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Séance du 22 juin 1999





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DÉBAT D'ORIENTATION BUDGÉTAIRE

Suite d'un débat
sur une déclaration du Gouvernement

M. le président. Nous reprenons le débat d'orientation budgétaire consécutif à une déclaration du Gouvernement.
Dans la suite du débat, la parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je concentrerai mon propos sur un sujet quelque peu controversé : la dépense publique.
C'est un thème qui prête assez facilement à la caricature, caricature qui n'a pas sa place dans la Haute Assemblée et en vertu de laquelle, si je me fie à ce que l'on peut lire ici ou là, la droite serait par principe défavorable à la dépense publique, qu'elle réduirait dès qu'elle exerce des responsabilités, alors que la gauche serait par réflexe favorable à la dépense publique, qu'elle augmenterait dès qu'elle est au gouvernement. Le présent débat d'orientation budgétaire, qui nous permet de faire le bilan de deux années de gestion budgétaire sérieuse et de couvrir les trois années à venir, fera justice de ces caricatures.
Je commencerai par faire un éloge rapide de la bonne dépense publique.
Chacun connaît l'apport que peut représenter la dépense publique dans le domaine social, dans le domaine culturel, dans le domaine de l'aménagement du territoire. J'ai d'ailleurs noté qu'au moment où se négocient les contrats de plan entre l'Etat et les régions, nombreuses sont les voix qui s'élèvent, sur toutes les travées, pour souhaiter que la participation de l'Etat soit encore plus ambitieuse que celle que le Premier ministre a récemment arrêtée !
Ce que je veux démontrer ici, c'est qu'une certaine dépense publique peut contribuer à l'efficacité économique de notre pays, mais aussi que, pour que la gestion de la dépense publique soit efficace, il convient, comme l'a dit M. le ministre à l'instant, qu'elle respecte une norme d'évolution.
Une dépense publique efficace peut être une contribution et non pas une entrave à la compétitivité de notre économie. En effet, lorsqu'une entreprise investit, elle ne mesure pas seulement le montant de l'impôt qu'elle paie ; elle compare aussi le montant de cet impôt, bien public qui contribue à sa propre activité, que ce soit l'usage des espaces urbains, des routes, des voies ferrées, la qualité de la formation de la main-d'oeuvre ou la densité des laboratoires et des télécommunications, bref, sont ce qui fait la qualité de la vie dans notre pays.
Si notre pays a la médaille d'argent en matière d'accueil des investissements étrangers, c'est, en partie, parce que nos services publics sont de qualité et sont appréciés comme tels non seulement par nos entrepreneurs et, bien sûr, nos concitoyens, mais aussi par les étrangers, qui font des comparaisons entre les différents pays européens.
Cette efficacité de la dépense publique, nous entendons la préserver et l'accroître au cours des années à venir. Nous avons déjà débattu de la dépense publique au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 1999. La commission des finances du Sénat, avec un certain courage, je dois le dire, avait défendu un contre-projet de budget qui consistait à réduire les dépenses de l'Etat de 28 milliards de francs.
Cela s'était traduit, dans ce contre-budget - ce budget alternatif, je crois, monsieur le rapporteur général (M. Philippe Marini, rapporteur général, acquiesce) - par des coupes massives dans des dépenses à nos yeux prioritaires, dans de bonnes dépenses, des dépenses pour l'emploi et contre l'exclusion.
Nous aurons donc l'occasion de reprendre ce débat. Pour ma part, je crois très sincèrement qu'une bonne dépense publique peut accroître l'efficacité de notre économie et renforcer la cohésion sociale de notre pays.
Pourquoi respecter une norme d'évolution de la dépense publique ? Pourquoi ne plus viser, comme on le faisait antérieurement, un objectif en termes de solde ?
Dans le passé, il était naturel que l'on se fixe un objectif en termes de solde parce qu'il fallait être qualifié pour l'euro. Maintenant, ce souci de fixer un programme pluriannuel maîtrisé des dépenses doit nous permettre d'atteindre plusieurs objectifs.
Une telle définition oblige les différents acteurs publics à penser leur action dans le moyen terme et non pas année par année.
Elle permet aussi une gestion moins heurtée, en cours d'année, des finances publiques, lesquelles étaient parfois hachées, dans le passé, par des décisions de régulation, par exemple.
La progression modérée et certaine du volume des dépenses publiques permet, comme l'a dit M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, de libérer des ressources pour réduire la charge de la dette que supporteront les générations futures et pour laisser aux ménages comme aux entreprises créatrices d'emplois une plus grande part de la croissance.
Enfin, il est clair qu'un objectif stable des dépenses publiques en volume peut contribuer à stabiliser la conjoncture.
Et cela nous fait passer insensiblement de l'échelon français à l'échelon européen, car il est important de poursuivre, dans l'ensemble des onze pays de l'euro, ce que les spécialistes appellent un bon policy mix, c'est-à-dire une politique monétaire qui s'adapte aux évolutions conjoncturelles de l'ensemble des pays de l'euro et une politique budgétaire plus ciblée qui soutient l'activité en cas de ralentissement spécifique à un pays.
Après avoir développé très rapidement ces considérations de principe, je souhaite maintenant faire, très rapidement aussi, le bilan de deux années de bon ouvrage budgétaire.
Je dirai, d'abord, que nous avons stabilisé la dépense en volume en 1997 pour nous qualifier à l'euro - M. Dominique Strauss-Kahn l'a déjà dit - et respecté les engagements pris pour 1998, à savoir le maintien des dépenses en volume.
Sur ce point, je voudrais corriger un chiffre cité par M. le rapporteur général dans son rapport écrit, remarquable par ailleurs, qui me paraît manifestement erroné. Il est écrit que la dépense de l'Etat, en 1998, a augmenté de 1,1 %, c'est-à-dire au-delà de l'augmentation de 0,8 % qui correspond à la stabilité des dépenses en volume. En fait, s'inspirant de la Cour des comptes, je dois le reconnaître, M. le rapporteur général a raisonné en « dette brute » qui n'est pas le concept sur lequel le Gouvernement s'était engagé pour une raison assez claire, même si elle est un peu technique : cet agrégat n'a guère de sens puisqu'il intègre - les spécialistes le comprendront bien - des intérêts non courus qui ont pour contrepartie des recettes d'ordre.
Je crois qu'il est important de continuer à raisonner en dette nette, et c'est dans ces termes, même si ses propos sont quelque peu techniques, que le Gouvernement a pris des engagements et les a respectés.
En 1999, pour tenir compte non pas peut-être d'une inflation, mais d'une hausse des prix plus faible que prévu, nous avons eu recours à une méthode innovante en passant avec l'ensemble des ministères ce que nous appelons des contrats de gestion qui consistent à négocier, et non pas à imposer, comme dans les mesures de régulation, des mises en réserve modulées, selon chacun des ministères, de certains crédits ; ces crédits sont provisoirement mis en réserve tant que l'on n'a pas la certitude que la hausse des prix correspond à celle qui a été prévue. Cette méthode permet à la fois de respecter les objectifs en volume tout en laissant à chaque ministre la maîtrise de la politique qu'il mène.
Je voudrais, là aussi, corriger un point que M. Marini développe dans son rapport écrit. M. le rapporteur général s'inquiète de la progression de la dépense en 1999, plus précisément de la dépense connue à la fin du mois d'avril 1999 par rapport à celle qui était connue à la fin du mois d'avril 1998. Il cite le chiffre de 2,8 % et ajoute que ce dernier est incompatible avec le respect de l'objectif de progression en volume de 1 % sur l'ensemble de l'année.
Mesdames, messieurs les sénateurs, le rapporteur général de votre commission des finances est un homme trop avisé pour ne pas savoir que, dans ces dépenses que nous publions au mois le mois - nous sommes d'ailleurs le seul pays européen à publier une situation budgétaire mensuelle - est pris en compte l'effet des rebudgétisations dont nous avons débattu au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 1999, rebudgétisations qui sont d'un montant total de 46 milliards de francs.
Après M. Dominique Strauss-Kahn, je dirai à M. Marini que, cette année, comme les deux années précédentes, nous respecterons nos engagements en la matière. Je n'insisterai pas sur le montant de la dépense publique. M. Dominique Strauss-Kahn a fort bien expliqué qu'il allait être progressivement réduit en pourcentage du produit intérieur brut d'ici à 2002 et que notre pays ferait en la matière un effort plus important que la moyenne de ses partenaires ; nous n'en tirons d'ailleurs aucune vanité, la modération de la dépense publique étant non pas un objectif en lui-même, mais le moyen de réduire les déficits et d'alléger les impôts.
J'insisterai plutôt sur la structure de la dépense publique.
Au cours des deux dernières années - nous prenons le même engagement pour les trois années à venir, qui font l'objet de ce débat d'orientation budgétaire - nous avons eu la volonté de dépenser mieux, de dépenser au plus juste.
Entre 1997 et 1999, 30 milliards de francs ont été chaque année déplacés au profit des priorités du Gouvernement, priorités que partage la majorité qui le soutient à l'Assemblée nationale et la valeureuse minorité présente au Sénat.
Nous avons ainsi redéployé sur deux ans 50 milliards de francs en faveur de budgets précis : l'emploi et la justice sociale, la justice et la sécurité, l'éducation et la recherche, la culture et l'environnement. Pour ces priorités que nous défendons avec acharnement, les dépenses correspondantes dans le budget ont crû deux fois plus vite que la moyenne.
Par exemple, le budget de l'emploi et celui de la solidarité ont été portés de 220 milliards de francs en 1997 à 238 milliards de francs en 1999.
Cette progression de 8,2 % en deux ans a permis de développer les emplois-jeunes, de financer la réduction négociée du temps de travail et de lutter contre les exclusions.
Ce sont ces dépenses de solidarité que vous voulez réduire. Il y a clairement entre nous une différence irréductible.
Autre exemple, les moyens de l'éducation nationale, qui atteignent près de 350 milliards de francs cette année, ont crû de près de 8 %, et ce pour développer la qualité de l'enseignement, lutter contre l'exclusion en milieu scolaire, renforcer notre effort dans les zones d'éducation prioritaires ou pour mettre en place le plan social étudiant. Ces dépenses d'avenir sont celles que la majorité sénatoriale veut réduire.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur le secrétaire d'Etat ?
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je vous en prie.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général, avec l'autorisation de M. le secrétaire d'Etat.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Monsieur le secrétaire d'Etat, j'ai lu avec grand intérêt dans certains documents budgétaires qu'en 1998, au chapitre 44-74 du ministère de l'emploi et de la solidarité, rubrique concernant l'insertion des publics en difficulté, donc extrêmement prioritaire, il a été procédé en deux temps à des annulations de crédits de 9 milliards de francs sur un total initial de 39,4 milliards de francs, soit 22,8 % des crédits inscrits dans la loi de finances initiale.
Monsieur le secrétaire d'Etat, vous réalisez donc bien des économies, même sur des actions aussi prioritaires à vos yeux ! Alors, de grâce, ne satanisez pas la majorité sénatoriale dans son effort de rigueur ! (M. Jean Chérioux applaudit.)
M. Charles Descours. Très bien !
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Monsieur le rapporteur général, je n'aurais pas l'outrecuidance de vouloir sataniser la majorité sénatoriale ! J'ai simplement dit que nous avions réalisé des transferts de crédits entre ministères, ce dont je parle actuellement, et que chaque ministère, en son sein, avait fait un effort de redéploiement en faveur d'actions prioritaires.
Je vous remercie, monsieur le rapporteur général, de cette intervention, que je prends comme un compliment, au nom de l'ensemble du Gouvernement. Il est vrai que nous avons diminué un certain nombre de dépenses passives de solidarité en faveur des dépenses actives que sont les emplois jeunes, la réduction négociée du temps de travail, la lutte contre les exclusions.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Que nous vous avions recommandées !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je vous remercie d'avoir apporté cette eau à mon moulin !
Je poursuis en indiquant que les crédits de la justice ont progressé de 10 % en deux ans. Là encore, il s'agit d'améliorer un service public auquel tiennent beaucoup nos concitoyens, particulièrement les plus faibles d'entre eux. La justice a été rendue plus rapidement ; l'administration pénitentiaire a été modernisée ; la prise en charge des jeunes par notre système judiciaire a été promue. Il reste encore beaucoup de chemin à parcourir, et nous aurons l'occasion d'en reparler.
Les moyens alloués à la culture ont progressé de 4 % ; ceux qui sont affectés à la sécurité de 5 %, et ceux de l'environnement de 17 %.
Ces chiffres concrets montrent que, dans une progression globale modérée il est possible de consacrer des moyens supplémentaires substantiels à un certain nombre de budgets qui, pour nous, sont des budgets prioritaires qui correspondent à des bonnes dépenses publiques, comme je l'évoquais tout à l'heure. En la matière, comme l'a dit M. Strauss-Kahn, il n'y aura pas de scoop : les priorités de dépenses que nous avons respectées dans le passé resteront les priorités du Gouvernement pour l'avenir.
Je voudrais profiter de ce discours introductif pour revenir sur une mauvaise querelle à laquelle M. Fréville s'est prêté lors de l'examen du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1997, au sujet de la progression des investissements civils dans le passé.
Soyons clairs : il faut prendre en compte non seulement les investissements civils qui sont financés par le budget général mais aussi ceux qui sont financés par les comptes spéciaux du Trésor. J'ajoute aussitôt que, dans ces comptes spéciaux du Trésor, je n'inclus pas les recettes résultant de la vente d'un certain nombre de biens appartenant à l'Etat qui figurent sur un compte d'affectation spéciale.
Je vous livre les chiffres : les investissements civils, toutes sources de financements confondues, ont diminué de 13 % entre 1993 et 1997 ; ils ont crû ou vont croire de 10 % entre 1997 et 1999. Cela traduit notre volonté affirmée de redonner à l'investissement civil toute la place qu'il doit avoir dans la préparation de notre économie et de notre société future.
Je ne veux pas vous lasser en évoquant une débudgétisation du prêt à taux zéro qui avait servi au précédent gouvernement à minorer artificiellement les dépenses de l'Etat, alors que, nous, dans un souci d'honnêteté budgétaire, nous l'avons rebudgétisé à partir de 1999. Je ne détaillerai pas ce point maintenant mais je serai prêt à répondre aux orateurs qui le souleveraient ultérieurement.
Nous avons également maîtrisé les frais de fonctionnement de l'Etat, qui ont été diminués de 3 % en termes réels. Il y a là la preuve que l'on peut, dans le cadre d'une bonne gestion de la dépense publique, réduire les crédits de fonctionnement sans porter atteinte aux politiques correspondantes.
J'ajoute en conclusion que le Gouvernement a respecté la règle qui avait été prise dans la déclaration de politique générale du Premier ministre en juin 1997 : la stabilité des effectifs budgétaires civils de fonctionnaires de l'Etat.
Voilà, mesdames, messieurs les sénateurs, les éléments que je souhaitais porter à votre connaissance avant que nous entamions ce débat qui portera sur la politique économique et budgétaire de l'ensemble de la législature. Les bons résultats obtenus depuis deux ans augurent bien des trois années à venir. Notre politique, comme vous le voyez, s'inscrit dans un horizon de moyen terme. Elle trace les perspectives durables d'une politique budgétaire sérieuse au service du progrès solidaire. Tel est notre engagement pour les années à venir et, comme nous l'avons fait depuis l'été 1997, nous respecterons cet engagement. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur certains travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous voici réunis pour ce débat d'orientation budgétaire qui va se dérouler, comme M. Dominique Strauss-Kahn l'a dit tout à l'heure, sur la base de deux documents, le rapport d'orientation budgétaire du Gouvernement et le programme de stabilité de la France à l'horizon 2002, tel qu'il a été élaboré en décembre 1998 et transmis à l'Union européenne.
Ces deux documents comportent surtout des énoncés d'objectifs. Baisse du déficit budgétaire de 20 milliards de francs, progression des dépenses nulle en volume, stabilisation des prélèvements obligatoires, tels sont les objectifs du rapport d'orientation budgétaire. Déficit public ramené à 1 % du produit intérieur brut, dette publique en diminution relative, dépense publique ramenée autour de 51 % du produit intérieur brut, prélèvements obligatoires autour de 45 % du même produit intérieur brut, tels sont les objectifs du programme de stabilité.
Que nous annonce-t-on en termes de moyens pour atteindre ces objectifs ? C'est là que le bât blesse !
Le Gouvernement ne nous semble avoir arrêté ses priorités ni en matière de dépense, ni en matière fiscale.
Certes, nous comprenons bien que le rapport d'orientation budgétaire ne peut pas se substituer à la loi de finances initiale et que des arbitrages vont avoir lieu selon le calendrier habituel. Il n'en demeure pas moins que le document d'orientation qui nous a été remis et le débat organisé aujourd'hui doivent nous permettre, me semble-t-il, de cerner la manière dont le pays et ses finances publiques seront gérés au cours de la période à venir.
Monsieur le ministre, la commission des finances - cela ne vous surprendra pas - partage l'orientation de vos objectifs et, si vous voulez réduire la dimension, le poids de la sphère publique dans l'économie française, nous serons à vos côtés, cela va de soi.
Vous devez bien comprendre que nous jugeons vos objectifs insuffisamment ambitieux et, surtout, vos moyens excessivement flous. C'est sur cette contradiction que je voudrais m'arrêter, sans faire, naturellement, de procès d'intention à quiconque. J'articulerai mon intervention, mes arguments autour de deux pôles que je reprendrai systématiquement, domaine par domaine.
En premier lieu, portant un regard rétrospectif sur les deux années qui viennent de s'écouler, je poserai la question suivante : le Gouvernement a-t-il mis en harmonie les réalisations avec ses intentions ?
En second lieu, s'agissant des moyens - que je qualifiais de trop flous - je me permettrai de vous poser une série de questions tout au long de cet exposé, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, en souhaitant qu'il vous soit possible d'apporter à la Haute Asssemblée les éléments d'information nécessaires.
M. Emmanuel Hamel. Ne les faites pas trop souffrir !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Mon cher collègue, je vais tâcher d'être aussi neutre et factuel qu'il est possible... (Exclamations sur les travées socialistes.)
M. Guy Fischer. Mission impossible !
M. Jean Chérioux. Et objectif, comme vous l'êtes toujours, monsieur le rapporteur général !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je vais reprendre quatre rubriques, qui seront les mêmes d'ailleurs que pour la loi de règlement : le cadrage macro-économique, les recettes, c'est-à-dire les prélèvements obligatoires, la maîtrise des dépenses et le solde des finances publiques.
En ce qui concerne le cadrage macro-économique, vous vous souviendrez, je l'espère, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, que le Sénat n'avait pas souhaité, lors du débat budgétaire de décembre dernier, remettre en cause l'hypothèse de croissance économique figurant dans le document budgétaire, soit 2,7 %. A la différence d'autres, nous avions estimé, en toute rigueur, que l'intérêt national justifiait, même si nous pouvions douter de son réalisme, de souscrire à l'hyptohèse de croissance.
Le Gouvernement, face à l'évolution des choses, n'a pas tardé, comme il était probable, à remettre en cause cette hypothèse et, à la vérité, dès le mois de décembre, c'est-à-dire dès le moment où nous discutions de la loi de finances elle-même, il élaborait et transmettait un programme de stabilité qui ne faisait plus état que de 2,4 % pour l'année 1999.
La commission des finances vous fait crédit, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, du fait que la croissance française est plus forte que celle de nos partenaires. (M. Strauss-Kahn s'exclame.)
Mais nous estimons que l'assainissement des finances publiques ne peut pas reposer exclusivement sur cet effet de croissance et qu'il nécessite une volonté persistante, permanente et une politique visant à de véritables transformations structurelles.
La commission des finances, si elle n'avait pas remis en cause votre hypothèse de croissance, avait posé des questions - voire plus que des questions - sur la prévision d'inflation que vous aviez établie à 1,3 %. Vous l'avez d'ailleurs révisée très vite et de façon majeure en la ramenant à 0,5 %. Cela, chacun s'en rend compte, a des effets importants sur les recettes budgétaires et, plus encore, mes chers collègues membres de la commission des affaires sociales, sur les cotisations sociales. En effet, l'évolution de la masse salariale pour 1999 a dû, de ce fait, être revue à la baisse.
Certains d'entre nous avaient prédit au Gouvernement, au mois de décembre, mais il se refusait alors à l'admettre, qu'il serait contraint d'opérer assez vite des gels de crédits.
J'ai examiné les documents que vous nous avez présentés et je n'y ai pas trouvé de gel de crédits. En revanche, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, j'y ai trouvé un élément nouveau qui reflète votre habileté sémantique, je veux parler des contrats de gestion passés entre le ministère de l'économie et des finances et les ministères dépensiers.
Il s'agit des contrats de gestion dont l'objectif est d'arrêter, de manière conjointe avec les ministères, les principes et les modalités pratiques d'exécution des crédits afin de respecter l'objectif de pilotage en termes réels des dépenses de l'Etat.
Les contrats prévoient concrètement la constitution d'une réserve de crédits. Au total, cette réserve atteint près de 14 milliards de francs. Il n'y a pas de gel, il y a des contrats de gestion et l'on met en réserve - maintenant je comprends - 14 milliards de francs.
Pour l'année 2000, le Gouvernement n'affiche plus une hypothèse de croissance nominale aussi ambitieuse que pour 1999. Il est à présent question d'une fourchette de 3,4 % à 3,9 %, croissance réelle plus inflation.
Compte tenu de tous ces éléments et sachant qu'une faible croissance nominale est de nature à réduire les recettes et à augmenter le poids des dépenses publiques, je voudrais, constatant que le Gouvernement maintient toutefois son objectif de réduction des déficits à 2,3 % en 1999 et à une fourchette comprise entre 1,7 % et 2 % pour l'an 2000, m'adresser à vous, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, et vous poser une première série de questions.
Les contrats de gestion de 14 milliards de francs seront-ils suffisants ? Pouvez-vous par ailleurs nous dire quels sont les ministères touchés par ces contrats ?
J'en viens à présent aux prélèvements obligatoires que vous concevez délibérément élevés. Je vais tâcher de m'expliquer sur ce point.
Depuis 1998, le Gouvernement promet que les prélèvements obligatoires, qu'il juge à bon droit trop élevés, vont, doivent baisser. Il fait reproche, sans doute à juste titre, au précédent gouvernement de les avoir augmentés, d'avoir cassé la croissance.
M. Michel Sergent. C'est vrai !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Vous nous en parliez encore voilà un instant. C'est déjà un vieux débat et, avec le temps, mes chers collègues, ce sujet perdra sans doute de son intérêt. A vrai dire, à quoi bon polémiquer sur des choses mortes ?
Mais rappelons quand même que le précédent gouvernement avait au moins deux excuses. Il lui fallait d'abord aller vite à partir d'une situation très compromise par 150 milliards de francs de déficit légués au début de l'année 1993, et pour qualifier la France pour l'euro. Il lui fallait ensuite faire face à une conjoncture qui était mauvaise, avec des recettes qui n'augmentaient pas spontanément, avec la charge de la dette qui a contrario était dans une spirale tout à fait effrayante. Alors, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, le Gouvernement de vos prédécesseurs n'a pas eu l'heur de connaître la conjoncture heureuse qui vous permet de nous présenter des chiffres plus favorables.
M. Jean Chérioux. Mais il l'avait préparée !
M. Emmanuel Hamel. Il fallait prévoir cette heureuse conjoncture et ne pas dissoudre.
M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission des finances doute que, dans les circonstances d'aujourd'hui et avec la croissance d'aujourd'hui, le Gouvernement d'aujourd'hui souhaite réellement diminuer les prélèvements obligatoires.
Quels sont les éléments qui nous permettent de douter de cette volonté ?
Le premier élément, c'est tout simplement l'absence complète de tout résultat digne de ce nom en ce domaine depuis juin 1997. J'observe que, si le poids des impôts locaux n'avait pas diminué depuis 1997, car il est passé de 7,2 % à 6,9 % du produit intérieur brut, le total des prélèvements obligatoires aurait continué à augmenter.
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Eh oui ! C'est la taxe professionnelle !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous n'en serions pas à ce record de 46,1 % du produit intérieur brut ; nous en serions à 46,4 % !
Alors, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, s'il est au moins une chose heureuse, c'est que les collectivités locales soient venues à la rescousse de l'Etat et du Gouvernement.
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. C'est la TP !
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est une chose dont nous pouvons tous être satisfaits. (M. le ministre s'esclaffe.)
Je rappellerai simplement en un mot, et sans revenir sur le débat de tout à l'heure, qui portait sur 1997, que ce taux de 46,1 % date, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, du projet de loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier. C'est à ce moment-là que le taux de prélèvements obligatoires a franchi la dernière marche pour passer de 45,8 % à 46,1 % du revenu national.
Et, contrairement aux annonces que vous aviez faites, monsieur le ministre de l'économie, lors du débat d'orientation budgétaire d'il y a un an, puis lors du débat sur la loi de finances pour 1999, les prélèvements obligatoires sont restés sur ce palier très élevé et à ce niveau record de 46,1 %. Vous aviez pourtant annoncé une baisse de 0,2 point en 1999, comme en 1998, et cette annonce avait été confirmée dans le programme de stabilité transmis à l'Europe en décembre dernier.
Le second élément de doute ou de perplexité résulte de votre stratégie telle que vous l'exposez dorénavant, stratégie qui vous conduit à vous accommoder d'une simple stabilisation des prélèvements obligatoires.
En effet, dans le document présentant les comptes prévisionnels de la nation pour 1999 et les principales hypothèses économiques pour l'an 2000, document publié au mois d'avril dernier, l'objectif est exprimé de façon nettement moins ambitieuse que dans le programme pluriannuel des finances publiques jusqu'en 2002, puisque je lis : « Le taux de prélèvements obligatoires devrait être stabilisé. Il commencerait même à décroître d'ici à 2000 pour s'établir entre 45,7 et 46 points du PIB compte tenu des mesures fiscales déjà engagées. »
Vous conviendrez avec moi que 46 points, c'est très proche de 46,1 points ! Cette rectification effectuée à peine quatre mois après l'élaboration du programme de stabilité nous conduit à constater que la diminution tant promise des prélèvements obligatoires est différée de deux ans au minimum. Et je ne vois dans les documents qui nous ont été transmis - et j'espère, bien entendu, pour notre pays et pour les contribuables, me tromper - aucune mesure concrète de baisse des impôts.
En revanche, je vois des signes d'une position contraire. On parle en effet de la création d'une écotaxe pour financer les réductions de charges sur les bas salaires venant après ou sur la taxe générale sur les activités polluantes de l'année dernière, venant avec sans doute l'écotaxe européenne, pour contribuer aux études sur les effets de serre.
Ensuite, je constate qu'il est question de créer une contribution additionnelle sur les bénéfices des entreprises réalisant plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires, venant relayer en quelque sorte la surtaxe que M. le secrétaire d'Etat qualifiait encore tout à l'heure d'exceptionnelle et de temporaire et qui retrouve ainsi une existence nouvelle avec un nom de baptême nouveau, et ce, mes chers collègues, alors même que les recettes au titre de l'impôt sur les sociétés sont très brillantes puisqu'à la fin du mois d'avril elles avaient augmenté de 38 % par rapport à la période analogue de l'année 1998.
Permettez-moi, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, de passer à ma deuxième série de questions.
Quelles sont vos véritables intentions en matière de politique fiscale ? Que voulez-vous faire en matière d'impôt sur le revenu, de TVA sur les travaux à forte intensité de main-d'oeuvre et, surtout, de charges pesant sur le travail ? Pouvez-vous d'ailleurs réellement faire quelque chose ?
Après avoir évoqué les prélèvements obligatoires, j'en viens aux dépenses. Sans vouloir les classer en bonnes ou en mauvaises dépenses, je vais essayer de vous montrer, mes chers collègues, que nous ne sommes pas réellement dans un vrai contexte de maîtrise de la dépense publique.
Depuis 1998, vous parvenez à afficher des progressions honorables, acceptables, de la dépense publique parce que vous bénéficiez - tant mieux pour la France, pour son budget et pour vous ! - de l'augmentation très modérée de la charge de la dette publique liée à la baisse des taux d'intérêt - dont chacun sait que le facteur de déclenchement s'est situé à la fin de l'année 1995 - et accessoirement grâce aux économies que vous faites sur certaines dépenses sociales que la croissance rend moins nécessaires.
Mais, pour l'essentiel, les économies dont vous bénéficiez sont des économies de constatation qui ne nécessitent, à la vérité, que très peu d'actions volontaires sur la structure des budgets. Chacun sait que les postes les plus lourds, les plus massifs en ordre de grandeur, à savoir la fonction publique, les retraites et l'assurance maladie, sont ceux auxquels il faut s'attaquer en priorité si l'on prétend exercer une action de « maîtrise » de la dépense publique.
Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'état, le Gouvernement s'est fixé pour l'an 2000 - ce sont les lettres de cadrage du Premier ministre - un objectif qui a le mérite de la clarté : ne pas augmenter les dépenses en francs constants.
A la vérité, compte tenu des économies en termes relatifs faites sur la dette - mais je ne chipoterai pas sur ce point - on note une légère augmentation, de l'ordre de 0,3% en termes réels hors dette, mais ce n'est pas l'essentiel.
L'essentiel est le petit calcul auquel nous avons procédé et qui montre que cette règle vous donne une marge d'augmentation de la dépense en francs courants de 17,2 milliards de francs en 2000 par rapport à 1999. Or je me suis livré à un autre petit calcul de coin de table : j'ai dressé la liste d'un certain nombre de rubriques que je vais vous citer très rapidement et qui, prises une par une, nous conduisent inéluctablement à constater des dépenses supplémentaires. Je ne porte là, mes chers collègues, aucun jugement de valeur.
Selon vos propres hypothèses, les emplois-jeunes vont coûter, en 2000, 13,6 milliards de francs de plus ; la lutte contre l'exclusion, 4 milliards de francs de plus ; la couverture maladie universelle - nous savons que notre collègue M. Oudin et la commission des finances ont contesté le bien-fondé de ce chiffre - 1,7 milliard de francs de plus ; l'accord salarial de février 1998 dans la fonction publique 8,5 milliards de francs de plus, auquel il faut ajouter des mesures catégorielles pour 5 milliards de francs et les pensions de la fonction publique pour 5,5 milliards de francs. Total : 38 milliards de francs par rapport aux 17 milliards de francs de marge !
Dans cette liste, je n'ai pas pris en compte une rubrique que je ne sais d'ailleurs pas apprécier ni calculer, mais qui est néanmoins très intéressante : celle du passage aux trente-cinq heures. Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, allez-vous appliquer les 35 heures à la fonction publique ? Comment allez-vous faire ? Quelle en sera la traduction dans les documents budgétaires ? Si vous envisagez de ne pas les appliquer, l'avez-vous dit à nos partenaires sociaux ?
Considérons le passage aux 35 heures de manière un peu plus large, hors fonction publique. Je ne sais pas ce que nous apportera ou nous retirera la loi en préparation, mais je pense, d'après les éléments que vous nous transmettez, que restera à la charge de l'Etat un coût non négligeable, de l'ordre de 20 % du total du dispositif. Sur ce point, je souhaite vivement, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous nous éclairiez.
D'après les éléments que j'ai ainsi réunis, avec les petits moyens dont je dispose,...
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Petits moyens ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... je constate que près de 25 milliards de francs de dépenses ne seraient ainsi pas financés. Il vous faudra procéder par redéploiements, d'où une troisième série de questions.
Sur quels postes, quels ministères, porteront ces redéploiements ?
M. Emmanuel Hamel. Sur le ministère de la défense !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Vous nous informez, dans le document budgétaire que nous avons reçu, que, « s'agissant des sections budgétaires les moins prioritaires, les dépenses de fonctionnement devront baisser de 3 %, tandis que, pour les dépenses d'intervention, une baisse de 10 % des moyens devra être recherchée ».
Quelles sont les sections budgétaires moins prioritaires ? Dites-le nous ! Que représentera leur diminution ? Dites-le-nous aussi !
Par ailleurs, toujours dans le document budgétaire, vous comptez sur un excédent des comptes sociaux. Nos collègues qui suivent avec beaucoup d'intérêt ces sujets, en particulier M. Descours, rapporteur de la loi de financement de la sécurité sociale, pourraient s'associer à moi pour la quatrième série de questions.
M. Charles Descours. Il le fera !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Comment parviendrez-vous aux résultats que vous affichez, compte tenu de la dérive actuelle des dépenses d'assurance maladie ? Comment y parviendrez-vous si le financement de la seconde loi relative aux 35 heures repose, comme il est vraisemblable, à hauteur de 20 milliards de francs sur l'UNEDIC ?
Je formulerai une question subsidiaire : au sein de l'UNEDIC, les partenaires sociaux en sont-ils conscients et d'accord ?
J'achèverai cette série de considérations par quelques propos sur l'équilibre des finances publiques.
Mes chers collègues, il est clair, et il faut lui en rendre grâce, que, depuis qu'il est en fonction, le Gouvernement actuel a poursuivi la démarche de réduction des déficits publics. Ces derniers ont atteint 3 % du produit intérieur brut en 1997, 2,9 % en 1998 et devraient être de 2,3 % en 1999. Sur ce point, nous n'avons rien à contester. C'est la voie choisie qui ne nous convient pas vraiment. En effet, elle nous semble être excessivement originale et à l'écart de ce qui se fait partout ailleurs dans les principaux pays concernés.
En flux, vous maintenez un niveau élevé de prélèvements et de dépenses, et ce volontairement. En stock, vous préférez ne pas réduire la dette brute, et constituer des réserves gérées par les administrations publiques. C'est votre fonds de réserve pour les retraites. A l'exception des pays scandinaves et de la Belgique, la France est le seul pays industriel à opter pour une vision aussi étatique des choses.
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Ce n'est pas totalement rien, quand même !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il faut bien qu'il y ait des différences entre nous, monsieur le ministre,...
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Je le souhaite.
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... sinon la vie démocratique ne pourrait pas se dérouler !
Mais vos choix traduisent une philosophie différente de celle de la commission. A la vérité, ce n'est pas cela l'essentiel. L'essentiel, c'est notre conviction qu'avec les moyens que vous utilisez il ne sera pas possible de résoudre durablement - et vos partenaires de la majorité plurielle ont raison d'insister sur le « durablement » - les difficultés financières de la France, qui sont à venir ! Aujourd'hui, vous mangez votre pain blanc ; demain et après-demain, les choses seront certainement un peu plus difficiles.
Venons-en un instant à une notion que vous avez vous-même évoquée : le déficit structurel, c'est-à-dire l'excès permanent des dépenses sur les recettes. Il est égal à 140 milliards de francs, selon le Gouvernement, à 193 milliards de francs, selon l'OCDE. Peu importe, ce sont des différences de méthode. Il y a par ailleurs un déficit de fonctionnement de l'Etat de 68 milliards de francs financé par emprunt, ce que nous ne pourrions pas faire dans la plus petite de nos communes.
Le déficit structurel ainsi décrit est, en proportion, le plus lourd des Quinze, à l'exception de celui de la Grèce. C'est ce qui est important ! De plus, ces déficits structurels sont, chacun le sait, des facteurs d'aggravation de la dette publique. En effet, même si vous nous dites vouloir stabiliser celle-ci en pourcentage de la richesse nationale, il est nécessaire d'aller plus loin. Ce que nous voudrions, nous, c'est que l'on engage véritablement un mouvement de réduction de la dette publique en valeur absolue, comme le font les Etats-Unis et beaucoup de nos partenaires européens. Nous n'en sommes pas encore là.
A la vérité, il faudrait même aller au-delà, être encore plus ambitieux, s'interroger sur la réalité de cette dette, c'est-à-dire sur les vrais engagements de l'Etat, ceux qu'il devra honorer dans l'avenir. Il faudrait donc pousser plus loin l'exercice esquissé par notre excellent collègue Jean Arthuis quand il occupait vos fonctions, monsieur le ministre (Exclamations sur les travées socialistes),...
M. Michel Sergent. Ce n'est pas lui qui a diminué la dette !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... c'est-à-dire faire une comptabilité patrimoniale de l'Etat et savoir ce qui nous attend pour demain ou après-demain. En d'autres termes, nous aurons besoin de connaître le hors bilan de l'Etat.
Il existe des engagements, certes conditionnels, comme certaines garanties en matière de crédit à l'exportation. Mais il en est d'autres qui ont dès maintenant un caractère de certitude. Ainsi, nous le savons bien, il faudra dénouer les structures de défaisance, payer les primes d'épargne logement ; incomberont encore à l'Etat les charges de remboursement de la dette de Réseau ferré de France. Nous savons surtout, car c'est l'essentiel, qu'il faudra financer les retraites et que nous aurons à affronter de très graves, de massives difficultés en ce domaine.
D'après les chiffres de l'OCDE concernant la France, les pensions de la période 1994-2070 - vous voyez que c'est une échelle très longue ! - ne sont pas financées à hauteur de 100 % du produit intérieur brut de 1994. Certaines extrapolations du rapport Charpin permettent d'évaluer l'impasse financière des retraites à une somme comprise - je n'entre pas dans le détail - entre 50 % et 300 % de la richesse nationale de 1998. Pour avoir une idée véritable de cette dette latente, qui est notre dette collective à tous et que personne ne contestera, il faudrait donc, au minimum, doubler le montant de la dette publique d'aujourd'hui.
C'est là, monsieur le ministre, qu'intervient votre fonds de réserve destiné à recevoir les éventuels excédents des comptes sociaux, les recettes de privatisation et le produit - 15,9 milliards de francs - de la mutualisation des caisses d'épargne. Nous nous sommes longuement exprimés sur ce sujet lors de l'examen du projet de loi concernant la mutualisation des caisses d'épargne.
Je voudrais cependant rappeler que, d'un point de vue économique, les réserves de ce fonds viennent s'imputer sur les engagements futurs des administrations publiques, ce qui économiquement, je le répète, équivaut strictement à un désendettement de ces mêmes administrations.
En d'autres termes, il serait de même effet soit de réduire en valeur absolue l'endettement public et de définir des conditions nouvelles de financement des retraites par les agents économiques, soit de doter, sous l'égide de l'Etat, un fonds de réserve appelé à devenir considérable et qui pourrait être, je tiens à le dire, un instrument de bureaucratisation de l'économie.
Parvenu à la fin de mon propos, je vais me permettre de vous poser une dernière série de questions concernant le fonds de réserve, une autre question que j'avais oubliée tout à l'heure étant de savoir ce que l'on attend pour comptabiliser les engagements hors bilan.
Quel sera le montant de ce fonds de réserve ? Par qui sera-t-il géré ? En fonction de quels objectifs ? Quelle sera la nature des actifs financiers qui s'y trouveront ? Enfin, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, pourquoi se fatiguer à gérer à la fois des actifs et des passifs, alors qu'il suffirait de réduire le passif de l'Etat ? (Murmures sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Comme pour les entreprises.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Sans doute ! Encore que les mouvements de compensation et de simplification, pour des esprits simples comme les nôtres, soient préférables à toutes les complexités administratives (Rires et exclamations sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen), car, vous le savez, nous sommes des élus de province et nous ne comprenons que des choses qui reflètent un minimum de bon sens. (Nouvelles exclamations sur les mêmes travées.)
M. Alain Lambert, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. C'est bien vrai !
M. Philippe Marini, rapporteur général. D'ailleurs, ce bon sens, nous le trouvons dans les rapports des grandes institutions internationales et européennes, que ce soit la Commission de l'Union européenne, le Conseil des ministres, la Banque centrale européenne ou l'OCDE. Nous le trouvons également exprimé par notre Cour des comptes nationale. Tous ces organismes ont mis l'accent, dans des documents récents, sur la nécessité de réduire les dépenses publiques pour réduire les déficits et pour préparer les chocs démographiques.
A vrai dire, il est toutes sortes de voix qui s'élèvent en ce sens. Je vais en citer encore une : « Aujourd'hui, les prélèvements obligatoires atteignent un niveau record - 46 % du PIB - soit quatre points au-dessus de la moyenne de l'Union européenne. Comment moins prélever ? Réponse : en enrayant la progression de la dépense budgétaire. » Qui a dit cela ? Mes chers collègues, je vous le laisse deviner...
M. Emmanuel Hamel. M. Fabius !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Avec votre lucidité habituelle, vous avez trouvé, mon cher collègue : c'est le président de l'Assemblée nationale, M. Fabius.
Je crois que l'on peut effectivement lui rendre hommage pour ce propos tout en espérant qu'il soit partagé et surtout que ses conséquences concrètes soient partagées par toutes les composantes de la majorité plurielle avec lesquelles, monsieur le ministre, vous avez parfois quelques difficultés. (Protestations sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen)...
M. Guy Fischer. Vous pouvez parler !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... mais bien entendu, dans ces difficultés, comptez sur le Sénat pour vous aider à vous diriger sur la voie du bon sens et de la rigueur. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, M. le rapporteur général a su parfaitement et complètement exprimer le point de vue de la commission des finances.
M. Marc Massion. De la majorité de la commission.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Il a su analyser les données et les voies budgétaires que la commission recommande d'emprunter pour la France. On peut l'en remercier et lui présenter les compliments qu'il mérite. (Protestations sur les travées socialistes.)
Aussi me limiterai-je, pour ma part, à souligner quatre enseignements principaux sur les points qui ont été abordés depuis le début de la discussion, tant par M. le ministre ou par M. le secrétaire d'Etat que par M. le rapporteur général.
Le premier enseignement - ce point a été évoqué par M. Strauss-Kahn - est que l'euro constitue une puissance d'intégration insoupçonnée. J'indique, monsieur le ministre, que nous ne sommes pas en désaccord sur ce sujet.
Notre nouvelle monnaie européenne, que beaucoup d'entre nous avons voulu, va engendrer une convergence des politiques budgétaires nationales dont nous ne mesurons pas encore toute la portée.
Les calendriers, les méthodes, les concepts, les grands agrégats, la gestion de la dette : aucun des instruments de la politique budgétaire n'échappera à ce mouvement de convergence. Le débat sur le dépassement par l'Italie de ses objectifs de déficit en est d'ailleurs une illustration assez éclatante.
En effet, en l'absence d'une coordination étroite entre les politiques économiques, la sanction risque d'être rude, notamment pour l'emploi.
Les coûts s'affichant dans la même monnaie, à l'échelle de notre continent, les entreprises n'auront d'autre choix, face à la concurrence, que d'améliorer leur productivité et de se regrouper.
Les disparités entre pays s'effaceront donc, mais au prix fort pour les moins compétitifs : celui de la perte massive d'emplois.
L'harmonisation des politiques budgétaires dépasse donc, et de très loin, me semble-t-il, les seules préoccupations du pacte de croissance et de stabilité. Or, techniquement, politiquement, institutionnellement, à mes yeux, nous ne sommes pas encore prêts.
Aussi devrons-nous mener, bien vite, une réflexion prospective et la conduire parallèlement avec l'harmonisation de nos fiscalités dont nous parlons d'ores et déjà.
Le deuxième enseignement est la prise de conscience de la nécessaire réforme ambitieuse de la fonction publique.
Que l'on s'en réjouisse ou qu'on le regrette, qu'on le nie ou qu'on le dénonce, les crédits de la fonction publique sont désormais la variable principale de nos dépenses budgétaires.
Trois aspects peuvent retenir notre attention à ce sujet.
Les effectifs, les rémunérations et les charges de retraite croissent d'une manière préoccupante. Depuis 1997, les effectifs budgétaires - je pense aux ministères civils et à la défense hors appelés - ont augmenté de près de 12 000 postes, sans compter les emplois-jeunes - 350 000 au total sont annoncés pour l'année prochaine - ni les non-titulaires rémunérés sur les crédits de fonctionnement.
Sur ce sujet, mes chers collègues, la France s'engage à contre-courant de tous ses partenaires européens.
Cette évolution sera d'autant moins soutenable à moyen terme que les traitements de la fonction publique s'améliorent plus rapidement que les salaires du secteur privé : sur la période 1995-1999, le salaire moyen brut aura augmenté de 1,2 % l'an en moyenne dans la fonction publique ; il n'aura augmenté que de 0,9 % par an dans le secteur privé.
Les effectifs peuvent, quant à eux, connaître une évolution considérable, car, lorsque l'on y regarde de près, on constate que, dans les dix ou douze années à venir, la moitié des fonctionnaires partiront à la retraite. Il appartient donc, dès aujourd'hui, à la représentation nationale de se prononcer sur les voies et moyens de la modernisation de notre fonction publique française.
Aucune réflexion prospective réelle, en tout cas aucune prospective associant le Parlement, n'a été engagée, malgré les kilos de rapports qui s'accumulent sans doute sur vos bureaux, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, en attendant celui de la Cour des comptes, dont on dit qu'il fera grand bruit.
En disant cela, je ne fais que reprendre ce que deux grands pays voisins, l'Allemagne et le Royaume-Uni, disent par l'entremise de MM. Blair et Schröder : « La proportion des dépenses publiques dans le PIB a atteint un seuil intolérable et les services publics doivent être réformés afin de répondre aux exigences d'efficacité et de performance attendues par les contribuables. En conséquence, la bureaucratie doit être réduite et les services publics rigoureusement évalués au regard d'objectifs de performance préalablement définis. »
M. Michel Sergent. Cela ne leur a pas trop réussi !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Si vous les reniez, mes chers collègues, vous ne pouvez pas en même temps vous réjouir du fait que les gouvernements de l'Europe soient presque tous socialistes. Par conséquent, soit vous ne les reniez pas, auquel cas vous pouvez en effet prétendre que les gouvernements sont socialistes,...
M. Michel Sergent. On peut faire la démonstration inverse !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. ... soit vous les répudiez, auquel cas vous vous dissociez de leur point de vue.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Ils veulent les convertir !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Cela étant, cher monsieur Sergent, nous pourrons être d'accord sur ce qui suit.
A mes yeux, la fonction publique n'est pas seulement un poste de dépenses, c'est aussi et c'est surtout un poste de ressources humaines. Elle est même le plus gros capital humain qui existe dans notre pays.
M. Michel Sergent. C'est vrai !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Mais, hélas, elle est en même temps le capital humain le plus mal « managé », celui auquel on ne fixe jamais d'objectifs, celui qui souffre du jugement souvent négatif porté par nos conpatriotes, celui qui saurait, selon moi, retrouver la fierté de sa mission pour peu qu'on le mobilise, le dynamise, le récompense, le sanctionne lorsque c'est justifié et qu'on le considère comme un corps d'élite, en charge de l'essentiel, plutôt qu'un effectif dont on ne distingue plus, parmi ses missions, le principal de l'accessoire.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, la solution, que je qualifie de facilité, dans laquelle s'installe le Gouvernement aujourd'hui en matière de fonction publique est préoccupante, car elle laisse en quelque sorte se creuser un fossé entre le public et le privé et elle rompt un équilibre entre deux composantes de notre corps social. Cette facilité n'est pas soutenable sur le long terme. Elle appellera des réformes d'autant plus douloureuses à conduire qu'elles auront été sans cesse différées.
J'en viens au troisième enseignement que nous pouvons tirer de ce débat déjà engagé : la croissance sert en quelque sorte de voile pudique à une gestion de facilité, une gestion peu rigoureuse, comme l'a très bien décrit à l'instant M. le rapporteur général.
Il ne s'agit pas de nier les quelques efforts de maîtrise de dépenses accomplis, mais les résultats qui sont présentés par le Gouvernement méritent tout de même une analyse un peu plus fine. Je prends quelques exemples.
Tout d'abord, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, on ne peut pas gérer un Etat moderne sans comptabilité patrimoniale. Or aucun des multiples rapports qui ont été commandés ces dernières années, qu'il s'agisse du rapport Giraud, du rapport Delorme ou du rapport François, n'a été digne d'être porté à la connaissance du Parlement.
Cette comptabilité ferait pourtant apparaître le poids réel du « hors-bilan » de l'Etat, c'est-à-dire la charge des retraites publiques, de l'endettement de certaines entreprises publiques ou des garanties diverses qui ont été consenties. En se refusant à provisionner, dès aujourd'hui, ces dépenses inéluctables, « on pousse les miettes sous le tapis » et le Parlement, mes chers collègues, est appelé à statuer sur des comptes publics inexacts, car incomplets.
Comme l'a montré avec clarté la Cour des comptes, la structure du budget général est de plus en plus déséquilibrée : moins d'investissement et plus de fonctionnement, et, au sein de ces dépenses de fonctionnement, de plus en plus de dépenses rigides, inexorablement rigides.
Pour financer l'investissement, l'Etat n'a plus d'autres moyens que de recourir à des taxes nouvelles et à la débudgétisation, via les comptes spéciaux du Trésor, comme le Gouvernement l'a fait pour financer les routes d'Ile-de-France en étendant la taxe sur les bureaux aux commerces et entrepôts.
Comme le dénonce la Cour, cette situation obère sérieusement les marges de manoeuvre de l'Etat, marges qu'il faudra pourtant trouver au premier retournement de conjoncture qui, même si nous ne le souhaitons pas, ne manquera pas, hélas ! d'intervenir.
Enfin, la Cour - je la cite toujours pour démontrer notre objectivité - relève, pour 1998, que la réduction du déficit s'est opérée par l'augmentation des recettes, donc des impôts, plutôt que par la réduction des dépenses. Sur moyenne période, de 1993 à 1998, le constat est d'ailleurs le même : la France a augmenté fortement les prélèvements et diminué modestement les dépenses ; les autres pays ont fait le choix inverse : diminuer fortement les dépenses et abaisser significativement les impôts.
J'en viens au quatrième et dernier enseignement qui appelle à une véritable réforme fiscale.
Le niveau élevé des impôts en France pénalise à l'évidence ce qu'il y a de plus précieux, c'est-à-dire l'emploi, MM. Blair et Schröder l'ont apparemment bien compris quand ils affirment que « la réduction des impôts et la réforme de la fiscalité jouent un rôle décisif pour atteindre des objectifs sociaux ».
Or le Gouvernement a augmenté les prélèvements de toute nature sur les catégories sociales moyennes et supérieures. Cette surfiscalisation pénalise le travail, la prise de risque et l'innovation.
Les prélèvements supplémentaires opérés sur les cadres moyens et supérieurs les conduisent au découragement, si ce n'est à la fuite, alors qu'ils sont les forces vives de la nation, ceux qui doivent faire gagner la France dans sa conquête de nouveaux marchés pour de nouveaux emplois.
Le Gouvernement ne veut pas admettre que le statut des cadres est devenu un enjeu majeur pour la réussite de l'économie française ; ses atermoiements sur le dossier des stock options en sont l'une des illustrations.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Triste illustration.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. J'ajoute que la fiscalité qui pèse sur nos entreprises les pénalise par rapport à leurs concurrents des pays voisins et menace, en conséquence, nos emplois.
Je réaffirmerai, en conclusion, qu'il ne peut pas y avoir de baisse réelle et durable des prélèvements, sans au préalable le courage politique de baisser les dépenses. Les experts, apparemment, tardent à le croire, mais la grande majorité de nos compatriotes, eux, le sentent intuitivement. Il est clair que le Gouvernement n'a pas la volonté de réduire ces dépenses.
Nos compatriotes dans nos départements comprennent parfaitement que des dépenses élevées génèrent des impôts élevés. Ils découvrent peu à peu que ces dépenses n'engendrent pas seulement « l'impôt connu », celui qui est prélevé au cours de l'année, mais aussi « l'impôt caché », celui qui, par le déficit et par la dette, est renvoyé aux générations futures.
Il ne suffit naturellement pas de dire qu'il faut baisser les impôts ; il faut dire lesquels. C'est la grandeur des hommes politiques de prendre leurs responsabilités. Nous proposons en ce domaine un critère simple : toute baisse d'impôt doit être mesurée à sa capacité à créer de l'emploi.
Trois pistes sont possibles, qu'il s'agisse de la fiscalité de ceux qui prennent des risques et pour qui le taux marginal, si l'on ajoute l'impôt sur le revenu et la CSG, devient un non-sens économique absolu, qu'il s'agisse de la baisse de la TVA sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre ou qu'il s'agisse des charges qui pèsent sur le travail le moins qualifié.
Souvenons-nous en permanence, mes chers collègues, et je conclurai ainsi, qu'au-delà de toutes les controverses politiques le meilleur système social et fiscal sera celui qui privilégiera toujours le travail par rapport au chômage. Pour ma part, j'ai fait le choix de l'emploi, et j'invite le Sénat à faire de même. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires économiques.
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques et du Plan. En débutant votre intervention à l'Assemblée nationale, vous avez déclaré, monsieur le ministre, que vos trois priorités étaient : « la croissance, la croissance, la croissance », et vous vous êtes félicité, comme vous l'avez fait tout à l'heure devant nous, des résultats obtenus en la matière par la France au cours des deux dernières années.
Le fait est que la France, avec 3,1 % ou 3,2 % de croissance en 1998 et 2,2 % ou 2,5 % selon vos prévisions en 1999, fait mieux que l'Allemagne ou l'Italie, dont les économies sont quasi stagnantes. Le cas de la Grande-Bretagne est plus complexe, puisque, si sa croissance actuelle est faible, son taux de chômage, en revanche, est inférieur de moitié au nôtre ; elle a peu de dettes et, donc, peu d'impôts et son budget est en quasi-équilibre.
Cependant, si vous me le permettez, mon propos est ailleurs. Suffit-il, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, alors que l'économie se mondialise et que les concurrences sont planétaires, de nous comparer, pour savoir comment nous nous portons, à nos seuls voisins européens ? Très franchement, je ne le crois pas.
M. Roland du Luart. Il a raison !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. Je le pense d'autant moins qu'en se lançant dans la belle aventure de l'euro l'Union européenne affiche des ambitions mondiales. C'est au dollar qu'elle a lancé un défi non pas pour le détrôner, mais pour faire jeu égal avec lui. Or, à la surprise générale, on constate que l'euro ne cesse de fléchir par rapport au dollar depuis le début de l'année. Ce décrochage n'a, en soi, rien d'inquiétant, et c'est une affaire entendue. Au contraire, il accroît la compétitivité de nos exportations.
En revanche, ce qui mérite de retenir notre attention, ce sont les raisons qui expliquent l'affaiblissement inattendu de l'euro. Ce que les marchés sanctionnent, c'est surtout l'asthénie de l'économie européenne par rapport à celle des Etats-Unis d'Amérique. Et plus que l'asthénie elle-même, c'est l'incapacité des gouvernements européens à réaliser les réformes de structure qui débrideraient la croissance.
Ce constat, monsieur le ministre, nous n'avons pas le droit de l'ignorer. Il ne concerne pas seulement la France. L'Allemagne est autant, sinon plus, visée que nous-mêmes.
Mais ce qui compte ici pour nous, c'est de savoir si la politique économique et budgétaire du Gouvernement est ou non de nature à corriger une dérive qui, de jour en jour, creuse entre les deux rives de l'Atlantique un véritable fossé, un retard en matière de croissance et de progrès, qui, si nous n'y prenons garde, reléguera l'Europe, peut-être pour toujours, en seconde position sur l'échiquier mondial.
M. Emmanuel Hamel. Il faut se libérer de la Banque centrale européenne !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. Tirer satisfaction de comparaisons limitées à l'Allemagne ou à l'Italie, c'est se tromper d'époque et d'ambition.
Ce qui importe, dans ce débat, c'est de déterminer si les orientations que vous nous proposez sont de nature à rétablir la compétitivité globale - économique, technologique et sociale - de la France. Ce qui compte, c'est de savoir si elles vont dans ce sens, le bon sens, et si elles sont suffisantes.
Avant que le rapporteur général et le président de la commission des finances de la Haute Assemblée soient intervenus à ce sujet, avec le talent et la compétence qui les caractérisent, une réponse pour le moins dubitative nous a été apportée, voilà un mois, par le gouverneur de la Banque de France.
Dans la lettre qu'il a adressée le 20 mai dernier au Président de la République et au Parlement, il met en évidence les deux raisons qui, selon lui, menacent l'économie française de sclérose. Il n'a bien entendu pas employé le mot « sclérose », car la retenue d'un gouverneur de la Banque de France ne le lui permettrait pas, mais tel est bien le sens de son propos.
La première raison tient à la part excessive des dépenses publiques dans la richesse nationale. Cette part doit passer, nous dit-il, de 54,2 % aujourd'hui à moins de 50 %.
M. Roland du Luart. On n'en prend pas le chemin !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. C'est - je reprends ses propres termes - une « condition vitale de la croissance et du développement de l'emploi en France ».
La deuxième raison réside dans l'absence de réformes structurelles. Le chômage, écrit-il, « est d'origine structurelle dans la proportion des trois quarts ».
Or, force est de constater que les orientations qui nous sont proposées sont, selon nos experts de la commission des finances, fort éloignées de ce diagnostic et des politiques qu'il induit.
Le déficit budgétaire, c'est vrai, monsieur le ministre, paraît maîtrisé ; mais ni la dépense publique ni les prélèvements obligatoires ne diminuent. L'opposition, direz-vous, n'a pas de leçon à donner. C'est possible, mais ce n'est pas en polémiquant qu'on résoudra les problèmes de la France.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. Faut-il d'ailleurs rappeler que ce déficit, dont la précédente majorité avait hérité en 1993,...
M. Henri de Raincourt. Absolument !
M. Jean-François Poncet, président de la commission des affaires économiques. ... - l'histoire ne commence pas en 1997 - ainsi que la situation économique qui prévalait alors ne laissaient au gouvernement de l'époque guère d'autre choix ?
Quant aux réformes structurelles, celles qui sont mises en oeuvre - je pense, en particulier, aux 35 heures - elles vont dans le sens opposé de celles que préconise le gouverneur de la Banque de France. Et celles qu'il faudrait mettre en oeuvre pour rétablir l'équilibre financier de notre système de retraite ou de sécurité sociale sont sans cesse reportées.
Je sais que votre majorité, monsieur le secrétaire d'Etat, n'entend pas de tels propos, des propos qui rejoignent pourtant ceux qui ont été tenus, voilà peu - M. le président de la commission des finances vient de le rappeler mais comment ne pas le faire à nouveau ? - par le chancelier social-démocrate d'Allemagne et le Premier ministre travailliste de Grande-Bretagne. L'un et l'autre appellent la social-démocratie européenne à ouvrir les yeux sur le monde qui l'entoure. Ils l'appellent à s'engager sur la voie de la diminution des dépenses publiques, de la flexibilité du travail et de la réforme de l'Etat-providence.
En restant sourd à cet appel, que le revers électoral subi par leurs auteurs n'a pas privé de sa portée, en ignorant cette mise en garde, vous isoleriez la France en Europe et vous accélereriez l'exode des jeunes créateurs d'entreprise qui choisissent les Etats-Unis ou la Grande-Bretagne, de préférence à la France, pour y tenter leur chance.
M. Pierre Laffitte. Et y réussir !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. Mes chers collègues, une chose est certaine : nous ne ferons pas reculer la mondialisation. Dès lors, pourquoi ne pas profiter de la conjoncture favorable que nous connaissons pour définir, gauche et droite pour une fois d'accord, une règle du jeu économique adaptée aux défis globaux de notre époque et dégagée, autant que faire se peut, des aléas de la vie politique, une règle du jeu guidée par une seule volonté, celle d'assurer à la France le maximum de croissance économique, de création d'emplois et de progrès scientifiques et technologiques ? Un rêve sans doute...
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Cela peut devenir une réalité !
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques. ... mais un rêve dont la plupart des pays développés ont réussi depuis longtemps à faire une réalité. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, depuis qu'il a été inauguré en 1990, il est habituel de se féliciter du débat d'orientation budgétaire qui se tient aujourd'hui au Sénat. Il permet au Gouvernement d'informer le Parlement sur l'évolution des finances à mi-parcours. Il devrait également permettre au Parlement de faire valoir auprès du Gouvernement les points sur lesquels il souhaite infléchir les orientations de la prochaine loi de finances. Conseils et admonestations ne manqueront pas.
Pour sa part, la commission des affaires sociales ajoutera une question. Elle s'interroge en effet, cette année comme l'an dernier, sur la nature de l'exercice.
Un récent rapport de notre commission, présenté par M. Charles Descours, rapporteur des projets de loi de financement pour les équilibres généraux de l'assurance maladie, vient de faire le point sur la présentation, la discussion et le suivi des lois de financement de la sécurité sociale.
Sans aborder le détail des analyses et des propositions que comporte ce travail austère et précis, je voudrais en retenir un élément qui me semble particulièrement fondé : à l'évidence, toutes les conséquences n'ont pas encore été tirées de la réforme de 1996 et de la discussion, chaque année, par le Parlement, d'un projet de loi de financement de la sécurité sociale. Les calendriers, les procédures et les moyens mis en oeuvre n'ont pas encore été adaptés à ce nouveau contexte.
La commission des affaires sociales considère que le débat d'orientation budgétaire date : il date d'avant les lois de financement ; il date également d'avant le pacte de stabilité et de croissance de juin 1997.
L'an dernier, M. Jean-Pierre Fourcade, alors président de la commission des affaires sociales, avait attiré l'attention sur ce point. Il avait exposé les raisons qui conduisaient à organiser un véritable débat d'orientation sur les finances publiques, incluant donc les finances sociales, qui aurait été un débat préparatoire à la fois au projet de loi de finances et au projet de loi de financement de la sécurité sociale. Vous-même, monsieur le secrétaire d'Etat, aviez alors indiqué : « Peut-être faudra-t-il qu'en 1999, dans le prochain débat d'orientation budgétaire, nous trouvions ensemble une façon de traiter plus directement de la question de la sécurité sociale ? »
Je constate que nous n'avons guère avancé sur cette question. Dans ce débat, les finances sociales sont toujours vues depuis Bercy. C'est à Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité qu'il incombera de nous présenter, dans quelques mois, le projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Les analyses et les affirmations que contiennent les documents préparatoires au débat d'orientation budgétaire appellent des questions et ont des conséquences lourdes sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il nous semble, pour le moins, qu'il manque un interlocuteur au banc du Gouvernement.
L'an dernier, vous aviez, monsieur le secrétaire d'Etat, imputé pour partie la dérive des dépenses de l'assurance maladie « à une épidémie de grippe particulièrement forte ». C'était le 4 juin 1998, devant la commission des finances de l'Assemblée nationale.
Cette année, vous n'évoquez guère le dérapage des comptes en 1998 et en 1999. Cependant, par une sorte de jeu de saute-mouton, vous vous félicitez d'ores et déjà de l'excédent que dégagera le régime général l'an prochain, comme vous vous félicitiez, l'an dernier, d'un retour à l'équilibre qui n'a pas eu lieu.
Reprenant un peu les propos du rapporteur général de la commission des finances, M. Marini, je me permettrai d'observer ce qui s'est passé les années précédentes, sans avoir la myopie du télescope Hubble, auquel on a dû, à un moment donné, mettre en quelque sorte des lunettes. Dans ce domaine, un gouvernement est toujours l'héritier d'un autre gouvernement. Tel a été votre cas en 1997. Toutefois, en ce qui concerne les comptes de l'ensemble du régime général et de l'assurance maladie, les chiffres sont cruels, et non pas pour la précédente majorité, mais pour celle qui était au pouvoir avant 1993.
M. Marcel Charmant. Ah bon !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Voici la courbe qui a été publiée récemment dans Le Monde. (L'orateur montre un document.)
On constate qu'un énorme décrochage s'est produit avant le changement de gouvernement en 1993. D'un seul coup, en un an et demi, un trou de 40 milliards de francs s'est en effet creusé au titre de l'ensemble du régime général. Dans l'année et demie suivante, sous le gouvernement de M. Balladur, la descente s'est certes poursuivie, mais la pente a été beaucoup moins forte puisque, pour une même période de dix-huit mois, ce sont seulement 10 milliards de francs qui sont venus s'ajouter au déficit, lequel était au départ, je le rappelle, de 12 ou 15 milliards de francs.
M. Marcel Charmant. Cela faisait tout de même 50 milliards !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Par conséquent, quand vous ou Mme Aubry vous référez au trou de 65 milliards de francs de 1995, c'est tout de même un mauvais procès que vous faites, puisque, sur ces 65 milliards de francs, il n'y en a que 15 qui sont à mettre au débit, et encore s'inscrivaient-ils dans une procédure de freinage, car on sait bien que l'on n'arrête pas aussi brutalement les choses.
Ensuite, on constate une remontée régulière, ce qui fait que vous avez trouvé un déficit de 25 milliards de francs, ramené maintenant à 5 milliards de francs. Mais si l'on considère l'assurance maladie, vous n'avez rien fait depuis que le peuple vous a redonné le pouvoir. (M. Marcel Charmant sourit.) Pour étudier ce qu'a été l'action des gouvernements de la gauche depuis 1992, il suffit d'examiner la courbe : on voit, d'un côté, une descente vertigineuse et, de l'autre, une relative stagnation depuis 1997.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Alors, je veux bien que vous fassiez de l'autosatisfaction, mais, pour notre part, nous n'avons aucun penchant pour l'autoflagellation. Je tenais à ce que ces choses fussent dites. (M. Jean-Louis Lorrain applaudit.)
Parallèlement, la commission des comptes de la sécurité sociale s'émeut. Elle estime - je cite son rapport rendu public fin mai - qu'il est « regrettable que le débat sur les orientations budgétaires qui se tiendra prochainement au Parlement ne soit nourri que par les prévisions de la commission des comptes et des budgets économiques de la nation, au lieu de l'être, aussi, par celles émanant de la commission des comptes de la sécurité sociale ».
Aussi, je réitère fermement le souhait que soit mis en place, dès l'an prochain, un véritable débat sur l'évolution des finances publiques. Si nous ne progressons pas dans cette voie, la commission des affaires sociales demandera qu'à l'issue de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale, qui se tient au printemps, soit organisé un débat sur l'évolution des comptes sociaux et les orientations de la prochaine loi de financement de la sécurité sociale.
Je reviendrai sur deux points qui ont été évoqués précédemment par mes collègues. On nous annonce un système de baignoires se vidant les unes dans les autres par un système compliqué de tuyauteries qui concerne, d'une part, le dispositif des retraites et, d'autre part, les trente-cinq heures.
En ce qui concerne les retraites, le Gouvernement prévoit pour l'an 2000 un excédent du régime général. J'observe que cet excédent serait atteint non pas grâce à une maîtrise des dépenses, mais « par une progression des recettes supérieure à celle des dépenses ». Cet excédent, poursuit le rapport, « pourrait nourrir le fonds de réserve pour les retraites et permettrait de "lisser" les effets du choc démographique qui affectera les régimes de retraites à partir de 2005 ».
Après-demain, la commission des affaires sociales entendra une communication de M. Alain Vasselle, qui analysera les apports des travaux du commissaire général du Plan, les réactions des partenaires sociaux et les conditions dans lesquelles s'ouvre une nouvelle concertation. Il analysera également les choix implicites qu'emporte la décision de renvoyer à plus tard les ajustements nécessaires.
Mais, d'ores et déjà, notre inquiétude est grande, car, conformément au principe d'autonomie des branches posé par la loi du 25 juillet 1994, nous connaissons non pas un excédent du régime général - cela n'existe pas ; c'est cependant cet excédent que vous évoquez dans votre rapport - mais des excédents ou des déficits selon les branches.
Nous constatons que les dettes de la branche maladie se reconstituent sous l'effet des déficits de 1998 et 1999. Nous constatons que l'indexation généreuse des pensions, fondée sur des prévisions d'inflation surévaluées deux années de suite, pèse sur les comptes de la branche vieillesse avant même qu'elle n'aborde le choc démographique de 2005. Nous constatons que la branche famille connaître des excédents croissants.
Est-ce à dire que les excédents de la branche famille seront confisqués et affectés au fonds de réserve pour les retraites, dont nous ne savons rien, au demeurant, puisque le Gouvernement n'a pas annoncé comment il compte partager l'effort qui sera nécessaire pour assurer l'avenir de nos retraites ?
En ce qui concerne le dispositif des trente-cinq heures, la commission des affaires sociales entendra bientôt M. Louis Souvet, qui présentera aussi un début de rapport sur les problèmes qu'il soulève.
Tout le monde sera d'accord pour constater, comme le fait le Gouvernement, que la réussite de la réduction du temps de travail « dépend de manière cruciale de sa mise en oeuvre ».
De fait, le Sénat a souligné, lors des débats sur la loi du 13 juin 1998, la différence profonde qui existait entre, d'une part, une réduction du temps de travail négociée et adaptée à la situation de chaque branche, de chaque entreprise et, d'autre part, l'abaissement autoritaire et généralisé de la durée légale du travail.
Vous avez choisi la seconde solution. Ayant créé un problème, vous cherchez les moyens de le résoudre. Sans doute aurait-il été préférable de ne pas le créer. Et déjà, prise au piège, Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité envisage une année supplémentaire de rodage. Constatant le renchérissement du coût du travail non qualifié qu'entraînent les trente-cinq heures, vous cherchez à le compenser par une politique d'allégement des charges sociales, sans assumer le coût de cette politique, c'est-à-dire, en définitive, le coût des trente-cinq heures.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Une usine à gaz !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. S'agissant des mesures dites structurelles, elles seront financées par les entreprises au moyen d'un transfert des cotisations.
Quant aux mesures dites d'incitation, le Gouvernement n'a, semble-t-il, pas renoncé à sa thèse dite de la neutralité.
Une des annexes du rapport du Gouvernement évoque le « retour pour les finances publiques » des aides associées aux trente-cinq heures ; elle le chiffre à 2 milliards de francs en 1999 et à 20 milliards de francs en 2000, essentiellement pour le régime d'assurance chômage et le régime de sécurité sociale.
« Ces montants, conclut le rapport, correspondent au financement disponible qui peut être mobilisé pour couvrir les dépenses des aides à la réduction du temps de travail en respectant les principes de neutralité retenus par le Gouvernement. »
En d'autres termes, le Gouvernement n'entend pas compenser à la sécurité sociale les allégements de charges consentis dans le cadre des trente-cinq heures. Il entend, de surcroît, se tourner vers le régime de l'assurance chômage.
Cette prétendue « neutralité », outre qu'elle va totalement à l'encontre d'un principe affirmé par la loi du 25 juillet 1994, à savoir la compensation intégrale des exonérations de charges décidée par l'Etat, posera de redoutables problèmes de méthode dont le premier, et non le moindre, sera la mesure des effets d'aubaine.
Les observations que j'ai formulées correspondent à des questions de fond, qu'il faudra bien un jour aborder au cours de tels débats. (Très bien ! et applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures quarante-cinq.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante-cinq, est reprise à vingt et une heure cinquante, sous la présidence de M. Gérard Larcher.)




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