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Séance du 06 juin 2000





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ORIENTATION BUDGÉTAIRE

Débat sur une déclaration du Gouvernement

M. le président. L'ordre du jour appelle une déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, d'orientation budgétaire.
La parole est à M. le ministre.
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Monsieur le président, messieurs les présidents de commission, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis particulièrement heureux d'être devant vous avec Mme la secrétaire d'Etat, Florence Parly. Je connais la valeur du travail mené par la Haute Assemblée, en particulier dans le domaine budgétaire et financier, dont nous allons parler.
Ce débat d'orientation budgétaire, que, dans l'horrible jargon qui nous est familier, nous appelons le « DOB », devrait être l'un des temps intéressants de notre vie parlementaire. Il répond en effet à une double volonté : la volonté du Gouvernement d'exposer sa vision des finances publiques tout en écoutant les parlementaires et la volonté des assemblées de placer le contrôle et l'évaluation des dépenses au coeur de leurs préoccupations.
Nous sommes d'ailleurs à un moment tout à fait propice pour faire le point et pour parler de l'avenir. Stratégie des finances publiques, stratégie économique, sociale, voire industrielle, le Gouvernement veut conduire les réformes que, grâce à la croissance et à la confiance du pays, il a maintenant engagées depuis trois ans.
Je vous livrerai, dans un propos qui ne sera pas très long, quelques remarques introductives. Vous ne m'en voudrez pas, je l'espère, si je laisse de côté toute une série de débats intéressants - mais, si vous les abordez, je répondrai à vos questions dans la nuit - pour donner plutôt des coups de projecteur - avec une part d'arbitraire que je vous prie par avance de bien vouloir excuser - sur quelques points qui me paraissent particulièrement intéressants.
Je commencerai, une fois n'est pas coutume - mais, après tout, c'est un plaisir que nous pouvons tous savourer ensemble sans céder à l'autosatisfaction, qui n'est jamais bonne conseillère - par présenter un certain nombre de nouvelles que je considère comme bonnes.
Depuis déjà un certain nombre d'années, collectivement, nous avions perdu l'habitude et même le goût de la croissance, quand ce n'en était pas l'espoir. Le contrecoup de deux chocs pétroliers et de périodes de reprise malheureusement avortées, le poids de ce que j'appellerai des années grises que chaque famille a porté, l'idée même selon laquelle notre économie devait s'accoutumer à un chômage fort et à une croissance faible, tout cela nous avait installés dans un état de crise, dans une culture de crise. Or, reconnaissons que, depuis un certain nombre de mois, la donne s'est modifiée et que nous enregistrons de bonnes nouvelles, d'ailleurs de moins en moins espacées dans le temps. Il faut examiner ces résultats avec prudence et modestie, mais il est honnête de les examiner.
La première bonne nouvelle a trait au caractère robuste de la croissance. La France connaît une séquence économique forte, en réalité la plus longue depuis vingt-cinq ans, comme les chiffres l'attestent. Depuis 1998, le produit intérieur brut a augmenté de 3,1 % en 1998 et de 2,9 % en 1999. La prévision est de 3,6 % pour 2000 et de l'ordre de 3 % pour 2001, tout en maîtrisant pleinement l'inflation. Avec régularité donc, nous rattrapons ce que les économistes appellent le retard de croissance que nous avions connu au début et au milieu des années quatre-vingt-dix.
Je dirai, pour être parfaitement précis, que les dernières estimations sont un peu moins optimistes pour le premier trimestre : la croissance connaîtrait un léger tassement. Il y aurait deux causes à cette évolution : les tempêtes de la fin de l'année dernière et le « bogue » de l'an 2000, qui ne s'est pas produit mais qui, paradoxalement, a conduit les entreprises à reporter un certain nombre d'opérations de la fin de 1999 au début de l'année 2000.
Personnellement - je peux bien sûr, comme chacune et chacun d'entre nous, me tromper - je crois que l'accélération de l'activité dans les mois à venir sera au rendez-vous. Ce qu'on appelle l'acquis de croissance atteint d'ores et déjà un niveau de 2 %, ce qui garantit un point d'ancrage assez élevé pour l'ensemble de l'année 2000. De plus - j'en bavardais encore hier avec mes homologues européens -, c'est l'Europe entière qui est en passe de réaliser l'objectif d'une croissance de 3 %. Sachons donc garder le sens des proportions. Par rapport à la période 1994-1996, qui n'est pas si lointaine, notre taux de croissance a plus que doublé. La légère déception statistique du premier trimestre, même si elle nous rappelle à une nécessaire modestie, me paraît sans très grande signification.
La deuxième bonne nouvelle, peut-être plus importante, concerne le dynamisme de l'investissement des entreprises, en particulier le dynamisme de l'investissement industriel. La reprise de l'investissement s'opère autour d'un rythme supérieur à 7 % en moyenne depuis 1998. L'investissement industriel, nous indiquent les études de l'INSEE, pourrait même progresser de 12 % cette année, soit plus du double de l'an passé, de 14 % dans le secteur manufacturier et de 26 % dans le secteur automobile. Or, nous savons tous qu'il n'y a pas de puissance économique durable sans un élément industriel très solide et un encouragement manifeste à l'investissement.
Dans ce contexte porteur, les entreprises ne se contentent pas de moderniser ou de renouveler leur appareil de production, mais une grande partie d'entre elles accroissent leurs capacités de production, donc se mettent en situation d'embaucher aujourd'hui ou demain. Nous commençons donc à compenser la situation antérieure, qui avait vu - c'était très inquiétant - l'investissement fortement décroître. C'est une sorte de nouveau théorème que nous voyons à l'oeuvre : les investissements d'aujourd'hui font les innovations de demain et les emplois d'après-demain.
La troisième bonne nouvelle est le caractère toujours soutenu, depuis trois ans, de la consommation des ménages, moteur puissant de l'activité : cette consommation a augmenté de près de 1 % au dernier trimestre, et la progression pourrait atteindre 2,7 % pour 2000. Le pouvoir d'achat s'est corrélativement amélioré, progressant de 7,8 % entre 1998 et 2000.
La quatrième bonne nouvelle - mais ce n'est pas vraiment une nouveauté, même si c'est renouvelé - réside dans l'excellente santé de notre balance commerciale. Avant les années 1996 et 1997, cet excédent était inférieur ou égal à 50 milliards de francs par an, ce qui n'était déjà pas mal, et il dépasse aujourd'hui régulièrement les 100 milliards de francs par an, ce qui est très positif.
Mais, à la vérité, toutes ces bonnes nouvelles s'effacent devant leur résultante, qui est la meilleure nouvelle : le retour vers plus d'emploi - on dit même le plein emploi - et la confiance. La semaine dernière, pour la première fois depuis près de dix ans, la France a renoué avec un taux de chômage à un seul chiffre avant la virgule : 9,8 % contre 12,6 % en 1997, soit plus de 750 000 chômeurs de moins.
Au-delà du symbole, la croissance française, à taux identique, crée actuellement deux foix plus d'emplois qu'il y a trois ans ; la baisse du chômage bénéficie désormais à toutes les catégories de demandeurs d'emplois, en particulier aux chômeurs de longue durée et aux jeunes. Cela ne signifie évidemment pas, loin de là, la disparition de tous les problèmes dans ce domaine : nous avons une population encore très nombreuse de personnes peu ou mal formées, nous connaissons des pénuries de personnel dans un certain nombre de secteurs, ce qui doit nous inviter à compléter notre action. Cependant, un chômage à un chiffre, s'il ne signifie sans doute pas grand-chose pour ceux, encore trop nombreux, qui sont exclus du marché du travail, permet d'espérer que, après avoir remporté la victoire contre l'inflation voilà une vingtaine d'années, nous allons être capables, les uns et les autres, tous ensemble, je l'espère, de gagner la bataille de l'emploi. En trente-six mois, un million d'emplois ont été créés. Chaque emploi, c'est de la croissance pour le pays, de la confiance pour les familles. Tout indique que nous allons briser le mur des deux millions de chômeurs.
J'en viens à la deuxième série d'observations que je souhaite vous proposer. On nous dit parfois : « La croissance, au fond, vous n'y êtes pas pour grand-chose », comme si elle était la progéniture automatique de Kondratieff et de Microsoft ! Les choses sont en réalité un peu plus complexes, me semble-t-il. Sur la période 1998-2001, la France devrait profiter d'une croissance de 12,7 %, contre 8,4 % pour l'Italie, 8,9 % pour l'Allemagne et 9,3 % pour la Grande-Bretagne. Nos résultats sont liés, reconnaissons-le, à un contexte international favorable. Je ne vois pas pourquoi nous en prendrions ombrage ! Ils se conjuguent avec la révolution technologique, avec le dynamisme des entreprises qui se battent pour gagner des parts de marché et créer de l'emploi. Ils sont aussi - reconnaissons-le également - le fait d'une politique, qui a su opérer en temps utile les bons choix et - c'est peut-être plus important encore - éviter les grandes erreurs. Toute croissance est sensible au pilotage chargé de l'orienter et de la consolider. Croissance ou récession : selon les choix qu'opèrent les gouvernements, les résultats ne sont pas les mêmes. D'ailleurs, s'il n'en était pas ainsi, la politique et votre mandat n'auraient pas de sens ! Plus d'emplois et moins d'impôts : tels pourraient être résumés certains axes, et même la stratégie de la politique économique et sociale que nous poursuivons ; à quoi j'ajouterai, pour compléter la perspective, plus de dynamisme et moins d'injustices, tant l'économique et le social sont liés, c'est-à-dire la croissance, la justice et la confiance.
Ces premiers acquis - c'est ma troisième série d'observations - devraient nous permettre de viser trois objectifs : réduire les déficits et la charge de la dette, assurer le financement de nos priorités, alléger les impôts pour conforter l'activité et l'emploi.
La clef de voûte de notre politique au service de la croissance réside largement dans l'évolution maîtrisée de la dépense publique. Le Gouvernement, vous le savez, préparera le budget de 2001 avec un objectif de progression de 0,3 % des dépenses en volume, soit une progression nominale de 1,2 %. Mme Parly et moi-même avons d'ailleurs fait parvenir aux membres de la commission des finances les lettres de cadrage que le Premier ministre envoie aux ministres. Il n'y a en effet pas de raison que les parlementaires n'en disposent pas. Il en ira de même dans le futur.
Depuis 1998 - c'est un point sur lequel il faut être attentif parce que, s'il est compris, il n'est peut-être pas toujours retenu à sa juste valeur - nous soumettons la dépense publique à une logique pluriannuelle stabilisatrice qui - c'est là le point important - indépendamment de la conjoncture, cherche à donner une cohérence de long terme à nos budgets sans préjuger les choix faits chaque année dans le cadre des lois de finances. Si la conjoncture se révèle meilleure que prévu, cela doit permettre d'aller plus loin dans la réduction des impôts ou dans l'allégement du déficit et de l'endettement. C'est ce qui se produit en ce moment, d'autant plus que les « retours » sur croissance allègent les charges publiques aussi bien pour le budget de l'Etat que pour celui de la protection sociale. Un mécanisme légitime serait d'ailleurs, à notre sens, que l'Etat, qui a été pendant longtemps, lors des périodes de vaches maigres, le réassureur en dernier ressort de la sécurité sociale et de l'UNEDIC, l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce, ce qui était tout à fait normal, ne soit pas oublié de ces organismes lorsqu'ils connaissent de nouveau des périodes plus favorables.
Trop longtemps, la charge de la dette, cet impôt masqué et reporté, a dévoré une part croissante des recettes fiscales de l'Etat. Nous avions alors ce cercle, qui n'a d'aileurs pas entièrement disparu : le déficit creusait la dette et la dette augmentait le déficit. Mais reconnaissons - les chiffres sont là pour l'attester - que les déficits publics ont été divisés par deux depuis 1997. La réduction du besoin de financement des administrations publiques est confirmée, avec moins 3,5 % en 1997, moins 1,5 % en 2000, et l'objectif de baisse est maintenu pour les années qui viennent.
Quant au déficit budgétaire, il est passé de 267 milliards de francs en 1997 à 227 milliards de francs en 1998 et à 206 milliards de francs en 1999. Les prévisions confirment sa réduction pour les années à venir : pour 2000, nous espérons un montant d'environ 200 milliards de francs et, pour 2001, de 195 milliards de francs et même peut-être moins. Hors dépenses exceptionnelles, l'ensemble des dépenses de l'Etat sera stabilisé en volume en 2000, conformément à l'objectif de la loi de finances initiale.
Les chiffres que je cite pour cette année sont d'ailleurs conformes - c'est très important - au niveau du solde protecteur estimé par la Commission européenne, c'est-à-dire le niveau qu'il faut atteindre pour que, même en cas de retournement de la conjoncture - on peut toujours l'envisager - nos finances publiques ne se détériorent pas d'une façon inadmissible.
Si le déficit est acceptable et, à vrai dire, impossible à empêcher en période de difficultés économiques où il incombe à l'Etat d'enclencher la relance, un déficit trop élevé est préjudiciable en période d'expansion où l'Etat doit réduire ses dettes et transmettre aux générations futures des comptes sûrs plutôt que des factures.
La situation des comptes de la France - nous en discuterons, bien sûr - est en train de s'améliorer.
Dans cet esprit, je vous confirme que l'éventuel surplus de recettes que nous connaîtrons pour 2000 sera affecté à la réduction du déficit de l'Etat.
Je vous confirme également ce que je viens d'annoncer à vos collègues de l'Assemblée nationale, à savoir que le produit des licences dites de mobiles de troisième génération sera, pour l'essentiel, attribué au fonds de réserve des retraites, afin de diminuer l'endettement global du pays ; en aucun cas, il ne sera utilisé pour les dépenses courantes du budget.
Cette double nécessité de maîtriser les dépenses et de réduire la dette doit être rendue compatible avec le financement de nos priorités. Il faut à la fois assainir et agir.
Priorité sera donc donnée en 2001 à la lutte contre le chômage, en poursuivant les dispositifs d'incitation à la réduction du temps de travail, en soutenant la création d'entreprises et l'innovation.
Priorité sera donnée, comme l'a indiqué M. le Premier ministre, à l'éducation et à la formation, premier poste budgétaire mais aussi condition essentielle de la croissance dans un monde où le savoir est la plus précieuse des richesses : je le dis souvent, l'éducation, en particulier l'éducation continue, est la « sécurité sociale » du xxie siècle.
Priorité sera donnée au renforcement de la sécurité et à la modernisation de la justice, qu'exigent les personnes les plus modestes, souvent premières victimes des délits, des crimes et de la délinquance.
Priorité, enfin, sera donnée à l'environnement et à l'amélioration du cadre de vie, à la mise en place de sécurités sanitaires et alimentaires, au choix du développement durable.
Dans ce contexte, réduire les impôts d'aujourd'hui et, à travers la réduction de la dette, de demain, constitue un élément non pas simplement d'une stratégie fiscale, comme on le dit souvent, mais d'une stratégie sociale.
Telle est notre ambition pour favoriser l'emploi - ce qui est la première des justices - et soutenir le dynamisme de l'économie. En effet, baisser les impôts et les prélèvements obligatoires, à condition de le faire avec discernement, c'est aussi réduire les inégalités, qui s'étaient malheureusement creusées.
Le gouvernement de Lionel Jospin a engagé, entre 1997 et 1999, une réduction des prélèvements indirects par des baisses ciblées de TVA qui ont rendu à l'activité 29 milliards de francs.
Mais il fallait, à notre avis aller plus loin. Pour accompagner la croissance retrouvée, le Gouvernement a donc choisi de réduire d'un point le taux normal de TVA. Cette baisse se traduira, dès cette année, à travers le collectif 2000 que vous présentera Mme Parly, par un allégement d'impôt de 18 milliards de francs en 2000 et de plus de 30 milliards de francs à partir de 2001.
Depuis juin 1997, l'action menée par cette équipe gouvernementale a donc rendu aux consommateurs 60 milliards de francs en année pleine au titre de la TVA et effacé des hausses qui avaient eu une conséquence économique - et pas seulement sociale - assez désastreuse dans le passé : en 1995, la hausse de deux points de la TVA avait amputé le budget des ménages de 57 milliards de francs, ce qui avait eu une conséquence extrêmement négative sur l'activité économique.
Au total, avec la diminution des deux premières tranches du barème de l'impôt sur le revenu et la disparition - compensée - de la part régionale de la taxe d'habitation, la pression fiscale devrait être réduite de 80 milliards de francs en 2000, soit environ un point de produit intérieur brut, s'ajoutant aux mesures que vous avez déjà adoptées, c'est-à-dire à la réforme de la taxe professionnelle, à l'allégement des charges dans le cadre de la réduction négociée du temps de travail, à la suppression de la taxe de droit au bail et à la réforme des droits d'enregistrement.
Dans le passé, vous le savez, j'ai souvent insisté sur le fait que nous devions, sur ce terrain, aller encore plus loin et, comme l'a indiqué le Premier ministre, confirmer la baisse des prélèvements directs. Ces réductions devront contribuer à l'augmentation des revenus d'activité, afin d'encourager la formation professionnelle, l'initiative individuelle et l'investissement des salariés dans le travail et d'éviter ce que l'on appelle les « pièges à inactivité », qui sont l'un des maux dont nous souffrons.
A ce stade de mon propos, je voudrais relever que cette stratégie des finances publiques n'est peut-être pas encore totalement comprise - j'y ai fait allusion d'un mot tout à l'heure - ou, si elle l'est, qu'elle n'inspire pas encore suffisamment certaines propositions, d'ailleurs souvent de sens contraire, qui sont formulées ici ou là. Je suis d'ailleurs frappé par le fait que certains - souvent au nom de la solidarité - recommandent, dès lors que la croissance est là, d'augmenter massivement les dépenses publiques. Le problème, c'est que, à partir d'une approche que je reconnais être généreuse, ce serait vraisemblablement une politique vouée à l'échec, non seulement parce qu'elle creuserait le déficit - mécaniquement - et nous obligerait à tailler ultérieurement davantage dans les crédits à un moment où la conjoncture serait moins favorable, mais aussi parce que cette politique, je le dis en passant, serait contraire à la coordination européenne que nous avons nous-mêmes réclamée, et surtout - et je demande que l'on considère cet argument - parce que cette dépense supplémentaire faite au nom de la solidarité porterait atteinte à la solidarité vis-à-vis des années futures, sur lesquelles reposerait alors la totalité du prix de notre éventuel laisser-aller. (M. le président de la commission des finances applaudit, ainsi que plusieurs sénateurs sur les travées des Républicains et Indépendants et du RPR.)
Mme Marie-Claude Beaudeau. Vous avez vu qui vous applaudit, monsieur le ministre ?
M. Alain Lambert, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Eh oui, j'approuve !
M. Roland du Luart. C'est courageux !
M. Jean Delaneau. On a le droit d'applaudir !
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Je ne vous visais pas, madame Beaudeau !
Mme Marie-Claude Beaudeau. Mais vous êtes applaudi par la droite, monsieur le ministre !
M. Marcel Debarge. Nous applaudissons aussi ! (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Et je vais peut-être, dans un instant, me faire applaudir par d'autres !
D'aucuns réclament, au contraire, une baisse encore plus forte du déficit, ou une baisse encore plus marquée des impôts, sans insister ni sur les contradictions internes de leurs demandes ni sur les conséquences qu'entraîneraient ces évolutions sur des dépenses - civiles ou militaires - qu'ils jugent pourtant incompressibles, voire qu'ils réclament d'augmenter.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Applaudissez, madame Beaudeau ! (Sourires.)
Mme Marie-Claude Beaudeau. Oui, j'applaudis ! (Nouveaux sourires.)
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Vous avez bien compris ! (Nouveaux sourires.)
J'ajouterai, si je le puis, un degré dans le raisonnement : il est et il demeurera nécessaire que nous maîtrisions nos dépenses publiques, qu'il s'agisse des dépenses budgétaires ou des dépenses sociales, cela n'est pas contesté. N'oublions pas que c'est dans la mesure où le rythme de ces dépenses progresse moins vite que le taux de croissance de notre économie que nous pouvons, grâce à ce décalage et tout en finançant nos priorités et les services publics, réduire les déficits et réduire les impôts !
Si notre taux de croissance venait dans le futur à ralentir - ce qu'à Dieu ne plaise ! - sans que le rythme de nos dépenses soit maîtrisé, alors l'un de nos objectifs s'éloignerait mécaniquement : nous sacrifierions soit la réduction du déficit, soit la baisse des impôts, soit les deux. Or les deux sont indispensables, en même temps qu'une bonne couverture du service public.
Il nous faut donc rechercher une forte croissance avec une maîtrise réelle des dépenses publiques et, si la croissance fléchit, une maîtrise encore plus affirmée pour maintenir les marges d'action indispensables.
En entendant certains commentaires, je ne suis pas sûr qu'on intègre toujours cette logique de sérieux budgétaire. Cela implique - c'est pourquoi je me suis permis ce développement, et j'espère que je ne vous ai pas heurtés - que l'on soit parfaitement au clair sur la démarche intellectuelle et politique qui sous-tend ces choix que je viens d'exposer.
Cette présentation des grands axes de la politique budgétaire du Gouvernement serait évidemment incomplète si nous ne portions notre attention au moins sur deux volets, la transparence et l'euro, qui ne sont pas sans lien entre eux et qui vont contribuer, dans les années à venir, à une définition plus exigeante et plus complète de notre stratégie des finances publiques et de ses moyens d'application.
La transparence, mesdames, messieurs les sénateurs, c'est tout simplement une exigence démocratique. L'Etat demande aux particuliers - ce qui est tout à fait légitime - de faire connaître avec sincérité revenus et patrimoine, aux entreprises chiffre d'affaires et bilan. Au nom de quelle dérogation s'exonérerait-il lui-même des principes et des règles qu'il a fixés pour les autres ?
M. Roland du Luart. C'est tout à fait vrai !
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Le choix d'une plus grande transparence correspond aussi - on l'oublie souvent - à un impératif économique. Dans une économie mondialisée, l'opacité - on en connaît quelques exemples - aggrave les crises. Dans un contexte de croissance durable, la transparence représente un atout pour attirer les entreprises, les technologies, les compétences.
Favoriser l'efficacité et une clarté accrue de la dépense publique, dont le volume représente en France un aspect très important du produit intérieur brut, renvoie aussi à la nécessité plus large de réformer l'Etat. J'ai souvent eu l'occasion d'exprimer ma conviction : l'Etat moderne ne peut obtenir la confiance et le respect de ses interlocuteurs s'il ne rend pas des comptes détaillés sur son administration. Vous le faites dans vos communes, dans vos départements - tout au moins je l'espère - et il doit en être de même au niveau de l'Etat.
C'est la raison pour laquelle je plaide en faveur d'un Etat qui ne fasse pas mystère de ses comptes. La formule a beaucoup servi, il faut parler vrai, et j'ajouterai pour ma part compter juste et gérer clair ! Ce sont des points cardinaux de ce que j'appelle une bonne pratique de l'Etat.
Je n'oublie pas, en même temps, que ce n'est pas sur un réseau de villes ou sur un système marchand que s'est construite la France, mais, à bien des égards - nous le savons - sur la notion d'Etat. Là sont notre culture et notre histoire et je sais qu'en matière d'amélioration de la transparence et de signification des comptes publics, nous avons déjà accompli des avancées, mais je crois qu'il faut aujourd'hui aller plus loin en termes d'information et de contrôle.
A cet égard, monsieur le président, vous qui êtes très attentif à ces choses, permettez-moi de souligner l'essentiel des mesures que Mme Parly et moi-même avons retenues pour les temps qui viennent.
Examen et évaluation par la commission des comptes économiques de la nation, à la rentrée de septembre, des prévisions de recettes fiscales du budget ; charte de budgétisation pour mieux effectuer les comparaisons d'un budget à l'autre ; communication aux commissaires des finances des lettres de cadrage du Premier ministre ; présentation à ces mêmes commissaires du programme pluriannuel des finances publiques transmis à Bruxelles ; résumé des objectifs, des coûts et des résultats attendus pour chaque ministère et compte rendu de gestion ; informations rendues plus claires - c'est nécessaire - aux contribuables sur l'utilisation de l'impôt qu'ils payent ; communication tous les quinze jours aux présidents et rapporteurs des commissions des finances de la situation des finances publiques ; révision ouverte, à votre diligence, de l'ordonnance du 2 janvier 1959, tels sont quelques aspects de notre feuille de route pour assurer la maîtrise globale de la dépense publique, mettre à la disposition des parlementaires et de l'opinion une information plus riche et plus simple, apprécier l'efficacité des politiques et mesurer la performance des administrations chargées de les mettre en oeuvre.
Pour autant, il me paraît essentiel - et ce point doit être souligné car il ne s'agit pas entre nous de faire preuve de démagogie - de laisser au ministère des finances et au Gouvernement l'espace indispensable de réflexion et de délibération, le droit à l'hypothèse, à la prévision, à la correction,...
M. Paul Loridant. ... à l'erreur... (Sourires.)
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. ... sans lequel il n'est pas de politique possible. La liberté d'appréciation et d'arbitrage du ministre, puis du Premier ministre, sont des principes indispensables au bon fonctionnement de nos institutions.
Evitons le risque de voir se constituer tacitement deux circuits d'information, l'un officiel mais apuré, l'autre officieux mais complet, et, au final, d'obtenir plus d'obscurité quand on exigeait plus de lumière. Bref - et vous en serez certainement d'accord - le besoin légitime de transparence ne doit pas conduire à tout confondre ou à nier la réalité du pouvoir exécutif.
Une dernière donnée que je veux souligner, parce qu'elle va changer notre regard sur beaucoup de choses, c'est la réalité de l'euro. Il est à lui seul une révolution profonde et, des lois de finances aux débats budgétaires, il faudra dans l'avenir que nos discussions se déroulent en euros - ce qui n'est pas bien difficile - mais aussi par rapport aux autres pays de l'euro, ce qui est plus important.
Au-delà des aléas des marchés des changes, je veux souligner que l'euro est une monnaie déjà solide, dont l'utilité doit se mesurer à la seule évocation de ce que chacune des récentes crises financières - asiatique, russe, sud-américaine - aurait naguère déclenché s'il n'avait pas été là : divergences monétaires entre les Etats européens, ajustements brutaux, sans doute dévaluations entre les pays membres, et donc augmentation massive des taux d'intérêt, qui aurait freiné la croissance.
L'utilité récente de l'euro n'est donc pas à démontrer, pas plus, je le crois - même s'il reste des progrès à faire - que sa puissance future ; les « eurofondamentaux », comme on dit, sont bons, et les perspectives de croissance de l'Euro 11 - qui sera bientôt Euro 12 avec l'entrée de la Grèce dans le système - sont favorables.
La présidence française de l'Union européenne, qui s'ouvrira dans quelques semaines, fera des propositions pour renforcer la coordination de nos politiques économiques et, par conséquent, l'efficacité de la nôtre. Un euro solide et des taux d'intérêt modérés, accompagnés de bonnes pratiques budgétaires et économiques dans chacun des Etats, telle est la vision que nous devons avoir de la monnaie unique. Il ne s'agit pas de pratiquer une politique uniforme, mais de réaliser une certaine convergence des politiques économiques des uns et des autres.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, la croissance est sans doute une récompense, mais elle est surtout une invitation. C'est la récompense des choix qui ont été faits depuis maintenant trois ans, qui l'ont accompagnée, orientée et, je le crois, fortifiée.
Nos concitoyens, pour la première fois depuis longtemps, commencent à considérer que, pour eux-mêmes et pour leurs enfants, demain pourra sans doute être meilleur qu'aujourd'hui. C'est un changement majeur de perspective.
De partout nous sentons une invitation monter pour convertir sans cesse davantage la croissance en plus de solidarité et en plus de réformes. C'est ce que, parodiant une formule célèbre, nous devons nous attacher à faire : des réformes, encore des réformes, toujours des réformes, à condition que ce soient des réformes, vers la solidarité et l'efficacité. C'est, je crois, ce qu'attendent les Français. C'est ce que devraient permettre les choix économiques, budgétaires et sociaux du Gouvernement pour les temps qui viennent. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées du RDSE et de l'Union centriste.)
(M. Jean Faure remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, l'année dernière, je terminais mon intervention dans le débat d'orientation budgétaire en citant le président de l'Assemblée nationale d'alors, qui disait d'excellentes choses en matière de baisse des prélèvements obligatoires et de réduction des dépenses publiques. (Sourires.)
Je veux commencer, cette fois-ci, en saluant comme elle le mérite la déclaration de politique générale qui vient de nous être faite et en approuvant, bien entendu, les intentions, elles aussi générales, qui ont été exprimées.
Permettez-moi cependant, monsieur le ministre, en m'inspirant d'une actualité immédiate, de revenir en quelques mots, dans cette introduction, sur la transparence, qui est l'un des maîtres mots que vous avez invoqués voilà quelques instants.
Chacun sait, pour lire la presse, que le grand débat de ces jours-ci est de savoir comment et pour quel prix certaines licences téléphoniques vont être cédées à des opérateurs. Sera-ce au terme d'un processus d'enchères, ou d'un processus de nature différente ? De combien s'agira-t-il, par rapport aux 200 ou 215 milliards de francs du déficit budgétaire dont nous allons parler au titre du collectif ? Sans doute s'agira-t-il de montants très significatifs.
Où parle-t-on de ces sujets ? Je me permets, monsieur le ministre, de vous poser cette question, à vous qui, naguère, nous disiez que les droits du Parlement devaient être revalorisés ? En parle-t-on au Parlement ?
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Oui !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Peut-être allons-nous en parler, et nous serons alors heureux de vous entendre, parce que, jusqu'ici, c'est en interrogeant les journalistes que nous avons pu nous informer et non pas en interrogeant vos services ou les membres du Gouvernement.
Nous demanderez-vous d'apporter des modifications à la législation existante ?
Nous exprimerez-vous les enjeux de politique industrielle, les enjeux stratégiques, financiers, budgétaires de la téléphonie de nouvelle génération ?
Nous direz-vous si les versements sollicités des opérateurs sont assimilables à une contribution, en d'autres termes à une taxe nécessitant l'accord préalable du Parlement ?
Nous direz-vous si, selon votre analyse, il s'agit pour ces 100 ou 200 milliards de francs d'une redevance, ce qui suppose une certaine règle de proportionnalité par rapport à l'utilité économique que l'on est susceptible de tirer de l'utilisation du domaine public ?
Nous direz-vous si vous avez l'intention de nous demander des adaptations fiscales ? Etc.
Monsieur le ministre, j'ai entendu avec grand plaisir vos propos sur la transparence. J'espère simplement que vous allez nous en donner un premier exemple à propos de cette affaire si importante, afin que nous ne nous retrouvions pas, d'ici à quelques mois, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2001, dans l'obligation de voter en régularisation de décisions déjà prises un certain nombre de dispositions réputées techniques.
Vous avez dit aussi - transparence toujours ! - que cette somme très importante serait affectée au fonds de réserve pour les retraites. On ne peut naturellement que s'en réjouir puisqu'une affectation de cette nature équivaut, en réalité, à une réduction du déficit public.
Mais nous direz-vous qui va gérer le fonds de réserve, selon quels horizons de gestion, en arbitrant quelles catégories de produits financiers ? Quelle relation établirez-vous entre l'Etat et les professionnels qui assureront ces gestions de capitaux ? Tous sujets qui jusqu'ici, mes chers collègues, me semblent être restés quelque peu dans le flou.
Nous avons au cours de cet après-midi, de cette soirée, de la journée de demain et de celle d'après-demain, une série de rendez-vous financiers. Ils ont le très grand mérite de nous faire parcourir une période qui va de 1998 à 2003.
Par le hasard des choses et de la mécanique parlementaire, nous allons, à la vérité, procéder à rebours de ce qu'il faudrait faire logiquement. Il faudrait, en effet, commencer par examiner la loi de règlement de 1998, premier exercice plein sous la gestion du Gouvernement de M. Jospin, aborder ensuite le collectif budgétaire pour 2000, à savoir l'adaptation de la loi de finances initiale aux résultats de gestion de 1999 et aux heureuses surprises - mais étaient-ce des surprises ? - en matière de recettes budgétaires, et, enfin, tracer une perspective plus longue et aborder l'avenir, c'est-à-dire la manière dont nous nous situons dans le programme pluriannuel des finances publiques 2001-2003.
Je le répète, nous allons, mes chers collègues, faire cet exercice à rebours. Mais l'important est de bien se situer dans une cohérence d'ensemble.
Cette cohérence, nous nous sommes efforcés de l'exprimer en intitulant le rapport de la commission Rapport sur le débat d'orientation budgétaire, avec en sous-titre : « Comment être crédible en Europe ? » Car tel nous semble bien être, à nous, commissaires des finances, l'enjeu essentiel.
Et, du moins sur cet enjeu, celui de la présidence française de l'Union européenne, celui de la compétitivité de notre pays, sinon sur les moyens d'y parvenir, je pense que nous pouvons nous situer de la même manière, monsieur le ministre.
Mais lorsque nous approfondissons les choses et que nous regardons la réalité de l'économie française en Europe, nos chemins divergent.
L'approche de la commission des finances se fonde sur des études que nous commandons, comme nous avons l'habitude de le faire, à des économistes. Nous l'avons fait, cette année, sur l'initiative du président Alain Lambert, auprès de deux organismes, l'Observatoire français des conjonctures économiques et le Centre d'observation économique.
L'un comme l'autre ont appelé notre attention sur le fait que la politique conduite dans une période de conjoncture favorable et de belle croissance est très probablement une politique exagérément procyclique, trop favorable à une demande déjà vigoureuse, alors même que la politique économique qui serait en mesure de prémunir notre pays des risques d'un retournement pourrait être, devrait être, selon les avis qui nous sont donnés et selon nos analyses, une politique davantage centrée sur l'offre et permettant d'assainir davantage et plus vite les finances publiques.
Partons en effet, mes chers collègues, de l'appréciation du cadre macro-économique. Nous ne saurions contester les chiffres de la belle croissance. Nous nous en réjouissons, comme le ministre l'a fait voilà quelques instants.
Nous nous interrogeons, bien entendu, sur ce qui nous attend dans les prochaines années et au terme de la perspective triennale qui a été tracée. Nous savons bien que des aléas existent, qui sont de différentes natures : le risque américain, le risque européen, le risque lié à notre propre politique des finances publiques, le risque, surtout, lié à l'aggravation des rigidités structurelles.
Nous pensons, du moins pour ce qui est de la majorité de la commission des finances, que la réduction de la durée du travail, que l'absence de perspectives claires en matière de réforme des retraites, de réforme de l'Etat, font peser de réels risques sur notre économie, compte tenu de la part excessive de la sphère publique dans le produit intérieur brut.
Nous pensons aussi que l'environnement international peut nous réserver des surprises, que l'évolution de la croissance ou le rythme d'atterrissage, un jour, de l'économie américaine représentent des points d'interrogation tout à fait sérieux à moyen terme.
Nous pensons également que la résurgence de l'inflation peut se produire sur le territoire européen et qu'elle peut conduire les autorités monétaires du système européen de Banque centrale à prendre, un jour, des décisions susceptibles d'avoir des effets récessifs sur l'activité.
Bref, si, aujourd'hui, tout paraît en quelque sorte anesthésié par la belle croissance, il est certain que l'on doit se préparer à l'évolution de la conjoncture et que les cycles de l'économie, un jour, se retournent.
Pour tenir compte de telles préoccupations, la commission des finances estime que deux priorités doivent être conjuguées avec beaucoup plus de force que vous ne le faites, monsieur le ministre : en premier lieu, la baisse des prélèvements obligatoires en second lieu, la maîtrise des dépenses publiques.
Vous le savez, en 1999, plus de 70 % de l'augmentation de la richesse nationale a été en quelque sorte confisquée par les prélèvements obligatoires. Vous savez aussi que l'heureuse conjoncture, qui, en apparence, est celle de nos finances publiques, provient dans une très large mesure des surcroîts de recettes intervenus en 1999 et à venir en l'an 2000. De ce point de vue, en effet, monsieur le ministre, il y a bien des progrès à faire vers la transparence !
M. Roland du Luart. Oh oui !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je ne saurais, naturellement, dévoiler les travaux qui sont actuellement menés par la commission des finances en tant que commission d'enquête, s'agissant des conditions de préparation et d'exécution des dernières lois de finances.
Je peux cependant, puisqu'il s'agit de documents publics, me référer à ce qui a été dit de manière tout à fait indépendante par la Cour des comptes : selon elle, les méthodes utilisées pour clore un exercice budgétaire n'ont pas le caractère de pérennité et de certitude que devraient avoir des méthodes comptables. Elle estime qu'en quelque sorte l'Etat clôt ses comptes selon la commodité du moment et que des reports de recettes ont été faits, de 1999 à 2000, à des niveaux bien supérieurs à ce qui a été avoué, d'ailleurs très tardivement : 9 milliards de francs de recettes fiscales et, en ce qui concerne les recettes non fiscales - ces éléments d'ajustement si commodes, monsieur le ministre, pour vos prédécesseurs - le report serait de 18 à 19 milliards de francs, et non pas de 15,6 milliards de francs.
Pour l'année 2000, nous considérons qu'avec l'hypothèse officielle de 3,6 % de taux de croissance, dont, encore une fois, on ne peut que se réjouir, le surcroît de recettes pour les administrations publiques par rapport aux documents initiaux est de 50 milliards de francs pour l'Etat, de 14 milliards de francs pour la sécurité sociale et de 8 milliards de francs pour l'ensemble des collectivités locales. Si l'hypothèse de croissance était de 4,2 % et non pas de 3,6 %, comme le prévoient certains économistes - je n'ai pas d'avis particulier sur ces hypothèses - 20 milliards de francs s'ajouteraient aux 72 milliards de francs.
Aussi permettez-moi, monsieur le ministre, de vous poser une question : au nom de la transparence, comment nous informerez-vous, en cours d'exercice, de l'évolution réelle des choses ? C'est très bien de recevoir les situations deux fois par mois, après - le président Lambert le dirait mieux que moi - des mois et des mois de demandes répétées et légitimes ; vous l'avez décidé et, naturellement, nous ne pouvons que nous réjouir de cette information supplémentaire.
S'agissant des recettes, nous avons, monsieur le ministre, examiné les affectations que vous proposez. En ce qui concerne les baisses d'impôts, la commission des finances proposera bien évidemment au Sénat de les accepter. Mais, vous le savez fort bien en tant qu'ancien parlementaire chevronné, les textes organiques nous interdisent de substituer aux baisses d'impôts que vous proposez des baisses de cotisations sociales.
S'agissant du programme de baisse des prélèvements obligatoires, vous savez que l'hypothèse qui, sur le plan économique, aurait notre préférence serait non pas une dispersion des mesures mais au contraire une concentration de celles-ci sur ce qui nous semble être la voie la plus efficace à tous égards : une baisse de l'impôt sur le revenu pour toutes les tranches couplée à une baisse des cotisations sociales par employeur. Les économistes nous disent que c'est la voie qui assure les meilleurs effets économiques, notamment en termes d'emploi, sur la période à venir.
La seconde préoccupation centrale de notre commission est naturellement la maîtrise des dépenses publiques.
Dans le collectif qui va nous être présenté demain par Mme Parly, 10 milliards de francs de dépenses supplémentaires apparaissent sans aucune réduction du déficit - j'y reviendrai dans quelques instants. Or, nous savons que la proportion des dépenses publiques dans le produit intérieur brut est actuellement supérieure de quatre points à la moyenne de la zone euro et de sept points au chiffre de l'Allemagne, qui partage avec nous le même modèle de développement et d'organisation de la société.
Monsieur le ministre, il est possible d'être plus ambitieux en matière de diminution des dépenses et de recul de la part du produit intérieur brut mobilisée par les dépenses publiques. Si vous avez besoin d'être aidé dans vos efforts louables en ce domaine, vous pouvez naturellement compter sur notre commission et sur la majorité du Sénat.
Nous nous appuyons, en ce qui nous concerne, sur les préconisations des économistes que nous avons consultés.
Pour atteindre notre objectif, c'est-à-dire la parité avec l'Allemagne à la fin de l'année 2002 en termes de prélèvements obligatoires rapportés au produit intérieur brut, il faut baisser les prélèvements obligatoires, et baisser en contrepartie la dépense publique annuelle en volume de l'ordre de 0,95 point. C'est un effort qui, si on en a la volonté, dans une période de croissance, est tout à fait susceptible d'être accompli par l'Etat.
Monsieur le ministre, à la suite de ces considérations sur les recettes et sur les dépenses, nous ne pouvons nous empêcher de faire quelques commentaires sur le solde.
La belle conjoncture a permis d'arrêter, au moins provisoirement, les compteurs de l'année 1999 à un déficit budgétaire de 206 milliards de francs, venant se substituer à l'estimation d'origine, qui était de 236,5 milliards de francs.
Vous nous avez dit tout à l'heure que l'année 2000 se terminerait probablement par un solde d'environ 200 milliards de francs. Monsieur le ministre, pourquoi alors nous présentez-vous, dans le même temps, un collectif budgétaire qui fait apparaître - loi de finances initiale et collectif budgétaire - un déficit de 215 milliards de francs ?
Vous conviendrez avec nous que ce collectif apparaît, au moment même où vous le présentez, comme dépassé par les événements et par les prévisions que vous faites vous-même.
Au demeurant, pour être crédible en Europe, mieux vaut, semble-t-il, faire état d'une séquence en baisse des déficits publics non pas pour le plaisir mais, comme vous l'avez très bien dit vous-même, pour ménager la capacité d'action et les marges de manoeuvre de ceux qui nous succéderont aux uns et aux autres, c'est-à-dire de ceux sur qui pèseront les charges de cette dette que nous continuons à contracter.
Si la dette publique s'est en effet stabilisée en termes de produit intérieur brut, c'est grâce non pas à l'Etat mais aux collectivités territoriales, car la dette de l'Etat va augmenter - mes chers collègues, je tiens à vous le rappeler - en valeur absolue de 200 milliards de francs en l'an 2000 ! Ainsi, l'encours de la dette à la fin de l'année, selon vos prévisions, monsieur le ministre, s'établira à 4 500 milliards de francs contre 4 300 milliards de francs à la fin de l'année 1999. Je tiens à répéter que nous allons contracter, en l'an 2000, 622 milliards de francs d'emprunts nouveaux, qui seront utilisés à hauteur de 407 milliards de francs à rembourser des emprunts antérieurs et même, pour 50 milliards de francs, à solder les dépenses de fonctionnement...
M. Jacques Oudin. C'est scandaleux !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... méthode qui devrait naturellement être bannie de nos finances publiques, et le plus vite possible.
J'ai évoqué les collectivités territoriales pour dire que leur solde était, en termes macro-économiques, tout à fait favorable à notre pays. Je voudrais en quelques mots développer cette considération.
Dans le document que vous nous avez fait parvenir, monsieur le ministre, j'ai cru lire des phrases laissant entendre qu'il existerait une sorte de dérapage de la dépense locale. Ce n'est pas vrai ! En réalité, si les dépenses locales semblent augmenter, c'est en raison de la prise en compte des différentes obligations résultant de la législation proposée par le Gouvernement, par exemple sur la revalorisation des traitements, ou sur l'élimination des déchets.
En ce qui concerne le solde des administrations publiques, les collectivités territoriales affichaient en 1999 un solde positif de plus de 34,5 milliards de francs. Elles se désendettent ; leur poids dans l'endettement public, je le rappelle, est passé de 26 % en 1980 à 12 % en 1998. Pendant la même période - la très longue période, celle dont nous sommes tous collectivement responsables - l'Etat, lui, a contribué à plus de 80 % de la hausse du ratio d'endettement des administrations publiques.
Alors, monsieur le ministre, il n'est pas conforme à la réalité de laisser entendre que le financement des collectivités locales serait une charge excessive pour l'Etat. Les modalités d'évolution des dotations de l'Etat ne sont pas aussi favorables aux collectivités territoriales que le document qui nous a été adressé semble le dire. Mais, surtout, les concours de l'Etat servent de plus en plus à compenser la fiscalité locale : 77 % de l'augmentation des concours de l'Etat aux collectivités territoriales en 2 000 proviennent de la substitution de dotations à des éléments de fiscalité supprimés. C'est d'ailleurs dans cette voie que vous voudriez nous entraîner un peu plus, monsieur le ministre, avec la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation.
Toujours plus de concours de l'Etat, toujours moins d'autonomie réelle fiscale et financière des collectivités territoriales : c'est bien ce qui s'appelle un processus de recentralisation !
M. Gérard Braun. Tout à fait !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Enfin, monsieur le ministre, permettez-moi, en guise de conclusion, d'évoquer très brièvement les finances sociales - MM. Oudin et Descours, ainsi que le président Delaneau, le feront de façon beaucoup plus argumentée et précise.
A la vérité, monsieur le ministre, madame la secrétaire d'Etat, nous sommes des sénateurs vraiment très frustrés. Nous voulions un débat consolidé ; nous voulions que l'on nous expose au moins, dans la perspective triennale, ce que donne la consolidation des finances de l'Etat et des finances des organismes sociaux - nous savons bien qu'aujourd'hui 60 % des prélèvements obligatoires ont pour origine la loi de financement de la sécurité sociale, nous savons bien que, pour les agents économiques et pour les entreprises en particulier, c'est bien l'addition de tous les prélèvements obligatoires, sociaux et fiscaux, qu'il faut prendre en compte. Or ce débat consolidé nous a été refusé, et je le regrette vivement.
M. Jacques Oudin. Oui, c'est bien dommage !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Au demeurant, lorsque votre collègue ministre de l'emploi et de la solidarité se félicite de la bonne tenue des soldes des organismes sociaux, elle oublie simplement de préciser qu'en 1999 les prélèvements sociaux ont augmenté de près de 5 % et qu'avec une telle manne il eût été vraiment très étrange, la croissance et la diminution du chômage aidant, que l'on n'arrive pas à des comptes en excédent !
Monsieur le ministre, madame la secrétaire d'Etat, telles sont les quelques considérations que la commission des finances tenait à vous livrer et qui, vous le voyez, concernent les impératifs : impératif de baisse des impôts et des prélèvements sociaux, impératif de réduction de la dépense publique, impératif de réduction de l'endettement public. Ces orientations, semble-t-il, nous les partageons.
L'an dernier, le rapport d'orientation budgétaire de la commission des finances s'intitulait : Des intentions aux faits. Nous y avons donc ajouté cette année la question : Comment être crédibles en Europe ?
Permettez-nous, monsieur le ministre, de ne pas prendre pour argent comptant les propos agréables que vous avez bien voulu tenir devant notre assemblée.
Mes chers collègues, je vous remercie de votre attention. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

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