En effet, quand on regarde la courbe - vous la connaissez comme moi car elle figure dans tous les ouvrages - on s'aperçoit que les prélèvements obligatoires ont augmenté, de 1993 à 1997, d'une manière que la France a peu connue.
M. Philippe Marini, rapporteur général. La dynamique des recettes n'était pas la même.
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Eh oui ! parce que la croissance n'était pas au rendez-vous et que la politique économique n'était pas adaptée. On en revient toujours à la même chose.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Vous êtes trop manichéen.
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Toujours est-il que nous avons stabilisé les prélèvements obligatoires. Ce n'est certes pas suffisant, et j'admets tout à fait votre critique.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Tout allait bien en 1992 ?
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Non ! tout n'allait pas bien en 1992. La preuve en est que les Français, en 1993, ont souhaité changer de gouvernement. Mais tout allait encore moins bien en 1997 puiqu'ils ont de nouveau voulu changer de gouvernement.
En tout cas, je constate, pour ma part, que les prélèvements obligatoires sont stabilisés depuis deux ans. M. Christian Sautter et moi-même avions déclaré qu'ils allaient baisser. Pourquoi n'ont-ils pas diminué ? Voilà une question qui mérite d'être éclaircie.
Le taux des prélèvements obligatoires, chacun le sait, est le rapport entre les prélèvements et le PIB. Les prélèvements ont-ils été supérieurs aux prévisions ? Cela permettrait d'expliquer qu'ils n'aient pas baissé et qu'ils soient restés stables. Non, ils ont été, presque au milliard près, équivalant à ceux qui étaient prévus.
Que s'est-il passé ? Le PIB a été plus faible que prévu. C'était une surprise puisque nous avions une croissance supérieure à nos prévisions. Certes, mais le PIB qui intervient dans le calcul de ce ratio est le PIB en valeur, inflation y compris. Or, l'inflation a été beaucoup plus faible que prévu. Le PIB a donc, lui aussi, été plus faible que prévu, même si, en volume, il avait plus augmenté qu'on ne l'espérait.
En conséquence, le ratio, par un effet purement arithmétique dû à une inflation qui - et c'est fort heureux - a pratiquement disparu, fait apparaître non pas une baisse, mais une stagnation du taux des prélèvements obligatoires. Tout cela est dû en grande partie à un effet comptable.
Si nous avions eu - certes, me direz-vous avec des « si » on ferait beaucoup de choses - l'inflation qui avait été prévue, ce qui aurait été moins bien - il est préférable d'avoir moins d'inflation - nous aurions alors eu une baisse des prélèvements obligatoires, selon les taux qui étaient prévus. Dans la réalité, cela ne change rien. Le Sénat doit être correctement informé sur ce point.
Si le taux est resté stable au lieu de baisser comme prévu, c'est parce que l'inflation n'est pas au rendez-vous. A quelque chose, malheur est bon, car une inflation réduite entraîne plus de pouvoir d'achat et sans doute plus de croissance et d'emplois.
J'en viens d'un mot à l'écotaxe et à la cotisation sociale sur les bénéfices qui sera mise en place.
Il s'agit de nouveau d'une mesure dont la logique, même si la mise en oeuvre et l'objectif ne sont pas les mêmes que ceux de M. Juppé, est de changer un prélèvement par un autre, d'opérer un prélèvement pour procéder à un allégement. Cela ne modifie en rien les prélèvements obligatoires, mais le gouvernement de M. Juppé estimait, à l'époque, que ce serait bon pour l'économie. Je pense que M. Juppé s'est trompé car prélever de la TVA pour alléger les charges a, certes, allégé ces dernières mais a aussi tué la croissance.
Nous opérons différemment. Nous voulons aussi alléger les charges sur le travail non qualifié, mais nous le finançons d'une autre manière. L'opération est globalement neutre. Nous prenons de l'argent d'un côté pour le redonner aux entreprises de l'autre, mais cela ne devrait pas nuire à la croissance. Cette écotaxe qui, par ailleurs, est souhaitable, est en train d'être décidée à l'échelon européen. De toute façon, elle existera ; par conséquent autant l'utiliser pour l'emploi.
Quant à la cotisation sociale, très modique, sur les bénéfices il a été démontré, en effet, au cours de l'année 1998 par exemple, qu'elle ne nuisait pas à la croissance. En effet, chacun devra se souvenir longtemps que la surtaxe de 15 %, mise en place en 1997 par le Gouvernement pour satisfaire aux contraintes de l'entrée dans l'euro, n'a visiblement pas nui à la croissance 1998 qui se révèle être la meilleure de la décennie et supérieure à ce que le Gouvernement avait prévu.
Dans ces conditions, nous voyons que si l'on doit trouver une ressource pour alléger un autre impôt ou une autre charge, en l'occurrence les charges sociales, c'est là un bon moyen, car cela ne nuit pas à la croissance. Nous continuons donc à le mettre en oeuvre. Il n'en demeure pas moins que la surtaxe de 1997 était temporaire et qu'elle disparaît en tant que surtaxe, ce qui, soit dit en passant, n'a pas été le cas de la surtaxe créée précédemment par M. Juppé. Elle disparaît, le Gouvernement tient donc sa parole.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Elle réapparaît aussitôt !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Elle disparaît pour 10 % ; elle va réapparaître pour beaucoup moins, mais elle ne va pas réapparaître sous forme d'une surtaxe IS, c'est un prélèvement pour financer une baisse de charges ; c'est un problème indépendant du précédent.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Ce sont les mêmes qui paient !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. C'est d'ailleurs tellement indépendant que l'expertise que vous avez, et qui est grande, sait parfaitement que tous les organismes de comptabilité, d'audit internationaux veillent très sérieusement au fait de savoir si un impôt est temporaire ou ne l'est pas. En effet, s'il est temporaire, ils admettent que, dans les comptes des entreprises qu'ils sont amenés à vérifier et à certifier, celui-ci ne soit pas provisionné ; mais s'il n'est pas temporaire, alors il faut le provisionner.
En l'occurrence, pour la surtaxe de 10 % qui restait en place depuis le MUFF de 1997, ce sont plusieurs milliards de francs qui sont en cause pour l'ensemble de l'économie française. Or l'ensemble de ces organismes a reconnu que, en effet, la surtaxe était temporaire, qu'elle disparaissait, et ne fait absolument pas l'assimilation, qui est un peu grossière, de dire qu'elle disparaît d'un côté, mais que l'on organise quelque chose qui est aussi assis sur les bénéfices par ailleurs. Ce sont deux choses totalement différentes, et l'ensemble des comptables mondiaux l'a clairement reconnu.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Ne faisons plus que des impôts temporaires !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. C'est une solution, mais il faudra les supprimer régulièrement !
Monsieur le rapporteur général, je ne veux pas vous taquiner sur ce point, mais vous nous avez dit que vous ne voyez pas les impôts qui baissent. Si vous m'autorisez une petite facétie, je vous dirai que c'est la seconde fois que vous ne les voyez pas car, déjà, vous ne les avez pas votés et donc vous ne les avez pas vus quand on vous les a présentés. Vous avez voté contre et, évidemment, cela ne vous a pas laissé le souvenir fort d'avoir fait quelque chose pour faire baisser les impôts. Pourtant, c'est vrai de la taxe professionnelle ; simplement vous n'avez pas voté la baisse de la taxe professionnelle tel que le Gouvernement vous le proposait. C'est vrai aussi de l'abattement de 10 % pour les retraités, abattement que nous avons rétabli, mais que vous n'avez pas voté.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Si !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Non ! Vous avez voté, me semble-t-il, contre le relèvement de l'abattement pour pensions, puisque, globalement, vous avez voté contre le budget.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Il faut le dire comme cela !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le ministre, ce sont des arguments de conseil municipal !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Il s'agit peut-être d'arguments de conseil municipal, mais ce sont des arguments que les Français entendent !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. C'est bien pour cela qu'on les utilise en conseil municipal !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. D'ailleurs, je comprends mal que, dans cette assemblée, on dénigre à ce point les conseils municipaux, monsieur le sénateur ! (Sourires.) Mais puisque vous avez, comme moi, de l'affection et du respect pour les conseils municipaux, ayons le même respect pour les arguments qui y sont échangés.
J'en viens au service de la dette.
Le service de la dette baisse en effet, et c'est heureux. Il baisse pour deux raisons. Il baisse, parce que les taux d'intérêt baissent, et cela, encore une fois, est le résultat d'une politique menée dans l'ensemble de l'Europe, et pas seulement en France, qui fait que nous avons aujourd'hui, à l'exception du Japon, les taux d'intérêt les plus bas du monde. Evidemment, cela fait baisser le service de la dette. Mais ce n'est pas tombé du ciel. D'ailleurs, je ne dirai pas que la baisse des taux est le produit exclusif de l'action de ce gouvernement ; cela n'aurait pas de sens.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Elle a commencé en 1995 ! Il faut reconnaître les faits !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. La baisse des taux a en effet commencé plus tôt et les autres gouvernements européens y ont aussi leur part. Reste que ce sont bien les politiques économiques qui font baisser les taux, cela ne tombe pas du ciel. Mais, outre la baisse des taux, il y a aussi la baisse du déficit. Pour le coup, la baisse du déficit que nous enregistrons cumulée avec la baisse des taux fait baisser le service de la dette. C'est d'ailleurs une des bonnes raisons pour lesquelles il faut continuer à baisser notre déficit.
Comme les taux baissent, le service de la dette diminue. C'est un problème indépendant ou différent du ratio dette/PIB dont nous avons déjà discuté. Il est très heureux que le service de la dette baisse car cela permet de dégager des marges de manoeuvre dans le budget. Tous ceux qui pensent que le budget doit être utilisé de façon active, que c'est un instrument de la politique économique, doivent se réjouir de ce que le service de la dette baisse. Seuls ceux qui considèrent que le budget ne doit pas être utilisé et dont le libéralisme voile les yeux au point qu'ils considèrent que l'Etat ne doit pas intervenir à travers son budget peuvent se satisfaire d'un service de la dette élevé.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Nous n'en sommes pas !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Donc, vous êtes moins libéraux que vous prétendez l'être devant vos électeurs ! (Sourires sur les travées socialistes.)
Vous avez fait, monsieur le rapporteur général, une longue liste des dépenses en vous demandant comment on allait les financer. On aura l'occasion d'en reparler au moment du budget. Je ferai juste deux remarques.
La première : vous avez raison, cette longue liste de dépenses existe. C'est la politique du Gouvernement. Mais elle existait aussi l'année dernière, pour des chiffres différents. Donc, cela montre la capacité de redéploiement qui est mise en oeuvre, année après année, pour supprimer des dépenses que l'on considère moins efficaces ou plus obsolètes puis pour financer des dépenses nouvelles.
Je vois dans la longue liste que vous avez donnée la contrepartie ou le symbole, la justification de l'effort de redéploiement très massif, de l'ordre de 30 milliards de francs par an, que fait le Gouvernement et qui lui permet en effet de financer ses priorités dans une enveloppe qui, globalement, n'augmente pas ; elle a augmenté de 1 % pour 1999, elle n'augmentera pas en l'an 2000.
Seconde remarque : en écoutant M. le rapporteur général, je sentais une sorte de démangeaison de sa part d'élaborer le budget à la place du Gouvernement. Il s'interrogeait : j'ai telle dépense, comment vais-je faire pour la financer ? Vous êtes le bienvenu, monsieur Marini. Mais avant, il faut gagner les élections. Ensuite, la porte vous est ouverte.
Tout ce que nous disons les uns et les autres, sans animosité, je crois, traduit en effet une différence de vision entre la majorité et l'opposition - c'est bien normal - sur ce qui n'est évidemment pas le seul objet de la politique gouvernementale mais qui est tout de même assez au coeur de toute politique du Gouvernement, à savoir la préparation du budget. Nous voyons bien là les lignes de clivage, que M. Christian Sautter a d'ailleurs rappelées à la tribune tout à l'heure. En effet, nous croyons à l'efficacité de l'action budgétaire. Toute dépense budgétaire n'est pas bonne évidemment, mais toute suppression d'une dépense budgétaire n'est pas bonne non plus en elle-même. Le problème, c'est de rendre l'utilisation de l'argent public la plus efficace possible, et cela justifie que des redéploiements massifs soient faits, mais cela ne justifie pas, par principe, que l'on dise qu'à partir du moment où on diminue la dépense publique le pays se porte mieux.
M. Lambert a repris certains de ces points, je n'y reviens donc pas. Je traiterai les points spécifiques qu'il a évoqués.
Le thème de la comptabilité patrimoniale est un sujet très important et très intéressant. Pour le moment, à ma connaissance - peut-être est-ce une erreur de ma part ? - seule la Nouvelle-Zélande dispose d'une comptabilité patrimoniale. Cela signifie non pas qu'on ne doive pas la faire, mais que c'est une lourde tâche qui a été entreprise par plusieurs gouvernements, qui se poursuit, qui ne sera pas terminée avant assez longtemps et dont les chiffres seront contestés eux-mêmes pendant assez longtemps avant de se stabiliser. Par conséquent, s'il faut faire l'exercice, c'est très intéressant, on ne peut pas dire non plus qu'on ne pourra rien savoir ou rien comprendre à ce qui se passe en l'absence de cette comptabilité. Cela fait des décennies qu'on ne l'a pas et, malheureusement, il faudra encore du temps avant qu'on ait une comptabilité patrimoniale qui tienne un peu la route.
En revanche, monsieur Lambert, je ne suis pas d'accord avec vous - et c'est une des difficultés de la comptabilité patrimoniale - lorsque vous dites, reprenant en cela la Cour des comptes - sans critiquer les magistrats de la Cour des comptes, je me permettrai d'être en désaccord avec eux - que, dans le budget, la part d'investissement décroît et la part de fonctionnement augmente ; cela repose sur une vision antédiluvienne de ce que sont le fonctionnement et l'investissement.
Cela fait trente ans que les économistes du capital humain mettent en avant le fait, reconnu par tous, que la formation du capital humain est au moins aussi importante comme investissement pour un pays que la formation du capital physique. Dans ces conditions, qu'est-ce qui, dans les dépenses d'éducation, dans les dépenses de santé, est, pour le pays, de la formation de capital ? C'est très difficile à mesurer. Mais on ne peut pas dire que toute la dépense d'éducation, pour un pays, est une dépense de fonctionnement et ne comprend en rien de l'investissement ; cela n'aurait aucun sens.
C'est toute la difficulté, de ce fait, de construire une comptabilité patrimoniale. Mais cette difficulté doit conduire à plus de réserve dans l'appréciation de ce qui est investissement et de ce qui est fonctionnement. Quand l'Etat achète des crayons-gommes, c'est clairement du fonctionnement. Lorsqu'il dépense dans l'éducation et la formation pour le pays, c'est tout de même clairement de l'investissement. Les concepts sont un peu plus sophistiqués aujourd'hui qu'ils ne l'étaient dans le passé. On ne peut donc pas aussi simplement que cela dire que ce qui est du titre V, c'est de l'investissement et que ce qui relève du titre III, c'est du fonctionnement. La réalité économique est tout de même un peu plus compliquée de nos jours.
Vous nous avez invités gentiment, monsieur le président Lambert, à nous référer au chef du gouvernement anglais et au chef du gouvernement allemand.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Je les ai cités !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Vous les avez cités, mais en les saluant, pour avoir dit qu'il faut baisser les impôts. Nous le disons aussi. Mais ils le disent différemment. J'ai vu comme une perversité dans ce que vous avez dit. En effet, comme les dernières élections l'ont montré, leur discours ne leur a pas porté chance, vous voulez simplement que nous nous glissions sous les pieds la même peau de banane. Quitte à vous décevoir, monsieur le président Lambert, nous ne suivrons pas cette voie le Premier ministre a été clair sur ce point. Votre manoeuvre est éventée.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Je constate qu'il y a plusieurs socialismes en Europe !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Le socialisme, vous le trouvez bon quand il est à l'extérieur et mauvais quand il est en France, mais les Français sont d'un avis différent et je les en remercie.
Le Gouvernement, avez-vous dit - mais sans doute votre langue a-t-elle fourché -, n'a pas la volonté de freiner la dépense.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Cette volonté n'est pas forte, en tout cas !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Honnêtement, 0 % de croissance en volume, c'est rarement arrivé dans le passé. Dans les années quatre-ving dix, à mon avis, jamais, ou peut-être une fois, en 1997. C'était le gouvernement précédent qui l'avait voté comme cela, c'est nous qui l'avons exécuté : je partage les récompenses ! En 1998, 0 % de croissance en volume ; en 1999, 1 % ; en 2000, de nouveau 0 % en volume. Dire qu'un Gouvernement qui, sur trois budgets dont il est totalement responsable - 1998, 1999 et 2000 - a deux années à 0 % en volume et une année à 1 % en volume, alors que dans les années précédentes, quel que soit le Gouvernement, de gauche comme de droite, la croissance en volume des dépenses a été de l'ordre de 1,5 % à 2 %, dire, disais-je, que ce Gouvernement n'a aucune volonté de stabiliser les dépenses, honnêtement, vous y allez fort.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Tous les discours ont porté sur la réhabilitation de la dépense ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. La bonne dépense !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. C'est là, je le disais tout à l'heure d'un mot, que nous avons un point d'opposition. La dépense peut être réhabilitée quand elle est efficace. Cela n'empêche pas de la stabiliser en montant total et de la rendre plus efficace. C'est tout ce que nous essayons de faire. J'ai le sentiment que l'appui que le budget du pays apporte à la croissance ne doit pas être si mauvais, sinon nous n'aurions pas les résultats de croissance que nous avons.
Je dirai d'ailleurs la même chose du système fiscal. Vous avez conclu par une belle envolée, monsieur Lambert, en disant que le meilleur système fiscal est celui qui privilégie l'emploi et que vous votez pour la fiscalité qui privilégie l'emploi. Très bien ! La fiscalité que nous avons mise en oeuvre depuis deux ans doit tout de même privilégier l'emploi, sinon on n'aurait pas créé 400 000 emplois marchands en un an et demi jusqu'à la fin de 1998, sans compter ceux qui ont été créés en 1999.
Par conséquent, quand on compare ces chiffres-là - je le disais tout à l'heure dans mon intervention liminaire - aux 20 000 emplois nets qui ont été créés pendant la législature précédente, c'est tout de même bien que, d'une manière ou d'une autre, la fiscalité qui a été mise en oeuvre, notamment la baisse de la taxe professionnelle, ne doit pas être trop défavorable à l'emploi, sinon nous ne pourrions pas obtenir ces résultats. Je discerne donc en réalité dans cette phrase une nouvelle fois votre soutien, que vous ne voulez pas avouer mais que vous ressentez au fond de vous, à la politique du Gouvernement.
M. Philippe Marini, rapporteur général. S'il y avait moins de fiscalité, il y aurait plus d'emplois !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. On ne sait pas, monsieur le rapporteur général, si avec moins de fiscalité il y aurait encore plus d'emplois, car on voit bien que le raisonnement butte au bout d'un certain temps. S'il n'y avait plus de fiscalité du tout et plus d'Etat du tout, il est probable qu'il n'y aurait plus d'emplois du tout.
M. Jacques Oudin. Ce n'est pas évident !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. C'est à peu près évident. Nous avons aujourd'hui un très bon exemple de gouvernement sans Etat et sans fiscalité en Russie. Je ne pense pas que l'un d'entre vous propose de mettre en oeuvre en France la politique telle qu'elle se pratique à Moscou. Telle est pourtant bien la situation des Russes ! Même les auteurs, les intervenants, les universitaires les plus libéraux - bien plus libéraux que vous ne l'êtes vous tous ! - qui s'occupent aujourd'hui de la Russie n'ont qu'un souci : veiller à ce que l'Etat soit capable de lever les impôts qu'il doit lever, alors que pour des raisons diverses, notamment historiques, il n'est pas capable de le faire.
On voit donc bien que le raisonnement a des limites et que, par conséquent, on ne peut pas aussi simplement dire que moins il y a d'impôts, mieux on se porte.
Pour autant, il y en a trop et nous les baissons. Je suis sûr que vous nous aiderez à le faire en votant, dans le prochain projet de loi de finances, les mesures fiscales que nous vous proposerons. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je ne souhaite pas polémiquer, car cet échange est tout à fait spontané et convivial. Je voudrais simplement, pour la bonne compréhension du débat, monsieur le ministre, préciser trois points.
Tout d'abord, le Sénat a voté la réforme de la taxe professionnelle. Ce qu'il n'a pas adopté, ce sont les mesures d'accompagnement dont vous l'aviez assortie et il a transformé le mode de compensation aux budgets locaux pour passer à un système de dégrèvement pur et simple.
S'agissant du déficit structurel, n'entamons pas de querelle de chiffres. Je reprends simplement les données de la direction de la prévision selon lesquelles, de 1994 à 1997, la baisse du déficit structurel aurait été, en moyenne, de 0,8 point de PIB par an. Ce n'était donc pas nul !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. C'est la baisse du déficit total !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Depuis 1997, cette donnée s'établit à 0,2 point de PIB par an, sous bénéfice de vérification. Mais nous pourrons confronter nos chiffres le cas échéant, puisque nous avons la même source.
En ce qui concerne la baisse des prélèvements obligatoires des collectivités territoriales, reprenons les chiffres, monsieur le ministre. En 1997, ces prélèvements représentaient 7,2 % du PIB alors que, en 1998, ils s'établissaient à 7 %. Ce passage de 7,2 % à 7 % s'est opéré - vous en conviendrez avec moi - avant la baisse de la taxe professionnelle, qui n'intervient qu'en 1999. Et en 1999, les prélèvements obligatoires des collectivités territoriales devraient représenter 6,9 % du PIB. L'incidence de la réforme de la taxe professionnelle est donc de 0,1 point sur 0,3 point de baisse totale des prélèvements obligatoires des collectivités territoriales.
Vous avez donc raison de dire, monsieur le ministre, que cette réforme a une incidence quant à cette baisse : mais elle n'en a une que pour un tiers ! Pour les deux tiers restants, ce sont bien les décisions prises par les assemblées locales qui jouent. Par conséquent, monsieur le ministre, sur ce point particulier, si je reconnais tout à fait votre argument pour un tiers, je souhaiterais que vous reconnaissiez le nôtre pour les deux tiers restants ! (Sourires.)
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Et les droits de mutation ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. S'agissant des droits de mutation, l'incidence n'intervient qu'en 1999 !
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Non ! En 1998 !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je veux bien être bon prince en disant « moitié-moitié » : les décisions spontanées des collectivités territoriales, d'une part, les baisses engagées par le Gouvernement, d'autre part. Mais admettez, monsieur le ministre, que la vertu globale des collectivités territoriales rend service au Gouvernement !
M. le président. Dans la suite du débat d'orientation budgétaire, la parole est à M. Deneux.
M. Marcel Deneux. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, d'ici à quelques semaines seront rendus publics les derniers arbitrages budgétaires. Si certaines incertitudes internationales sont fort heureusement dissipées - je pense bien sûr à la fin de la guerre du Kosovo - il n'en reste pas moins que les perspectives de croissance pour l'an 2000 sont plus proches des 2 % que des 3 % annoncés. Comme l'ont noté très justement M. le président de la commission des finances et M. le rapporteur général, il semble bien que la marge de manoeuvre financière pour le prochain budget soit plus réduite que prévue. L'embarras du Gouvernement concernant les éventuelles baisses d'impôts l'atteste. La prudence semble avoir pris le pas sur une euphorie un peu déplacée, alors que la France est l'un des pays européens les moins bien placés en termes de dépenses publiques et de déficits.
Hormis les deux documents transmis par le ministère des finances à l'occasion de ce débat, le rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de finances de 1998 nous apporte des enseignements fort intéressants. A cet égard, deux sujets me paraissent particulièrement préoccupants : il s'agit de l'explosion de la dette publique et de la baisse des investissements publics.
J'examinerai tout d'abord la situation de la dette de l'Etat : ainsi, en 1998, malgré la baisse des taux d'intérêt, l'augmentation de la charge de la dette a atteint 4,4 % contre 0,4 % en 1997. La dette brute s'est accrue de 320 milliards de francs environ par rapport à l'année précédente, soit une hausse de 8,1 %. La France est le seul pays de l'Union européenne dont la dette publique, en proportion du PIB, a continué à augmenter en 1998. Or la conjoncture très favorable aurait dû être l'occasion de réduire la dette à condition de diminuer de façon significative les dépenses publiques, ce qui n'a pas été le cas malheureusement puisque ces dernières, en 1998, se sont accrues en francs constants, comme le note très justement la Cour des comptes.
La dette accumulée depuis 1989 - 4 900 milliards de francs environ - devient ainsi réellement insupportable. Elle atteint actuellement 200 000 francs par actif en France. Cela signifie que, si cette dette est financée à 6 %, il faudra, en 2001, pour payer les seuls intérêts de cette dette, prélever sur chaque Français actif 12 000 francs chaque année, ou encore 1 000 francs par mois.
Ce qui m'impressionne, dans le mauvais sens, c'est la manière dont l'emprunteur, c'est-à-dire l'Etat, et donc le Gouvernement, traite cette dette ; cette dernière s'accroît d'année en année, et a augmenté de 8 % en francs courants. Dieu merci ! il y a les critères de Maastricht. Nous atteignons pratiquement 60 % du PIB en matière d'endettement. Il va donc bien falloir changer de comportement. C'est la dernière année autorisant ce type d'attitude.
En outre, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, il faut se préparer à rembourser un jour ; or ce jour est proche. Les Français doivent connaître la vérité. Si l'on appliquait à l'Etat les critères imposés par la réglementation bancaire aux emprunteurs, l'Etat serait en cessation de paiement, et ceux qui lui prêtent encore seraient poursuivis pour soutien abusif.
Si l'on imaginait de rembourser ce qui est dû aujourd'hui sur quinze ans, c'est plus de 300 milliards de francs par an en capital qu'il faudrait rembourser. Ce chiffre est tellement important que l'on ose à peine l'envisager. Pourtant, aucune autre issue n'est possible. Un jour, je le répète, il faudra rembourser.
On ne peut pas raisonnablement espérer qu'une inflation plus importante donnerait des moyens de rembourser en « monnaie de singe ». L'Etat n'a pas le droit de traiter ainsi les épargnants qui lui ont fait confiance. Et, en tout état de cause, la monnaie unique et la construction européenne rendent ce comportement inconcevable pour les toutes prochaines années.
Il faut donc accepter de reconnaître que l'on s'est trompé, que la politique suivie nous conduit droit dans le mur et qu'il faut en changer pour stabiliser l'endettement, puis commencer progressivement le remboursement, tout en amorçant le changement.
Nous sommes dans un débat d'orientation budgétaire. Eh bien, voici une orientation qu'il faut prendre : nous décidons qu'au cours de l'année 2000 nous cessons d'accroître l'endettement du pays pour stabiliser et pour réduire la charge de notre dette ! Que voilà un objectif d'orientation budgétaire !
La Cour des comptes indiquait qu'il faudrait un déficit égal à moins 1,7 % du PIB pour stabiliser et réduire la charge de notre dette. Nous n'en sommes malheureusement pas là... Vous prévoyez, monsieur le ministre, 2,3 % de déficit public en 1999. Le budget de l'Etat connaîtra stricto sensu un déficit plus élevé, égal à 2,7 % du PIB. La présentation faite par M. Strauss-Kahn, tout à l'heure, ne m'a pas convaincu. Je pense, pour ma part, que c'est une espèce d'artifice de présentation que d'inclure l'excédent des collectivités locales et, ce qui est sans doute très optimiste, celui des régimes sociaux. C'est ainsi que vous atteignez ce chiffre prévisionnel de 2,3 %.
Ce qui est aussi critiquable dans le problème de la dette, c'est son utilisation pour financer des dépenses de fonctionnement : cette année, près de 69 milliards de francs d'emprunts ont été ou seront contractés pour couvrir le déficit de fonctionnement de l'Etat. Ce n'est pas orthodoxe.
Parallèlement - et ce sera le second point de mon intervention - les crédits d'investissement de l'Etat sont en net retrait, d'année en année ; il est dommage à ce propos que nous ne disposions pas, comme lors du débat d'orientation budgétaire de 1996, de données comparatives sur l'évolution des dépenses d'investissement et de fonctionnement.
Un constat s'impose néanmoins. Hors remboursement de la dette, les crédits affectés à la fonction publique, qui ont progressé de 3 % par an en moyenne en 1997, en 1998 et en 1999 - c'est trop si l'on compare avec l'évolution des salaires dans le secteur privé et que l'on intègre dans le raisonnement les avantages autres du secteur public, notamment en matière de garanties d'emploi et de retraite - représentent désormais 50 % du budget général.
C'est beaucoup trop, et il est clair que la croissance constante de ces dépenses amène l'Etat à réduire son effort en matière d'investissement dans un secteur comme l'équipement et les transports. Comparativement, en effet, dans le budget de l'Etat, les dépenses civiles en capital ont baissé de 8,3 % en 1997 et de 2,1 % en 1998. On en voit, malheureusement, l'illustration dans le retard pris dans la réalisation des investissements nécessaires, tels les investissements routiers prévus dans les contrats de plan Etat-région. Je parle ici également au nom de plusieurs de mes collègues directement concernés par ce problème.
Phénomène général dans le secteur public, l'investissement se trouve plus ou moins sacrifié par rapport aux dépenses de fonctionnement et de personnel. Il s'agit là aussi, hélas ! d'une exception française, car la plupart des pays européens ont réussi à réduire leurs dépenses publiques sans toucher aux investissements publics.
Parallèlement, l'Etat laisse aux collectivités locales le soin d'essayer de compenser la baisse de ses investissements puisqu'elles assurent, elles, plus de 70 % de l'investissement public, soit 160 milliards de francs par an environ. Notons par ailleurs que, depuis 25 ans, l'endettement des communes représente toujours sensiblement 10 % du PIB tandis que celui de l'Etat est passé de 20 % à 60 % pendant la même période !
Vous me répondrez sans doute, monsieur le secrétaire d'Etat, que l'on doit intégrer les investissements prévus dans les comptes spéciaux du Trésor.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Eh oui !
M. Marcel Deneux. Chiche ! Mais soyons clairs : faut-il raisonner hors budget général, et le niveau des dépenses publiques s'en trouve alors sensiblement accru - ainsi, en 1997, la croissance des dépenses serait non pas de 1 % mais de 4 % au total - ou doit-on rester dans le cadre strict du budget général, comme c'est le cas dans le rapport gouvernemental sur l'état des finances publiques que nous venons de recevoir ?
Mais si l'Etat veut retrouver une véritable marge de manoeuvre financière, il lui faut s'attaquer de façon draconienne au problème des dépenses de fonctionnement : des économies sont possibles, comme l'ont démontré les précédents gouvernements. Justifier le niveau élevé de la dépense publique en France par la qualité de nos services publics n'est pas un argument suffisant. Ne sont en cause, dans cette affaire, ni la qualité du service ni la compétence et le niveau de formation de nos fonctionnaires, mais bien la productivité des services publics qui n'est pas bonne. De façon plus générale, je crois, comme M. Jean Arthuis, que le corollaire à toute politique de réduction du train de vie de l'Etat doit être l'application de nouvelles méthodes de gestion, calquées, dans la mesure du possible, sur celles qui sont appliquées dans le secteur privé.
Si la présentation des comptes de l'Etat était différente de l'actuelle et se rapprochait de la comptabilité des grandes collectivités publiques, avec une distinction bien faite entre fonctionnement et investissement, si elle évoluait progressivement vers une présentation proche du plan comptable des entreprises, nous disposerions alors d'un instrument de gestion indispensable qui n'existe pas aujourd'hui et qui vous manque, monsieur le secrétaire d'Etat.
La sphère publique, en France, a encore beaucoup à apprendre du monde de l'entreprise, ainsi que des exemples étrangers. Certains de nos voisins européens - je pense aux Pays-Bas ou au Royaume-Uni - ont en effet montré l'exemple en matière de rigueur budgétaire, ces dernières années.
A nous d'en tirer les conséquences, à nous de ne pas nous enfermer dans une sorte de suffisance hexagonale et, au contraire, de nous enrichir, si je puis dire, de l'expérience de nos partenaires européens.
En conclusion, je tiens d'ores et déjà à remercier M. le ministre pour sa réponse, et M. le secrétaire d'Etat pour celle qu'il nous fera tout à l'heure, ainsi que M. le rapporteur général et les présidents des commissions permanentes pour leurs apports fort intéressants et constructifs à ce débat d'orientation budgétaire. Au-delà de cette discussion fort utile, nous jugerons le Gouvernement sur ses actes, sans a priori mais aussi sans complaisance, en espérant qu'il tiendra compte de certaines de nos remarques inspirées par le bon sens et le souci de l'intérêt général.
Dans une économie globalisée, la France n'a pas d'autre choix que de gérer mieux, que de gérer en fonction de notre situation réelle déterminée après une analyse objective, que de programmer la réduction des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires.
S'agissant plus particulièrement des impôts, il faut engager un plan de baisse sur plusieurs années, visant les impôts auxquels les Français sont particulièrement sensibles, comme la TVA ou l'impôt sur le revenu des personnes physiques : je vous laisse le choix à cet égard, monsieur le secrétaire d'Etat !
En tout état de cause, voilà quelques propositions d'orientation budgétaire. Je souhaite, monsieur le secrétaire d'Etat, qu'elles retiennent votre attention. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Lachenaud.
M. Jean-Philippe Lachenaud. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, j'interviens dans ce débat au nom du groupe des Républicains et Indépendants et, contrairement à ce qui a été dit tout à l'heure par M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, notre groupe ne s'est pas encore exprimé alors que ce débat est très largement engagé et que la plupart des autres groupes ont pu le faire. Il vous reviendra donc, monsieur le secrétaire d'Etat, de répondre à nos interrogations.
Cette année - comme l'année dernière, d'ailleurs - j'exprimerai au début de mon propos ma déception sur la manière dont est organisé le débat d'orientation budgétaire et sur le contenu du document déposé par le Gouvernement à cette fin.
Je crains, monsieur le secrétaire d'Etat, que les débats sur les orientations budgétaires ne se déroulent mieux devant les collectivités locales que devant la représentation nationale. En effet, ce ne sont pas des options qui nous sont présentées, ce n'est pas à un débat que nous sommes invités : nous sommes confrontés à une pensée unique, à une vision unique de ce qui est la bonne et la seule politique conçue par le Gouvernement. Ce n'est pas ainsi, à mon sens, que l'on pourra organiser, année après année, un vrai débat sur l'évaluation des options prises en matière de dépenses de fiscalité et d'équilibre budgétaire.
Pour ma part, j'ai décidé de limiter aujourd'hui mon propos à la politique fiscale et, quand je dis « fiscale », ce n'est pas au sens anglais du terme, car la fiscal policy est l'exacte traduction de la politique budgétaire.
La politique fiscale est importante. Or, trop souvent, lors du débat d'orientation budgétaire, on nous demande d'attendre les vacances et, mieux encore, la discussion du projet de loi de finances. Et, si l'on examine ce qui concerne les impôts dans le document du Gouvernement, on ne trouve qu'une page et demie, dont une annexe raccrochée sans doute en cours de route au corps du texte.
Ainsi, la politique fiscale au sens précis du terme n'a pas sa place dans le document qui nous a été remis, alors qu'elle est essentielle.
L'an dernier, on nous avait dit que l'on verrait bien pendant l'été... Instruits par l'expérience, nous estimons, cette année encore plus que l'année dernière, que notre interrogation sur la politique fiscale est légitime et opportune !
Tout d'abord, du point de vue conjoncturel, le moment est venu - vous le dites souvent, monsieur le secrétaire d'Etat, en citant a contrario l'exemple de 1997 - de considérer qu'une politique fiscale peut être mise au service du soutien de la conjoncture. Mais, sur ce point, il y a quand même encore quelques incertitudes !
Ensuite, l'environnement européen évolue à très vive allure. Or la situation fiscale est un élément essentiel de la compétitivité. Aujourd'hui, les Britanniques, les Allemands et les Italiens font des réformes très audacieuses en la matière. D'autres pays, tels le Luxembourg et les Pays-Bas, offrent une situation fiscale extrêmement favorable aux investissements ou aux entreprises. L'environnement européen, sur le plan fiscal, nous incite donc à porter une attention toute particulière à la politique menée dans ce domaine.
Tout à l'heure, j'écoutais avec beaucoup d'attention M. Strauss-Kahn s'exprimer sur la politique fiscale, ainsi que, avant, lui notre collègue Bernard Angels. Selon eux, toute politique fiscale comporte trois objectifs : le rendement, la redistribution sociale et le dynamisme économique pour l'emploi et pour l'investissement. Mais ils oublient de dire que ces trois objectifs sont très souvent contradictoires et que tout le subtil dosage d'une politique fiscale consiste à mettre l'accent sur telle préoccupation plutôt que sur telle autre ! Or, aujourd'hui, nous estimons que le moment est venu de mettre l'accent plutôt sur le dynamisme économique, sur l'emploi, sur le dynamisme des investissements dans les réformes fiscales qui doivent être engagées et poursuivies.
La quatrième raison pour laquelle j'ai décidé aujourd'hui de ne parler que de fiscalité est que nous sommes là au coeur de la démocratie parlementaire : le Parlement a été institué pour voter les impôts. Dans ces conditions, on ne peut pas nous demander d'attendre l'été, ou, encore mieux, la discussion du projet de loi de finances, pour que nous soyons fixés sur les réformes fiscales.
A ce sujet, l'expérience de 1999 a été pour nous très frustrante. Le débat d'orientation budgétaire ne contenait, à la limite, rien du tout en matière fiscale : toutes les réformes ont été annoncées l'été dernier à la presse - mais pas aux parlementaires - et nous n'avons connu le détail des mesures que lorsqu'elles ont été inscrites dans le projet de loi de finances.
Nous apprenons aujourd'hui que le rendement fiscal a été, grâce à toutes ces mesures, à toutes ces réformes, exceptionnel. Donc, très légitimement, nous nous disons que le rôle du Parlement est très réduit en matière de fiscalité et nous nous interrogeons sur ce qui va se passer réellement en l'an 2000.
J'en arrive à la dernière partie de mon intervention, pour éviter d'utiliser la totalité du temps de parole qui a été attribué au groupe des Républicains et Indépendants.
Nos constats relèvent de quatre ordres.
Premièrement, et malgré les explications de M. Strauss-Kahn, nous affirmons qu'il n'y a pas de réduction réelle des prélèvements obligatoires.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Bien sûr !
M. Jean-Philippe Lachenaud. On peut tourner cela dans tous les sens, nous reconnaissons et admirons à ce sujet la très grande habileté de M. le ministre, mais il y a en réalité une stabilisation à un niveau qui reste excessivement élevé, de quatre points supérieur à la moyenne européenne. L'effort de réduction des prélèvements obligatoires - on ne peut pas sortir de cette réalité arithmétique et mathématique ! - est reporté à 2001 ou à 2002, on ne sait pas trop : il n'y a pas, dans le projet pour l'an 2000, de réelle réduction des prélèvements obligatoires.
Deuxièmement, il y a encore des impôts nouveaux, on ne peut pas prétendre le contraire. Au demeurant, j'ai cru comprendre, au cours des six derniers mois, que Bercy n'était pas favorable à ces impôts nouveaux, mais qu'il a constaté que, puisqu'il fallait financer des mesures d'allégement sur les bas salaires, diminuer les cotisations sociales, financer les 35 heures, financer un certain nombre de mesures, mieux valait accepter des propositions d'impôts nouveaux, telles que l'écotaxe ou la contribution exceptionnelle sur les grosses entreprises, celles dont le chiffre d'affaires est supérieur à 50 millions de francs. Les Français peuvent-ils réellement penser qu'une entreprise qui réalise plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires est une « grosse » entreprise et doit payer une contribution ? Non ! Franchement, à regarder le tissu économique français, on constate qu'une entreprise qui réalise 50 millions de francs de chiffre d'affaires n'est pas une grosse entreprise.
S'agissant de l'écotaxe et de cette contribution exceptionnelle, là aussi, on constate l'imagination un peu diabolique - il faut le reconnaître - de l'administration et du Gouvernement pour créer de nouveaux impôts. Cela étant, nous avons échappé à pis ! En effet, certaines idées - Mme Beaudeau ne rappelait-elle pas tout à l'heure certains projets ? - ont été, monsieur le secrétaire d'Etat, sagement écartées. Il en est ainsi de la taxe sur les mouvements, les transactions ou les spéculations mobilières : heureusement, vous ne vous êtes pas lancés dans cette aventure. Mais le dispositif de l'écotaxe vous réservera certainement de très grandes surprises ! Vous constaterez, en effet, que vos efforts de simplification fiscale vont être très contrecarrés par cette nouvelle taxe sur les consommations intermédiaires d'énergie entre entreprises.
On va aussi parvenir à cette situation paradoxale aux termes de laquelle certaines entreprises vont payer, à la fin de l'année 2000, un SMIC majoré, davantage de congés pour leurs employés, et plus d'impôts pour financer ces mesures. Ce sera véritablement une situation extraordinaire !
Notre conviction est totalement inverse : nous considérons que moins d'impôt crée de l'emploi. Mais, M. le ministre le rappelait tout à l'heure, vous ne partagez pas notre position. Je sais qu'un débat a lieu un débat parmi les économistes, mais notre conviction et l'expérience de nombreux pays étrangers le montrent, moins d'impôt crée de l'emploi.
Par ailleurs - et ce sera mon troisième constat - nous constatons une très grande incertitude en matière de TVA. Je ne suis pas de ceux qui prônent une baisse généralisée de la TVA. M. Strauss-Kahn nous attribuait d'ailleurs, tout à l'heure, la paternité de son augmentation en nous disant que nous avions maintenant beau jeu de proposer une baisse généralisée. Mais nous savons bien qu'aujourd'hui, la TVA ayant un rendement de près de 700 millions de francs, une telle baisse serait très difficile à mettre en oeuvre et compromettrait l'équilibre du budget.
C'est la raison qui me conduit à me livrer à un plaidoyer pour des baisses ciblées de TVA. Toutefois, là aussi, c'est le brouillard ! Tel jour, telle semaine, c'est la restauration alimentaire ; la semaine suivante, c'est la rénovation immobilière ; puis c'est le tour des aides aux personnes, ce qui est d'ailleurs nettement moins coûteux et ce qui explique sans doute que vous ayez une petite préférence pour ce dispositif dont l'effet économique, social et fiscal sera d'ailleurs à la hauteur du faible rendement de cet impôt, c'est-à-dire qu'il sera voisin de zéro.
Ce que je propose, c'est une expérimentation audacieuse. Ne renvoyez pas sur l'Europe ce qui est de la responsabilité du Gouvernement ! En fonction de l'article 28 de la directive de 1977, vous devez faire des propositions. Avec M. le président de la commission des finances, je vous interroge : quel sera le coût, quels seront les effets économiques de ces baisses ciblées de TVA ? Je ne sais pas si M. Lambert a reçu une réponse...
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Nous avons prévu une audition de M. le ministre mardi prochain !
M. Jean-Philippe Lachenaud. Nous aurons donc la réponse après le débat d'orientation budgétaire ! Cela me confirme dans mon sentiment : il faut expérimenter de manière audacieuse, et dans différents domaines techniques, des baisses ciblées de TVA.
Vous avez, monsieur le secrétaire d'Etat, une occasion unique d'expérimenter, sur des secteurs à forte densité de main-d'oeuvre, de telles baisses, qui auront - je vous le dis - un effet important sur l'activité des entreprises concernées, que ce soit dans le secteur de la rénovation des immeubles ou dans celui de la restauration alimentaire.
Nous vous incitons donc à une réforme audacieuse et réaliste en matière de TVA. Afin d'obtenir une réponse de votre part, le groupe des Républicains et Indépendants a d'ailleurs déposé une proposition de loi tendant à la réduction ciblée de la TVA pour certaines catégories d'opérations.
Ma dernière observation - et, là aussi, j'exprime une certaine déception - concerne le statut fiscal de l'entrepreneur dynamique. Je rejoins ici les propos de notre collègue M. Trégouët. S'exprimant devant l'Assemblée générale des capital investors, M. Strauss-Kahn a indiqué qu'il présenterait à la représentation nationale une réforme audacieuse des entrepreneurs qui investissent, prennent des risques et créent des emplois. Dans ce domaine comme dans celui de la TVA, les intentions exprimées sont bonnes, mais nous attendons maintenant les textes et leur mise en oeuvre, car il est indispensable d'améliorer la situation de ceux qui investissent.
Trop d'impôt chasse l'entrepreneur. Moins d'impôt crée l'emploi. Telle est la piste que nous traçons, telles sont nos convictions. Nous savons aussi que, de manière réaliste, il faut prendre en compte le rendement et le coût de chacune des mesures prises et de chacune des réformes fiscales envisagées.
Dans ces conditions, il est indispensable de définir les orientations réelles de la politique fiscale et de fournir de plus grandes précisions au Parlement lors de ces rendez-vous importants que sont le débat d'orientation budgétaire et la discussion du projet de loi de finances. A défaut, c'est encore une nouvelle fois cette année, au cours de l'été, en lisant les journaux, que nous apprendrons quelle est la politique fiscale du Gouvernement. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Vallet.
M. André Vallet. Monsieur le secrétaire d'Etat, vous me permettrez d'abord de rappeler qu'il existe au Sénat un groupe du Rassemblement démocratique et social européen, qui n'a pas encore fait entendre sa voix puisque c'est M. Laffitte, tout à l'heure, et moi-même, maintenant, qui devons nous exprimer en son nom.
Comme M. Lachenaud, j'espère donc que vous direz à M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie qu'il ne peut réduire le Sénat à deux ou trois groupes.
Revenant au débat d'orientation budgétaire proprement dit, je veux, à mon tour, exprimer un certain nombre de critiques, de réserves et de souhaits relatifs à la politique économique et fiscale menée par le Gouvernement.
Concernant la conjoncture, un certain nombre d'indicateurs n'ont pas été évoqués qui laissent présager - peut-être me direz-vous l'inverse, tout à l'heure ! - un avenir moins radieux que celui qu'on a laissé entrevoir.
En premier lieu, l'activité industrielle a été sérieusement ralentie depuis 1998 du fait de la dégradation de l'environnement international. La crise financière asiatique et la stagnation du commerce mondial n'ont pas encore permis une reprise durable de l'investissement productif. La dégradation des conditions monétaires, associée à l'appréciation des monnaies européennes, a pesé sur l'activité industrielle de l'ensemble de la zone euro dès l'été 1998.
La demande des entreprises a également pâti d'une dégradation des anticipations des industriels en réaction au choc externe. La confiance des industriels s'est, semble-t-il, dégradée, alors que la demande des ménages se raffermissait.
En second lieu, le rythme actuel de réduction des déficits reste insuffisant pour stabiliser la part de la dette publique dans le PIB. M. le ministre et M. le rapporteur général y ont fait allusion très largement je n'y reviens pas.
En revanche, je souhaite revenir quelque instants, car nous n'avons pas eu de réponse, sur le problème de la prise en charge de certaines mesures gouvernementales qui risquent de coûter beaucoup plus cher que prévu.
Il a été très souvent fait allusion, ce soir, aux emplois-jeunes. Envisagez-vous d'inscrire dans le projet de budget pour 2000 des sommes équivalentes ou peut-être supérieures à celles qui figuraient dans le budget de 1999 ? Envisagez-vous d'étendre les emplois-jeunes au secteur privé, comme vous l'aviez initialement prévu ? Dans l'affirmative, en sera-t-il tenu compte dans le budget ?
Il a également été demandé à plusieurs reprises, notamment par M. le président de la commission des finances, si vous envisagiez d'étendre le système des 35 heures à la fonction publique, ce qui se traduirait nécessairement par un coût supplémentaire pour l'an 2000.
Monsieur le secrétaire d'Etat, l'avenir nous dira si la création de nouveaux emplois publics et la diminution des gains de productivité imposée aux entreprises avec les 35 heures pourront faire fléchir la courbe toujours ascendante des dépenses de l'Etat. Partagez-vous mon inquiétude à cet égard ?
Enfin, en dépit de quelques signes de reprise de l'emploi, le taux de chômage français - à mon avis, cela n'a pas été suffisamment évoqué ce soir -, en particulier du chômage de longue durée, est supérieur à celui que l'on constate chez nos voisins européens.
Je suis de ceux qui pensent que les signes d'embellie sur l'emploi actuellement constatés en France sont très artificiels. Sur le plan européen, ils ne nous semblent pas placer la France dans une situation plus favorable que d'autres.
Les rigidités structurelles, le poids excessif de la fonction publique et des prélèvements obligatoires nuisent, de mon point de vue, à une véritable reprise de l'emploi correspondant à celle de la croissance.
Jusqu'à présent, le Gouvernement n'a pas su encourager, par des mesures concrètes, à la fois l'investissement durable et le partage du profit. Le dynamisme temporaire de la demande intérieure ne peut, à lui seul, constituer le moteur de la croissance ; il doit impérativement être accompagné de mesures fiscales.
S'agissant de la politique fiscale, déjà largement évoquée ce soir, je ne peux, comme mon collègue Jean-Philippe Lachenaud, vous suivre lorsque vous dites que les prélèvements obligatoires auraient légèrement baissé ou, tout au moins, se seraient stabilisés. La diminution ou la stabilité s'expliquent par des artifices comptables, les allégements de charges patronales compensées par l'Etat étant désormais considérés comme un transfert entre administrations, ce qui décompterait plus de 40 milliards de francs des cotisations sociales. J'aimerais avoir votre sentiment sur ce point, monsieur le secrétaire d'Etat.
Le poids de l'impôt sur le revenu est tel, aujourd'hui, qu'il réduit considérablement les capacités financières des familles et freine ostensiblement leur propension à consommer.
La pression fiscale sur les entreprises, malgré les réformes annoncées en début d'année, demeure trop souvent confiscatoire et ralentit l'investissement dans des domaines aussi porteurs que ceux des nouvelles technologies et des prestations de services.
La fuite des cerveaux français à l'étranger, souvent d'ailleurs dans des pays anglo-saxons à dominante sociale-démocrate, où la fiscalité et la souplesse des structures sociales favorisent l'investissement, en est un exemple concret.
Nos concitoyens attendent une baisse globale et significative du total des prélèvements fiscaux. En période de croissance, vous le dites constamment, ils ne peuvent accepter d'être surtaxés alors que la conjoncture s'améliore.
C'est pourquoi, monsieur le secrétaire d'Etat, nous souhaitons que de grandes réformes fiscales soient mises en place. Elles semblent inéluctables si l'on veut maintenir en équilibre un tissu économique et social toujours fragile.
M. le ministre de l'économie et des finances a fait allusion, tout à l'heure, sous forme de boutade, aux récents résultats électoraux. Il a dit à M. le rapporteur général du budget : « Gagnez les élections, et vous préparerez le budget ! ».
Je voulais simplement dire que ces résultats électoraux, difficiles pour l'opposition, j'en conviens, mais conjoncturels, ne veulent pas dire approbation de la politique économique et sociale du Gouvernement.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Certainement pas !
M. André Vallet. Les grands problèmes restent devant vous : réduction de la dépense publique, et donc réduction des impôts, réforme de la fiscalité, atténuation de la dette, choix courageux pour, demain, continuer à verser les retraites, maîtrise des dépenses sociales.
M. Jean-Louis Carrère. Qu'auraient-ils dit s'ils avaient gagné ?
M. André Vallet. M. le ministre de l'économie et des finances a manifesté tout à l'heure beaucoup d'assurance. Je crains que cette assurance ne se transforme en inquiétude si vous persistez à ne pas répondre à ces angoissantes questions, angoissantes surtout pour l'ensemble des Français. (Applaudissements sur les travées du RDSE et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Oudin.
M. Jacques Oudin. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le débat d'orientation budgétaire nous offre l'occasion d'évoquer à la fois le présent et l'avenir : le présent, c'est, pour mon propos, l'évolution inquiétante des finances sociales ; l'avenir, c'est l'équilibre des régimes de retraite, mais aussi le développement de nos infrastructures et l'évolution de notre fiscalité écologique, que certains ont d'ailleurs déjà évoquée.
L'année dernière, nous avions critiqué la faible place que les finances sociales prenaient dans ce débat. Vous aviez alors déclaré, monsieur le secrétaire d'Etat : « Peut-être faudra-t-il qu'en 1999, dans le prochain débat d'orientation budgétaire, nous trouvions ensemble une façon de traiter plus directement la question de la sécurité sociale. »
Vous le faites, c'est vrai, mais par un seul chiffre, qui apparaît dans le document de présentation, où vous dites que les administrations de sécurité sociale offriront un excédent de 0,15 % du PIB en 2000. Ce chiffre, nous en contestons la présentation, qui nous paraît à la fois tronquée et erronée.
L'état des finances sociales n'est pas celui de l'excédent ; il est celui de la hausse des dépenses, de la hausse des prélèvements, de la subsistance du déficit. Bref, il s'agit d'une situation presque dramatique, dirai-je, d'absence de maîtrise de la dépense.
Je rappelle que les dépenses du régime général de la sécurité sociale augmenteront cette année de 3,2 %, quand la consommation des ménages augmentera de 2,7 %, la croissance de 2,2 % à 2,5 %, les dépenses de l'Etat de 1,5 % et l'inflation de 0,5 %.
Vous attendiez un excédent de sécurité sociale cette année. Vous aurez, à titre provisoire, 5 milliards de francs de déficit en 1999, entièrement imputables d'ailleurs aux dépenses d'assurance maladie, qui augmentent sur un rythme de 3,8 % par an.
Il est intéressant de constater le glissement de l'ONDAM, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, au cours des dernières années.
Lors de la première loi de financement de la sécurité sociale, l'ONDAM a été fixé pour 1997 à 1,7 % ; il a été réalisé à 1,5 %. Pour 1998, il a été fixé à 2,4 % - la commission des finances s'y était opposée - et il a été réalisé à 3,7 %. Pour 1999, il a été fixé à 2,6 % et nous constatons que les dépenses évoluent actuellement à un rythme d'un point supérieur, 3,8 %, dernière constatation de la commission des comptes, il y a trois semaines.
Il y a donc non seulement une croissance excessive, mais, de surcroît, depuis trois ans, une accélération de cette croissance, et c'est cela qu'il faut souligner.
Cette reprise, nous l'avons longuement commentée lors de la dernière réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale. L'équilibre prévu pour 1999 n'est, bien entendu, pas atteint puisque le déficit prévu pour la maladie est actuellement de 12 milliards de francs, et le déficit prévisible pour l'année compris entre 18 milliards et 20 milliards de francs. Mais cela, personne n'en a parlé !
Et que dire de l'avance du Trésor à l'ACOSS, l'agence centrale des organismes de sécurité sociale, monsieur le secrétaire d'Etat ? Je crois que, la semaine prochaine, vous serez obligé d'avancer 13 milliards de francs. Il est vrai que le plafond prévu par la loi de financement de la sécurité sociale est de 24 milliards de francs. Je crois toutefois que vous allez exploser à la fin de l'année et que le plafond sera dépassé. Bien entendu, la fin de l'année, c'est loin, mais nous nous retrouverons au débat budgétaire.
Parallèlement, les prélèvements en faveur des régimes sociaux croissent sans cesse. La part sociale des prélèvements obligatoires continue inexorablement de grimper. La CSG rapportera, l'an prochain, davantage que l'impôt sur le revenu. La couverture maladie universelle, dont nous avons traité ici même voilà quelque temps, est venue ajouter un prélèvement obligatoire supplémentaire qui ne voulait pas dire son nom, et c'est le Sénat qui a pointé son doigt dessus.
Je vous rappelle également la sous-évaluation manifeste du coût supplémentaire de la CMU, affiché par le Gouvernement à 1,7 milliard de francs. Nous l'avons estimé, ici au Sénat, à 10 milliards de francs. Assurément, cela ne va pas dans le bons sens, ni celui de la maîtrise des coûts ni celui de la maîtrise des prélèvements.
La conséquence de ces déficits vous est bien connue : ils n'iront pas gonfler le fonds de réserve pour les retraites. Ce sont des stocks de dettes qui vont être transférés à la CADES, la caisse d'amortissement de la dette sociale. Celle-ci a déjà reçu 137 milliards de francs dans un premier temps, puis 87 milliards de francs. Actuellement, elle recevrait, à mon sens, entre 25 milliards et 35 milliards de francs, en cumulant les déficits de 1998 et de 1999. Ce sont des charges supplémentaires qui pèseront sur les générations futures.
Je rappelle que nous avions proposé, avec le président Alain Lambert, de clore la CADES à une échéance déterminée, ce qui nous aurait protégés de la facilité du transfert de la dette aux mains de nos enfants et de nos petits-enfants.
L'autre conséquence du déficit est, bien entendu, de priver les branches excédentaires du fruit de leurs efforts.
Je me demande si nous ne devrions pas, monsieur le secrétaire d'Etat, en venir à une autonomie complète de chaque branche pour remédier à cette facilité de l'affectation des excédents des uns au déficit des autres.
Alors, que deviennent vos prévisions d'excédents et votre engagement d'affecter au fonds de réserve pour les retraites les excédents sociaux ? Les seuls régimes en équilibre sont précisément ceux sur lesquels vous n'avez pas de prise : les retraites complémentaires et le chômage.
De plus, comment donner d'une main l'autonomie et refuser, de l'autre, de payer sa dette à l'AGIRC et à l'ARRCO ou vouloir ponctionner l'UNEDIC du fruit de ses efforts ?
Face à ces constats, qui contrastent avec vos prévisions optimistes, je ne peux que répéter ce que j'ai toujours affirmé en tant que rapporteur spécial de la commission des finances pour les affaires sociales : nous réclamons d'abord et plus que jamais la clarté des comptes.
Dois-je rappeler que la dernière commission des comptes a déjà fait état de plus de 5 milliards de francs d'erreur dans les comptes ? Dois-je rappeler aussi qu'il n'existe toujours pas de compte consolidé de la protection sociale disponible rapidement ? Nous débattrons cet automne du financement de la sécurité sociale pour l'an 2000 sans connaître les chiffres complets et exacts de 1998 !
La réforme comptable est donc une urgence ; la maîtrise des dépenses ne l'est pas moins.
Vous ne ferez pas l'économie d'une profonde réforme des régimes spéciaux de retraite, comme vous ne ferez pas l'économie d'une réforme plus profonde de l'assurance maladie.
Pour cette dernière, vous devrez répondre aux pistes intéressantes et courageuses ouvertes dans le plan stratégique de la Caisse nationale d'assurance maladie dans la droite ligne de la réforme mise en place par les ordonnances Juppé de 1996. Vous devrez aussi prendre des positions enfin claires sur le statut du fonds de réserve pour les retraites et sur ses ressources plutôt que de vous fonder sur d'hypothétiques excédents sociaux, qui risquent surtout de se transformer en charges effectives pour les générations futures.
En matière de finances sociales, l'heure n'est pas aux prévisions d'affectation d'excédents ; elle est, je le dis et je le répète, à la maîtrise des dépenses et des prélèvements.
La deuxième partie de mon propos concernera les infrastructures de transport. A cet égard, je formulerai quatre constats.
Premier constat : le rapporteur général et d'autres collègues l'ont dit, l'Etat privilégie les dépenses de fonctionnement au détriment des dépenses d'investissement, notamment dans les infrastructures de transport.
J'ai entendu M. le ministre lorsqu'il a dit : « Une dépense d'investissement, on ne sait pas toujours trop ce que c'est, une dépense d'infrastructure, là, il n'y a pas d'ambiguïté, on sait. »
Et nous constatons que seules la Grande-Bretagne et la Grèce consacrent à l'heure actuelle moins que la France à leurs dépenses d'infrastructure ! Or, un pays qui sacrifie ces dernières compromet son développement et son avenir.
Deuxième constat : de par sa position géographique, la France se trouve au coeur des réseaux européens de transport, que ce soit la route, le fer ou d'autres modes de transport.
Troisième constat : une politique dynamique et cohérente d'infrastructure est tout à fait indispensable.
Une politique dynamique d'insfrastructure est nécessaire parce que la demande de transports s'accroît. Vous n'y pouvez rien ! En vingt ans, la demande de transports a augmenté de plus de 230 %, notamment pour la route, que ce soit d'ailleurs pour le fret ou pour les voyageurs. La mondialisation est là, la construction européenne également. L'ouverture des espaces et la mobilité croissante de nos sociétés poussent cette demande.
Une politique en matière d'infrastructure doit également être cohérente parce que vous ne pouvez pas sacrifier un mode de transport pour un autre.
Tous les modes de transport sont complémentaires par rapport aux distances desservies, au temps, à la valeur ajoutée des marchandises transportées. La route a pris une prépondérance, c'est vrai, en raison de ses qualités propres : la souplesse, la fiabilité, la capacité. De plus, la route ne se met pas en grève, c'est sa qualité primordiale.
Le fer est certes adapté à certains modes de transport : la traversée des zones difficiles, les Pyrénées, les Alpes ou la desserte des zones urbaines.
Les ports sont importants également, parce qu'une grande partie de notre commerce extérieur passe par eux. Pourtant, ils sont dans une situation difficile : en effet, monsieur le secrétaire d'Etat, la totalité du tonnage des ports français n'atteint pas celui d'Amsterdam et de Rotterdam réunis.
Pour illustrer mon propos, je citerai quelques chiffres éloquents : de 1990 à 1997, le trafic a augmenté de 75 % à Hambourg, de 105 % à Anvers, de 93 % à Zeebrugge, et seulement de 34 % au Havre, premier port français. Il a également augmenté de 158 % à Gênes, de 98 % à Barcelone et seulement de 7 % à Marseille.
Si l'évolution est aussi contrastée, c'est parce que la bataille des ports se gagne sur terre et que nous sommes en passe de perdre la bataille des infrastructures terrestres pour la desserte de nos ports. C'est tout simple ! C'est clair, mais c'est dramatique !
Le Gouvernement a décidé de ralentir le programme autoroutier. En Europe, nous occupions la neuvième place relative et la troisième en longueur de réseau. Or nous venons de rétrograder à la quatrième place, dépassés par l'Espagne, qui met en service 500 kilomètres d'autoroute par an.
Le Gouvernement pourrait dire : ce n'est pas grave ! nous allons développer les chemins de fer. Malheureusement, monsieur le secrétaire d'Etat, vous n'êtes pas en mesure de mener une politique ferroviaire ambitieuse, car vous n'en avez pas les moyens. Les contributions financières de l'Etat et des collectivités publiques au transport ferroviaire atteignent, en effet, des chiffres astronomiques. En 1997, il y a eu 57 milliards de francs de subventions, donc de déficit, dont 35 milliards de francs à la SNCF et 22 milliards de francs à Réseau ferré de France ; en 1998, les subventions s'élevaient à 62 milliards de francs, dont 37 milliards de francs à la SNCF et 25 milliards de francs à RFF ; il s'agit là d'une augmentation de 8,77 % des dépenses publiques.
Quatrième constat : à court terme, l'autoroute est la seule solution autofinançable de développement des infrastructures interurbaines et intereuropéennes, et vous êtes en train de réduire ce poste, voire de le supprimer.
Nous disposons d'un réseau concédé équilibré : 27 milliards de francs de recettes de péage, une croissance moyenne de 8 % à 10 % - quelles recettes augmentent de 8 % à 10 % ? - générant 8 milliards de francs de recettes d'impôts et de taxes diverses. Votre politique est abusivement restrictive et nous conduit à une impasse.
Notre réseau autoroutier était jusqu'à présent un modèle en Europe. Il présentait trois caractéristiques.
Tout d'abord, il mettait en application le principe de l'utilisateur-payeur et une tarification équitable ; les autorités européennes le reconnaissent.
Ensuite, il pouvait se développer sur la base d'un autofinancement équilibré, pour peu que les ponctions et les taxations ne le mettent pas en danger, 23 % des recettes vont en effet dans les caisses de l'Etat.
Enfin, il peut parfaitement répondre aux exigences européennes de transparence et de concurrence, pour peu que soit mis en place un système équitable de péréquation financière ; je m'en suis enquis auprès des autorités européennes, qui en sont parfaitement d'accord.
Je traiterai maintenant de la taxe générale sur les activités polluantes que le rapporteur général, ainsi que d'autres orateurs, ont évoquée. Quant à M. le ministre, il a été très bref sur ce sujet.
Le Sénat était opposé à la TGAP, dont le produit est affecté à l'ADEME. Le résultat est là : la TGAP a augmenté les recettes de l'Etat de 850 millions de francs à 1,2 milliard de francs et les taux des subventions versées aux collectivités territoriales sont passés de 50 % à 20 %. Résultat dramatique dans une situation confuse !
Vous avez pourtant maintenant l'intention d'étendre cette taxe au secteur de l'eau. Depuis un an, vos projets ont soulevé de profondes réticences, mais le Parlement est toujours dans l'ignorance des arbitrages et des choix que vous aurez effectués dans ce domaine.
Qu'en sera-t-il de la TGAP sur l'eau en l'an 2000 ? Nous ne le savons pas ! C'est dommage pour la fiabilité d'un débat d'orientation budgétaire, quels que soient vos choix. De plus, je ne suis pas certain qu'une surtaxation soit bénéfique à la croissance et à l'emploi. (Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, permettez-moi d'intervenir plus particulièrement sur les perspectives budgétaires pour les collectivités locales.
L'année qui vient de s'écouler a été marquée, notamment avec la loi de finances pour 1999, par des réformes importantes pour les finances locales.
L'instauration du pacte de croissance et de solidarité a permis aux collectivités territoriales d'améliorer légèrement leur revenu, mais la régularisation négative de l'évolution de la DGF sur la DCTP n'ayant pas été abandonnée, nous allons, cette année, du fait des règles instaurées par le pacte de stabilité, devoir amputer près d'un milliard de francs sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle. Les parlementaires communistes, fidèles à leur position, souhaitent évidemment la suppression de cette variable d'ajustement, d'autant que la DCTP va également être utilisée pour le financement de la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération.
Nous assistons donc à une multiplication des utilisations des dotations, sans qu'elles soient pour autant réalimentées.
Le montant des dotations alloué par commune sera, cette année, particulièrement incertain du fait de l'augmentation du nombre des bénéficiaires, notamment avec la création d'EPCI favorisée par la loi « Chevènement », et les résultats du recensement.
Nous pensons que le Gouvernement ne pourra réellement convaincre de la nécessité des réformes qu'il engage si les moyens alloués restent en deçà des besoins qu'elles génèrent. Bien sûr, la réforme de la taxe professionnelle avec la suppression progressive de la part salaire est une bonne chose. Pourtant, maintes et maintes fois, les choix politiques en faveur de l'emploi ont conduit à allouer des aides aux entreprises, qui n'ont malheureusement jamais permis de résorber efficacement le chômage. Il est réellement urgent, selon nous, d'instaurer des contrôles efficaces pour mieux contrôler l'argent du contribuable attribué aux entreprises.
Ce constat est également celui des conclusions de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, qui pose la question : « Face aux grands groupes, quelle politique pour l'emploi et les territoires ? »
La suppression progressive de la part salaire de la taxe professionnelle génère des modifications substantielles dans les budgets communaux. Va-t-elle donner une impulsion favorable à l'emploi ?
Nous le souhaitions et le souhaitons toujours ! Malheureusement, nous ne voyons rien de réellement concret et nous sommes sceptiques.
Aussi espérons-nous que le rapport du Gouvernement, qui devrait être remis au Parlement d'ici à la fin du mois d'octobre prochain, soit particulièrement clair sur les répercussions de la réforme sur l'emploi. Nous souhaitons également que ce rapport soit l'occasion de mettre en lumière les richesses des entreprises, notamment leurs actifs financiers, ainsi que la progression de leurs actifs, durant cette année, selon l'importance de la part salaire dans la taxe professionnelle qu'elles ont à acquitter.
Cela permettra d'illustrer la manne que sont les spéculations financières pour les entreprises et le frein qu'elles représentent pour les créations d'emplois.
Cela permettra aussi de réagir contre les inégalités, notamment en aidant les PME et les PMI qui en ont bien besoin, même si elles l'ont déjà été.
Cela permettra enfin de favoriser les entreprises qui font le choix de la croissance réelle, de la production et de l'emploi.
Ce constat n'est plus uniquement le nôtre. Si, pendant de nombreuses années, nous avons été les seuls à dénoncer les sommes colossales que représentent les actifs financiers, nous notons avec satisfaction qu'aujourd'hui le mouvement ATTAC se développe et que, ici et là, fusent les prises de position.
M. Delevoye, par exemple, a, voilà un peu plus d'un an, dénoncé la sous-fiscalisation de la richesse financière. M. Fabius a préconisé, quant à lui, dans un article du 27 mai paru dans Le Monde, l'instauration d'une taxe de type Tobin. Ce débat prend de l'envergure, peut-être faudrait-il songer à y travailler plus assidûment.
Nous proposons pour notre part une taxe additionnelle sur les actifs financiers. La taxe professionnelle est assise uniquement sur les investissements, qui représentent, toutes entreprises confondues, 11 000 milliards de francs. Ces investissements ne représentent qu'un peu plus d'un quart des actifs des entreprises. Il reste donc 29 000 milliards de francs d'actifs financiers qui ne sont pas taxés du tout. En restant à ce statu quo, on favorise la spéculation financière.
Taxer le stock des actifs financiers des entreprises installées en France par exemple, à 0,3 % rapporterait 1 250 francs par habitant et serait, pensons-nous, facteur d'emploi, d'épanouissement et surtout de changement.
Ce serait un souffle nouveau pour permettre aux collectivités territoriales de mieux répondre aux besoins de leurs concitoyens.
Il faut désintoxiquer les entreprises qui font de l'argent avec l'argent. Il faut les inciter à l'investissement productif, ce qui favoriserait la création d'emplois.
Prélevée au niveau national, cette taxe sur les actifs financiers permettrait une solidarité financière accrue entre collectivités.
De nombreux projets gouvernementaux tendent à favoriser la péréquation et à assurer la solidarité des territoires. Oui, je pense que le Gouvernement a des ambitions dans le domaine de l'emploi. Cette volonté politique est une très bonne chose, mais il faut aussi veiller à la création de ressources nouvelles. Nous sommes ouverts à la discussion pour débattre de ces propositions, des autres propositions et bien sûr de celles qui portent sur la taxe Tobin.
Je voudrais également évoquer quelques instants la question de la fonction publique territoriale.
Vous le savez, les accords Zuccarelli ont prévu une revalorisation des salaires des fonctionnaires territoriaux. Cette revalorisation était nécessaire, compte tenu du gel des augmentations en 1996 et 1997 et de la réduction régulière de leur pouvoir d'achat. Cependant, aucune mesure financière n'a été assortie à cet accord pour aider les collectivités à l'assumer.
Il en va de même pour le passage souhaité aux 35 heures. L'Etat doit veiller à l'applicabilité financière ou, du moins, en créer les conditions. Aussi aimerions-nous que cette question ne soit pas abandonnée.
L'autre question relative à la fonction publique territoriale est la situation financière dramatique dans laquelle se trouve leur caisse de retraite : la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. Du fait de la compensation et de la surcompensation, les perspectives financières de la CNRACL pour les trois années à venir font apparaître, dès 2000, un besoin de financement de 1,5 milliard de francs.
Nous demandons que les ponctions dans les caisses de la CNRACL soient arrêtées, sinon les cotisations seront augmentées et les répercussions sur les budgets locaux, et par conséquent sur la fiscalité locale, seront inévitables.
Dernière interrogation : qu'en est-il de la réforme de la taxe d'habitation et de la révision des bases cadastrales ? Quand pourrons-nous disposer des simulations et être informés des réformes envisagées et de leur calendrier ?
Nous sommes favorables à une adéquation plus fine entre des montants de taxe d'habitation et le revenu des contribuables. La prise en compte de la capacité contributive de chacun pour tous les impôts devrait être la règle. Aussi soutiendrons-nous cette réforme si les buts recherchés nous paraissent effectifs et si l'Etat ne fait pas peser le prix de la réforme sur les collectivités locales.
Pour conclure, je tiens, monsieur le secrétaire d'Etat, à vous dire combien nous sommes disponibles pour être associés à la préparation de ce projet de loi de finances de ce tout début de siècle. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Sergent.
M. Michel Sergent. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, à l'opposé de la politique précédente, qui conjuguait une insuffisante réduction des déficits, une augmentation trop rapide des dépenses, une croissance forte des prélèvements obligatoires, la politique budgétaire menée depuis 1997 allie réduction forte des déficits publics, maîtrise des dépenses et stabilisation des prélèvements.
L'enchaînement qui était réalisé avant juin 1997 allait en effet dans le mauvais sens. La purge fiscale sans précédent assenée à nos concitoyens et le blocage des salaires dégradaient la consommation et anémiaient donc la croissance, ce qui entraînait une hausse inéluctable de certaines dépenses budgétaires et de mauvaises rentrées de recettes, aggravées d'ailleurs par des aides fiscales inconsidérées et inutiles à certaines catégories. Les objectifs de réduction des déficits publics ne pouvaient donc être atteints sans contorsions comptables et nouvelles hausses d'impôts.
La politique conduite depuis 1997 apparaît au contraire des plus judicieuses. Le budget a permis d'accompagner la reprise de la croissance en rendant possible la hausse du pouvoir d'achat des fonctionnaires, en dégageant les financements nécessaires pour les emplois-jeunes, pour le logement social, pour l'éducation nationale, en stabilisant les prélèvements obligatoires et en commençant même à les réduire pour la majorité des Français ; je pense aux allégements sur la TVA, sur les droits de mutation, sur la taxe d'habitation et sur les dépenses d'entretien dans les logements.
En conséquence, la confiance est revenue. Le pouvoir d'achat des Français augmente fortement. La consommation atteint des sommets et le Gouvernement bénéficie de recettes fiscales suffisantes qui lui permettent d'obtenir de très bons résultats sur le plan budgétaire.
Depuis juin 1997 la réduction des déficits publics est plus forte en France qu'ailleurs : baisse réelle de 0,7 point de PIB en 1997, de 0,6 point en 1998 et de 0,6 point prévue en 1999. Dès cette année, le budget est en excédent primaire, ce qui permet de stabiliser le poids de la dette dans le PIB à 58,5 %. A une gestion comptable et à un cercle vicieux ont succédé une gestion dynamique et un cercle vertueux permettant d'obtenir une réduction des déficits par la croissance et la maîtrise des dépenses.
Cet excellent enchaînement doit bien entendu se poursuivre au cours des prochaines années. Les évolutions sont d'ailleurs très encadrées par le programme pluriannuel des finances publiques à l'horizon 2002.
Une nouveauté apparaît cependant dans la politique budgétaire : c'est le choix désormais d'un objectif de dépenses plutôt qu'un objectif de déficit. Les dépenses ne devront augmenter que de 1 % en volume sur la période 2000-2002, quelle que soit la conjoncture. Pour l'année prochaine, le choix est encore plus rigoureux puisqu'il y aura une stabilisation en volume des dépenses.
Des objectifs de déficit découlent de ces choix et des hypothèses de croissance. Ils sont bien calibrés et permettront une réduction de l'endettement public, tout en redonnant à la politique budgétaire son efficacité conjoncturelle. J'ajoute qu'ils me paraissent devoir être respectés, car la confiance des ménages repose aussi sur une bonne visibilité et une bonne compréhension de l'action menée. En revanche, il n'y a aucune raison d'accélérer le rythme prévu.
En effet, si des marges de manoeuvre supplémentaires sont dégagées, alors ce sont des allégements d'impôts qu'il faudrait envisager. Ces marges, nous ne le savons, seront faibles l'année prochaine du fait de la réduction du déficit budgétaire et des allégements d'impôts déjà programmés, en faveur des entreprises principalement. Elles dépendront en pratique de la croissance, qui sera certainement soutenue l'année prochaine, mais à un rythme encore difficile à cerner.
Néanmoins, je le redis, si les prévisions de croissance à l'automne permettent d'envisager quelques marges supplémentaires, le choix de la poursuite des allégements fiscaux envers les ménages devra être effectué afin de renforcer la dynamique de confiance.
La TVA est l'impôt le plus cité pour réaliser ces allégements d'impôts. Je pense, comme vous monsieur le secrétaire d'Etat, que des allégements de la taxe d'habitation seront plus efficaces et plus justes socialement ; j'y reviendrai.
Mon propos sera principalement centré sur les orientations budgétaires et fiscales concernant les collectivités locales.
Le budget pour 1999 était un budget de renouveau pour nos collectivités avec le lancement du contrat de solidarité et de croissance et le début d'une profonde réforme de la taxe professionnelle.
Le projet de budget pour l'an 2000 devrait être un budget de consolidation de ces deux profondes réformes qui vont se poursuivre, et de la réforme de l'intercommunalité, qui va être adoptée prochainement et dont les effets financiers seront consacrés dans la loi de finances pour 2000.
Il faut rappeler rapidement le contexte général.
Jusqu'en 1997, les collectivités locales ont été prises dans un effet de ciseaux entre des dépenses de fonctionnement en croissance toujours rapide et des recettes de plus en plus malmenées, notamment en ce qui concerne les dotations de l'Etat.
Sous la précédente législature, les dotations de fonctionnement avaient stagné à plus 8,5 % et les dotations d'équipements avaient baissé fortement de 10,8 %. Les dotations « passives » avaient été largement ponctionnées alors que les allégements décidés par l'Etat étaient restés en place. Au total, les modifications d'indexation et les ponctions diverses avaient abouti à plus de 25 milliards de francs de pertes financières pour les collectivités locales sur la période. Comme leur gestion était demeurée fondamentalement saine, les collectivités locales avaient dû restreindre leurs efforts d'équipements - baisse en 1995 et en 1996 - et augmenter vivement la fiscalité locale ; les taux avaient augmenté deux fois plus vite entre 1992 et 1997 qu'entre 1987 et 1992.
Depuis, la situation s'est largement améliorée. On peut dire aujourd'hui que jamais les finances locales ne se sont aussi bien portées depuis au moins 10 ans. Elles dégagent une capacité de financement nettement positive, avec 28 milliards de francs en 1998. La baisse de l'inflation et des taux d'intérêt allège fortement la charge de leur dette : 6 % des recettes de fonctionnement aujourd'hui contre 11 % en 1993. La croissance économique dope leurs recettes fiscales. Les dotations de l'Etat évoluent maintenant positivement, puisque le contrat de croissance et de solidarité qui porte sur les années 1999 et 2001 permet une prise en compte de la croissance, et aucun mauvais coup n'a été réalisé.
Les collectivités locales ont donc repris le chemin de l'investissement - plus 7,2 % en 1998, plus 5 % cette année - et peuvent financer les dépenses nouvelles comme l'augmentation des traitements des fonctionnaires locaux ou l'embauche d'emplois-jeunes en 1999.
Elles peuvent également réduire la pression fiscale. Les augmentations de taux sont désormais très faibles : 1,3 % en 1997, 0,8 % en 1998. Notre rapporteur souligne d'ailleurs que la stabilisation des prélèvements obligatoires observée en France depuis 1997 provient de la réduction de la part des impôts locaux dans le PIB. Il veut ainsi démontrer que les prélèvements de l'Etat ne sont pas stabilisés. Je crois qu'il montre surtout, et M. le ministre l'a très bien dit tout à l'heure, les résultats positifs de la politique menée par le Gouvernement, tant du point de vue général que du point de vue des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, qui permettent désormais aux élus locaux de réduire les impôts.
Monsieur le secrétaire d'Etat, il est nécessaire que ces évolutions se poursuivent pour plusieurs raisons.
D'abord, la reprise de l'investissement doit continuer. Les collectivités locales réalisent 80 % des investissements publics et 12,5 % de l'ensemble des investissements de la nation. De plus, elles sont confrontées à de lourds besoins : entretien d'un patrimoine de 2 300 milliards de francs, programme de traitement des eaux imposé par les directives européennes, traitement des déchets ménagers, travaux de rénovation et de sécurité des locaux scolaires, investissements dans les transports, etc.
Ensuite, s'agissant de la pression fiscale, nous sommes arrivés, je le crois, à un plafond d'acceptation pour nos concitoyens, tout au moins avec nos impôts directs locaux, dont les assiettes sont archaïques et mal acceptées.
Enfin, que ce soit pour la lutte contre le chômage, pour les aides sociales, pour la rénovation des quartiers dégradés ou pour le maintien de l'activité en zone rurale, nos concitoyens demandent toujours plus à leurs élus locaux. Certaines particularités du vote de la semaine dernière me font d'ailleurs penser que la demande de prise en compte des préoccupations locales n'a pas été absente. Nos missions s'étendent par conséquent jour après jour, et c'est, je le pense, une bonne chose, car de nombreuses questions sont mieux traitées à l'échelon local.
Par conséquent, il faut assurer à nos collectivités locales les moyens financiers de leur missions. Il ne faut pas rééditer l'erreur du gouvernement Juppé, qui voyait essentiellement dans les finances locales un bon gisement d'économies budgétaires et avait oublié le formidable effet de levier exercé par les dépenses et les investissements locaux. Mais je sais que vous l'avez bien compris, monsieur le secrétaire d'Etat, puisque les orientations positives définies dans le budget pour 1999 vont être consolidées dans le projet de budget 2000.
Première orientation positive : le contrat de croissance et de solidarité, qui se poursuivra, permettra une prise en compte de la croissance légèrement supérieure à l'année dernière, puisque l'indexation sera égale à la hausse des prix plus 25 % de la croissance. L'évolution de la DGF, du fait d'une régularisation 1998 fortement négative, pourrait cependant poser quelques problèmes, d'autant que la majoration de 500 millions de francs de la DSU sera confirmée. Il faudra regarder de près les différentes répartitions afin de s'assurer que les évolutions sont suffisantes pour toutes les collectivités.
Deuxième orientation positive : la recherche d'une plus grande péréquation financière. J'ai été très heureux de lire dans votre rapport, monsieur le secrétaire d'Etat, que cette volonté d'accroître la péréquation financière est désormais celle du gouvernement. Là encore, c'est un changement notable par rapport au gouvernement précédent. L'effet péréquateur de la DGF devient en effet de plus en plus important : 11 milliards de francs en 1999, sur un montant de 109 milliards de francs. Le renforcement de la dotation de solidarité urbaine, mais aussi de la dotation de solidarité rurale, sera donc poursuivi.
Il faut également mentionner les effets péréquateurs des réformes intervenues sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle et sur la compensation de la suppression de la base salaires de la taxe professionnelle qui seront renforcés.
Permettez-moi une suggestion, monsieur le secrétaire d'Etat, pour renforcer encore la péréquation. Le retour dans le droit commun de la fiscalité locale de France Télécom demeure posé. Sa taxe professionnelle devrait, me semble-t-il, être attribuée progressivement au Fonds national de péréquation de la taxe professionelle, cela en sus de l'attribution déjà effectuée. Pour compenser les pertes financières pour l'Etat, le dispositif de compensation de l'allégement des bases de 16 % prévue par la loi de finances pour 1987 pourrait être réformé par la suppression de la compensation réalisée sur les bases qui n'existent plus, avec un dispositif de lissage sur la part compensation « perte de bases » du FNPTP.
La troisième orientation positive de ce budget 2000, c'est l'application de la loi sur l'intercommunalité, qui ouvre un champ extrêmement intéressant pour nos collectivités locales.
Le renforcement des dotations DGF pour les communautés d'agglomération, mais aussi pour les communautés de communes à taxe professionnelle unique, est un élément important qui est très apprécié par les acteurs locaux engagés dans l'intercommunalité de projet, qui devient de plus en plus indispensable pour structurer le développement local, renforcer les péréquations volontaires et accentuer les concertations. Cependant, là encore, il faudra ajuster le dispositif de financement dans quelques années.
Enfin, je ne peux terminer mon propos sans évoquer plusieurs dossiers d'importance, même s'ils ne vous concernent pas toujours directement, monsieur le secrétaire d'Etat.
La taxe d'habitation, tout d'abord. C'est un impôt injuste : elle entraîne des différences injustifiées entre les contribuables locaux et elle est dégressive par rapport au revenu, malgré les mesures de personnalisation.
Si en valeur absolue les cotisations augmentent avec les ressources, en valeur relative elles frappent davantage les revenus moyens et modestes. En 1993, la valeur moyenne de cotisation par rapport au revenu était de 2,3 % pour les revenus annuels inférieurs à 150 000 francs alors qu'elle était de 0,9 % pour les revenus supérieurs à 500 000 francs.
Par conséquent, il faut réformer la taxe d'habitation et viser deux objectifs : la justice fiscale et l'allégement de cette taxe en faveur des ménages moyens et modestes.
La révision des valeurs locatives se heurte pourtant, semble-t-il, à des difficultés. Il est vrai que son application sans précaution soulève de graves problèmes qui ne peuvent être résolus, selon moi, que dans le cadre d'une réforme plus large permettant une réduction forte de cette taxe et donc une attribution aux collectivités locales de nouvelles recettes. Le renforcement et la simplification de la personnalisation de l'impôt constituent une autre voie que privilégient, je crois, vos services, monsieur le secrétaire d'Etat. Pouvez-vous nous donner quelques éclaircissement sur les possibilités de réforme ?
La question de la CNRACL doit également être posée. Les difficultés financières de cette caisse vont croissant du fait de la surcompensation et de la dégradation naturelle du ratio démographique. Le rapport cotisants-retraités devrait en effet passer de 3,3 cotisants par retraité en 1995 à 1,4 en 2015. En 1997 et 1998, des réponses conjoncturelles ont été trouvées pour éviter le déficit. En 1999, avec une surcompensation estimée de 9,4 milliards de francs, le déficit serait de l'ordre de 1,7 milliard de francs.
Il est clair que la CNRACL ne peut plus supporter de tels niveaux de prélèvements. Il faut désormais une réponse structurelle pour éviter une hausse de la cotisation employeur comme en 1995. Cette réforme indispensable interviendra-t-elle cette année, monsieur le secrétaire d'Etat ?
Je voudrais également évoquer les difficultés des trésoreries confrontées à un manque de personnel. La mise en place de l'instruction budgétaire et comptable M 14, avec des changements continuels de nomenclature, des logiciels, qu'il faut également souvent mettre à jour, occasionnent des retards, tant pour le paiement des factures des collectivités, ce qui pénalise les fournisseurs, que pour prendre en compte nos recettes. Bon nombre de compte de gestion n'ont pas été adressés à la fin du mois de mai comme le veut la réglementation et, par conséquent, des retards sont à envisager dans l'examen des comptes administratifs des collectivités.
Enfin, je voudrais également me faire une nouvelle fois l'écho de nombreux maires de petites communes au sujet de l'application de l'instruction M 14. La formule du budget annexe dans les petites communes est vraiment très compliquée et il est nécessaire de revenir sur cette question.
S'agissant des personnels, j'ai entendu précédemment M. le président de la commission des finances évoquer ces dépenses en tant que variables d'ajustement. M. le rapporteur général ajoute dans son rapport : « Il importe d'ancrer dans la durée la politique de réduction des effectifs de la fonction publique. »
Mais il est des secteurs - je viens d'indiquer celui de la trésorerie, par exemple - où le manque de personnel est patent. Il est d'ailleurs amusant, dans les assemblées locales, dans les conseils généraux, d'entendre les élus de l'opposition nationale réclamer sans cesse à cor et à cri des personnels supplémentaires dans les trésoreries, dans les services de la justice, de la police, de la gendarmerie, des affaires sociales, ou protester contre les redéploiements ou suppressions de postes dans les classes. On ne fait guère mieux dans l'art du double langage puisque ce qui est dénoncé dans les collectivités, sur le terrain, fait l'objet ici, aujourd'hui, d'une autre appréciation.
Mais, au-delà de ces remarques, en conclusion, monsieur le secrétaire d'Etat, je ne peux que vous réitérer le soutien du groupe socialiste du Sénat, déjà exprimé par mon ami Bernard Angels, quant aux orientations proposées. Elles vont sans conteste dans le bon sens, celui de la confiance retrouvée, de la modernisation de la justice et de l'équité. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Laffitte.
M. Pierre Laffitte. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la politique de la croissance liée à l'innovation constituera l'essentiel de mon propos ; cela n'étonnera personne sur ces bancs, un peu clairsemés à cette heure.
L'innovation résulte de c'est la rencontre entre des inventeurs, des créateurs et le marché, c'est-à-dire ceux qui vont utiliser ces inventions ; c'est quelque chose de tout à fait capital. Je me réjouis donc que le Gouvernement ait pris l'initiative de proposer un texte spécifique que nous étudierons bientôt.
Le débat budgétaire se fonde sur la macro-économie.
Pour ma part, je m'intéresse beaucoup plus aux problèmes de micro-économie - car cette discipline s'intéresse à ceux qui créent - les entrepreneurs, les entreprises - et ceux qui fabriquent. La macroéconomie travaille sur les agrégats que l'on considère ensuite pour examiner les faits passés.
Ces agrégats, sur lesquels nous sommes bien obligés de raisonner puisqu'une politique budgétaire est essentiellement fonction d'un certain nombre de considérations d'ensemble témoignent du passé mais ils ne sont pas toujours suffisants. En effet nous avons constaté qu'il aurait fallu y intégrer, d'une certaine façon, les dépenses sociales puisque le taux des charges de 54 %, dont nous nous plaignons tous, que nous voudrions tous baisser, est pour une grande part lié à ces dépenses sociales qui sont plus difficiles à maîtriser, semble-t-il, que les impôts de l'Etat ou des collectivités locales et qui font que nombre de nos concitoyens considèrent qu'ils paient plus qu'avant parce qu'ils supportent plus de charges sociales, notamment par le biais de la CSG, qui touche finalement beaucoup de monde.
Comment orienter le budget de l'Etat de façon à mieux aider les acteurs qui gèrent l'essentiel de l'avenir de notre société ? Il est indispensable de procéder à des redéploiements en tenant compte de la véritable révolution de l'économie que nous sommes en train de vivre.
Aux Etats-Unis, 40 % des emplois créés sont directement liés à l'innovation et aux nouvelles technologies. Or ces 40 % ne comptent pas les emplois induits ; avec ceux-ci ce taux atteindrait 120 %. Parallèlement, ces emplois liés à l'innovation détruisent d'autres emplois.
Ce qui est essentiel, c'est que, comme nous sommes dans une économie mondialisée, ces emplois qui sont détruits ne le soient pas chez nous, au profit des Etats-Unis, du Canada, des pays nordiques ou du Japon, ce qui est le cas à l'heure actuelle. En effet, si, comme l'affirment de bons économistes, 350 000 emplois liés aux nouvelles technologies ont été créés, si nous constatons, comme l'a fait M. Dominique Strauss-Kahn, que 1 % ou 0,5 % du PIB en 1998 est dû au développement des nouvelles technologies, nous ne devons pas crier victoire, car nous aurions dû faire le triple, d'après certains excellents économistes.
Ainsi, les redéploiements sont nécessaires, mais de façon que le budget mette en place les conditions nécessaires pour que les nouvelles technologies puissent se développer.
Au demeurant, rappelons-nous que les Etats-Unis sont un pays très hétérogène : le nombre d'emplois créés est beaucoup plus important en Californie qu'en Alabama ou dans le Dakota du Nord. Bien entendu, la Californie n'est pas le seul endroit où se créent des emplois. Citons aussi la côte Est, l'Etat de Washington, les alentours de Boston et New York. L'hétérogénéité est fondamentale ; je voulais insister sur ce point.
L'Europe bénéficie aussi d'une hétérogénéité fondamentale. Certaines zones de la région parisienne, les alentours de Cambridge en Angleterre, de Munich en Bavière, de Stuttgart et de Berlin se développent particulièrement vite, mais pour d'autres le bilan est plutôt négatif, on peut citer Milan. Bref, certaines zones se développent très vite et d'autres pas du tout.
Cette hétérogénéité mérite réflexion. Pourquoi ce développement est-il très rapide dans certaines zones ? Je pense, pour ma part, qu'une concentration suffisante de recherche, d'enseignements de qualité et d'entreprises innovantes, grandes ou petites provoque la mise en place d'une véritable culture locale « entreprenariale ». Dès lors se produit un effet boule de neige parce que l'existence d'une microculture entreprenariale déclenche une volonté d'entreprendre beaucoup plus massive, beaucoup plus large. C'est ce qui, à mon avis, permet de générer un développement plus rapide en des lieux qui peuvent être variés. Cela peut se produire aussi bien à Grenoble qu'à Toulouse, en des lieux où existe déjà une certaine culture.
Les conséquences en matière budgétaire sont importantes. Rappelons d'abord que certaines zones connaissent des croissances de cinq à dix points. Il faut peut-être les étendre, en créer d'autres similaires en évitant de faire du saupoudrage, de la diffusion et que ces points d'excellence soient soumis à des contraintes qu'ils n'auraient pas ailleurs.
Les zones à forte croissance d'innovation sont celles où se trouvent les entreprises innovatrices. Bien évidemment, la loi de finances doit s'imprégner de micro-économie et prendre en compte la nécessité absolue de tout faire pour aider ceux qui créent, qui prennent des risques, qui construisent l'avenir, par une politique fiscale appropriée, par des stock-options, en particulier. J'espère d'ailleurs que ces derniers seront mis en place dans la prochaine loi de finances puisque, apparemment, le Gouvernement ne peut pas les instituer, pour des raisons de politique, que je peux comprendre, dans la loi sur l'innovation.
Il faut que cette politique fiscale aide les entrepreneurs à gagner éventuellement beaucoup d'argent qu'ils réinvestiront, engendrant par conséquent de nombreuses créations d'emplois. Après tout, il ne serait pas du tout anormal qu'ils soient traités comme certains sportifs de haut niveau. Sinon ils risquent d'écouter les sirènes qui les attirent vers les Etats-Unis ou la Grande-Bretagne.
Il faut même que la loi de finances tienne compte de la nécessité d'attirer des compétences du monde entier. C'est possible, et je crois pouvoir l'affirmer plus que quiconque puisque, actuellement, à Sophia-Antipolis, dans ce qui était une garrigue il y a trente ans, on compte plus de 22 000 emplois, dont plus de la moitié sont des emplois de cadres, et qu'avec les emplois induits, d'après les calculs des chambres de commerce, cela fait à peu près 100 000 emplois, le tiers des cadres provenant de plus de cinquante pays.
Il faut aussi se souvenir que de tels pôles génèrent énormément de recettes fiscales et sociales. Sophia-Antipolis génère plus de 35 milliards de francs de chiffre d'affaires, c'est-à-dire, compte tenu des taux de prélèvement, près de 20 milliards de francs de recettes fiscales et sociales par an. Ce sont plus de 1 000 entreprises, dont la plupart sont des start up. C'est donc à mon avis des modèles de développements locaux qu'il conviendrait d'appuyer et de généraliser.
Comment peut-on faire ? Je vois trois thèmes majeurs à développer pour orienter une loi de finances vers un appui préférentiel à l'industrie de l'avenir, c'est-à-dire l'industrie de la matière grise qui, pour les pays à fort niveau de salaire, est certainement une solution préférable à beaucoup d'autres, en tout cas une solution prioritaire. Ainsi, dans la loi de finances, il faut prévoir les répartitions qui peuvent être nécessaires. Mais, avant de répartir de la richesse, il faut d'abord la créer. Or, dans le monde contemporain, c'est certainement beaucoup plus dans les zones à forte concentration de matière grise, donc à forte concentration de potentialité de développement d'industries de haute technologie, qu'on peut la créer.
Il faut d'abord une fiscalité pour les innovateurs et leurs appuis, qu'il s'agisse de business angels, ou investisseurs providentiels, pour reprendre la terminologie de la commission des finances du Sénat, des investisseurs de proximité, des investisseurs en fonds communs de placement dans l'innovation. Beaucoup a été fait, mais beaucoup reste à faire. Bien entendu, j'insiste encore sur le système attractif des stock options, parce que c'est crucial.
Je constate qu'à Sophia-Antipolis, chaque semaine, des gens viennent faire leur marché, achètent des équipes et éventuellement des petites sociétés pour, à terme, les emmener ailleurs. Les gens se laissent finalement convaincre parce qu'au fond ils estiment, peut-être à tort, que gagner beaucoup d'argent n'est pas forcément déshonorant.
Deuxième thème : les recettes de privatisation.
A cet égard, je voudrais citer l'exemple de la Bavière, qui est très frappant. La Bavière a privatisé une grande partie de ses entreprises publiques, et dispose de 3 milliards d'euros, ce qui, pour un Land de la taille de la Bavière, n'est pas négligeable. Elle a décidé de réserver en totalité au développement de l'innovation ces 3 milliards d'euros. Elle développe des centres de transfert, des incubateurs, des minitechnopoles. Résultat : le taux de chômage y est deux fois plus faible que dans le reste de l'Allemagne. Les entreprises innovantes se multiplient grâce à l'effort d'amorçage public et privé. D'ici peu, nous verrons une nouvelle Silicon ou biotechnicon ou Valley européenne.
L'idée de mettre les recettes de privatisation à la disposition des secteurs innovants plutôt que de les placer dans le pot commun budgétaire ne serait peut-être pas si mauvaise. En tout cas, puisque cela fonctionne en Bavière, je ne vois pas pourquoi il n'en serait pas de même en France. Il nous reste encore quelques sociétés à privatiser.
Pourquoi ne pas envisager le redéploiement des investissements d'un certain nombre de ministères avec une concentration des efforts sur les pôles d'excellence ? Je pense bien évidemment au ministère dont M. Allègre a la charge, à la partie de votre ministère qu'est consacrée l'industrie et tout particulièrement au ministère de la défense.
J'ai posé à M. Richard une question dans laquelle je lui faisais part de mon inquiétude face à la diminution régulière, depuis un certain nombre d'années, des dépenses de son ministère en matière de recherche, d'études et de développement, alors qu'il serait logique que ces dépenses augmentent. La technologie et la logistique constituent désormais la force principale des armées. Et l'actualité récente nous a malheureusement permis de constater qu'elles n'avaient pas atteint - en Europe en général et en France en particulier - leur niveau adéquat.
Par ailleurs, il ne s'agit pas uniquement des conséquences militaires. L'exemple des Etats-Unis et des réalisations du ministère américain de la défense en matière de technologies duales est très intéressant. En effet, les industries de haute technologie - je pense à Alcatel et à bien d'autres entreprises - sont désormais parfaitement capables de fabriquer des produits très sophistiqués qui seront probablement moins chers si elles les réalisent à la fois pour le domaine civil et pour le domaine militaire. Comme les applications militaires et civiles deviennent de toute façon de plus en plus voisines, y compris en matière d'observations terrestres, on pourrait créer de la richesse, des emplois et développer beaucoup d'activités.
Il faut, je le répète, éviter un saupoudrage et adopter une stratégie en faveur des zones de compétences. Ce serait une erreur d'adopter une stratégie très « égalitariste » qui finalement conduit à dépenser inutilement de l'argent. Alors qu'on admet très bien que des équipes de football passent de première en deuxième division non parce qu'elles sont mauvaises, mais parce que d'autres sont meilleures, je ne vois pas pourquoi on ne ferait pas de même dans le domaine des industries de matière grise avec des équipes qui ne demandent qu'à se développer.
Nous ne devons pas nous laisser bercer par l'idée que nous ne sommes pas si mauvais, que nous sommes bons, que nous accomplissons quelques progrès. Nous ne sommes pas assez bons si les autres sont meilleurs. Avec la mondialisation économique, la compétition intellectuelle est désormais si forte qu'il ne faut pas nous mettre des semelles de plomb ; il nous faut, au contraire, nous mettre en position de gagner les courses. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants et du RPR.)
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je commencerai par répondre aux présidents de commission qui se sont exprimés.
M. François-Poncet s'est réjoui que la croissance française soit, en 1998 comme en 1999, supérieure à celle de l'Allemagne et de l'Italie. Il a établi un parallèle avec les Etats-Unis. Le Gouvernement pense, comme lui, que l'action concertée et la coordination des politiques économiques en Europe, en particulier au sein de l'Euro 11, doit permettre de réduire l'écart entre la croissance européenne et la croissance américaine qui d'ailleurs ne sera peut-être pas éternel.
M. François-Poncet a cité MM. Trichet, Schroder et Blair pour étayer deux de ses recommandations. La première visait à réduire la part excessive des dépenses publiques. Sans que le Gouvernement en tire une quelconque fierté, cette part diminue et passera de 56 % du produit intérieur brut en 1996 à 51 % en 2002. C'est d'ailleurs, me semble-t-il, le chiffre qu'il a cité.
Il convient de réduire la part relative de la dépense publique, mais en agissant par la croissance plutôt qu'en opérant des coupes claires. Par ailleurs, il importe que, dans ce mouvement de réduction relative, les priorités, sur lesquelles Mme Beaudeau et M. Angels ont fortement insisté, soient correctement financées.
M. François-Poncet a évoqué les réformes structurelles. Tout au long de ce débat, il est très clairement apparu que le Gouvernement prévoyait des réformes, notamment dans le domaine de la fiscalité mais aussi en faveur de l'emploi mais pas au détriment des salariés.
M. Delaneau a abordé la question de la sécurité sociale qui, selon lui, doit être traitée lors du débat d'orientation budgétaire. En effet, vous le savez, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie exerce une responsabilité générale sur toutes les finances publiques.
M. Delaneau a cité des chiffres qui mettent en reflet la situation actuelle de la sécurité sociale. Après un déficit du régime général de 67 milliards de francs en 1995, les 5 milliards de francs de déficit prévus pour 1999 - et l'année n'est pas terminée en la matière - démontrent que le Gouvernement, auquel j'ai l'honneur d'appartenir, a combattu courageusement le déficit de la sécurité sociale.
M. Delaneau a également évoqué la deuxième loi sur la réduction négociée du temps de travail. Il a contesté, me semble-t-il, le principe de neutralité, c'est-à-dire le fait que les ressources tant fiscales que sociales résultant des nouveaux emplois induits par ces accords donnent lieu à des prélèvements qui soient recyclés dans les entreprises ayant signé lesdits accords. Le Gouvernement, en la matière, a adopté une position équilibrée.
M. Gouteyron, qui a présidé une commission d'enquête sur l'éducation nationale, souhaite qu'on dépense mieux dans ce secteur. Il rejoint tout à fait le point de vue du Gouvernement. Tous les travaux qui sont réalisés tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat pour renforcer l'évaluation parlementaire vont, tout à fait me semble-t-il, dans la bonne direction.
S'agissant de l'éducation nationale, mon collège Claude Allègre a réduit la dimension de l'administration centrale et a rendu aux recteurs une capacité de gestion des postes d'enseignants qui est mieux exercée près des établissements scolaires qu'à Paris.
M. Gouteyron a souhaité, en outre, que le Parlement soit mieux informé. Les commissions d'enquête ont permis une telle information, tandis que les ministres répondent à toutes les questions d'actualité qui leur sont posées. Il ne me semble pas anormal qu'un certain nombre de décisions en matière de gestion soient prises en cours d'année, par exemple pour combler les vacances de postes.
Je m'adresserai maintenant à M. de Villepin, qui a bien voulu attendre, en dépit de l'heure tardive, que le Gouvernement lui réponde. J'y suis très sensible.
Vous souhaitez, monsieur de Villepin, que la dépense publique baisse, sauf dans le cas des budgets régaliens de la défense et des affaires étrangères. Je crois cependant que vous pensez, comme moi, que la volonté de dépenser mieux peut concerner tous les budgets, y compris les deux que vous avez mentionnés.
Je veux, d'abord, vous rassurer à propos du budget militaire, en vous disant que la revue des programmes militaires sera respectée, ainsi que la professionnalisation de nos armées. Je souligne, au passage, qu'il est exceptionnel qu'une loi de programmation militaire soit autant respectée que celle qui est en cours d'exécution. On a, en effet, constaté, dans le passé, des écarts croissants qu'on ne retrouve pas actuellement.
S'agissant des opérations extérieures, vous savez que la tradition est de les traiter dans le collectif budgétaire de fin d'année.
A propos du ministère des affaires étrangères, vous avez parlé des effectifs. Ce ministère a, en effet, contribué, entre 1991 et 1998 - ce n'est donc pas un phénomène récent - à rendre à la collectivité nationale, si je puis dire, 628 postes budgétaires. Il faut dire qu'en contrepartie ce ministère a procédé au recrutement de 1 100 collaborateurs locaux et que, si l'on compare avec nos homologues britanniques, dont la diplomatie n'est pas, je crois, de second rang, les effectifs de cette grande administration française ne sont pas vraiment différents de ce qu'ils sont outre-Manche.
Vous avez également évoqué la réforme de la coopération. Il s'agit bien là d'une réforme structurelle, profonde, telle que M. François-Poncet, qui connaît bien ce ministère, peut l'apprécier. Comme vous l'avez souligné, le plein effet de cette réforme n'apparaîtra qu'à moyen terme mais, dès l'an 2000, nous en percevrons quelques effets bénéfiques en termes de gestion.
Monsieur de Villepin, vos propositions sont excellentes, qui consistent à organiser une programmation, à moyen terme, de la carte diplomatique et consulaire et, avec la malice souriante que chacun vous connaît, vous y avez ajouté l'ensemble des établissements à l'étranger, y compris ceux d'autres ministères, en particulier ceux du ministère des finances.
M. Trégouët, avec des accents assez comparables à ceux de M. Laffitte, a évoqué la nouvelle économie de l'immatériel, qui est effectivement au coeur de ce débat d'orientation budgétaire.
Le budget est, en effet, un instrument pour soutenir la croissance et, comme M. Laffitte l'a rappelé, le développement des nouvelles technologies de l'information, de cet immatériel évoqué par M. Trégouët, a, selon des calculs évidemment fragiles, apporté un supplément de croissance de l'ordre de un demi-point par an. Il est vrai que la France avait pris quelque retard en la matière, mais je crois que ce retard se réduit peu à peu, peut-être trop lentement. A cet égard, le projet de loi sur l'innovation qui a été salué par la Haute Assemblée va, me semble-t-il, tout à fait dans le bon sens.
M. Trégouët, avec d'autres sénateurs, a regretté que les jeunes, et des jeunes de valeur, partent à l'étranger. Je dirai très simplement qu'il est bon que nos jeunes « doctorants » aillent se perfectionner à l'étranger. La vraie question est de faire en sorte qu'ils reviennent et je veux, pour relativiser cette situation qui n'a rien de dramatique, souligner qu'il y a actuellement, d'après un rapport du Conseil économique et social, 3 % de Français à l'étranger, contre 10 % d'Italiens, 15 % de Britanniques et 12 % de Suisses.
Il n'est donc pas possible d'être favorable à la mondialisation, comme certains sénateurs l'ont dit, et de vouloir que la population reste confinée dans nos frontières.
M. Trégouët a, comme M. Laffitte, évoqué les stock-options. Mais qui a si lourdement taxé les stock-options, sinon MM. Barrot et Arthuis ? Je tiens à préciser que le Gouvernement a rétabli un régime fiscal plus favorable pour les seules entreprises de moins de quinze ans, car ce sont ces entreprises naissantes qui sont les plus créatrices d'innovation, de richesses et d'emplois.
Enfin, grâce au Gouvernement français, une décision européenne a doublé les investissements de la Banque européenne d'investissement dans les réseaux d'information, ce qui permettra à nos entreprises de profiter pleinement de la révolution industrielle qui s'annonce.
Mme Beaudeau a plaidé avec vigueur et conviction en faveur du secteur public. Le Gouvernement partage pleinement la conviction qu'elle a si bien exprimée. J'en veux pour preuve le fait que notre ministre des transports a obtenu un délai pour la dérégulation, comme disent les spécialistes, c'est-à-dire la libéralisation du rail. Nous sommes favorables à la sauvegarde, au développement, à une plus grande efficacité du secteur public. Nous nous rejoignons pleinement sur ce point.
Madame Beaudeau, vous avez également souligné que la croissance ne se décrète pas ; elle se gagne. C'est une conviction forte qui s'oppose au laisser-faire de certaines doctrines libérales. Vous avez parlé de dépenses « conquérantes ». Il est possible d'être conquérant sans être trop massif. Nous pouvons donc nos rejoindre sur ce point.
Enfin - et vous avez beaucoup insisté sur cette question - vous avez souligné l'importance de lutter contre le dumping fiscal à l'échelon européen. A cet égard, je me tourne vers M. Angels, qui a déposé une proposition de résolution concernant la fiscalité européenne de l'épargne qui n'a pas été soutenue, monsieur le rapporteur général, par la commission des finances. Il s'agissait pourtant là d'un moyen concret de manifester la volonté quasi unanime du Sénat de lutter contre la fraude, l'évasion fiscale, voire les paradis fiscaux. Par conséquent, peut-être y aura-t-il l'occasion d'un rattrapage en la matière ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Monsieur le secrétaire d'Etat, me permettez-vous de vous interrompre ?
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je vous en prie, monsieur le rapporteur général.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général, avec l'autorisation de M. le secrétaire d'Etat.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Monsieur le secrétaire d'Etat, la commission des finances a examiné cette question relative à la directive européenne sur la taxation de certains revenus de l'épargne. S'agissant de l'objectif, nous nous sommes prononcés, par une résolution, favorablement. Nous avons retenu une rédaction légèrement différente de celle qui était préconisée par notre collègue M. Angels, en particulier sur le taux minimal de cette taxation. En effet, nous préférons le fixer à 20 %, au lieu de 25 %.
Monsieur le secrétaire d'Etat, ce n'est donc pas véritablement une différence stratégique qui nous sépare sur ce point. Je tenais à préciser la position de la commission des finances.
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Monsieur le rapporteur général, je vous remercie de soutenir ainsi, même avec quelques nuances, une proposition qui a été formulée par M. Angels.
Je reprends mon propos. De même, nous travaillons à un code de bonne conduite ayant pour objet d'éviter des pratiques fiscales qui ont comme conséquence artificielle le déplacement d'usines, de sièges sociaux ou de centres de recherche. Donc, madame Beaudeau, nous travaillons, et je suis heureux que le Sénat apporte son soutien à cet effort du Gouvernement.
La réduction des déficits n'est pas un objectif en soi, c'est simplement un moyen. Comme vous le savez, madame la sénatrice, les intérêts de la dette représentant 340 milliards de francs, c'est-à-dire l'équivalent de l'ensemble du budget de l'emploi et de la solidarité, ainsi que M. Dominique Strauss-Kahn l'a dit avant moi, il est important de baisser cette dépense qui profite à la rente pour accroître la dépense volontaire en faveur de l'emploi.
M. Angels a dressé un bilan impeccable de la politique menée par le Gouvernement dans le domaine économique et budgétaire, qu'il a ponctué par un certain nombre de phrases fortes dont il s'est fait une sorte de spécialité, telles que « la croissance n'est rien sans la confiance » ou « en ce qui concerne l'emploi, la bataille est loin d'être gagnée, mais les résultats enregistrés sont satisfaisants ».
Vous nous avez fourni, monsieur le sénateur, un précepte sage en matière de réforme fiscale : il faut réformer nos structures et nos pratiques sans les déséquilibrer. Vous avez fait un vaste panorama des réformes fiscales qui ont votre préférence, en insistant sur celles qui bénéficient aux ménages. Le Gouvernement entend bien votre message. Si nous avons les marges de manoeuvre nécessaires, nous irons dans la direction que vous souhaitez.
Vous avez parlé de la poursuite de l'effort de simplification. Je tiens à apporter une précision sur la fiscalité de l'épargne. Il est vrai que le conseil des impôts a produit récemment un rapport sur ce point, qui n'a pas pour objet d'unifier complètement la fiscalité de l'épargne, car, vous comme le Gouvernement, nous sommes attachés à ce que l'épargne populaire garde un statut particulier. Nous pourrons en reparler à l'occasion du prochain débat budgétaire.
La déclaration expresse, vous l'avez citée avec faveur. Vous avez mentionné le prélèvement à la source, qui soulève de multiples problèmes. S'agissant du droit de bail, le Gouvernement a, comme vous le savez, accepté au sujet du remboursement du trop-versé en ce qui concerne les seuls propriétaires-bailleurs qui interrompent leur location, de discuter avec les professionnels et de vous proposer une solution, me semble-t-il heureuse, dans le projet de budget pour l'an 2000. Vous faites la suggestion d'un remboursement sur cinq ans. C'est une idée qui sera versée à cette réflexion.
Vous avez parlé de la recherche d'une plus grande justice fiscale en citant la loi Pons. Nous en avons parlé lors de l'examen des projets de budget pour 1998 et 1999. Nous avons dit que nous allions stabiliser la loi Pons jusqu'au 31 décembre 2002. Evitons perpétuellement de modifier chaque année les dispositions fiscales, même si elles sont imparfaites. Ce serait en effet un facteur de trouble pour les investisseurs, qui sont nécessaires au développement des départements et territoires d'outre-mer.
Vous avez évoqué la TVA en revenant sur le point antérieur. En ce qui concerne l'écotaxe, vous avez apporté un soutien de principe à l'initiative européenne dont la France va partager la mise en place. Nous en reparlerons.
Vous avez évoqué un certain nombre de dossiers européens, et notamment la directive sur l'épargne dont j'ai déjà parlé en répondant à Mme Beaudeau. Vous avez aussi évoqué la taxe sur les mouvements financiers spéculatifs à l'échelle européenne. Ce sujet a du pour et du contre, si je puis dire, car le monde financier est désormais global. L'échelle française est certainement insuffisante et l'échelle européenne peut-être trop limitée. Ce serait au moins au niveau des pays de l'OCDE qu'il faudrait agir, et encore de nombreux paradis fiscaux resteraient-ils en dehors.
M. Deneux a parlé de l'« explosion » de la dette publique. Monsieur le sénateur, vous avez raison : entre 1991 et 1997, la dette publique rapportée au produit intérieur brut est passée de 30 % à un peu moins de 60 %. Concrètement, cela représente, par famille, 100 000 francs en 1993 et 200 000 francs en 1998. Il était important d'interrompre cette « explosion » de la dette publique ; c'est votre expression et non la mienne. Depuis 1997, nous approchons d'un plafond et pour la première fois, en l'an 2000, la dette reculera en pourcentage du produit intérieur brut.
Nous avons déjà débattu des crédits d'investissement. Toutes sources de financement confondues, les investissements civils de l'Etat, qui avaient baissé de 13 % entre 1993 et 1997, croîtront de 10 % entre 1997 et 1999.
En ce qui concerne les routes, sans entrer dans un débat trop pointu à cette heure avancée, je signalerai que nous avons ajouté des crédits de paiement pour rattraper les retards accumulés durant les années antérieures.
M. Lachenaud a déploré les conditions de ce débat d'orientation budgétaire. Il est normal que le Gouvernement présente sa vision et que la commission des finances ainsi que les sénateurs formulent leurs propres suggestions.
Je voudrais insister fortement sur un point : au mois de juillet 1998, lorsque nous avons annoncé des mesures fiscales, M. Strauss-Kahn et moi-même, nous sommes venus les présenter devant les commissions des finances des deux chambres du Parlement ; vous ne pouvez donc pas dire, même si vous vous êtes exprimé rapidement, que vous avez appris tout cela par la presse.
Vous avez parlé de l'environnement européen. Il est vrai que l'écotaxe est en train d'être mise en oeuvre par l'Italie, par la Grande-Bretagne et par l'Allemagne. Vous avez évoqué l'impôt sur le bénéfice des sociétés. Il faut regarder le taux, vous avez raison, mais aussi la base sur laquelle cet impôt est calculé. Nous sommes à l'initiative d'un travail européen pour comparer ce qui est comparable. Peut-être verra-t-on que, en France, l'impôt sur le bénéfice des sociétés n'est pas aussi décourageant que vous l'avez dit ?
J'ai déjà évoqué le code de bonne conduite et la retenue sur l'épargne anonyme.
Le seuil de 50 millions de francs de chiffre d'affaires est-il vraiment significatif, avez-vous dit ? Or 95 % des entreprises sont en dessous de ce seuil qui a été adopté en 1997 ; il est proposé de l'adapter en l'an 2000. Nous avons eu le souci de ménager les petites et moyennes entreprises.
Enfin, et je vous prie de m'excuser d'être un peu rapide dans ma réponse, vous avez développé un slogan : moins d'impôts égale plus d'emplois. C'est vrai que nous réduisons les impôts sur le travail : baisse de la taxe professionnelle et baisse des cotisations patronales. Si l'on regarde le passé, et l'esprit pragmatique que vous êtes le reconnaîtrait : il y a eu plus d'impôt à l'époque de M. Balladur et 78 000 chômeurs supplémentaires ; encore un point de prélèvements obligatoires sous le gouvernement de M. Juppé et 118 000 chômeurs de plus ; nous-mêmes, nous n'avons pas accru les prélèvements obligatoires et nous avons 262 000 chômeurs de moins. Je ne fais pas une corrélation aussi directe que celle que vous avez formulée, mais il y a tout de même un parallélisme intéressant.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il faut baisser les prélèvements obligatoires !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Un peu de patience, monsieur le rapporteur général !
En ce qui concerne les baisses de TVA ciblées, nous aurons l'occasion d'en parler prochainement au sein de la Haute Assemblée. Vous souhaitez que nous expérimentions. Je voudrais simplement dire, sans prolonger le débat, que, si la Commission de Bruxelles a accepté le principe d'expérimentation de baisses de TVA sur les activités à fort contenu de main-d'oeuvre, c'est grâce à la France qu'elle a pris cette initiatrice.
En ce qui concerne la conjoncture, je dirai à M. Vallet que, cet après-midi, j'étais au Conseil économique et social où les experts de cette assemblée pensent que nous sommes en train de sortir du trou d'air, tout en s'interrogeant sur le rythme de sortie. Monsieur le sénateur, vous avez parlé de l'industrie. Il y a aussi le bâtiment, les services, qui, dans notre pays, vont bien.
Vous avez évoqué, comme d'autres orateurs, les trente-cinq heures dans la fonction publique. La démarche du Gouvernement est claire en la matière. D'abord, un diagnostic : c'est un rapport très complet qui a été fait par M. Roché sur la durée annuelle du travail dans les différentes administrations : administration d'Etat, administrations locales, administration hospitalière, et à l'intérieur de chacune d'entre elles. Actuellement, mon collègue M. Emile Zuccarelli débat de la méthode pour voir comment progresser. C'est ensuite que les décisions viendront. Nous aurons l'occasion d'en reparler.
M. Oudin a parlé de la sécurité sociale. J'ai déjà dit, tout à l'heure, à propos de l'intervention du président Delaneau, que le Gouvernement avait travaillé obstinément pour réduire le déficit du régime général de 67 milliards de francs en 1995 à 5 milliards de francs en 1999. Il a évoqué sur le mode un peu critique la couverture maladie universelle. Sachez que le Gouvernement auquel j'appartiens est fier de cette réforme qui touche au droit à la santé en permettant l'exercice non d'un droit formel à la santé, mais d'un droit réel à la santé.
En ce qui concerne les transports, je vois que, dans certains domaines, M. Oudin est partisan, lui aussi, de dépenser plus. Il a évoqué les ports. Le Gouvernement a lancé pour Le Havre un projet important appelé « Port 2000 ». Je crois que nous partageons avec lui le souci des infrastructures de transports.
En ce qui concerne la taxe générale sur les activités polluantes, j'ai déjà rappelé nos engagements internationaux. Les moyens de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie sont accrus : plus 500 millions de francs grâce à cette fameuse taxe générale sur les activités polluantes, plus 500 millions de francs en dotations budgétaires au titre de 1999. C'est dire que le Gouvernement a tenu ses engagements.
S'agissant de l'eau, une discussion est ouverte avec les présidents des agences de l'eau, dont la Haute Assemblée est certainement parfaitement informée.
M. Foucaud a concentré son intervention, très fouillée, sur les collectivités locales. Je ne crois pas que la réforme de la taxe professionnelle se soit traduite par une pénalisation des collectivités locales, puisque la compensation est intégrale. En termes d'emplois, les premiers résultats sont positifs. Sur les 78 000 emplois créés au premier trimestre, principalement dans les PME, une partie au moins doit être imputable à cette mesure. D'après un sondage réalisé à la demande du Conseil supérieur du notariat, c'est en raison de cette réforme de la taxe professionnelle que deux tiers des patrons de PME envisagent d'embaucher.
Je rappelle que le Gouvernement, pour bien marquer que cette réforme entre immédiatement en vigueur, a réduit les acomptes de taxe professionnelle qui devaient être versés le 15 juin.
Vous avez souhaité que la croissance réelle soit favorisée par rapport à la spéculation financière. Monsieur Foucaud, je ne vous ferai pas la liste de toutes les dispositions arrêtées dans le budget de 1999 qui vont exactement dans le sens que vous souhaitez !
Vous vous êtes inquiété, comme M. Sergent d'ailleurs, de l'avenir financier de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. C'est un sujet auquel le Gouvernement est très attentif et qu'il examine dans le cadre général des systèmes de retraite dont un diagnostic, de qualité, me semble-t-il, concerté en tout cas, a été fait par M. Charpin.
Vous avez évoqué la révision des bases de taxe d'habitation. De très nombreux travaux techniques effectués en la matière par nos soins montrent que, si l'on s'astreint à garder constant le produit de la taxe d'habitation pour une commune, certains contribuables voient leur taxe augmenter, alors que d'autres la voient baisser. Contrairement à ce que l'on pourrait penser, ce ne sont pas forcément les contribuables aisés qui voient leur taxe d'habitation progresser et les contribuables modestes qui la voient diminuer. Ces simulations montrent bien que le véritable problème - M. Sergent l'a très bien expliqué - est plus la disparité des taux de fiscalité d'une commune à l'autre que les disparités de situation à l'intérieur de certaines communes. Nous continuons donc à travailler sur ce sujet délicat.
M. Sergent est intervenu de façon très convaincante sur les collectivités locales et sur l'intérêt de substituer à un pacte de stabilité parfaitement unilatéral et pénalisant pour les collectivités locales un contrat de croissance et de solidarité. Il a mentionné la volonté du Gouvernement de recourir de manière accrue à la péréquation.
Il a évoqué le dossier de la taxe professionnelle de France Télécom. Nous travaillons actuellement avec France Télécom pour déterminer la base, l'assiette en quelque sorte, de la taxe professionnelle qui serait payée par France Télécom. M. Sergent a présenté un certain nombre de suggestions pour aller au-delà de cette investigation. Le Gouvernement en tiendra évidemment compte.
En ce qui concerne la taxe d'habitation, qu'il a qualifiée de mesure injuste, je rappellerai que nous somme revenus sur une disposition de l'ancien gouvernement puisque 800 000 personnes ont vu leur taxe d'habitation diminuer. Le coût de cette disposition s'est élevé à 1 milliard de francs dans le budget de 1998 ; mais il s'agissait, à mon avis, d'une bonne dépense.
M. Sergent a également évoqué la comptabilité M 14. En accord avec M. Delevoye, président de l'association des maires de France, nous avons décidé de stabiliser la comptabilité M 14, qui a sans doute beaucoup troublé les élus locaux mais qui leur apportera, à terme, un outil de gestion leur permettant de réaliser de grands progrès.
Enfin, M. Laffitte a ouvert grand la fenêtre du xxie siècle ; il a félicité le Gouvernement de lancer une loi sur l'innovation et a souligné à quel point la concentration de pôles de recherche, d'enseignement de qualité et d'entrepreneurs peut créer un effet boule de neige. Telle est exactement la volonté du Gouvernement.
C'est donc sur cette note de confiance pour le xxie siècle que je conclurai cette intervention, monsieur le président. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. Je constate que le débat est clos.
Acte est donné de la déclaration du Gouvernement, qui sera imprimée sous le numéro 446 et distribuée.
Mes chers collègues, avant d'aborder la suite de l'ordre du jour, nous allons interrompre nos travaux quelques instants.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue le mercredi 23 juin 1999, à une heure cinquante, est reprise à une heure cinquante-cinq.)

M. le président. La séance est reprise.

13

DIVERSES MESURES D'URGENCE
RELATIVES À LA CHASSE

Adoption des conclusions
du rapport d'une commission

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 408, 1998-1999) de Mme Anne Heinis, fait au nom de la commission des affaires économiques et du Plan sur la proposition de loi (n° 394 rectifié, 1998-1999) de MM. Roland du Luart, Gérard Larcher, Philippe Adnot, Jean Bernard, Jean Bizet, Paul Blanc, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Gérard César, Michel Charasse, Gérard Cornu, Jean-Patrick Courtois, Désiré Debavelaere, Jean-Paul Delevoye, Fernand Demilly, Michel Doublet, Philippe François, Alain Joyandet, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Lefebvre, Jacques Legendre, Jean-François Le Grand, Guy Lemaire, Pierre Martin, Jacques Oudin, Xavier Pintat, Ladislas Poniatowski, Henri de Raincourt, Henri Revol, Michel Souplet, Martial Taugourdeau, Jacques Valade et Alain Vasselle portant diverses mesures d'urgence relatives à la chasse.
Mes chers collègues, je tiens à remercier Mme le ministre de sa présence dans cet hémicycle à l'heure tardive où nous allons aborder l'ordre du jour complémentaire.
Presque à l'heure du gabion, puisque le jour se lèvera ce matin à cinq heures quarante-neuf, nous allons, comme l'a décidé la conférence des présidents, examiner un texte important motivé par l'urgence, à quelques semaines de l'ouverture, pour une organisation harmonieuse et une bonne gestion de la chasse dans nombre de nos départements et pour éviter d'inutiles tensions.
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le rapporteur.
Mme Anne Heinis, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, depuis quelques années, la réglementation relative à l'organisation de la chasse en France fait l'objet de multiples contestations sur des thèmes très divers. Je crois qu'il est temps de s'interroger sur les raisons de ces contestations qui sont le fruit d'incompréhensions mutuelles et dégénèrent malheureusement en conflits, alors que, dans le passé, l'exercice de la chasse ne posait pas de problème majeur : la chasse faisait partie de la vie du monde rural avec ses spécificités locales.
La transformation de la société française qui, de profondément rurale, est devenue majoritairement urbaine, s'est traduite par des évolutions culturelles contrastées en matière de gestion des espaces naturels.
D'un côté, les urbains se sont éloignés d'un art de vivre et de traditions anciennes modelés par le contact quotidien avec la nature, même s'ils manifestent une soif nouvelle et parfois candide de retour à la nature, ou à ce qu'ils pensent être la nature. D'où le succès d'un certain mouvement écologique qui appréhende la gestion des espaces naturels de façon idéologique et à partir de positions radicales faisant fi d'une réelle connaissance du terrain ou, au contraire, privilégiant abusivement tel aspect particulier.
De l'autre côté, le monde rural, lui, vit concrètement chaque jour ce combat qu'est la gestion de la nature.
Il est bien évident que, dans ce domaine, comme dans tous les autres, il faut des règles du jeu pour réguler les activités et les évolutions, et ne pas oublier que c'est la nature qui est faite pour l'homme, et non le contraire.
Les espaces dits « naturels » ne sont pas ceux d'hier et seront immanquablement différents à l'avenir. Tous en sont usagers et doivent pouvoir y vivre sinon en parfaite harmonie - ne faisons pas d'angélisme - mais en tolérant au moins les activités qui ne sont pas de leur goût, à condition, bien sûr, qu'elles s'exercent dans le respect d'une gestion équilibrée, donc durable de ces espaces, de leur flore et de leur faune.
C'est évidemment aux responsables politiques qu'il revient d'organiser cette gestion en évitant autant que faire se peut d'amplifier les affrontements stériles et les surenchères partisanes.
A cet égard, je souhaiterais, madame le ministre, que vous cessiez d'opposer systématiquement défenseurs de la nature et chasseurs et que vous admettiez un jour que les seconds sont viscéralement parmi les premiers.
J'en veux pour preuve la gestion des zones humides et de superbes espaces d'habitat des oiseaux d'eau, dont certains sont mis en réserve, qui se fait naturellement par les chasseurs sans peser sur les finances publiques.
Si la chasse disparaît, nos écologistes citadins ne manqueront pas de réclamer à cor et à cri la survie de ces zones et l'embauche de fonctionnaires pour assurer cette conservation aux frais du contribuable. Ce peut être l'objectif de certains, mais ce n'est certes pas le mien.
C'est bien dans un esprit de compromis et d'apaisement que mes collègues Roland du Luart et Gérard Larcher ont déposé une proposition de loi portant diverses mesures d'urgence relatives à la chasse, reprise et cosignée par une trentaine de collègues de toutes appartenances politiques.
En effet, deux décisions de justice récentes fragilisent la réglementation et pourraient avoir des graves conséquences dès la prochaine saison.
Le premier problème concerne la chasse de nuit ou à la passée du gibier d'eau.
Dans un arrêt du 7 avril dernier, le Conseil d'Etat a annulé pour excès de pouvoir une instruction du 31 juillet 1996 de l'Office national de la chasse, en ce qu'elle organisait un régime de tolérance s'agissant de ces modes de chasse, reprenant en fait les pratiques coutumières existantes.
Quelle était la situation antérieure à cet arrêt ? Alors que, depuis 1790, l'abolition des privilèges avait donné le droit de chasser à tous, en tous lieux et en tout temps, le code rural, dans sa rédaction de 1844, énonce une prohibition générale de la chasse de nuit, essentiellement pour des raisons de sécurité et de lutte contre le braconnage de nuit, notamment s'agissant du grand gibier.
Mais, déjà, la loi du 3 mai 1844 prévoyait que les préfets pouvaient prendre des arrêtés pour déterminer l'époque de la chasse aux oiseaux de passage et le temps pendant lequel il serait permis de chasser le gibier d'eau dans les marais, les étangs, les fleuves et les rivières. Cela ne date donc pas d'aujourd'hui !
Il y avait là indiscutablement une ouverture à certaines dérogations, d'autant que les travaux préparatoires de cette loi montraient clairement que le législateur était favorable à certaines chasses de nuit pratiquées dans certains départements, car elles ne présentaient aucun danger. A l'époque, l'objectif de la sécurité primait !
L'administration, à travers la réglementation élaborée par l'Office national de la chasse, a encadré la pratique de la chasse de nuit ou à la passée depuis longtemps. La dernière circulaire en date est celle du 31 juillet 1996, qui admet, pour la chasse à la passée, une période de deux heures avant le lever du soleil et de deux heures après son coucher.
Quant à la chasse de nuit à la hutte, au hutteau, à la tonne ou au gabion, c'est-à-dire à partir de postes fixes, elle est reconnue comme constituant un usage local, et autorisée à ce titre dans quarante-deux départements métropolitains. En 1981, l'administration a procédé au recensement des installations concernées sur le domaine terrestre, et en a comptabilisé plus de 8 000.
En fait, la décision du Conseil d'Etat du 27 avril dernier ne condamne pas la chasse de nuit. S'appuyant sur l'interdiction générale posée à l'article L. 224-4 du code rural, elle rappelle que, compte tenu de la hiérarchie des normes, une circulaire administrative ne peut instaurer de restrictions à l'application d'un principe défini au niveau législatif et elle annule pour excès de pouvoir l'instruction de l'Office national de la chasse.
En revanche, rien n'interdit au législateur d'assortir un principe d'un certain nombre d'exceptions ou de dérogations. C'est d'ailleurs chose courante.
C'est bien l'objet de l'article 1er de la proposition de loi, qui va modifier l'article concerné du code rural.
Il s'agit donc, en fait, d'une validation législative de modes de chasse traditionnels qui ne peuvent être brutalement supprimés sous peine de troubles graves dans les départements où ils ont toujours été pratiqués.
Qu'en est-il au niveau européen ?
Dans le principe, la plupart des Etats interdisent la chasse de nuit, mais un certain nombre d'entre eux prévoient des dérogations, notamment pour le gibier d'eau, avec des modalités diverses. Je citerai ainsi l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, la Finlande, l'Irlande et le Royaume-Uni.
Quant à la fameuse directive « oiseaux » de 1979, elle ne contient aucune disposition spécifique relative à la chasse de nuit, sauf dans l'annexe 4, où elle interdit un certain nombre de procédés, comme les éclairages, lorsque la chasse de nuit est pratiquée, ce qui, a contrario, autorise celle-ci.
M. Roland du Luart. Très bien !
Mme Anne Heinis, rapporteur. Nénamoins, il faut savoir que la Commission européenne a une position restrictive d'ensemble à l'encontre de la chasse de nuit en se fondant sur le critère de la non-sélectivité, c'est-à-dire de l'impossiblilité d'identifier avec certitude le gibier tiré.
Cette prise de position globale de la Commission ne me paraît cependant pas conforme à la directive, qui énonce certes le principe général de protection des oiseaux sauvages, mais énumère, dans son annexe 2, les espèces chassables, reconnaissant de facto la compétence du chasseur pour les identifier, ce qui paraît évident.
A cet égard, il faut souligner qu'en matière de gibier d'eau, il s'agit réellement d'une chasse de spécialistes, lesquels, après avoir observé les silhouettes et le vol, très caractéristiques selon les espèces, entendu leur chant, effectuent un tir posé, ce qui laisse tout le temps d'identifier le gibier. C'est dire que le critère de sélectivité est ici pleinement respecté.
Pour en revenir aux principes et être clair en ce qui concerne la réglementation européenne, il n'y a pas d'interdiction générale de la chasse de nuit. En revanche, il convient de respecter l'objectif de la directive, à savoir la régulation équilibrée et la conservation suffisante des espèces, et je veux tout particulièrement insister sur le fait que cet objectif a été constamment présent à notre esprit dans l'élaboration de ce texte.
Le deuxième problème à résoudre est d'un autre ordre. Il provient de la remise en cause de la loi Verdeille du 10 juillet 1964 par l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 29 avril 1999.
Je rappelle que la loi Verdeille impose, au sein de la commune ou au niveau intercommunal, le regroupement des terres pour la constitution d'une association de type loi de 1901, mais dotée de certaines prérogatives de puissance publique pour gérer le territoire de chasse ainsi constitué, le but visé étant d'assurer une meilleure gestion du capital cynégétique et une bonne conservation de la faune sauvage, ce qui ne peut se faire dans des territoires trop fractionnés.
Les associations communales de chasse agréées, ou ACCA, ainsi constituées ne l'ont été de façon obligatoire que dans vingt-neuf départements métropolitains, de façon facultative dans une trentaine d'autres, et se situent en majorité dans les régions du Sud-Ouest, où les propriétés sont très morcelées.
Elles ont subi de vivres critiques, au nom du principe d'égalité devant la loi, en raison de diverses mesures discriminatoires, notamment du fait que les propriétaires soient soumis ou non à l'obligation de faire apport de leurs terres selon la superficie de ces dernières, et aussi en l'absence totale de distinction entre propriétaires chasseurs ou non chasseurs.
Un volumineux contentieux s'est développé devant les juridictions tant administratives que civiles, faisant apparaître de grandes divergences de positions.
Une fois les voies de recours internes épuisées, des requêtes ont été introduites devant la Cour européenne des droits de l'homme, en 1994 et 1996.
Dans son arrêt rendu le 27 avril dernier, la Cour a considéré que l'application de la loi Verdeille, en imposant aux petits propriétaires non chasseurs de faire apport de leurs terres à une ACCA, portait atteinte de façon disproportionnée au droit de propriété et à la liberté d'association eu égard à l'intérêt général poursuivi.
L'article 2 de la proposition de loi vise donc à modifier certaines dispositions de la loi Verdeille.
En effet, les conclusions de la Cour européenne des droits de l'homme n'annulent pas les dispositions de la loi du 10 juillet 1964, mais, en pratique, elles en rendent l'application quasiment impossible. Toute contestation portée devant les tribunaux bénéficiera, bien sûr, de ces conclusions, ce qui risque de susciter localement de graves conflits dès la prochaine saison de chasse.
Il importe donc de proposer un dispositif qui prenne en compte les aspirations légitimes des non-chasseurs, tout en évitant une remise en cause généralisée du principe de l'apport de terrains institué par la loi Verdeille, qui aboutirait inévitablement à la multiplication de petits territoires de chasse, ce qui, on le sait, est néfaste.
En conséquence, l'article 2 de la proposition de loi crée un droit d'opposition pour les propriétaires hostiles à la chasse en complétant l'article L. 222-10 du code rural.
Madame le ministre, mes chers collègues, je suis convaincue de la nécessité d'adopter un dispositif législatif propre à assurer un déroulement harmonieux de la prochaine saison de chasse, dans le respect des décisions rendues tant par le Conseil d'Etat que par la Cour européenne des droits de l'homme.
Nous reviendrons de façon plus détaillée sur le dispositif proposé lors de la discussion des articles, mais j'observerai en conclusion que cette proposition de loi, élaborée avant les élections européennes, va dans le sens d'une réelle demande de la France rurale.
Il est clair que le score réalisé par la liste « Chasse, pêche, nature et tradition » n'est pas la seule expression des chasseurs. Il signifie qu'une fraction de gens de plus en plus importante refuse les diktats idéologiques quels qu'ils soient, et le fait savoir par le moyen démocratique du vote.
Ils ne demandent pas, contrairement à certains, la disparition d'éventuels adversaires ou le triomphe de leurs seules idées, ils demandent simplement qu'un juste équilibre soit trouvé qui permette à chacun de vivre comme il l'entend, pourvu, bien sûr, que ce ne soit pas contraire à l'intérêt général et à certains grands objectifs auxquels, d'ailleurs, ils souscrivent.
C'est l'objet même de cette proposition de loi. Mais n'oublions pas, madame le ministre, qu'elle nécessitera ensuite, comme les précédentes, une négociation claire et bien conduite avec la Commission européenne, ce que nous attendons toujours !
Une inquiétude monte ; sachons écouter le message avant que la situation ne devienne gravement conflictuelle et incontrôlable ! Sinon, la chasse n'aura été que le révélateur d'un malaise plus profond et plus vaste qui pourrait, à terme, gagner d'autres secteurs. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Monsieur le président, madame le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, nous allons donc, à une heure fort avancée de la nuit, traiter de chasse de nuit, puisque c'est l'un des deux sujets évoqués dans la proposition de loi qui vient en discussion.
Vous cherchez avec celle-ci à répondre à la situation créée par deux décisions rendues récemment, l'une par le Conseil d'Etat, l'autre par la Cour européenne des droits de l'homme.
Je ne conteste pas la nécessité de régler ces problèmes, mais il me semble que la méthode que vous proposez ne permettra pas de le faire de façon durable, comme j'aurai l'occasion de l'exposer ultérieurement.
Le premier article de cette proposition de loi traite de la chasse de nuit et vise à la légaliser.
Fort ancienne, l'interdiction de cette pratique prend racine dans la grande ordonnance des Eaux et forêts de 1669. Elle a été reprise dans la loi du 3 mai 1844 sur la police de la chasse, puis dans le code rural. C'est donc une vieille tradition française issue de la monarchie et reprise dans le droit républicain. En annulant la circulaire de l'Office national de la chasse du 31 juillet 1996, le Conseil d'Etat n'a fait que rappeler cette évidence.
Je m'étonne donc que certains des membres de votre assemblée, qui affichent par ailleurs un profond attachement aux traditions, soient subitement enclins à jeter aux orties l'une d'entre elles, ancrée depuis plus de trois siècles. Je constate d'ailleurs que l'un des candidats aux élections européennes, qui vient d'être élu au Parlement européen, tient la proposition de loi aujourd'hui discutée pour un « scandale », et les parlementaires qui l'ont proposée comme se « moquant des électeurs ».
Pour justifier une telle légalisation de la chasse de nuit, les auteurs de cette proposition de loi arguent du fait que divers pays de l'Union européenne pratiqueraient cette chasse. Une analyse de la situation dans les pays mentionnés à l'appui de leur thèse montre que la réalité est tout autre.
En Autriche, la chasse de nuit est interdite. Cependant, dans certaines provinces, comme le Burgenland et le Niederosterreich, le gibier d'eau peut être tiré de soixante à quatre-vingt-dix minutes après le coucher et avant le lever du soleil.
En Belgique, la chasse de nuit est interdite dans les trois régions. Le tir des oies bernaches et du canard colvert est autorisé soixante minutes après le coucher et avant le lever du soleil en Flandre. Le tir du canard colvert l'est également en Wallonie pendant trente minutes après le coucher et avant le lever du soleil, pour peu qu'une lettre recommandée ait été adressée préalablement au responsable cynégétique administratif du territoire concerné.
En Espagne, la chasse de nuit est interdite. La législation nationale permet aux provinces d'autoriser la chasse aux oiseaux d'eau au maximum une heure après le coucher du soleil ou avant son lever. Il y a deux exceptions : la chasse au gibier d'eau est autorisée les nuits de pleine lune, deux jours par mois dans le delta de l'Ebre et sept jours par mois dans l'Albufera.
En Finlande, la chasse de nuit n'est pas formellement interdite, mais elle ne se pratique pas. De plus, la loi sur la chasse exige l'identification préalable du gibier, ce qui n'est pas possible de nuit.
En Irlande, la chasse de nuit est interdite. Quelques gibiers d'eau peuvent être tirés soixante minutes après le coucher et avant le lever du soleil.
Au Royaume-Uni, la chasse de nuit n'est pas formellement interdite, car elle ne se pratique pas. En revanche, l'usage des appelants de toutes sortes est prohibé.
La chasse de nuit est donc en principe interdite dans la plupart des pays de l'Union européenne, et cette interdiction ne connaît que des exceptions limitées qui ne vont jamais aussi loin que ce que prévoit la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui.
Il convient d'examiner quels sont les modes de chasse concernés en France pour la chasse au gibier d'eau.
La chasse à la passée peut intéresser le plus grand nombre de chasseurs de gibier d'eau sur certains territoires. Elle concerne essentiellement la chasse aux canards lorsque ceux-ci rejoignent, à la tombée de la nuit, leurs lieux de gagnage et, le matin, lorsqu'ils en reviennent. Mais elle peut également concerner, outre les « becs plats », des sauvaginiers, les oies, les foulques et plus rarement les limicoles.
Ce type de chasse ne se pratique évidemment pas la nuit mais uniquement au crépuscule et à l'aube.
La chasse au trou ou à la cache vise essentiellement la chasse des limicoles. Le chasseur, après avoir choisi un endroit favorable, creuse une dépression et bâtit un rempart avec du sable et des débris véhiculés par la mer ou creuse un trou plus profond pour se dissimuler. Elle recouvre les chasses aux hutteaux, dont je vous parlerai dans quelques instants.
La battue n'est pratiquée que pour les foulques et quelquefois pour le colvert. C'est un mode de chasse diurne.
Le rabat est pratiqué pour les bécassines, les vanneaux et les pluviers. C'est aussi un mode de chasse diurne.
La chasse à la botte, à l'approche ou devant soi est particulièrement prisée pour les limicoles et les canards. C'est une chasse à la découverte faite en longeant les vasières, le littoral ou dans les marais de l'intérieur. Elle est exclusivement diurne.
La chasse au hutteau recouvre une grande variété d'installations fixes, mais rarement permanentes.
Afin de simplifier, je regrouperai sous ce terme les hutteaux « debout » et les hutteaux « assis ». Ils sont également appelés « tente », « guette » sur l'île de Ré, « pioutade » dans le Midi, « bosse » en Brière, « agachon » en Camargue, « parge » ou « caisse » ailleurs, ce qui valide d'ailleurs, madame, vos remarques sur le caractère traditionnel de ces pratiques.
Ces installations consistent, notamment, en une caisse verticale enterrée ou bien un petit édifice en planches dissimulé par des buttes de terre, de vase ou de végétaux, un tonneau enfoncé dans le sol, une tente d'affût spécialement construite pour la chasse, un simple filet de camouflage ou une toile tendue entre quatre piquets. Leur hauteur est celle qui permet la dissimulation du corps d'un homme assis. L'installation doit avoir quatre côtés et comporter des meurtrières. L'emplacement du hutteau est primordial, mais quelquefois le gibier est attiré par des appelants, des formes, des appeaux ou tout simplement par le chasseur, qui imite le cri ou le sifflement de l'oiseau. C'est un mode de chasse diurne, mais ces installations peuvent être utilisées pour la chasse à la passée.
A la toile ou hutteau couché, le chasseur est couché dans un trou qu'il a creusé et qui est recouvert d'une toile. Le fond du trou est recouvert de paille. La « calorge », en Vendée, qui est un tuyau enterré dans lequel se glisse le chasseur, peut être rattaché à ce type de chasse, qui est également une chasse diurne. Contrairement à la réglementation sur le domaine public maritime, ce dispositif est utilisé pour la chasse de nuit.
Le cercueil est un hutteau mobile. Le chasseur est couché dans une boîte en bois étanche, en contreplaqué marine, recouverte de fibre de carbone. Cette boîte, qui a la forme d'un cerceuil, est transportée sur la vasière à l'endroit propice, grâce à deux roues légères, le plus près possible du flot, mais pas trop. Ce cercueil est alors semi-enterré. Il peut contenir une ou deux personnes. Certains, au mépris de la tradition, y incorporent un chauffage à la tête et aux pieds. Différents autres types de hutteaux mobiles sont utilisés. Ils sont utilisés pour la chasse diurne, mais aussi, contrairement à la réglementation sur le domaine public maritime, pour la chasse de nuit.
La hutte ou le gabion sont des installations fixes et permanentes. Ce sont des abris généralement souterrains utilisés pour la chasse de nuit. Ils sont plus ou moins sophistiqués et peuvent comporter des coins cuisine, des couchettes, un chauffage, un réfrigérateur, etc. Ils peuvent comporter plusieurs étages, notamment pour parer aux problèmes d'inondation, être montés sur pilotis ou être flottants.
La tonne c'est le gabion du Sud-Ouest. Cette installation doit son nom à l'utilisation des grandes futailles du bordelais, qui sont utilisées pour servir d'affût. Les tonnes sont également utilisées pour la chasse de nuit.
Le chasse au cheval : en fait, il s'agit d'une jument, car, comme vous le savez, les femelles sont plus calmes et raisonnées que les mâles. (Sourires.)
Un sénateur du RPR. Cela dépend !
M. Jean-Louis Carrère. En général !
M. le président. Tout dépend de l'intervention du vétérinaire, madame le ministre. (Rires.)
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. On ne peut pas dire qu'elles ne sont pas calmes !
Le gibier, familiarisé avec le bétail, ne porte pas attention à une jument qui se déplace. Il suffit donc au chasseur de se dissimuler derrière l'animal spécialement dressé pour pouvoir approcher le gibier. Cette chasse diurne est encore pratiquée dans les barthes de l'Adour.
Le malonage : dans certaines régions, les sauvaginiers utilisent, en complément de leurs appelants, un canard dressé, totalement libre de ses mouvements, qui est lâché au moment propice pour ramener ses congénères sauvages à portée de fusil. Ce canard s'appelle le « malon » dans les pays de la Loire ou, dans le midi, le « verdaou ».
Le badinage : pour attirer les canards, certains utilisent un chien de couleur rousse ressemblant à un canard qu'ils laissent divaguer. Les canards sauvages, curieux, excités, finissent par se rapprocher du chasseur.
La chasse en bateau plat : on utilise des bateaux bas sur l'eau, pour passer inaperçu, d'un faible tirant d'eau. Ils sont mus à la rame pour se déplacer sans bruit. Le plus connu est le punt, mais il existe de nombreux autres types selon les régions : le négachien, le nageret, la rabalade, le négafol ou noie-chiens. C'est un moyen d'approche des canards utilisé de jour.
La clavée est une sorte de battue diurne organisée par vingt ou trente chasseurs, dont les barques, disposées en fer à cheval, poussent des foulques vers des haies où les attendent des chasseurs postés.
La billebaude en barque : un chien explore les berges d'une rivière, alors que son maître est sur une barque. Le chien a deux fonctions : lever le gibier et le ramener. C'est un mode de chasse diurne et qui se pratique essentiellement lors des crues, en particulier près de chez moi, dans le Doubs.
Au pédalo : l'utilisation de cet engin permet d'approcher les oiseaux. Le chasseur, en acte de chasse, est couché sur le dos et nom sur le ventre comme dans le punt. C'est une chasse pratiquée le jour dans le bassin d'Arcachon.
La dérive au canot : le chasseur utilise un petit canot qu'il laisse dériver dans les chenaux à marée montante. Cela permet d'approcher les canards et les limicoles qui stationnent le long des rives. C'est une chasse diurne.
La barque-hutte : le chasseur plante des piquets entre lesquels il place une embarcation. Il se couche dans cette barque recouverte d'une toile de camouflage. C'est une chasse diurne que l'on pratique dans le centre de la France, notamment en Brenne.
A la perche : il s'agit d'une chasse diurne pratiquée dans les marais à roselières. Deux ou trois chasseurs sont dans une barque. L'un d'eux, placé à l'arrière, manie une longue perche que l'on appelle quelquefois « bourde » sur certains rivages de la Loire. Cette perche permet de faire progresser l'embarcation en silence. C'est un mode de chasse utilisé pour les canards, les oies et les limicoles, notamment lorsque le temps est brumeux.
Cet exposé vous a peut-être paru long (Sourires), mais il me semblait indispensable que votre assemblée ait une vue la plus large et la plus juste possible de la diversité des modes de chasse au gibier d'eau dans notre pays.
M. Roland du Luart. On commence à les connaître !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. J'en ai probablement oublié quelques-uns. C'est avec plaisir que je recevrai de votre part des informations complémentaires.
Je suis certaine que vous admirez l'ingéniosité des chasseurs qui ont développé, au cours des siècles, de telles méthodes. Vous partagerez mon souhait de tout faire pour que cette diversité soit préservée.
Il doit cependant rester à l'esprit de chacun que le maintien de ces traditions n'est possible qu'à une seule condition : qu'il reste du gibier ! Cela dépend du maintien de milieux naturels de qualité et de prélèvements raisonnables, qui ne mettent pas en danger la pérennité des espèces.
Un autre intérêt de cette présentation est de vous montrer que la plupart des modes de chasse au gibier d'eau se pratiquent le jour, au crépuscule ou à l'aube. La chasse de nuit ne représente qu'une très faible part de la chasse au gibier d'eau.
J'en viens maintenant à l'historique de la chasse au gibier d'eau en France et à la situation de nos jours.
L'ordonnance de Colbert qui institue, en 1682, les inscrits maritimes leur donne l'autorisation de chasser sur le domaine public maritime. C'est ainsi que va naître la chasse populaire au gibier d'eau. Elle se pratiquait alors essentiellement en hiver, lorsque la pêche n'était pas possible. C'était une source importante de nourriture durant cette saison. La chasse était à cette époque une activité de subsistance.
Pour chasser, les inscrits maritimes utilisaient leurs filets de pêche qu'ils tendaient le long du littoral à marée basse et les oiseaux se prenaient en suivant la marée montante. Cette chasse avait lieu la nuit, et certains récits font état de captures très importantes, déjà parfois jugées excessives. Il convient de rappeler qu'à cette époque les milieux naturels étaient de meilleure qualité et abritaient une faune plus abondante et plus diversifiée qu'aujourd'hui.
La Révolution française autorisera brièvement tous les Français à chasser toutes les espèces, et donc le gibier d'eau, en tout temps. L'anarchie cynégétique qui se développe alors conduit l'Assemblée nationale à voter une loi sur la chasse le 30 avril 1790. Elle donne à « tout propriétaire ou possesseur la faculté de chasser ou faire chasser, en tout temps, sur ses lacs et étangs », en son article 13.
En 1844, le Parlement français discute d'un projet de loi, qui deviendra la base de notre code rural. Cette loi interdit la chasse de nuit - j'y reviendrai dans quelques instants.
La chasse à la hutte, à la tonne ou au gabion remonte, semble-t-il, au milieu du xixe siècle, dans quelques rares zones côtières. Elle était circonscrite au littoral picard et bas-normand, au bassin d'Arcachon et à l'estuaire de la Gironde.
Une grande figure de la chasse au gibier d'eau, le comte de Valicour, qui disait disposer de preuves nombreuses de l'ancienneté de ce type de chasse, n'a cependant jamais rien écrit de substantiel sur ce sujet. Curieusement, ses successeurs n'ont pas non plus cherché à attester l'ancrage ancien de ces pratiques, qui reste donc encore bien mystérieux.
Un fait est certain : jusqu'au lendemain de la Seconde Guerre mondiale le phénomène reste très limité. Il commence à se développer avec, notamment, l'accroissement de l'utilisation de l'automobile.
Ainsi, lorsque l'on examine les photographies aériennes de la baie de Somme, que je tiens à votre disposition, on constate que le nombre de huttes entre 1939 et maintenant reste stable sur la petite molière du sud. En revanche, sur celle de l'embouchure, il n'y a pas une seule hutte en 1939, il y en a une vingtaine en 1961 et près d'une centaine en 1997.
Dans le Pas-de-Calais, le nombre de huttes sur le domaine public maritime a été multiplié par quatre entre 1961 et 1994 à Oye-Plage, passant de 8 à 33, et par deux à Marck, passant de 38 à 74.
Jusqu'aux années quatre-vingt, la chasse à la hutte n'était pratiquée que dans une quinzaine de départements.
Une nouvelle accélération du développement des huttes est apparue au cours des dix dernières années. Dans un marais de l'ouest de la France, un recensement effectué en 1970 n'indique aucune hutte. En 1985, il y en avait 45 et, aujourd'hui, il y en a entre 100 et 150. Ce phénomène est observé dans la plupart des zones de marais en France.
Dans de nombreux départements de l'intérieur, la chasse à la hutte apparaît avec la fin de l'exploitation des gravières. Bien qu'illégale, elle bénéficie d'une certaine passivité des pouvoirs publics, qui ont laissé s'installer et se développer rapidement cette pratique.
Où est la tradition dans tout cela ?
On assiste au déroulement d'un phénomène classique d'extension d'un mode de chasse très limité au départ et dont l'impact est faible du fait de sa rareté. Il s'étend, sous la couverture d'une « tradition », pour atteindre un niveau inquiétant.
Et puis, la tradition ne justifie pas tout ! De nombreuses chasses vraiment traditionnelles ont été interdites, à la demande des chasseurs eux-mêmes, parce qu'elles avaient des effets dévastateurs. Je pense à la chasse aux alouettes au miroir, à la chasse à la bécasse à la croûle. Et il y en a bien d'autres !
Avant d'autoriser ou de maintenir tel ou tel mode de chasse, il faut se demander s'il est acceptable au regard de la protection des espèces, s'il est compatible avec l'évolution des milieux.
Je crains que, au-delà de la tradition, l'on ne défende, en réalité, des intérêts particuliers. Dans les zones de chasse vraiment traditionnelle, chaque chasseur avait sa hutte ou son gabion qu'il partageait avec ses amis. Mais après guerre s'est développée la location des installations, qui sont ainsi devenues des « canes aux oeufs d'or ». C'est un aspect sur lequel on est resté toujours très discret. Il explique peut-être la vigueur des réactions lorsqu'il s'agit de vouloir réglementer en la matière.
Une « nuit » pour toute la saison se loue entre 5 000 francs et 10 000 francs sur les huttes de l'arrière littoral du Pas-de-Calais. Les « bonnes » huttes sur le littoral de ce même département se louent jusqu'à 2 000 francs pour une seule nuit. Dans l'ouest de la France, certains considèrent qu'une hutte rapporte plus qu'une vache !
Certains chasseurs s'opposent d'ailleurs à la chasse de nuit.
M. J.-R. B., de la Somme, m'a écrit, le 7 juin dernier : « Je suis chasseur et socialiste. Cependant, je n'apprécie guère la chasse à la hutte. En effet, j'estime que les oiseaux viennent se reposer la nuit. De ce fait, il est un peu cruel de tirer sur du gibier au repos. C'est mon point de vue, et je conçois que l'on ne soit pas d'accord avec moi. Ce que j'ai le plus apprécié, à la hutte, c'est son repas convivial et ses discussions, la nuit, à refaire le monde. »
La situation sur le domaine public maritime est à examiner.
Les huttes et les gabions ont été installés, à l'origine, surtout sur le domaine public maritime. Sur ce territoire, la plus parfaite liberté en matière cynégétique a existé pendant des siècles. Les inscrits maritimes n'avaient pas besoin de permis de chasser. Le statut des installations était indéterminé. C'est la raison pour laquelle le législateur a finalement adopté une loi en 1968 pour réglementer la chasse sur le domaine public maritime. Cette loi permet essentiellement l'application du code rural sur le domaine public maritime. Elle a donné lieu à un décret créant les associations de chasse maritime et établissant le premier réseau de réserves de chasse sur le littoral.
Il en résulte, entre autres, un cahier des charges pour la location par l'Etat du droit de chasse sur le domaine public maritime. Il détermine, notamment, des conditions particulières pour les huttes et les gabions.
J'ai noté avec surprise que ce cahier des charges comporte une clause relative aux hutteaux mobiles. En 1978, cette clause était ainsi rédigée : « L'affût à partir de hutteaux peut se pratiquer de la passée du matin à la passée du soir ». En clair, le cahier des charges interdisait donc la chasse de nuit au hutteau.
Mais, en 1996, cette clause a été remplacée par « les conditions d'exercice de la chasse à l'affût, à partir de hutteaux mobiles, seront précisées par le cahier des clauses particulières ». Cette clause permettait donc, subrepticement, d'autoriser la chasse de nuit au hutteau.
La loi du 3 mai 1844, qui interdit la chasse de nuit, est toujours en vigueur aujourd'hui.
La consultation des débats qui ont précédé et accompagné le vote de cette loi est passionnantte.
La Chambre des députés, comme la Chambre des pairs, ont considéré qu'il existait deux types de gibier pour lesquels il est difficile de légiférer au niveau national. Ce sont le gibier d'eau et le gibier de passage que l'on appelle aujourd'hui migrateur. Ils ont donc décidé que la réglementation de ces chasses serait établie par les préfets. Pour mémoire, je vous rappelle que le pouvoir de réglementer ces chasses a été transféré au ministre chargé de la chasse par une ordonnance de 1941.
Les parlementaires ont cependant décidé d'établir un cadre minimal. C'est dans ce cadre que figure l'interdiction de la chasse de nuit.
Le gouvernement de l'époque avait proposé qu'un règlement d'administration publique détermine dans quel cas et sous quelles conditions la chasse serait permise de nuit. La Chambre des pairs, vos prédécesseurs en sorte, s'est montré plus exigeante et décida que la chasse ne pouvait jamais être permise la nuit.
Ultérieurement, la Chambre des députés décida que la chasse ne pouvait être pratiquée que le jour.
Il est intéressant de constater que plusieurs interventions traitent de la chasse à l'affût lors de la passée. L'Assemblée des pairs comme la Chambre des députés reconnurent que la chasse à la passée était licite dans la mesure où elle se pratiquait avant la nuit.
A l'interpellation du marquis de Boissy, le rapporteur de la loi à la Chambre des pairs répondait : « La commission a entendu prohiber d'une manière absolue la chasse pendant la nuit ; mais elle a compris que très souvent la chasse à l'affût avait lieu dans un temps très rapproché de la nuit, soit le matin, soit le soir, mais qui n'est pas la nuit. Vouloir aller plus loin et définir ce qu'est la nuit a paru impossible à la commission. Elle a cru qu'il fallait, en posant le principe de l'interdiction de la chasse pendant la nuit, laisser les appréciations de fait aux tribunaux, c'est ce qui se pratique dans toutes les matières de fait et notamment dans tous les cas où la circonstance de nuit est considérée comme aggravante. »
La comparaison entre le rapport de votre commission et celui du rapporteur de la loi de 1844 me laisse penser qu'on reprend, aujourd'hui, le même débat que voilà 155 ans.
Votre rapporteur indique que les travaux préparatoires de la loi de 1844 montrent clairement que le législateur était favorable à l'autorisation de certaines chasses de nuit pratiquées dans plusieurs départements. Nous n'avons pas la même lecture.
L'un des arguments avancés est que la loi de 1844 prévoit que « les préfets des départements, sur avis des conseil généraux, prendront des arrêtés pour déterminer : l'époque de la chasse des oiseaux de passage, le temps pendant lequel il sera permis de chasser le gibier d'eau dans les marais, sur les étangs, les fleuves et rivières ».
Si les juristes avaient considéré qu'un arrêté préfectoral pouvait autoriser la chasse de nuit à la hutte, cela aurait été fait depuis longtemps !
La raison est simple. Il est clair, à la lecture des débats, que le législateur a utilisé le mot « temps » à la place du mot « période » pour éviter la répétition du mot qui figure à l'alinéa précédent.
Tous les traités de droit de la chasse indiquent que la chasse de nuit est interdite mais que, dans certains départements, elle bénéficie d'une tolérance.
La lecture du projet alors présenté par le gouvernement conforte cette analyse. Ce projet comportait un paragraphe prévoyant que des ordonnances royales détermineraient les conditions pour la chasse de nuit, disposition repoussée par les deux chambres, et un deuxième paragraphe qui prévoyait que des ordonnances royales détermineraient « également » le temps où la chasse au gibier d'eau est permise. Enfin, les déclarations des députés et des pairs sont sans ambiguïté sur la volonté d'une interdiction de la chasse de nuit.
Je vous lis un extrait du rapport de l'une des commissions du Parlement d'alors : « La loi de 1790 donnait à tout propriétaire ou possesseur la faculté de chasser, en toute saison, sur ses lacs et étangs. La loi nouvelle ne lui permet cette chasse que pendant le temps qui sera déterminé par le préfet. » Il est donc sans ambiguïté que le mot « temps » est employé avec le sens de « saison ».
Enfin, l'analyse juridique du texte démontre que si le préfet pouvait prendre un arrêté déterminant les heures où la chasse est autorisée, la période définie ne pouvait en aucun cas comprendre la nuit.
Depuis ces débats, aucun texte n'a jamais mentionné la chasse de nuit en tant que telle. Mais, et cela n'est pas l'un des moindres paradoxes de la réglementation cynégétique, certaines dispositions permettent la chasse à la hutte, à la tonne ou au gabion dont on sait qu'elle doit être nocturne pour garantir de beaux tableaux de chasse.
Depuis des lustres, le ministre chargé de la chasse, le Conseil supérieur de la chasse, puis l'Office national de la chasse ont publié des circulaires concernant la chasse de nuit. Je me limiterai à un passé récent car il se fait tard et je souhaiterais finir avant la passée du matin.
Le 7 juillet 1977, la direction de la protection de la nature du ministère de la culture et de l'environnement demandait à l'Office national de la chasse de ne pas verbaliser les chasseurs qui pratiquaient leur activité à la passée dans les deux heures avant le lever du soleil ou les deux heures après son coucher pour la chasse à la botte ou dans les hutteaux mobiles.
Cette instruction s'appliquait aux actes de chasse à partir des tonnes, huttes ou gabions lorsque l'emploi de ceux-ci était constant dans une région et faisait partie des usages locaux.
Le 27 avril 1982, une nouvelle lettre de la direction de la protection de la nature à l'Office national de la chasse constatant les difficultés d'application de la précédente circulaire, demandait à ce que « soit rappelé aux gardes qu'il leur appartient, comme le veut la loi, d'apprécier le moment où la nuit est faite selon les circonstances et de consigner dans leurs procès-verbaux les éléments d'appréciation correspondants à l'attention du juge ».
Cette lettre indiquait également que la chasse de nuit à la hutte n'était tolérée que dans 16 départements côtiers en vertu d'anciens usages et qu'il n'était donc pas possible d'étendre cette tolérance à quelque autre département que ce soit, notamment de l'intérieur des terres.
Le 26 avril 1986, le directeur de l'Office national de la chasse rappelait la circulaire de 1977 et donnait une liste des départements où la chasse à la hutte et au gabion est constante et fait partie des usages locaux. Cette liste comportait 42 départements, dont certains de haute montagne.
Je n'ai pas encore compris comment on était passé de 16 départements à 42 entre 1982 et 1986, et personne n'a pu m'expliquer cette explosion subite de traditions ancestrales de chasse nocturne au gibier d'eau. Il est vrai qu'à cette époque le président de l'Office national de la chasse était également président de l'Association nationale des chasseurs de gibier d'eau, mais il me paraît invraisemblable qu'il y ait une corrélation.
Enfin, le 31 juillet 1996, le directeur de l'Office national de la chasse diffusait une circulaire reprenant des éléments similaires à ceux qui étaient contenus dans les précédentes circulaires.
Dans son arrêt du 7 avril 1999, le Conseil d'Etat a statué sur un recours déposé, je tiens à le rappeler, le 21 janvier 1997, soit bien avant mon arrivée. Il a constaté que le code rural était sans ambiguïté : la chasse de nuit est interdite par l'article L. 228-5 du code rural. Il a constaté qu'« en prescrivant aux agents de l'Office national de la chasse de ne relever les infractions ... que dans la période en deçà des deux heures avant le lever du soleil et au-delà des heures après le coucher du soleil - heure légale - l'instruction méconnaît l'interdiction légale de la chasse de nuit ». Il a, en conséquence, annulé ces dispositions dans la circulaire.
Les commentaires de cet arrêt par La Sauvagine du mois de juin 1999, bulletin de l'Association nationale des chasseurs de gibier d'eau, sont éloquents. Le rédacteur en chef écrit en effet : « La chasse à la passée est dorénavant interdite ?
« Faux ! Ce qui est interdit, c'est la chasse à la passée dès l'instant qu'il fait nuit. Problème : la définition du jour et de la nuit est à la libre appréciation des agents verbalisateurs et des juges.
« Par temps couvert, il fait nuit parfois 30 minutes après le coucher du soleil. Par temps clair, on distingue déjà très bien une heure avant le lever.
« La chasse de nuit à la hutte est interdite ? Vrai ! Elle est interdite par le code rural, et le Conseil d'Etat ne pouvait donc pas dire autre chose ! La chasse de nuit est seulement une tolérance qui, jusqu'à ce jour, permettait de chasser de nuit dans 42 départements. »
J'en viens maintenant, monsieur le président, aux problèmes posés par la chasse de nuit.
S'agissant de la passée, peu de personnes contestent ce mode de chasse et ce n'est pas l'intention du Gouvernement de la remettre en cause. Reste à déterminer à partir de quelle heure et jusqu'à quelle heure elle peut se pratiquer.
En 1844, un long débat a eu lieu sur ce sujet, aussi bien à l'Assemblée qu'à la Chambre des pairs. Devant la difficulté de déterminer ce qu'était un acte de chasse de nuit, il avait été décidé de s'en remettre aux juges. La jurisprudence s'est établie petit à petit et, comme le rappelle justement votre rapporteur, il est actuellement considéré que « la nuit doit s'entendre du temps quotidien pendant lequel la clarté est insuffisante pour permettre de distinguer la forme et la couleur des objets ».
Je ne suis pas persuadée qu'il soit nécessaire d'établir une norme à ce sujet, et la décision prise par vos prédécesseurs me semble être la meilleure.
Comme je vous l'ai montré au début de mon intervention, les pays européens autorisent la chasse à la passée pour une période qui varie de 30 minutes à une heure et demie après le coucher du soleil, et une période identique avant le lever du soleil.
Des travaux scientifiques ont mis en évidence qu'une pression de chasse forte décale les horaires des vols crépusculaires des canards vers des heures aussi obscures que possible.
Des chasseurs interprètent ce décalage des horaires de vol des canards vers des heures plus obscures comme une capacité d'adaptation des oiseaux aux pressions de dérangement qu'ils subissent. Ils ont raison. Mais le coût de cette adaptation est une moindre capacité des oiseaux à stocker l'énergie nécessaire à la poursuite de leur cycle annuel, l'effet ultime portant sur le succès de la reproduction.
Le chasseur d'aujourd'hui, soucieux de la pérennité du gibier, doit se limiter et la limite d'une heure après et une heure avant le lever du soleil est un bon compromis.
Je pense donc qu'il est raisonnable, comme c'est actuellement le cas dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, de n'autoriser la chasse au crépuscule et à l'aube qu'une heure après et avant le coucher et le lever du soleil.
S'agissant de la chasse de nuit, la situation est différente. Cette chasse est interdite depuis 1669 dans les bois et forêts et, de façon indiscutable, partout, depuis 1844.
J'ai été surprise de l'apprendre. J'ai cherché à comprendre pourquoi, depuis plus de 150 ans, alors que le Parlement a adopté un nombre de lois impressionnant sur la chasse, personne n'avait songé jusqu'ici à remettre en cause cette disposition, dont tout un chacun savait qu'elle était régulièrement violée.
Pourquoi les chasseurs, qui, durant ces 150 ans, ont présenté de nombreuses demandes de modification de la législation cynégétique, n'ont-ils jamais estimé prioritaire de clarifier une telle situation ?
Pourquoi, en 150 ans, aucun gouvernement, de droite, de gauche et du centre, n'a-t-il jamais proposé de modifier cet article du code rural ?
J'ai rapidement compris que les vrais chasseurs ne souhaitaient pas une telle mesure et que celle-ci n'était demandée que pour une minorité d'entre eux.
J'ai eu l'occasion de consulter les déclarations de M. Gaston Tesson, qui, pendant près de 20 ans, a présidé la fédération des chasseurs de Vendée et s'est opposé fermement à ce que cette pratique s'étende à son département. Aujourd'hui, la chasse de nuit en Vendée n'est ni autorisée ni pratiquée. On peut donc se poser la question de savoir pourquoi la Vendée figure cependant sur la liste des départements où l'on déclare sans rougir qu'il s'agit d'une tradition.
J'ai cherché les raisons pour lesquelles le Parlement, les gouvernements, les responsables de la chasse n'ont pas, durant 150 ans, modifié une telle loi. Je vais vous les donner.
La première est l'identification ; c'est d'ailleurs l'argument fondamental de la Commission européenne. Tout un chacun comprendra que si, la nuit, tous les chats sont gris, bien des oiseaux se ressemblent. Ce n'est pas une boutade. J'ai consulté plusieurs spécialistes et tous m'ont confirmé que l'identification de certains oiseaux la nuit est très difficile. Même un ornithologiste confirmé peut aisément se tromper. En 1844, cet élément avait peu d'importance puisque toutes les espèces étaient chassables. Mais, aujourd'hui, de nombreuses espèces d'oiseaux sont protégées. Cette protection n'est effective que si le risque de confusion est aussi réduit que possible.
La deuxième raison, qui était la préoccupation principale de vos prédécesseurs, est la sécurité des gardes chargés de faire appliquer la réglementation. La nuit, le risque est trop grand pour ces agents d'être agressés en toute impunité.
Je citerai la circulaire des ministres de l'intérieur et de la justice du 9 mai 1844, qui commentait la loi récemment votée. L'article 9 « interdit la plus dangereuse de toutes les chasses, la chasse de nuit, qui a été la cause de tant de meurtres et de crimes contre les personnes ».
Le contrôle de la chasse à la hutte ou au gabion est indispensable. Les infractions le plus souvent relevées sont la chasse sans permis, le tir d'espèces protégées ou l'utilisation de magnétophones. Si les contrôles doivent être réalisés de nuit, vous imaginez les difficultés pour les gardes de circuler dans un marais ou une vasière. Leur simple arrivée dans un milieu ouvert, où il est difficile de se dissimuler, déclenche l'alerte et la fuite des oiseaux. Or le contrôle du permis de chasse, du tir d'espèces protégées ou de l'usage du magnétophone nécessite d'être sur place au moment de l'infraction. Autant dire que le contrôle de la chasse de nuit dans les marais et les vasières est impossible.
La troisième raison est d'ordre biologique. Les oiseaux doivent disposer d'un moment de tranquillité pour se nourrir et se reposer. S'ils sont chassés le jour et la nuit, ils sont continuellement soumis au dérangement et ne peuvent pas suffisamment s'alimenter et se reposer. Cela devient particulièrement important en fin d'hiver, quand les oiseaux doivent stocker des réserves en vue de la reproduction. L'impact sur la physiologie des oiseaux d'eau déjà relevé à propos du décalage des horaires de déplacement s'en trouve aggravé.
Il faut maintenant ajouter une quatrième raison. La directive européenne sur la protection des oiseaux n'interdit pas expressément la chasse de nuit. Cependant, la Commission européenne a engagé une procédure d'infraction à l'encontre de la France suite à la circulaire de l'Office national de la chasse de 1996. Elle est désormais sans objet compte tenu de l'annulation par le Conseil d'Etat des dispositions contestées. Il est probable que la proposition de loi, si elle était adoptée, donnerait lieu à une nouvelle procédure contentieuse. La Commission européenne a d'ailleurs clairement fait savoir à mon ministère qu'une légalisation de la chasse de nuit l'inciterait à rouvrir le dossier qu'elle s'apprêtait à clore après l'arrêt du Conseil d'Etat.
Il est probable que la Cour de justice des communautés considérerait que la protection complète dont doivent bénéficier les espèces protégées, en application de l'article 5 de la directive, et les espèces dont la chasse n'est pas simultanément ouverte, en application de l'article 7, ne serait pas assurée lors de la chasse nocturne.
Une position analogue à celle qui a été prise par la Cour en 1994 sur l'échelonnement des dates de chasse aux oiseaux migrateurs est à craindre. La chasse de nuit ne pourrait être admise que là et quand les autorités apporteront la preuve de son innocuité pour les autres espèces d'oiseaux, preuve qui ne pourra, en pratique, jamais être apportée.
De même, l'utilisation d'une dérogation sur la base de l'article 9 de la directive serait contestée, et probablement condamnée par la Cour.
Je vous cite enfin la réponse faite par la Commission à une question écrite d'un député européen en 1992 : « Selon la législation française, le permis de chasse n'autorise pas à chasser la nuit et des sanctions sont prévues pour les contrevenants.
« La Commission n'a pas connaissance d'une autorisation explicite ou implicite accordée par le ministère de l'environnement à la chasse de nuit. Une telle autorisation serait, bien sûr, en contradiction avec la législation nationale en vigueur (...). La pratique de la chasse de nuit, en raison de son absence de sélectivité, n'est en principe pas compatible avec les objectifs de régulation équilibrée et de conservation des espèces d'oiseaux visées par la directive.
« La Commission ne voit pas la nécessité d'engager une action spécifique pour l'interdiction totale de la chasse de nuit, puisqu'il serait en principe contraire aux objectifs de la directive que les Etats membres autorisent une telle pratique. »
Enfin, l'accroissement du nombre de huttes provoque le creusement des mares attenantes, qui se multiplient. Cela n'est pas sans perturber profondément les systèmes hydrauliques, au point que les services de l'Etat, comme ceux de Charente-Maritime, tentent, mais en vain, de réglementer l'installation de nouvelles huttes.
En conclusion, en ce qui concerne la chasse pratiquée au coucher et au lever du soleil, le Gouvernement pense qu'elle pourrait effectivement être autorisée à l'image de ce qui se fait déjà en d'autres pays européens.
En France, le législateur en avait déjà admis le principe en 1844. Il ressort des débats de l'époque qu'il considérait que, compte tenu de la difficulté de définir la nuit, il convenait, tout en maintenant le principe de l'interdiction de la chasse de nuit, de laisser la chasse s'exercer une heure après le coucher et avant le lever du soleil.
Le second article de la proposition de loi fait suite à l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme concernant la loi Verdeille. Cet article répond à deux des trois griefs soulevés par la Cour à l'encontre de la France : l'atteinte au droit de propriété des non-chasseurs et l'atteinte à la liberté d'association. Il ne répond cependant pas au grief sur la discrimination entre petits et grands propriétaires, qu'ils soient ou non-chasseurs, ce qui est pourtant évoqué dans l'exposé des motifs de la proposition de loi.
Le Gouvernement va devoir prochainement répondre au conseil des ministres du Conseil de l'Europe de la bonne application de l'arrêt de la Cour européenne. Il salue donc l'intention positive du Sénat de sortir du contentieux engagé il y a cinq ans. Il souhaite cependant une formulation différente.
Il est bon de rappeler l'origine de ce contentieux.
Gillon et de Villepin écrivaient en 1851 : « La nuit du 4 août 1789 passa sur le régime féodal : et ce fut, comme on l'a dit depuis pour les droits et devoirs tant féodaux que censuels, ceux qui tiennent à la mainmorte réelle ou personnelle et à la servitude réelle,... ce fut... la nuit éternelle !
« L'Assemblée nationale en prononça l'abolition.
« Le droit exclusif de la chasse et des garennes ouvertes fut pareillement aboli, et l'Assemblée nationale décréta que tout propriétaire avait le droit de détruire et faire détruire seulement sur ses possessions toutes espèces de gibier, sauf à se conformer aux lois de police qui pourraient être faites relativement à la sûreté publique. C'est l'une des dispositions de l'article 3 de la loi du 4 août 1789. Par une seconde disposition, elle prononça la suppression de toutes les capitaineries, même royales, et de toutes réserves de chasse, sous quelque dénomination que ce fût, et déclara qu'elle pourvoirait, par des moyens compatibles avec le respect dû à la propriété et à la liberté, à la conservation des plaisirs du roi.
« Puis, par un sublime élan de généreuse humanité, reportant une dernière fois ses regards sur le passé, et comme pour effacer jusqu'au cruel souvenir d'une législation qui avait trop duré, l'Assemblée nationale chargea son président de demander au roi le rappel des galériens et des bannis pour simple fait de chasse, l'élargissement des prisonniers alors détenus et l'abolition des procédures existantes à cet égard.
« Au point de vue de la chasse, l'oeuvre de l'Assemblée nationale paraissait accomplie. Le droit naturel, concilié avec le respect dû à la propriété civile, venait de prévaloir de nouveau dans nos lois ; et la France constitutionnelle n'avait rien à envier à la législation romaine.
« C'était trop pour notre temps, c'était trop surtout à une époque où la réaction populaire se croyait en droit d'exercer une sorte de représailles contre la féodalité vaincue.
« Le décret du 4 août 1789, les abus auxquels il donna naissance imposèrent à l'Assemblée nationale une mission nouvelle. »
L'Union nationale des fédérations départementales des chasseurs faisait remarquer en 1989, citant le maire de Montargis, que les pires excès étaient alors commis. Le premier magistrat de cette ville, lors d'une réunion du conseil municipal du 28 octobre 1789, constatait que « les campagnes sont désolées et dévastées par le nombre prodigieux de chasseurs et de chiens, qui produisent les plus grands dommages partout ». La passion de la chasse redécouverte devenait donc plus dévastatrice que le gibier tant accusé dans les cahiers de doléances. Les paysans finissaient parfois même par négliger la culture de la terre pour assouvir des désirs si longtemps réprimés. Au début de l'an III, un certain Collot, fonctionnaire à Charleville, écrivait à la Convention : « Le plaisir de la chasse est devenu généralement, pour les gens des campagnes surtout, une passion dominante. Il est beaucoup de villages où nombre d'habitants ont totalement abandonné leurs états pour se livrer complètement au braconnage. »
Comme le relate encore l'Union nationale des fédérations départementales des chasseurs, un certain Poitevin, dans un mémoire adressé au Conseil des Cinq-Cents, se plaignait amèrement des troubles causés par les chasseurs : « L'habitude malheureusement est généralement contractée de regarder les lois comme illusoires, attendu qu'il n'en est presqu'aucune qui soit ponctuellement exécutée. Il n'existe peut-être pas un seul canton dans la République où des hommes sans propriétés ne chassent journellement sur celles des autres, ou même ceux qui ont des propriétés ne chassent indistinctement sur les domaines de leurs voisins comme sur les leurs. »
Face à cette situation, le pouvoir révolutionnaire resta un temps impuissant. Le décret du 11 août 1789 s'en était tenu à n'autoriser la chasse qu'aux seuls propriétaires et laissait à des lois de police ultérieures la faculté de réglementer son exercice.
Comme l'écrivaient Gillon et Villepin, précédemment cités : « Sublime rôle que celui d'une assemblée qui, au milieu des oscillations qui succèdent à un grand ébranlement politique, déracine d'une main d'injustes privilèges et de l'autre affermit les droits de tous, en protégeant la propriété qui en est le fondement !
« Telle fut l'origine de la loi du 30 avril 1790 rendue d'urgence.
« Le préambule de cette loi porte :
« L'Assemblée nationale, considérant que, par son décret du 4 août 1789, le droit exclusif de la chasse est aboli, et le droit rendu à tout propriétaire de détruire ou faire détruire, sur ses possessions seulement, toute espèce de gibier, sauf à se conformer aux lois de police qui pourraient être faites relativement à la sûreté publique ;
« Mais que, par un abus répréhensible de cette disposition, la chasse est devenue une source de désordres qui, s'ils se prolongeaient davantage, pourraient devenir funestes aux récoltes, dont il est si instant d'assurer la conservation, a, par provision, et en attendant que l'ordre de ses travaux lui permette de plus grands développements sur cette matière, décrété ce qui suit...
« On abusait de son droit, on ne respectait pas le droit d'autrui ; la loi du 30 avril 1790 sanctionna par une peine la défense de chasser sur le terrain d'autrui.
« La chasse était permise en tout temps, aux termes du décret du 4 août 1789 ; l'Assemblée nationale crut devoir protéger les récoltes, en autorisant chaque département à fixer pour l'avenir le temps dans lequel la chasse serait permise.
« Cette même assemblée édicta, en l'article 1er de la loi, qu'« il est défendu à toutes personnes de chasser en quelque temps et quelque manière que ce soit sur le terrain d'autrui, sans son consentement ».
Cette disposition sera reprise dans l'article 1er de la loi du 3 mai 1844 sur la police de la chasse, qui dispose que : « nul n'aura la faculté de chasser sur la propriété d'autrui sans le consentement du propriétaire ou de ses ayants droit ».
Que faut-il entendre par les ayants droit ?
Sous ce terme il faut comprendre l'usufruitier, l'emphythéote et l'antichrésiste. Mais il est vrai que cette question, fort controversée, a donné lieu à de longs débats.
Le code rural dans sa partie législative, dans l'article L. 222-1, reprendra le principe élaboré par la Révolution française sous une formulation quasi identique à celle de la loi du 3 mai 1844 : « Nul n'a la faculté de chasser sur la propriété d'autrui sans le consentement du propriétaire ou de ses ayants droit. »
La loi n° 64-696 du 10 juillet 1964 relative à l'organisation des associations communales ou intercommunales de chasse agréées, loi due à l'initiative du sénateur socialiste Fernand Verdeille, va déroger à l'ancien principe républicain. Elle va permettre la chasse chez autrui sans son consentement s'il est petit propriétaire.
C'est pour le moins paradoxal de la part d'un élu dont la philosophie politique aurait dû plutôt favoriser les propriétaires que les capitalistes dotés de vastes domaines.
En effet cette loi, en son article 3, édicte que, pour être recevable, l'opposition des propriétaires ou détenteurs de droits de chasse doit porter sur des terrains d'un seul tenant et d'une superficie minimum de vingt hectares. Ce minimum est abaissé, pour la chasse au gibier d'eau, à trois hectares pour les marais non asséchés et à un hectare pour les étangs ; cette superficie est réduite à cinquante ares pour les étangs dans lesquels, au 1er septembre 1963, existaient des installations fixes, huttes et gabions.
Ce minimum est également réduit à un hectare sur les terrains où existaient, au 1er septembre 1963, des postes fixes destinés à la chasse aux colombidés. Il est porté à 100 hectares pour les terrains situés en montagne au-dessus de la limite de la végétation forestière. Des arrêtés pris, par département, dans des conditions prévues au premier alinéa de l'article 2, pourront augmenter les superficies minimales ainsi définies. Les augmentations ne pourront excéder le double des minima fixés.
L'intention était louable : il s'agissait de contraindre les chasseurs à regrouper leurs territoires de chasse, à instituer des réserves de chasse dans chaque commune et à gérer collectivement le gibier là où, bien souvent, régnait auparavant une aimable anarchie. Cette loi les obligeait à adhérer à une association communale ou intercommunale chargée de cette gestion collective. En termes purement cynégétiques, la loi Verdeille peut donc être, lorsqu'elle est bien appliquée, une bonne loi d'organisation de la chasse. Je l'ai d'ailleurs dit à plusieurs reprises.
La loi Verdeille devait rencontrer l'opposition de ceux qui ne souhaitaient pas que s'exerce chez eux un loisir qu'ils ne pratiquaient pas eux-mêmes.
Des députés comme MM. Xavier Deniau et Pierre Ruais ne manquèrent pas de le faire remarquer lors de la première lecture, le 9 juin 1964. Ils se faisaient alors les porte-parole des petits propriétaires injustement contraints à subir chez eux une chasse non désirée sans d'ailleurs, pour autant, être des opposants à ce loisir.
Comme le disait Xavier Deniau, « même si vous n'êtes pas chasseur, vous subirez la règle. On ne vous demandera pas si vous entendez chasser ou non. Un certain nombre de gens pourront venir chasser dans votre propriété, auxquels vous pourrez vous mêler ou non, selon que vous détiendrez ou non un permis de chasse. (...) Vous aurez donc, dans une même région, côte à côte, un grand propriétaire qui louera sa chasse à un prix élevé à des sociétés parisiennes et son voisin, propriétaire d'un petit terrain, qui n'aura plus le droit de chasser sur ses terres, à moins que ce ne soit en compagnie d'autres chasseurs qu'on lui aura imposés ». Pierre Ruais ajoutait : « Le projet de loi tel qu'il nous est soumis n'intéresse pas seulement les chasseurs. Cependant, il a été élaboré et défendu uniquement dans l'optique de la chasse, en particulier dans l'intérêt des chasseurs.
« Il ne tient pas spécialement compte des droits fondamentaux de tous ceux qui ne sont pas chasseurs. (...) Quand on examine le projet de loi sous l'angle de ceux qui ne sont pas chasseurs, on s'aperçoit qu'il a cette conséquence fâcheuse qu'un petit propriétaire, à l'encontre d'un propriétaire de vingt hectares ou plus, ne peut utiliser son terrain à tel usage qui lui plaît, même si cet usage ne nuit en rien au voisin ou même à des sociétés de chasse. »
En conséquence, M. Deniau, auquel se joignait M. Charié, déposait un amendement ainsi rédigé : « Tout propriétaire a droit, sur simple déclaration adressée au préfet et pour la durée qui lui conviendra, de faire classer "réserve" le terrain, de quelque superficie qu'il soit, lui appartenant, qu'il soit ou non enclavé dans le domaine d'autrui, s'interdisant par là, à lui-même ou à quiconque, d'y chasser. » Cet amendement était repoussé par l'Assemblée nationale par 221 voix contre 211. Nous en payons aujourd'hui les conséquences au travers de l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 29 avril dernier.
Le 29 juin 1964, dans cette enceinte, M. Jean de Bagneux reprenait à son compte les arguments des députés Charié, Deniau et Ruais. Il demandait au ministre de l'agriculture que les décrets d'application de la loi tiennent compte du légitime souci des petits propriétaires non chasseurs, ce qui ne s'est pas fait.
La loi Verdeille, qui concerne maintenant près de 10 000 communes réparties dans près de soixante-dix départements, s'est mise en place progressivement, sans heurts, dans la majorité des cas.
En effet, lorsque les responsables des associations communales de chasse agréées étaient de bonne volonté, les propriétaires non-chasseurs ont obtenu que leurs terrains soient placés en réserve de chasse.
Mais il faut bien aussi convenir que certains responsables se font fait un malin plaisir d'imposer la chasse sur le territoire de non-chasseurs. Je suis d'ailleurs saisie d'un nombre croissant de protestations de ruraux qui se plaignent du comportement de certains chasseurs. Ainsi, tout récemment, le directeur départemental de l'agriculture et de la forêt d'un département de l'ouest de la France faisait-il état de conflits de plus en plus fréquents entre chasseurs et non-chasseurs. Les premiers font preuve de comportements agressifs à l'égard des seconds et certains présidents d'ACCA - associations communales de chasse agréées - plutôt que de rechercher par la concertation des solutions amiables s'arc-boutent sur des considérations procédurières. Ils bloquent les demandes de retrait des ACCA auxquels ont droit les propriétaires qui ont procédé, dans le cadre de regroupement des terres autour des sièges d'exploitation agricole, à la constitution de territoires de vingt à trente hectares d'un seul tenant.
Je tiens à vous citer deux lettres reçues d'autres régions de France, représentatives de l'ensemble du courrier reçu.
M. G. vit en Ariège, où il s'est installé sur une petite exploitation agricole de dix-huit hectares, il y a une dizaine d'années, après un licenciement dû à la fermeture de l'entreprise qui l'employait.
« L'investissement à peine commencé, écrit-il, les chasseurs voyaient d'un mauvais oeil ce projet les privant d'un territoire de chasse. Nous avons subi de violentes menaces, un de mes chiens fut abattu, des tirs d'intimidation nous furent adressés ainsi que des menaces de mort verbales. J'ai bien essayé de résister, de me défendre un peu face à cette hostilité. Vivant constamment dans la crainte d'un mauvais coup, mon épouse, mes enfants, et moi-même avons décidé sous la contrainte de vendre à perte notre propriété. »
M. C... habite la Lozère. Il m'écrit : « J'ai soixante-treize ans et une retraite d'exploitant agricole (...). Dans ma commune, il a été créée une ACCA, il y a une dizaine d'années. A l'époque les créateurs de cette association ont fait signer les propriétaires terriens pour leur demander de leur céder les droits de chasse sur leurs terres. La majorité des propriétaires ont signé un contrat de six ans renouvelable par tacite reconduction. Aujourd'hui, nous sommes neuf propriétaires représentant environ 130 hectares d'un seul tenant qui demandons le retrait du droit de chasse à l'ACCA. Le président de cette association nous le refuse, invoquant la loi Verdeille qui, d'après lui, est faite pour les chasseurs et non pour les propriétaires. »
Pour s'être opposés physiquement ou intellectuellement à la chasse ou « par erreur », des non-chasseurs ont même été tués chez eux : Cosimo Lipartiti dans le Var en 1984, Claude Monod dans les Alpes-de-Haute-Provence en 1990, Pierre Leschera dans les Alpes-Maritimes en 1991.
C'est pourquoi, depuis le début des années quatre-vingt, des associations de protection de la nature ou de non-chasseurs ont demandé l'instauration d'un droit de gîte dont le projet allait être soutenu par deux de mes prédécesseurs M. Brice Lalonde et Mme Ségolène Royal. L'intransigeance des instances cynégétiques allait bloquer toute possibilité d'évolution de la situation et conduire à une saisine de la Cour européenne des droits de l'homme.
J'ai pu le mesurer moi-même. J'ai dit au congrès des fédérations départementales de chasseurs le 22 juillet 1997 que, si la loi Verdeille était une bonne loi cynégétique, elle n'en posait pas moins un problème à ceux qui ne partagent pas la passion de la chasse et doivent accepter l'exercice de la chasse chez eux. Il s'agissait de l'un des aspects des rapports conflictuels entre chasseurs et non-chasseurs.
A mes yeux, la seule issue à cette situation était - et est toujours - la concertation et le respect.
A lire le courrier reçu depuis que j'ai en charge la chasse comme ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, j'ai l'impression que ce message n'a pas été entendu.
Il n'était donc pas étonnant que, après avoir épuisé les possibilités de recours devant les juridictions françaises, dix petits propriétaires fonciers et agriculteurs non chasseurs de Dordogne et de la Creuse aient introduit des requêtes devant la Commission européenne des droits de l'homme en avril 1994 et avril 1995. Cette commission, qui prépare le travail de la Cour européenne des droits de l'homme, déclarait recevables les requêtes et adoptait en octobre et décembre 1997 trois rapports établissant que l'application de la loi Verdeille conduisait effectivement à une violation de la Convention européenne des droits de l'homme sur les point suivants : l'obligation faite aux propriétaires d'apporter le droit de chasse à une association communale de chasse agréée se révèle une ingérence disproportionnée dans leur droit de propriété, dès lors qu'elle ne prévoit aucune indemnisation des propriétaires non chasseurs ; la différence de traitement entre les grandes propriétés - qui peuvent échapper à l'adhésion à une association communale de chasse agréée - et les petites qui sont obligées d'adhérer est discriminatoire ; enfin, l'obligation faite par la loi de contraindre un individu d'adhérer à une association dont il ne partage pas les buts, voire dont les buts sont contraires à ses convictions, porte atteinte à la substance même du droit à la liberté d'association.
C'est à une large majorité de ses membres que la Commission s'est prononcée sur ces griefs. La suite logique a été une demande introductive d'instance invitant la Cour à se prononcer sur les violations qu'elle a relevées.
Afin de donner satisfaction au monde cynégétique français très attaché à la loi Verdeille, y compris dans ses aspects les plus extrêmes, la stratégie de la France a été de défendre devant la Cour européenne des droits de l'homme la loi Verdeille en l'état. Mes efforts, tout comme ceux de mon collègue ministre des affaires étrangères, pour que l'on fasse connaître à la Cour, afin d'éviter une condamnation, notre intention d'amender la loi Verdeille, n'ont pas été couronnés de succès. Le résultat, vous le connaissez.
Par douze voix contre cinq, la Cour a jugé qu'il y avait violation de l'article 1er du protocole n° 1 quant à l'atteinte au droit de propriété des requérants en ce qu'ils étaient obligés de supporter tous les ans sur leurs fonds la présence d'hommes en armes et de chiens de chasse et qu'il n'y avait pas de compensation dans la loi Verdeille au profit des propriétaires non chasseurs. Tout en relevant que les buts recherchés par la loi de 1964 étaient légitimes, la Cour considère qu'obliger les petits propriétaires à faire apport de leur droit de chasse sur leurs terrains pour que des tiers en fassent un usage totalement contraire à leurs convictions se révèle une charge démesurée qui ne se justifie pas sous l'angle du second alinéa de l'article 1er du protocole n° 1. Il y a donc violation de cette disposition.
Par quatorze voix contre trois, la Cour a jugé qu'il y avait violation de l'article 1er du protocole, combiné avec l'article 14 de la Convention. En effet, la Cour a considéré que la France n'a pas pu expliquer de manière convaincante comment l'intérêt général pouvait être servi par l'obligation faite aux seuls petits propriétaires de faire apport de leur droit de chasse sur leurs terrains.
Dans la mesure où la différence de traitement opérée entre les grands et les petits propriétaires a pour conséquence de réserver seulement aux premiers la faculté d'affecter leur terrain à un usage conforme à leur choix de conscience, elle constitue une discrimination fondée sur la fortune foncière au sens de l'article 14 de la Convention. Il y a donc violation de l'article 1er du protocole n° 1, combiné avec l'article 14 de la Convention.
Par seize voix contre une, la Cour a jugé qu'il y avait violation de l'article 11 combiné avec l'article 14 de la Convention. La Cour estime que la France n'a avancé aucune justification objective et raisonnable de la différence de traitement contestée, qui oblige les petits propriétaires à être membres des associations communales de chasse agréées et permet aux grands propriétaires d'échapper à cette affiliation obligatoire, qu'ils exercent leur droit de chasse exclusif sur leur propriété ou qu'ils préfèrent, en raison de leurs convictions, affecter celle-ci à l'instauration d'un refuge ou d'une réserve naturelle. En conclusion, il y a violation de l'article 11 combiné avec l'article 14 de la Convention.
Enfin, la Cour, après avoir pris note du fait que les requérants ne demandaient rien au titre des frais et dépens, ayant été représentés gratuitement devant les organes de la Convention, a rejeté leur demande en réparation du préjudice matériel allégué, faute de justificatifs. En revanche, statuant en équité, la Cour a accordé à chacun des requérants la somme de 30 000 francs pour dommage moral.
A la suite de cet arrêt, le Gouvernement a fait savoir le jour même qu'il prendrait les dispositions utiles pour respecter celui-ci : il s'agira non seulement de verser les indemnités allouées aux requérants, mais également de préparer les aménagements à apporter à la loi Verdeille. Elle devra, à l'avenir, mieux répondre aux principes relatifs à la protection du droit de propriété et à la liberté d'association, tels qu'interprétés par la Cour européenne des droits de l'homme.
La proposition de loi portant diverses mesures d'urgence relatives à la chasse répond partiellement à deux des trois grands griefs retenus par la Cour européenne des droits de l'homme à l'encontre de la France, à savoir ceux qui concernent l'atteinte au droit de propriété et à la liberté d'association, mais elle ne répond pas au grief relatif à la discrimination entre petits et grands propriétaires, qu'ils soient ou non chasseurs, ce qui est pourtant évoqué dans l'exposé de cette loi.
N'y lit-on pas, à propos de l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme : « Cet arrêt, qui est d'application immédiate, est d'ores et déjà considéré comme permettant à tous les propriétaires fonciers - chasseurs ou non-chasseurs - de retirer leur fond du territoire de l'ACCA » ?
Il convient donc d'aller jusqu'au bout de la logique initiée par cette remarque. La France va devoir, en effet, dans un proche avenir, justifier, face au conseil des ministres du Conseil de l'Europe, de mesures mettant en conformité sa législation avec les conclusions de la Cour européenne des droits de l'homme.
Afin que soient évaluées toutes les conséquences de l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme, j'ai demandé au Conseil d'Etat de nommer l'un de ses membres pour présider un groupe de travail. Ce groupe rassemblera des représentants des ministères et des établissements publics concernés et pourra associer à ses travaux des élus et des représentants des organisations et des associations partie prenante aux débats sur les modalités d'exercice de la chasse.
A mon avis, sur cet aspect de la chasse comme dans d'autres domaines, il n'y aura pas, sans compromis, de solution durable aux conflits, entretenus quelquefois artificiellement pour des raisons politiciennes, entre les chasseurs, les non-chasseurs et les protecteurs de la nature.
Un peu à l'image de ce qu'avaient entamé, à la fin des années soixante-dix, l'Union nationale des fédérations départementales des chasseurs et France-Nature-Environnement, j'ai tenté à plusieurs reprises de recréer les conditions du dialogue.
Durant l'été 1997, un déjeuner était programmé sur mon initiative entre l'Union nationale des fédérations départementales des chasseurs et France-Nature-Environnement, comme je l'avais annoncé, le 22 juillet 1997, au congrès des présidents de fédérations départementales de chasseurs.
Quelques jours avant ce déjeuner, le président de l'Union adressait aux présidents de fédérations une lettre circulaire leur faisant part de ses profondes réserves sur la relance de la procédure Natura 2000, à laquelle tenaient beaucoup les associations de protection de la nature. Le déjeuner a du être annulé.
En avril 1998, après que j'ai mis en place un groupe de réflexion sur la chasse aux oiseaux migrateurs, les protecteurs de la nature, France-Nature-Environnement et la ligue pour la protection des oiseaux, étaient prêts, comme les chasseurs de l'Association nationale pour une chasse écologiquement responsable, à s'engager dans un compromis sur les dates d'ouverture et à aller le plaider auprès de la Commission européenne.
L'Union nationale des fédérations départementales de chasseurs et l'Association nationale des chasseurs de gibier d'eau ont refusé cette main tendue. Les contentieux ont donc recommencé.
Une nouvelle tentative a été lancée en février dernier par mon cabinet en liaison avec celui du Premier ministre. Il s'agit de faire dresser un bilan des connaissances actuelles sur la reproduction et la migration des oiseaux par un groupe scientifique animé par le professeur Lefeuvre. Ce groupe est composé de membres du CNRS, de l'Académie des sciences, du Muséum national d'histoire naturelle, des universités et de l'Office national de la chasse.
A l'issue de ce bilan, il sera proposé aux chasseurs et aux protecteurs d'élaborer un compromis compatible avec la directive « Oiseaux », et donc acceptable par la Commission européenne, sur les dates d'ouverture et de fermeture de la chasse aux oiseaux migrateurs. Ce compromis permettra au Gouvernement d'aller négocier avec la Commission les modalités de chasse aux migrateurs permettant d'éviter une condamnation de la France par la Cour de justice des communauté européennes.
Je constate, par ailleurs, que mon directeur de cabinet et plusieurs membres de ce cabinet ainsi que la direction de la nature et des paysages ont consacré et consacrent, en concertation avec les chasseurs et les non-chasseurs, les parlementaires et les responsables cynégétiques, bien plus de temps à trouver des solutions de compromis qu'ils n'en passent avec toute autre catégorie d'usagers de la nature.
Je constate également qu'année après année des lois relatives à la chasse sont votées « d'urgence » et « à titre provisoire » sans souci de cohérence et qu'elles conduisent à un édifice branlant, rafistolé au gré des humeurs du moment et source de conflits et de contentieux sans fin malgré les déclarations de leurs auteurs.
Le 30 juin 1994, votre assemblée discutait d'une proposition de loi relative aux dates de clôture de la chasse aux oiseaux migrateurs dont l'une des finalités était, si l'on se rapporte par exemple aux interventions de MM. de Catuelan ou Lacour, de mettre fin à des conflits multiples d'interprétation de la directive « Oiseaux » et d'anticiper sa modification.
Cette directive - faut-il le rappeler encore ? - a été promue par la France, adoptée à l'unanimité et signée par le président de votre commission des affaires économiques et du Plan qui était, à l'époque, ministre des affaires étrangères et président du Conseil des ministres européens.
M. Althapé, avec beaucoup de clairvoyance, constatait, quant à lui, qu'« une fermeture échelonnée de la chasse aux gibiers d'eau et aux oiseaux de passage ne correspond pas à une bonne gestion de ces espèces non menacées. De plus, cette fermeture échelonnée générerait de nombreux conflits et des recours qui, une fois de plus, créeraient un climat insupportable ».
Il ne croyait pas si bien dire puisque le vote de la loi du 15 juillet 1994 a conduit à la multiplication de contentieux ; trente-sept arrêtés préfectoraux pris en vertu de cette loi ont été attaqués, vingt-trois ont été annulés, et la Commission européenne a saisi la Cour de justice des Communautés européennes pour infraction à la directive « Oiseaux ».
De même, la fixation de dates d'ouverture anticipée de la chasse au gibier d'eau, selon des modalités qui seront reprises dans la loi du 3 juillet 1998, avait conduit le Conseil d'Etat à casser quatre-ving-sept des quatre-vingt-neuf arrêtés signés par mes prédécesseurs.
Quant aux suites de la loi du 3 juillet 1998, elles sont similaires. Les tribunaux administratifs ont annulé dix-sept arrêtés préfectoraux pris en fonction des dates de fermeture fixées par cette loi, mais la cour d'appel de Bordeaux vient de casser ces jugements concernant trois départements. Les tribunaux administratifs ont rejeté douze recours et ne se sont pas prononcés sur le fond pour quatre départements. Quant à la Commission européenne, elle a saisi la Cour de justice des Communautés européennes, le 5 février 1999, à propos de la loi du 3 juillet 1998.
Contrairement à ce qui a été rapporté, çà et là, dans la presse cynégétique, je tiens à préciser que je n'ai pas répondu subrepticement, en août 1998, à la Commission européenne, ce qui « aurait » entraîné la saisine de la Cour de justice. La raison en est simple ; jamais un ministre ne répond directement à la Commission européenne.
Les réponses de la France relatives aux mises en demeure ou aux avis motivés sont préparées par le secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne, le SGCI, placé auprès du Premier ministre, sur la base des éléments techniques communiqués par les ministères compétents. Elles sont ensuite transmises à la représentation permanente de la France auprès des institutions européennes à Bruxelles, qui les transmet, à son tour, à la direction générale compétente de la Commission européenne.
Quant aux documents rédigés dans les affaires devant la Cour de justice ou le tribunal de première instance, ils sont, là encore, rédigés lors de réunions interministérielles au SGCI. Les ministères compétents apportent leur expertise sur les éléments techniques indispensables à la rédaction, par le ministère des affaires étrangères, du document finalisé comme le mémoire en intervention, le recours ou la plaidoirie.
Le document avalisé par l'ensemble des départements ministériels est ensuite transmis au greffe de la Cour ou du tribunal par le ministère des affaires étrangères.
La confusion la plus totale règne donc encore, et les contentieux que le Parlement disait vouloir éteindre avec la loi du 3 juillet 1998 ont redémarré de plus belle. Ils concernent jusqu'à présent les dates de fermeture, mais il faut s'attendre, dans les prochains mois, à un ou à des arrêts du Conseil d'Etat sur les dates d'ouverture. Cela montre que les lois dites « provisoires », bricolées à la hâte, ne résolvent pas les problèmes posés.
Sur la proposition de loi elle-même, quelle cohérence y a-t-il entre le premier et le second article ? Quel rapport y a-t-il entre la chasse de nuit et la loi sur les associations communales de chasse agréées ?
Je partage tout à fait les conclusions de votre commission sur le fait qu'une loi d'orientation sur l'organisation générale de la chasse en France est devenue nécessaire. C'est pourquoi le Gouvernement a l'intention de mettre rapidement en chantier une loi qui traitera des différents aspects de la chasse, intégrant aussi bien les questions qui touchent aux associations de chasseurs et à la garderie que celles qui concernent les périodes et les modalités de la chasse.
Trois chantiers ont déjà été ouverts : celui sur les fédérations et la garderie à la suite du rapport de l'inspecteur général Cailleteau, celui sur les périodes de chasse aux oiseaux migrateurs avec le travail du groupe animé par le professeur Lefeuvre, enfin, celui qui aura pour mission de tirer les conclusions de l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme, dont j'ai parlé tout à l'heure.
C'est pourquoi je vous rejoins, madame le rapporteur, lorsque vous écrivez : « Le vote d'une loi d'orientation sur l'organisation générale de la chasse en France apparaît désormais indispensable. Elle aura pour objectif de dégager, à partir d'un consensus entre tous les partenaires concernés - chasseurs, protecteurs et usagers de la nature - un corps de principes rénové réglementant l'exercice de la chasse. »
C'est également pourquoi je ne vous comprends plus lorsque vous soutenez une proposition de loi qui ne résulte ni des travaux de réflexions engagés ni de ce consensus que vous appelez de tous vos voeux.
C'est également pourquoi le Gouvernement ne peut accepter la proposition de loi portant diverses mesures d'urgence relatives à la chasse.
Je vous remercie, mesdames, messieurs les sénateurs, de votre patience.
M. le président. La parole est à M. du Luart.
M. Roland du Luart. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, l'heure matinale de nos débats ne se prêtant guère à des morceaux d'éloquence, je serai bref, tout en m'efforçant de rester dans le cadre de notre proposition de loi. Le rapport très précis et très rigoureux de notre collègue Anne Heinis me conforte dans cet objectif. Je présenterai simplement trois remarques.
Première remarque : les propositions issues de réflexions conduites au sein du groupe d'études « chasse et pêche » que j'ai l'honneur de présider sont fondées sur le souci permanent d'une bonne gestion cynégétique et non sur un quelconque laisser-aller. Certes, si le dialogue s'était engagé plus souvent avec votre ministère, les choses n'en seraient pas là, madame le ministre.
Pour le gibier d'eau, nous revendiquons et la déclaration des installations fixes et la tenue d'un carnet de prélèvement. Ces mesures viennent en complément des plans de gestion, dont nous avons voté le principe l'année dernière, mais qui, à ma connaissance, n'ont connu jusqu'à présent aucune traduction réglementaire, en dépit de nos appels répétés depuis le 15 janvier 1998.
Deuxième remarque : les deux articles soumis à l'appréciation de la Haute Assemblée visent simplement à régler des situations urgentes et à ouvrir la voie à une réflexion d'ensemble, que nous conduirons au sein de notre groupe d'études.
Nos propositions ne sont toutefois ni improvisées ni superflues. Ni improvisées, car nous avons procédé à de nombreuses auditions. Ni superflues, car elles visent à répondre à des préoccupations très concrètes, dans l'urgence, à défaut de réponse du ministère de l'environnement aux problèmes posés actuellement aux chasseurs de France. Je demande donc au Sénat de bien vouloir les approuver et, si je ne rêve pas, au Gouvernement d'inscrire d'urgence à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale le texte qui résultera de nos travaux.
Troisième remarque : ces propositions ont été présentées bien avant le 13 juin dernier et ne sauraient donc être analysées à travers une quelconque grille d'interprétation partisane. Tous les groupes du Sénat, par l'intermédiaire de certains de leurs membres, ont été associés à la préparation de cette proposition de loi, excellement rapportée ensuite par Mme Heinis, au nom de la commission des affaires économiques et du Plan. C'est donc la représentation nationale qui s'exprimera et je récuse par avance la caricature commode du « groupe de pression », qui ne manquera pas d'être faite.
Mes chers collègues, et je conclurai sur ce point en respectant mon engagement de brièveté, qui contrastera avec l'orateur précédent (Sourires), soyons fiers, transparents et résolus en votant cette proposition de loi. Fiers de faire prévaloir le bon sens de la gestion cynégétique. Transparents, parce que tous les éléments techniques et juridiques du dossier sont portés à la connaissance de nos concitoyens. Résolus à ne pas nous plier à des modes ou à un sectarisme peint en vert, mais prêts à rechercher en permanence le difficile équilibre entre la tradition et la modernité. Et je suis certain, mes chers collègues, qu'à l'issue de nos débats nous voterons, unanimes, la proposition de loi qui est présentée. (Très bien ! et applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Bizet.
M. Jean Bizet. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, j'ai tenu à m'exprimer dans ce débat sur la chasse et plus précisément sur la proposition de loi rapportée par notre collègue Mme Anne Heinis pour au moins trois raisons.
La première, c'est que je ne suis pas chasseur ! Voilà au moins une particularité qui pourrait nous rassembler, madame la ministre, et me permettre de vous faire partager plus aisément mon analyse, ne pouvant être taxé ni de passion ni de sectarisme à l'égard d'une activité que j'appréhende à la fois comme citoyen et comme biologiste.
En tant que citoyen, je considère que la chasse s'apparente à un espace de liberté qui, en fonction des différentes régions françaises, a acquis une vraie dimension culturelle. Au fil des siècles, nos traditions et nos coutumes ont façonné la France d'aujourd'hui et toute restriction d'une activité qui ne met en péril ni l'autorité de l'Etat ni celle de nos écosystèmes est, selon moi, une erreur fondamentale.
M. Roland Courteau. Très bien !
M. Jean Bizet. Cet espace de liberté, c'est aussi la lisibilité d'une société qui ne souhaite ni l'uniformité, ni le poids et la contrainte de lois inutiles qui, comme le soulignait Montesquieu, affaiblissent celles qui sont nécessaires. Je crains qu'en voulant restreindre cet espace de liberté vous ne preniez une lourde responsabilité : heurter une opinion publique qui estime, à juste titre, qu'il y a dans ce pays d'autres préoccupations et d'autres enjeux.
Passionné de biologie et d'écologie au sens de respect des biotopes et des écosystèmes, je pense, madame la ministre, et c'est là ma deuxième raison, que vous vous faites une idée erronée de la chasse. La chasse ne se borne pas au seul acte de tuer. Bien plus, elle permet de gérer un équilibre entre la faune et la flore d'un écosystème.
De même que la jachère n'a jamais constitué un élément positif pour la protection et l'évolution de l'environnement, l'interdiction de la chasse déséquilibrera tôt ou tard les écosystèmes de nos régions françaises.
M. Roland Courteau. C'est exact !
M. Jean Bizet. Je côtoie régulièrement les chasseurs de la baie du Mont-Saint-Michel et je connais le souci qui est le leur de gérer les populations d'oiseaux migrateurs qui séjournent chaque année dans cette région particulière. L'étude et le comptage de ces animaux est une de leurs activités majeures et, année après année, leur préoccupation est d'assurer la pérennité de l'existence et du passage de ceux-ci.
Tout aussi paradoxal que cela puisse paraître, la chasse est une activité indissociable de la connaissance, de la protection et de la pérennité du monde animal et de son environnement.
De même que je n'ai pu partager votre analyse de l'aménagement du territoire faisant des espaces ruraux des espaces à « ménager », et non à aménager, recevant leur richesse des territoires urbains de proximité, je crains qu'une vision restrictive et, avouons-le, trop étroite de la chasse ne coupe davantage encore ces 80 % de la population française, celle qui est urbanisée, de ses vraies valeurs et de ses racines et ne contribue pas en fait à protéger la faune. En effet, en l'absence d'une intervention humaine, une espèce prédatrice entraînera inévitablement, à terme, un déséquilibre de l'écosystème et mettra en danger la pérennité de celui-ci.
M. Roland Courteau. Tout à fait !
M. Jean Bizet. On ne peut aborder ces sujets spécifiques que sont la chasse, l'environnement, voire l'aménagement du territoire, sans au préalable voir, écouter, comprendre la problématique de ceux qui vivent le territoire au quotidien.
La proposition de loi qui vous est soumise et que j'ai cosignée est le reflet d'une recherche d'un meilleur équilibre et d'un profond souci de respecter les traditions, d'une part, et le droit de propriété, d'autre part.
Les traditions : à travers la chasse à la passée et la chasse de nuit au gibier d'eau dans quarante-deux départements où cette pratique est inscrite depuis plusieurs siècles et, à ma connaissance, n'a pas entraîné la disparition de ces espèces animales.
Le droit de propriété : puisque, dans les territoires de chasse gérés en application de la loi Verdeille par les associations communales de chasse agréées, les petits propriétaires hostiles à la chasse pourraient interdire toute action de chasse sur leurs terrains.
Madame la ministre, j'ignore si j'ai pu vous convaincre mais, connaissant vos prises de position sur ce sujet depuis des années, je crains que non. Alors, permettez-moi une dernière réflexion.
Les Français sont de plus en plus désabusés par la politique. Les dernières élections l'ont clairement démontré puisque plus de la moitié d'entre eux ont refusé de voter et 7 % environ ont émis un vote blanc ou nul. Pourquoi ? Tout simplement, selon moi, parce que la classe politique ne les fait plus rêver.
Si demain, en plus, vous les privez de la liberté de vivre leur passion, alors même que cette passion, je le répète, ne met en péril ni l'autorité de l'Etat ni l'équilibre des écosystèmes, vous prendrez le risque de faire de cette société celle des interdits : interdit de pratiquer une chasse ancestrale, celle de la chasse à la passée et de la chasse au gabion ; interdit de travailler plus de trente-cinq heures, orientation majeure d'un gouvernement en totale rupture avec les autres pays industrialisés ; interdit de faire du profit, la fiscalité étant là pour décourager les industries ou les individus les plus dynamiques ou entreprenants. Je pourrais continuer la liste... Elle est longue.
M. Roland Courteau. On s'égare !
M. Jean Bizet. Madame la ministre, regardez l'histoire, elle est pleine d'enseignements. Ces sociétés d'interdits n'ont jamais été synonymes de progrès et de richesses, et je ne pense pas que cela soit l'objectif du Gouvernement, sauf à nous le dire très clairement. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Carrère.
M. Jean-Louis Carrère. Madame la ministre, vous avez indiqué dans votre conclusion que vous étiez très attachée à la préservation des espèces et des espaces. Le groupe auquel j'ai l'honneur d'appartenir et moi-même, nous y sommes, nous aussi, très attachés.
J'ai beaucoup apprécié votre intervention très fouillée. Si j'avais quelque compétence - mais comme je n'en ai pas, je ne me livrerai pas à ce jeu - répondant à un article d'un quotidien récent, je conseillerais au Premier ministre de continuer à vous confier ce ministère. Vous devez absolument y rester tant sont importantes et impressionnantes les compétences que vous y avez acquises. (Mme le ministre sourit.)
Je me bornerai à vous dire que, si vous le souhaitez, je vous donnerai des éléments encore plus pertinents, jusqu'à la race des chevaux qui permettent la chasse au canard et à la sauvagine dans les barthes de l'Adour. Je vous indiquerai aussi la marque des cercueils et un certain nombre de détails qui pourront encore améliorer l'aspect performant et documenté d'une telle intervention, dont j'ai apprécié la conclusion.
Oui, madame la ministre, les membres de mon groupe et moi-même souhaitons de tout coeur qu'un grand débat sur la chasse et une loi globale, après une longue concertation avec toutes les associations concernées, puissent mettre un terme à toutes les tracasseries dont nous sommes victimes depuis de nombreuses années.
M. Roland Courteau. Très bien !
M. Roland du Luart. Je suis tout à fait d'accord !
M. Jean-Louis Carrère. Votre arrivée au Gouvernement n'est certes pas le déclencheur exclusif de toutes ces tracasseries. Il y en avait avant ; il y en a depuis. Se sont-elles accrues ? Je vous laisse juge.
Ce que je constate, c'est que les éléments majeurs qui nous conduisent aujourd'hui à examiner cette proposition de loi sont intervenus, si ma mémoire est bonne, le 7 avril pour l'un, et le 29 avril pour l'autre. Un certain nombre de problèmes que nous connaissons en matière d'arrêts, de tribunaux administratifs, de dates d'ouverture, de dates de fermeture sont plus anciens. Je suis étonné que le Gouvernement n'ait pas mis à profit cette période pour faire de la concertation et travailler afin que ce texte de loi puisse régler les problèmes avant l'ouverture de la saison de chasse 1999-2000.
M. Ladislas Poniatowski. Bien sûr !
M. Jean-Louis Carrère. Je crains que l'on n'ait été préoccupé par d'autres enjeux, que je respecte et qui m'ont occupé moi aussi.
M. Ladislas Poniatowski. C'est bien vu !
M. Jean-Louis Carrère. Mais, dans le même temps, sachez qu'ici, au Sénat, de nombreux groupes, mais je ne m'exprimerai qu'au nom du mien, sont disponibles pour cette concertation dans le sens que vous avez indiqué, madame la ministre : la pratique de cultures et de traditions dans le respect et la protection des espèces. Nous y sommes prêts quand vous le souhaiterez et nous y participerons. Si telle n'est pas la méthode utilisée, nous débatrons comme le veulent les règles, à notre place, et nous amenderons, si besoin est, le texte qui nous sera proposé, mais je ne préjuge pas : peut-être le voterons-nous en l'état.
S'agissant de la présente proposition de loi que, à titre personnel, je n'ai pas cosignée, madame la ministre, je la soutiens et pour des raisons simples. D'abord, parce qu'elle n'a pas un caractère, comme vous le disiez, « bricolé » et n'a pas vocation à perdurer. Elle vise à répondre à un objectif tout simple : essayer de corriger une situation de non-droit ou, plus exactement, une situation difficile au moment des différentes ouvertures, je veux parler de la chasse de nuit et de la chasse au gibier d'eau. Certes, on peut trouver tous les arguments et dire qu'en telle année on ne la pratiquait pas, qu'en telle autre année on la pratiquait, que ce n'est pas une chasse traditionnelle ici, que dans beaucoup de pays d'Europe on le la pratique pas.
Pour ma part, ce qui m'importe, c'est de rester dans les clous par rapport à ce que vous nous proposiez et que j'approuve, à savoir les plans de gestion des espèces, la protection des espèces, leur pérennisation. En l'occurrence, il me semble que c'est tout à fait le cas, madame la ministre, puisqu'il y aura, par installation, un carnet de comptage et de prélèvement, tout cela pourra être soumis à une réelle gestion de l'espèce, en indiquant même, à la limite, des quotas de prélèvement. En effet, les chasseurs ont évolué. Est-ce grâce à votre influence ou à l'évolution des choses ? En tout cas, ils ont bien compris qu'ils ne pourraient continuer à pratiquer ce qu'ils considèrent, pour les uns, comme un élément de notre patrimoine culturel et, pour les autres, comme un sport, un plaisir ou une passion, si les espèces disparaissent. De ce point de vue, il n'existe donc aucune divergence entre nous. N'essayons pas d'en créer là où il n'y en a pas !
En ce qui concerne les chasses de nuit, il faut, à mon avis, pendant un certain temps, sous réserve qu'une réflexion soit menée avec les pratiquants de ces chasses, voir comment celles-ci peuvent s'organiser sereinement. Dans l'immédiat, il me paraît convenable de voter cette proposition de loi.
S'agissant des ACCA, je n'interprète pas le texte qui est soumis aujourd'hui au Sénat tout à fait comme vous, madame la ministre. Je ne crois pas, en effet, qu'il prolonge la discrimination entre les grands et les petits propriétaires. Je pense justement que cette proposition de loi permet, quelle que soit la dimension de la propriété, de faire respecter sa volonté de non-chasse.
M. Roland du Luart. Exactement !
M. Jean-Louis Carrère. Je ne comprends donc pas votre argument ; mais peut-être n'ai-je pas été assez attentif à votre propos.
Par ailleurs, la mesure proposée est transitoire. Moi qui participe depuis assez longtemps aux activités d'une ACCA, que j'ai présidée et dont je suis vice-président maintenant, je sais que ces ACCA nous aident à régler des problèmes qui vont se poser dès l'ouverture, et non pas au moment où nous aurons voté un texte, dans un délai assez hypothétique. Cet article de la proposition de loi me paraît donc bon.
Permettez-moi ce qui sera peut-être pour vous, madame la ministre, et pour mes collègues une digression : je ne peux en effet quitter cette tribune sans que le chasseur landais que je suis, très attaché à son terroir, à son patrimoine, à ses traditions, à ses amis, mais aussi à ses électeurs (Sourires), aux amis de ses parents, qui étaient dans la Résistance, comme beaucoup de républicains dans ce pays, vous ait indiqué les dommages causés non par le classement du bruant ortolan en espèce protégée, mais par l'absence de suite de ce classement.
Tout d'abord, pour que le débat soit clair entre nous, madame la ministre, si tant est qu'il y ait débat entre nous, je voudrais dire que je ne suis absolument pas convaincu de la légalité intangible de la directive n° 79/409/CEE. Si mes souvenirs et mes renseignements sont exacts, lorsque cette directive a été prise, l'Europe n'avait pas de compétence en matière d'environnement.
M. Roland Courteau. C'est vrai !
M. Jean-Louis Carrère. Cela mériterait peut-être d'être affiné. Dans le même temps, je ne suis pas sûr, pour être tout à fait honnête, que, stratégiquement, il faille prendre le risque, en faisant annuler cette directive, de la voir remplacer par une autre qui pourrait être encore plus dangereuse. Tout cela mérite d'être étudié.
J'ai lu, comme beaucoup d'entre nous, cette directive. Je ne vous en infligerai donc pas la lecture, bien que, pour votre part, vous nous ayez infligé nombre de lectures (Sourires) que nous avions déjà faites, madame le ministre,...
M. Roland du Luart. Oui !
M. Jean-Louis Carrère. ... et peut-être même avant vous !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. J'en ai encore pour la prochaine fois !
M. Jean-Louis Carrère. Mais je l'accepte, et j'apprécie même : j'aime beaucoup l'humour, même s'il y a des heures pour cela ! (Sourires.)
Madame la ministre, je souhaiterais connaître l'interprétation du Gouvernement sur la rédaction de l'article 9 de cette fameuse directive.
J'en donne une lecture brève :
« Les Etats membres peuvent déroger aux articles 5, 6, 7 et 8 s'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante pour les motifs ci-après :...
« C. - Pour permettre dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective la capture, la détention ou tout autre exploitation judicieuse de certains oiseaux en petite quantité. »
Quelle est l'interprétation du Gouvernement ? Est-ce le Gouvernement qui déroge ou est-ce le Gouvernement qui demande dérogation ? En effet, le texte précise bien que « les Etats membres peuvent déroger ». Si vous me dites que c'est le Gouvernement qui déroge, madame la ministre, au nom des chasseurs d'ortolans landais et au nom des Landais, je vous demande solennellement de déroger.
Si vous me dites que le Gouvernement n'a qualité que pour demander dérogation, toujours au nom des mêmes - je n'ai pas varié ! - je vous demande de demander dérogation.
Et, pour ne pas allonger le débat, je vous dis avec beaucoup de solennité, mais beaucoup de sincérité, madame la ministre, que, si rien n'est fait, en respectant l'espèce, bien sûr - si l'espèce est en danger, les chasseurs d'ortolans landais accepteront d'eux-mêmes de ne plus pratiquer cette chasse tant que le danger subsistera - un coup mortel sera porté au coeur des Landes. (Applaudissements.)
M. Roland du Luart. Très bien !
M. Jean Bizet. Bravo !
M. le président. La parole est à M. Lefebvre.
M. Pierre Lefebvre. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, depuis plusieurs mois, la pratique de la chasse fait l'objet d'attaques répétées qui contribuent à polluer le débat national, que nous appelons de nos voeux, sur l'avenir et les missions de la chasse dans notre pays.
Force est de constater, madame la ministre, qu'aujourd'hui ce débat se situe dans une impasse du point de vue tant juridique que politique.
Concernant l'aspect politique, depuis la vaste manifestation nationale tenue à Paris le 14 février 1998, la colère des chasseurs n'a cessé de grandir dans le pays. Elle s'est exprimée, parfois de façon vive et exacerbée, et nous réprouvons fermement les excès en la matière ; mais comment ne pas comprendre le désarroi d'une population qui voit progressivement une partie de son héritage culturel menacée par des décisions semblant tout à la fois injustifiées et arbitraires ?
Mon ami Gérard Le Cam, dans le département des Côtes-d'Armor, et moi-même, dans le département du Nord, avons pu mesurer, dans la période récente, l'incompréhension d'une catégorie de nos concitoyens, pour l'essentiel ouvriers et agriculteurs, que certains souhaitent, à grand renfort médiatique, culpabiliser et diaboliser.
Le 13 juin dernier, cette colère s'est à nouveau exprimée de façon retentissante et inattendue à ce niveau, par la voie des urnes.
Madame la ministre, au nom de mes collègues du groupe communiste républicain et citoyen, je vous demande d'entendre enfin ce message fort afin que des débordements, dont certains de vos amis ont été malheureusement la cible et les victimes, ne se reproduisent plus.
Aussi est-il temps de renouer les fils du dialogue et de rompre avec une politique de la « chaise vide » qui consiste à laisser aux tribunaux le soin de se substituer à ce qui doit relever du choix politique.
Parmi les trop nombreux dossiers en souffrance, trois ont plus particulièrement soulevé l'inquiétude des chasseurs et des élus représentant le monde rural.
Le premier dossier porte sur la réactivation du contentieux juridique relatif à l'application de la directive 79/409/CEE sur la conservation des oiseaux sauvages. Un an après l'adoption par l'Assemblée nationale, dans les conditions que l'on sait, de la loi sur les dates d'ouverture anticipée et de clôture de la chasse aux oiseaux migrateurs, la France risque d'être bientôt condamnée par la Cour de justice européenne.
Pourquoi, madame la ministre, ne pas avoir engagé, sur le plan communautaire, une négociation sur la base d'une étude sérieuse et fournie en vue de réviser ladite directive dont la légalité est juridiquement contestable ?
Ainsi, la loi française est jugée illégitime car non conforme à une interprétation restrictive de cette directive, qui, elle-même, ne dispose pas de bases légales, l'environnement - notre ami M. Carrère vient de le dire - ne faisant pas partie, en 1979, du domaine de compétences de la Communauté européenne, selon le traité de Rome.
M. Jean-Louis Carrère. C'est sûr !
M. Pierre Lefebvre. Cette situation absurde n'a que trop duré !
Cependant, faut-il reprocher au Parlement d'avoir agi ou bien plutôt reprocher au Gouvernement, à celui-ci comme à ceux qui l'ont précédé, d'être resté inactif ?
Le deuxième dossier a trait à la chasse de nuit. Elle fait partie, quoi que l'on dise, de nos pratiques traditionnelles, qui remontent à plusieurs siècles.
Vous vous en souvenez sans doute, madame le rapporteur, j'avais déposé, avec les membres de mon groupe, une proposition de loi qui réglait ce problème de la chasse de nuit en lui apportant une base légale adéquate.
M. Jean-Louis Carrère. C'est vrai !
M. Pierre Lefebvre. Nous proposions, à l'instar de l'Union nationale de défense des chasses traditionnelles, de compléter l'article L. 224-4 du code rural de la façon suivante : « pour certaines espèces de gibier d'eau, la chasse de nuit et de jour à la hutte, tonne, gabion, butteau ou tout autre moyen spécifique à chaque département et déjà en usage, pourra être autorisée et réglementée pendant des périodes de temps limité et en des lieux limitativement désignés ».
Si cet amendement avait été adopté à l'époque, que de désagréments nous aurions pu alors éviter ! (M. Jean-Louis Carrère applaudit.)
Au lieu d'anticiper sur des contentieux en cours, nous voici dans la situation ingrate de combler en urgence le vide juridique laissé par l'arrêt du 7 avril 1999 du Conseil d'Etat, annulant une instruction de l'Office national de la chasse. Je rappelle en effet que les premiers recours contre cette instruction ont été présentées dès janvier 1997 !
L'article 1er de la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui a donc le mérite de mettre au clair notre législation qui interdisait la chasse de nuit en vertu des articles L. 224-4 et L. 228-5 du code rural et, dans le même temps, organisait une tolérance de la part des préfets, prévue par dérogation posée à l'article 9 de la loi du 3 mai 1844, comme vous l'avez rappelé tout à l'heure, madame la ministre.
Désormais, avec l'adoption de cette proposition de loi, l'exercice de la chasse de nuit sera légale sous réserve d'une déclaration des installations auprès de la mairie et de la tenue d'un carnet de prélèvement. Les chasseurs qui pratiquent cette activité de longue date, et dont je connais la rigueur, seront tout à fait disposés, j'en suis sûr, à se soumettre à ces contraintes dans la mesure où elles leur garantissent la pérennité de nos coutumes et de nos usages régionaux qui stucturent nombre de cultures locales et façonnent le mode de vie de milliers de personnes.
Une telle disposition - Mme le rapporteur l'a d'ailleurs rappelé avec raison - n'est, en outre, pas contraire à la réglementation communautaire dès lors que l'équilibre cynégétique et la conservation des espèces est assurée.
Enfin, la troisième source de mécontentement des chasseurs, plus sérieuse à mon sens, est la possible remise en cause de la loi du 10 juillet 1964, dite « loi Verdeille ».
Je le dis sans esprit polémique : il est clair, à mes yeux, que les pourfendeurs d'une loi qui honore notre pays, visent moins la reconnaissance, certes légitime, d'un droit de non-chasse mais bien plutôt la remise en cause pure et simple du droit de chasse issu de la Révolution française. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen et de l'Union centriste, ainsi que sur les travées socialistes.)
Cette loi a pourtant un double mérite, reconnu de tous, y compris de vous-même, madame la ministre, comme vous l'avez indiqué tout à l'heure.
Tout d'abord, elle garantit un exercice populaire et démocratique de la chasse en facilitant l'accès des terrains aux chasseurs non propriétaires ; ainsi, la loi Verdeille a créé une dissociation entre le droit de propriété réservé à quelques-uns et le droit de chasse reconnu à tout un chacun. Ensuite, cette loi permet une gestion cohérente et harmonieuse de la faune sauvage, grâce au regroupement des parcelles dispersées entre les mains des différents propriétaires. La constitution des territoires en ACCA a permis une politique de la chasse rigoureuse qui profite aux propriétaires eux-mêmes, car ils sont mieux protégés contre les espèces nuisibles.
Or, on oublie trop souvent que seuls les chasseurs prennent en charge le financement des opérations d'entretien et de gestion des espèces et des habitats naturels, alors que les propriétaires non chasseurs participent gratuitement aux associations communales.
La Cour européenne des droits de l'homme, dans son arrêt rendu le 29 avril dernier, a considéré que notre réglementation contrevenait au droit de propriété, à la liberté d'association et créait, de surcroît, une discrimination entre propriétaires, les propriétaires de terrains compris entre 20 hectares et 60 hectares étant autorisés à s'exclure des ACCA.
Vous citez, madame la ministre, la loi du 30 avril 1790 selon laquelle « il est défendu à toute personne de chasser en quelque temps et quelque manière que ce soit sur le terrain d'autrui sans son consentement ».
Faut-il préciser que cette interdiction est recevable dans la limite où l'intérêt général exige d'y déroger ? Or c'est précisément le cas ! La gestion de la faune sauvage sur un territoire intégré, au-delà des intérêts particuliers, relève bel et bien de l'intérêt général.
En l'occurrence, il nous semble bien que le droit de chasser peut, dans ces conditions, être considéré comme supérieur au droit de propriété.
S'agissant de la distinction faite selon la taille des propriétés, je serais favorable, quant à moi, à un relèvement du seuil de 20 hectares, voire à sa suppression afin d'assurer l'égalité de traitement des propriétaires vis-à-vis des ACCA.
L'article 2 prévoit, pour l'heure - et de façon transitoire - une exception supplémentaire à la constitution de terres en ACCA et reconnaît, de facto, un droit de non-chasse tout en préservant la pleine application de la loi Verdeille. C'est en ce sens que nous nous sommes ralliés à cette proposition.
Il démontre, de la part des organisations de chasseurs qui soutiennent notre initiative au sein du groupe « Chasse et pêche » du Sénat, un geste d'ouverture en direction des défenseurs de l'environnement.
Ce texte répond, je l'ai dit, à une situation d'urgence, de façon transitoire.
M. Roland du Luart. Très bien !
M. Pierre Lefebvre. Il vous offre, madame la ministre, la possibilité d'engager une concertation avec toutes les parties prenantes afin de trouver, d'ici à deux ans, une solution raisonnable et satisfaisante pour tous.
Cette proposition de loi doit vous aider, madame la ministre, à recréer les conditions du dialogue et de l'apaisement. Il n'est plus temps, en effet, d'attiser les rancoeurs et les tensions entre chasseurs et anti-chasseurs, ce qui ne profite d'ailleurs qu'aux extrémistes des deux camps.
Cette opposition est d'autant plus stérile et dépassée qu'elle n'est pas justifiée ; car qui mieux que les chasseurs contribue, à l'heure actuelle, à préserver les habitats naturels, à assurer le renouvellement des espèces et à protéger les agriculteurs des espèces nuisibles ?
M. Gérard Le Cam. Ce sont les vrais écologistes !
M. Pierre Lefebvre. En vérité, la chasse possède, si elle est pratiquée selon les règles, une vertu hautement écologique.
M. Ladislas Poniatowski. Tout à fait !
M. Pierre Lefebvre. Le danger est ailleurs ! Je souscris pleinement à l'avis de la commission agricole du Parlement européen sur la directive 79/409 : « La chasse ne constitue pas l'unique menace, ni même la menace majeure, pour les espèces en danger de disparition. De fait, elle permet, à certains égards, qu'un secteur au moins de la population locale soit activement intéressé à la conservation. Le déclin d'une espèce s'explique peut-être davantage par des facteurs tels que la disparition d'un habitat approprié, la pollution, les maladies, l'insuffisance des ressources alimentaires ou d'autres facteurs environnementaux. »
Pour l'heure, malgré les lacunes et les imperfections qui ont été soulignées, je souscris aux objectifs de ce texte, dont j'ai accepté d'être le cosignataire, car il a le mérite de combler un vide juridique dans l'immédiat et de tracer le chemin de la pacification dans le respect de nos traditions, de nos us et coutumes mais aussi de la nature.
Le groupe communiste républicain et citoyen votera donc ce texte. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Branger.
M. Jean-Guy Branger. Madame la ministre, permettez-moi tout d'abord de vous dire très sérieusement que je n'ai pas eu à faire appel à ma patience pour vous écouter tant j'ai apprécié votre intervention. Elle était très fouillée et vous nous l'avez présentée avec une réelle pédagogie. J'y ai appris des choses, et je ne dois pas être le seul.
Quant à l'excellente intervention de notre collègue M. Jean-Louis Carrère, elle suffirait à elle seule à exprimer ce que nous ressentons dans ce débat.
Pour ce qui me concerne, des raisons indépendantes de ma volonté ne m'ont pas permis de faire figurer mon nom parmi les signataires de la proposition de loi qui fait l'objet du débat qui nous réunit ce soir, mais j'y adhère sans réserve. En effet, les deux décisions de justice rendues récemment ont jeté un émoi très grand dans le monde de la chasse et il était urgent qu'un texte législatif, fût-il de transition, ainsi que cela a été dit, soit voté afin que la prochaine saison de chasse se déroule dans un climat plus serein.
On assiste actuellement à un très fort mouvement de protestation, de mécontentement, qui est encore larvé mais qui, semaine après semaine, ne manquera pas de s'amplifier et qui pourra se traduire à terme par des affrontements regrettables. Je le dis avec beaucoup de calme, mais je crois que nous sommes là pour échanger, pour débattre, et je suis habitué à ne pas m'occuper de l'heure...
En réalité, on vient, aux yeux du monde de la chasse, de toucher brutalement à ce qu'il est souvent convenu d'appeler une « tradition » - le terme a été très utilisé ce soir - mais qui est avant tout, il ne faut jamais l'oublier, un acquis de la Révolution française, un acquis populaire. Ainsi, dans de nombreux départements - quarante-deux sont cités dans la proposition de loi - et particulièrement dans celui que j'ai l'honneur de représenter, cette tradition s'est développée au point de faire partie réellement de notre culture.
Notre société a, certes, évolué. Des sensibilités différentes, dans un monde plus urbain, ont vu le jour, et c'est normal. Mais ces nouveaux comportements - et cet aspect est important - ne sauraient en aucun cas se substituer sans conséquence grave à ce que j'appelle un héritage culturel.
Voilà pourquoi l'élaboration et le vote d'une grande loi d'orientation pour la chasse dans notre pays sont devenus prioritaires. (M. Carrère applaudit.)
Notre rôle, notre devoir, consiste non pas à engendrer ou à susciter des oppositions entre les hommes, mais, au contraire, à trouver, dans le cadre d'une discussion ouverte et honnête, un consensus qui est devenu aujourd'hui urgent autant qu'indispensable.
La chasse au gibier d'eau est, aujourd'hui, pratiquée deux heures avant le lever du soleil et deux heures après son coucher. Laissons les choses en l'état pour l'heure ! Et faisons de même pour la chasse de nuit, qu'elle se déroule à la tonne, à la hutte, au hutteau ou au gabion, là où elle s'exerce actuellement.
Madame la ministre, les prélèvements dus à ces pratiques sont aujourd'hui, en réalité, faibles. Il est d'ailleurs proposé d'instituer un carnet des prélèvements, ce qui permettra à chacun de nous de mesurer l'exactitude de cette affirmation, et je crois que c'est également important.
Vous avez évoqué par ailleurs le département que je représente, où nous nous sommes d'ailleurs rencontrés récemment. Sachez que, en Charente-Maritime, nous avons effectivement une ligue de protection des oiseaux, nous avons créé des réserves pour les oiseaux dans nos marais, nous avons construit un observatoire pour les enfants et pour les adultes, afin qu'il y ait matière à formation, à éducation. Je crois que ces initiatives sont bonnes, et j'interviens ici non pas en tant que chasseur - ma passion n'est pas si forte que cela - mais parce que, face aux conflits larvés existants, il nous appartient de rechercher ensemble le moyen d'éviter que des problèmes plus graves ne se posent dans nos départements.
S'agissant des ACCA, visées par l'arrêt rendu le 29 avril dernier par la Cour européenne des droits de l'homme, si la loi Verdeille est critiquable, elle doit être aménagée. Il faut éviter, comme l'a précisé Mme Heinis dans son très bon rapport, de provoquer l'éclatement des associations. En Charente-Maritime, 80 % du territoire sont ainsi couverts par les ACCA, qui jouent un rôle très positif en matière de conservation de la faune et de gestion de l'espace.
Dans ces conditions, nous devons rechercher, dans un dialogue constructif, les équilibres indispensables à l'élaboration de la loi d'orientation dont vous avez parlé, madame la ministre. Je souhaite qu'elle vienne rapidement en discussion au Sénat et à l'Assemblée nationale !
Pour l'heure, les raisons que je viens de donner me conduisent à voter le texte qui est aujourd'hui soumis au Sénat. (Applaudissements.)
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. On pourrait, mesdames, messieurs les sénateurs, trouver votre unanimité émouvante. Quant à moi, je la trouve étonnante : elle permet de rompre avec cent cinquante ans de sagesse, de réécrire l'histoire au mépris des faits et de l'histoire elle-même.
Je considère, pour ma part - et je m'en suis tenue aux faits, dans leur nudité, dans leur crudité - que, si acquis de la Révolution française il y a en matière de chasse, il faut les chercher du côté du respect du droit de propriété et de l'interdiction de la chasse de nuit.
Etonnante, cette unanimité qui habille de l'aura de la tradition des us et coutumes qui, loin d'être pérennes, sont parfois plus récents que la Fête de la musique. Au demeurant, personne ici ne s'interroge sur la question de savoir si la tradition mérite d'être constamment protégée. Je crois ainsi me souvenir que nous avions longuement débattu de ce point lors de l'examen d'une autre proposition de loi : nous nous étions interrogés alors sur l'intérêt qu'il y avait à clouer des chouettes sur les portes des granges ou, comme c'était la tradition dans certains endroits, de marier des jeunes filles à peine nubiles ou de faire travailler des enfants. Mais nous n'allons pas reprendre cette discussion !
Etonnante, également cette unanimité qui me permet, finalement, de constater, puisque vous reconnaissez tous pratiquement qu'il ne s'agit pas de régler de façon durable et cohérente les problèmes de la chasse, que vous cherchez avant tout à répondre dans l'urgence et l'émotion à l'inquiétude suscitée par les résultats des dernières élections européennes.
M. Pierre Lefebvre. Mais non !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Je le constate, et vous le reconnaissez vous-même, il y aurait des problèmes dans le monde rural. J'en conviens, mais je ne suis pas certaine que le fait de traiter au coup par coup, point par point, un certain nombre de ces problèmes permette de sortir durablement d'une situation aussi dégradée que celle que vous avez décrite.
En revanche, je constate qu'il reste difficile d'échapper aux caricatures, comme vous l'avez d'ailleurs souligné. Je crois avoir été d'une totale correction : je m'en suis tenue aux faits et j'ai cherché à remonter à des événements antérieurs pour illustrer les situations qui nous ont menés où nous en sommes.
Or, les références à un sectarisme peint en vert dans la bouche de M. du Luart, les références aux tracasseries subies par les chasseurs, aux oppositions, aux sectarismes, etc. n'ont pas été rares.
Je vous mets au défi, madame, messieurs les sénateurs, de trouver une intervention de ma part entre le vote de la loi de 1998 sur les dates d'ouverture et de fermeture de la chasse aux migrateurs et l'article que j'ai donné au journal Sud-Ouest, il y a à peu près un mois, pour essayer de corriger de façon factuelle un certain nombre de désinformations colportées dans les milieux de la chasse. A aucun moment, je ne me suis exprimée sur cette question, considérant que le débat avait été tranché par les parlementaires votant une loi, et je tiens à votre disposition un florilège de rumeurs, de ragots, de caricatures qui ne sont, à mon avis, colportés que dans l'intérêt de ceux qui les colportent et pas dans le mien, non plus que dans celui de la chasse française.
Les traces de ces rumeurs et de ces ragots ont été perceptibles dans certaines interventions puisque, apparemment, certains ont pris pour argent comptant un certain nombre de formules provocatrices qui n'ont jamais été prononcées par un membre de mon ministère ou par moi-même.
Cela me permet d'ailleurs de dire à M. Bizet, qui pense connaître mes prises de position depuis des années sur cette question, qu'il est bien audacieux, qu'il extrapole, qu'il interprète. En effet, je suis loin, depuis mon accession aux responsabilités du ministère de l'aménagement du territoire et de l'aménagement, d'avoir tenu des propos anti-chasse.
Je me suis fixé comme objectif, depuis le mois de juin 1997, la restauration d'un dialogue de qualité entre chasseurs et non-chasseurs, et je constate, une fois de plus, que la question qui vous préoccupe en priorité est non pas le règlement durable des problèmes de la chasse mais la mise en examen de la ministre chargée de cette poltique. Je ne me prêterai pas à ce jeu. Je crois que le moment est venu de revenir aux faits, et aux faits uniquement.
Puisque certains d'entre vous, notamment M. Lefebvre, ont évoqué les débordements dont mes amis auraient fait les frais, je dirai que, s'il ne s'agissait que de chamailleries de campagne électorale, que d'insultes sexistes bombées sur les routes - j'en ai vu encore un exemplaire cet après-midi, qui a été photographié sur une route de la Somme et qui ne fait pas tellement honneur à celui qui l'a commise - ce ne serait pas grave. Mais il se trouve que des gardes de l'ONC ont été et sont encore victimes de ces pratiques.
Je ne pense pas que vous cautionniez le bombage des voitures des gardes de l'ONC dans la Somme avec le slogan « Chasse, pêche, nature et tradition ». C'est pourtant cela la réalité dans le monde de la chasse aujourd'hui ! Les violences sont assez singulièrement unilatérales - il faut bien le reconnaître - et je ne pense pas que cela soit correct.
Je ne souhaite pas faire la politique de la chaise vide. Je souhaite redire ici que la concertation, la pacification du monde de la chasse et la résolution des conflits entre chasseurs et protecteurs de l'environnement supposent des compromis de part et d'autre et que la menace, le ragot, l'intimidation n'ont pas leur place dans un débat démocratique.
S'agissant des plans de gestion, monsieur Carrère, vous le savez fort bien, car, en dépit de l'urgence, vous avez tout de même dû lire la loi du 3 juillet 1998, ils se limitent, tels que définis par cette loi, à vérifier l'échelonnement des dates de fermeture pour les espèces en mauvais état de conservation.
Si des plans de gestion n'ont pas été élaborés, c'est parce que la tâche est extraordinairement lourde. Un travail important a été réalisé par mon ministère au cours de l'été dernier pour voir comment on pourrait élaborer des plans de gestion pour ces espèces en mauvais état de conservation. C'est un travail tout à fait considérable, je le répète, car il faut, d'abord, prendre en compte l'état de conservation de l'espèce et, ensuite, l'application des décisions à prendre en fonction des dates de passage et des milieux dans lesquels ces espèces se reposent ou séjournent.
M. Roland du Luart. Associez les parlementaires à la gestion, ils vous aideront à trouver des solutions !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Les chasseurs et les protecteurs sont convenus de faire confiance à une équipe pluraliste de scientifiques qui doit remettre un rapport permettant d'éclairer nos décisions en la matière.
Mais, encore une fois, nous sommes très loin de pouvoir élaborer des plans de gestion, espèce par espèce, comme nous le demande la Commission européenne.
D'ailleurs, l'une des difficultés que j'identifie, pour ma part, tient à l'incapacité des chasseurs, et même des meilleurs d'entre eux, à identifier de façon certaine les espèces en mauvais état de conservation et à tirer sans déranger les autres, celles qui ne seraient pas chassables, au moment où on légaliserait une chasse qui ne serait plus une chasse à l'aube ou au crépuscule, mais une chasse de nuit.
Je ne suis pas très compétente en la matière, moins en tout cas que les moines dont la vie est rythmée par ces alternances du temps. Je pense toutefois qu'il y a des problèmes, et je le redis encore une fois : la reconnaissance d'une chasse à l'aube ou au crépuscule, pourquoi pas ! La nuit, pas question !
Quant à l'ortolan, c'est bien parce que l'espèce est en mauvais état de conservation qu'il n'a pas été possible de demander une dérogation. En effet, cette demande doit établir que les prélèvements n'attentent pas au maintien de l'espèce.
Je rappelle que l'ortolan est en déclin dans la majorité des pays européens, qu'il est protégé dans l'ensemble de ces derniers et qu'une dérogation ne pourra être demandée que lorsqu'aura été démontré son bon état de conservation, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.
Cela ne peut d'ailleurs pas être imputé aux seuls chasseurs. On a redit assez clairement qu'une partie des difficultés étaient aussi liées à la dégradation des milieux et des conditions de vie d'un certain nombre de ces espèces.
Je n'ai pas l'intention d'occuper trop de votre temps, madame, messieurs, puisque j'ai cru comprendre que, si certains avaient apprécié l'érudition de mon discours, d'autres considéraient que cette érudition et cet humour devaient être réservés à des heures diurnes. J'arrête donc là mon intervention, monsieur le président.
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.

Article 1er



M. le président.
« Art. 1er. - I. - Après le premier alinéa de l'article L. 224-4 du code rural, il est inséré deux alinéas ainsi rédigés :
« Toutefois, la chasse du gibier d'eau peut être pratiquée deux heures avant le lever du soleil et deux heures après son coucher, heure légale. Elle s'exerce également de nuit à partir de postes fixes tels que huttes, tonnes, gabions, hutteaux, dans les départements où elle est traditionnelle et qui sont : l'Aisne, l'Ardèche, les Ardennes, l'Ariège, l'Aube, l'Aude, les Bouches-du-Rhône, le Calvados, la Charente-Maritime, les Côtes-d'Armor, la Drôme, l'Eure, l'Eure-et-Loir, le Finistère, la Haute-Garonne, la Gironde, l'Hérault, l'Ille-et-Vilaine, l'Indre-et-Loire, les Landes, la Loire-Atlantique, le Lot-et-Garonne, le Maine-et-Loire, la Manche, la Marne, la Meuse, le Nord, l'Oise, le Pas-de-Calais, les Pyrénées-Atlantiques, les Hautes-Pyrénées, les Pyrénées-Orientales, le Rhône, la Haute-Saône, la Saône-et-Loire, la Seine-Maritime, la Seine-et-Marne, la Somme, le Vaucluse, la Vendée, l'Yonne.
« A compter du 1er juillet 2000, tout propriétaire d'une installation visée à l'alinéa précédent doit en faire la déclaration en mairie contre délivrance d'un récépissé. A compter de la même date, un carnet de prélèvement annuel est obligatoire pour chaque installation.
« II. - Le 2° de l'article L. 228-5 du code rural est ainsi rédigé :
« 2° Ceux qui auront chassé, pendant la nuit ou à la passée, sauf dans les lieux et selon les modalités prévus aux deuxième et troisième alinéas de l'article L. 224-4. »
Sur l'article, la parole est à M. Pintat.
M. Xavier Pintat. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, l'article 1er de la proposition de loi que nous examinons ce soir porte sur une des pratiques cynégétiques les plus ancrées dans les traditions de nos régions.
Nous avons pu constater, le 13 juin dernier, combien la chasse faisait partie intégrante de notre patrimoine culturel !
Dernièrement, le Conseil d'Etat a privé de base légale la chasse du gibier d'eau, alors qu'il s'agissait d'une pratique parfaitement connue des pouvoirs publics et du législateur, autorisée et encadrée, mais, hélas ! sous une forme inadaptée.
Cela est démontré dans le rapport de notre collègue Anne Heinis, qui, une nouvelle fois, a étudié ce dossier avec beaucoup de compétence, ce qui lui vaut d'ailleurs la reconnaissance et l'estime de nombreux chasseurs.
L'article 1er vient combler le vide juridique concernant la chasse au gibier d'eau, qui est d'ailleurs loin d'être une exception française, car pratiquée dans plusieurs pays européens, comme il est indiqué dans le rapport.
Il est important de rappeler dans quel contexte cette proposition de loi intervient.
La ruralité française, qui fournit l'essentiel des chasseurs, représente environ 5 % de notre population totale. En revanche, c'est la coresponsabilité de la gestion de 80 % du territoire que ces populations se voient confier, elles qui assurent par ailleurs l'essentiel de l'alimentation des Français.
En clair, la ruralité est en charge officiellement de responsabilités énormes, mal définies, fluctuantes, dont elle doit s'acquitter dans un climat de suspicion, quand ce n'est pas d'hostilité.
Il faut que la ruralité ait le plein exercice de la responsabilité de ses pratiques ancestrales. La chasse joue un rôle majeur dans la gestion des espèces et des espaces.
A cet égard, nul ne conteste que les pratiques cynégétiques en cause sont les principaux facteurs de survie, et même d'agrandissement des zones humides, facteur déterminant de l'équilibre de nos écosystèmes.
Déclarer en mairie les installations fixes et tenir un carnet de prélèvements participera incontestablement de la volonté des chasseurs d'être reconnus et responsabilisés en matière de gestion des espèces.
C'est pourquoi, mes chers collègues, je suis convaincu, comme vous l'êtes, que donner un cadre législatif définitif aux chasses du gibier d'eau relève davantage de la défense de la dignité de notre ruralité que de la simple régularisation d'une pratique cynégétique.
D'ailleurs, le Conseil d'Etat a statué en sa qualité d'expert du droit, mais il n'a en aucune façon fait le procès de la chasse.
Modifier le code rural est, par conséquent, aujourd'hui, une initiative aussi opportune que responsable. Cela contribuera à apaiser la chasse française, la plus nombreuse et l'une des mieux organisées d'Europe.
Cette modification contribuera aussi à préparer la loi d'orientation sur la chasse, que nous attendons tous.
Il revient au Sénat, représentant des communes et donc des espaces français, d'adresser à la ruralité et, par la même occasion à l'Europe, un message enfin clair et lisible par tous, fondé non plus sur la suspicion envers nos compatriotes mais sur la considération qui leur est due. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à Mme le rapporteur.
Mme Anne Heinis, rapporteur. Permettez-moi, madame le ministre, de vous dire que j'admire tout particulièrement que, sur nos deux modestes articles de loi, vous ayez pu développer un discours aussi encyclopédique !
En revanche, je suis tout à fait navrée de voir que vous vous êtes posée en victime. Cela me désole, soyez-en sûre.
Afin de ne pas abuser de votre temps si précieux, je tiens simplement, avant de m'exprimer sur l'article 1e{r, à remercier les différents orateurs qui sont intervenus et dont je partage les préoccupations au fond.
Comme je l'ai rappelé, tout à l'heure, la décision du Conseil d'Etat du 27 avril dernier ne condamne pas intrinsèquement la chasse de nuit. Mais, en s'appuyant strictement sur l'interdiction générale posée à l'article L. 224-4 du code rural et rappelant, compte tenu du principe de hiérarchie des normes, qu'une circulaire administrative ne peut instaurer de restrictions à l'application d'un principe défini au niveau législatif, elle annule pour excès de pouvoir l'instruction de l'Office national de la chasse. C'est donc une question de forme et non de fond.
En revanche, rien n'interdit au législateur d'assortir un principe d'un certain nombre d'exceptions ou de dérogations.
L'article 1er de la proposition de loi vient compléter l'article L. 224-4 du code rural, en autorisant expressément, s'agissant du gibier d'eau, la chasse à la passée deux heures après le coucher du soleil et deux heures avant son lever, ainsi que la chasse de nuit à la hutte, au hutteau, à la tonne ou au gabion dans les quarante-deux départements où ce mode de chasse se pratique traditionnellement.
Il faut d'ailleurs préciser que la chasse à la passée est autorisée à la botte comme à partir d'installations fixes, alors que la chasse de nuit n'est autorisée qu'à partir de postes fixes.
La liste des départements cités dans l'article reprend très exactement le contenu de celle qui est annexée à la circulaire de l'Office national de la chasse publiée en 1996 ; compte tenu de l'urgence et de la nécessité d'apporter une réponse appropriée pour la prochaine saison de chasse, nous n'avons pas voulu la modifier.
Il n'est pas impossible que, dans le cadre d'une réflexion plus générale sur les différents modes et périodes de chasse, il faille examiner très attentivement cette liste et proposer si le besoin s'en faisait sentir, d'éventuelles modifications pour tenir compte de l'évolution des pratiques.
De plus, il convient, de modifier l'article L. 228-5 du code rural qui prévoit les sanctions pénales en cas de chasse de nuit, afin de tenir compte de la passée et de la chasse de nuit du gibier d'eau à partir de postes fixes.
Enfin, je voudrais souligner le très grand intérêt du deuxième alinéa du paragraphe I de cet article, car il va permettre de s'assurer du bon usage de ce mode de chasse.
En effet, cet alinéa instaure deux obligations.
Tout d'abord, il impose la déclaration en mairie par le propriétaire, contre délivrance d'un récépissé, de toutes les installations à partir desquelles la chasse de nuit est autorisée.
De plus, il prescrit la tenue d'un carnet de prélèvement où seront inscrits les tableaux réalisés pendant les actions de chasse pratiquées de nuit à partir de ces installations. Cela permettra de mesurer effectivement l'impact de ce mode de chasse sur le capital cynégétique recensé sur les territoires concernés.
Ces deux mesures prendront effet à partir du mois de juillet 2000. Elles s'inscrivent parfaitement dans la continuité des plans de gestion que la commission des affaires économiques a prévus dans la loi n° 98-549 du 3 juillet 1998 pour les espèces de gibier de passage ne bénéficiant pas d'un statut de conservation favorable et chassées entre le 31 janvier et le 28 février. On peut d'ailleurs déplorer que l'arrêté permettant de mettre en oeuvre ces plans de gestion ne soit toujours pas publié.
Telles sont les raisons pour lesquelles je vous invite, mes chers collègues, à adopter cet article 1er.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Défavorable.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'article.
M. Jean-Louis Carrère. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Carrère.
M. Jean-Louis Carrère. Madame la ministre, je voudrais redire, avec concision et plus de pédagogie peut-être, sur quoi se fonde la nécessité d'émettre un vote positif sur cet article.
Votre philosophie sur ce sujet, la quasi-totalité, voire la totalité d'entre nous, l'acceptons : il faut une loi sur la chasse et il convient d'oeuvrer au rapprochement des points de vue. Et, dès aujourd'hui, pour régler les problèmes qui se poseront dans les jours qui viennent, il est nécessaire de voter cet article.
En revanche, je n'accepte pas de vous entendre dire que ce texte a été élaboré dans l'urgence. Non ! Ce n'est pas vrai ! Une commission l'étudie depuis des semaines et des sénateurs de tous les groupes ont participé à son élaboration. Même si je peux comprendre que vous ayez employé ces mots par dépit, il n'est pas juste de dire que ce texte a été fait dans l'urgence, lui ôtant tout caractère de travail et de sérieux.
Par ailleurs, je tiens à faire part de l'adhésion très forte à ce texte de M. Philippe Madrelle, président du conseil général de la Gironde, et de M. Bernard Dussaut, qui joindront leurs suffrages aux nôtres. Ils considèrent, comme M. Xavier Pintat, que ces pratiques sont très importantes dans ce département, dans cette région.
M. Roland du Luart. Très bien !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Monsieur Carrère, je tiens beaucoup à renouer le contact, mais je peux vous dire que la méthode choisie n'est pas la bonne. OEuvrer et rapprocher les points de vue, cela suppose qu'on ne fasse pas de manière hâtive, inconsidérée, précipitée, des gestes qui rompent avec une tradition historique, qui vont au-delà des pratiques constantes dans ce pays et qui vont forcément braquer une partie des personnes dont vous espérez la participation pour un processus de concertation loyale. Je vous invite à réfléchir.
Trente minutes au lever du soleil, trente minutes au coucher du soleil, une heure même, cela pouvait être interprété comme n'étant ni tout à fait le jour, ni tout à fait la nuit et on pouvait en discuter. Mais deux heures, c'est de la provocation pure et simple, et vous savez fort bien que cela va rendre très difficile la reprise du dialogue avec certaines des catégories de citoyens dont vous souhaitez la mobilisation.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article 1er.

(L'article 1er est adopté.)

Article 2



M. le président.
« Art. 2. - I. - L'article L. 222-10 du code rural est complété par l'alinéa suivant :
« 5° Déclarés en mairie, pour la période allant du 1er juillet 1999 au 30 juin 2001, par leur propriétaire opposé à la chasse comme étant interdits de toute action de chasse, sans préjudice des conséquences liées à la responsabilité du propriétaire, notamment pour les dégâts qui pourraient être causés par le gibier provenant de son fonds. Dans ce cas, et sauf convention avec l'association communale ou intercommunale de chasse agréée, le propriétaire est tenu de procéder à la délimitation de son terain par des pancartes. »
« II. - Le début du dernier paragraphe de l'article L. 222-19 du code rural est ainsi rédigé :
« Sauf s'il a manifesté son opposition à la chasse dans les conditions fixées par le 5° de l'article L. 222-10, le propriétaire non chasseur... (Le reste sans changement.) »
La parole est à Mme le rapporteur.
Mme Anne Heinis, rapporteur. Comme je l'ai exposé lors de mon intervention, les conclusions de la Cour européenne des droits de l'homme fragilisent incontestablement le fonctionnement de toutes les ACCA, et ce dès la prochaine saison de chasse.
Il importe donc de prendre en compte les aspirations légitimes des non-chasseurs, tout en évitant une remise en cause généralisée du principe de l'apport de terrains, qui aboutirait inévitablement au morcellement des territoires de chasse, ce qui serait très préjudiciable à la bonne conservation du patrimoine cynégétique et à la protection de la faune en général.
En conséquence, l'article 2 de la proposition de loi crée un droit d'opposition pour les propriétaires opposés à la chasse en l'inscrivant dans l'article L. 222-10 du code rural.
Ce dispositif couvre une période allant du 1er juillet 1999 au 30 juin 2001, ce qui laisse deux ans pour élaborer un texte définitif.
Le droit d'opposition est reconnu à tout propriétaire opposé à la chasse et doit faire l'objet d'une déclaration en mairie sans qu'aucune exigence particulière soit requise quant à la superficie des terrains. L'intervention du maire me paraît constituer, je le souligne, un facteur d'équilibre important dans le déroulement de la procédure.
Les terrains qui font l'objet de ce droit d'opposition sont interdits de toute action de chasse, ce qui vise à empêcher les petits propriétaires chasseurs de récupérer leurs terrains pour leur propre usage cynégétique.
Cette atteinte au droit d'usage des petits propriétaires chasseurs se justifie au nom de l'intérêt général défendu par la loi, à savoir la constitution de territoires de chasse suffisamment vastes pour gérer correctement le capital cynégétique. Elle répond également à l'exigence d'un juste équilibre entre la défense de l'intérêt général et l'atteinte à un droit reconnu, défendue par la Cour européenne des droits de l'homme.
On peut rappeler que les mesures de gestion et de développement des espèces ne seront efficaces que sur des territoires d'une superficie suffisante, d'où la nécessité d'imposer le regroupement des petites parcelles. En contrepartie, ces petits propriétaires regroupés ont la jouissance d'un vaste territoire de chasse sur lequel la conservation du gibier est menée à bien. Enfin, on peut relever que les propriétaires de grands territoires appliquent également des mesures de conservation du gibier, notamment à travers le respect des plans de gestion. Ce qui diffère, ce sont les moyens, en fonction de la surface.
L'article 2 de la proposition de loi modifiée précise également que le propriétaire opposant à la chasse reste personnellement responsable des dégâts de gibier, ce qui pourra autoriser l'organisation de battues administratives, s'il s'avère que le gibier répertorié dans les territoires ayant fait l'objet d'une opposition commet des dégâts importants sur les fonds voisins. Cela posera d'ailleurs le problème de la preuve.
Par ailleurs, le texte prévoit que la signalisation du terrain soit effectuée par le propriétaire opposé à la chasse, à moins que, par convention, l'association communale ou intercommunale de chasse ne s'engage à le faire pour lui. Cette disposition doit faciliter l'usage de ce droit en amenant chasseurs et non-chasseurs à se mettre d'accord sur la signalisation de ces terrains, pour qu'elle soit la meilleure possible.
Enfin, s'agissant de la composition de l'association communale ou intercommunale de chasse agréée, il est précisé à l'article L. 222-19 du code rural que les propriétaires opposés à la chasse ne sont pas membres de droit de l'association, ce qui était le cas auparavant.
Cette précision était nécessaire afin de tenir compte des conclusions de l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme, qui a bien sûr jugé que la qualité de membre de droit reconnue au propriétaire non chasseur était contraire au principe de liberté d'association, s'agissant des propriétaires dont les convictions étaient opposées à la chasse.
Telle est, mes chers collègues, l'économie de l'article 2 de notre proposition de loi, que je vous demande bien entendu d'adopter.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Défavorable.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'article 2.
M. Jean-Louis Carrère. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Carrère.
M. Jean-Louis Carrère. J'indique simplement que le groupe socialiste votera l'article 2.
Sans avoir l'outrecuidance de changer de sujet, je dirai à Mme la ministre que, si je respecte sa réponse sur l'ortolan, je ne l'admets pas en tant que chasseur et en tant que Landais. La préservation de l'espèce peut à mon avis permettre des prélèvements modérés, mais nous en reparlerons.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article 2.

(L'article 2 est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les conclusions du rapport de la commission des affaires économiques et du Plan.
Je suis saisi de deux demandes de scrutin public émanant, l'une du groupe des Républicains et Indépendants, l'autre du groupe communiste républicain et citoyen.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.

(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.) M. le président.Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 103:

Nombre de votants 317
Nombre de suffrages exprimés 317
Majorité absolue des suffrages 159
Pour l'adoption 317

Le Sénat a adopté. (Applaudissements.)
Madame le ministre, mes chers collègues, permettez-moi de remercier, au nom du Sénat, le personnel qui a veillé jusqu'à une heure matinale, une heure avant le lever du soleil, c'est-à-dire dans la limite du consensuel, si j'ai bien compris ! (Sourires.)

14

DÉPÔT D'UNE PROPOSITION DE LOI

M. le président. J'ai reçu de M. Serge Lagauche, Mme Dinah Derycke et les membres du groupe socialiste et apparentés une proposition de loi relative à la protection des trésors nationaux et modifiant la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 relative aux produits soumis à certaines restrictions de circulation et à la complémentarité entre les services de police, de gendarmerie et de douane.
La proposition de loi sera imprimée sous le n° 444, distribuée et renvoyée à la commission des affaires culturelles, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

15

TRANSMISSION D'UNE PROPOSITION DE LOI

M. le président. J'ai reçu de M. le président de l'Assemblée nationale une proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, portant diverses mesures relatives à l'organisation d'activités physiques et sportives.
La proposition de loi sera imprimée sous le n° 443, distribuée et renvoyée à la commission des affaires culturelles, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

16

DÉPÔT D'UNE PROPOSITION
DE RÉSOLUTION

M. le président. J'ai reçu de Mme Odette Terrade, M. Gérard Le Cam, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Jean-Luc Bécart, Mmes Danielle Bidard-Reydet, Nicole Borvo, MM. Robert Bret, Michel Duffour, Guy Fischer, Thierry Foucaud, Pierre Lefebvre, Paul Loridant, Mme Hélène Luc, MM. Jack Ralite et Ivan Renar une proposition de résolution tendant à créer une commission d'enquête sur la sécurité sanitaire et alimentaire des produits destinés à la consommation animale et humaine en France et dans l'Union européenne.
La proposition de résolution sera imprimée sous le n° 447, distribuée et renvoyée à la commission des affaires sociales et pour avis à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, en application de l'article 11, alinéa 1, du règlement.

17

RETRAIT D'UNE PROPOSITION
DE RÉSOLUTION

M. le président. J'ai reçu une lettre par laquelle M. René Garrec déclare retirer la proposition de résolution tendant à créer une commission d'enquête sur la Bibliothèque nationale de France (n° 372, 1998-1999) qu'il avait déposée avec plusieurs de ses collègues au cours de la séance du 20 mai 1999.
Acte est donné de ce retrait.

18

TEXTE SOUMIS EN APPLICATION
DE L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION

M. le président. J'ai reçu de M. le premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
Avant-projet de budget rectificatif et supplémentaire pour 1999 - Section IV - Cour de justice.
Ce texte sera imprimé sous le n° 1267 (annexe 2) et distribué.
J'ai reçu de M. le premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 47/1999 du Conseil du 22 décembre 1998 relatif au régime d'importation pour certains produits textiles originaires de Taïwan.

Ce texte sera imprimé sous le n° E-1268 et distribué.19

DÉPÔT D'UN RAPPORT

M. le président. J'ai reçu de M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour le Sénat, un rapport fait au nom de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.
Le rapport sera imprimé sous le n° 445 et distribué.

20

DÉPÔTS RATTACHÉS POUR ORDRE
AU PROCÈS-VERBAL DE LA
SÉANCE DU 17 JUIN 1999

DÉPÔT D'UN PROJET DE LOI

M. le président. M. le président du Sénat a reçu le 18 juin 1999 de M. le Premier ministre un projet de loi adopté par l'Assemblée nationale portant règlement définitif du budget de 1997.
Ce projet de loi sera imprimé sous le n° 441, distribué et renvoyé à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

DÉPÔT D'UN RAPPORT

M. le président. M. le président du Sénat a reçu le 18 juin 1999 de M. Philippe Marini un rapport fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation sur le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale portant règlement définitif du budget de 1997.

Ce rapport a été imprimé sous le n° 442 et distribué.

21

ORDRE DU JOUR

M. le président. Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd'hui, mercredi 23 juin 1999, à quinze heures et, éventuellement, le soir :
1. Examen des demandes d'autorisation de missions d'information suivantes :
1° Demande présentée par la commission des affaires culturelles tendant à obtenir du Sénat l'autorisation de désigner une mission d'information au Liban, en Syrie et en Jordanie sur les relations culturelles et techniques entre la France et ces trois pays ;
2° Demande présentée par la commission des affaires économiques tendant à obtenir du Sénat l'autorisation de désigner une mission d'information au Brésil et en Argentine afin d'y étudier la situation économique et la présence française dans ces deux pays ;
3° Demande présentée par la commission des affaires sociales tendant à obtenir du Sénat l'autorisation de désigner une mission d'information en Guyane afin d'y étudier la situation sanitaire et sociale et une mission d'information en Espagne afin d'examiner l'organisation des systèmes de soins et l'évolution des dépenses de santé dans ce pays ;
4° Demande présentée par la commission des lois tendant à obtenir du Sénat l'autorisation de désigner une mission d'information en Martinique, en Guadeloupe et en Guyane pour préparer l'examen du futur projet de loi d'orientation sur les départements d'outre-mer.
2. Discussion du projet de loi (n° 260, 1998-1999) relatif à l'élection des sénateurs.
Rapport (n° 427, 1998-1999) de M. Paul Girod, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Aucune inscription de parole dans la discussion générale n'est plus recevable.
Aucun amendement à ce projet de loi n'est plus recevable.

Délai limite pour le dépôt des amendements

Projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, portant création d'une couverture maladie universelle (n° 440, 1998-1999).
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 28 juin 1999, à dix-sept heures.
Projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, sur l'innovation et la recherche (n° 404, 1998-1999).
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 28 juin 1999, à dix-sept heures.
Proposition de loi organique, adoptée par l'Assemblée nationale, relative au statut de la magistrature (n° 417, 1998-1999).
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 29 juin 1999, à onze heures.
Nouvelle lecture de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relative au pacte civil de solidarité (n° 429, 1998-1999).
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 29 juin 1999, à onze heures.
Projet de loi organique, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice (n° 255, 1998-1999).
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 29 juin 1999, à onze heures.
Projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice (n° 256, 1998-1999).
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 29 juin 1999, à onze heures.
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.

(La séance est levée le mercredi 23 juin 1999, à quatre heures quarante-cinq.)

Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
DOMINIQUE PLANCHON





ORDRE DU JOUR
DES PROCHAINES SÉANCES DU SÉNAT
établi par le Sénat dans sa séance du mardi 22 juin 1999
à la suite des conclusions de la conférence des présidents

Mercredi 23 juin 1999, à 15 heures et, éventuellement, le soir :

Ordre du jour prioritaire

Projet de loi relatif à l'élection des sénateurs (n° 260, 1998-1999).
(La conférence des présidents a fixé :
- au mardi 22 juin 1999, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi ;

- à quatre heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort auquel il a été procédé au début de la session et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mardi 22 juin 1999.)

Jeudi 24 juin 1999 :

A 9 h 30 :

Ordre du jour prioritaire

1° Suite du projet de loi relatif à l'élection des sénateurs.
A 15 heures :
2° Questions d'actualité au Gouvernement.
(L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures.)

Ordre du jour prioritaire

3° Suite de l'ordre du jour du matin.
4° Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (n° 445, 1998-1999).

Vendredi 25 juin 1999,
à 9 h 30, à 15 heures et, éventuellement, le soir :

Ordre du jour prioritaire

Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes (n° 291, 1998-1999).

Mardi 29 juin 1999 :

A 9 h 30 :
1° Dix-neuf questions orales sans débat (l'ordre d'appel des questions sera fixé ultérieurement) :
- n° 461 de M. Jean-Marc Pastor à Mme le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat (Règles relatives à la fermeture hebdomadaire des commerces et à la vente du pain) ;

- n° 495 de M. Franck Sérusclat à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (Retrait du permis de conduire aux cyclistes ayant commis des infractions au code de la route) ;

- n° 528 de M. Dominique Leclerc à M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie (Réactualisation de la liste des produits inscrits au tarif interministériel des prestations sociales) ;

- n° 544 de M. Michel Doublet à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité (Fonctionnement de la régie des eaux de la Charente-Maritime) ;

- n° 548 de M. Jean-Pierre Fourcade à M. le secrétaire d'Etat au budget (Application de l'article 47 de la loi de finances rectificative pour 1998) ;

- n° 549 de M. Jean Bizet à Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement (Fiscalité de l'énergie) ;

- n° 550 de M. Jean-Patrick Courtois à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (Aménagement de la route Centre Europe-Atlantique) ;

- n° 551 de M. Nicolas About à M. le secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants (Projet de fermeture de la maison de retraite de Ville-Lebrun) ;

- n° 552 de M. Marcel-Pierre Cléach à Mme le garde des sceaux, ministre de la justice (Construction de la maison d'arrêt du Mans) ;

- n° 553 de Mme Dinah Derycke à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (Formation pratique au secourisme et permis de conduire) ;

- n° 554 de M. Thierry Foucaud à M. le secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale (Traitement des patients dialysés en Haute-Normandie) ;

- n° 555 de M. Alain Vasselle à Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement (Gestion des déchets) ;

- n° 556 de M. Gérard César à Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement (Epandage des boues) ;

- n° 557 de M. Ivan Renar à Mme le ministre de la culture et de la communication (Situation des personnels du ministère de la culture) ;

- n° 558 de M. Michel Souplet transmise à M. le secrétaire d'Etat à l'industrie (Parution des décrets d'application de la loi sur l'air et biocarburants) ;

- n° 559 de M. Léon Fatous à M. le secrétaire d'Etat au logement (Lutte contre l'insalubrité des logements) ;

- n° 560 de M. Philippe Madrelle à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement (Création d'une voie de contournement par l'ouest de l'agglomération bordelaise) ;

- n° 562 de M. James Bordas transmise à M. le ministre des affaires étrangères (Suspension des procédures d'adoption d'enfants avec le Vietnam) ;

- n° 564 de Mme Hélène Luc transmise à M. le secrétaire d'Etat à l'industrie (Implantation d'une usine Renault à Choisy-le-Roi).

A 16 h 15 et, éventuellement, le soir :
2° Discours de fin de session du président du Sénat.

Ordre du jour prioritaire

3° Nouvelle lecture du projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, portant création d'une couverture maladie universelle (n° 440, 1998-1999).
(La conférence des présidents a fixé au lundi 28 juin 1999, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.)
4° Deuxième lecture du projet de loi modifié par l'Assemblée nationale, sur l'innovation et la recherche (n° 404, 1998-1999).
(La conférence des présidents a fixé au lundi 28 juin 1999, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.)

Mercredi 30 juin 1999,
à 9 h 30, à 15 heures et, éventuellement, le soir :

Ordre du jour prioritaire

1° Proposition de loi organique, adoptée par l'Assemblée nationale, relative au statut de la magistrature (n° 417, 1998-1999).
(La conférence des présidents a fixé au mardi 29 juin 1999, à 11 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à cette proposition de loi organique.)
2° Nouvelle lecture de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relative au pacte civil de solidarité (n° 429, 1998-1999).
(La conférence des présidents a fixé au mardi 29 juin 1999, à 11 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à cette proposition de loi.)
3° Deuxième lecture du projet de loi organique, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice (n° 255, 1998-1999).
4° Deuxième lecture du projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice (n° 256, 1998-1999).
(La conférence des présidents a décidé que ces deux projets de loi feraient l'objet d'une discussion générale commune.
La conférence des présidents a, par ailleurs, fixé au mardi 29 juin 1999, à 11 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ces deux projets de loi.)

A N N E X E
Questions orales sans débat inscrites à l'ordre du jour
de la séance du mardi 29 juin 1999

N° 461. - M. Jean-Marc Pastor attire l'attention de Mme le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat sur les conséquences des litiges relatifs au respect d'un jour de fermeture hebdomadaire opposant les artisans boulangers traditionnels aux entreprises commerciales ou industrielles exploitant des terminaux de cuisson. En application d'arrêtés préfectoraux (eux-mêmes pris en vertu de l'article L. 221-17 du code du travail), les artisans boulangers sont en effet tenus de respecter l'obligation de fermer un jour par semaine. Considérant le non-respect de cette consigne par les exploitants de terminaux de cuisson, bon nombre de fédérations représentatives d'artisans boulangers ont porté l'affaire devant la justice. Il en ressort une jurisprudence abondante et contradictoire. Pour le Tarn par exemple, l'arrêté préfectoral a été déclaré valable pour les seuls boulangers. La loi n° 98-405 du 25 mai 1998 a empêché la confusion entre boulangers artisanaux et terminaux de cuisson, mais les règles relatives aux artisans boulangers ne semblent pas être appliquées aux terminaux de cuisson. Il lui demande de bien vouloir lui faire part de son sentiment sur cette question.
N° 495. - M. Franck Sérusclat souhaite interroger M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement sur la sanction infligée à certains cyclistes ne respectant pas le code de la route : le retrait du permis de conduire automobile. En effet, certains cyclistes n'ayant, par exemple, pas respecté un feu de signalisation, se voient retirer leur permis de conduire automobile, alors même que les dispositions relatives au permis à points ne leur sont pas applicables. Une telle sanction semble disproportionnée et injuste. Au moment du vote de la loi sur le permis à point S, le législateur avait - et avec raison - considéré que l'on ne saurait enlever les points d'un permis non nécessaire à la conduite d'un vélo à son titulaire, sauf à admettre une discrimination tout à fait disproportionnée à l'encontre des titulaires du permis de conduire et par ailleurs cyclistes, ayant commis des infractions. Or, si des retraits de points ne sont pas admis, en revanche, des retraits de permis sont encore pratiqués (des témoignages récents en attestent). Cette situation est en contradiction avec la volonté du législateur. Elle est également injuste en ce qu'elle crée une situation d'inégalité entre les cyclistes titulaires d'un permis de conduire automobile (qui peuvent faire l'objet d'un tel retrait) et ceux qui ne disposent pas de ce permis (et ne peuvent pas être sanctionnés de la même façon). Elle est d'autant plus incompréhensible que le cycliste contribue à l'amélioration du cadre de vie dans nos cités. Il insiste auprès de lui sur le fait qu'un retrait de permis sans retrait préalable de points constitue une sanction d'une particulière gravité qui, dans l'essentiel des cas, ne saurait être appliquée à un cycliste, ce dernier mettant en effet très rarement en cause la vie d'autrui par sa seule conduite, à la différence des conducteurs de voiture commettant de graves excès de vitesse ou téléphonant tout en conduisant. Il aimerait connaître la position du ministre en la matière, ainsi que son éventuelle volonté de mettre fin à cette pratique.
N° 528. - M. Dominique Leclerc attire l'attention de M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie sur l'urgente nécessité de réactualiser la liste des produits inscrits au TIPS. Cette actualisation devrait se faire, à l'heure où la gratuité des soins va être offerte aux personnes dont les ressources sont inférieures à un certain niveau, non plus à partir des critères qui jusqu'à présent ont prévalu mais en fonction des besoins existants et s'accompagner d'une définition précise des produits - médicaments, dispositifs médicaux, soins, etc. - qui figurent ou seront appelés à figurer sur ce tarif. Il lui semble indispensable que s'ajoute à cette action une harmonisation des taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) répertoriés au sein du TIPS, et cela quel que soit le chapitre dans lequel ils sont inscrits. Il lui demande en conséquence de bien vouloir lui faire savoir si le Gouvernement envisage de prendre de telles mesures.
N° 544. - M. Michel Doublet attire l'attention de Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité sur les difficultés de l'attribution, dans le cadre du passage aux 35 heures, des aides de l'Etat à la régie des eaux de la Charente-Maritime (RESE). Il lui demande de bien vouloir lui apporter des précisions sur ce dossier.
N° 548. - M. Jean-Pierre Fourcade appelle l'attention de M. le secrétaire d'Etat au budget sur la mise en oeuvre de l'article 47 de la loi de finances rectificative pour 1998 (n° 98-1267 du 30 décembre 1998), qui prévoit que l'assemblée délibérante pourra imputer en section d'investissement les dépenses d'équipement « afférentes à des biens meubles ne figurant pas sur les listes et d'une valeur inférieure à un seuil fixé par arrêté des ministres en charge des finances et des collectivités locales ». Le seuil actuel a été fixé à 4 000 francs et la liste existante est une annexe à une circulaire interministérielle du 28 février 1987. Afin d'éviter les difficultés qui surgissent parfois dans l'interprétation de cette dernière circulaire entre l'ordonnateur et le comptable et les incertitudes juridiques qui peuvent en découler aussi bien pour le comptable, dont la responsabilité pourra, le cas échéant, être mise en cause par la juridiction financière pour une mauvaise imputation de la dépense, que pour la collectivité en matière de fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), par exemple, il lui semble urgent que le seuil et l'arrêté annoncés par la LFR 1998 soient publiés, dans le respect de l'intérêt général. Dans cet esprit, le seuil pourrait être abaissé à 2 500 francs en comparaison avec le seuil actuellement retenu pour les entreprises. Ce seuil est d'ailleurs retenu pour les établissements publics nationaux. De même, il conviendrait certainement de fixer une liste de catégories de biens et non de biens spécifiques, par exemple « des instruments de musique » au lieu de piano, guitare, saxophone... pour éviter des énumérations fastidieuses et forcément rapidement obsolètes. Il lui demande de préciser à quelle date les arrêtés prévus par l'article 47 de la LFR 1998 seront pris et s'ils tiendront compte des observations de bon sens rappelées ci-dessus.
N° 549. - M. Jean Bizet attire l'attention de Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement sur les projets de fiscalité sur l'énergie et leur éventuelle application à l'énergie nucléaire. Les conclusions du rapport élaboré par le Commissariat général au Plan, rendues publiques en septembre 1998, indiquent que la France aura beaucoup de difficultés à tenir ses engagements en matière de lutte contre les gaz à effet de serre pour ramener en 2010 ces émissions de gaz carbonique au niveau enregistré en 1990. En effet, selon les prévisions, après avoir considérablement baissé au cours des années 1980, ces émissions devraient croître à nouveau jusqu'à leur niveau record des années 1970, en raison de l'arrêt de cinq réacteurs EDF au cours de l'été 1998 et d'une remise en cause de la filière nucléaire au profit de son concurrent direct, le cycle combiné au gaz. Or, nul n'ignore les atouts de la filière nucléaire en matière de protection de l'environnement, notamment en ce qui concerne les émissions de CO2. Au niveau mondial, l'énergie produite à partir du nucléaire permet d'éviter de l'ordre de 2,3 milliards de tonnes par an d'émissions de CO2, soit environ 10 % des émissions actuelles. Pour la France, entre 1994 et 1997, sans le parc nucléaire, les émissions supplémentaires cumulées de CO2 auraient atteint 4,3 milliards de tonnes. A l'inverse, la combustion du gaz ou du charbon participe aux émissions de CO2. Dans ces conditions, il lui demande si, en vue de lutter contre l'effet de serre, son intention est bien d'alourdir la fiscalité de toutes les formes d'énergie y compris l'énergie nucléaire. Dans l'affirmative, il souhaiterait voir précisé le niveau de cette fiscalité supplémentaire sur cette forme d'énergie.
N° 550. - M. Jean-Patrick Courtois attire l'attention de M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement sur l'aménagement de la route Centre Europe-Atlantique (RCEA), en Saône-et-Loire. Il n'est pas nécessaire de rappeler la nécessité de cet axe pour le développement des échanges humains, culturels et commerciaux en Europe, permettant d'affirmer la cohérence d'une Europe communautaire. Cette voie est un axe performant de l'aménagement du territoire qui favorise l'accès au centre de la France et ouvre ainsi des opportunités économiques à des régions périphériques souvent marginalisées et désertifiées. La circulation y est en constante augmentation, et accroît ainsi l'urgence de sa mise à 2 × 2 voies. L'augmentation des accidents de la circulation crée, en effet, au sein de la population et des responsables locaux, des inquiétudes bien légitimes quant à la sécurité routière. La signalisation est souvent inadaptée et même gênante, donnant une mauvaise visibilité, notamment aux carrefours non dénivelés, comme cela avait déjà été signalé lors de précédentes questions écrites. Il s'agit d'un aménagement qui dépasse largement les possibilités financières des collectivités locales, dont la population subit à l'heure actuelle plus les effets négatifs de cette circulation de transit que des retombées économiques, aujourd'hui incertaines. L'aménagement de ces carrefours ne doit pas faire l'objet de financements ponctuels mais doit s'inscrire dans le cadre d'une politique générale. Les collectivités locales ne peuvent assurer de tels financements. Par conséquent, il lui demande que, d'une part, soient inscrits au schéma directeur routier national les travaux d'aménagement de la RCEA en vue d'une réalisation rapide de ceux-ci et, d'autre part, que soit examinée la possibilité de mettre en place un plan unilatéral de financement de cet axe par l'Etat, qui permettrait d'accélerer la dévolution des travaux.
N° 551. - M. Nicolas About attire l'attention de M. le secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants sur le projet de fermeture de la maison de retraite de Ville-Lebrun, dans les Yvelines. Le 6 mai dernier, les membres du conseil d'administration de l'Office national des anciens combattants (ONAC) ont décidé, lors d'une réunion à l'Hôtel des invalides, de la fermeture programmée de la maison de retraite de Ville-Lebrun. La sentence est tombée, sans concertation avec les associations d'anciens combattants des Yvelines, pourtant directement concernées par ce dossier. Il lui rappelle, pour information, que cette maison de retraite accueille actuellement 83 pensionnaires qui ont trouvé là-bas un refuge chaleureux, après avoir consacré une partie de leur vie à défendre notre liberté et l'honneur de la nation. Certes, il n'ignore pas les problèmes de sécurité qui se posent, dans cette maison, depuis plusieurs années. Mais un projet de restructuration de l'établissement avait été élaboré par les associations en 1996, et un plan de financement privé avait été présenté au ministre des anciens combattants de l'époque, pour financer les travaux de mise en conformité. Après plusieurs réunions de travail à l'Hôtel des invalides, le projet technique avait reçu l'approbation de tous les participants. Il n'a malheureusement pas reçu de suite. Il lui demande quel sera l'avenir de ces 83 pensionnaires, âgés de 80 à 95 ans, qui vivent actuellement leur fin de vie dans cet établissement. Ces anciens combattants se sont battus pour défendre notre liberté. Alors qu'en 1999, nous commémorons le 80e anniversaire de la loi du 31 mars 1919 sur le « droit à réparation » des anciens combattants, cette décision est surprenante, voire choquante. La fermeture de cette maison de retraite relève d'une curieuse conception du « droit à réparation ». Il lui indique que plusieurs solutions sont encore possibles, comme la vente de 20 hectares de terrain situés à proximité de la maison de retraite. L'argent ainsi récupéré permettrait d'aider à la mise en conformité de l'établissement. Les associations préconisent aussi le lancement d'une souscription pour sauver la maison de Ville-Lebrun. Au vu de cette mobilisation des élus et des associations, il lui demande quelles mesures il compte prendre pour qu'une décision rapide intervienne en faveur des pensionnaires et du personnel de cette maison de retraite.
N° 552. - M. Marcel-Pierre Cléach attire l'attention de Mme le garde des sceaux, ministre de la justice, sur le problème de la construction de la future maison d'arrêt du Mans. En effet, la chancellerie a fait savoir que les arbitrages budgétaires rendus ne permettent pas d'inscrire la construction de cette maison d'arrêt dans le cadre du programme 4000, même en tranche conditionnelle, hypothèse sur laquelle devait travailler le groupe de travail réunissant les divers intervenants locaux et les services de l'Etat. En revanche, M. le préfet de la Sarthe a indiqué avoir reçu pour instruction de poursuivre la procédure permettant l'acquisition des terrains, procédure pour laquelle des crédits sont mis à sa disposition. Il lui rappelle que le problème de la construction d'une nouvelle maison d'arrêt est posé depuis 1951. Un protocole, alors signé entre l'Etat et le conseil général de la Sarthe, prévoit le retour des bâtiments de l'actuelle maison d'arrêt du Mans à la collectivité départementale, à charge pour celle-ci de fournir un terrain viabilisé, sans soulte de la part de l'Etat, en vue de l'implantation de la nouvelle prison. Un dispositif de révision de cette convention prévoyant une acquisition directe par l'Etat, après déclaration d'utilité publique, dont le coût sera compensé par l'apport d'un fonds de concours du département, a été arrêté d'un commun accord. De surcroît, un terrain d'accueil a été trouvé pour cette maison d'arrêt puisque le site de Coulaines a reçu l'aval de tous les intervenants. Ainsi, si le site du Mans était retenu dans la tranche conditionnelle, les travaux pourraient démarrer à la fin de l'an 2000. La capacité de la prison actuelle est de 75 places pour une occupation réelle de l'ordre de 130 détenus ! Selon le directeur régional de l'administration pénitentiaire, il est nécessaire de construire au Mans une maison d'arrêt de 400 à 600 places, or ce nouveau report ne laisse escompter aucun début de construction avant plusieurs années ! C'est pourquoi il lui demande de bien vouloir réintroduire le projet manceau dans la tranche conditionnelle du programme de construction de nouvelles maisons d'arrêt.
N° 553. - Mme Dinah Derycke souhaite attirer l'attention de M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement sur une réforme qu'elle appelle de ses voeux en matière de sécurité routière : la mise en place d'une formation pratique intégrée au permis de conduire et relative aux notions élémentaires de premiers secours dites « Les 5 gestes qui sauvent ». Cette proposition fait l'objet d'une large adhésion tant auprès des Français (sondage de mai 98 : 67 %) que des associations de secourisme. De nombreux pays pratiquent aussi avec succès cette méthode. Le comportement à adopter en présence d'un accident de la route est déjà intégré dans le programme national de formation à la conduite. Il reste toutefois théorique et insuffisant. Il convient maintenant d'y ajouter une formation pratique de 5 heures, dont l'objet est d'apprendre 5 gestes précis, 5 réflexes : alerter, baliser, ranimer, compresser et sauvegarder. Une expérience in situ a été menée à ce sujet en 1992 en Charente-Maritime ; elle souhaite savoir quels en ont été les enseignements. Un de ces gestes est sujet à controverse : il s'agit de la position latérale de sécurité. D'aucuns font valoir que, mal pratiquée, elle serait à l'origine de lésions neurologiques graves. Ce n'est pas l'opinion d'éminents professeurs de médecine, de responsables de Service d'assistance médicale d'urgence (SAMU) et de Service médical d'urgence et de réanimation (SMUR) de sapeurs-pompiers. En effet, la formation intègre toutes les précautions nécessaires afin d'éviter de telles lésions et le principe de base enseigné reste de ne pas agir quand on ne se sent pas apte. De plus, cette pratique est préconisée à la fois par une circulaire de l'éducation nationale qui vise à développer cet enseignement dans les collèges et par les programmes nationaux de secourisme. Mais, surtout, cette technique simple a pour mérite d'empêcher un décès rapide de la victime par obstruction de ses voies respiratoires. L'assistance à la personne en danger ne laisse donc pas, dans ce cas, d'autre alternative. Une autre critique adressée à cette proposition repose sur l'oubli de ces 5 gestes de survie. Tout, au cours de la formation, est fait pour que ces gestes, délibérément limités au nombre de 5, deviennent des automatismes. S'il est vrai qu'un recyclage serait opportun, commençons par assurer la formation de base aux 600 000 à 700 000 candidats au permis de conduire ! Ni la formation nationale de base en matière de secourisme (AFPS) ni les points déjà abordés de façon théorique dans le cadre du permis de conduire ne prévoient de recyclage. Elle souhaiterait connaître son sentiment et son analyse sur cette proposition de réforme.
N° 554 - M. Thierry Foucaud attire l'attention de M. le secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale sur l'insuffisance et le déficit de moyens matériels et humains nécessaires au traitement des patients haut-normands qui doivent être assistés par les techniques de dialyse et d'hémodialyse. Cette question n'est pas nouvelle. En 1991, notre regretté collègue, M. Jean Lecanuet, interpellait le Gouvernement de l'époque sur une situation qui se révélait déjà très inquiétante. Un éminent professeur, responsable du service néphrologie du centre hospitalier et universitaire (CHU) de Rouen, s'est exprimé publiquement en ces termes : c'est une question de survie. Il partage son avis. La situation de sa région, en ce domaine, est d'une exceptionnelle gravité. La Haute-Normandie est une des régions les moins bien dotées en postes de dialyse. Leur nombre, 43 par million d'habitants, n'a pas été révisé depuis 1983, alors que les malades à prendre en charge chaque année sur rein artificiel ont doublé en dix ans pour atteindre cent vingt pour une population forte de 1,2 million de femmes et d'hommes. Faute de capacité d'accueil et d'équipes soignantes disponibles, certains dialysés doivent se rendre à Lisieux ou Paris au rythme de trois séances hebdomadaires. Les professionnels de santé concernés, par l'intermédiaire de la presse régionale, ont lancé un cri d'alarme afin d'appeler l'attention des pouvoirs publics sur le manque d'effectifs dont souffrent les équipements dont ils ont la responsabilité, l'insuffisance de leurs moyens et le phénomène de saturation qu'ils engendrent. Pour permettre l'admission de chacun des postulants, des lits de pédiatrie sont occupés par des adultes, des postes doivent être libérés rapidement pour être aussitôt attribués. Les médecins en sont réduits à effectuer des choix. Or, priver un malade de soins revient à court terme à écourter son existence. Vingt-sept personnes demeurent actuellement en attente, ce qui met leurs vies en jeu. Les soixante postes de reins artificiels en centres lourds sont occupés à 100 % et fonctionnent sans interruption. On en arrive à réserver les soins aux plus jeunes en supprimant ceux de personnes suivies parfois depuis plus de dix ou quinze ans. De tels faits sont dramatiques, insupportables, inadmissibles. Voilà pourquoi il regrette vivement qu'aucune réponse n'ait été apportée à un courrier qu'il lui a adressé le 25 janvier dernier. Il lui demande pourquoi la Haute-Normandie est particulièrement sous-équipée dans le domaine évoqué et quelles dispositions il compte mettre en oeuvre pour remédier à des dysfonctionnements aux conséquences vitales au sens propre du mot.
N° 555. - M. Alain Vasselle rappelle à Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement que, depuis la promulgation de la loi n° 92-646 du 13 juillet 1992, la France a initié une démarche de valorisation de ses déchets ménagers dont la concrétisation ne saurait excéder le 1er juillet 2002. Si la recherche d'une meilleure gestion environnementale des déchets ménagers ne peut qu'être encouragée, il apparaît toutefois que les conséquences économiques des projets n'ont pas toujours été prises en compte, et, ce, en dépit des obligations réglementaires. La gestion des emballages ménagers semble devoir constituer un cas d'école. En effet, après avoir été annoncés publiquement lors du dernier congrès de l'Association des maires de France en novembre 1998, ce n'est que lors d'une conférence de presse du 26 mai 1999 que les nouveaux barèmes de la société Eco-Emballages ont été agréés. En moins de sept années, le barème des soutiens aux collectivités locales a été revu trois fois, alors que la durée normale d'un agrément est de six ans. Or, au terme de trois agréments, et en dépit d'une évolution à la hausse jamais démentie, il est toujours loisible de s'interroger sur le respect scrupuleux du décret du 1er avril 1992 qui constitue le cadre juridique de l'agrément délivré. En effet, le dernier alinéa de l'article 6 du décret précité précise que « l'agrément fixe les bases des versements par l'organisme agréé en vue d'assurer aux collectivités territoriales le remboursement du surcoût susceptible de résulter pour celles-ci du tri des déchets ». Or, à partir d'une unité des barèmes de soutien, hormis la qualité de la performance de tri des emballages, la mesure du surcoût n'a pas été prise en compte. L'impossibilité de prendre en compte la notion de surcoût est cependant réelle au vu de la définition de celui-ci qui n'apparaît que dans le glossaire de l'agrément et qui mesure l'écart avec les seuls coûts d'incinération. Ainsi, deux questions se posent : d'une part, comment est-il possible de respecter le décret du 1er avril 1992 en limitant les écarts de coût avec les seuls coûts d'incinération qui concernent moins de la moitié des déchets produits par la population française. D'autre part, chacune des collectivités locales ou établissements publics de coopération intercommunale constitués à cet effet sont indépendants les uns des autres, comment est-il possible de traiter la question du surcoût en appréhendant les collectivités locales comme une globalité, - ce qui revient à considérer qu'elles disposent toutes des mêmes coûts, ce qui n'est pas le cas - alors que la société Eco-Emballages signe des contrats avec chacune de celles-ci. Une telle construction, alors que la société Eco-Emballages dispose de plusieurs milliers de contrats avec les producteurs d'emballages, ne peut qu'engendrer une impossibilité récurrente de respecter les obligations réglementaires qui sont les siennes, à savoir la compensation des surcoûts de tri aux collectivités locales. Enfin, ne conviendrait-il pas de s'engager dans la voie du système DSD en Allemagne. Outre le fait que celui-ci s'inscrit dans la logique du pollueur-payeur défendue par l'Union européenne pour la gestion de cette politique, il permet effectivement, à travers la véritable responsabilisation des industriels, d'engager de façon structurelle la maîtrise de la production des emballages, comme le demande le Conseil économique et social dans son récent rapport consacré à la gestion des déchets ménagers.
N° 556. - M. Gérard César attire l'attention de Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement sur la création d'un fonds de garantie sur l'épandage des boues de station d'épuration. Il craint qu'un tel fonds n'aboutisse à un renchérissement du prix de l'eau à un moment où bon nombre de nos concitoyens s'élèvent contre sa forte progression. Il estime que les assurances communales classiques couvrent déjà les dommages ordinaires, les risques imprévisibles à long terme devant être assumés par l'Etat. Il lui demande de bien vouloir lui indiquer ses intentions en la matière.
N° 557. - M. Ivan Renar attire l'attention de Mme le ministre de la culture et de la communication sur la situation des personnels de la culture. Ainsi, depuis le 19 mai dernier, les personnels relevant du ministère : gardiens, guides, personnel commercial et d'accueil poursuivent un mouvement de grève pour l'emploi. 20 000 agents sont employés par le ministère de la culture, 2 000 ont un emploi précaire et 1 000 postes manquent pour assurer au mieux les missions du service public. Au moment où les discussions budgétaires sont en cours, il lui demande quelles mesures elle compte prendre afin de répondre aux attentes des salariés désireux d'assurer leur mission de service public dans les meilleures conditions.
N° 558. - M. Michel Souplet attire l'attention de M. le ministre de l'agriculture et de la pêche sur l'application de la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie du 30 décembre 1996 dans le domaine des biocarburants. Trois années se sont maintenant écoulées. Où en est la mise en oeuvre de l'article 21 III de cette loi qui stipule qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions dans lesquelles le fioul, l'essence et les supercarburants devront comporter un taux minimal d'oxygène avant le 1er janvier 2000 ? La publication au Journal officiel des Communautés européennes de la directive Auto-Oil, le 28 décembre 1998, va dans le sens d'une amélioration sensible de la qualité de l'air dans les villes et affirme l'utilité de l'incorporation d'oxygène pour améliorer encore cette qualité de l'air. De nombreux rapports récents ne manquent d'ailleurs pas de rappeler tout l'intérêt des biocarburants (ETBE produit à partir d'éthanol et BMVH) pour lutter contre la pollution de l'air en réduisant les émissions et limitant l'impact sur l'effet de serre et par conséquent de l'obligation d'incorporation d'oxygène. Toutes les conditions sont désormais réunies pour concrétiser l'orientation décidée par le législateur en 1996 et réaffirmée par la loi d'orientation agricole. Il lui demande concrètement quelles sont les étapes qui restent à franchir pour que le décret fixant le taux minimum obligatoire d'oxygène dans les carburants soit publié avant le 1er janvier 2000 et que soit ainsi respectée la volonté du législateur. (Question transmise à M. le secrétaire d'Etat à l'industrie.)
N° 559. - M. Léon Fatous souhaite interpeller M. le secrétaire d'Etat au logement sur les moyens qu'il entend mettre en oeuvre pour renforcer la lutte contre l'insalubrité des logements. Le rapport de Mme Nancy Bouché qui lui a été remis en octobre dernier fait apparaître l'urgente nécessité d'agir en ce domaine : environ 935 000 logements concernés ; développement d'un « marché du taudis » fort lucratif qui se nourrit de la précarité humaine ; ghetthoïsation des quartiers touchés par ce phénomène... Outre ce constat sans concession, cette enquête met à jour certains dysfonctionnements et effets pervers de notre législation. Tel est par exemple le cas des règles qui régissent les aides à la personne - allocations logement et aides versées ou fonds de solidarité pour le logement. Il apparaît que le système du tiers-payant, qui consiste à verser directement aux bailleurs ces aides et donc à sécuriser ce dernier face aux risques d'impayés, n'est pas assorti en retour de contreparties, notamment en vue d'améliorer le confort des logements. Le rapport propose donc de revoir les conditions d'octroi de ces aides et du tiers-payant au regard des conditions d'habitabilité. Il préconise aussi un certain nombre d'actions visant à renforcer la protection des locataires comme la révision de la grille d'insalubrité de 1971, le renforcement du droit au relogement des occupants ou encore un ensemble de mesures facilitant les travaux de réhabilitation des immeubles concernés. Aussi, avant que le projet de loi sur l'habitat et l'urbanisme ne soit débattu, il souhaite connaître ses orientations sur ce dossier.
N° 560. - M. Philippe Madrelle appelle l'attention de M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement sur l'évolution des conditions de circulation aux abords de l'agglomération bordelaise et notamment sur le caractère inéluctable de la saturation de la rocade actuelle. Une des solutions serait la réalisation d'une infrastructure de grand contournement de l'agglomération par l'ouest. Il lui rappelle que le nombre de déplacements quotidiens urbains de l'agglomération bordelaise va passer, dans les dix ans, de 1,3 million à plus de 2 millions ; en outre, l'étude effectuée par les services de l'Etat et détaillée dans le dossier de concertation relatif aux schémas du service de transport en Aquitaine fait apparaître une augmentation du transport routier de fret de 57 % à 100 % à l'horizon 2020. Les conséquences des importants travaux d'entretien devant être réalisés très prochainement sur le pont d'Aquitaine, liées à l'évolution alarmante des prévisions du trafic sur cette rocade, font de l'avenir de cet ouvrage une priorité absolue pour tous les acteurs écologiques et politiques du département de la Gironde. En conséquence, il lui demande de bien vouloir inscrire dans les meilleurs délais au schéma directeur routier national une infrastructure nouvelle de contournement ouest de l'agglomération bordelaise.
N° 562. - M. James Bordas appelle l'attention de Mme le garde des sceaux, ministre de la justice, sur la suspension de l'adoption d'enfants vietnamiens prononcée par le Gouvernement le 29 avril dernier. Cette mesure est motivée par les difficultés de contrôle du statut des enfants adoptés et la hausse alarmante du trafic d'enfants. La reprise des adoptions est soumise à la conclusion d'un accord de coopération avec le Vietnam, dont la procédure risque d'être assez longue. Or, les adoptions d'enfants au Vietnam par des Français ont pris une grande ampleur ces dernières années. Près de 1 400 enfants ont été adoptés. Le Vietnam est devenu le premier pays d'origine des enfants étrangers adoptés en France. L'émotion provoquée par cette décision, prise un peu brutalement et sans concertation, est grande. Il lui demande si des moyens plus souples ne pouvaient être envisagés pour remédier à ce trafic et éviter ainsi la suppression pure et simple de toute procédure d'adoption. (Question transmise à M. le ministre des affaires étrangères.)
N° 564. - Mme Hélène Luc demande à Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité d'intervenir afin de créer les conditions, en tant qu'actionnaire principal de l'entreprise Renault et au titre du développement industriel et de l'emploi, permettant l'implantation d'une unité de production de ressorts adossée à l'usine Renault de Choisy-le-Roi. Les collectivités locales concernées, le département du Val-de-Marne et la ville de Choisy-le-Roi ont créé les conditions y compris financières pour favoriser l'implantation de cette entreprise et pour favoriser cet investissement indispensable au devenir de Renault. C'est pourquoi elle lui demande d'user des prérogatives de l'Etat (actionnaire important) pour que l'entreprise Renault fasse les investissements nécessaires à Choisy-le-Roi.

ORGANISME EXTRAPARLEMENTAIRE

COMMISSION CHARGÉE D'EXAMINER LES DEMANDES D'AUTORISATION OU DE RENOUVELLEMENT D'AUTORISATION DE JEUX
En application de l'article 2 du décret du 6 novembre 1934, M. le président du Sénat a désigné, le 17 juin 1999, M. André Vallet en qualité de membre de la commission chargée d'examiner les demandes d'autorisation ou de renouvellement d'autorisation de jeux.



Le Directeur du service du compte rendu intégral, DOMINIQUE PLANCHON QUESTIONS ORALES REMISES À LA PRÉSIDENCE DU SÉNAT (Application des articles 76 à 78 du réglement)


Lutte contre le travail clandestin
et l'avilissement des enfants en France

568. - 21 juin 1999. - Mme Marie-Claude Beaudeau attire, à nouveau, l'attention de Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité sur le travail clandestin des enfants dans notre pays, persistant et se développant dans certains secteurs de vie sociale. Elle lui demande de lui préciser les mesures qu'elle envisage de prendre pour agir efficacement contre la prostitution enfantine, les pratiques abusives du travail des enfants dans le monde de la publicité, de la mode, du cinéma, de la couture et les pratiques ancestrales dans le monde de l'agriculture. Elle lui demande également de lui préciser les mesures - à court et à long terme - qu'elle envisage de prendre et de faire discuter par le Parlement, pour que se substituent aux rapports, études, communications, une volonté et des décisions concrètes de lutte contre l'avilissement du sort et de la vie de milliers d'enfants dans notre pays.




ANNEXES AU PROCÈS-VERBAL
de la séance
du mardi 22 juin 1999


SCRUTIN (n° 102)



sur l'ensemble du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, portant règlement définitif du budget de 1997.

Nombre de votants : 319
Nombre de suffrages exprimés : 319
Pour : 319
Contre : 0

Le Sénat a adopté.

ANALYSE DU SCRUTIN


GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN (16) :
Pour : 16.

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DÉMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN (23) :

Pour : 23.

GROUPE DU RASSEMBLEMENT POUR LA RÉPUBLIQUE (99) :

Pour : 98.
N'a pas pris part au vote : 1. - M. Christian Poncelet, président du Sénat.

GROUPE SOCIALISTE (78) :

Pour : 77.
N'a pas pris part au vote : 1. - M. Guy Allouche, qui présidait la séance.

GROUPE DE L'UNION CENTRISTE (52) :

Pour : 52.

GROUPE DES RÉPUBLICAINS ET INDÉPENDANTS (47) :

Pour : 47.

Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (6) :

Pour : 6.

Ont voté pour


François Abadie
Nicolas About
Philippe Adnot
Louis Althapé
Jean-Paul Amoudry
Pierre André
Bernard Angels
Philippe Arnaud
Jean Arthuis
Henri d'Attilio
Bertrand Auban
François Autain
Robert Badinter
Denis Badré
José Balarello
René Ballayer
Janine Bardou
Michel Barnier
Bernard Barraux
Jean-Paul Bataille
Jacques Baudot
Jean-Michel Baylet
Marie-Claude Beaudeau
Jean-Luc Bécart
Michel Bécot
Jean-Pierre Bel
Jacques Bellanger
Claude Belot
Georges Berchet
Maryse Bergé-Lavigne
Jean Bernadaux
Jean Bernard
Daniel Bernardet
Roger Besse
Jean Besson
Pierre Biarnès
Danielle Bidard-Reydet
Jacques Bimbenet
Jean Bizet
Paul Blanc
Maurice Blin
Annick Bocandé
André Bohl
Christian Bonnet
Marcel Bony
James Bordas
Didier Borotra
Nicole Borvo
Joël Bourdin
André Boyer
Jean Boyer
Louis Boyer
Yolande Boyer
Jean-Guy Branger
Gérard Braun
Dominique Braye
Robert Bret
Paulette Brisepierre
Louis de Broissia
Guy-Pierre Cabanel
Michel Caldaguès
Robert Calmejane
Jean-Pierre Cantegrit
Jean-Claude Carle
Jean-Louis Carrère
Auguste Cazalet
Bernard Cazeau
Charles Ceccaldi-Raynaud
Monique Cerisier-ben Guiga
Gérard César
Gilbert Chabroux
Michel Charasse
Marcel Charmant
Michel Charzat
Jacques Chaumont
Jean Chérioux
Marcel-Pierre Cleach
Jean Clouet
Yvon Collin
Gérard Cornu
Charles-Henri de Cossé-Brissac
Raymond Courrière
Roland Courteau
Jean-Patrick Courtois
Charles de Cuttoli
Xavier Darcos
Philippe Darniche
Marcel Debarge
Désiré Debavelaere
Luc Dejoie
Robert Del Picchia
Jean Delaneau
Bertrand Delanoë
Jean-Paul Delevoye
Gérard Delfau
Jacques Delong
Jean-Pierre Demerliat
Fernand Demilly
Christian Demuynck
Marcel Deneux
Gérard Deriot
Dinah Derycke
Charles Descours
Rodolphe Désiré
Marie-Madeleine Dieulangard
André Diligent
Claude Domeizel
Jacques Dominati
Michel Doublet
Michel Dreyfus-Schmidt
Alain Dufaut
Michel Duffour
Xavier Dugoin
André Dulait
Ambroise Dupont
Jean-Léonce Dupont
Hubert Durand-Chastel
Josette Durrieu
Bernard Dussaut
Daniel Eckenspieller
Jean-Paul Emin
Jean-Paul Emorine
Michel Esneu
Claude Estier
Hubert Falco
Léon Fatous
Pierre Fauchon
Jean Faure
André Ferrand
Guy Fischer
Hilaire Flandre
Gaston Flosse
Thierry Foucaud
Jean-Pierre Fourcade
Bernard Fournier
Alfred Foy
Serge Franchis
Philippe François
Jean François-Poncet
Yves Fréville
Yann Gaillard
René Garrec
Jean-Claude Gaudin
Philippe de Gaulle
Patrice Gélard
Alain Gérard
François Gerbaud
Charles Ginésy
Francis Giraud
Paul Girod
Serge Godard
Daniel Goulet
Alain Gournac
Adrien Gouteyron
Francis Grignon
Louis Grillot
Georges Gruillot
Jean-Noël Guérini
Hubert Haenel
Emmanuel Hamel
Claude Haut
Anne Heinis
Marcel Henry
Pierre Hérisson
Rémi Herment
Roger Hesling
Daniel Hoeffel
Jean Huchon
Jean-Paul Hugot
Roland Huguet
Jean-François Humbert
Claude Huriet
Roger Husson
Jean-Jacques Hyest
Pierre Jarlier
Pierre Jeambrun
Charles Jolibois
Bernard Joly
André Jourdain
Alain Journet
Alain Joyandet
Christian de La Malène
Philippe Labeyrie
Jean-Philippe Lachenaud
Pierre Laffitte
Serge Lagauche
Roger Lagorsse
Alain Lambert
Lucien Lanier
Jacques Larché
Gérard Larcher
Dominique Larifla
Patrick Lassourd
Robert Laufoaulu
Edmond Lauret
René-Georges Laurin
Henri Le Breton
Gérard Le Cam
Jean-François Le Grand
Louis Le Pensec
Dominique Leclerc
Pierre Lefebvre
Jacques Legendre
André Lejeune
Guy Lemaire
Serge Lepeltier
Marcel Lesbros
Claude Lise
Paul Loridant
Jean-Louis Lorrain
Simon Loueckhote
Roland du Luart
Hélène Luc
Jacques Machet
Philippe Madrelle
Jacques Mahéas
Kléber Malécot
André Maman
François Marc
Philippe Marini
René Marquès
Pierre Martin
Marc Massion
Paul Masson
Serge Mathieu
Pierre Mauroy
Jean-Luc Mélenchon
Louis Mercier
Michel Mercier
Lucette Michaux-Chevry
Gérard Miquel
Jean-Luc Miraux
Louis Moinard
René Monory
Aymeri de Montesquiou
Michel Moreigne
Georges Mouly
Bernard Murat
Philippe Nachbar
Paul Natali
Lucien Neuwirth
Philippe Nogrix
Nelly Olin
Paul d'Ornano
Joseph Ostermann
Georges Othily
Jacques Oudin
Charles Pasqua
Jean-Marc Pastor
Lylian Payet
Michel Pelchat
Jacques Pelletier
Guy Penne
Jean Pépin
Daniel Percheron
Jacques Peyrat
Alain Peyrefitte
Jean-Claude Peyronnet
Jean-François Picheral
Xavier Pintat
Bernard Piras
Jean-Pierre Plancade
Bernard Plasait
Jean-Marie Poirier
Guy Poirieux
Ladislas Poniatowski
André Pourny
Danièle Pourtaud
Gisèle Printz
Jean Puech
Jean-Pierre Raffarin
Henri de Raincourt
Jack Ralite
Paul Raoult
Jean-Marie Rausch
Ivan Renar
Victor Reux
Charles Revet
Henri Revol
Henri de Richemont
Philippe Richert
Roger Rinchet
Yves Rispat
Jean-Jacques Robert
Louis-Ferdinand de Rocca Serra
Josselin de Rohan
Gérard Roujas
André Rouvière
Michel Rufin
Claude Saunier
Jean-Pierre Schosteck
Bernard Seillier
Michel Sergent
Franck Sérusclat
René-Pierre Signé
Raymond Soucaret
Michel Souplet
Louis Souvet
Simon Sutour
Martial Taugourdeau
Odette Terrade
Michel Teston
Henri Torre
René Trégouët
Pierre-Yvon Tremel
François Trucy
Alex Türk
Maurice Ulrich
Jacques Valade
André Vallet
Alain Vasselle
Albert Vecten
Paul Vergès
André Vezinhet
Marcel Vidal
Xavier de Villepin
Serge Vinçon
Guy Vissac
Henri Weber

N'ont pas pris part au vote


MM. Christian Poncelet, président du Sénat, et Guy Allouche, qui présidait la séance.


Les nombres annoncés en séance avaient été de :
Nombre de votants : 315
Nombre de suffrages exprimés : 315
Majorité absolue des suffrages exprimés : 158
Pour l'adoption : 315
Contre : 0

Mais, après vérification, ces nombres ont été rectifiés conformément à la liste ci-dessus.

SCRUTIN (n° 103)



sur les conclusions du rapport de Mme Anne Heinis, fait au nom de la commission des affaires économiques et du plan sur la proposition de loi de M. Roland du Luart et plusieurs de ses collègues, portant diverses mesures d'urgence relatives à la chasse.

Nombre de votants : 316
Nombre de suffrages exprimés : 316
Pour : 316
Contre : 0

Le Sénat a adopté.

ANALYSE DU SCRUTIN


GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN (16) :
Pour : 14.
N'ont pas pris part au vote : 2. - MM. Jack Ralite et Paul Vergès.

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DÉMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN (23) :

Pour : 23.

GROUPE DU RASSEMBLEMENT POUR LA RÉPUBLIQUE (99) :

Pour : 97.
N'ont pas pris part au vote : 2. - M. Christian Poncelet, président du Sénat, et M. Gérard Larcher, qui présidait la séance.

GROUPE SOCIALISTE (78) :

Pour : 77.
N'a pas pris part au vote : 1. - Mme Maryse Bergé-Lavigne.

GROUPE DE L'UNION CENTRISTE (52) :

Pour : 52.

GROUPE DES RÉPUBLICAINS ET INDÉPENDANTS (47) :

Pour : 47.

Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (6) :

Pour : 6.

Ont voté pour


François Abadie
Nicolas About
Philippe Adnot
Guy Allouche
Louis Althapé
Jean-Paul Amoudry
Pierre André
Bernard Angels
Philippe Arnaud
Jean Arthuis
Henri d'Attilio
Bertrand Auban
François Autain
Robert Badinter
Denis Badré
José Balarello
René Ballayer
Janine Bardou
Michel Barnier
Bernard Barraux
Jean-Paul Bataille
Jacques Baudot
Jean-Michel Baylet
Marie-Claude Beaudeau
Jean-Luc Bécart
Michel Bécot
Jean-Pierre Bel
Jacques Bellanger
Claude Belot
Georges Berchet
Jean Bernadaux
Jean Bernard
Daniel Bernardet
Roger Besse
Jean Besson
Pierre Biarnès
Danielle Bidard-Reydet
Jacques Bimbenet
Jean Bizet
Paul Blanc
Maurice Blin
Annick Bocandé
André Bohl
Christian Bonnet
Marcel Bony
James Bordas
Didier Borotra
Nicole Borvo
Joël Bourdin
André Boyer
Jean Boyer
Louis Boyer
Yolande Boyer
Jean-Guy Branger
Gérard Braun
Dominique Braye
Robert Bret
Paulette Brisepierre
Louis de Broissia
Guy-Pierre Cabanel
Michel Caldaguès
Robert Calmejane
Jean-Pierre Cantegrit
Jean-Claude Carle
Jean-Louis Carrère
Auguste Cazalet
Bernard Cazeau
Charles Ceccaldi-Raynaud
Monique Cerisier-ben Guiga
Gérard César
Gilbert Chabroux
Michel Charasse
Marcel Charmant
Michel Charzat
Jacques Chaumont
Jean Chérioux
Marcel-Pierre Cleach
Jean Clouet
Yvon Collin
Gérard Cornu
Charles-Henri de Cossé-Brissac
Raymond Courrière
Roland Courteau
Jean-Patrick Courtois
Charles de Cuttoli
Xavier Darcos
Philippe Darniche
Marcel Debarge
Désiré Debavelaere
Luc Dejoie
Robert Del Picchia
Jean Delaneau
Bertrand Delanoë
Jean-Paul Delevoye
Gérard Delfau
Jacques Delong
Jean-Pierre Demerliat
Fernand Demilly
Christian Demuynck
Marcel Deneux
Gérard Deriot
Dinah Derycke
Charles Descours
Rodolphe Désiré
Marie-Madeleine Dieulangard
André Diligent
Claude Domeizel
Jacques Dominati
Michel Doublet
Michel Dreyfus-Schmidt
Alain Dufaut
Michel Duffour
Xavier Dugoin
André Dulait
Ambroise Dupont
Jean-Léonce Dupont
Hubert Durand-Chastel
Josette Durrieu
Bernard Dussaut
Daniel Eckenspieller
Jean-Paul Emin
Jean-Paul Emorine
Michel Esneu
Claude Estier
Hubert Falco
Léon Fatous
Pierre Fauchon
Jean Faure
André Ferrand
Guy Fischer
Hilaire Flandre
Gaston Flosse
Thierry Foucaud
Jean-Pierre Fourcade
Bernard Fournier
Alfred Foy
Serge Franchis
Philippe François
Jean François-Poncet
Yves Fréville
Yann Gaillard
René Garrec
Jean-Claude Gaudin
Philippe de Gaulle
Patrice Gélard
Alain Gérard
François Gerbaud
Charles Ginésy
Francis Giraud
Paul Girod
Serge Godard
Daniel Goulet
Alain Gournac
Adrien Gouteyron
Francis Grignon
Louis Grillot
Georges Gruillot
Jean-Noël Guérini
Hubert Haenel
Emmanuel Hamel
Claude Haut
Anne Heinis
Marcel Henry
Pierre Hérisson
Rémi Herment
Roger Hesling
Daniel Hoeffel
Jean Huchon
Jean-Paul Hugot
Roland Huguet
Jean-François Humbert
Claude Huriet
Roger Husson
Jean-Jacques Hyest
Pierre Jarlier
Pierre Jeambrun
Charles Jolibois
Bernard Joly
André Jourdain
Alain Journet
Alain Joyandet
Christian de La Malène
Philippe Labeyrie
Jean-Philippe Lachenaud
Pierre Laffitte
Serge Lagauche
Roger Lagorsse
Alain Lambert
Lucien Lanier
Jacques Larché
Dominique Larifla
Patrick Lassourd
Robert Laufoaulu
Edmond Lauret
René-Georges Laurin
Henri Le Breton
Gérard Le Cam
Jean-François Le Grand
Louis Le Pensec
Dominique Leclerc
Pierre Lefebvre
Jacques Legendre
André Lejeune
Guy Lemaire
Serge Lepeltier
Marcel Lesbros
Claude Lise
Paul Loridant
Jean-Louis Lorrain
Simon Loueckhote
Roland du Luart
Hélène Luc
Jacques Machet
Philippe Madrelle
Jacques Mahéas
Kléber Malécot
André Maman
François Marc
Philippe Marini
René Marquès
Pierre Martin
Marc Massion
Paul Masson
Serge Mathieu
Pierre Mauroy
Jean-Luc Mélenchon
Louis Mercier
Michel Mercier
Lucette Michaux-Chevry
Gérard Miquel
Jean-Luc Miraux
Louis Moinard
René Monory
Aymeri de Montesquiou
Michel Moreigne
Georges Mouly
Bernard Murat
Philippe Nachbar
Paul Natali
Lucien Neuwirth
Philippe Nogrix
Nelly Olin
Paul d'Ornano
Joseph Ostermann
Georges Othily
Jacques Oudin
Charles Pasqua
Jean-Marc Pastor
Lylian Payet
Michel Pelchat
Jacques Pelletier
Guy Penne
Jean Pépin
Daniel Percheron
Jacques Peyrat
Alain Peyrefitte
Jean-Claude Peyronnet
Jean-François Picheral
Xavier Pintat
Bernard Piras
Jean-Pierre Plancade
Bernard Plasait
Jean-Marie Poirier
Guy Poirieux
Ladislas Poniatowski
André Pourny
Danièle Pourtaud
Gisèle Printz
Jean Puech
Jean-Pierre Raffarin
Henri de Raincourt
Paul Raoult
Jean-Marie Rausch
Ivan Renar
Victor Reux
Charles Revet
Henri Revol
Henri de Richemont
Philippe Richert
Roger Rinchet
Yves Rispat
Jean-Jacques Robert
Louis-Ferdinand de Rocca Serra
Josselin de Rohan
Gérard Roujas
André Rouvière
Michel Rufin
Claude Saunier
Jean-Pierre Schosteck
Bernard Seillier
Michel Sergent
Franck Sérusclat
René-Pierre Signé
Raymond Soucaret
Michel Souplet
Louis Souvet
Simon Sutour
Martial Taugourdeau
Odette Terrade
Michel Teston
Henri Torre
René Trégouët
Pierre-Yvon Tremel
François Trucy
Alex Türk
Maurice Ulrich
Jacques Valade

André Vallet
Alain Vasselle
Albert Vecten
André Vezinhet
Marcel Vidal
Xavier de Villepin
Serge Vinçon
Guy Vissac
Henri Weber

N'ont pas pris part au vote


Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Jack Ralite et Paul Vergès.

N'ont pas pris part au vote


MM. Christian Poncelet, président du Sénat et Gérard Larcher, qui présidait la séance.


Les nombres annoncés en séance avaient été de :
Nombre de votants : 317
Nombre de suffrages exprimés : 317
Majorité absolue des suffrages exprimés : 159
Pour l'adoption : 317
Contre : 0

Mais, après vérification, ces nombres ont été rectifiés conformément à la liste ci-dessus.






 



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