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Séance du 13 octobre 1999





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M. le président. « Art. 8. _ Le titre Ier de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal est ainsi modifié :
« 1° Non modifié ;
« 2° Le deuxième alinéa de l'article 1er est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :
« Sont considérés comme documents administratifs, au sens du présent titre, tous dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives, avis, prévisions et décisions, qui émanent de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes de droit public ou privé chargés de la gestion d'un service public. Ces documents peuvent revêtir la forme d'écrits, d'enregistrements sonores ou visuels, de documents existant sur support informatique ou pouvant être obtenus par un traitement automatisé d'usage courant.
« Ne sont pas considérés comme documents administratifs, au sens du présent titre, les actes des assemblées parlementaires, les avis du Conseil d'Etat et des juridictions administratives, les documents de la Cour des comptes mentionnés à l'article L. 140-9 du code des juridictions financières et les documents des chambres régionales des comptes mentionnés à l'article L. 241-6 du même code et les documents d'instruction des réclamations adressées au Médiateur de la République. »
« 3° L'article 2 est ainsi rédigé :
« Art. 2. _ Sous réserve des dispositions de l'article 6, les autorités mentionnées à l'article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent titre.
« Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration. Il ne s'exerce plus lorsque les documents font l'objet d'une diffusion publique. Il ne s'applique pas aux documents réalisés dans le cadre d'un contrat de prestation de service exécuté pour le compte d'une ou de plusieurs personnes déterminées.
« L'administration sollicitée n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique. »
« 4° Non modifié ;
« 5° Les deux premiers alinéas de l'article 5 sont remplacés par trois alinéas ainsi rédigés :
« Une commission dite "Commission d'accès aux documents administratifs" est chargée de veiller au respect de la liberté d'accès aux documents administratifs et aux archives publiques, dans les conditions prévues par le présent titre et par le titre II de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives. Elle émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne qui rencontre des difficultés pour obtenir la communication d'un document administratif ou pour consulter des documents d'archives publiques, à l'exception des documents mentionnés au 3° de l'article 7 de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 précitée. La saisine de la commission pour avis est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux.
« Elle conseille les autorités compétentes sur toute question relative à l'application du présent titre et des dispositions susmentionnées de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 précitée. Elle peut proposer, à la demande de l'autorité compétente ou à son initiative, toutes modifications de ces textes et toutes mesures de nature à faciliter l'exercice du droit d'accès aux documents administratifs et aux archives publiques et à renforcer la transparence administrative.
« La commission établit un rapport annuel qui est rendu public. Ce rapport retrace notamment les principales difficultés rencontrées par les personnes, au regard des différentes catégories de documents ou d'archives.
« 6° Il est inséré, après l'article 5, un article 5-1 ainsi rédigé :
« Art. 5-1. _ La Commission d'accès aux documents administratifs est également compétente pour examiner, dans les conditions prévues aux articles 2 et 5, les questions relatives à l'accès aux documents administratifs mentionnés aux dispositions suivantes :
« _ les articles L. 1411-13, L. 1411-14, L. 1411-15, L. 1411-16, L. 1411-17, L. 2121-26, L. 2313-1, L. 2341-1, L. 3313-1, L. 4312-1, L. 5211-18, L. 5334-1, L. 5421-5, L. 5421-6, L. 5621-9 et L. 5722-1 du code général des collectivités territoriales,
« - les articles L. 28, L. 68 et R. 16 du code électoral,
« - le b de l'article L. 104 du livre des procédures fiscales,
« - l'article L. 111 du livre des procédures fiscales,
« - l'article 5 de la loi du 1er juillet 1901 et l'article 2 du décret du 16 août 1901,
« - l'article 79 du code civil local d'Alsace-Moselle,
« - les articles L. 213-13 et L. 332-29 du code de l'urbanisme. » ;
« 7° et 8° Non modifiés ;
« 9° L'article 13 est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Les documents administratifs non communicables au sens du présent titre deviennent consultables au terme des délais et dans les conditions fixées par les articles 6 et 7 de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 précitée. »
Par amendement n° 5, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le texte présenté par le deuxième alinéa du 3° de cet article :
« Sous réserve des dispositions de l'article 6, les documents administratifs sont de plein droit communicables aux personnes qui en font la demande. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Nous proposons de maintenir la position prise par le Sénat en première lecture.
L'Assemblée nationale a préféré introduire dans la loi une jurisprudence de la CADA selon laquelle les autorités administratives sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent. Or cette précision ne nous paraît pas souhaitable. Dans certains cas, en effet, une administration qui détient un document administratif dont elle n'est pas l'auteur n'est pas fondée à le communiquer.
A titre d'exemple, le CADA a estimé que « les documents émanant des collectivités locales et transmis au représentant de l'Etat dans le département, dans le cadre du contrôle de légalité, ne peuvent être communiqués par ce dernier ; seule l'autorité compétente de la collectivité locale est habilitée à en donner communication. »
En outre, une administration peut ne pas connaître la violation éventuelle de tel ou tel secret au moment de communiquer le document.
Les documents administratifs doivent, certes, être communiqués aux personnes qui en font la demande, mais par l'autorité auteur de la décision.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Je crains que cet amendement n'ôte son principal intérêt à l'article 8, à savoir la mention expresse que l'obligation de communication pèse sur l'administration qui détient le document, qu'elle en soit ou non à l'origine. Contrairement à ce qui a été dit, il ne me paraît pas que l'application de cette règle soit contraire à l'esprit de la décentralisation, puisque les documents concernés sont communicables en toute hypothèse. Revenir, comme le propose la commission, au libellé actuel de la loi du 17 juillet 1978 aboutirait à maintenir l'usager dans l'incertitude - à qui s'adresser pour obtenir un document - voire, parfois, à tolérer des manoeuvres dilatoires d'administrations qui ne souhaiteraient pas ouvrir leurs dossiers.
Pour toutes ces raisons, et à regret, le Gouvernement émet un avis défavorable sur l'amendement n° 5.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 5.
M. Jacques Mahéas. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas. Nous voulons élargir les voies d'accès du citoyen aux documents administratifs mais, par cet amendement, on les restreint. C'est tout à fait paradoxal.
Je ne vois aucun inconvénient à ce qu'un citoyen qui rencontre des difficultés pour obtenir d'une municipalité la communication d'une délibération s'adresse à la préfecture.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Je voudrais ajouter un argument complémentaire à ceux que j'ai exposés. Cet amendement est en cohérence avec les autres dispositions du texte qui prévoient qu'une autorité saisie d'une demande doive la transmettre à l'autorité compétente. Autrement dit, le texte de l'Assemblée nationale, s'il était adopté, contredirait la disposition de ce projet de loi qui prévoit l'obligation pour une administration de transmettre une demande mal dirigée à l'autorité compétente.
M. Jacques Mahéas. Le préfet n'est pas compétent ?
M. Guy Penne. Cet amendement est une erreur.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 5, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 6, M. Amoudry, au nom de la commission, propose, dans la dernière phrase de l'avant-dernier alinéa du 3° de l'article 8, après les mots : « aux documents réalisés », d'insérer les mots : « par une autorité administrative ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Le droit à communication ne s'applique pas aux documents que l'autorité administrative réalise à titre onéreux dans le cadre d'un contrat de prestations de services, par exemple des documents réalisés par l'INSEE ou par Météo-France vendus à des entreprises. Cependant, les documents réalisés par les prestataires de services pour une administration doivent pouvoir être communiqués s'ils concernent une activité de service public. Ce serait par exemple le cas d'un audit. Tel est le sens de cet amendement de précision.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Cet amendement tend à apporter une précision rédactionnelle inappropriée, je le crains. L'article 8, je le rappelle, n'est pas un article autonome. Il modifie la loi CADA du 17 juillet 1978, loi dotée de son propre champ d'application.
Je m'inscris dans la même logique que précédemment, quand je demandais que l'on ne sorte pas à l'occasion d'un article, de manière presque accidentelle, du cadre général de la loi DCRA, qui concerne les services publics de caractère administratif. La loi CADA n'est pas limitée aux services administratifs. Ne la dénaturons pas sur ce point précis.
L'avis est défavorable.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 6.
M. Jacques Mahéas. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas. Nous sommes contre cet amendement dans la mesure où nous nous rallierons à l'amendement que présentera le Gouvernement.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 6, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 7, M. Amoudry, au nom de la commission, propose, dans la deuxième phrase du deuxième alinéa du 5° de l'article 8, de remplacer la référence : « au 3° de l'article 7 » par la référence : « au 3° de l'article 3 ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Par cet amendement de précision, nous souhaitons revenir au texte de projet de loi adopté au Sénat en première lecture sans modification.
La référence au 3° de l'article 7 de la loi de janvier 1979 sur les archives est ambiguë. Elle pourrait laisser croire que la CADA serait incompétente pour faciliter l'accès aux minutes soumises au délai spécial de cent ans. Or ces documents peuvent être librement consultés passé ce délai.
Donc, il y a lieu de modifier le projet de loi qui nous est soumis en conséquence.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. L'Assemblée nationale avait adopté cette exclusion pour respecter la séparation des pouvoirs. Il est vrai cependant que, dans le régime actuel, l'administration des archives est déjà amenée à se prononcer sur les demandes de dérogation concernant les documents judiciaires, sans que cela paraisse heurter le principe de la séparation des pouvoirs.
Le Gouvernement s'en était remis à la sagesse de l'Assemblée nationale. Il en fait de même aujourd'hui devant la Haute Assemblée.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 7, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 8, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de supprimer la seconde phrase du dernier alinéa du 5° de l'article 8.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Il s'agit encore de maintenir la position adoptée par le Sénat en première lecture. Par cet amendement, nous réaffirmons qu'il est inutile de préciser dans la loi que le rapport public de la CADA retrace les principales difficultés rencontrées par les demandeurs ; cette mention va de soi.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Sagesse.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 8, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 9, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le troisième alinéa du 6° de l'article 8 :
« - l'article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales, »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. La rédaction proposée est beaucoup plus dense et plus concentrée que celle qui a été adoptée par l'Assemblée nationale. Cette dernière a en effet souhaité allonger la liste des dispositions législatives spéciales pour lesquelles la CADA serait désormais compétente. Or ces références paraissent inutiles. La rédaction initiale du projet de loi permet déjà de couvrir l'ensemble des collectivités locales par renvoi à l'article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales. De plus, les références aux articles de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales sont obsolètes, car la loi du 12 juillet 1999, relative au renforcement de la coopération intercommunale, a modifié l'architecture de ce code.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. L'Assemblée nationale avait estimé préférable de laisser la totalité des articles du code général des collectivités territoriales régissant l'accès du public aux comptes des collectivités.
L'ajout proposé n'est pas strictement indispensable du point de vue juridique, dans la mesure où tous ces articles se réfèrent à l'article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales, mais la complexité de la matière peut justifier l'introduction de cette précision de nature à améliorer la lisibilité du dispositif.
Le Gouvernement s'en remet donc à la sagesse du Sénat.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 9, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 10, M. Amoudry, au nom de la commission, propose, dans le quatrième alinéa du 6° de l'article 8, de remplacer les mots : « les articles L. 28, L. 68 et R. 16 » par les mots : « l'article L. 28 ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Il ne paraît pas réaliste de rendre la CADA compétente pour faciliter l'accès aux documents visés à l'article L. 68 du code électoral, alors que le délai légal de la procédure spéciale de communication de ces documents est très court, c'est-à-dire de dix jours.
De plus, il ne semble pas conforme à la hiérarchie des normes de faire référence dans la loi à un article d'un texte réglementaire, en l'occurrence l'article R. 16. Telles sont les raisons qui justifient cette modification.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Pour des raisons semblables à celles qui ont été avancées à propos de l'amendement précédent, le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 10, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 11, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de supprimer le sixième alinéa du 6° de l'article 8.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. L'Assemblée nationale a souhaité affirmer la compétence de la CADA dans la procédure prévue par l'article L. 111 du livre des procédures fiscales. La saisine pour avis de la CADA deviendrait ainsi un préalable indispensable avant tout recours contentieux. Le Gouvernement a donné un avis défavorable à l'adoption de cette disposition par l'Assemblée nationale.
Si le demandeur invoque la loi du 17 juillet 1978 pour obtenir communication du rôle de l'impôt sur le revenu, la CADA ne peut lui donner un avis favorable que sous réserve d'occulter les mentions nominatives risquant de porter atteinte au respect de la vie privée, par exemple le nombre de parts pour l'application du quotient familial. Au contraire, si le demandeur invoque l'article L. 111 du livre des procédures fiscales, il peut obtenir communication sans restriction du rôle de l'impôt sur le revenu.
Dans ce cas précis, l'intervention de la CADA n'améliore donc pas les droits des demandeurs. C'est pourquoi, dans un souci de transparence, il nous paraît utile de privilégier l'utilisation de la loi spéciale, c'est-à-dire le livre des procédures fiscales, plutôt que la loi générale du 17 juillet 1978. D'où la suppression proposée.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Le Gouvernement est favorable à la suppression proposée, comme il avait été défavorable devant l'Assemblée nationale à l'introduction d'une disposition qui, en étendant le rôle de la CADA sur ce point précis, risquerait d'aboutir à un résultat inverse à celui qui est recherché.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 11, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 8, modifié.

(L'article 8 est adopté.)
M. le président. Monsieur le ministre, mes chers collègues ; nous avons abordé l'examen de ce texte voilà un peu plus d'une heure ; nous avons examiné onze amendements ; il en reste vingt-neuf. A ce rythme-là, nous en aurons terminé à vingt et une heures trente, ce qui serait ennuyeux compte tenu des deux autres textes inscrits à notre ordre du jour. Aussi, tout en respectant votre droit à l'expression, je vous serais reconnaissant, d'être concis, de façon que nous puissions avancer plus vite et respecter ainsi le programme fixé par la conféreence des présidents.

Article 8 bis




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