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Séance du 13 octobre 1999





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M. le président. « Art. 24. _ Afin de faciliter les démarches des usagers et d'améliorer la proximité des services publics sur le territoire en milieu urbain et rural, une maison des services publics réunit des services publics relevant de l'Etat ou de ses établissements publics, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics, des organismes de sécurité sociale ou d'autres organismes chargés d'une mission de service public parmi lesquels figure au moins une personne morale de droit public.
« Les agents exerçant leurs fonctions dans les maisons des services publics sont régis par les dispositions prévues par leur statut ou les dispositions législatives et réglementaires les concernant. Le responsable de la maison des services publics est désigné parmi les agents soumis aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
« La maison des services publics est créée par une convention qui est approuvée par le représentant de l'Etat dans le département.
« Cette convention définit le cadre géographique dans lequel la maison des services publics exerce son activité, les missions qui y sont assurées, les modalités de désignation de son responsable, les prestations qu'elle peut délivrer et les décisions que son responsable peut prendre dans le domaine de compétence de son administration ou signer sur délégation de l'autorité compétente. La convention prévoit également les conditions dans lesquelles les personnels relevant des personnes morales qui y participent exercent leurs fonctions. Elle règle les modalités financières et matérielles de fonctionnement de la maison des services publics ainsi que les modalités d'accès aux services publics des personnes ayant des difficultés pour se déplacer. Les services publics concernés peuvent être proposés, notamment en milieu rural, de façon itinérante dans le cadre géographique défini par la convention.
« Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat. »
Sur l'article, la parole est à M. Fournier.
M. Bernard Fournier. L'article 24 du projet de loi, ainsi que l'article 26 d'ailleurs, doit contribuer au maintien du service public en milieu rural. Il a notamment vocation à servir de cadre aux soutiens apportés à La Poste par les collectivités locales en vue de garantir l'accès au service du courrier.
Si les dispositions préconisées apportent un élément de réponse au flou juridique qui caractérise la situation actuelle de ces agences, elles risquent néanmoins, comme l'a d'ailleurs récemment souligné l'Assemblée nationale, de créer des difficultés délicates d'application sur le terrain.
En effet, au sein d'une agence postale, les tâches d'accomplissement du service postal et celles qui relèvent des services financiers ne sont nullement séparées. Or, ces derniers constituent des prestations de nature commerciale, soumises de ce fait aux règles de la concurrence, et ne sauraient à ce titre bénéficier, ne serait-ce qu'indirectement, du soutien des collectivités locales.
Dans ce contexte, il apparaît de l'intérêt commun de chercher à se prémunir de toute source potentielle de situation conflictuelle.
Par conséquent, monsieur le ministre, pouvez-vous nous confirmer, d'une part, qu'il n'entre pas dans la vocation des maisons des services publics d'héberger des activités de nature concurrentielle et, d'autre part, en ce qui concerne plus particulièrement les agences postales communales, qu'une convention type entre les communes et La Poste est actuellement en préparation sous l'égide de la DATAR, la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, convention dont l'un des objets serait de préciser les missions des agences postales communales et dont la mise en oeuvre sur le terrain serait soumise à l'approbation du préfet ?
M. le président. Par amendement n° 23, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit l'article 24 :
« L'article 29-1 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire est ainsi modifié :
« 1° Le troisième alinéa est complété par deux phrases ainsi rédigées :
« La convention précise les conditions dans lesquelles les personnes morales parties à la convention mettent des locaux à la disposition de la maison des services publics. Elle fixe les modalités de désignation du responsable de la maison des services publics et définit les décisions qu'il peut prendre dans le domaine de compétence de l'administration dont il relève ou qu'il peut signer sur délégation de l'autorité compétente. »
« 2° Après la première phrase du dernier alinéa, il est inséré une phrase ainsi rédigée :
« Elle est approuvée par le représentant de l'Etat dans le département. »
« 3° Cet article est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« Le responsable de la maison des services publics est désigné parmi les agents soumis aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
« Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Il s'agit d'un amendement rédactionnel et de coordination que M. le ministre a commenté tout à l'heure. Il ne porte en rien atteinte, sur le fond, aux propositions du Gouvernement, mais il me paraît aller dans le sens d'une plus grande qualité rédactionnelle et législative.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Je traiterai en une seule fois des articles 24, 25 et 26 et des amendements n°s 23, 24 et 25, mais je voudrais tout d'abord répondre à M. Fournier et le rassurer à propos des maisons des services publics. Je sais que certains se préoccupent de l'irruption d'activités marchandes en leur sein ; mais les maisons des services publics sont de toute façon régies par des conventions, dont le modèle est en cours d'élaboration, en concertation avec ce nombreuses organisations et institutions comprenant notamment des élus. Ces conventions sont passées sous le contrôle des préfets ; elles prévoient de manière explicite non seulement les partenaires mais aussi les activités exercées dans le cadre de ces maisons des services publics.
J'en viens à la proposition de la commission visant à transférer les articles 24, 25 et 26 du projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dans la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire. J'avoue ne pas comprendre. J'ai déjà fait part, dans mon propos initial, de mon étonnement, et je m'interroge vraiment sur l'origine de cette inspiration !
Ce n'est pas parce que l'on a pu évoquer de manière extrêmement réduite, restreinte et précise les maisons des services publics à l'occasion du débat sur le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire que tout ce qui avait été fait auparavant a été annulé. Par ailleurs, je remarque que, en première lecture, le Sénat n'avait pas un point de vue différent de celui que j'exprime à l'instant et qu'il n'avait pas formulé une telle proposition. Vous me direz que, depuis, l'inspiration vous est venue ! Permettez-moi de vous dire tout net que cette inspiration me paraît malencontreuse. J'indiquerais même, si je ne craignais d'utiliser un terme trop fort, qu'il s'agit d'une véritable déviation législative. En effet, vous allez faire figurer dans la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, qui fixe les grandes règles selon lesquelles le territoire va s'organiser, des dispositions qui, à l'évidence, trouvent tout à fait leur place dans un projet de loi régissant et précisant les relations entre les services publics de caractère administratif et les citoyens.
Ces articles traitent non pas de grands schémas, mais de ce qui fait la relation intime entre l'usager, le citoyen et les diverses administrations. Croyez-vous que relèvent vraiment de l'aménagement du territoire l'organisation des maisons des services publics dans la diversité de leur forme et le fait de savoir s'il est indispensable, comme le considère le Gouvernement, que le responsable d'une telle structure soit un fonctionnaire ? Voilà qui ressortit tout à fait au code administratif et non au code de l'environnement ou à celui de l'aménagement du territoire, si un tel code existe un jour !
M. Jacques Mahéas. Tout à fait !
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Alors, pourquoi cette passion subite, cette lubie ?
M. Emmanuel Hamel. Oh !
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Y a-t-il une intention malicieuse que je n'arrive pas à imaginer ?
M. Pierre Fauchon, vice-président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Jamais !
M. Guy Penne. Ce ne serait pas la première fois !
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. J'émets donc de manière forte et solennelle un avis défavorable sur les amendements de la commission relatifs aux maisons des services publics.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Monsieur le ministre, il n'y a évidemment aucune intention malicieuse de notre part ! Les dispositions de cet amendement reprennent à la lettre toutes les dispositions de fond concernant la convention, la direction de la maison des services publics et l'approbation par le préfet. Le corpus de la proposition du Gouvernement n'est donc affecté en aucune façon.
La question est uniquement de nature rédactionnelle. Lors de l'examen en première lecture de ce projet de loi, la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire n'avait pas encore été adoptée. Aujourd'hui, elle existe, et c'est donc par rapport à elle que les dispositions sont déclinées.
M. le président. Monsieur le ministre, êtes-vous convaincu par les propos de M. le rapporteur ?
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. J'espère que M. le rapporteur est convaincu par sa propre argumentation ! (Sourires.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 23.
M. Jacques Mahéas. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas. Monsieur le président, mon intervention portera non seulement sur l'amendement n° 23, mais aussi sur les amendements n°s 24 et 25. Sur ce point, et s'agissant de la rédaction proposée par la commission des lois, notre réserve porte tant sur le fond que sur la forme.
Sur la forme, l'implantation des maisons des services publics répondant à un objectif d'aménagement du territoire, il était tout à fait logique et normal que la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire en prévoie la création. De la même manière, il est logique que le cadre juridique définissant de manière précise les modalités de création, le statut et le fonctionnement de ces maisons des services publics soit fixé, élaboré par le présent projet de loi dont l'objet est précisément - je le rappelle - de prendre des mesures pour rapprocher les citoyens de leurs administrations et faciliter leurs relations.
Or, à peine cette loi d'orientation vient-elle d'être promulguée que vous envisagez déjà de la modifier pour y introduire des dispositions technniques relevant spécifiquement d'une question de fonction publique et prévues dans le présent projet de loi.
J'avoue ne pas comprendre l'intérêt de cette manoeuvre. Nous étions tous d'accord, me semble-t-il, sur cette répartition entre les deux textes. L'explication avancée selon laquelle il s'agirait de regrouper dans un seul texte l'ensemble des dispositions relatives aux maisons des services publics ne me paraît guère convaincante... Je n'en dirais pas plus !
Vous faites là, à mon avis, une bien mauvaise manière, surtout sur un texte de la nature de celui dont nous discutons, un texte relativement technique, plus technique que politique en tout cas, sur le fond duquel tout le monde s'accorde et qui faciliterait grandement le quotidien des usagers de l'administration.
Sur le fonds, la rédaction de l'Assemblée nationale nous paraît acceptable dans la mesure où elle a rétabli le projet de loi initial tout en le précisant.
Je regrette que le Sénat, comme en première lecture, supprime la précision rappelant les garanties conservées par les agents publics travaillant dans une maison des services publics, tout comme je regrette la suppression des ajouts de l'Assemblée nationale relatifs à l'accès des personnes handicapées et au service public itinérant. Sur ce point aussi, nous pourrions, à mon avis, parvenir à un accord ou, à défaut, à un compromis.
Je voterai donc contre ces amendements, considérant que ces dispositions n'ont pas leur place dans la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.
M. Gérard Delfau. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Delfau.
M. Gérard Delfau. Il s'agit là, effectivement, d'une question de fond, monsieur le rapporteur. La notion de maison des services publics date des années 1993-1994, c'est-à-dire de deux précédents gouvernements. Elle a pour fondement les notions de polyvalence, de polyactivité, et pour justification l'idée qu'il est des parties du territoire où les services publics soit ne sont pas implantés - je pense à certains quartiers urbains - soit sont en voie de disparition - je pense au milieu rural - ce que, dans les deux cas, les membres de cette assemblée regrettent régulièrement au cours des débats.
La maison des services publics était l'un des éléments clés du projet de loi Perben, et notre assemblée, pour les raisons que je viens d'indiquer, avait soutenu cette idée.
Or, l'adoption des amendements n°s 23, 24 et 25 aboutirait à faire perdre crédit et efficacité à une notion qui commence à exister, à une réalisation qui s'opère dans des conditions souvent difficiles.
La notion de maison des services publics commence à exister, ai-je dit ; j'en donnerai deux exemples.
J'ai sous les yeux une publication d'une association de consommateurs décrivant la maison des services publics du quartier des Trois-Ponts, à Roubaix, un quartier où 40 % de la population est au chômage et où, mon cher collègue Bernard Fournier qui vous inquiétiez tout à l'heure des activités concurrentielles de La Poste, le bureau de poste installé délivre 500 mandats par jour en début de mois et 300 mandats par jour en fin de mois. Mon cher collègue, les banques, les établissements financiers autres que La Poste assurent-ils la même fonction, la même mission ?
Si l'on nous pousse, nous demanderons au Gouvernement, au cas où les négociations engagées aujourd'hui entre les établissements financiers et les associations de consommateurs n'aboutissent pas, de prendre position, par un texte de loi précis, sur le service public universel bancaire.
En effet, sont concernés, dans cette affaire, environ cinq à six millions de Français qui ne vivent que d'indemnités ou d'allocations et qui sont, en fait, privés de cet élément de citoyenneté de base qu'est l'accès aux comptes, aux mandats et aux chéquiers.
J'en viens à mon second exemple : la commune de Saint-Martin-de-Londres, dans mon département. Voilà une commune située en milieu rural, une commune relativement en développement où La Poste n'a pas les moyens de créer un bureau à la dimension des besoins. Les élus se sont emparés du problème et viennent de transmettre au préfet un projet de maison des services publics qui regroupera La Poste au rez-de-chaussée, le siège de la communauté de communes et la perception au premier étage, et tout ce qui concerne l'emploi au deuxième étage.
Il s'agit là d'une seconde illustration tout à fait exemplaire de ce que peut être la maison des services publics. Notre conception est très différente de la vôtre : nous voulons cette maison plus efficace, plus proche des citoyens, et d'un coût moindre grâce au regroupement des services.
Voilà quelques-unes des raisons pour lesquelles le Sénat ne peut, à ce stade, donner un coup d'arrêt à ce qui est en train d'être mis en place dans le pays, surtout si ce coup d'arrêt n'est dû, monsieur le rapporteur - j'emploie là une litote - qu'à une habileté.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 23, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 24 est ainsi rédigé.

Article 25




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