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SEANCE DU 26 AVRIL 2001


SOMMAIRE

PRÉSIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET

1. Procès-verbal (p. 0).

2. Solidarité du Sénat à l'égard de la Somme (p. 1).
MM. le président, Jacques Larché.

3. Etablissements pénitentiaires. - Adoption des conclusions modifiées du rapport d'une commission. (Ordre du jour réservé.) (p. 2).
Discussion générale : MM. Georges Othily, rapporteur de la commission des lois ; Jacques Larché, président de la commission des lois ; Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice ; M. Marcel-Pierre Cléach.

PRÉSIDENCE DE M. JACQUES VALADE

MM. Guy-Pierre Cabanel, Robert Bret, Robert Badinter, Lucien Lanier, Jean-Jacques Hyest, Bernard Seillier.
Mme le garde des sceaux.
Clôture de la discussion générale.

Article 1er (p. 3)

Amendement n° 1 de M. Robert Badinter. - MM. Robert Badinter, le rapporteur. - Retrait.
Adoption de l'article.

Article 2. - Adoption (p. 4)

Articles additionnels après l'article 2 (p. 5)

Amendement n° 4 de M. Robert Bret. - MM. Robert Bret, le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Retrait.
Amendement n° 8 rectifié de M. Robert Bret. - MM. Robert Bret, le rapporteur. - Retrait.

Article 3 (p. 6)

Amendement n° 2 rectifié de M. Robert Badinter. - MM. Robert Badinter, le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption.
Amendements n°s 3 de M. Robert Badinter et 5 de M. Robert Bret. - MM. Robert Badinter, Robert Bret, le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption de l'amendement n° 3, l'amendement n° 5 devenant sans objet.
Adoption de l'article modifié.

Articles 4 à 10. - Adoption (p. 7)

Article 11 (p. 8)

Amendement n° 9 du Gouvernement. - Mme le garde des sceaux, MM. le rapporteur, le président de la commission. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Articles additionnels après l'article 11 (p. 9)

Amendement n° 6 de M. Robert Bret. - MM. Robert Bret, le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.
Amendement n° 7 de M. Robert Bret. - MM. Robert Bret, le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.

Article 12. - Adoption (p. 10)

Vote sur l'ensemble (p. 11)

MM. Claude Estier, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Jean-Jacques Hyest, le président de la commission.
Adoption de la proposition de loi.

Suspension et reprise de la séance (p. 12)

PRÉSIDENCE DE M. PAUL GIROD

4. Candidatures à des organismes extraparlementaires (p. 13).

5. Indemnisation de l'aléa médical. - Adoption des conclusions du rapport d'une commission. (Ordre du jour réservé.) (p. 14).
Discussion générale : MM. Claude Huriet, rapporteur de la commission des affaires sociales ; Bernard Kouchner, ministre délégué à la santé ; Bernard Cazeau, Charles Descours, Guy Fischer.
MM. le rapporteur, le ministre délégué.
Clôture de la discussion générale.

Articles 1er à 5. - Adoption (p. 15)

Article 6 (p. 16)

MM. Charles Descours, le rapporteur, le ministre délégué.
Adoption de l'article.

Vote sur l'ensemble (p. 17)

MM. Lucien Neuwirth, le rapporteur.
Adoption de la proposition de loi.

6. Nomination de membres d'organismes extraparlementaires (p. 18).

7. Transmission d'une proposition de loi (p. 19).

8. Ordre du jour (p. 20).



COMPTE RENDU INTÉGRAL

PRÉSIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente.)

1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

2

SOLIDARITÉ DU SÉNAT
À L'ÉGARD DE LA SOMME

M. le président. Mes chers collègues, la situation très préoccupante du département de la Somme nécessite des moyens tant financiers que matériels et humains.
Comme vous le savez, le bureau du Sénat a décidé d'accorder une aide de 200 000 francs à nos compatriotes sinistrés. Cet effort substantiel, puisqu'il équivaut, dans la mesure où notre budget représente le millième de celui de l'Etat, à un concours de l'Etat de 200 millions de francs, n'est pas négligeable, même si, c'est évident, il reste insuffisant.
J'ai pensé que le Sénat pouvait aller encore plus loin, notamment en tirant parti des responsabilités que chacun d'entre nous exerce au sein des exécutifs locaux. C'est pourquoi j'ai pris l'initiative, en accord avec nos collègues Fernand Demilly, Marcel Deneux et Pierre Martin, d'ouvrir, sur le site intranet du Sénat, une page intitulée « Somme Sénat Solidarité », qui permettra à chacun d'entre nous de proposer des aides concrètes. Outre les dons en espèces, je pense aux aides techniques, telles que la mise à disposition d'équipes de pompiers ou le prêt de matériel de pompage.
Je me réjouis que nous puissions ainsi créer une véritable « chaîne de solidarité » des sénateurs au profit de nos compatriotes sinistrés de la Somme et, par avance, mes chers collègues, je vous remercie très sincèrement, et du fond du coeur, de votre générosité.
M. Jacques Larché. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Larché.
M. Jacques Larché. Monsieur le président, j'adhère totalement à vos propos.
Il faudrait aussi, dans le même temps, faire connaître les efforts que toutes les collectivités territoriales font ou se préparent à faire, dans le même esprit, en faveur de nos compatriotes.
Parlant sous le contrôle de mon ami Jean-Jacques Hyest, je vous indique que nous avons pris la décision de principe, qui sera confirmée par le conseil général de Seine-et-Marne, d'apporter une contribution de 500 000 francs. Dans ce très vaste mouvement de solidarité qui s'est créé, il est important de montrer que nous, collectivités territoriales, sommes là.
M. le président. C'est une excellente initiative.
Le Sénat fera la récapitulation des différents concours apportés par les collectivités territoriales, dont il assure la représentation en vertu de la Constitution.
Je remercie les unes et les autres des efforts qu'elles fournissent.

3

ÉTABLISSEMENTS PÉNITENTIAIRES

Adoption des conclusions modifiées
du rapport d'une commission
(ordre du jour réservé)

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 271, 2000-2001) de M. Georges Othily, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, sur la proposition de loi de MM. Jean-Jacques Hyest et Guy-Pierre Cabanel relative aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et au contrôle général des prisons (n° 115, 2000-2001).
Je rappelle au Sénat que cette discussion, comme celle qui suivra, intervient dans le cadre de l'ordre du jour réservé.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Georges Othily, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, je suis heureux que vous présidiez notre séance et je tiens à vous en remercier.
Le 5 juillet 2000, la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France rendait publics ses travaux « Prisons : une humiliation pour la République ». Tel était le cri que lançaient les sénateurs de cette République.
Le Sénat pouvait rester d'autant moins insensible que, depuis les débuts de la IIIe République, il manifeste un intérêt constant pour la situation dans les prisons.
Non, les maisons d'arrêt n'ont pas à mêler indistinctement prévenus et condamnés ! Non, les maisons d'arrêt n'ont pas à accueillir des gens qui n'ont rien à y faire ! Je pense aux étrangers en situation irrégulière, aux toxicomanes, aux malades mentaux, aux mineurs et aux jeunes majeurs, qui vivent dans une promiscuité qui fait le lit de la délinquance. Non, les prisons de la République ne doivent pas être des prisons asile, des prisons hospice, des prisons hôpital ! Ces atteintes aux droits de l'homme persistantes pourraient, à mon humble avis, être qualifiées aussi de crimes contre l'humanité.
Après des mois d'investigations, notre commission d'enquête a fait le constat qui s'imposait et recommandé trente mesures qui tardent à être mises en oeuvre. Elles touchent les domaines les plus divers, tels que l'affectation des condamnés, le travail en prison, la prise en charge des détenus atteints de troubles mentaux, la gestion de la cantine et la location des téléviseurs.
Bien sûr, le Gouvernement a fait des annonces ; je pense au lancement d'un plan de rénovation de l'ensemble des établissements pénitentiaires, qui devrait mobiliser dix milliards de francs sur six ans. En outre, il a décidé l'élaboration d'une loi pénitentiaire très ambitieuse, qui devra notamment redéfinir le sens de la peine et les missions de l'administration pénitentiaire. Le garde des sceaux a d'ailleurs mis en place un comité d'orientation stratégique, qui travaille à l'élaboration d'un avant-projet de loi.
Le Gouvernement envisage le dépôt d'un projet de loi à l'automne. Nous savons tous quel est l'état du calendrier parlementaire. Dans ces conditions, ce projet de loi sur les prisons, compte tenu de son ampleur, risque de ne donner lieu qu'à une lecture à l'Assemblée nationale avant les élections de 2002. Par conséquent, la grande loi pénitentiaire ne pourra guère être adoptée avant la fin de 2002 au mieux.
Or les prisons attendent depuis longtemps. Un débat a eu lieu, qui a montré une unanimité dans notre pays pour améliorer les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires. Il nous faut donc agir sans attendre, car personne ne sait de quoi sera fait l'avenir et il se peut fort bien que, dans quelques mois, les prisons ne fassent plus figure de priorité.
Notre éminent collègue Robert Badinter a pu parler à ce sujet d'une « fenêtre » qu'il convient de ne pas laisser se refermer.
C'est dans ce contexte qu'a été déposée la proposition de loi de nos éminents collègues Jean-Jacques Hyest et Guy-Pierre Cabanel, qui furent respectivement président et rapporteur de la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires.
La commission d'enquête a proposé de nombreuses mesures qu'il appartient au Gouvernement de mettre en oeuvre. Cette proposition de loi reprend celles qui sont de nature législative. La commission des lois a estimé nécessaire d'examiner dès à présent ce texte afin que ces dernières puissent entrer en vigueur rapidement.
Elle a approuvé les dispositions figurant dans la proposition de loi tout en les complétant.
Ainsi, le texte qui résulte des conclusions de la commission aborde quatre sujets.
Premier sujet : la surpopulation des maisons d'arrêt.
Pour lutter contre la surpopulation dans les maisons d'arrêt et améliorer les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires, la proposition de loi tend à interdire strictement le maintien en maison d'arrêt de personnes définitivement condamnées à une peine d'emprisonnement d'une durée supérieure à un an. D'ores et déjà, le code de procédure pénale prévoit l'affectation en établissements pour peines des condamnés, mais cette règle n'est pas systématiquement respectée.
La proposition de loi tend également à autoriser l'affectation en établissements pour peines de prévenus dont l'instruction est achevée, ayant fait appel ou ayant formé un pourvoi en cassation. Cette mesure, proposée par notre collègue M. Robert Badinter au cours des travaux de la commission d'enquête, permettrait d'offrir de meilleures conditions de détention à des personnes dont le maintien en maison d'arrêt ne se justifie plus, dès lors qu'elles ne doivent plus être régulièrement extraites de l'établissement pénitentiaire pour des actes de procédure.
La proposition de loi traite aussi de la situation des détenus gravement malades.
L'article 3 du texte tend à permettre au juge de l'application des peines de prononcer une suspension de peine à l'égard des détenus dont il est établi par deux expertises médicales distinctes qu'ils souffrent d'une maladie mettant en jeu le pronostic vital ou incompatible avec le maintien en détention. Les grâces médicales sont aujourd'hui accordées avec parcimonie, après de longs délais, et la commission d'enquête du Sénat a constaté que les prisons françaises hébergeaient des malades en phase terminale. Je dois dire que je ne vois guère le sens du maintien en détention d'un malade condamné.
Le texte que nous examinons a aussi pour objet d'instituer un contrôle général des prisons, conformément aux recommandations de la commission sur l'amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires mise en place en juillet 1999 et présidée par M. Guy Canivet, Premier président de la Cour de cassation.
Cette autorité serait dirigée par un contrôleur général des prisons chargé de « contrôler l'état, l'organisation et le fonctionnement des établissements pénitentiaires, ainsi que les conditions de la vie carcérale et les conditions de travail des personnels pénitentiaires ».
Nommé pour une durée de six ans, le contrôleur général des prisons serait assisté de contrôleurs des prisons. Il pourrait visiter à tout moment les établissements pénitentiaires et il aurait accès à toutes informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission.
Il devrait informer le garde des sceaux des dysfonctionnements constatés lors des visites des établissements pénitentiaires.
Le contrôleur général des prisons remettrait chaque année au Président de la République et au Parlement un rapport sur les résultats de son activité, rapport qui serait publié accompagné des réponses du garde des sceaux.
Enfin, le texte qui nous est soumis évoque également le régime disciplinaire au sein des établissements pénitentiaires. Actuellement, l'ensemble de la procédure disciplinaire est régie par un décret simple. Un détenu peut être placé au quartier disciplinaire pendant quarante-cinq jours consécutifs.
La commission d'enquête a constaté que certains quartiers disciplinaires étaient particulièrement repoussants. C'est en quartier disciplinaire qu'ont souvent lieu les tentatives de suicide ou d'automutilations.
La commission des lois vous propose en conséquence de ramener de quarante-cinq à vingt jours la durée maximale de placement au quartier disciplinaire.
Telles sont, mes chers collègues, les conclusions de la commission des lois.
La proposition de loi dont nous discutons est simple, et son objet est circonscrit. Les mesures qui y figurent ont déjà fait l'objet d'études approfondies.
Ainsi, le contrôleur extérieur des établissements pénitentiaires a fait l'objet de réflexions tant de la part de la commission présidée par M. Guy Canivet que de la part des deux commissions d'enquête de l'Assemblée nationale et du Sénat. Toutes ces commissions ont constaté la carence des contrôles actuels et préconisé la création d'un organe indépendant doté de larges pouvoirs d'investigation. Il est donc possible d'agir dès à présent dans un domaine où une réflexion abondante a déjà eu lieu.
Il en va de même pour les autres mesures contenues dans la proposition de loi. L'instauration d'un nouveau cas de suspension de peine pour des détenus gravement malades est indispensable, la prison ne pouvant assumer les missions d'un hôpital. Cette mesure présente un caractère d'extrême urgence.
En définitive, la proposition de loi ne contredit en rien l'élaboration d'une loi pénitentiaire redéfinissant le sens de la peine et les missions de l'administration pénitentiaire.
Certaines mesures peuvent être prises tout de suite parce que les études préalables ont déjà eu lieu et qu'elles ne posent guère de difficultés techniques.
Nous espérons donc que l'initiative de nos éminents collègues MM. Hyest et Cabanel retiendra l'attention du Gouvernement et de l'Assemblée nationale et que nous pourrons ainsi très vite adopter définitivement ces quelques mesures importantes pour les conditions de détention dans notre pays.
Madame la ministre, il n'y a pas concurrence entre votre démarche et la nôtre, il y a complémentarité. La prison n'est pas l'affaire d'un camp politique ou d'un autre ; elle est l'affaire de tout citoyen. Unissons donc nos efforts pour agir dès maintenant sur ce que notre commission d'enquête a appelé « une humiliation pour la République ». (Applaudissements sur l'ensemble des travées.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, voilà près d'un an, l'Assemblée nationale et le Sénat rendaient publiques les conclusions de leurs commissions d'enquête.
Ces commissions d'enquête, la nôtre en particulier, ont effectué un travail remarquable. Elles ont dû, et c'était sans plaisir, dresser un bilan accablant de l'état de nos établissements pénitentiaires.
Puis-je, madame la ministre, sans faire de procès à quiconque, rappeler que votre majorité est responsable du fonctionnement de la justice depuis vingt ans, si l'on excepte deux trop brèves interruptions de deux et quatre ans ?
Les commissions d'enquête ont fait de nombreuses propositions destinées à améliorer rapidement une situation inacceptable.
Où en est-on aujourd'hui ?
Le Gouvernement, par votre intermédiaire, madame la ministre, a fait des annonces intéressantes, voire spectaculaires, notamment l'octroi d'une enveloppe de 10 milliards de francs, la promesse d'une grande loi pénitentiaire. Mais, pour l'instant, rien n'est changé.
On nous dit - c'est vrai, d'ailleurs - que tout cela est compliqué, qu'il faut mener des études préalables, réunir un comité d'orientation stratégique. Mais alors on peut se demander à quoi servent les commissions d'enquête, s'il faut de nouvelles études, de nouveaux comités, de nouveaux rapports avant d'agir ?
Nous avons, madame la ministre, quelques raisons d'être sceptiques : ce n'est pas la première fois qu'en ce domaine comme dans d'autres le Parlement veut agir et que des résistances, voire un véritable immobilisme se manifestent du côté du Gouvernement ou de son administration.
Que dire de ces lois considérées comme fondamentales, auxquelles nous avons plus que loyalement collaboré, ces lois que nous avons complétées par des dispositions essentielles qui avaient été omises dans les propositions gouvernementales et dont on nous annonce aujourd'hui qu'elles sont inapplicables faute de moyens, et cela alors que tout au long des débats nous avons souligné la nécessité de prévoir les moyens suffisants pour les mettre en oeuvre. Nous avons enregistré les promesses faites en la matière et, naïvement, nous y avons cru ?
Que dire aussi du sort des lois dont, quelquefois, nous avons pris l'initiative ?
Ainsi, en 1997, sur l'excellent rapport de notre ami Guy-Pierre Cabanel, nous avons institué le bracelet électronique. Nous avions en effet constaté l'intérêt et l'efficacité de ce système lors d'une mission que nous avions accomplie au Canada. Il s'agissait non pas d'un gadget, mais d'un procédé utile qui permettait d'aboutir au résultat que nous recherchions. Il a fallu attendre trois années après le vote de la loi pour que les premières expérimentations, que je qualifierai de modestes ou d'homéopathiques, soient mises en oeuvre. Convenez que nous avons aujourd'hui quelque raison d'être circonspects !
A voir l'état de nos prisons et la quasi-déshérence dans laquelle vous auriez trouvé la magistrature, à tel point que vous avez envisagé la convocation d'états généraux, on se demande si, depuis 1997, il n'eût pas été préférable de porter attention au fonctionnement de la justice au quotidien plutôt que d'élaborer des réformes qui ne peuvent être appliquées.
La proposition de loi dont nous débattons aujourd'hui me paraît particulièrement bienvenue. Elle doit permettre de mettre rapidement en oeuvre certaines recommandations émanant du rapport de la commission d'enquête. Pour l'instant, l'urgence est dans l'amélioration des conditions de détention et dans le renforcement du contrôle exercé sur le fonctionnement des établissements pénitentiaires. Il existe, en effet, en ce domaine, une carence très inquiétante.
Les commissions d'enquête ont montré que, dans ce domaine du contrôle, le bilan était accablant. Toutes sortes de contrôles sont déjà prévus par nos textes législatifs, mais ils ne sont pas exercés. Le ministère que vous dirigez, madame le garde des sceaux, a un rôle particulier à jouer en la matière et doit s'assurer que les contrôles ont lieu.
Ainsi, le code de procédure pénale prévoit des obligations de visite et de rapport pour les magistrats, pour les juges de l'application des peines, mais aussi pour les chefs de cours, les présidents de chambre, les procureurs et les juges d'instruction. Or qu'a constaté la commission d'enquête ? A part les juges de l'application des peines, qui s'efforcent souvent de faire leur métier, les magistrats ne visitent que peu les prisons. Voilà un aspect de leur mission qui ne paraît guère les passionner. Les juges d'instruction il y a peu plaçaient en détention provisoire sans même avoir visité la maison d'arrêt où ils envoyaient les prévenus. Il faut espérer que les juges des libertés se rendront régulièrement dans les maisons d'arrêt.
A cet égard, je note que la pratique est en train de trancher en notre faveur la querelle qui nous avait opposés à votre prédécesseur quant à l'appellation de ces juges. Nous nous étions longtemps battus : juge de la détention, juge des libertés... Finalement, on n'avait pas tranché puisque la dénomination choisie fut : « juge des libertés et de la détention ». Or, dans le langage courant, on ne parle plus du « juge de la détention » mais pratiquement uniquement du « juge des libertés ». C'est un motif de satisfaction parmi d'autres... Je ferme la parenthèse.
La commission d'enquête du Sénat a même découvert que les rapports qui doivent être adressés chaque année à la chancellerie n'étaient plus établis. Il a fallu que la commission réclame ces rapports pour que quelques-uns soient enfin envoyés à votre prédécesseur.
Nous avons par ailleurs été stupéfaits de constater qu'à la suite des incidents très graves survenus dans une prison à Beauvais, incidents qui mettaient en cause des membres de l'administration pénitentiaire, le procureur avait refusé d'engager des poursuites judiciaires alors qu'elles étaient particulièrement fondées.
Nous vous le disons avec une certaine gravité, madame la ministre, il y a dans ce domaine une carence manifeste de l'appareil judiciaire. Avant de songer à ce que donneront les réformes que nous vous proposons, il faut également que vous rappeliez aux magistrats qu'ils ont, dans ce domaine, un certain nombre de tâches essentielles à accomplir. La création d'un contrôleur général des prisons permettra d'améliorer sensiblement la situation.
Les droits de l'homme ne cessent pas de s'appliquer sous prétexte qu'un homme est détenu. La société a une responsabilité à l'égard des personnes emprisonnées et ce quels que soient les faits qui leur sont reprochés. Nous avons vécu récemment la difficulté que peuvent connaître les auxiliaires de justice pour assurer la défense de coupables ayant commis des faits particulièrement monstrueux.
Je crois que le Sénat fait oeuvre utile en proposant ce texte. Je rappellerai pour mémoire que c'est déjà notre assemblée qui a proposé, au cours de débats précédents, d'élargir les critères de la libération conditionnelle et de transférer le pouvoir de prononcer cette mesure du garde des sceaux à une juridiction. Nous suivions d'ailleurs en cela les conclusions d'un rapport extrêmement intéressant qui n'auraient pas été mises en oeuvre si nous n'en avions pas pris l'initiative.
Les mesures que nous vous proposons aujourd'hui, madame la ministre, sont de bon sens. Nous avons l'espoir que vous aurez à coeur de les faire entrer en vigueur avant la fin de la législature puisque nous savons bien, hélas ! que vous aurez peut-être le temps d'élaborer la grande loi pénitentiaire que nous attendons, mais que nous n'aurons sans doute pas le temps d'examiner.
Les mesures simples que nous vous proposons aujourd'hui seront, je pense, accueillies favorablement par l'unanimité de notre assemblée. Avec une certaine solennité, je forme l'espoir, madame la ministre, que notre attente ne sera pas déçue et que, dans quelques mois, avant la fin de la législature, grâce à vous, grâce au concours qui s'établit à ce propos, nous aurons accompli, les uns et les autres, des progrès décisifs pour le respect des droits de l'homme en prison. (Applaudissements sur l'ensemble des travées.)
M. le président. La parole est à madame le garde des sceaux, à qui je souhaite un bon anniversaire.
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice. Merci, monsieur le président. Je suis très heureuse de vieillir car c'est un privilège. (Sourires.)
Je voudrais d'abord saluer l'engagement de MM. Cabanel et Hyest dans la cause de l'amélioration de notre service public pénitentiaire.
Nous savons le rôle qu'ils ont joué, en qualité respectivement de président et de rapporteur, dans la commission d'enquête sénatoriale sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France.
M. Hyest a encore récemment montré l'intérêt qu'il porte aux sujets pénitentiaires en prenant l'initiative d'une question orale avec débat le 21 novembre dernier sur les suites données au rapport de votre commission d'enquête.
Chacun se souvient de la très grande qualité des interventions - permettez-moi de citer celle de M. Badinter - qui ont montré combien les membres de la Haute Assemblée sont sensibles à la situation de nos prisons. M. Jacques Larché vient de rappeler combien ce sujet lui tient à coeur.
Je voudrais saluer la qualité des travaux de la commission des lois, dont témoigne l'intervention du rapporteur qui, par la clarté de son exposé, nous permet d'aller à l'essentiel.
Cette proposition de loi paraît se situer dans la droite ligne du rapport Canivet et des rapports des commissions d'enquête parlementaire, même si la commission d'enquête sénatoriale avait émis quelques réserves sur l'intérêt d'une grande loi, observant que nombre de réformes pouvaient être accomplies sans recourir à des dispositions législatives.
Vous savez que le Gouvernement, pour sa part, s'est engagé dans l'élaboration d'une loi qui ne sera pas seulement pénitentiaire, mais qui portera plus généralement sur l'exécution des peines et sur le service public pénitentiaire.
Comme l'a rappelé votre commission des lois, le Premier ministre en a fait l'annonce le 8 novembre dernier, lors de l'inauguration des nouveaux locaux de l'Ecole nationale d'administration pénitentiaire, à Agen. Ayant annoncé auparavant l'attribution d'une enveloppe de 10 milliards de francs sur cinq ans, il craignait, comme beaucoup, comme moi-même, que nous ne nous satisfassions d'une amélioration de l'immobilier sans aller plus loin.
Aussi me semble-t-il utile de vous tenir brièvement informés de l'état de nos travaux, avant d'aborder les dispositions qui nous intéressent directement aujourd'hui.
Le Gouvernement prépare une loi sur l'exécution des peines et sur le service public pénitentiaire. Je peux vous assurer que ce n'est pas facile, comme en témoignera sans doute la séance que tiendra cet après-midi le Conseil d'orientation stratégique sur les droits des détenus. J'aborderai rapidement le calendrier, la forme et le fond de ce projet de loi.
Je vous ai bien entendu tout à l'heure, monsieur le président de la commission des lois, évoquer les difficultés que je vais rencontrer pour obtenir le vote de ce projet de loi avant 2002. Je suis persuadé que, quelle que soit la prochaine majorité, vous êtes tous tellement engagés, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, que ce texte cheminera.
Je confirme que le projet de loi sera déposé à l'automne. Nous avons auparavant à convaincre l'ensemble de nos partenaires, notamment les personnels. Ayant visité, comme vous-mêmes, certains établissements, j'ai été extrêmement choquée de constater que les personnels vivent extrêmement mal nos propositions, les miennes comme les vôtres.
Ils ont la profonde impression que leur rôle est incompris et leur vécu quotidien négligé, qu'ils ne sont pas protégés et que les détenus passent avant eux dans nos préoccupations.
Un énorme travail s'impose donc à nous pour leur faire comprendre que nous avons en effet besoin d'eux, mais dans des conditions de travail différentes, qui prendront en compte l'espoir pour les détenus. En effet, chaque fois que l'on donne de l'espoir à un détenu, on favorise le travail de ses surveillants.
Il faut persuader ces derniers qu'il est plus simple de travailler avec quelqu'un qui, par la formation qu'il va suivre, par son engagement à préparer un projet de sortie, aura tout intérêt à respecter le règlement intérieur et à s'imposer une conduite.
Ce discours, nous n'avons pas encore réussi à le faire passer et, si j'ai décidé de visiter à court terme dix nouveaux établissements pénitentiaires, c'est parce que je sens à quel point les difficultés que nous devons régler sont importantes.
Pour ce qui est de la forme du projet dont je parlais tout à l'heure, j'ai choisi la consultation la plus large parce que je me préoccupe des personnels pénitentiaires, mais aussi parce que l'opinion publique a heureusement été alertée par vous, Sénat et Assemblée nationale, sur l'état de nos établissements pénitentiaires.
Comme M. Badinter, j'estime qu'une fenêtre s'est ouverte parce que l'opinion est sensibilisée et parce que la société va mieux. Cette fenêtre peut, malheureusement, se refermer. Ma grande crainte serait justement qu'on ne légifère pas avant que cette fenêtre se referme.
Si j'avais élaboré ce projet de loi très rapidement, sans associer les représentants des personnels et des associations des victimes, je pense que j'aurais eu du mal à le faire accepter. Il faut toujours arbitrer entre les positions des uns et des autres.
Des réunions se sont tenues dans toutes les juridictions, dans les établissements pénitentiaires. Les magistrats, les personnels pénitentiaires, les associations, les membres du barreau, le corps médical, les enseignants débattent du contenu du projet de loi, et je pense que cette vaste concertation apportera beaucoup à l'ensemble de notre système dans l'avenir.
Le Conseil d'orientation stratégique, organe consultatif qui m'assiste dans l'élaboration de ce texte, est, bien évidemment, attentif à tout ce qui se passe. J'ai tenu à y donner une large part au personnel pénitentiaire, mais aussi aux magistrats, aux représentants des associations, à tous ceux qui, de près ou de loin, participent à l'équilibre social. Je peux vous assurer que les débats sont riches, instructifs même s'ils sont parfois difficiles.
A partir de ces consultations, je soumettrai ce projet de loi au Conseil d'Etat, sans doute au mois de juillet. Le comité de rédaction est composé de magistrats, de membres du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes, ainsi qu'un universitaire, car il est important d'avoir un regard extérieur.
Ce n'est pas le projet de loi de l'administration pénitentiaire, ce sera le projet de loi du ministère de la justice, et de nous tous. J'espère que nous obtiendrons une très large adhésion.
Sur le fond, sans connaître encore la teneur de l'ensemble de la réforme je pense qu'il faut aborder les grandes options. Je ne crois pas que l'on puisse aboutir sans prendre en compte toutes les observations du rapport Canivet et des rapports des commissions d'enquête parlementaires.
Cette loi sera une loi sur la peine, sur toutes les peines, et non sur la seule privation de liberté. C'est ce message qu'il faut faire passer. Les commissions d'enquête nous ont invités à inclure dans ce texte une disposition sur le sens de la peine pour rappeler que la société se protège en punissant les délinquants et en assurant leur réinsertion, ce qui est le meilleur moyen de prévenir la récidive.
Ce sera une loi pour les victimes dont le dédommagement doit être un facteur de la volonté de réinsertion de tout condamné.
Cette loi portera sur les droits et les obligations des détenus, afin de faire mieux entrer le droit dans la prison.
Elle portera aussi sur les missions des personnels pour les valoriser, garantir leur protection et mieux assurer leur autorité à chaque fois que c'est nécessaire.
D'ailleurs un quotidien a relaté des incidents récents mettant en cause la responsabilité d'un directeur. Cela me montre à quel point, dans les quelques jours qui viennent, les personnels auront à nouveau besoin de nous.
Ce sera aussi une loi sur le service public pénitentiaire, comportant en particulier des dispositions sur le classement des établissements pénitentiaires afin de mieux adapter certains établissements à la dangerosité des détenus, à leur capacité et leur volonté de réinsertion.
Des dispositions concerneront, bien évidemment, le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires.
J'en viens aux dispositions de la proposition de loi.
Elle contient quatre séries de propositions d'ampleur inégale, les unes très larges, comme celles qui portent sur le contrôle général des prisons, les autres plus ponctuelles, mais tout aussi importantes, comme celles qui ont trait au régime disciplinaire des détenus.
Je voudrais rapidement vous faire part de mes observations sur ces dispositions.
La proposition de loi contient des dispositions créant un nouveau régime d'affectation des détenus. Il est proposé d'affecter des prévenus en établissements pour peine et de fixer une limite au maintien en maison d'arrêt de toute personne condamnée à plus d'un an d'emprisonnement.
Je ne suis pas opposée par principe à ces mesures, mais je m'inquiète des possibilités de les réaliser.
J'en viens maintenant au placement des prévenus dans des établissements pour peine.
Les prévenus en attente de jugement ou exerçant des voies de recours étaient au nombre de 4 361, sur un total de 15 080, au 1er janvier 2001, soit 29 % des prévenus.
Leur affectation en établissement pour peine serait naturellement de nature à désencombrer les maisons d'arrêt, même s'il faudrait alors régler les problèmes posés par les différences de régime existant actuellement entre les condamnés et les prévenus.
Cependant, la difficulté est que, si les maisons d'arrêt sont encombrées, c'est non par les prévenus, mais par des condamnés en attente d'affectation, comme vous l'avez largement constaté. C'est là où, effectivement, dans l'avenir, nous avons à réécrire notre histoire.
M. Jean-Jacques Hyest. Exactement !
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux. Ainsi, il est à craindre que l'affectation des prévenus en établissement pour peine n'augmente le nombre des condamnés en maison d'arrêt. C'est tout le débat ! C'est pourquoi je ne puis que faire part de mes réserves sur cette proposition qui, malgré tout son intérêt, ne me paraît pas compatible, en l'état, avec notre parc immobilier. Mais celui-ci va évidemment être amélioré.
Une autre proposition porte sur l'affectation des condamnés à plus d'un an d'emprisonnement dans un délai de six mois à compter de la date à laquelle la condamnation a acquis un caractère définitif.
Un tel dispositif aurait évidemment le grand mérite de provoquer une accélération du processus d'orientation et d'affectation des détenus, processus dont l'amélioration est effectivement souhaitable.
On constate en effet que le délai d'instruction des dossiers d'orientation des condamnés, entre le moment où le détenu est condamné définitivement et celui où la décision d'affectation est prise, varie de quatre à douze mois. Et il faut encore compter avec un délai supplémentaire pour que la décision d'affectation devienne effective.
Toutefois, l'une des causes principales des trop longs délais d'affectation en établissement pour peine tient, me semble-t-il, non pas à un processus administratif mais au manque de place dans les établissements.
Les personnes détenues en maison d'arrêt et condamnées à une peine supérieure à un an étaient au nombre de 5 680 au 1er janvier 2001. Or le déficit de places en établissement pour peine était de 3 519, ce qui pose aussi, au-delà des chiffres, le problème des sanctions prononcées dans notre pays.
Un transfert de tous les condamnés à une peine supérieure à un an dans les établissements pour peine entraînerait, en l'état actuel du parc pénitentiaire, un engorgement de ces établissements et l'impossibilité d'y vivre correctement.
Il est vrai que le problème est difficile parce que la solution logique n'est pas réalisable dans les conditions immobilières actuelles. C'est d'ailleurs pourquoi nous devons aussi aborder la question de la carte pénitentiaire. Il va bien falloir réétudier le classement des établissements. On ne peut pas continuer à faire des exercices chiffrés sans envisager une solution quant au classement. Je comprends parfaitement votre souci mais, faute de cet exercice sur la carte pénitentiaire, je ne peux vous apporter une réelle réponse.
Faudrait-il, en attendant, renoncer au principe de l'encellulement individuel ? Ni vous ni moi ne saurions l'accepter. Le mieux deviendrait l'ennemi du bien.
Il y a donc urgence à revoir le classement de nos établissements. En l'état actuel du parc pénitentiaire, j'ai du mal à vous dire non parce que vous avez raison mais j'ai aussi du mal à vous dire oui parce que je n'ai pas les moyens nécessaires.
Le projet de loi qui sera présenté au mois d'octobre devra résoudre ces contradictions.
Mais, je sais bien qu'un jour plus un jour plus un jour, pour un détenu, c'est beaucoup plus difficile à vivre que pour nous.
Vous avez par ailleurs soulevé un autre grand problème, celui des détenus mourants ou gravement malades.
Pour ce qui concerne les détenus en fin de vie, je souscris pleinement au prononcé, selon la procédure proposée, d'une suspension de peine pour motif médical grave.
Il me paraît normal et conforme au principe même d'humanité de rétablir une égalité devant la mort, de permettre une mort digne. C'est une nécessité pour les condamnés, pour leur famille et pour les personnels. C'est aussi une nécessité pour nous.
Le dispositif de juridictionnalisation mis en place par la loi du 15 juin 2000 donne à cet égard toutes les garanties procédurales.
Votre commission des lois a également envisagé le cas des détenus gravement malades mais non en fin de vie.
Je suis en complet accord avec cette proposition. Il me semble seulement que, pour ces détenus malades, la loi devrait spécifier que la suspension de peine est prononcée pour une durée à préciser, faute de quoi elle deviendrait illimitée et ne serait donc plus une suspension.
Les articles 4 à 10 de la proposition de loi portent sur l'instauration d'un contrôle général des prisons.
Je suis évidemment convaincue de l'utilité d'un contrôle extérieur des établissements pénitentiaires.
Je puis vous dire, à la lumière du travail que nous menons avec les personnels, les directeurs et l'encadrement, que tous en sont persuadés.
M. Jean-Jacques Hyest. Tout à fait !
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux. Ils pensent que, de surcroît, leur image sera valorisée par ce contrôle.
Chacun sait que le fait même de la privation de liberté justifie, dans un Etat démocratique, un contrôle exercé par une autorité distincte de celle qui est chargée d'assurer l'exécution des mesures privatives de liberté. C'est une garantie pour les détenus mais c'est aussi une garantie pour les personnels : une garantie contre les accusations injustes.
Pour autant, j'aurai deux observations à formuler au sujet de la proposition aujourd'hui soumise à votre examen.
La première est de méthode, la seconde est de fond.
Au titre de la méthode, je rappelle que j'ai lancé une vaste consultation. Vous avez fait un choix, et je le respecte. Le problème qui se pose à moi aujourd'hui, c'est que je me suis engagée, vis-à-vis de tous les acteurs que je réunirai jusqu'à la mi-juin, à ne pas conclure avant qu'ils aient apporté toute leur collaboration à ce projet. J'ai donné ma parole en affirmant que cette concertation serait totalement ouverte. Vous comprendrez que je ne la ferme pas.
Je ne veux évidemment pas trahir la promesse que j'ai faite à tous ceux qui ont accepté de travailler sur ce projet, et je pense en particulier aux personnels.
Sur le fond, je souhaite que cette hypothèse soit examinée de près. Elle renvoie à un dispositif que nous connaissons bien et qui est celui du Comité pour la prévention de la torture et des traitements inhumains et dégradants, qui s'est précisément déplacé en France au cours de l'année 2000.
Je vous demande donc de retenir que je suis réservée à l'égard du dispositif proposé, d'abord parce qu'il me paraît prématuré d'en discuter ici avant la fin de la consultation que j'ai lancée et, ensuite, parce que ce dispositif n'est pas le seul qui puisse être envisagé.
Cela ne m'empêche nullement de respecter très profondément le travail que vous avez réalisé.
Enfin, votre commission a pris l'initiative de proposer la réduction de la durée du placement en quartier disciplinaire, dont le maximum passerait de quarante-cinq à vingt jours.
Il est indiscutable que le dispositif actuellement en vigueur en matière disciplinaire doit être réformé. Ce sujet fait aussi l'objet de la consultation que j'ai évoquée. C'est pourquoi j'éprouve les mêmes difficultés à m'exprimer sur ce point puisque la consultation n'est pas arrivée à son terme.
C'est une disposition que vous isolez par rapport à l'ensemble du régime disciplinaire. Or je souhaite que le régime disciplinaire, qui a « fait son temps », puisse être rénové dans son intégralité, y compris d'ailleurs pour respecter deux demandes : celle des directeurs quant à l'immédiateté des décisions en cas de dysfonctionnement grave, de comportement grave ou d'atteinte à l'équilibre, et celle qui porte sur la faculté de recours contre toute décision prise.
La présence, désormais, de l'avocat ou du mandataire dans l'application du régime disciplinaire constitue une grande avancée. Nous devons, face à cette nouvelle forme de décision, en respectant le principe de l'immédiateté, sur lequel il nous faut travailler très finement, revoir entièrement le régime disciplinaire, y compris les transfèrements, et un certain nombre de décisions qui sont vécues comme des sanctions, ce que, au demeurant, elles sont aussi parfois.
Vous proposez vingt jours. D'autres Etats ont effectivement retenu cette durée ou en sont proches : quatorze jours en Angleterre, trente jours au Canada, neuf jours en Belgique, étant précisé que la peine est généralement subie sous le régime du confinement en cellule et non d'un placement dans un quartier disciplinaire.
Je pense, par ailleurs, que la diminution de la durée du placement au quartier disciplinaire des majeurs devrait entraîner une diminution corrélative pour les mineurs de seize à dix-huit ans qui, dans le dispositif actuel, encourent une sanction maximale de quinze jours. Il serait peut-être opportun de lier les deux dispositions.
Enfin, je ne peux, en l'état, suivre les amendements tendant à modifier les dispositions pénales relatives au séjour des étrangers et à l'usage des stupéfiants, qui n'ont pas leur place dans ce texte et qui exigent une très large concertation.
Je pense, en particulier, qu'une concertation avec le ministre de la santé, avec le ministre de l'intérieur, avec l'ensemble de ceux qui ont aujourd'hui à traiter du problème des toxicomanies en France, est une absolue nécessité.
Concernant les étrangers, le dossier est extrêmement lourd. Je suis choquée, comme vous l'êtes, de constater qu'un certain nombre d'étrangers sont incarcérés simplement parce qu'ils sont en situation irrégulière. Nous devons trouver des solutions. Tant que nous ne les aurons pas trouvées, je ne me permettrai pas d'exprimer abruptement une position qui soulèverait plus de difficultés qu'elle n'en résoudrait.
Sous le bénéfice de ces observations, je m'en rapporterai à la sagesse de votre assemblée, en saluant à nouveau la qualité du travail accompli par MM. Hyest, Cabanel et Othily ainsi que de tous ceux qui ont participé à cette construction.
Permettez-moi simplement de vous exprimer solennellement ce que je ressens ce matin dans une assemblée qui légifère dans la sagesse sur les droits des détenus. Semaine après semaine, je suis interpellée à propos de l'insécurité dans ce pays. Semaine après semaine, j'entends dire, parfois avec violence, que la justice serait laxiste, qu'elle n'incarcérerait pas assez, qu'elle ne lutterait pas assez contre l'insécurité. Je suis particulièrement heureuse ce matin d'entendre un avis serein, sage et fort.
Au mois de décembre, 600 mineurs étaient détenus. Ils sont à ce jour 709. Je ne pense pas que nous ayons accompli de grands progrès en incarcérant autant de mineurs dans les conditions que vous savez.
J'espère que la sagesse de votre assemblée sera partagée et que, semaine après semaine, on ne me demandera pas de faire exactement le contraire, « Incarcérez ! Incarcérez ! », de ce que vous me demandez aujourd'hui : « N'incarcérez pas ! N'incarcérez pas ! »
Dans ma vie actuelle de ministre, je puis vous assurer que je préfère entendre ce qu'on me dit aujourd'hui au Sénat que ce qu'on me dit parfois ailleurs. (Applaudissements sur l'ensemble des travées.)
M. le président. Madame le ministre, mes collègues et moi-même sommes sensibles à l'hommage que vous venez de rendre à la sagesse et à la sérénité du Sénat. Je vous remercie de l'appréciation que vous avez portée sur notre Haute Assemblée.
J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 31 minutes ;
Groupe socialiste, 25 minutes ;
Groupe de l'Union Centriste, 19 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 17 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 11 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 10 minutes ;
Réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, 7 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Cléach.
M. Marcel-Pierre Cléach. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, en découvrant la proposition de loi présentée par mes excellents collègues Jean-Jacques Hyest et Guy-Pierre Cabanel, avec lesquels j'ai eu l'honneur de travailler au sein de la commission d'enquête du Sénat, j'ai eu tout d'abord un réflexe d'interrogation sur la pertinence et l'opportunité de ce texte.
En effet, tenant compte du climat créé par les conclusions des deux commissions d'enquête parlementaires, des déclarations de votre prédécesseur, madame le garde des sceaux, et de vos propres déclarations, mais aussi des déclarations de M. le Premier ministre le 8 novembre 2000 sur la rénovation des établissements pénitentiaires et sur l'élaboration d'une loi pénitentiaire, je pensais que, en raison du vaste consensus qui était apparu à l'occasion des travaux des deux commissions, le Sénat, l'Assemblée nationale et le Gouvernement pourraient travailler étroitement et sereinement à l'élaboration de cette loi pénitentaire tant attendue et maintenant annoncée.
J'avais également l'espoir de voir aboutir ce texte avant les prochaines échéances électorales. Hélas ! cet espoir n'a pas résisté à une réflexion plus approfondie.
En effet, l'élaboration dans la plus large concertation d'un texte aussi important, qui doit traiter de la conception même de la peine, des missions de l'administration pénitentiaire, des règles fondamentales du régime carcéral, des conditions générales de détention, en tenant compte des conclusions des commissions d'enquête parlementaires et du rapport rendu par la commission présidée par M. Canivet, exclut que le projet soit présenté en urgence et nécessite, au contraire, que nous soit donné le temps de la réflexion et de la concertation afin que ce texte important soit aussi un bon texte.
Cette exigence de temps, que vous avez vous-même évoquée, madame le garde des sceaux, apparaît singulièrement difficile à respecter eu égard aux contraintes du calendrier parlementaire.
Par ailleurs, cette loi pénitentiaire ne peut voir le jour, vous l'avez dit également, sans être accompagnée d'un plan de rénovation et de construction d'établissements pénitentaires, dont la réalisation est nécessaire pour assurer la bonne exécution de la loi, notamment en ce qui concerne l'enfermement individuel, qui nécessite des réaménagements ou des constructions en grand nombre. Là, madame le garde des sceaux, je crains que les autres urgences financières de votre gouvernement ne constituent un obstacle important à la réalisation de ce lourd programme immobilier.
Je sais bien que M. le Premier ministre a annoncé la mobilisation d'une dotation de 10 milliards de francs sur six ans. Mais cette dotation, pour méritoire qu'elle soit, reste largement insuffisante pour couvrir les besoins identifiés. Quoi qu'il en soit, nous serons attentifs, au Sénat, au respect de cet engagement.
Enfin, force m'a été de constater, plus d'un an après la publication du rapport de M. Canivet et dix mois après la fin des travaux des commissions d'enquête de l'Assemblée nationale et du Sénat, qu'aucune des recommandations de ces commissions n'a été, à notre connaissance, mise en application, alors même que certaines de ces propositions n'étaient pas de nature législative et que, concernant le rapport de la commission d'enquête du Sénat, les mesures préconisées étaient destinées à améliorer rapidement, à peu de frais, la situation des établissements pénitentiaires.
Au vu de ces constats, j'ai mieux compris la proposition de mes éminents collègues Jean-Jacques Hyest et Guy-Pierre Cabanel qui, conscients de leur responsabilité en tant que président et rapporteur de notre commission d'enquête, ont voulu marquer la volonté du Sénat de ne pas laisser sans suite les recommandations des trois commissions que je viens d'évoquer et dont les conclusions se recoupent à quelques éléments près.
Au surplus, l'histoire de la prison française démontre bien que, même en cas de volonté ferme et clairement exprimée du législateur - le président de la commission des lois l'a rappelé également - l'administration pénitentiaire et donc l'exécutif dont elle dépend n'ont jamais mis d'empressement - c'est le moins que l'on puisse dire - à l'appliquer dans les établissements dont ils avaient la charge.
Déjà, l'Empire avait pour dessein de modifier l'organisation pénitentiaire en créant une maison d'arrêt par arrondissement pour les prévenus, une maison centrale pour les condamnés et une maison de correction par département pour les courtes peines.
La réflexion de l'époque admettait donc déjà un principe de spécialisation des établissements par catégorie pénale. Vous le savez, il ne fut pas respecté et il n'est toujours pas respecté.
Au xixe siècle, une circulaire de 1841 définit les principes de construction des prisons et prévoit notamment des cellules de neuf mètres carrés au moins.
Sous la iiie République, la loi du 5 juin 1875, intervenue déjà sur le rapport d'une commission d'enquête parlementaire qui y travailla trois ans, déterminera les grands principes d'une nouvelle politique pénitentiaire qui restèrent en vigueur jusqu'en 1945. Cette réforme prévoyait, pour les prévenus et les courtes peines, l'enfermement individuel de jour et de nuit.
Cette loi consacre la conception moderne de la prison, fondée sur l'emprisonnement individuel et des conditions de détention décentes accompagnées d'un règlement intérieur très dur. La loi prône la valeur réformatrice de l'emprisonnement et elle témoignait déjà de l'ambition du législateur. Son application, malheureusement, se révélera difficile et se traduira globalement par un échec.
Nous observerons cependant, à partir de cette époque, une véritable amélioration de la condition pénitentiaire : en 1855, la libération conditionnelle ; en 1881, la loi sur le sursis simple ; en 1912, la loi sur la liberté surveillée.
La constatation est donc déjà faite de l'intention quasi permanente des législateurs de donner aux détenus et condamnés des conditions matérielles de détention décentes.
On peut considérer que cette évolution est constante depuis la IIIe République, mais nous verrons que cette noble préoccupation ne s'est pas traduite dans les faits.
En 1945, l'administration pénitentiaire ne dispose que de bâtiments vétustes et doit faire face à une augmentation massive de la population pénale, d'autant plus que la transportation a été abolie en 1938, sans création d'établissements susceptibles d'accueillir les condamnés à de longues peines.
Sous l'impulsion de son directeur, M. Amor, une commission de réforme des institutions pénitentiaires est réunie. Elle va dégager les grandes lignes d'une politique qui est encore applicable aujourd'hui.
Elle prévoit un isolement de jour ou de nuit pour les prévenus et les condamnés à moins d'un an, ainsi qu'une adaptation progressive du prisonnier jusqu'à la semi-liberté en fonction de son attitude. C'est déjà le régime progressif, le parcours.
Les principes dégagés par cette réforme vont d'ailleurs se traduire par des applications intéressantes sur le terrain, à savoir la mise en place de la spécialisation des établissements et de la répartition des condamnés en fonction de leur personnalité, la création de permissions de sortie et du régime de semi-liberté, la création de comités de probation et d'assistance aux prisonniers libérés, la formation professionnelle des gardiens, la création de l'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire et, en 1958, l'installation du juge de l'application des peines.
En revanche, en matière d'enfermement individuel, c'est toujours un échec quasi total.
La loi du 22 juin 1987 facilite, elle, le principe de réinsertion sociale et modifie les modalités de gestion des établissements pénitentiaires pour aboutir au « programme 13 000 », réalisé grâce à l'intervention du secteur privé dans la construction et la gestion de vingt-cinq établissements.
Depuis les années soixante-dix, d'importantes améliorations, c'est vrai, ont été apportées aux conditions de vie des détenus au quotidien. En revanche, à l'exception du « programme 13 000 », aucune amélioration n'a pu être apportée au problème de l'enfermement individuel, faute de transformation des vieux établissements ou de construction d'établissements.
Les intentions affirmées depuis près de deux siècles par le législateur n'ont donc pas été suivies d'effet à cet égard.
Les membres des commissions d'enquête de l'Assemblée nationale et du Sénat l'ont tristement constaté. Ils ont pu, en effet, apprécier la réalité de nos prisons. Permettez-moi de le rappeler, la découverte de cette réalité a représenté un choc pour les parlementaires, malgré les informations préalables dont ils disposaient.
L'intérêt du Sénat pour la réalité pénitentiaire est ancien. Souvenons-nous du sénateur Victor Hugo, mais aussi de Victor Schoelcher et de René Bérenger, ce dernier étant l'un des pères de la loi de 1875 et des textes de 1885.
Nous relevons depuis plusieurs années, particulièrement notre excellent collègue M. Cabanel, à l'occasion des débats budgétaires, la faiblesse des crédits qui sont alloués à l'administration pénitentiaire, et nous dénonçons depuis longtemps les maux qui affectent notre système pénitentiaire.
Sur les conditions matérielles de détention dans les maisons d'arrêt, en effet, le constat est simple : ces conditions sont indignes de la patrie des droits de l'homme.
Le parc pénitentiaire est composé de 187 établissements : 109 établissements ont été construits avant 1920, 23 avant 1830 - ceci expliquant cela - et 45 établissements sont installés dans d'anciens couvents ou des casernes désaffectées.
Ces bâtiments, pour la plupart hors la loi, ne répondent, et de loin, ni aux conditions de sécurité imposées par le code de l'urbanisme et de l'habitation, ni aux exigences du code pénal en matière de conditions de détention.
Globalement vétuste, le parc pénitentiaire est également très dégradé. Nous avons pu constater de visu l'état de délabrement de certaines maisons d'arrêt : Nice, Toulon, Loos, la Santé, sans oublier les Baumettes !
D'une manière générale, faute de maintenance, la visite des établissements à gestion multiple laisse une impression d'abandon : peintures écaillées, grilles rouillées, cours souillées par les détritus lancés des fenêtres, toitures percées, installations électriques antédiluviennes, humidité suintante, etc.
En comparaison, certaines maisons d'arrêt à gestion déléguée constituent un modèle en matière de maintenance. Il n'y a d'ailleurs plus de débat, semble-t-il, à cet égard, plusieurs représentants du personnel pénitentiaire soulignant que la gestion déléguée a obligé l'administration pénitentiaire à tenir compte du coût réel de l'entretien et de la maintenance des établissements et à dégager les crédits nécessaires. Nous avons noté, en revanche, des réticences quant à l'aspect déshumanisé des nouveaux établissements.
Ces piteuses conditions d'hébergement sont singulièrement aggravées par la surpopulation des maisons d'arrêt, qui peut atteindre 200 % dans certains établissements ! Au moment de nos travaux, 58 maisons d'arrêt présentaient un taux d'occupation supérieur à 120 %.
Cette situation, qui conduit à héberger deux, trois, quatre, voire cinq détenus dans neuf mètres carrés a des conséquences graves sur les conditions de détention.
L'absence de travail et d'aires de sports ou de promenades aboutit à ce que des détenus, hébergés dans ces conditions, passent vingt-deux à vingt-trois heures dans une cellule surpeuplée.
La conjonction de la vétusté des bâtiments et de la surpopulation a pour conséquence des conditions d'hygiène souvent dégradantes et en infraction caractérisée avec les dispositions des articles D. 349, D. 350 et D. 351 du code de procédure pénale.
Un grand nombre de détenus ressentent une humiliation permanente.
Nous avons également été frappés par l'aspect généralement sordide des parloirs et des « abris » ou couloirs où attendent les familles. Quelques exceptions, bien sûr, comme à la maison d'arrêt de Melun qui dispose d'un local pour enfants.
Signalons, enfin, l'insuffisance, voire l'absence de terrains de sports et des moniteurs en nombre limité : 220 moniteurs pour plus de 50 000 détenus ! Il est vrai que seuls 94 établissements sur 197 possèdent un tel espace.
Mais les conditions psychologiques de la détention, et particulièrement en maison d'arrêt, sont encore plus pénibles que les conditions purement matérielles d'hébergement.
Au-delà des conditions de la détention, les détenus souffrent des dysfonctionnements de différentes administrations dont, hélas ! l'administration de la justice.
L'arbitraire carcéral résulte tout d'abord pour eux du manque d'informations de leurs « affaires », et là il y a liaison entre justice et administration pénitentiaire : état de l'instruction, attente d'une audience de jugement, attente après condamnation d'un transfert pour un centre de détention, le tout compliqué par la lenteur de la justice, l'absence quasi totale de coordination entre le juge d'instruction et l'administration pénitentiaire et les consignes ou habitudes historiques de cette administration.
En maison d'arrêt, le détenu est, en revanche, soumis à une multiplicité de règlements destinés, bien sûr, à assurer la sécurité et justifiables comme tels mais qui contribuent à enlever toute identité, toute personnalité aux détenus, voire à les conserver en état permanent d'humiliation : accès limité aux douches, excès des fouilles et inadaptation de celles-ci comme du port des entraves et des menottes au degré de dangerosité du détenu, procédure disciplinaire à sens unique sans assistance du prévenu - c'était le cas - conditions des condamnations au « mitard », conditions de vie au « mitard », etc.
Le rapport du Sénat considère qu'en de nombreux domaines la prison française est « hors droit » : l'exercice du droit de vote, prévu par la loi, est quasiment inexistant, le secret de la correspondance - dans les cas où il est protégé par le code pénal - souvent violé, les urgences médicales de nuit sont mal assurées ou ne sont pas assurées.
Je rappellerai, en outre, qu'un nombre très important de maisons d'arrêt devraient être fermées si les conditions de sécurité applicables aux entreprises, aux communes, aux établissements d'hébergement ou recevant du public étaients appliquées. Là aussi, l'Etat ne s'applique pas à lui-même les règlements qu'il édicte au titre de son obligation d'assurer la sécurité de ses nationaux et de ses résidents.
Hors la loi en de nombreux domaines, la prison française est également le domaine des inégalités. L'argent y est roi ; le système bien connu de la cantine l'a institutionnalisé : le régime réservé aux indigents en prison est particulièrement indigne, moyenâgeux. Il les condamne inexorablement à la soumission à l'égard des gardiens, bien évidemment, mais surtout à l'égard des prisonniers les plus « forts » : le caïdat existe toujours et les perversions et déviations sexuelles trouvent un public prédéterminé dans le milieu carcéral le plus pauvre.
L'ensemble de ces graves dysfonctionnements, de ces atteintes quasi systématiques et institutionnalisées au respect dû à chaque homme et à chaque femme, aurait dû conduire depuis longtemps les divers organes de contrôle de la vie en prison à réagir et à formuler des observations et des recommandations.
A cet égard, la commission d'enquête du Sénat a eu le regret et la surprise de constater l'inefficacité sidérale des diverses commissions de contrôle habilitées à procéder aux inspections, et ce qu'il s'agisse de l'inspection des services pénitentiaires, de l'inspection générale des services judiciaires, de la commission de surveillance et des magistrats auxquels le code pénal a confié des missions de visite.
Qu'il me soit permis ici de citer notre éminent collègue M. Robert Badinter : « Quand je lis - à notre humiliation commune - les rapports internationaux sur les Baumettes, sur Lyon, sur les prisons de Paris, je me dis que ce n'est pas possible. Où sont les rapports de nos magistrats sur ces établissements ? Que contiennent-ils ? Rien. S'ils contiennent quelque chose, qu'est-ce qu'il advient ? Rien ».
Hélas ! madame le garde des sceaux, mes chers collègues, la prison française est un échec : échec en tant que peine, échec en tant que mesure permettant l'amendement des condamnés, échec en tant que module de formation et de réinsertion.
L'enfermement à la française est, de ce triple point de vue, un grave échec et, en outre, les conditions de cet enfermement sont scandaleusement indignes de notre pays.
Il est donc nécessaire de rechercher, et rapidement, comment nous en sommes arrivés à cette situation et de tenter de déterminer les responsabilités.
Je considère, en effet, que nous portons tous une part de responsabilité.
L'Etat a manifestement manqué à ses responsabilités : ses représentants n'ont pas donné à l'administration pénitentiaire les moyens nécessaires à l'application des lois qu'il devait faire exécuter. L'administration pénitentiaire elle-même n'a pas suffisamment attiré l'attention de sa tutelle sur la gravité de la situation. Les ministres de la justice - à deux exceptions près, MM. Chalandon et Badinter - n'ont pas considéré la situation avec le sérieux qu'elle méritait.
Le Parlement a tenté à plusieurs reprises, mais sans doute de manière trop timide, d'améliorer les dotations budgétaires allouées au ministère de la justice sur ce chapitre.
L'opinion publique elle-même ne se sent concernée qu'épisodiquement par le problème et considère que les fonds publics doivent être affectés à d'autres priorités.
La responsabilité du désastre est donc partagée ; il n'en reste pas moins qu'il est impossible de ne pas souligner la responsabilité éminente de l'exécutif.
Cette responsabilité, j'allais dire cette « irresponsabilité », les élus des départements et des régions la connaissent bien : ils ont vécu la même situation en 1982 et en 1983 lorsque l'Etat a transféré aux régions et aux départements, en application des lois de décentralisation, la propriété des lycées et des collèges ; leur état, toutes proportions gardées, était également indigne d'une nation moderne et témoignait d'une négligence et d'une absence de sérieux étonnantes et inadmissibles dans le suivi de l'entretien et dans le traitement des problèmes de sécurité.
Aussi, confronté à un tel constat, instruit par l'expérience et par l'histoire, m'est-il apparu indispensable de soutenir la proposition de mes deux collègues, qui répond à une situation d'urgence.
Cette proposition témoigne également de l'attention et de la vigilance du Sénat à l'égard d'un problème de société qu'aujourd'hui - enfin ! - l'opinion publique française, alertée par plusieurs ouvrages et particulièrement par le livre du Dr Véronique Vasseur, dont je tiens à saluer le courage, semble prête à considérer.
Elle constitue, madame le garde des sceaux, une piqûre de rappel non seulement pour l'exécutif, mais également pour l'opinion publique et permettrait de mettre en oeuvre rapidement quelques mesures simples qui n'empiètent pas sur le projet de loi que vous préparez ou qui pourront être reprises dans le corps de celui-ci.
Il y a, en effet, nécessité absolue et urgente d'améliorer sans attendre les conditions de détention dans les établisements pénitentiaires.
La proposition de loi qui nous est soumise traite de trois sujets essentiels : la surpopulation des maisons d'arrêt, la situation des détenus gravement malades et le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires.
La commission des lois du Sénat a souhaité compléter le travail des auteurs de la proposition de loi soumise à notre examen en y apportant quelques ajouts et précisions bienvenus, notamment pour préciser la mission et les pouvoirs du contrôleur général des prisons.
Sur le premier point, les propositions de nos collègues permettent d'apporter une réponse à la surpopulation carcérale, dont nous connaissons les malheureuses conséquences.
Sur le deuxième point, la commission des affaires sociales a complété heureusement les dispositions humanitaires de l'article 3 de la proposition de loi traitant de la situation des détenus atteints d'une maladie grave.
Il reste à espérer que l'administration pénitentiaire saura prendre les mesures d'organisation nécessaires en établissements pour peines pour isoler les prévenus non condamnés et les condamnés non définitifs des autres condamnés, notamment de ceux qui sont condamnés à de longues ou de très longues peines en matière criminelle. C'est l'un des problèmes que vous avez évoqués.
Reste aussi à espérer que le contrôleur général des prisons saura être un véritable contrôleur, curieux, courageux, humaniste, et particulièrement indépendant de la haute administration pénitentiaire.
Les membres de la commission d'enquête du Sénat ou, en tout cas, un très grand nombre d'entre eux ont constaté que l'administration pénitentiaire demeure figée et incapable d'évolution, voire rétive à toute évolution, alors même que des différences marquées dans la tenue des établissements et, si vous me pardonnez l'expression, dans l'ambiance apparaissent en fonction de la qualité, de la personnalité, de l'engagement de certains chefs d'établissement.
Cette proposition de loi constitue une première marche de l'édifice que nous voulons et devons construire ensemble. Elle ne réglera qu'une partie des problèmes que nous aurons à étudier lorsque le projet de loi pénitentiaire viendra devant le Parlement.
Elle a le mérite de répondre à l'espoir suscité par les interventions parlementaires chez les détenus, les familles de détenus, les associations, mais aussi les membres du personnel de surveillance, dont la vie difficile que vous avez évoquée, madame le garde des sceaux, tient beaucoup à la situation matérielle des établissements et au caractère moyenâgeux de certains règlements intérieurs.
Elle est l'expression de notre responsabilité de parlementaires qui ne veulent plus que les prisons françaises soient une humiliation pour la République.
C'est pourquoi, tout en reconnaissant le caractère partiel des solutions préconisées par rapport à l'étendue du problème, et en attendant une grande loi pénitentiaire, je voterai, avec le groupe des sénateurs Républicains et Indépendants, la proposition de loi de MM. Hyest et Cabanel, modifiée par la commission des lois du Sénat sur proposition de son rapporteur, M. Othily, dont je salue ici l'excellent travail de clarification et d'explication. (Applaudissements sur l'ensemble des travées.)
(M. Jacques Valade remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. JACQUES VALADE
vice-président

M. le président. La parole est à M. Cabanel.
M. Guy-Pierre Cabanel. Madame la ministre, après l'excellent rapport de notre collègue et ami Georges Othily et après les fermes propos tenus par le président de la commission des lois, M. Jacques Larché, vos paroles émouvantes ont traduit votre souci de trouver des solutions réelles à un malaise et à des difficultés depuis longtemps constatés, peut-être même de réorienter la conception du système carcéral français, tâche importante qui vous demandera du temps.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, « il y a urgence... Il y a urgence depuis deux cents ans ». Ainsi concluait le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires, rendu public le 5 juillet 2000.
Dix mois après la fin des travaux de cette commission et de celle de l'Assemblée nationale, plus d'un an après la publication du livre du Dr Véronique Vasseur et des conclusions de la commission sur le contrôle extérieur des prisons, présidée par M. Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation, y a-t-il eu des changements en prison ? A ma connaissance, aucun. Cela est suffisamment inquiétant pour que l'on recherche les meilleures voies permettant de favoriser le changement.
Certes, le Gouvernement a annoncé l'élaboration d'une grande loi pénitentiaire, le terme « pénitentiaire » pouvant d'ailleurs - vous avez raison, madame la ministre - être remplacé, même s'il sera peut-être difficile de trouver par quoi. Cette grande loi, réformant en particulier la loi de 1987, devrait traiter du sens de la peine, des missions de l'administration pénitentiaire, c'est-à-dire, en réalité, des conditions de l'exécution des peines, et donc refaire un panorama d'un certain nombre de textes qui sont actuellement plus ou moins bien appliqués.
Madame la ministre, vous avez mis en place au mois de février dernier un comité d'orientation stratégique chargé d'élaborer un avant-projet de loi. Celui-ci s'est attelé à sa tâche, et je m'en réjouis. Mais, compte tenu du retard qui a été pris dans la mise en chantier de cette loi, de l'ampleur du texte projeté, de votre volonté légitime de rechercher un consensus et des contraintes du calendrier parlementaire, je ne vois guère comment cette loi pourra être adoptée avant les échéances électorales de 2002.
En tout état de cause, si ce débat que vous avez organisé est indispensable, il ne saurait avoir d'effets directement immédiats sur les conditions de détention dans les maisons d'arrêt.
Parallèlement, le Premier ministre, le 8 novembre 2000, a annoncé le lancement d'un plan de réhabilitation des établissements pénitentiaires devant mobiliser 10 milliards de francs sur six ans et dont la réalisation sera assurée par un établissement public. Cette décision était attendue depuis longtemps. Je souhaite vivement qu'elle privilégie l'amélioration qualitative, et non l'augmentation de la capacité d'accueil, avec notamment un encellulement individuel, avec mise à la disposition d'un sanitaire complet, sans dérogation à cette règle. En effet, je crains ces dérogations qui, par une espèce de glissements vers la facilité, favorisent une surpopulation carcérale organisée en s'appuyant parfois sur d'excellents arguments, tel le fait que, à deux dans une cellule, on se sent mieux que seul. En vérité, l'encellulement individuel est la seule forme de respect absolu de la personne humaine en prison. A défaut d'une telle mesure, on va toujours au devant de difficultés.
Le Gouvernement a donc annoncé un certain nombre de mesures intéressantes qui exigent réflexion ; mais, pour l'heure, aucune de ces dernières ne peut avoir une incidence directe sur la situation évoquée dans les rapports.
Par conséquent, face à ce constat, mon collègue Jean-Jacques Hyest et moi-même avons déposé une proposition de loi relative aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et au contrôle général des prisons. Ce texte reprend les mesures d'urgence relevant du domaine législatif recommandées par la commission d'enquête du Sénat.
Ainsi, la proposition de loi tend à interdire le maintien en maison d'arrêt des personnes définitivement condamnées à des peines d'emprisonnement d'une durée supérieure à un an. Les établissements pour peines risquent, dites-vous, madame la ministre, de ne pas avoir un nombre de places suffisant. Pour l'heure, nous avons constaté que les établissements pour peines et les centres de détention comprenaient souvent des places inoccupées compte tenu de la difficulté pour l'administration pénitentiaire à gérer l'ensemble de son parc. Nous estimons que certains goulets d'étranglement, comme le centre national d'orientation situé à Fresnes, devraient céder la place à des solutions régionales d'orientation, d'appréciation des personnes, qui permettraient une meilleure utilisation de l'ensemble du parc pénitentiaire.
La proposition de loi prévoit également la possibilité d'affecter en établissement pour peines des prévenus dont l'instruction est achevée, des appelants ou des personnes ayant formé un pourvoi en cassation. Il semble que rien dans les textes actuels ne s'oppose à une telle disposition qui ne contrarie nullement, à nos yeux, le principe de présomption d'innocence.
Par ailleurs, la proposition de loi permet au juge de l'application des peines de prononcer une suspension de peine à l'égard des détenus dont il est établi par deux expertises médicales distinctes - un amendement déposé à l'article 3 propose que ce soit « par une expertise effectuée par un collège de médecins dont les conclusions doivent être concordantes » - qu'ils sont atteints d'une maladie mettant en jeu le pronostic vital ou d'une affection chronique incompatible avec la poursuite de la détention. La suspension de la peine n'interviendrait que pour une durée définie et serait soumise à des contrôles importants. Il ne faut en effet pas rouvrir le débat si délicat de ces grâces médicales qui, une fois accordées, entraînaient une amélioration miraculeuse de la pathologie !
Une suspension de peine dans les cas susmentionnés me paraîtrait judicieuse, car ces détenus constituent une charge pour l'administration pénitentiaire sans que l'on perçoive véritablement le sens du maintien en prison d'un malade en phase terminale.
Je ne formulerai qu'un regret quant à l'élaboration de notre texte : nous n'avons pas pu traiter le problème des personnes présentant des troubles psychiatriques. (M. Hyest lève les bras au ciel.) C'est une grave et douloureuse affaire. C'est un mal dont notre système carcéral doit obtenir l'éradication, tout en sachant qu'il est aussi la conséquence d'une psychiatrie nationale un peu en crise,...
M. Jean-Jacques Hyest. Un peu ? Complètement !
M. Guy-Pierre Cabanel. ... qui cherche ses marques, ainsi que de nouvelles formes de traitement.
Enfin, la proposition de loi institue un contrôleur général des prisons. Ne nous trompons pas : cette disposition ne porte pas atteinte à l'ensemble des contrôles existants ; je pense même que le contrôleur général des prisons aura la capacité de réactiver des systèmes de contrôle qui, à l'heure actuelle, sont tout à fait insuffisants, voire, dans certains établissements, nullement appliqués.
Cette disposition ne doit d'ailleurs pas être interprétée par le personnel pénitentiaire comme une mesure de défiance. De grandes démocraties ont en effet adopté ce système et s'en portent bien. La prison est un lieu d'exception où le droit subit certaines amputations ou certaines interprétations du fait de la détention. Il est donc nécessaire qu'un contrôle extérieur s'ajoute aux contrôles de l'administration et de la justice. Dans certains pays, il existe même, sous la forme d'une commission d'établissement, une association des intervenants dans les prisons, une association de la population du quartier ou de la commune où est implanté l'établissement, de sorte qu'un véritable accompagnement est effectué par la population.
On peut bien sûr faire plus, mais le contrôleur général des prisons, quand un tel poste aura été institué, aura à faire connaître les améliorations nécessaires dans les établissements, et ce sera particulièrement utile, madame la ministre, pour vos décisions et pour votre gestion.
Notre collègue Georges Othily, dans son rapport, a parfaitement expliqué et justifié nos mesures, et je n'y reviendrai donc pas. Je m'associe pleinement à ses analyses et à ses suggestions.
Je voudrais surtout vous convaincre, madame la ministre, de la complémentarité de notre proposition de loi avec votre démarche.
Il ne s'agit pas de « court-circuiter » vos projets ou d'empiéter sur le contenu d'une future loi pénitentiaire redéfinissant les sens de la peine, les conditions d'exécution des peines et les missions de l'administration pénitentiaire, en particulier la réinsertion. Compte tenu du grand nombre de sujets abordés, nous nous rendons compte que la démarche du Gouvernement, aussi justifiée soit-elle, va demander du temps, alors que, malheureusement, le temps nous est compté : nous n'avons en effet pas le droit, après deux commissions d'enquête parlementaire, après le très beau travail de la commission présidée par M. Guy Canivet, de continuer à hésiter à prendre des mesures. Ces dernières ne vous mettront d'ailleurs pas en difficulté à l'égard des engagements que vous avez pris, madame la ministre, mais, au contraire, montreront la volonté d'agir des représentants de la nation et permettront une amélioration sensible des conditions de détention, en particulier dans les maisons d'arrêt.
L'histoire pénitentiaire s'est faite sous la pression d'événements dramatiques et de réactions de l'opinion publique. Comme l'a dit M. Badinter, nous avons, à l'instar de ce qui se passe pour les expériences spatiales, un créneau, une fenêtre de tir qu'il nous faut saisir. Encore quelques semaines ou quelques mois, et le désintérêt des populations conduira alors à l'oubli de cette espèce de plaie béante dans les flancs de la République que représente un système carcéral ayant deux ou trois siècles de retard. La France doit adapter ce dernier, comme l'ont fait de grands pays qui sont nos voisins et partenaires dans l'Union.
Pour conclure, j'insisterai un instant sur les peines alternatives. Il ne s'agit pas, au travers du nouveau programme, d'augmenter la capacité carcérale, de créer une espèce d'appel d'air qui ferait remonter le nombre des détenus dans l'ensemble du parc pénitentiaire. Il s'agit au contraire d'utiliser au mieux l'éventail des peines substitutives à l'incarcération pour sanctionner certains types de délits. De ce point de vue, je pense que tout est bon, tout est utilisable, tout doit trouver sa place : le sursis simple, le sursis avec mise à l'épreuve, le travail d'intérêt général, le jour amende, l'ajournement avec mise à l'épreuve, le placement à l'extérieur, la libération conditionnelle, enfin le placement sous surveillance électronique qui est en cours d'expérimentation.
Toutes ces mesures sont entrées peu à peu dans les moeurs judiciaires mais, malgré des progrès sensibles, elles ne sont pas pleinement utilisées : certains magistrats demeurent réticents à retenir des solutions qu'ils estiment peu fiables sur le plan de la sécurité ou en termes de valeur pédagogique.
Nous avons donc une véritable croisade à mener pour le développement des peines substitutives, ce qui permettra de limiter le recours au système carcéral. La prison ne disparaîtra pas ; certains l'espèrent, mais ce n'est pas pour demain. Elle doit cependant être limitée dans la vie nationale.
Il faut également nous battre pour la mise en place d'un véritable parc pénitentiaire. Je souhaite d'ailleurs vivement que la réalisation et l'entretien de ce parc s'effectuent au travers d'une agence, qui, certes, pourrait être publique, mais qui devrait également comporter des représentants d'intervenants extérieurs.
Vous avez beaucoup parlé de service public pénitentiaire, madame le garde des sceaux. Je suis un peu inquiet, car nous avons en France une tendance à magnifier le service public...
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux. Pas moi !
M. Guy-Pierre Cabanel. ... qui souvent se fossilise ou se calcifie et ne permet plus la réforme.
Ouvrons les fenêtres sur tous ceux qui participent à la vie pénitentiaire : il y a non seulement les personnels qui y ont tout à fait leur place - ils le méritent, ils ont une tâche difficile à laquelle je tiens à rendre hommage - mais également beaucoup d'intervenants bénévoles, beaucoup d'associations avec lesquelles il nous faut trouver des solutions.
Dans certains pays, les établissements pénitentiaires connaissent une véritable cogestion : je pense aux Pays-Bas ; mais peut-être le tempérament batave est-il différent de celui des Français ! Cependant, nous pouvons prendre des leçons chez nos voisins européens.
Le renforcement de l'encadrement et des moyens attribués aux services pénitentiaires d'insertion et de probation me paraît important : il devrait permettre de bien plaider les dossiers des peines substitutives à l'emprisonnement, en particulier pour accélérer l'expérimentation du placement sous surveillance électronique.
Madame le ministre, nous comptons sur vous non seulement pour la grande loi dont il a été question, mais également pour traduire l'objectif d'amélioration de l'effectif des services pénitentiaires d'insertion et de probation. C'est l'une des voies qui nous éviteraient de construire trop de prisons. Rénovons celles qui existent, mais ne nous lançons pas dans une politique du tout-carcéral !
Cet objectif, madame la ministre, doit se traduire dans le prochain budget de votre ministère. Ce serait d'ailleurs une occasion de juger la volonté réelle du Gouvernement de résoudre le difficile problème du système carcéral français. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je me félicite de voir venir aujourd'hui en discussion la proposition de loi relative aux conditions de détention signée par nos collègues Jean-Jacques Hyest et Guy-Pierre Cabanel.
Après le vote de la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, après la loi du 12 avril 2000 relative à l'accès au droit, qui consacre l'arrivée de l'avocat en prison, cette proposition de loi est une occasion nouvelle de réaffirmer notre volonté d'en finir avec un système carcéral, véritable « humiliation pour la République », comme nous avions choisi de le dire avec force lors de notre commission d'enquête parlementaire.
Les sénateurs communistes ont bien entendu vos réserves, madame la ministre : ils apprécient la présente proposition de loi comme une première étape vers l'ambitieux projet de loi relatif à l'exécution des peines que vous nous avez annoncé - vous venez de le confirmer - pour la rentrée prochaine.
En effet, je tiens à le dire d'emblée, ces deux démarches sont à nos yeux tout à fait complémentaires et s'inscrivent dans le fil l'une de l'autre : l'amélioration des conditions de détention débouche nécessairement, nous en avons tous conscience, sur une refonte en profondeur du système de l'exécution des peines.
Avec cette proposition de loi, il s'agit donc, comme vient de le dire M. le rapporteur, de « permettre d'améliorer rapidement les conditions de détention dans l'attente de l'élaboration d'un texte redéfinissant le sens de la peine et les missions de l'administration pénitentiaire ».
Réfléchir sur le sens de la peine c'est en effet se projeter bien au-delà de la prison. C'est d'abord et avant tout s'attacher aux autres modes d'exécution des peines afin de rejeter la privation de liberté aux confins du système répressif.
C'est aussi revoir le système carcéral à partir de « l'après », dans l'objectif de la réinsertion : si l'on veut que la prison soit utile, il faut que le détenu puisse réintégrer la société dans les meilleures conditions. C'est spécialement vrai pour les mineurs délinquants, tant leur avenir se joue là, derrière les murs de la prison, une prison qui est trop souvent une « école de la récidive ».
Ce présupposé induit des conséquences déterminantes en termes de formation, de travail, d'aménagement de peine et de liens familiaux, mais aussi, nous en avons tous conscience, d'amélioration des conditions de travail et de valorisation du rôle des personnels de l'administration pénitentiaire.
Il est clair, en effet, que la présente proposition de loi ne recouvre pas l'ensemble du champ à investir.
Aussi, nous attendons beaucoup du futur projet de loi, madame la ministre.
Les signes que vous nous avez d'ores et déjà donnés, tant du point de vue de votre investissement dans le débat que sur la liberté dans laquelle sont amenés à travailler les membres du conseil d'orientation stratégique, permettent de fonder les meilleurs espoirs dans les conclusions qui devraient en ressortir. Je tiens à dire combien j'apprécie votre esprit d'ouverture ; vous en avez encore fait la démonstration voilà un instant.
Si, avec d'autres, les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen ont pu émettre quelques craintes quant au fait que les parlementaires ne soient associés ni au niveau du conseil d'orientation stratégique ni à celui du comité de pilotage, nous voulons croire aujourd'hui que c'est pour mieux permettre à l'iniative parlementaire de jouer pleinement son rôle et d'enrichir le débat.
Il est vrai que les députés et les sénateurs ont une place particulière dans ce débat : les deux rapports parlementaires d'enquête sur les prisons et, dans le prolongement, le débat de grande qualité que nous avons eu sur la question orale avec débat de notre collègue Jean-Jacques Hyest, ont constitué, sans nul doute, un point d'appui permettant de faire déboucher l'indignation née de la publication de l'ouvrage du docteur Vasseur sur des propositions concrètes, aujourd'hui pour notre texte, demain pour votre projet de loi, madame la ministre.
Avec cette proposition de loi, il s'agit, en effet, de donner forme législative à certaines des trente mesures d'urgence que nous avions identifiées lors de nos travaux d'enquête. Le président et le rapporteur de la commission des lois ont choisi d'en retenir trois essentielles.
Il s'agit notamment de remédier à la surpopulation dans les maisons d'arrêt.
Pour ce faire, les auteurs de la proposition de loi nous suggèrent, d'une part, d'interdire le maintien dans les maisons d'arrêt des personnes définitivement condamnées à une peine d'emprisonnement supérieure à un an et, d'autre part, de permettre l'affectation des prévenus, des appelants et de ceux qui ont formé un pourvoi en cassation dans un établissement pour peines.
Le remède proposé n'est évidemment pas la panacée et peut poser problème.
Je pense, en particulier, que le caractère par trop brutal du changement d'établissement n'est pas sans soulever des difficultés du point de vue du maintien des liens familiaux, de la continuité d'une formation, mais aussi, en ce qui concerne les prévenus, pour le suivi de leur dossier par leur avocat.
Je conçois également que ce système de vases communiquants, comme diront certains, n'est guère satisfaisant.
Lors de notre dernier entretien à la Chancellerie avec les membres de la commission d'enquête sénatoriale, madame la ministre, vous nous aviez dit combien il vous semblait important de revoir l'ensemble du système actuel de répartition des détenus. Nous partageons entièrement cette façon de prendre le problème.
Mais nous savons tous qu'un tel système ne pourra pas être opérationnel avant plusieurs années, au cours desquelles la surpopulation carcérale ne fera qu'augmenter. Dès lors, n'avons-nous pas intérêt à envisager des mesures qui n'hypothèquent aucunement cet objectif, mais qui contribueront à améliorer la situation des maisons d'arrêt ?
C'est dans ce même esprit que nous vous proposons à la fois de supprimer la prison pour infraction au séjour des étrangers et usage de stupéfiants.
Je vous ai bien entendu, madame la ministre. Nous aurons l'occasion d'y revenir lors de l'examen des amendements. Je crois que nous sommes d'accord sur le fond : il s'agit de trouver le meilleur cadre pour pouvoir en discuter et d'apporter les meilleures réponses.
Ces deux délits, actuellement passibles d'enfermement, contribuent à la surpopulation dénoncée dans les rapports d'enquête de l'Assemblée nationale et du Sénat. En outre, on peut émettre des doutes quant au sens de la peine et quant à son efficacité.
De signification de la peine, il est encore question lorsque sont maintenues en détention des personnes atteintes de maladies incurables, ainsi que, sur la suggestion fort heureuse de la commission des lois, celles qui sont atteintes de maladies incompatibles avec le maintien en détention. C'est l'illustration du principe même d'humanité, que vous avez rappelé il y a un instant, madame la ministre.
Le contrôle des établissements pénitentiaires est un autre axe essentiel. Depuis le rapport rendu sous la présidence de M. Canivet et conformément aux conclusions des commissions d'enquête parlementaires, on admet que la situation qui prévaut à l'heure actuelle n'est plus possible et qu'il convient de soumettre l'univers carcéral au regard extérieur. Les personnels pénitentiaires sont les premiers intéressés et ont tout à gagner à une meilleure transparence.
Déjà renforcé avec l'arrivée de l'avocat en prison par la loi du 12 avril 2000, le regard extérieur serait utilement rénové par l'institution d'un contrôleur indépendant : face à une opacité et à un ostracisme du système carcéral, souvent dénoncés, y compris au niveau international, il complètera, à l'échelon national, l'action décisive mais insuffisamment relayée du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, le CPT.
Car s'il existe aujourd'hui de nombreux contrôles internes via les juges de l'appliction des peines et les parquets, il faut toujours rappeler que « la prison ne peut changer que si elle est placée sous le regard des citoyens ».
Aujourd'hui, le système auquel nous sommes parvenus en commission des lois nous apparaît satisfaisant, système que l'on pourra améliorer au cours de la navette et dans la perspective du projet de loi.
Avec la section IV, nous abordons l'une des expressions les plus vives de cet arbitraire carcéral : le pouvoir disciplinaire, qu'il s'agit de mieux encadrer. Vous en êtes bien d'accord, madame la ministre, il faut réformer.
Le pouvoir disciplinaire doit être mieux encadré. La commission des lois propose d'instituer dans la loi une durée limite de vingt jours pour la mise en quartier disciplinaire, au lieu des quarante-cinq jours actuels, étant entendu que, pour les communistes, il ne peut s'agir que d'une étape vers la suppression pure et simple du mitard.
Les deux amendements que nous vous proposons et qui tendent à insérer des articles additionnels après l'article 11 renforceront, si vous les adoptez, le cadre procédural en matière disciplinaire.
L'arrivée de l'avocat en prison constitue, en effet, une nouvelle garantie de transparence. Il nous paraît indispensable d'inscrire le principe de la loi du 12 avril 2000 dans le code de procédure pénale.
Dans la perspective d'un renforcement des droits de la défense, il nous semble utile de prévoir le droit à l'assistance d'un avocat et le droit au recours s'agissant des décisions de placement à l'isolement ou de transfèrement, qui s'apparentent bien souvent à des sanctions déguisées.
Nous avons conscience que la rédaction que nous vous proposons avec notre amendement n'est pas parfaite et nous comptons sur la navette pour l'améliorer dans l'hypothèse où celui-ci serait retenu et où la proposition de loi serait inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
Pour conclure, je souhaite dire de nouveau que la plupart des mesures proposées sont pragmatiques, simples d'application et consensuelles. Elles sont la traduction concrète des observations formulées par les deux commissions d'enquête dont les conclusions avaient été adoptées à l'unanimité. Elles ne s'attaquent pas, ainsi que le Gouvernement l'a souhaité, au sens de la peine. A ce titre, elles recueillent notre plein assentiment et nous les voterons. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, nous voici donc à nouveau, je n'ose pas dire encore, en présence du problème des prisons.
Dans mon intervention, j'utiliserai essentiellement un leitmotiv : « agir ». En effet, penser, réfléchir, discuter et écrire, nous l'avons fait, c'est le moins que l'on puisse dire !
On ne peut pas considérer que la prison soit en dehors du champs intellectuel de notre immédiate époque. J'ai participé à trois colloques depuis le début de l'automne. Cet après-midi se tiendra une réunion de « droit et démocratie » à la maison du Barreau, consacrée à la prison. Au début du mois de mai, à l'Assemblée nationale, une journée sera consacrée à la peine. Toujours au mois de mai, à Angers, aura lieu un grand colloque historique et prospectif sur le régime carcéral. Bref, la pensée est vivace, mais c'est l'action qui ne suit pas, et c'est elle qui commande le texte dont nous sommes saisis aujourd'hui.
Qu'il soit nécessaire d'agir, c'est évident, et c'est pourquoi je n'y insisterai pas. Je soulignerai simplement que des rapports internationaux et deux rapports parlementaires très complets ont été publiés. Saluons à cet égard le zèle de nos collègues, aussi bien à la Haute Assemblée qu'à l'Assemblée nationale : ils ont visité de nombreuses prisons, beaucoup écouté et beaucoup travaillé. Vous-même, madame le garde des sceaux, à la suite de votre prédécesseur, Mme Guigou, qui avait demandé un rapport à M. Guy Canivet, avez mis en oeuvre un comité stratégique. Tout aboutit toujours à la même conclusion : il faut agir.
Cela étant, ce que l'on peut relever - et l'on a repris les termes que j'avais moi-même employés - c'est qu'il y a des moments favorables pour agir dans l'histoire carcérale et qu'ils ne sont pas si fréquents. En effet, il est des périodes où l'on peut agir et d'autres où l'état de l'opinion publique, qui, évidemment, impressionne, ne le permet pas.
Nous sommes, à l'heure actuelle, dans une période favorable. La possibilité d'agir existe, pour des raisons diverses mais qui vont toutes dans le même sens. Ainsi, certains livres qui ont été évoqués, celui de Mme Vasseur mais d'autres aussi, mettent en relief les conditions parfois indignes de l'incarcération dans notre pays. En outre, une volonté politique unanime se dégage à ce propos.
Il n'en a pas toujours été ainsi, et je puis personnellement en témoigner. A l'époque où, sans d'ailleurs disposer de moyens suffisants, je luttais pour transformer la prison, autant que faire se pouvait, dans un climat d'opinion publique hostile, ce n'était du côté de nos adversaires politiques, y compris sur les bancs des assemblées parlementaires, que références à notre laxisme et à une supposée complaisance à l'égard des assassins, pour lesquels, à en croire la presse d'opposition de ce temps, j'aurais eu une dilection particulière.
Cependant, nous agissions, avec le soutien, il faut le marquer, de quelques hommes de coeur dont je tiens à rappeler ici l'action, s'agissant notamment de M. Fourcade et de notre regretté ami Marcel Rudloff. D'autres personnalités nous ont bien sûr apporté aussi leur concours, mais je tenais à mettre ces deux noms en exergue.
Les choses étant ce qu'elles sont, pourquoi disposons-nous aujourd'hui des moyens de l'action ?
Tout d'abord, parce que le Gouvernement est résolu à agir et, à cet égard, les 10 milliards de francs annoncés représentent une somme et une avancée considérables ; ensuite, parce que le Parlement est plus que jamais conscient de la situation et marque sa volonté ; parce que, en outre - dans une démocratie d'opinion, c'est toujours une condition nécessaire - l'opinion publique est favorable à une amélioration en profondeur du régime de l'incarcération ; enfin, parce que les circonstances économiques sont favorables.
Cela dit, la possibilité d'agir ouverte au regard des facteurs que je viens d'évoquer implique, je le dis très haut, l'urgence à agir, car ces conditions favorables peuvent disparaître et nous nous retrouverions alors dans la situation que mes successeurs et moi-même avons connue, quand, face à la crise et à un chômage poignant, surtout celui des jeunes, les ressources de l'Etat doivent être prioritairement consacrées à lutter contre les maux économiques et sociaux.
Certes, la politique conduite et le renversement de la conjoncture économique ont fait que la question du chômage a perdu de son acuité. Les résultats, on le sait, sont extraordinairement satisfaisants, puisque nous passerons sans doute bientôt en dessous du seuil des deux millions de chômeurs. Cependant, si la conjoncture se modifiait - cela pourrait se produire, hélas ! regardez ce qui se passe au-delà de l'Atlantique et dans certains pays européens avec lesquels nous entretenons des liens économiques très forts - il n'est pas certain que la situation actuelle perdurerait. Si cela arrivait, il s'ensuivrait évidemment des conséquences budgétaires et, surtout, un renversement de l'opinion publique.
Vous avez également évoqué, madame le garde des sceaux, la juste préoccupation du Gouvernement face à la question de la sécurité. Nous savons par expérience que, par une espèce de réflexe enraciné dans une tradition séculaire, l'exigence de sécurité se traduit toujours par un appel à une répression accrue, ce qui, dans l'esprit public, signifie hélas ! trop souvent le recours à la prison, qui demeure comme le symbole et le moyen privilégié de toute répression.
Il est donc urgent de profiter des conditions favorables et de l'unanimité des volontés politiques pour agir, et c'est ce qui a amené nos éminents collègues à déposer la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui. On aurait certes pu attendre l'achèvement des travaux qui sont en cours à la Chancellerie et le dépôt du projet de loi annoncé. Permettez-moi à cet égard, madame la ministre, d'ouvrir une parenthèse : il serait peut-être utile que ce texte soit d'abord déposé sur le bureau du Sénat. (Mme le garde des sceaux opine.)
En effet, je me souviens avoir procédé ainsi en décembre 1985 pour éviter que mon projet de loi de réforme du code pénal, qui portait sur les trois premiers livres de celui-ci, ne disparaisse au terme de la législature avant d'avoir été adopté.
J'ajoute que bien souvent, depuis cent cinquante ans, dans ce palais du Luxembourg, de très grands spécialistes ont apporté la profondeur de leurs vues et l'excellence de leur style et de leur éloquence à l'examen des problèmes carcéraux. Après tout, c'est dans le cadre de la Chambre des pairs que s'est déroulé le très grand débat ayant opposé Tocqueville et Beaumont à Lucas !
Je crois donc qu'il ne serait pas inutile de commencer ici l'étude de votre projet de loi, madame la ministre, d'autant que nous disposerons peut-être de davantage de temps pour ce faire, avant que la discussion ne se poursuive à l'Assemblée nationale. En tout état de cause, on ne pouvait plus attendre : la commission d'enquête sénatoriale, dont la création procède, je le rappelle, d'une initiative du groupe socialiste, et celle de l'Assemblée nationale, qui a été mise en place ensuite, ont rendu leurs rapports, qui sont excellents, et il y avait lieu d'en tirer au moins quelques conclusions.
En effet, lorsque l'on peut agir pour améliorer la condition carcérale, on doit le faire : tout se résume à cela. Que l'on ne dise pas que l'on rêve d'une grande transformation de l'ensemble du système pénitentiaire, parce qu'à voir trop grand on finit par faire court, voire par ne rien faire du tout. Je ne sais pas si une « grande » loi pénitentiaire sera élaborée, et j'ignore d'ailleurs si de tels adjectifs ont leur place dans ce domaine. L'histoire parlementaire nous enseigne également qu'une loi que la postérité juge grande n'est pas nécessairement qualifiée comme telle au moment où elle est débattue. Laissons donc aux générations à venir le soin de choisir l'adjectif convenable !
Quoi qu'il en soit, il est certain que, la situation actuelle dans nos prisons ne pouvant perdurer, chacun d'entre nous, à tout moment, doit s'efforcer de contribuer à son amélioration. C'est la raison pour laquelle la commission, au terme de ses travaux, a souhaité vous proposer, par la voix de son excellent rapporteur, quelques avancées sur certains points - nous le faisons modestement, mais, nous l'espérons, utilement - concernant plus particulièrement le problème constant de la surpopulation pénale dans les maisons d'arrêt, même si, je me plais à le souligner, la situation s'est améliorée à cet égard, grâce aux dispositions législatives adoptées. Cette évolution positive a aussi pu être enregistrée parce que, à la faveur du débat sur le projet de loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, une sorte de prise de conscience a eu lieu, y compris dans l'opinion publique, qui a abouti à ce qu'il soit moins recouru aux mandats d'arrêt et, surtout, aux mandats de dépôt. La situation est donc plus favorable, raison de plus pour agir !
Nous allons tout à l'heure passer à l'examen des articles, et j'aurai l'occasion d'intervenir sur chacun d'entre eux. A cet égard, madame la ministre, vous avez fait valoir des réserves compréhensibles à l'endroit de certaines de nos propositions, notamment en ce qui concerne les possibilités ouvertes s'agissant des centres de détention. Je pense que, sur ce point, nous devrions pouvoir trouver des formulations permettant de donner une traduction concrète à nos souhaits sans créer d'obligations que l'administration ne pourrait supporter.
Au-delà de notre discussion de ce jour, je suis convaincu que le même sentiment prévaudra à l'Assemblée nationale. Celle-ci a également beaucoup travaillé, sa commission d'enquête a rédigé elle aussi un excellent rapport et nos collègues députés, de tous horizons, n'en resteront pas à un simple constat. Ils voudront agir et, après que nous aurons adopté la proposition de loi que nous examinons maintenant, je suis persuadé que l'Assemblée nationale la complétera et l'améliorera. Il y aura ensuite matière à rencontres et à discussions, une commission mixte paritaire sera réunie et nous parviendrons sans aucun doute à un accord, tant avec vous, madame le garde des sceaux, qu'avec l'Assemblée nationale.
Néanmoins, au-delà de cette action parlementaire, je ne suis pas certain, permettez-moi de le dire, que se lancer dans une redéfinition du sens de la peine au début du xxie siècle soit un impératif catégorique pour résoudre les problèmes qui, véritablement, enveniment la situation dans les prisons françaises. Cela est important, mais ne me paraît pas être le premier objectif à atteindre alors que nous avons voté, voilà dix ans de cela, un nouveau code pénal.
En revanche, il est essentiel de savoir quelles sont et quelles doivent être la finalité et les modalités de fonctionnement de l'institution pénitentiaire elle-même pour le siècle qui commence. Si nous réussissons, sur ce point, à aboutir à une définition et à une prospective, nous aurons déjà accompli un très utile travail. Après tout, on a rappelé que la prison française était en situation d'échec permanent depuis deux siècles, comme nous le savons tous, hélas !
De façon plus générale, permettez-moi de vous dire, madame la ministre, que, comme l'a justement rappelé voilà un instant notre éminent collègue Guy-Pierre Cabanel, tous ceux qui sont présents dans cet hémicycle savent quelle volonté humaniste vous anime. Nous y sommes sensibles, nous savons que vous êtes très attentive aux propos qui vous sont adressés, notamment quand ils concernent la condition pénitentiaire, et que vous manifestez - sur ce point comme sur d'autres, mais celui-ci est prioritaire, au moins à mes yeux - une volonté de ne pas laisser les choses en l'état et de ne pas vous contenter des textes.
A cet égard, permettez maintenant à un « vieux routier » (sourires.) qui, j'y pensais l'autre jour, a mis les pieds pour la première fois dans une prison française voilà cinquante ans, de vous dire que, dans ce domaine, l'essentiel, c'est le concret, c'est le détail, c'est le quotidien. On peut afficher, au travers de dispositions législatives, les intentions les plus éclatantes ; si elles ne se traduisent pas dans la réalité journalière, elles demeureront objet de réflexion pour les thésards à venir, extrêmement méritants à mon sens ! et pour ceux qui écriront des mémoires à l'Ecole des hautes études. Le détail, la réalité concrète : voilà ce qui importe au premier chef. Par conséquent, puisque j'évoquais tout à l'heure l'urgence et la nécessité d'agir, je soulignerai, madame la ministre, que vous avez devant vous des problèmes qui appellent des modifications immédiates.
Permettez-moi d'évoquer quelques souvenirs. Quand j'étais à votre place, madame la ministre, au moment où l'on supprimait le costume pénal et où l'on mettait fin à l'infamie, je réfléchissais sur la question du bruit en prison. Contrairement à ce que l'on croit, les prisons ne sont pas des lieux silencieux, elles sont extrêmement sonores. Par des confidences, j'ai appris que les réveils brutaux par le claquement des portes engendrent des troubles nerveux et des angoisses nocturnes terribles.
A cette époque, je m'interrogeais également sur un certain nombre de détails. Les gardiens portaient des chaussures militaires qui étaient insupportables.
J'ai demandé à un grand spécialiste de fabriquer des mocassins. Il l'a fait volontiers et dans des conditions incroyablement avantageuses.
Il y a eu aussi la suppression du port obligatoire de la casquette qui désolait les jeunes surveillants. Car, à la porter dans des atmosphères surchauffées, ils risquaient, pensaient-ils, la calvitie, crainte que, pour ma part, je comprenais parfaitement.
Le costume pénitentiaire que les surveillants portent est l'oeuvre d'un couturier parisien célèbre dont j'avais le privilège d'être l'avocat et qui avait accepté de le dessiner. Je l'ai moi-même essayé, et j'ai conservé une photographie où je suis en surveillant de base. Les jeunes surveillants considéraient que le port du blouson était préférable à des tenues qui permettaient à certains de dissimuler certaines rondeurs abdominales.
Je laisse de côté ces aspects qui peuvent paraître divertissants, et j'en viens à ce qui est essentiel, le quotidien.
La cantine ! Cela ne peut plus durer ! Mieux qu'une grande commission, il faudrait une action immédiate de votre part.
Le courrier ! Recevez, je vous en prie, madame la ministre, les représentants de l'Association des correspondants des détenus.
J'ai eu l'occasion de le dire récemment à la direction de l'administration pénitentiaire, s'agissant de la distribution du courrier et surtout du suivi du courrier lors d'un changement d'établissement, qu'il se passe quelquefois des semaines avant que le détenu reçoive de nouveau son courrier.
Le courrier, c'est un moyen essentiel pour les détenus de maintenir des liens avec leur famille et leurs amis. La privation de courrier est une forme de supplice. Il vous faut, madame la ministre, prendre des mesures.
Le paiement de la redevance télévisuelle doit être supprimé. Cela ne peut plus durer.
Quand j'ai introduit la télévision dans les prisons, nous avons été contraints d'instaurer un système de location, car la Coupe du monde allait avoir lieu. Pour réaliser cette opération très rapidement, on a eu recours à cet artifice. Mais seize ans après, on en est toujours au même point. Ce n'est pas possible ! C'est une injustice révoltante, cela crée une inégalité sociale dans la prison qu'on ne peut laisser perdurer.
En outre, il n'est pas pensable que les conditions de rémunération du travail carcéral soient différentes selon les établissements quand il s'agit de travaux faits pour le compte de l'administration. Cela aboutit à créer chez ceux qui travaillent dans les prisons le sentiment absurde, mais très enraciné, qu'il y a là des choses suspectes et que, si on les traite moins bien ici et mieux là, c'est que peut-être il y a des privilèges.
J'indique ces pistes-là, mais je pourrais adresser une très longue liste. Je me ferai d'ailleurs un devoir de venir vous voir pour vous en entretenir, madame la ministre.
Il n'est pas besoin de réunir le premier président de la Cour de cassation, les meilleurs esprits en matière pénitentiaire et quelques éminents théoriciens pour remédier à ces situations criantes. Là encore, c'est votre volonté qui s'inscrira dans la réalité.
Il est vrai qu'il faut prendre en compte la condition des personnels pénitentiaires, qui ne jouissent pas dans notre société de la considération et de l'intérêt que leurs grandes fonctions appellent. Il est exact qu'il ne peut y avoir de progrès durable en faveur des détenus si rien n'est fait parallèlement pour les personnels pénitentiaires. Tout est lié et, à cet égard, les progrès marchent de pair.
Là encore, beaucoup de questions de détail pourraient améliorer leurs conditions, indépendamment des mesures plus générales que réclament leurs syndicats.
Etudiez les conditions de vie de ceux qui travaillent dans les prisons et pour les prisons, agissez, et nous nous en trouverons tous très bien.
Pour le reste, de grands rendez-vous s'annoncent et nous aurons l'occasion d'en reparler dans d'autres enceintes. (Applaudissements sur l'ensemble des travées.)
M. le président. La parole est à M. Lanier.
M. Lucien Lanier. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, le 10 février 2000, voilà près d'un an et demi, le Sénat constituait une commission d'enquête sur les conditions de détention, en France, dans les établissements pénitentiaires.
Cette commission concluait par un remarquable rapport de nos excellents collègues Jean-Jacques Hyest et Guy-Pierre Cabanel, dont la densité mérite l'intérêt qu'il suscite par son courage de dire la vérité, par son souci de sortir de l'hypocrisie latente en la matière, et, enfin, par la sagesse de ses propositions.
Comme l'indique notre excellent collègue et rapporteur, M. Georges Othily, « il est urgent d'agir, urgent depuis deux cents ans », tant est grande l'inhibition à l'égard d'un univers carcéral où s'accumulent les conditions d'une explosion dont il est plus qu'urgent d'interdire la fatalité.
Pourtant, plus de dix mois après la publication des rapports respectifs des commissions d'enquête des deux assemblées parlementaires, aucune de leurs recommandations, me semble-t-il, n'est encore mise en application, comme le démontre notre excellent rapporteur.
Madame le garde des sceaux, il serait profondément injuste de ne pas reconnaître que vous tenez à sortir de l'immobilisme en la matière et que vous envisagez un projet de loi que vous voulez efficace, important et sage. Mais, compte tenu des délais qui vous sont imposés pour ne pas bâcler le sujet, ce projet de loi pourra-t-il intervenir avant 2003 ?
Constatons donc l'opportunité de la proposition de loi qui nous est soumise et qui conclut à la mise en oeuvre des propositions de la commission d'enquête, en tout cas de celles qui relèvent du domaine législatif.
Ces propositions ne déflorent en rien les réflexions que vous avez vous-même prescrites. Bien au contraire, elles ne peuvent que les alimenter en apportant dès maintenant quelques remèdes d'urgence à une situation carcérale que je continue à considérer comme explosive.
Pour sa part, le groupe du RPR ne peut que se féliciter de l'examen de cette proposition de loi aujourd'hui, examen qui n'est en rien prématuré, puisqu'il est l'aboutissement d'un processus que je qualifierai d'exemplaire : il y a eu proposition de résolution, commission d'enquête, question orale avec débat, proposition de loi, enfin ce processus a laissé toute sa place à la réflexion, à la connaissance comme à l'approfondissement du sujet, comme le disait à l'instant notre excellent collègue M. Badinter.
Le sujet est volontairement limité aux conditions de détention, à leur analyse, à leur contrôle. Les conclusions non seulement invitent aux mesures d'urgence nécessaires parce qu'inévitables, mais elles ouvrent largement l'avenir pour une réforme profonde qui permettrait - enfin ! - de réaliser que si l'univers carcéral prive l'individu de sa liberté, il ne peut, en aucun cas, le priver de sa dignité, si ténue soit-elle pour certains.
Nous souhaitons donc approuver les trois grandes directions que nous offre la proposition de loi qui nous est soumise : d'abord, l'amélioration des conditions de la détention, sans sombrer dans un angélisme hypocrite ; ensuite, l'allégement des incarcérations par l'abandon du raisonnement plus que primaire selon lequel il faut plus de prisons pour davantage de détenus ; enfin, et surtout, la création d'un contrôle efficace parce qu'indépendant et juste parce que sage et mesuré.
Quant à l'amélioration en urgence des conditions non seulement matérielles mais morales de la détention, le texte qui nous est soumis va jusqu'au bout des propositions qui peuvent être utilement envisagées en l'état actuel des choses.
Il s'agit, d'abord, de tenter de remédier à l'affreuse surpopulation des prisons en distinguant la détention en maison d'arrêt et les établissements pour peine. Cette distinction est déjà prévue par le code pénal, mais elle est encore peu respectée. Nous devons à notre collègue Robert Badinter - et je l'en remercie - ainsi qu'à la commission des lois le souci d'offrir de meilleures conditions de détention à des personnes dont le maintien en maison d'arrêt ne se justifie plus.
Par ailleurs, il convient d'améliorer les conditions de l'incarcération des détenus atteints de maladies graves, voire contagieuses, voire en phase terminale. Les prisons ne peuvent être des établissements hospitaliers !
Des mesures adaptées allégeraient la surpopulation des prisons et leur encombrement, qui favorise la promiscuité de cas qui mériteraient d'être singulièrement différenciés.
Il faut remédier, sinon résoudre, les problèmes d'encombrement des prisons par la stricte application des mesures récentes concernant la présomption d'innocence et la détention provisoire, qui ne saurait être un instrument déshumanisé de l'instruction. Je reprends les termes que vous avez utilisés tout à l'heure, madame la ministre : « Incarcérer, incarcérer, non ! »
Enfin, et surtout, le texte qui nous est soumis prévoit d'instituer un contrôle général des prisons, sous l'autorité d'un contrôleur général nommé pour six ans par décret du président de la République, et doté des pouvoirs nécessaires à l'accomplissement de sa mission.
Un tel organisme permettrait effectivement une meilleure cohésion des contrôles actuellement dispensés, voire disparates, voire nuls et dont l'action s'exerce de manière parfaitement inégale et quelquefois pas du tout.
Telles sont quelques-unes des raisons qui militent, madame le garde des sceaux, en faveur de l'adoption de la présente proposition de loi.
Elle a été solidement étudiée, ne laissant aucune place à l'improvisation. Elle est, hélas ! d'une actualité évidente. Elle ne contredit en rien, au contraire, l'élaboration bien nécessaire d'un projet de loi qui redéfinirait le sens autant que les missions de ce vaste univers carcéral, monde dont l'ébullition est aujourd'hui d'autant plus inquiétante qu'elle s'avère compréhensible et qu'il vaut mieux la prévoir que la subir.
Madame le garde des sceaux, je suis convaincu de votre souci personnel, de votre volonté de porter remède à la grande misère matérielle et morale de l'univers carcéral. Il vous faut un grand courage pour persévérer dans une action où vous trouverez souvent plus de considérations négatives que de propositions positives.
Si j'ai parlé de l'univers carcéral, c'est qu'il existe sous nos yeux comme un monde à part, par essence claquemuré, et que l'on n'ose appréhender parce qu'il fait peur et qu'il vit sous l'emprise de la peur.
Tout y est à l'envers de la logique du monde civilisé. Le fort devient le caïd impitoyable, le faible devient l'esclave, le travail est la seule récompense pour éviter vingt-trois heures et demi d'enfermement dans une promiscuité trop souvent sordide.
Mon propos pourrait paraître exagéré, il ne l'est pas. Je n'ai pas eu besoin de la publication d'un récent et courageux ouvrage pour avoir la révélation d'un système qui, seul en France, n'a pratiquement pas évolué depuis plus de cent ans.
Ma fonction préfectorale m'avait dévolu la mission de présider sept ans durant la commission de surveillance de la prison de Fresnes. Fresnes était, à l'époque, l'hôpital des prisons. Il a fallu qu'à ma demande le conseil général nouvellement élu du département vote l'acquisition d'un simple appareil de radioscopie dont cet hôpital des prisons était même dépourvu, comme de bien d'autres choses, car tout le reste allait de pair avec cet exemple.
Certes, des progrès importants sont intervenus depuis, à savoir des créations nouvelles, des réaménagements, voire une certaine modernisation. Mais ces efforts sont restés matériels.
Et l'univers carcéral a, depuis, renforcé sa dureté, son exception au xxie siècle.
Madame le ministre, tous les efforts matériels que nous ferons resteront des emplâtres sur un système en ruine.
C'est en effet l'ensemble du système carcéral qu'il importe de repenser complètement. Il est une survivance dans sa conception d'un monde qui n'est plus le nôtre. Il est anachronique. Il est difficile d'y purger une peine sans perdre sa dignité, et je ne parle pas du pire, qui est l'incarcération des mineurs.
Comment s'étonner, dès lors, des révoltes, des rebellions qui ponctuent le temps carcéral et qui sont le souci d'un excellent corps de gardiens, avec ou sans casquette, mais lui-même prisonnier d'un système désuet ?
Madame la ministre, si votre projet de loi ne remet pas en cause le système carcéral d'un point de vue moral et humain, il n'aboutira qu'à apporter un remède de passage et d'urgence.
Nous convenons que la tâche est immense et qu'elle exige autant d'imagination que de mesure pour concilier l'exécution d'une peine et le respect de la dignité, le maintien de l'espoir et la possibilité d'une réinsertion.
Madame la ministre, le problème est donc un problème de fond. Il exige autant d'audace que d'imagination, mais il faut entreprendre si l'on veut réussir. En le faisant, vous resterez dans les annales de l'histoire. (Applaudissements sur l'ensemble des travées.)
M. le président. La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, depuis que la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires a présenté ses conclusions en juillet 2000, le Sénat a eu l'occasion de revenir sur la situation dans les prisons, notamment lors d'une question orale. Nous avions alors été déjà extrêmement sensibles à votre volonté, madame le garde des sceaux, de faire bouger les choses dans ce domaine, volonté que vous avez confirmée ce matin en prenant devant nous des engagements.
Toutefois, vous comprendrez aisément que le souci des parlementaires est d'agir, M. Badinter l'a dit. Nous ne voulons donc pas laisser perdurer des situations qui pourraient trouver dès à présent des solutions.
Je rappelle que, dans un souci d'efficacité, notre commission d'enquête a proposé trente mesures d'urgence destinées à améliorer sans délai la situation des établissements pénitentiaires. La plupart d'entre elles ne sont pas de nature législative. Je pense, comme M. Badinter, à la télévision ou à la cantine.
Le plus important aujourd'hui est de changer la vie en prison. Si l'élaboration d'un nouveau projet de loi est une bonne chose - nous ne prétendons pas qu'il n'est pas besoin de loi -, nous pensons qu'il est plus judicieux de trouver des solutions pratiques car, comme tous les intervenants l'ont souligné, l'élaboration d'une loi est une procédure longue et complexe qui peut durer des mois. Souhaitons qu'elle ne nécessite pas plusieurs années ! Ne nous reprochez donc pas de vouloir des mesures pratiques.
En outre, il ne nous a pas semblé nécessaire de modifier une nouvelle fois de fond en comble la procédure pénale, qui vient déjà de subir d'importantes évolutions, notamment sur l'initiative du Sénat. Permettez-moi de rappeler la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, qui a fait beaucoup avancer les choses en matière de détention provisoire et d'exécution des peines. J'espère qu'elle contribuera aussi à endiguer la surpopulation carcérale, notamment dans les maisons d'arrêt, à condition toutefois que les moyens nécessaires à son application soient mis en oeuvre, ce qui n'est peut-être pas encore complètement le cas aujourd'hui. Mais, en définitive, les choses progressent. On nous avait aussi dit qu'il ne serait pas possible d'élaborer certaines réformes, faute de moyens. Il faut les trouver quand on fait des réformes, sinon on reste toujours l'arme au pied !
C'est donc volontairement, et dans le strict respect des conclusions de la commission d'enquête du Sénat, que M. Cabanel et moi-même avons limité notre proposition à trois sujets de nature législative qui méritent un traitement rapide et qui s'inscrivent, nous l'avons bien compris, madame le garde des sceaux, dans une démarche qui fait l'objet d'un large consensus. Compte tenu du calendrier parlementaire, nous voulons agir rapidement dans des domaines extrêmement précis.
Le premier est la surpopulation carcérale.
S'agissant de l'affectation des personnes condamnées définitivement, nous ne faisons qu'enfoncer le clou, si vous me permettez l'expression, sur une disposition du code de procédure pénale qui n'est pas mise en oeuvre régulièrement. Vous nous avez expliqué les motifs de cette situation, qui est particulièrement choquante.
Lorsque le Centre national d'observation, le CNO, prend une décision dans des délais allant de quatre mois à douze mois, quelquefois plus, cela ne signifie pas que le détenu condamné est affecté aussitôt dans un établissement pour peines. En effet, on rétorque parfois qu'il n'y a pas de place. Le système de gestion des affectations est désuet et inadapté. Nous devons réaffirmer que l'on doit affecter les détenus quand ils sont condamnés définitivement. Nous avons donc proposé, en utilisant la méthodologie et l'expérience du CNO, de supprimer le système centralisé au profit de systèmes régionalisés car, si le CNO a souvent fait du très bon travail, il ne peut pas tout mener à bien. Les meilleurs systèmes étant les systèmes décentralisés, on le sait maintenant, il faut donc poursuivre dans cette voie, y compris dans le domaine de l'administration pénitentiaire.
S'agissant du placement, notre collègue Georges Othily cite, dans son excellent rapport, l'exemple de l'établissement de Bois-d'Arcy, qu'il a visité au mois de novembre. Une proportion non négligeable de détenus condamnés définitivement y séjournent depuis plusieurs mois alors qu'ils n'ont rien à faire.
Compte tenu de la surpopulation des maisons d'arrêt, de la diversité des populations qu'elles accueillent, il est évident que toute idée d'activité - travail, formation, activité de réinsertion - est impossible à mettre en oeuvre malgré les tentatives méritoires existant dans plusieurs établissements. Les efforts en ce domaine varient considérablement d'un établissement à l'autre. Quelquefois, les locaux eux-mêmes ne permettent pas l'organisation d'activités. Combien de fois avons-nous vu des cellules de détenus remplies d'objets, faute d'atelier. On pourrait citer d'innombrables exemples de conditions qui ne sont absolument pas acceptables.
Sur l'initiative de M. Badinter, nous avons longuement débattu au sein de la commission d'enquête. Nous avons noté qu'il existait des places vacantes au sein des établissements pour peines. Madame le garde des sceaux, je note à cet égard une certaine contradiction avec vos propos. Il existe aussi, dans ces établissements pour peines, un certain nombre de places qui ne sont pas vacantes faute d'avoir été rénovées. Comme des quartiers entiers ont souvent été abandonnés, forcément il n'y a plus de place ! Ce sont de fausses-vraies places. A l'occasion du grand programme de rénovation, il faudrait pouvoir utiliser les places existantes. On a même vu quelquefois des couloirs vides qu'il était impossible d'utiliser, nous disait-on, car il n'y a plus ni chauffage ni électricité. Les commissions de sécurité ne donnent pas leur accord. Il existe quand même une différence entre les places réelles et les places théoriques, à cause de l'état, je dirai non plus de vétusté, mais d'insécurité totale de certains quartiers ou de certains établissements.
Par conséquent, il nous est apparu souhaitable que les prévenus dont l'instruction est terminée ou ceux qui sont en attente d'appel ou de pourvoi en cassation puissent être affectés en établissement pour peines, dans l'intérêt même de ces prévenus.
Outre le respect de la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence, c'est la dénomination même du type d'établissement qui devrait être repensée. En effet, il existe des établissements mixtes avec sections, des maisons d'arrêt et des établissements pour peines. C'est du nominalisme. Il est vrai qu'on adore cela ! On veut ensuite que les affectations correspondent à la dénomination, mais les réalités empêchent souvent d'y parvenir ! On en arrive alors à de petits arbitrages peu clairs. Il serait plus utile d'offrir aux prévenus, en attente d'appel ou de pourvoi en cassation, une cellule individuelle, du travail, des activités et une formation. C'est dans leur intérêt même ! C'est pourquoi nous avons souhaité, dans notre proposition, que soient mieux utilisés les moyens existants, dans l'attente, bien sûr, du programme de rénovation et de construction de nos nouveaux établissements, qui est indispensable en raison de l'état de délabrement de beaucoup de ces établissements.
J'en viens aux détenus gravement malades.
Pour le monde pénitentiaire, la loi du 18 janvier 1994, qui a permis de faire entrer l'hôpital dans les prisons, a été un progrès considérable, même s'il reste beaucoup à faire. Ceux qui ont connu la situation qui était notamment celle de la médecine en prison avant cette loi le savent bien. Mais la prison ne saurait devenir ni un hôpital ni une maison de retraite avec section de cure médicale pour les détenus qui relèveraient à l'extérieur d'établissements spécialisés pour personnes âgées ou pour les détenus atteints de maladies graves mettant en jeu le pronostic vital.
Cela m'amène à aborder le problème des malades mentaux en prison, qui a été évoqué par M. Cabanel.
La prison ne doit pas non plus être un hôpital psychiatrique. C'est un problème qui fera l'objet des réflexions du comité d'orientation stratégique. Il semble qu'on assiste à une dérive. La prison comme hôpital psychiatrique, cela ne peut plus durer. Ce n'est plus possible ni pour les personnels ni pour les autres détenus. Il faut donc que nous trouvions des solutions. Nul besoin de rappeler que les grâces médicales, pour des motifs tenant largement à des abus constatés il y a quelques décennies, ne sont guère accordées par le pouvoir politique, dont ce n'est d'ailleurs pas le rôle, s'agissant de l'application de la peine.
Pour établir un parallèle utile avec une réforme récente ayant permis la judiciarisation de la libération conditionnelle, qui relevait jadis d'une commission administrative, et à la suite du rapport de M. Farge, il faut généraliser ce qui existe déjà en matière correctionnelle pour motif grave d'ordre médical, toutes les garanties devant bien entendu être prises.
Nous pouvons également poursuivre la réflexion sur la situation des personnes très âgées en détention, même en l'absence de problème de pronostic vital : une peine de sûreté peut-elle aller au-delà d'un certain âge ? Cette réflexion, qu'il faut mener bien entendu sans faire de cas d'espèce, dépasse le cadre de nos travaux.
Le troisième volet de notre proposition de loi est relatif au contrôle externe des prisons.
Le contrôle des établissements pénitentiaires a été évoqué avec insistance par nombre des personnalités entendues par la commission d'enquête. Il existe aussi des recommandations émanant du Conseil de l'Europe. Or, on l'a dit à plusieurs reprises dans ce débat, qu'il s'agisse du contrôle interne, qui trouve rapidement ses limites, des contrôles administratifs ou même de celui qu'opèrent les commissions de surveillance - nous avions aussi fait des propositions dans ce domaine, monsieur Cabanel - sans parler du contrôle que sont censés exercer les magistrats - notre rapport pointe tout de même un certain nombre de dysfonctionnements en la matière - tous ces contrôles sont largement insuffisants.
Seul celui qu'exerce le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains et dégradants est efficace, mais il est ponctuel et il n'est pas toujours suivi d'effet.
Il serait certainement préférable d'instituer un système indépendant, qui soit propre à la France, pour exercer un contrôle général des prisons. Un tel système fonctionne déjà dans nombre d'autres pays européens à la satisfaction, je crois, de tous. Il pourrait être mis en place rapidement. Il serait compétent pour contrôler les conditions générales de détention, l'état des prisons, l'application du statut des détenus, les rapports entre l'administration et les détenus, mais aussi l'organisation des conditions de travail des personnels, leur formation, etc.
C'est le levier indispensable pour faire évoluer la prison : il faut le mettre en place rapidement, car, on l'a dit, il y a urgence.
Toujours dans le domaine du législateur, nous n'avons pas souhaité étendre nos propositions à l'ensemble de ce que l'on pourrait appeler le droit disciplinaire pénitentiaire, exception faite d'une mesure qui nous alignerait sur la plupart des législations européennes et serait d'autant plus opportune que nous attendons une grande loi pénitentiaire, qui ne s'appellera d'ailleurs pas loi pénitentiaire - j'ai bien compris, madame le garde des sceaux, le sens de vos propositions, et c'est vous qui avez raison. (Sourires.)
Nous souhaitons qu'après les rapports des commissions d'enquête de l'Assemblée nationale et du Sénat unanimes, qui ont dénoncé l'état des prisons et leur nécessaire évolution, des mesures d'urgence soient prises. C'est le sens de notre proposition, heureusement complétée et amendée par la commission des lois.
Cela ne suffira certainement pas pour transformer de fond en comble les prisons ni pour remotiver un personnel pénitentiaire dont nous avons pu apprécier le dévouement mais qui est désorienté et soucieux de reconnaissance. Cela fera l'objet d'un autre débat. Nous aurons l'occasion de revenir sur le sujet avant l'examen de la grande loi, et sans doute déjà à l'occasion du prochain budget, madame le garde des sceaux.
Je note d'ailleurs que, parmi nos soixante propositions, un certain nombre étaient consacrées à la situation des personnels. Nous n'avons pas du tout oublié que les établissements pénitentiaires fonctionnaient grâce à leur dévouement.
En conclusion, je citerai un beau texte que j'ai trouvé très intéressant et qui rassemble les divers sujets que j'ai évoqués :
« La restauration du détenu comme sujet de droit semble redonner aux personnels de surveillance toute l'importance de leur mission. Le respect des détenus, ce n'est pas, en effet, la victoire des truands mais au contraire la dignité des surveillants. De cette dignité nous sommes tous garants. On se trompe complètement quand on fait de la prison une poche de non-droit, alors qu'au contraire elle doit anticiper le retour à la vie civile par une sorte de cure de citoyenneté en permettant à des personnes souvent très démunies de recouvrer l'usage de la parole, de se reconstituer une identité, de retrouver la dignité de l'engagement.
« Un tel programme n'est pas dicté par humanisme mais par la conviction que ce sujet de droit est la base même de notre démocratie et qu'il forme avec l'Etat de droit un couple indissociable. »
Je crois que nous pouvons trouver là le sens de la peine. (Applaudissements sur l'ensemble des travées.)
M. le président. La parole est à M. Seillier.
M. Bernard Seillier. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, en janvier 2000, l'ouvrage du médecin-chef de la prison de la santé provoquait la création de deux commissions d'enquête parlementaires. Le 5 juillet 2000, députés et sénateurs rendaient des rapports alarmants sur l'état des prisons en France. Neuf mois après la présentation de ces rapports, le temps a passé et rien n'est véritablement décidé.
On nous parle de « pistes de réforme » de la prison, sur lesquelles travaille Mme la garde des sceaux, mais on sait très bien que la loi ne devrait pas être promulguée avant les élections présidentielles et législatives de l'an prochain.
Le motif avancé serait l'encombrement du calendrier parlementaire.
Vous comprendrez donc que l'initiative parlementaire de nos excellents collègues Jean-Jacques Hyest et Guy-Pierre Cabanel, qui permettrait à quelques-unes des propositions de la commission d'enquête sénatoriale de pouvoir être mises en oeuvre, rencontre ma totale approbation.
Il est inconcevable de ne pas répondre au malaise que connaît le monde pénitentiaire, qui se perçoit lorsque l'on rencontre des détenus et du personnel des établissements ou lorsqu'on visite les locaux, et de ne s'en tenir qu'à de long débats qui finissent par s'enliser.
Aujourd'hui, le dépôt de la présente proposition de loi offre le moyen de s'inscrire dans l'action. Elle répond à l'esprit qui a animé notre commission d'enquête : faire évoluer la situation dans le sens qu'a clairement exprimé notre excellent rapporteur, M. Georges Othily.
C'est bien la conviction que mon collègue Jacques Donnay, qui faisait partie de la commission d'enquête, a su faire partager aux membres de la réunion administrative des sénateurs non inscrits.
Il importe donc d'adopter cette proposition de loi comme élément d'une dynamique qui trouvera son achèvement dans la grande loi à la préparation de laquelle vous travaillez, madame la ministre, dans l'esprit que vous avec présenté tout à l'heure et que j'approuve.
Il s'agit ici de notre responsabilité et de notre devoir d'élu. N'oublions jamais que la prison est l'affaire de tous, car s'y reflète la conception de l'homme qu'a une société.
Dès lors, une initiative législative sénatoriale s'impose. Son absence dans le contexte historique actuel serait critiquable.
Au demeurant, s'il est indispensable d'améliorer les conditions matérielles de la détention et son contrôle, nous devons confirmer notre confiance dans l'administration pénitentiaire, en particulier dans le travail des surveillants, qui devient de plus en plus difficile et ingrat.
Je n'ajouterai rien de plus aux excellents propos qui ont été tenus à cette tribune depuis ce matin. Je souhaite simplement apporter mon adhésion à un travail qui recueille, j'espère, l'unanimité. (Applaudissements sur l'ensemble des travées.)
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux. Mesdames, messieurs les sénateurs, encore une fois, je tiens à dire que ce débat est vraiment un grand moment pour moi dans la mesure où j'entends un discours qui me conforte dans la volonté de poursuivre le travail entamé.
J'ai bien noté tout ce que vous avez dit, les uns et les autres, sur l'aspect réglementaire.
Aussitôt que le conseil d'orientation stratégique aura terminé ses travaux, ce qui ne doit pas tarder, puisqu'il en est arrivé aux droits et obligations des détenus, nous devrons nous atteler à la mise au point de tous les textes de nature réglementaire. Ce devrait être pendant l'été, j'en prends l'engagement devant vous.
Bien évidemment, ces textes ne seront pas tous terminés d'ici à la fin de l'été prochain, je ne me fais aucune illusion. Je connais la contrainte du temps, je connais les délais et je connais aussi la patience qu'il faut à un garde des sceaux. En tout cas, on aura séparé ce qui est d'ordre réglementaire et ce qui est d'ordre législatif.
Pour ce qui est du projet de loi relatif à l'application des peines, je pense que ce serait effectivement une bonne idée que de le soumettre en premier au Sénat. Je vais réfléchir à la question.
En tout cas, je ne suis pas fondamentalement attachée à ce qu'il n'y ait qu'un seul texte ; je n'ai pas envie d'attacher mon nom à une loi et si, par efficacité, il faut découper le sujet pour avoir, ici un texte émanant du Sénat, là un texte émanant de l'Assemblée nationale ou encore accrocher un article à un texte en discussion, je n'y vois pas d'inconvénient. Bien au contraire, car je partage votre envie d'aller vite.
En ce qui concerne la journée des détenus, il y a en effet beaucoup à faire. Pourquoi servir le dîner à dix-sept heures trente ? Pourquoi séquencer une journée, ce qui déstructure l'individu et le prive de repères ? Ce problème m'a paru simple à régler au départ, mais je me suis vite rendu compte de la difficulté qu'il suscite en matière d'organisation des personnels. J'essaierai donc de trouver des réponses à toutes les questions qui se posent, y compris celles qui ont trait à la cantine, à la télévision, etc.
Je m'engage à ce que tous les moyens d'action soient privilégiés par rapport à ce que doit être « le grand texte qui marquera l'histoire ». Peu importe d'ailleurs qui marque l'histoire : l'essentiel, c'est de pouvoir se regarder dans la glace tous les matins en se disant qu'on a fait ce qu'il fallait pour que les choses aillent mieux.
M. Pierre Fauchon. Bravo !
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux. J'ajouterai quelques mots sur la psychiatrie. Le problème ne se limite pas au seul secteur pénitentiaire, il concerne toute la psychiatrie en France.
Notre système fait que les placements d'office et les HDT - hospitalisations à la demande d'un tiers - sont interdits en cliniques privées, lesquelles d'ailleurs ne s'en plaignent pas dans la mesure où il s'agit d'hospitalisations difficiles à gérer, lourdes en personnels et peu rémunératrices en prix de journée. Le système privé ne souhaite pas participer au traitement de ces cas difficiles.
Parallèlement, l'hôpital public souffre d'un excès de cas difficiles de ce type. Tous les hôpitaux de la banlieue parisienne se sont plaints de l'extrême difficulté à pratiquer la psychiatrie dans des hôpitaux devenus des lieux de gardiennage et de sécurité.
D'un côté, j'entends le discours qui émane des établissements psychiatriques sur leur impossibilité de soigner dans la mesure où ils sont obligés d'accueillir des personnes dangereuses pour elles-mêmes et pour les autres, selon les termes de la loi de 1958, de l'autre, j'entends l'administration pénitentiaire, qui, avec juste raison, regrette l'impossibilité dans laquelle elle se trouve de faire autre chose que de la simple garde et de ne pouvoir participer à la réinsertion ou dispenser des « cures de citoyenneté », pour employer cette très belle expression.
Face à ces deux blocs, on ne peut trouver de solutions. En tout cas, il faut sortir le débat du strict domaine pénitentiaire et l'élargir à tout le domaine psychiatrique.
Après tout, le Sénat ayant ouvert beaucoup de portes, il pourrait peut-être ouvrir celle de la psychiatrie en France pour chercher le moyen de répondre au problème posé.
Celui-ci se pose de façon d'autant plus aiguë d'ailleurs que la sécurité sociale n'entend plus prendre en charge les jours d'hospitalisation au-delà d'un nombre donné de semaines, au motif que les maisons d'accueil, qui sont destinées aux personnes handicapées, ne sont pas faites pour accueillir la population qu'on y envoie. Nous sommes dans une impasse totale.
Si, aujourd'hui, la prison accueille des malades psychiatriques, c'est parce que le système de santé est incapable de répondre aux besoins. M. Kouchner a récemment accepté d'ouvrir à mes côtés un débat avec les médecins parce qu'on ne peut pas continuer ainsi.
Je ferme cette parenthèse, qui déborde largement le cadre de la chancellerie ou de l'administration pénitentiaire.
En conclusion, je tiens à dire que je ressens comme un privilège d'avoir entendu des parlementaires s'exprimer comme vous l'avez fait. C'est un grand privilège parce que cela ne se produit pas tous les jours.
En vérité, j'ai souvent l'impression d'être obligée de conjuguer des révoltes, y compris la mienne. Quand on me demande, par exemple, de faire porter des uniformes aux personnes qui exécuteront des travaux d'intérêt général pour qu'on puisse les reconnaître dans la rue ou, dans le même esprit, que les jeunes à qui est infligée une mesure de réparation puissent être identifiés par un brassard, j'ai le sentiment que nous sommes dans une logique quasiment folle.
C'est pourquoi je souhaiterais que tous ceux qui se sont exprimés ici aujourd'hui s'expriment de la même manière au sein de leur parti politique et au-delà, afin que nous soyons un peu moins confrontés à cette contradiction entre deux discours qui s'entrechoquent, accentuant, par la violence des mots, le sentiment de brutalité du système par rapport aux détenus, à leurs familles, aux victimes et aux personnels pénitentiaires.
Lorsque j'entends des personnels parler, par exemple, de « traitement de la voyoucratie », il me semble qu'il n'y a plus de lisibilité de ce que veut la société, que la démocratie peine à fonctionner.
Voilà pourquoi je souhaite que vos propos soient répercutés à l'extérieur de cette enceinte, qu'il y ait des rencontres entre les groupes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Il est urgent qu'un débat ait lieu parce que plus les jours passent et plus je sens grandir un malaise qui pourrait devenir violence. (Applaudissements.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.

Section 1

Dispositions relatives aux maisons d'arrêt

Article 1er



M. le président.
« Art. 1er. - Le premier alinéa de l'article 714 du code de procédure pénale est complété par une phrase ainsi rédigée : "Toutefois, sans préjudice du respect de la présomption d'innocence, les prévenus dont l'instruction est achevée, les appelants ou les personnes ayant formé un pourvoi en cassation peuvent être retenus dans un établissement pour peines." »
Par amendement n° 1, M. Badinter et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent, dans le texte présenté par cet article pour compléter le premier alinéa de l'article 714 du code de procédure pénale, de remplacer les mots : « préjudice du respect » par les mots : « préjudicier au respect ».
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter. Il s'agit d'un amendement rédactionnel.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Georges Othily, rapporteur. Nous avions demandé à notre collègue de retirer son amendement. Je me permets de réitérer ce souhait.
M. le président. L'amendement est-il maintenu, monsieur Badinter ?
M. Robert Badinter. Non, monsieur le président, je le retire.
M. le président. L'amendement n° 1 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 1er.

(L'article 1er est adopté.)

Article 2



M. le président.
« Art. 2. - L'article 717 du même code est complété in fine par une phrase ainsi rédigée : "Aucun condamné à une peine supérieure à un an d'emprisonnement ne peut être maintenu en maison d'arrêt plus de six mois après que sa condamnation est devenue définitive." » - (Adopté.)

Articles additionnels après l'article 2



M. le président.
Par amendement n° 4, M. Bret, Mmes Borvo, Beaudeau, M. Bécart, Mme Bidart-Reydet, MM. Fischer, Foucaud, Le Cam, Lefebvre, Mme Luc, MM. Muzeau, Ralite, Renar, Mme Terrade, M. Vergès proposent d'insérer, après l'article 2, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. L'article 19 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France est abrogé.
« II. L'article 27 de l'ordonnance précitée est ainsi rédigé :
« Art. 27. - Tout étranger qui se sera soustrait ou qui aura tenté de se soustraire à l'exécution d'une mesure de refus d'entrée en France ou d'une mesure de reconduite à la frontière sera puni d'une amende de 10 000 francs.
« Tout étranger qui se sera soustrait ou qui aura tenté de se soustraire à l'exécution d'un arrêté d'expulsion, ou qui, déjà condamné sur le fondement de l'alinéa premier, se sera soustrait ou aura tenté de se soustraire à l'exécution d'une mesure de refus d'entrée ou d'une mesure de reconduite à la frontière, ou qui, expulsé ou ayant fait l'objet d'une interdiction du territoire, aura pénétré de nouveau sur le territoire national sera puni d'une peine de trois ans d'emprisonnement. »
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Avec cet amendement, sommes-nous hors sujet ? Je comprends la volonté des auteurs de la proposition de loi de limiter le champ de celle-ci. Faut-il attendre, comme l'indiquait Mme le ministre, un autre moment, éventuellement plus favorable, après une initiative du Gouvernement ?
Nous proposons de supprimer les peines d'enfermement pour les étrangers condamnés pour séjour irrégulier sur le territoire.
L'article 19 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, on le sait, fait aujourd'hui double emploi avec les procédures administratives de reconduite à la frontière. Les circulaires du ministère de la justice recommandent d'ailleurs de ne pas poursuivre un étranger uniquement sur le fondement du séjour irrégulier ; c'est la preuve que la pénalisation n'a guère de sens.
Pour ce qui est de l'article 27 de la même ordonnance, nous proposons une rédaction qui opère une distinction entre les infractions « simples » au séjour, telles que le refus d'embarquer ou le refus de déférer à un arrêté de reconduite à la frontière, lesquelles ne devraient pas - sauf en cas de récidive - être punissables de peines de prison, et les infractions à un arrêté d'expulsion ou d'interdiction du territoire.
Comme le préconisait le rapport Chanet rédigé sous l'égide de votre prédécesseur, madame la garde des sceaux, nous ne proposons donc pas ici la dépénalisation, lesdites infractions étant toujours passibles d'amende, ce qui devrait rassurer certains dans cette assemblée.
Ces deux modifications s'inscrivent dans la même logique : en finir avec un système qui est un non-sens. L'enfermement n'est ni pertinent ni efficace pour les étrangers en situation irrégulière.
La réflexion sur le sens de la peine trouve ici toute sa justification : la peine est évidemment incompréhensible pour l'intéressé ; elle n'a aucun sens du point de vue de la réinsertion, qu'elle débouche sur l'éloignement de l'étranger ou qu'elle se solde, à terme, par une régularisation.
L'emprisonnement des étrangers n'est pas non plus pertinent du point de vue de l'administration carcérale puisqu'elle contribue à une surpopulation carcérale patente ; on évalue à 24 % - soit environ 13 000 individus - la part des étrangers dans la population carcérale ; en 1998, 2 787 étrangers étaient incarcérés sur la base d'une infraction à la législation sur les étrangers et 704 sur la base de la seule violation de l'article 19.
Non pertinente, la peine d'enfermement pour les étrangers n'est pas non plus dissuasive : la menace de la peine de prison n'a jamais empêché un étranger de se maintenir sur le territoire ni de refuser d'embarquer. D'ailleurs, faute de moyens, le passage en prison ne les rend pas pour autant plus facilement reconductibles.
La peine de prison pour infraction au séjour est symptomatique d'une politique d'immigration incohérente. Il est clair que la gestion des flux migratoires ne peut se traiter par des mesures répressives.
J'ai d'ailleurs pris l'initiative d'organiser un colloque au Sénat au mois d'octobre prochain, avec l'ensemble des associations et des organisations qui interviennent sur ce sujet, pour que cette question ne soit pas laissée de côté.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Georges Othily, rapporteur. Cet amendement tend à supprimer certaines peines de prison encourues par les étrangers en situation irrégulière.
Le problème du placement des sans-papiers en prison a été évoqué par la commission d'enquête ; la suppression de la peine de prison soulève néanmoins quelques questions.
D'une part, la proposition de loi est centrée sur le sort de ceux qui se trouvent en prison, et non sur la situation qui les y a conduits. Si nous élargissons trop le champ de notre démarche, elle risque de perdre de son efficacité.
D'autre part, si les étrangers en situation irrégulière ne vont pas en prison, ils seront placés en centre de rétention, et il n'est pas certain qu'ils y connaissent un sort plus enviable.
La proposition de M. Bret mérite une réflexion plus approfondie et je me permets de lui demander de retirer son amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux. Je partage la préoccupation qui sous-tend cet amendement. Si les chiffres réels sont, heureusement, inférieurs à ceux que vous avez cités, monsieur le sénateur, nous avons été choqués par l'incarcération de ces étrangers qui n'ont commis d'autre faute que de vouloir entrer sur notre territoire sans y être autorisés.
Je note que vous proposez de maintenir l'amende. Or il s'agit souvent de gens dépourvus de ressources. C'est une des nombreuses situations qui doivent nous conduire à poser le problème de la contrainte par corps dans notre pays.
Mais je crois surtout que le présent débat n'est pas la bonne occasion pour réviser la législation relative au séjour des étrangers en France. Modifier l'équilibre de l'ordonnance de 1945 implique un débat spécifique et approfondi.
Vous le comprendrez, monsieur Bret, j'aurais eu besoin d'un travail interministériel important avant de pouvoir émettre un avis favorable sur cet amendement. C'est pourquoi, tout en partageant votre souci, je souhaite que vous le retiriez, en attendant que nous trouvions un moment pour, à partir de la circulaire à laquelle vous avez fait allusion, et qui a déjà produit des effets positifs sur le nombre des étrangers incarcérés, revoir l'architecture de l'ordonnance de 1945.
M. le président. Maintenez-vous votre amendement, monsieur Bret ?
M. Robert Bret. Monsieur le président, avant d'envisager un tel retrait, je voudrais faire une observation et proposer de le rectifier ; il s'agit pour moi non d'embarrasser la commission et le Gouvernement mais simplement d'essayer de faire avancer le débat.
Dans ce domaine, aussi, madame la ministre, les discours peuvent s'entrechoquer, et je vous fais observer que je n'ai fait que reprendre exactement une des mesures préconisées dans le rapport de la commission d'enquête.
Je voudrais également dire à M. le rapporteur que son argument selon lequel la peine de prison serait finalement préférable à la rétention administrative...
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Il n'a pas dit cela !
M. Robert Bret. C'est vrai : je caricature un peu !
... ne tient pas dans la mesure où, à leur sortie de prison, les étrangers transiteront de toute façon par un centre de rétention avant leur reconduite à la frontière.
J'ai bien entendu les objections soulevées concernant l'article 27, qui est celui en vertu duquel la plus grande part des étrangers emprisonnés pour séjour irrégulier sont condamnés. Pour tenir compte des problèmes que ma proposition soulève à cet égard, je rectifie mon amendement en n'y maintenant que le I, à savoir la suppression de l'article 19, en application duquel 700 étrangers se trouvent tout de même aujourd'hui détenus, ce qui n'est pas négligeable.
Je rappelle une nouvelle fois que cette suppression n'implique pas l'impunité dans la mesure où il existe, parallèlement, une procédure administrative. De plus, cet article donne lieu à des applications fluctuantes selon les parquets, ce qui heurte le principe d'égalité.
M. le président. Monsieur le rapporteur, M. Bret propose de rectifier son amendement n° 4 en supprimant le paragraphe II, la commission maintient-elle son avis ?
M. Georges Othily, rapporteur. Je confirme qu'une disposition relative aux faits qui peuvent conduire à une incarcération n'a pas sa place dans un texte qui se limite aux conditions de l'incarcération.
C'est pourquoi, en toute amitié, je demande de nouveau à notre collègue de retirer son amendement.
M. le président. Monsieur Bret, votre amendement n° 4 est-il maintenu ?
M. Robert Bret. Non, monsieur le président, je le retire, non pas à la lumière des arguments invoqués par M. le rapporteur, car je pense être au coeur du sujet, mais parce que je comprends bien que nous sommes dans l'incapacité de régler le problème aujourd'hui. Par conséquent, j'attendrai que des débats ultérieurs me permettent de formuler à nouveau mes propositions.
M. le président. L'amendement n° 4 est retiré.
Par amendement n° 8 rectifié, M. Bret, Mmes Borvo, Beaudeau, M. Bécart, Mme Bidart-Reydet, MM. Fischer, Foucaud, Le Cam, Lefebvre, Mme Luc, MM. Muzeau, Ralite, Renar, Mme Terrade, M. Vergès proposent d'insérer, après l'article 2, un article additionnel ainsi rédigé :
« Dans l'article L. 3421-1 du code de la santé publique, les mots : "d'un an d'emprisonnement et" sont supprimés. »
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Cet amendement vise à inscrire dans la loi ce qui est d'ores et déjà une pratique des parquets : la suppression des peines d'enfermement pour les simples usagers de drogues.
Nous proposons ainsi de traduire immédiatement en une disposition législative des mesures également proposées dans notre rapport parlementaire d'enquête, où il était indiqué : « la place des toxicomanes en tant que tels n'est pas en prison. La simple consommation de stupéfiants ne devrait pas impliquer de peines d'emprisonnement. »
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Georges Othily, rapporteur. Il s'agit de la même situation que précédemment, cette fois, à propos de l'usage illicite de stupéfiants, et je vous prie encore une fois, monsieur Bret, de retirer votre amendement. Nous essaierons, dans un autre débat, de faire droit à votre demande.
M. le président. L'amendement est-il maintenu, monsieur Bret ?
M. Robert Bret. Je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 8 rectifié est retiré.

Section 2

Disposition relative aux détenus
souffrant d'une maladie grave

Article 3



M. le président.
« Art. 3. - L'article 720-1 du même code est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« La suspension peut également être ordonnée par le juge de l'application des peines, quelle que soit la nature de la peine ou la durée de la peine restant à subir, pour les condamnés dont il est établi par deux expertises médicales distinctes qu'ils sont atteints d'une maladie mettant en jeu le pronostic vital ou totalement incompatible avec le maintien en détention.
« Le juge de l'application des peines peut à tout moment ordonner une expertise médicale à l'égard d'un condamné ayant bénéficié d'une mesure de suspension de peine en application de l'alinéa précédent. »
Par amendement n° 2 rectifié, M. Badinter et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent, dans le premier alinéa du texte présenté par cet article pour compléter l'article 720-1 du code de procédure pénale, de remplacer les mots : « par deux expertises médicales distinctes » par les mots : « par une expertise effectuée par un collège de médecins dont les conclusions doivent être concordantes, ».
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter. Il s'agit de simplifier la procédure telle qu'elle est envisagée par le texte de la proposition de loi. Celle-ci prévoit une suspension ordonnée par le juge de l'application des peines « pour les condamnés dont il est établi par deux expertises médicales distinctes qu'ils sont atteints d'une maladie mettant en jeu le pronostic vital ». Je propose que ce soit une expertise unique, mais confiée à un collège de médecins - c'est-à-dire au moins deux -, dont les conclusions doivent être concordantes.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Georges Othily, rapporteur. Cet amendement tend à remplacer les deux expertises médicales distinctes par une expertise collégiale. Il peut effectivement permettre de gagner du temps et mérite d'être approuvé par la Sénat.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux. Sagesse !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 2 rectifié, accepté par la commission et pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'un discussion commune.
Par amendement n° 3, M. Badinter et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent, dans le premier alinéa du texte présenté par l'article 3 pour compléter l'article 720-1 du code de procédure pénale, de supprimer le mot : « totalement ».
Par amendement n° 5, M. Bret, Mmes Borvo, Beaudeau, M. Bécart, Mme Bidard-Reydet, MM. Fischer, Foucaud, Le Cam, Lefebvre, Mme Luc, MM. Muzeau, Ralite, Renar, Mme Terrade, M. Vergès proposent, dans le premier alinéa du texte présenté par l'article 3 pour compléter l'article 720-1 du code de procédure pénale, de remplacer le mot : « totalement » par le mot : « manifestement ».
La parole est à M. Badinter, pour défendre l'amendement n° 3.
M. Robert Badinter. La commission des lois a heureusement ajouté, à propos de la suspension décidée par le juge de l'application des peines, qu'elle pourrait intervenir lorsque l'expertise médicale conduirait à conclure que le maintien en détention est totalement incompatible avec la maladie.
Notre amendement ne tend qu'a supprimer l'adverbe « totalement ». Le maintien en détention est incompatible ou ne l'est pas ! Au cas où l'expertise conclurait à l'incompatibilité, le juge ne pourrait pas prendre de décision, faute de savoir si elle est « totale » ou non. La présence de cet adverbe est de nature à entraver l'efficacité de cette disposition que, pour le reste, je considère comme « totalement » satisfaisante. (Sourires.)
M. le président. La parole est à M. Bret, pour défendre l'amendement n° 5.
M. Robert Bret. Cet amendement a également une portée essentiellement rédactionnelle.
Nous proposons de viser les détenus atteints d'une maladie « manifestement » plutôt que « totalement » incompatible avec le maintien en détention.
Cet adverbe nous semble en effet préférable à un double point de vue : sur le plan juridique, il renvoie à une notion familière et qui a déjà fait l'objet d'une jurisprudence abondante ; sur le plan pratique, il est, me semble-t-il, d'application plus souple.
Nous savons en effet que certaines maladies affectent de façon très importante et irréversible les capacités physiques et mentales de la personne sans pour autant mettre en jeu, à court terme, le pronostic vital.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Georges Othily, rapporteur. L'amendement n° 5 vise à améliorer la rédaction du texte de la commission en ce qui concerne la suspension de peine.
Nous avons prévu d'autoriser cette suspension pour les maladies totalement incompatibles avec le maintien en détention. Le terme « totalement » n'est d'ailleurs jamais employé dans les textes de droit, et le terme « manifestement » est donc plus approprié.
C'est une des raisons pour lesquelles je serai favorable à l'amendement n° 5 et défavorable à l'amendement n° 3.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux. La maladie est ou n'est pas incompatible avec le maintien en détention. Il faut supprimer l'adverbe.
Je suis donc favorable à l'amendement n° 3 et défavorable à l'amendement n° 5.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 3.
M. Robert Badinter. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter. La question est d'une grande simplicité : faut-il un adverbe ? Si la maladie apparaît, au regard de l'expertise, incompatible avec le maintien en détention, qu'elle le soit « manifestement » ou « totalement », elle est incompatible.
Par conséquent, il faut supprimer l'adverbe. Cela facilitera, croyez-moi, la tâche des experts et celle du juge !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 3, repoussé par la commission et accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 5 devient sans objet.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 3 modifié.

(L'article 3 est adopté.)

Section 3

Dispositions relatives au contrôle général des prisons

Articles 4 à 10



M. le président.
« Art. 4. - Il est institué un contrôleur général des prisons, chargé de contrôler l'état, l'organisation et le fonctionnement des établissements pénitentiaires, ainsi que les conditions de la vie carcérale et les conditions de travail des personnels pénitentiaires. » - (Adopté.)
« Art. 5. - Le contrôleur général des prisons est nommé en Conseil des ministres pour une durée de six ans non renouvelable. Il est assisté de contrôleurs des prisons, dont le statut et les conditions de nomination sont définis par décret en Conseil d'Etat. » - (Adopté.)
« Art. 6. - Le contrôleur général des prisons et les contrôleurs des prisons peuvent visiter à tout moment les établissements pénitentiaires. Ils ont accès à l'ensemble des locaux composant un établissement pénitentiaire. Ils peuvent s'entretenir avec toute personne, le cas échéant à sa demande, au sein des établissements pénitentiaires dans des conditions respectant la confidentialité.
« Les autorités publiques doivent prendre toutes mesures pour faciliter la tâche du contrôleur général. Les agents publics, en particulier les dirigeants des établissements pénitentiaires, communiquent au contrôleur général toutes informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission.
« Le caractère secret des informations et pièces dont le contrôleur général demande communication ne peut lui être opposé, sauf en matière de secret médical. » - (Adopté.)
« Art. 7. - Lorsque le contrôleur général a connaissance de faits laissant présumer l'existence d'une infraction pénale, il les porte sans délai à la connaissance du procureur de la République, conformément aux dispositions de l'article 40 du code de procédure pénale.
« Le contrôleur général porte sans délai à la connaissance des autorités ou des personnes investies du pouvoir disciplinaire les faits de nature à entraîner des poursuites disciplinaires.
« Il porte à la connaissance du garde des sceaux les dysfonctionnements constatés à l'occasion des visites effectuées dans les établissements pénitentiaires.
« Le contrôleur général des prisons est informé par le procureur de la République des poursuites engagées sur le fondement d'infractions commises au sein d'un établissement pénitentiaire. A sa demande, le contrôleur général est entendu par la juridiction de jugement. Il peut également, sur décision du juge d'instruction, être entendu au cours de l'information. » - (Adopté.)
« Art. 8. - Le contrôleur général des prisons peut proposer au Gouvernement toute modification de la législation ou de la réglementation dans les domaines de sa compétence. » - (Adopté.)
« Art. 9. - Le contrôleur général des prisons établit chaque année un rapport sur les résultats de son activité. Ce rapport est remis au Président de la République et au Parlement avec les réponses du garde des sceaux. Il est rendu public. » - (Adopté.)
« Art. 10. - Les conditions d'application des articles 4 à 9 de la présente loi sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. » - (Adopté.)

Section 4

Disposition relative aux sanctions disciplinaires

Article 11



M. le président.
« Art. 11. - L'article 726 du code de procédure pénale est complété par une phrase ainsi rédigée :
« La durée d'enfermement d'un détenu en cellule disciplinaire pour infraction à la discipline ne peut excéder vingt jours. »
Par amendement n° 9, le Gouvernement propose, après le premier alinéa du texte présenté par cet article pour compléter l'article 726 du code de procédure pénale, d'insérer un alinéa ainsi rédigé :
« A l'égard des mineurs de plus de seize ans, la durée maximum d'enfermement en cellule disciplinaire ne peut excéder huit jours. »
La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux. Je pense que si nous voulons réduire l'enfermement en cellule disciplinaire pour les adultes, il importe de maintenir une différence avec les mineurs.
C'est la raison pour laquelle je vous propose d'insérer la mention : « A l'égard des mineurs de plus de seize ans, la durée maximum d'enfermement en cellule disciplinaire ne peut excéder huit jours. »
Je rappelle ici, car c'est important de le faire publiquement, qu'il est aujourd'hui possible d'incarcérer un mineur très tôt, de treize à seize ans pour les crimes, de seize à dix-huit ans pour toute forme de délit.
A ceux qui, dans le même temps, à l'extérieur, me demandent de modifier l'ordonnance de 1945 concernant les mineurs pour instaurer une responsabilité pénale à dix ans et une possibilité d'incarcération à treize ans, je réponds qu'ils font totalement fausse route pour lutter contre l'insécurité dans ce pays.
Alors, au moins au détour de cet amendement, je souhaite que la distinction mineurs-majeurs soit maintenue.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Georges Othily, rapporteur. Cet amendement complète utilement le texte de la commission des lois. C'est la raison pour laquelle je demande au Sénat de le voter.
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux. Merci, monsieur le rapporteur !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Je suis tout à fait d'accord avec ce que mon ami Georges Othily vient de dire. Cet amendement n'a pas été examiné en commission, mais il va tout à fait dans le sens de ce que nous souhaitons.
Permettez-moi seulement une remarque, madame le garde des sceaux. Vous avez élargi quelque peu le propos, allant jusqu'à l'ordonnance de 1945. Si nous vous suivons sur cet amendement, nous ne faisons peut-être pas automatiquement nôtre le propos que vous avez tenu sur l'ordonnance de 1945 !
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux. Je vous ai bien compris, monsieur le président de la commission...
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 9, accepté par la commission.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je constate que l'amendement est adopté à l'unanimité.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 11, ainsi modifié.

(L'article 11 est adopté.)

Articles additionnels après l'article 11



M. le président.
Par amendement n° 6, M. Bret, Mmes Borvo, Beaudeau, M. Bécart, Mme Bidart-Reydet, MM. Fischer, Foucaud, Le Cam, M. Lefèvre, Mme Luc, MM. Muzeau, Ralite, Renar, Mme Terrade, M. Vergès, proposent d'insérer, après l'article 11, un article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article 726 du code de procédure pénale, il est inséré un article 726-1 ainsi rédigé :
« Art. 726-1. - Sauf en cas d'extrême urgence ou de circonstances exceptionnelles, tout détenu à l'encontre duquel est engagée une procédure disciplinaire peut être assisté d'un avocat ou d'un mandataire de son choix selon des modalités compatibles avec les exigences de sécurité propres à un établissement pénitentiaire. »
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Dans le prolongement à la fois de l'institution d'un contrôleur général des prisons et de l'article 11, relatif aux sanctions disciplinaires que nous venons d'adopter à l'instant, nous vous proposons d'inscrire dans le code pénal les conséquences de la loi du 12 avril 2000.
Relative, on le sait, à l'accès au droit, cette loi prévoit en effet, dans son article 24, le droit pour tout administré non seulement à présenter des observations écrites ou orales. mais également à « se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix » sur toute décision individuelle.
Cet article a recelé des trésors inattendus, que peu avaient envisagés au moment du vote de la loi : son applicabilité à l'univers pénitentiaire, en faveur de laquelle le Conseil d'Etat a finalement tranché, mettant fin aux incertitudes qui pouvaient encore subsister.
C'est ainsi que cette loi qui « invite en douce » les avocats en prison, comme avaient pu le titrer certains journaux à l'époque, a pu offrir une application rapide et inédite aux conclusions de notre commission d'enquête parlementaire. Nous avions en effet souhaité que « tout détenu puisse être assisté d'un avocat, s'il le demande, lors de son passage devant la commission de discipline ».
Si vous adoptez l'amendement que mes collègues communistes et moi-même vous proposons, ce principe sera expressément visé dans notre code de procédure pénale dans le titre relatif à la détention.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Georges Othily, rapporteur. Le présent amendement tend à clarifier la situation en prévoyant directement, dans le code de procédure pénale, le droit à l'avocat au cours de la procédure disciplinaire. Les seules exceptions seraient l'extrême urgence et les circonstances exceptionnelles.
La commission des lois est favorable à l'adoption de cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux. Avisfavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 6, accepté par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l'article 11.
Par amendement n° 7, M. Bret, Mmes Borvo, Beaudeau, M. Bécart, Mme Bidart-Reydet, MM. Fischer, Foucaud, Le Cam, Lefèbvre, Mme Luc, M. Muzeau, M. Ralite, M. Renar, Mme Terrade et M. Vergès proposent d'insérer, après l'article 11, un article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article 726 du code de procédure pénale, il est inséré un article 726-2 ainsi rédigé :
« Art. 726-2. - Sauf en cas d'accord écrit de l'intéressé, le placement à l'isolement et le tranfèrement d'un détenu sont décidés dans le respect de la procédure prévue à l'article 726-1.
« Le détenu qui entend contester la décision de placement à l'isolement ou de transfèrement dont il est l'objet doit, dans un délai de quinze jours à compter du jour de la notification de la décision, la déférer au directeur régional des services pénitentiaires préalablement à tout autre recours. Le directeur régional dispose d'un délai d'un mois à compter de la réception du recours pour répondre par décision motivée. L'absence de réponse dans ce délai vaut décision de rejet. »
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Avec cet amendement, nous choisissons de faire entrer le transfèrement et l'isolement contraint dans le système des décisions faisant grief.
Qualifiées parfois de sanctions « occultes » ou « déguisées », ces décisions ne relèvent pourtant pas aujourd'hui du cadre disciplinaire et ne peuvent pas, à ce titre, faire l'objet d'un recours contentieux.
Telle est la position aujourd'hui de la jurisprudence administrative, contestable et contestée, tant par la doctrine que par les parlementaires. Je rappelle que les députés avaient vivement critiqué dans leur rapport d'enquête l'arbitraire qui en résultait. Ils incitaient en conséquence le législateur à « aménager les procédures contentieuses adéquates ».
Et pourtant, si on se réfère aux récits - je vous renvoie notamment à ce collectif de femmes de détenus récemment créé - l'administration pénitentiaire n'hésite pas à y recourir.
Combien de transferts-sanctions qui conduisent à une rupture des liens familiaux dont on sait combien ils sont décisifs pour la réinsertion ? Que penser de ces isolements forcés qui, coupant le détenu du reste de la détention, conduisent parfois à des troubles mentaux ?
Ces décisions doivent, selon nous, être soumises, par principe, à l'assistance d'un avocat et au droit au recours, conformément d'ailleurs aux conclusions du rapport Canivet, qui plaidait pour des droits « concrets et effectifs » que seul l'accès au droit peut donner.
C'est dans cette perspective, mes chers collègues, que nous vous demandons de bien vouloir adopter notre amendement, qui a reçu, je le sais, un accueil favorable en commission des lois.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Georges Othily, rapporteur. Je me demande si M. Bret ne met pas la charrue avant les boeufs... (Sourires.)
Quoi qu'il en soit, cet amendement tend à prévoir, dans le code de procédure pénale, que toute décision de mise à l'isolement ou de transfèrement de détenu doit être prise comme s'il s'agissait d'une décision disciplinaire, sauf lorsque le détenu a donné son accord écrit.
Nous sommes favorables à cet amendement ; peut-être faudra-t-il revoir la question du transfèrement au cours de la navette.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux. Favorable.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Je veux faire une simple remarque sur la portée de la rédaction de cet amendement. Il n'y a pas de sursis à exécution. La décision est prise. Le détenu peut la contester, mais la décision est prise. Il me semble important d'apporter cette précision.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 7, accepté par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je constate que l'amendement est adopté à l'unanimité.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l'article 11.

Article 12



M. le président.
« Art. 12. - La présente loi est applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna et dans la collectivité territoriale de Mayotte. » - (Adopté.)

Vote sur l'ensemble



M. le président.
Avant de mettre aux voix les conclusions du rapport de la commission des lois sur la proposition de loi n° 115, je donne la parole à M. Estier pour explication de vote.
M. Claude Estier. Le groupe socialiste qui, comme l'a rappelé tout à l'heure mon ami Robert Badinter, était à l'origine de la création de la commission d'enquête, est tout à fait satisfait du travail accompli tant par celle-ci que par la commission des lois.
Dans ces conditions, naturellement, il votera cette proposition de loi, en espérant qu'elle trouve rapidement une concrétisation.
M. le président. La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Tout en regrettant le sort réservé à certains de nos amendements (sourires), je constate que nous avons fait oeuvre utile et je prends note que la possibilité nous sera donnée d'en discuter à nouveau prochainement.
Sous cette réserve, le groupe communiste républicain et citoyen votera la proposition de loi qui nous est soumise.
M. le président. La parole est à M. Cabanel.
M. Guy-Pierre Cabanel. Sans surprise, bien sûr, je voterai la proposition de loi telle qu'elle est enrichie par les amendements.
Madame la garde des sceaux, nous souhaitons qu'après ce vote consensuel du Sénat, ce texte soit examiné très rapidement par l'Assemblée nationale dans le cadre de l'ordre du jour réservé aux textes d'initiative parlementaire. Il faut que nous fassions tout ce qui est en notre pouvoir en ce sens.
Il serait fâcheux que l'effort accompli aujourd'hui soit recouvert du voile de l'oubli, comme ont pu l'être beaucoup de bonnes volontés qui s'étaient signalées l'année dernière.
Nous souhaitons donc qu'un débat ait rapidement lieu à l'Assemblée nationale pour que la représentation parlementaire tout entière marque son désir profond de réformer le système carcéral français.
M. le président. La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest. La commission d'enquête avait abouti à des conclusions unanimes sur des sujets parfois délicats, qui ont d'ailleurs fait l'objet d'amendements de notre collègue Bret. Mais je crois que ces propositions sont trop vastes. Qui trop embrasse, mal étreint.
Il faut engager des actions précises et concrètes en ce qui concerne la condition pénitentiaire. Je pense notamment au contrôle, aux détenus gravement malades en prison. On peut prendre des mesures très rapidement.
Je me réjouis qu'ait eu lieu dans notre hémicycle ce débat dans la perspective d'améliorer, certes, la condition des détenus en luttant contre la surpopulation carcérale, mais aussi d'améliorer la condition des personnels, dont la tâche est très difficile. Je l'ai dit mais je le répète, quand on améliore la situation des détenus, on améliore aussi les conditions de travail du personnel.
M. Jacques Machet. Très bien !
M. Jean-Jacques Hyest. C'est pourquoi, bien entendu, mon groupe votera la proposition de loi telle qu'elle a été amendée. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste.)
M. Jacques Larché. président de la commission des lois. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Je veux noter un enchaînement : commission d'enquête, proposition de loi, inscription à l'ordre du jour et examen de ce texte dans un climat dont, madame le ministre, nous pouvons nous réjouir. Voilà un modèle de travail parlementaire et, une fois de plus, l' « anomalie » que nous sommes aura montré l'exemple. (Sourires et applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix, modifiées, les conclusions du rapport de la commission des lois sur la proposition de loi n° 115.

(La proposition de loi est adoptée.)
M. le président. Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à douze heures quarante-cinq, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Paul Girod.)

PRÉSIDENCE DE M. PAUL GIROD

vice-président

M. le président. La séance est reprise.

4

CANDIDATURES À DES ORGANISMES
EXTRAPARLEMENTAIRES

M. le président. Je rappelle au Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation de sénateurs appelés à siéger au sein de trois organismes extraparlementaires.
Pour le conseil d'orientation du comité interministériel de prévention des risques naturels majeurs, les commissions des affaires culturelles, des affaires économiques et des lois proposent respectivement les candidatures de MM. Ambroise Dupont, Jean Bizet et Jean-Pierre Schosteck.
Pour le comité des finances locales, la commission des finances propose les candidatures de MM. Jacques Oudin et Michel Mercier pour siéger respectivement en qualité de membre titulaire et de membre suppléant et la commission des lois les candidatures de MM. René Garrec et Yves Fréville pour siéger respectivement en qualité de membre titulaire et de membre suppléant.
Enfin, pour la commission consultative des archives audiovisuelles de la justice, la commission des lois a fait connaître qu'elle propose la candidature de M. Robert Badinter.
Ces candidatures ont été affichées et seront ratifiées, conformément à l'article 9 du règlement, s'il n'y a pas d'opposition à l'expiration du délai d'une heure.

5

INDEMNISATION DE L'ALÉA MÉDICAL

Adoption des conclusions du rapport d'une commission
(ordre du jour réservé)

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 277, 2000-2001) de M. Claude Huriet, fait au nom de la commission des affaires sociales sur la proposition de loi (n° 221, 2000-2001) de MM. Claude Huriet, Xavier Darcos, Louis Althapé, Pierre André, Denis Badré, Michel Bécot, Jean Bernard, Daniel Bernardet, Roger Besse, Jacques Bimbenet, Mme Annick Bocandé, MM. Jean Boyer, Louis Boyer, Louis de Broissia, Robert Calmejane, Jean-Claude Carle, Auguste Cazalet, Charles Ceccaldi-Raynaud, Jacques Chaumont, Gérard Cornu, Philippe Darniche, Jean Delaneau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Gérard Dériot, Charles Descours, André Diligent, Jacques Donnay, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Michel Esneu, André Ferrand, Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Giraud, Paul Girod, Daniel Goulet, Alain Gournac, Adrien Gouteyron, Francis Grignon, Georges Gruillot, Pierre Hérisson, Rémy Herment, André Jourdain, Pierre Laffitte, Lucien Lanier, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, René-Georges Laurin, Dominique Leclerc, Jacques Legendre, Marcel Lesbros, Roland du Luart, Jacques Machet, Kléber Malécot, René Marquès, Serge Mathieu, Michel Mercier, René Monory, Georges Mouly, Bernard Murat, Paul Natali, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Jacques Oudin, Michel Pelchat, Jacques Pelletier, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marie Rausch, Victor Reux, Philippe Richert, Jean-Pierre Schosteck, Bernard Seillier, Michel Souplet, Louis Souvet, Martial Taugourdeau, René Trégouët, Alain Vasselle et Xavier de Villepin, relative à l'indemnisation de l'aléa médical et à la responsabilité médicale.
Dans le discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Claude Huriet, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, chers collègues, l'acte médical, qu'il soit à finalité diagnostique ou thérapeutique, n'échappe pas à l'imprévisible, à l'aléa : même parfaitement réalisé, il peut échouer, blesser, voire entraîner la mort.
L'aléa médical peut être défini comme un événement dommageable au patient sans qu'une maladresse ou une faute quelconque puisse être imputée au praticien, et sans que ce dommage se relie à l'état initial du patient ou à son évolution prévisible.
Cette définition implique que l'accident ait été imprévisible au moment de l'acte, ou qu'il ait été prévisible mais connu comme tout à fait exceptionnel, de sorte que le risque était justifié au regard du bénéfice attendu de la thérapie. Un cas typique est le cas du patient qui subit des examens médicaux justifiés par son état, réalisés conformément aux données acquises de la science et après que son consentement éclairé a été recueilli. Cet examen entraîne chez lui un dommage majeur, telle une paralysie.
La question de l'aléa médical et de sa réparation revêt aujourd'hui une particulière acuité.
En effet, les victimes des accidents médicaux sont confrontées à une fatalité doublée d'une incohérence, puisque, frappées dans leur chair, elles - ou leurs ayants droit - se voient parfois opposer un refus d'indemnisation du fait de l'actuelle inadaptation du droit positif français. Ainsi, selon que l'aléa se sera produit dans le cadre du service public hospitalier ou dans un établissement privé, il sera indemnisé dans des conditions différentes.
Cette hétérogénéité du droit positif, source d'une inégalité difficilement supportable pour les victimes, est inadmissible. La question de l'indemnisation des victimes d'accidents médicaux, très largement débattue, a fait l'objet de nombreux projets de loi et propositions de loi dont aucun n'a abouti, faute d'accord sur une solution satisfaisante pour l'ensemble des partenaires concernés et compte tenu, depuis l'apparition des contaminations par le virus de l'hépatite C, de l'importance des masses financières en jeu.
Maintes fois promise, la réponse législative à l'insatisfaction des patients qui s'estiment mal indemnisés lorsque survient un accident médical, comme à l'insatisfaction des professionnels de santé qui craignent une dérive « à l'américaine », est sans cesse différée.
Du fait de l'absence d'initiative des pouvoirs publics, le juge, disposé à améliorer de manière significative le sort de la victime, adopte des constructions jurisprudentielles qui bousculent les règles traditionnelles de la responsabilité civile.
Seule une initiative parlementaire est aujourd'hui à même d'offrir aux uns et aux autres cette réponse dans de brefs délais.
Tel est l'objet de la présente proposition de loi, qui vise à améliorer l'indemnisation des victimes, tout en maintenant la faute comme fondement de la responsabilité médicale.
S'agissant de l'indemnisation de l'aléa médical, il faut noter les insuffisances du droit positif.
Le droit positif français, en matière d'indemnisation de l'aléa thérapeutique, se présente sous deux aspects.
Il admet le principe de l'indemnisation, sous certaines conditions, lorsque le juge administratif est compétent et il s'y refuse quand c'est le juge civil qui est saisi.
Pour la juridiction judiciaire, l'accident médical non fautif ne peut engager la responsabilité du médecin. Dans un arrêt de principe en date du 8 novembre 2001, la formation plénière de la première chambre civile de la Cour de cassation a solennellement affirmé que « la réparation des conséquences de l'aléa thérapeutique n'entre pas dans le champ des obligations dont un médecin est contractuellement tenu à l'égard de son patient ».
La responsabilité médicale, assise depuis 1936 sur l'idée que le médecin est tenu à une obligation de moyens et non à une obligation de résultat, a été progressivement alourdie.
La Cour de cassation, à la suite du Conseil d'Etat, a ouvert la première brèche dans l'édifice en dispensant la victime de prouver l'existence d'une faute en cas d'infection nosocomiale - 1996 - puis en exigeant que le médecin apporte la preuve qu'il a suffisamment informé son patient des risques encourus - 1997 - et ce même si le risque est exceptionnel - 1998.
Mais, surtout, elle a institué à la charge des médecins une véritable « obligation de sécurité de résultat » en cas d'utilisation de dispositifs médicaux - 1985 - de médicaments ou de produits du corps humain - 1995. En ce cas, selon l'expression du conseiller Sargos, c'est bien une « exigence de perfection, d'absence de tout défaut », qui pèse sur le médecin.
Fallait-il aller plus loin et étendre la responsabilité des médecins à l'aléa thérapeutique, c'est-à-dire à la réparation de l'accident médical, inhérent à l'acte lui-même et sans faute aucune du médecin ?
Le Conseil d'Etat l'avait admis pour l'hôpital public dès 1993, sous des conditions d'ailleurs très strictes, et des voix s'élevaient pour pousser la Cour de cassation dans cette direction.
Elle ne l'a pas voulu, mettant en avant deux arguments. D'une part, retenir une responsabilité pour risque généralisée aurait, en faisant disparaître de facto la notion de faute, profondément affecté la relation entre le médecin et le malade, et bouleversé le droit de la responsabilité médicale. D'autre part, puisque, en matière de réparation du préjudice, la loi est fondée sur le principe de l'indemnisation intégrale, les conséquences financières d'un tel revirement de jurisprudence, même limité aux accidents individuels, excluant donc les risques « sériels », auraient été considérables.
En d'autres termes, la haute juridiction a estimé qu'il appartenait au législateur - et à lui seul - de faire un tel choix.
Cette décision est sage. C'est bien au Gouvernement et au Parlement d'assumer ici leurs responsabilités.
Pourtant, les rapports, les projets de loi et les propositions de loi sur le sujet n'ont pas manqué depuis près de trente ans. Aucun n'a abouti, faute d'arbitrage sur la question du financement.
L'actuel gouvernement, qui avait commandé un rapport à l'inspection générale des affaires sociales et à l'inspection générale des services judiciaires - rapport paru en septembre 1999 - et avait annoncé à plusieurs reprises que cette question serait traitée dans le projet de loi de modernisation sanitaire, ne cesse de reculer devant l'obstacle.
Dès le 5 février 1998, lors de la discussion au Sénat de la proposition de loi relative à la responsabilité du fait des produits défectueux, Mme Elisabeth Guigou, alors garde des sceaux, avait indiqué qu'une réflexion était engagée sur l'aléa thérapeutique.
Le 30 mars 1998, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, annonçait aux Assises de l'hospitalisation qu'elle travaillait sur la prise en charge de l'aléa médical.
Le 27 septembre 1999, M. Lionel Jospin, Premier ministre, indiquait, lors des journées parlementaires du groupe socialiste, qu'un projet de loi de modernisation du système de santé serait débattu l'année suivante.
Un an plus tard, dans le rapport annexé à l'article 1er de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le Gouvernement s'engageait à proposer très prochainement un projet de loi de modernisation du système de santé qui s'articulerait autour de cinq axes, dont l'un viserait à instaurer un dispositif de prise en charge des risques thérapeutiques.
Cette annonce était confirmée par M. Lionel Jospin lors de ses voeux à la presse, le 11 janvier dernier. Le Premier ministre indiquait alors : « En 2001, deux grandes réformes sociales très attendues par les Français verront le jour. Il s'agit d'abord du projet de loi sur les droits des malades et la modernisation du système de santé. Ce texte renouvellera profondément les relations entre le patient et l'institution médicale afin d'améliorer la qualité des soins et de la prise en charge thérapeutique. Ce texte devrait être présenté en conseil des ministres avant la fin de ce premier trimestre. »
Or nous sommes à la mi-avril et il semble que le volet relatif à l'aléa médical du projet de loi de modernisation du système de santé ne soit toujours pas arbitré.
Il est permis de douter qu'un texte puisse être ne serait-ce que déposé au Parlement avant la fin de la présente session. Son examen par le Parlement avant la fin de la législature apparaît désormais hypothétique.
J'ai d'ailleurs noté, dans un journal médical généralement bien informé, que Mme Guigou, faisant le bilan des six premiers mois d'exercice de ses importantes fonctions rue de Grenelle, aurait déclaré - mais c'est sans doute une interprétation du journaliste et un procès d'intention peut-être excessif - que la priorité irait au social, au détriment de la santé. Toujours est-il que Mme la ministre espère que le projet de loi de modernisation sanitaire passera à l'Assemblée nationale à l'automne prochain.
Selon M. Queyranne, ministre des relations avec le Parlement, ces deux textes, y compris la révision impatiemment attendue des lois de 1994, ne seraient pas discutés avant 2002.
Monsieur le ministre, j'attends de vous, autant que faire se peut, des précisions sur le calendrier finalement arrêté par le Gouvernement sur cette question dont vous savez qu'elle suscite interrogations et impatience de la part des associations de malades.
Ce projet de loi aura connu depuis deux ans bien des aléas...

Face à l'attentisme du Gouvernement, j'ai donc pris l'initiative de déposer une proposition de loi qui apporte une réponse rapide, simple et adaptée.
Brève, simple sur le plan institutionnel, elle ne crée ni « fonds », ni commission d'indemnisation, ni troisième ordre de juridiction. Elle n'institue pas de taxe ou de prélèvement à la charge des patients, des professionnels de santé ou des assureurs. Elle maintient la faute comme fondement premier de la responsabilité médicale et ne prétend pas ôter le contentieux de la responsabilité médicale au juge administratif, au juge judiciaire ou aux deux ordres de juridiction. Elle est enfin applicable sans délai.
L'article 1er assure l'indemnisation par l'assurance maladie de l'accident médical grave et non fautif.
L'assurance maladie prendrait en charge la réparation de l'intégralité du dommage subi par un patient, ou par ses ayants droit en cas de décès, à l'occasion d'un acte ou de soins médicaux dès lors que la juridiction compétente aurait établi qu'aucune faute n'a été commise à l'occasion de l'acte ou des soins médicaux, que le dommage est sans lien avec l'état du patient ou son évolution prévisible, et que ce dommage est grave et anormal. Le montant du préjudice serait fixé par la juridiction compétente.
La proposition de loi ne vise donc que les accidents non fautifs les plus graves qui doivent, à l'évidence, être indemnisés : pour autant qu'on puisse les apprécier, ils ne représentent statistiquement qu'une faible part des accidents mais ils éveillent un grave sentiment d'injustice et un besoin légitime de réparation.
Face à un préjudice anormalement grave, il devient en effet difficile d'opposer à la victime le simple constat que tout acte médical comporte une part de risque et qu'elle a consenti à l'acte, acceptant donc par là même le risque.
Aller au-delà non seulement favoriserait une dérive des finances publiques mais serait illégitime, les Français qui le souhaitent pouvant par eux-mêmes se couvrir en s'assurant contre les risques de faible importance et pouvant obtenir par cette voie la réparation de préjudices mineurs.
De même, compte tenu des dispositions constitutionnelles et organiques relatives aux pouvoirs financiers du Parlement, la présente proposition de loi ne peut avoir pour ambition d'organiser la prise en charge par la solidarité nationale des conséquences des accidents médicaux sériels, notamment de la réparation des contaminations transfusionnelles par le virus de l'hépatite C.
L'aléa médical trouvant toujours son origine dans une pathologie, réelle ou supposée, il est logique que la solidarité nationale, à travers l'assurance maladie, puisse prendre à sa charge les préjudices graves, non fautifs et anormaux susceptibles de résulter de l'accès au système de soins.
Le choix de l'assurance maladie ne saurait surprendre.
Bien des propositions de loi intervenues en matière d'aléa médical visent à instituer, aux fins d'accélérer le règlement des litiges, des commissions ou des fonds d'indemnisation censés répondre à l'attente des victimes dans des délais plus brefs que ceux qui sont actuellement constatés devant le juge.
Une telle commission ou un tel fonds se trouverait toutefois destinataire de tout le contentieux médical constaté actuellement et d'un contentieux nouveau induits par la perspective de délais plus courts ou d'une meilleure indemnisation. Elle éprouverait alors les mêmes difficultés, peut-être même aggravées, que l'institution judiciaire à y répondre rapidement, sauf à disposer de moyens en personnel très importants.
Loin d'être accéléré, le règlement des litiges pourrait s'en trouver au contraire ralenti. Toutes les propositions de loi ayant retenu cette solution prévoient, en cas de désaccord d'une des parties, des recours judiciaires aux décisions de la commission ou du fonds qu'elles instituent. On imagine aisément que de tels recours seraient fréquemment intentés, notamment dans les cas où la commission conclurait à une faute médicale ou en cas de refus d'indemnisation.
Dès lors, l'institution d'un fonds ou d'une commission apparaît comme une fausse bonne idée qui ne constitue que sur le papier une réponse appropriée aux difficultés rencontrées par les victimes.
Aussi, la présente proposition de loi confie au juge, comme c'est le cas aujourd'hui, la résolution des litiges entre usagers et professionnels ou établissements de santé. L'ordre judiciaire et l'ordre administratif demeureront compétents, chacun pour ce qui le concerne.
L'article 2 comporte un régime spécifique pour les infections nosocomiales.
Il introduit dans la loi les jurisprudences administratives et judiciaires en affirmant le principe d'une responsabilité sans faute en matière d'infections nosocomiales. Même en l'absence de faute, les établissements de santé seraient responsables, vis-à-vis des patients qu'ils accueillent, des dommages résultant d'infections nosocomiales.
Dans un souci d'unification du droit, l'article 3 fixe à dix ans le délai de prescription pour les actions tendant à mettre en cause la responsabilité des médecins ou des établissements de santé à l'occasion d'actes ou de soins médicaux. Ce délai est aujourd'hui de trente ans devant les juridictions civiles et de quatre ans devant les juridictions administratives.
L'article 4 procède à une réforme profonde de l'expertise médicale. Passage obligé de la victime, quel que soit le régime de responsabilité, l'expertise médicale comporte aujourd'hui de graves lacunes. Elle est de plus en plus souvent contestée.
L'expertise constitue la seule voie permettant à la victime d'établir la survenance de l'événement générateur de l'accident individuel fautif ou non fautif. Cette mesure d'investigation, ordonnée dans la quasi-totalité des cas en référé, suppose, pour présenter des garanties d'objectivité élémentaires, d'être conduite par des professionnels dont l'indépendance professionnelle, la compétence et la neutralité scientifiques ne puissent être mises en doute.
Or les travaux effectués par la mission conjointe de l'Inspection générale des affaires sociales et de l'Inspection générale des services judiciaires, ont montré que l'indépendance ou la compétence technique des experts n'étaient pas toujours garanties par les modes actuels de sélection, ni contrôlées avec une suffisante vigilance.
Le dispositif proposé à l'article 4 prévoit que, dans l'ordre judiciaire ou administratif, l'expertise en responsabilité médicale est confiée à des médecins experts figurant sur une liste nationale établie par un collège de l'expertise en responsabilité médicale.
J'attire votre attention sur la composition de ce collège : ce dernier est composé de magistrats des deux ordres de juridiction, de représentants de la conférence des doyens des facultés de médecine, du Conseil national de l'ordre des médecins, des associations de malades et de personnalités qualifiées.
Peuvent être inscrits sur la liste nationale les médecins justifiant des compétences médicales nécessaires et d'une évaluation périodique des connaissances et pratiques professionnelles. L'inscription vaut pour une durée de cinq ans, éventuellement renouvelable.
Le collège de l'expertise en responsabilité médicale peut, après une procédure contradictoire, radier de la liste un expert dont les qualités professionnelles se sont révélées insuffisantes ou qui a manqué à ses obligations déontologiques ou d'indépendance.
Dans un second volet, les auteurs de la proposition de loi entendent faciliter le règlement des litiges survenant à l'occasion d'un dommage fautif.
L'article 5 institue, dans chaque région, une commission régionale de conciliation ayant pour mission de faciliter le règlement amiable des litiges entre les usagers du système de soins et les professionnels et établissements de santé.
Cette commission est destinée à favoriser des solutions rapides aux difficultés rencontrées par les patients dans leur accès au système de santé.
Au-delà de sa mission de conciliation, la commission peut aussi, avec l'accord des parties - la victime, d'une part, et le médecin, l'établissement de santé public ou privé ou leur assureur, d'autre part - rendre des sentences arbitrales.
Enfin, l'article 6 rend obligatoire la souscription d'assurances professionnelles pour les médecins, les sages-femmes et les établissements de santé. Ceux-ci doivent en effet toujours être en mesure de répondre, par l'intermédiaire de leur assurance, des conséquences de leurs actes fautifs, ou même non fautifs lorsqu'est prévue une repsonsabilité sans faute, comme c'est le cas pour les infections nosocomiales.
Des dommages fautifs au règlement facilité, une indemnisation de l'aléa médical organisée : l'adoption de la présente proposition de loi apportera, sans nul doute, des solutions plus justes aux difficultés rencontrées par les patients et sera, on peut l'espérer, de nature à préserver durablement la qualité de la relation entre le malade et son médecin. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Bernard Kouchner, ministre délégué à la santé. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, l'indemnisation de l'aléa thérapeutique répond à une demande pressante de nos concitoyens et à un besoin réel très clairement identifié et depuis bien logtemps, comme M. le rapporteur l'a rappelé à juste raison. Le foisonnement des réflexions, leur ancienneté, n'enlèvent rien à l'actualité de la question. Après plus de vingt projets et propositions de loi en quinze ans, nous en sommes toujours au même point, c'est-à-dire toujours au pied du même mur ! Vous nous offrez, monsieur le rapporteur, une nouvelle occasion de débattre de cette question, et je vous en sais gré.
Votre proposition de loi comprend plusieurs dispositions qui, je le crois, rencontrent un profond consensus.
D'autres points, en revanche, méritent discussion. Il en est ainsi de certaines dispositions qui, de l'avis du Gouvernement, ne répondent pas de manière satisfaisante aux demandes exprimées par les associations représentant les victimes, sans parler d'une série de problèmes qui ne me semblent pas pris en compte.
Le Gouvernement est sensible à la préoccupation portée par la Haute Assemblée. Ce n'est d'ailleurs pas la première fois, vous me l'accorderez - que la Haute Assemblée, par votre voix en particulier, monsieur le rapporteur, et par celle de certains sénateurs ici présents, se soucie de notre système de santé. Les sénateurs ont en effet beaucoup participé à l'amélioration de ce dernier, à la protection de ce fameux rapport médecin-malades et à la protection des patients. Encore une fois, je vous en remercie.
Mais il me paraît indispensable d'aller plus loin et de proposer des réponses prenant en compte le plus largement possible l'ensemble des questions posées. C'est pourquoi - et j'y reviendrai - le Gouvernement vous présentera un projet de loi dans les meilleurs délais. En effet- et il s'agit de délais validés par le Premier ministre - un projet de loi devrait être examiné par le conseil des ministres avant l'été, et sa discussion devrait donc intervenir avant celle du projet de loi de financement de la sécurité sociale, c'est-à-dire immédiatement à la rentrée parlementaire.
Disant cela, je vous épargnerai un certain nombre de réponses qui ont été adressées aux mêmes sénateurs, en particulier à M. Claude Huriet, par tous les gouvernements successifs. En effet, j'ai en main le communiqué de presse rendu public après le conseil des ministres du 17 mars 1993, et le projet de communication du ministre de la santé et de l'action humanitaire que j'étais - à cette époque, l'action humanitaire était jointe à la santé, et j'en étais fort content ! (Sourires.) Et j'observe, monsieur le rapporteur, que mes propos reprennent exactement ceux que je tenais déjà à l'époque, et que les réponses de mon excellente amie Simone Veil à vos questions tant en 1993 et en 1994 qu'en 1995 étaient exactement les mêmes, à savoir que « la réforme envisagée devra renforcer entre malades et personnel soignant le lien de confiance... « Le Premier ministre a pu annoncer au Sénat le 17 novembre dernier, en réponse à une question de M. Claude Huriet, que les travaux entrepris par les ministères concernés devraient être suffisamment avancés au premier semestre de l'année 1995 pour être présentés au Parlement dès la session prochaine. »
M. Charles Descours. C'est ce que vous venez de nous dire ! (Sourires.)
M. Bernard Kouchner, ministre délégué. Effectivement ! On verra si moi au moins - mais je ne pourrais pas en jurer - je tiendrai ma promesse ! (Nouveaux sourires.)
M. Claude Huriet, rapporteur. Aïe, aïe, aïe !
M. Bernard Kouchner, ministre délégué. En tout cas, le Premier ministre l'a annoncé publiquement à la télévision - vous avez rappelé, monsieur Huriet, que la promesse a été faite devant les Français - et Matignon a « validé », comme l'on dit, le texte que j'ai eu l'honneur de vous lire. De toute façon, vous pouvez compter sur ma pugnacité : ce projet de loi sera présenté devant le conseil des ministres avant les vacances.
Comme vous, monsieur le rapporteur, je crois que nous devons mettre en place, dans notre pays, une procédure d'indemnisation de l'aléa thérapeutique.
Aujourd'hui, les victimes parlent d'injustice : en cas d'accident qui engage la responsabilité du médecin, de l'établissement de santé, du producteur dans le cas d'un médicament ou d'un produit - il est important de parler également de produits et de médicaments - la victime a droit à une réparation intégrale de l'ensemble des préjudices subis, quelles que soient leur nature et leur gravité.
Si la faute ou la responsabilité objective liée au produit n'est pas reconnue, la victime n'a droit à rien ou, plus exactement, à rien de plus que ce que proposent les régimes de droit commun pour les handicapés - pension d'invalidité de la sécurité sociale, allocation à l'adulte handicapé - c'est-à-dire, dans la plupart des cas, au faible montant de l'un des minima sociaux.
Les règles d'engagement de responsabilité, essentiellement jurisprudentielles, sont évolutives et hétérogènes : il y a divergence entre les juridictions de l'ordre administratif, compétentes pour les accidents survenus dans le secteur public, et les juridictions de l'ordre judiciaire, compétentes pour le secteur privé, même si les décisions semblent parfois vouloir converger.
Les juridictions, le juge administratif comme le juge judiciaire, ont parfois tendance à faire évoluer les règles. Elles élargissent le plus possible le domaine de la responsabilité des médecins ou des établissements pour permettre aux victimes d'être indemnisées. Nous connaissons en particulier une tendance historique à renverser la charge de la preuve : la présomption de faute est plus fréquemment retenue. Dans certains cas, le juge admet même la responsabilité sans faute : on le voit depuis 1993 avec le célèbre arrêt Bianchi du Conseil d'Etat pour les accidents et l'arrêt de la Cour de cassation de juin 1999 qui concerne les infections nosocomiales. Ces évolutions sans cohérence ni effort pédagogique cheminent au gré des contentieux soumis aux juridictions.
Il en résulte une inquiétude grandissante des médecins, des hôpitaux et des assureurs, ceux qui demeurent suffisamment courageux pour assurer le risque médical. Cette insécurité juridique pourrait entraîner une « dérive à l'américaine » et le développement d'une médecine « défensive », d'une médecine de précaution ; j'emploie ce mot à dessein. D'ailleurs, la dérive est tellement accentuée que l'on pourrait maintenant parler de dérive à la française plutôt que de dérive à l'américaine. Mais cela a commencé, c'est vrai, aux Etats-Unis d'Amérique.
Depuis une dizaine d'années, l'augmentation sensible des réclamations et des actions en justice pour accidents médicaux fait craindre une très forte augmentation des primes d'assurance. Ainsi, pour le Groupe des assurances mutuelles médicales GAMM, le groupement des principaux assureurs médicaux du secteur privé, le nombre des contentieux a augmenté de plus de 80 % en neuf ans, même si le nombre de sinistres aboutissant à une indemnisation n'a pas suivi le même rythme.
Plus grave encore que l'augmentation des primes d'assurance, c'est parfois à un refus d'assurance que se heurtent les professionnels les plus exposés au risque d'accident : tel est en particulier le cas des gynécologues-obstétriciens et des anesthésistes-réanimateurs. Cette situation est intenable tant pour les professionnels ainsi victimes d'une forme d'ostracisme que pour l'éventuelle victime de la faute d'un praticien qui se révèlerait insolvable. Pareille situation ne peut que miner la relation entre les usagers et les praticiens et nourrir une méfiance généralisée dont nous voudrions bien nous passer.
Les victimes se plaignent, à juste titre, de la difficulté, de la lenteur et du coût des procédures. En procédure civile, notamment, il incombe en principe à la victime d'apporter la preuve et c'est le médecin ou l'établissement attaqués qui détiennent les éléments de preuve. Elle n'y a donc pas accès.
Les victimes doivent également faire l'avance de frais très élevés d'expertise médicale. Par ailleurs, les parties contestent souvent une expertise de qualité pour le moins inégale : chacun convient aujourd'hui que le mode de recrutement et l'absence d'évaluation pour la nomination des experts ne sont plus adaptés aux besoins.
Les difficultés de la procédure civile poussent ainsi certaines victimes à porter plainte au pénal plutôt qu'au civil, ce qui ne peut que durcir les relations entre les usagers et les professionnels.
Enfin, s'il s'agit d'accidents causés par des produits, les règles de responsabilité sont particulièrement complexes. Jusqu'en 1998, il n'existait que la responsabilité dite « objective » ou responsabilité sans faute. Transposant une directive européenne, une loi de 1998 a introduit un nouveau régime, qui comporte une possibilité d'exonération lorsque le défaut du produit est indécelable en l'état des connaissances scientifiques, ce que l'on nomme, depuis, le risque de développement. Cette exonération n'est par ailleurs pas applicable aux produits d'origine humaine. Mais l'ancien régime subsiste à côté du nouveau, et la victime a un droit d'option.
Cette évolution pèse de plus en plus lourd sur notre système de soins et il devient indispensable de réagir. Les victimes, mais aussi, plus largement, les usagers de notre dispositif sanitaire se sont ainsi fortement organisés pour répondre à ces préoccupations. Les autorités doivent en faire autant, en pleine collaboration avec les associations, en particulier avec les associations de malades.
Comment concevoir le développement de la démocratie sanitaire dans notre pays sans répondre à ces demandes ? Et la majorité de ces demandes, monsieur le rapporteur, vous nous les avez adressées.
Ainsi, la proposition de loi que vous présentez répond indiscutablement à certains des problèmes que je viens d'évoquer, mais ses imprécisions et ses lacunes risquent de multiplier les contentieux judiciaires entre les médecins et les malades. Or c'est bien le contraire de ce que vous souhaitez.
Vous vous êtes inspirés en partie du rapport conjoint de l'Inspection générale des affaires sociales et de l'Inspection générale des services judiciaires, rapport transmis au Parlement. On retrouve, en effet, dans votre proposition de loi, comme dans le rapport, plusieurs mesures.
Tout d'abord, la proposition d'une assurance responsabilité civile obligatoire, mais il est vrai limitée dans votre texte aux seuls médecins et sages-femmes libéraux et salariés et aux établissements de santé. Il faudrait, me semble-t-il, étendre cette disposition.
Ensuite, la mise en place d'une commission de conciliation ayant pour mission de faciliter le règlement amiable des litiges entre usagers du système de santé, d'une part, professionnels et établissement de santé, d'autre part.
En outre, une réforme de l'expertise, avec création d'une liste nationale d'experts nommés par un collège ad hoc, mais sans envisager la gratuité de cette expertise.
Enfin, une indemnisation de l'aléa thérapeutique financée par la solidarité nationale, en l'espèce les caisses d'assurance maladie. Mais l'indemnisation reste subordonnée à une décision de la juridiction compétente, le texte semblant exclure une indemnisation directe par la caisse sans recours juridictionnel préalable.
Par ailleurs, votre texte se limite aux accidents provoqués par des soins, à l'exclusion de ceux qui sont dus à des produits. Vous cantonnez ainsi la charge financière - qui a toujours été l'un des freins à la mise en oeuvre d'un dispositif d'indemnisation - en éliminant notamment l'incertitude liée à ces fameux risques sériels.
Enfin, en confiant cette indemnisation aux caisses de sécurité sociale, votre proposition de loi facilite la gestion : il s'agit d'un dispositif assez simple que nous pourrions mettre en place assez rapidement, comme vous l'affirmez vous-mêmes.
Il n'est pas possible, pour autant, d'en rester à cette proposition.
En effet, elle nous paraît particulièrement imprécise sur les critères d'accès à l'indemnisation. Votre texte ne mentionne pas un quelconque seuil de gravité, sauf en des termes, que nous jugeons trop vagues - « grave et anormal » - inspirés par la jurisprudence. Nous sommes, me semble-t-il, dans une tout autre logique dès lors qu'on définit un nouveau droit. Ce point appelle sans aucun doute plus de rigueur, sauf à laisser une trop large place à l'interprétation, donc à la contestation.
Le texte ne précise pas davantage l'ancrage administratif et logistique des commissions.
Les dispositions en matière de responsabilité ne permettent pas un recadrage général et clair des règles de responsabilité. Un tel texte, s'il devait être adopté, risquerait fort de manquer l'un des principaux objectifs d'une législation sur les accidents médicaux, à savoir clarifier les conditions dans lesquelles la responsabilité des professionnels et des établissements se trouve mise en cause et éviter des évolutions qui tendent à déstabiliser notre système de santé.
La limitation à dix ans de la prescription permet sans doute d'unifier le régime applicable à la pratique libérale comme à la médecine hospitalière. Cette proposition est apparemment avantageuse pour la victime qui agit contre un établissement de santé, la prescription étant aujourd'hui de quatre ans. En revanche, elle est très défavorable aux victimes d'accidents survenus dans le secteur libéral, où s'applique une prescription trentenaire, ce qui ne serait pas sans poser de problèmes. On peut aussi s'interroger sur la portée réelle d'une telle disposition, dès lors que la prescription court à partir de la consolidation.
En prévoyant à l'article 5 de votre proposition de loi, monsieur le rapporteur, que la commission peut rendre des sentences arbitrales, vous introduisez une confusion entre deux missions radicalement différentes : la conciliation et l'arbitrage. La conciliation tend à chercher l'accord des parties afin qu'elles mettent elles-mêmes fin au litige qui les oppose. L'arbitrage vise à faire trancher le litige par un tiers ; celui-ci rendra une décision de nature juridictionnelle, qui s'imposera, dès lors, aux parties.
Le texte comporte, je le crains, des inconvénients majeurs en matière de procédure. L'exposé des motifs affirme que l'institution d'un fonds ou d'une commission est une « fausse bonne idée » : d'abord, parce qu'un fonds ou une commission drainerait tout le contentieux médical actuel, augmenté d'un effet d'appel, ce qui risquerait d'en rendre le fonctionnement plus lent encore que celui de la justice ; ensuite, parce que, en cas de désaccord d'une des parties, il y aurait nécessairement un recours devant les juridictions. Ce problème est réel, et la proposition de loi n'apporte pas la solution.
On peut même renverser l'objection : dans la charge des juridictions viendraient s'ajouter au contentieux médical actuel - à peine allégé par un dispositif de règlement amiable fort peu incitatif - les actions fondées d'emblée sur l'accident sans faute. On peut en effet présumer qu'actuellement les victimes n'intentent pas d'action lorsqu'elles sont convaincues qu'il n'y a pas de faute, ou qu'il leur sera impossible de prouver qu'il y en a une.
Mais, surtout, la proposition de loi laisse les juges au centre du dispositif. Tout au plus envisage-t-elle de faciliter le règlement amiable des accidents fautifs. Hors le contentieux, elle ne prévoit aucune procédure pour permettre l'indemnisation des accidents non fautifs ; je dirais même qu'à mon sens elle l'exclut. Or je trouve paradoxal de prévoir une procédure de règlement amiable dans les cas potentiellement les plus conflictuels - qui mettent en cause non seulement l'argent, mais également les personnes - et de l'exclure quand il s'agit d'un aléa indemnisé par un tiers neutre - un organisme de sécurité sociale en l'occurrence - sauf à vouloir s'appuyer sur le filtre judiciaire pour limiter la dépense qui pèse sur les finances publiques.
Dans un tel dispositif, l'indemnisation de l'aléa risquerait de rencontrer les mêmes critiques que l'indemnisation par les juridictions sur la base de la responsabilité telle qu'elle existe dans le système actuel : coût élevé et lenteur des procédures, dès lors qu'on est forcément dans une procédure juridictionnelle. Il n'y a pas de raison d'exclure les possibilités d'appel et de pourvoi en cassation pour les caisses. Le parcours de la victime sera ainsi particulièrement long et complexe.
Enfin, l'évolution de la jurisprudence ainsi que l'implication de plus en plus manifeste des associations de victimes nous interdisent aujourd'hui de ne traiter qu'une partie du problème posé. Un texte de loi relatif à l'indemnisation ne peut donc ignorer les victimes des produits.
C'est pourquoi le Gouvernement présentera au Parlement, au cours de cette législature, un projet de loi sur l'indemnisation de l'aléa thérapeutique. Le Premier ministre s'y est engagé, le Gouvernement déposera dans les prochaines semaines, avant l'été, un texte visant à moderniser notre système de santé, dont le titre III sera consacré à l'indemnisation de l'aléa thérapeutique.
En tout état de cause, mesdames, messieurs les sénateurs, la mise en oeuvre d'une procédure d'indemnisation de l'aléa thérapeutique relève de l'équité. Notre pays s'honorerait donc en répondant à la détresse de personnes qui ont vu leur vie brisée par le sort le plus injuste sans que possibilité leur soit ouverte non pas sans doute de retrouver leur intégrité perdue, mais au moins de bénéficier de la solidarité de nos concitoyens pour les aider à surmonter cette douloureuse épreuve.
Cela nous permettra aussi de préserver notre système de soins en évitant les dérives procédurières que chacun redoute. Je sais que nous partageons tous ce souci, et je vous remercie, monsieur Huriet, non seulement de présenter le point de vue qui est le vôtre, même si ce n'est pas tout à fait celui du Gouvernement, mais aussi de nous imposer, par le dépôt de votre proposition de loi, de faire encore plus vite que nous ne l'avions prévu. (M. le rapporteur sourit.)
Cependant, pour toutes les raisons que je viens d'évoquer, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement ne peut approuver le texte soumis aujourd'hui à votre examen et à votre vote.
M. Charles Descours. Oh ! Quel dommage !
M. Bernard Kouchner, ministre délégué. Nous verrons comment vous le soutiendrez, monsieur Descours ! (Sourires.)
M. le président. La parole est à M. Cazeau.
M. Bernard Cazeau. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la question qui nous occupe aujourd'hui est à la fois récurrente et importante.
Elle est importante, car la médecine n'est pas infaillible et, malgré ses progrès et une plus grande efficacité prouvée chaque jour, le risque médical existe, et existera toujours. En effet, il serait bien utopique de considérer que l'on pourra un jour garantir un risque nul, d'autant que l'augmentation du nombre des accidents médicaux semble, et c'est le paradoxe, liée aux avancées des connaissances scientifiques.
Néanmoins, l'on ne peut se réfugier derrière ce fatalisme et il nous appartient d'apporter des réponses satisfaisantes aux demandes et aux besoins des victimes. Il est clair que lorsqu'il y a faute, il doit y avoir réparation. Aujourd'hui, une victime peut demander et obtenir réparation intégrale du préjudice subi auprès de la juridiction compétente. Mais, même en cas de faute, la lourdeur des procédures que les victimes doivent engager rend difficile l'accès à cette réparation.
Or il existe aussi un aléa médical et, par conséquent, des accidents sans faute. On imagine aisément dans quelle situation d'injustice une victime se trouve plongée lorsqu'aucune responsabilité n'est reconnue. En principe, c'est bien simple : elle n'a droit à aucun dédommagement ; en pratique, il est vrai que l'évolution de la jurisprudence a permis, mais dans un nombre de cas ô combien limité, si ce n'est insignifiant, l'indemnisation des victimes d'aléas thérapeutiques.
Je ne m'attarderai pas sur la problématique soulevée par des règles jurisprudentielles évolutives et hétérogènes du fait de la dualité des juridictions compétentes, car M. le rapporteur s'est livré à un remarquable exercice de droit comparé, et je vous renvoie donc sur ce point à son rapport.
M. Lucien Neuwirth. Eh oui !
M. Bernard Cazeau. L'inadaptation et les lacunes du droit positif français dans ce domaine sont évidentes. C'est pourquoi les professionnels de santé, tout comme les victimes, demandent depuis de nombreuses années l'élaboration d'une loi visant l'indemnisation des accidents médicaux survenus en l'absence de faute des soignants.
Par ailleurs, la question qui nous occupe est récurrente, parce qu'au travers de nombreux projets ou propositions de loi on a tenté, mais jusqu'ici en vain, de répondre à l'incontestable nécessité d'indemniser les victimes d'aléas thérapeutiques, sans pour autant les confronter aux interminables et ruineuses péripéties des recours et des procédures.
A cet égard, auriez-vous trouvé la solution miracle, monsieur le rapporteur ? En effet, votre proposition de loi aurait, semble-t-il, pour objet d'apporter une réponse satisfaisante pour l'ensemble des organismes et des personnes concernés. Est-ce bien le cas, et êtes-vous vraiment convaincu qu'elle constitue, comme vous le prétendez, une réponse rapide, simple et adaptée ?
Certes, si elle était adoptée, son application serait immédiate, j'en conviens ! Comment pourrait-il en être autrement, puisque le traitement de la totalité du contentieux resterait confié, comme c'est le cas aujourd'hui, aux deux ordres de juridiction et que l'assurance maladie devrait prendre en charge les indemnisations ?
En outre, qu'elle soit simple, je veux bien le croire, mais je la qualifierais plutôt de simplificatrice, voire de simpliste et d'imprécise.
Enfin, qu'elle soit adaptée, permettez-moi d'en douter et de vous soumettre mes interrogations à ce propos.
S'agissant tout d'abord de l'indemnisation de l'aléa médical, vous avez centré votre dispositif, monsieur le rapporteur, sur la compétence des tribunaux administratif et judiciaire. Cela apparaît surprenant de la part de quelqu'un qui semble bien connaître ces juridictions et ne peut donc ignorer, comme cela a été souligné par M. le ministre, la lourdeur et la lenteur caractéristiques des procédures.
Vous justifiez ce choix en affirmant que la création d'un fonds et d'une commission spécifiques est une « fausse bonne idée », car ceux-ci seraient alors, selon vous, encombrés par tout le contentieux médical actuel, auquel s'ajouterait celui qui est lié aux accidents non fautifs, et vous estimez donc qu'ils fonctionneraient plus lentement encore que la justice.
Toutefois, on pourrait aisément vous retourner l'argument et affirmer sans risque de se tromper que les tribunaux, qui n'ont pas que le seul contentieux médical à traiter, se trouveront eux aussi en grande difficulté pour faire face aux demandes, d'autant que les délais pourraient être encore allongés en raison des possibilités d'appel et de pourvoi en cassation ouvertes aux caisses... Ne croyez-vous donc pas qu'il n'est peut-être pas anodin que l'ensemble des pays ayant mis en place des procédures spécifiques en matière d'indemnisation de l'aléa thérapeutique aient justement voulu éviter aux victimes de devoir recourir systématiquement aux tribunaux ?
En outre, votre proposition de loi brille particulièrement par son imprécision en matière de critères d'accès à l'indemnisation.
Ainsi, vous parlez de dommage grave et anormal, mais vous ne définissez aucun seuil de gravité et vous laissez au juge, une fois de plus, toute latitude pour apprécier le dommage subi et accorder une indemnisation. En ne fixant pas de taux d'incapacité permanente partielle, vous dévoilez clairement votre stratégie : vous contournez la problématique à laquelle est confronté, semble-t-il, le Gouvernement, à savoir déterminer un seuil qui soit équitable en termes de prise en charge publique, afin qu'un nombre non négligeable de victimes puissent bénéficier d'une indemnisation. En effet, il est évident que nombre de foyers se trouveront dans l'impossibilité d'acquitter des primes d'assurance pour se prémunir contre les « accidents de la vie », d'autant que, d'après ce que nous en savons, elles sont élevées.
Votre proposition de loi apparaît par ailleurs de portée quelque peu réduite, puisque vous limitez le champ de l'indemnisation aux victimes d'accidents provoqués par les soins, en excluant par conséquent les victimes des produits : M. le ministre vous en a d'ailleurs déjà fait la remarque.
En outre, vous retenez la définition de l'aléa admise par la jurisprudence, c'est-à-dire que le dommage doit être « sans lien avec l'état du patient ou son évolution prévisible », alors même que vous reconnaissez qu'elle est très restrictive. Pourquoi, dans ces conditions, ne pas avoir plutôt retenu le principe de la « causalité directe », comme le prévoit l'avant-projet de loi, d'après ce que je peux connaître de celui-ci ?
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Vous avez bien de la chance ! (Sourires.)
M. Claude Huriet, rapporteur. Oui !
M. Bernard Cazeau. J'en viens maintenant à une autre grande interrogation, qui a trait à l'expertise et au règlement amiable des litiges.
Que proposez-vous, à cet égard, afin d'améliorer les conditions d'accès à l'information et au droit pour les victimes d'accidents thérapeutiques ? Assez peu de chose en vérité.
En effet, vous ne prévoyez aucun accompagnement dans les démarches, aucune mesure visant à éviter que les moins privilégiés n'aient à supporter des coûts financiers importants. Quant aux victimes d'aléas, donc d'accidents non fautifs, vos propositions sont, dans ce domaine, tout simplement inexistantes.
Ainsi, vous prétendez faciliter le règlement des litiges, mais vous instituez une commission de conciliation dont la saisine est facultative et la compétence limitée aux seuls accidents fautifs ! Cela peut surprendre, eu égard à l'objet de la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui !
J'évoquerai enfin un thème qui devrait également être traité dans votre proposition de loi, monsieur le rapporteur, à savoir celui de la responsabilité médicale.
Là encore, les dispositions inscrites dans le texte sont pour le moins succinctes : vous retenez le principe de la responsabilité sans faute des établissements de santé pour les infections nosocomiales telle qu'elle est admise par les tribunaux, mais il n'est fait aucune mention des autres cas et vous restez silencieux sur la responsabilité des médecins libéraux.
Au total, l'absence complète de recadrage général et clair des règles de responsabilité est plus que problématique, dès lors que l'un des objets essentiels d'un texte relatif aux accidents médicaux devrait justement être de clarifier les conditions de mise en cause de la responsabilité des professionnels et des établissements, afin d'éviter certaines évolutions et dérives peu souhaitables, qui sont toujours préjudiciables aux malades, aux professionnels de santé et, de façon générale, à notre système de soins.
En effet, on ne peut laisser s'ancrer dans notre pays des attitudes de défiance et d'autoprotection alimentées par une responsabilité médicale flottante, voire évolutive. A cet égard, on dispose d'ailleurs d'un exemple très récent, puisque, le 13 février dernier, un arrêt de la Cour de cassation a aggravé de façon considérable la responsabilité de principe des médecins, en incriminant pour la première fois un praticien libéral pour une infection nosocomiale. Désormais, tous les praticiens de santé, qu'ils soient chirurgiens-dentistes, radiologues, généralistes, etc., sont donc susceptibles d'être condamnés, qu'il y ait eu ou non faute de leur part, à la suite de la pratique d'un acte invasif, par exemple d'une injection !
On ne doit pas oublier que si les soignants se sentent menacés par l'épée de Damoclès et se trouvent, pour certains d'entre eux, dans l'impossibilité de contracter des polices d'assurance dont le coût sera sans cesse réévalué, ce sont aussi les malades qui en supporteront les conséquences.
A cet égard, lorsque l'on doit subir une intervention, on ressent certes le besoin d'être informé, mais ce que l'on attend surtout, c'est d'être rassuré. On ne souhaite pas s'entendre lire une liste apocalyptique de risques encourus ! Vous l'aurez compris, monsieur le rapporteur, nous ne partageons pas tout à fait la vision de l'aléa médical que vous laissez apparaître au travers de votre proposition de loi.
Si je reconnais à celle-ci des avantages, ce sont ceux de la simplicité. En effet, en limitant et en restreignant sa portée, vous diminuez du même coup la charge financière résultant de l'indemnisation de l'aléa thérapeutique, dont la gestion peut alors être confiée aux caisses de sécurité sociale et se trouve simplifiée.
Cependant, en évitant, soigneusement ou pas, par l'imprécision ou le silence, toutes les problématiques soulevées par l'indemnisation de l'aléa thérapeutique, vous ne répondez ni aux demandes ni aux besoins.
Quels progrès pourraient être apportés par cette proposition de loi ? Elle n'apporte même pas de réponse aux questions de base : faciliter l'accès à l'indemnisation par des procédures simples et peu coûteuses, et, surtout, régler les dossiers plus rapidement, objectif au demeurant fixé par l'avant-projet de loi du Gouvernement que j'attends, comme vous, avec impatience.
Cet avant-projet, je le connais ! Même les journaux l'ont publié. Mais, ni l'un ni l'autre, nous ne savons ce que seront les arbitrages !
Si ce projet de loi se fait attendre, c'est qu'il apporte peut-être - nous verrons ! - des garanties véritables et qu'il s'attaque à des problèmes de fond en matière d'expertise et d'assistance aux victimes d'accidents avec ou sans fautes, en matière d'indemnisation des accidents sans faute, par la création d'un fonds public devant également financer les frais d'expertise, et, enfin, pour les accidents causés par les produits, en permettant une indemnisation plus facile lorsque la responsabilité du producteur n'est pas engagée.
Monsieur le rapporteur, je considère que votre proposition de loi pose un principe auquel nous sommes très attachés : l'indemnisation de l'aléa médical et la responsabilité médicale. Elle ne peut cependant être prise que pour ce qu'elle est ou ce que j'ai pensé qu'elle était : une sorte d'appel lancé au Gouvernement, pour que son projet voie le jour au plus vite.
On vous lance un appel, monsieur le ministre. Allez-vous y répondre ? Vous ne dissimulez pas votre intention de le faire, puisque vous avez déclaré en commission « que cette proposition de loi allait contraindre le Gouvernement à prendre enfin position sur la question essentielle que constituait l'aléa médical ».
Vous comprendrez dès lors, monsieur le rapporteur, que le groupe socialiste du Sénat considère que cette proposition de loi ne peut que s'ajouter à la longue liste de celles qui n'ont pas abouti et qu'il ne puisse donc pas la voter.
Toutefois, nous ne voterons pas contre non plus, monsieur le rapporteur, car son objet, comme les solutions avancées, bien que minimalistes, sont respectables. C'est l'intention qui compte.
C'est donc, vous l'aurez deviné, vers l'abstention que nous nous dirigerons. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Charles Descours. Une abstention constructive !
M. le président. La parole est à M. Descours.
M. Charles Descours. Sur un tel sujet, on peut toujours considérer que le verre est à moitié vide ou à moitié plein. Pour M. le ministre et M. Cazeau, le verre est à moitié vide, c'est normal. Pour ma part, je vais essayer d'insister sur les aspects qui me semblent très positifs de la proposition de loi déposée par notre collègue M. Huriet.
M. le ministre et M. le rapporteur se sont livrés à des études extrêmement théoriques et juridiques. Je vais essayer d'adopter un point de vue plus pragmatique.
Chacun reconnaît que la réponse législative à l'insatisfaction des usagers s'estimant mal indemnisés lorsque survient un accident médical comme à celle des professionnels de santé qui craignent une dérive à l'américaine, est toujours différée. M. le Premier ministre a d'ailleurs lui-même annoncé que ce problème serait abordé dans un futur projet de loi de modernisation de notre système de santé.
A cet égard, monsieur le ministre, vous nous avez dit aujourd'hui qu'un grand pas a été franchi puisque le conseiller social de Matignon avait approuvé votre avant-projet. Cela ne me rassure pas !...
M. Bernard Kouchner, ministre délégué. Enfin, quand même !...
M. Charles Descours. Vous savez très bien qu'au cours des derniers mois de l'année, l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du projet de loi de finances laisse peu de disponibilité. Or vous annoncez que ce projet de loi de modernisation sanitaire comporterait déjà trois titres. A voir comment cela se passe avec le projet de loi de modernisation sociale avec 115 articles et 400 amendements, je suis un peu inquiet. Nous verrons bien ! Le doute est le premier état de la connaissance !
Je tiens à féliciter notre collègue M. Huriet de son initiative car seule une initiative parlementaire est à même d'offrir aux malades et aux médecins une réponse à bref délai.
Je tiens à le féliciter également parce que la présente proposition de loi est simple à mettre en oeuvre - certains ont même dit trop simple - et qu'elle serait applicable dès sa promulgation, à l'exception de ses dispositions relatives aux commissions régionales de conciliation et à la réforme de l'expertise. L'adoption de cette proposition de loi apportera sans nul doute des solutions plus justes aux difficultés rencontrées par les patients et sera de nature à durablement préserver la qualité de la relation médecin-malade.
J'insiste également sur la volonté manifestée par M. Claude Huriet d'améliorer l'indemnisation des victimes et le maintien de la faute comme fondement de la responsabilité médicale.
M. Claude Huriet retient, d'abord, le « mieux-disant » des jurisprudences administratives et judiciaires, tel que le principe d'une responsabilité sans faute en matière d'infections nosocomiales. Mais la proposition de loi va plus loin que ce « mieux-disant » en prévoyant la réparation intégrale des dommages non fautifs lorsqu'ils sont graves et anormaux. La compétennce pour le règlement des litiges demeure confiée au juge afin d'éviter les inconvénients du détour par une commission d'indemnisation.
Par le passé, plusieurs propositions de loi avaient prévu la création de telle ou telle commission qui se serait trouvée dès lors destinataire de tout le contentieux médical constaté actuellement et d'un contentieux nouveau induit par la perspective de délais plus courts ou d'une meilleure indemnisation. Cette commission éprouverait les mêmes difficultés, avez-vous dit, monsieur le ministre, que l'institution judiciaire à répondre rapidement, sauf à disposer de moyens en personnels très importants.
Aussi, la présente proposition de loi maintient-elle la résolution des litiges entre usagers et professionnels ou établissements de santé dans la compétence du juge et les deux ordres judiciaire et administratif demeurent compétents, chacun pour ce qui le concerne.
Une prescription de dix ans est prévue et l'expertise en responsabilité médicale est confiée à des médecins experts. En tant qu'ancien médecin expert, monsieur le rapporteur, je ne partage pas la vision pessimiste que vous avez des experts. Ils font un travail convenable et il faut renforcer encore les compétences exigées.
Mais j'en viens aux « mais », comme je l'ai fait en commission, monsieur le rapporteur, et comme Mme Guigou l'a fait hier, en donnant son avis sur les amendements communistes : elle comprenait très bien ces amendements, mais elle était contre !
M. Guy Fischer. Ne mélangez pas tout !
M. Charles Descours. Ce ne sera pas mon cas !
Je voudrais d'abord faire part de l'inquiétude des professionnels de santé.
Certes, il faut bien légiférer en ce domaine, mais le risque est grand d'ouvrir alors la boîte de Pandore et d'aller vers une dérive à l'américaine que l'on voudrait précisément éviter, d'autant plus que le recours, tout au moins devant une juridiction administrative, ne coûtant rien, les recours seraient systématiques, pour voir, en quelque sorte, si l'on peut être indemnisé ou non. C'est une inquiétude que j'ai formulée en commission et que je réitère aujourd'hui.
Surtout, il ne faudrait pas que, de proche en proche, en voulant légitimement indemniser les victimes d'accidents, même non fautifs, on en vienne à l'obligation de résultat, et que l'on s'éloigne de l'obligation de moyens.
Quand je vois figurer des expressions telles que « exigence de perfection » et « absence de tout défaut » dans certaines décisions de justice, je suis absolument effaré !
Chacun sait que les juges peuvent se tromper et les médecins encore plus qu'eux. Mais je voudrais que s'applique la même rigueur pour les juges que pour les médecins, et la même indulgence pour les médecins que pour les juges, surtout quand la Cour de cassation, la plus haute juridiction de notre pays, rend un arrêt, tel l'arrêt Perruche, ce qui est scandaleux.
Nous avons d'ailleurs appris hier que deux jeunes handicapés intentaient un recours contre les médecins qui les ont laissé naître. De toute évidence, il s'agit d'une dérive judiciaire absolument effrayante.
J'aurais donc préféré une commission constituée d'experts plutôt que de juges. Les experts, au moins, sont du métier, ce qui n'est pas le cas des juges. A ce sujet, les risques de dérive m'inquiètent.
Quant à la notion de malades convenablement informés - en vous priant de m'excuser de ne pas citer le terme exact que vous avez employé - comment pourra-t-on prouver que le médecin - mais je sais que cette question est posée depuis longtemps - a bien expliqué au malade, avant un examen, s'il risquait d'avoir telle ou telle complication, et que le malade l'a bien entendu et bien compris ? Sachez que celui-ci aura tendance, surtout ses avocats, en cas d'ennuis après l'examen, à dire qu'il n'a pas été convenablement informé. Il faut donc que l'aléa médical soit très strictement défini et encadré.
Reste le problème de l'indemnisation. Dans sa proposition, M. Claude Huriet ne prévoit pas d'indemniser les risques sériels, notamment les malades atteints d'hépatite C à la suite d'une transfusion sanguine. Cette affaire des malades atteints d'hépatite C à la suite d'une transfusion est devenue, aujourd'hui, tellement importante, que l'opinion et les malades eux-mêmes ne comprendraient pas que nous légiférions aujourd'hui et de cette façon sur ce sujet.
Je rappelle à cet égard que la jurisprudence « sida » s'impose à nous : sont aujourd'hui indemnisés les malades atteints du sida qui ont subi les transfusions avant même la date où l'on était susceptible de prévenir cette infection par la transfusion, c'est-à-dire avant 1983. Aujourd'hui, on indemnise les malades contaminés dès 1980, me semble-t-il.
La jurisprudence « sida » pèse dans les procès concernant l'hépatite C. Aujourd'hui, 300 000 malades souffrent de l'hépatite C, avec un risque d'évolution vers la cirrhose ou vers le cancer du foie, et 3 000 procès sont en cours. Je ne crois pas que l'on puisse ne pas parler de ces cas, que vous avez soigneusement évité de traiter, monsieur le rapporteur. Le Gouvernement devra trouver quinze milliards de francs dans les prochaines années, et probablement trente ou quarante milliards de francs pour les années qui viennent.
Cette proposition de loi ne prend pas en compte les accidents sériels comme l'hépatite C. Pourtant, selon moi, pour des raisons psychologiques et humaines, il faut prendre ces malades en considération. Je souhaite donc que, si cette proposition de loi suit son destin, c'est-à-dire la navette entre les deux assemblées, nous puissions la compléter en intégrant les risques sériels.
Monsieur le rapporteur, vous avez expliqué pourquoi vous n'étiez pas favorable à ce que les risques sériels soient indemnisés directement par l'assurance maladie. Il faut donc trouver une autre solution !
M. Claude Huriet, rapporteur. C'est pour cela que nous les avons exclus.
M. Charles Descours. J'ai bien compris. Il n'en demeure pas moins qu'il faut trouver des solutions pour indemniser les malades atteints d'une hépatite C à la suite de transfusions.
En disant cela, je ne prétends nullement qu'il faille suivre l'exemple que le Gouvernement nous donne en ponctionnant la sécurité sociale pour financer non seulement les 35 heures, mais aussi l'allocation personnalisée d'autonomie. Ce n'est pas parce que le Gouvernement donne cet exemple qu'il faut le suivre ! Au contraire, il vaudrait mieux essayer de lui donner le bon exemple et de ne pas tomber dans les travers qu'il nous montre chaque jour. (M. le ministre sourit.)
En qualité de rapporteur de la loi de financement de la sécurité sociale, je crois que, si nous retenions l'assurance maladie comme organisme payeur, il nous faudrait, par un biais ou par un autre, trouver une compensation à cette nouvelle charge que nous lui donnerions.
Faut-il alors créer un fonds ? J'ai bien compris les difficultés qui se posent. Je me suis moi-même élevé contre la création des vingt et un fonds. J'ai également dénoncé le FOREC - qui ne sera d'ailleurs pas créé - non parce qu'il s'agit, comme je l'ai dit, d'un fonds de trop, mais parce qu'on ne sait pas comment l'équilibrer. Dans quelques semaines, on parlera des fonds médicaux, qui sont multiples.
L'avantage d'un fonds permettant l'indemnisation serait qu'il pourrait avoir plusieurs financeurs, notamment une partie assurantielle qui me semble indispensable, dans la mesure où sont pris en compte les risques sériels.
Il serait également le fruit d'une solidarité que je qualifierai de « vraie », c'est-à-dire avec contribution des caisses de l'Etat, et non, comme l'entendait, hier, Mme le secrétaire d'Etat aux personnes âgées et aux handicapés, des caisses de sécurité sociale. Il faudra, par conséquent, que M. Fabius casse sa tirelire, pour qu'on ne pompe pas encore dans les caisses des collectivités locales ou de la sécurité sociale, comme on veut le faire pour l'allocation personnalisée d'autonomie.
Le problème du financement reste posé ; la proposition de loi doit donc être complétée, mais elle constitue un pas important, et elle met la pression sur le Gouvernement. Contrairement à M. le ministre et à M. Cazeau, je considère que le verre est à moitié plein. C'est pourquoi je voterai cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi de notre collègue Claude Huriet repose sur une réelle carence de notre droit positif relatif à l'indemnisation de l'aléa médical, carence brillamment évoquée dans le rapport qui accompagne ce texte.
Les étrangetés de notre droit et la ligne de partage entre la juridiction administrative, qui admet le principe de l'indemnisation du malade victime d'un aléa médical, et la juridiction judiciaire, qui la refuse, rendent plus nécessaire encore l'adoption d'un texte sur ce sujet.
Ce contexte nous invitait d'ailleurs à déposer, en 1997, une proposition de loi au contenu très différent, nous le verrons, mais aux fins similaires, à savoir l'indemnisation des victimes d'accidents thérapeutiques.
Je reviendrai sur la nature très différente de ces deux textes, mais j'indique que nous attendons du Gouvernement un projet de loi extrêmement important, dont on peut déplorer le retard. Nous souhaitons que le calendrier que vient de fixer M. le ministre sera tenu.
M. Bernard Kouchner, ministre délégué. Bien sûr !
M. Guy Fischer. Je pense au texte relatif à la modernisation de notre système de santé. Le débat que nous avons donc aujourd'hui a le mérite d'exister, mais la complexité du dossier de la responsabilité ou de la non-responsabilité médicale appelle un tout autre débat.
En outre, les appréciations jurisprudentielles ténues illustrent la difficulté à dire le droit sur un terrain où se croisent éthique, science, vivant, et le sujet souffrant comme commun dénominateur.
L'intérêt de la proposition de loi que nous examinons est de donner de l'aléa médical une définition très stricte, dans laquelle la notion de responsabilité, donc le facteur humain, ne peut être invoquée. Ce dernier aspect est fondamental, car il convient, selon nous, de ne pas rompre le lien entre le praticien et son patient, lien nécessaire et important pour la réussite même du traitement médical.
Notre proposition de loi, quant à elle, avait un tout autre objet, à savoir, pour l'essentiel, inverser la charge de la preuve en cas d'accident thérapeutique, de manière à permettre une indemnisation plus rapide des malades.
L'autre point sur lequel se distinguent nos deux textes a trait à l'indemnisation. En effet, notre proposition de loi créait un fond d'indemnisation des victimes d'accidents thérapeutiques doté d'un conseil d'administration associant la Caisse nationale de l'assurance maladie, des représentants des médecins, c'est-à-dire des experts, et des représentants d'association de victimes d'accidents thérapeutiques. Ce fonds était financé par une cotisation des employeurs.
M. Charles Descours. Les employeurs, ce sont les hôpitaux !
M. Guy Fischer. On en parlera.
M. Charles Descours. C'est la sécurité sociale !
M. Guy Fischer. La proposition de notre collègue Claude Huriet prévoit que l'indemnisation des victimes de l'aléa médical sera assurée par la solidarité nationale en cas de préjudice grave, par des assurances privées contractées par le médecin et le malade en cas de préjudice moins substantiel.
Ces deux propositions sont donc, de par leur nature, très dissemblables. Elles ont toutefois, l'une et l'autre, le désir d'aboutir à une indemnisation rapide du malade victime d'un accident ou d'un aléa thérapeutique.
Sur ce terrain, la création d'une commission régionale de conciliation ayant pour mission de faciliter le règlement amiable des litiges entre usagers du système de soins, professionnels et établissements de santé va, nous le pensons, permettre de maintenir le lien fragile, qu'il convient de préserver, entre le malade et l'institution ou le médecin en charge de guérir.
De la même manière, la réforme de l'expertise judiciaire, qui associe magistrats et représentants des associations de malades au sein du collège, va, selon nous, dans le sens d'une transparence attendue par tous. C'est pourquoi nous la soutenons.
Pour autant, contrairement aux arguments avancés par notre collègue qui est à l'origine du texte que nous examinons, nous ne pensons pas que, dans la réalité de la maladie et du préjudice subi en matière de santé, les choses se règlent aussi simplement.
En effet, l'indemnisation du malade ne deviendra effective que dès lors que la juridiction compétente aura établi « qu'aucune faute n'a été commise à l'occasion de l'acte ou de soins médicaux ».
Le risque de voir la Caisse nationale de l'assurance maladie se retourner contre le médecin, ou les médecins, en charge du malade pour tenter de trouver une faute, et donc de s'exonérer de la réparation du préjudice, n'est-il pas réel ? Si c'était le cas, nous irions au devant de multiples contentieux, ce que souhaitait éviter l'auteur de la présente proposition de loi.
Tous ces éléments nous invitent donc à une extrême circonspection à l'égard du texte proposé, tout en nous faisant prendre concience qu'il ne saurait y avoir de solutions pleinement satisfaisantes, mais qu'il convient de prévoir une juste indemnisation des malades.
La proposition de loi qui nous est soumise a le mérite d'uniformiser les règles d'indemnisation, contrairement à l'état du droit existant ; elle présente en outre l'intérêt de ne pas ajouter à la détresse des malades la responsabilité des médecins dans des cas où celle-ci ne saurait être invoquée. Ce sont autant d'éléments qui, selon nous, devraient être pris en compte dans un débat plus large sur la responsabilité médicale et sur la question de la modernisation de notre système de santé.
C'est pourquoi notre groupe s'abstiendra sur le texte qui nous est proposé, tout en souhaitant que ne tarde plus le débat annoncé de la modernisation de notre système de santé et en attendant d'une lecture à l'Assemblée nationale un éclairage pluriel qui devrait enrichir le texte qui nous est proposé. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Charles Descours. L'éclairage pluriel, c'est pas mal !
M. Claude Huriet, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Claude Huriet, rapporteur. Je tiens tout d'abord à vous remercier, monsieur le ministre, ainsi que mes collègues qui ont participé à cette discussion. Comme c'est l'habitude au Sénat, celle-ci s'est déroulée dans un climat de courtoisie et avec la volonté de construire et non de démolir. C'est un élément auquel chacun de nous, monsieur le ministre, est particulièrement sensible.
Cela rejoint, permettez-moi de vous le dire, l'hommage que vous avez rendu, au début de votre propos, à la Haute Assemblée. Par les temps qui courent et dans le climat actuel, croyez bien que ces encouragements, venant d'un membre éminent du Gouvernement, nous confortent dans l'idée que le Sénat est indispensable au bon fonctionnement de la République et des institutions.
Monsieur le ministre, vous avez fait référence, tout à l'heure, à l'ancienneté de notre démarche et aux interrogations restées jusqu'à maintenant sans réponse. Vous avez également cité, comme je m'y attendais d'ailleurs, les différentes interventions et propositions qu'avec d'autres collègues j'avais faites en d'autres temps, en particulier lorsque Mme Simone Veil exerçait les importantes fonctions que vous avez vous-même rappelées. Cela prouve la persévérance et l'acharnement, dont nous faisons preuve les uns et les autres depuis plus de huit ans, mais qui, jusqu'à présent, n'ont eu aucun résultat tangible, jusqu'à cette petite lueur que vous avez fait naître grâce à vos propos et sur laquelle je reviendrai dans un instant.
Monsieur le ministre, en neuf ans, les choses ont beaucoup évolué. D'abord, le nombre de contentieux opposant malade et médecin s'est plutôt accru. Ensuite, les situations sont devenues plus complexes encore qu'elles ne l'étaient naguère. Enfin, l'absence de reconnaissance, dans la loi, de l'aléa médical a entraîné une aggravation de la jurisprudence. En effet, comme je l'ai évoqué dans mon propos, la personne qui est victime d'un préjudice et qui en subit les conséquences veut, parfois désespérément, une fois la nature et la gravité du préjudice reconnues, qu'une indemnisation lui soit accordée. Le fait qu'il y ait ou non faute n'est pas, pour elle, une question fondamentale.
En revanche, en l'absence de définition juridique de l'aléa, la seule façon, pour le juge, de pouvoir accorder, au nom de la justice la plus élémentaire, une indemnité pour le préjudice subi, c'est de faire apparaître l'existence d'une faute de la part du médecin.
C'est en ce sens que la situation s'est aggravée en neuf ans, la jurisprudence s'étant orientée vers une extension du concept de faute. Cela rejoint la remarque de mon collègue et ami M. Charles Descours, selon laquelle le droit au consentement, à l'information du malade, est en quelque sorte la conséquence indirecte de l'absence de définition juridique de l'aléa, les jugements rendus ces dernières années ayant fait apparaître que la faute reprochée aux médecins, dans certaines affaires, tient à une information insuffisante du malade.
M. Charles Descours. Jugée insuffisante !
M. Claude Huriet, rapporteur. Il y a une sorte de dévoiement de l'utilisation d'un moyen. Je ne m'étendrai pas davantage, mais un hommage doit être rendu aux ministres qui se sont succédé, en particulier ces huit dernières années, et qui ont, les uns et les autres, manifesté leur volonté d'apporter une réponse à cette situation souvent dramatique tout en reconnaissant l'échec de leur démarche.
Cela étant dit, permettez-moi de revenir sur quatre points qui ont été évoqués par tous les intervenants, y compris par vous-même, monsieur le ministre.
L'élément positif de cette proposition de loi, chacun doit en avoir conscience, c'est la reconnaissance dans la loi de l'aléa médical en tant qu'accident médical non fautif, reconnaissance dont on peut penser qu'elle changera la jurisprudence pour les raisons que j'ai évoquées précédemment, sans pour autant exonérer les médecins des responsabilités qui sont les leurs et qu'ils ne contestent d'ailleurs pas le plus souvent quand un accident fautif survient.
Le deuxième point porte sur le seuil.
Monsieur le ministre, vous avez regretté le flou des conditions d'accès à ces dispositions, du fait de la référence au dommage grave et anormal, expression qui avait d'ailleurs été précédemment critiquée.
Je ne suis ni magistrat ni avocat. Vous êtes sans doute plus au fait de la chose juridique que je ne le suis.
M. Bernard Kouchner, ministre délégué. Pas sûr !
M. Claude Huriet, rapporteur. Mais cette expression figure dans la plupart des jurisprudences, et pas seulement dans celle qui concerne les accidents médicaux. Il appartient au juge de définir, en fonction aussi des données d'expertise, ce qu'est un dommage grave et anormal.
Je voudrais répondre maintenant à la critique formulée à l'instant par l'un de mes collègues concernant l'absence de référence à l'incapacité permanente partielle, ou IPP.
Mon cher collègue, la plupart des propositions de loi dont j'ai eu connaissance font apparaître une référence à un taux d'IPP, assorti d'un seuil ; le plus souvent ce seuil est fixé à 50 %. Cela me semble injuste dans la mesure où le taux d'IPP ne tient pas compte des conséquences d'un même préjudice en fonction du contexte personnel, professionnel ou autre.
Voici un exemple particulièrement frappant : l'amputation de l'auriculaire à la suite d'un accident médical non fautif entraîne un taux d'IPP qui est sans doute inférieur à 10 %, en tout cas très modique. Il exclut donc la victime de tout dispositif quel qu'il soit. Or les conséquences professionnelles et sociales d'une telle amputation sont sans commune mesure selon qu'est concerné un chauffeur de taxi ou un pianiste.
Voilà pourquoi - je ne sais pas quelles sont les intentions du Gouvernement n'en n'ayant pas eu connaissance de façon précise - je ne souhaite pas retenir de référence à un taux d'incapacité. Son introduction dans le dispositif d'accès à la réparation, qu'il s'agisse du fonds ou de l'assurance maladie, risque d'avoir des conséquences allant à l'encontre du souci de justice que nous partageons.
Ma troisième considération générale portera sur l'expertise.
Charles Descours a rappelé qu'il avait été amené - lui sans doute plus souvent que moi - à intervenir en tant qu'expert. Je ne conteste pas, mon cher collègue, la compétence ni l'honnêteté intellectuelle de la plupart des experts, mais on constate, depuis quelques années, que s'instaure, peut-être du fait de la jurisprudence que j'évoquais tout à l'heure, et cela s'aggrave plutôt, un climat détestable qui amène la victime d'un accident médical, fût-il sans faute, à contester les décisions de l'expert médical au prétexte qu'il va de soi que les médecins se soutiennent les uns les autres. Cela me paraît tout à fait déplorable.
La réponse que je présente dans cette proposition de loi consiste à créer un collège de l'expertise placé sous la présidence d'un magistrat et incluant des représentants des associations de malades. L'objectif visé est non pas d'avoir de meilleurs experts - leur qualité n'est pas en cause - mais d'avoir des experts dont l'autorité et l'indépendance morale seront reconnues.
Ma dernière considération d'ordre général concerne la conciliation.
On peut penser ce que l'on veut de cette démarche mais on doit reconnaître que, dans d'autres pays que le nôtre, elle a des applications dont les citoyens ne se plaignent pas, même dont, le plus souvent, ils se félicitent. Instistuer la conciliation ne signifie pas que celle-ci se substituera aux missions du juge. Ce sera donner aux intéressés une possibilité de nouer des relations à la fois lucides et apaisées pour trouver des solutions et éviter le recours au juge. Un certain nombre de contentieux pourront ainsi être réglés sans saisine du juge, sans procédures ; actuellement, certaines d'entre elles durent plus de dix ans.
Telles sont, chers collègues, les réponses que je souhaitais faire aux questions que vous avez évoquées dans vos interventions avant que nous ne passions à la discussion des articles, qui devrait ainsi pouvoir se dérouler rapidement.
M. Bernard Kouchner, ministre délégué. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Bernard Kouchner, ministre délégué. Je ne tiens pas à allonger les débats, je souhaite comme vous, monsieur le rapporteur, que nous passions à la discussion des articles, mais j'aimerais être bien compris.
Si je rends hommage à l'ensemble des travaux faits par la Haute Assemblée, et ce depuis au moins une dizaine d'années, en ce qui concerne l'amélioration du système de soins et, plus précisément, la prise en compte juridique de l'aléa thérapeutique, je pense très profondément que, sur deux ou trois sujets importants, nous avons une approche sinon opposée du moins complémentaire et, à mon avis, celle que le Gouvernement vous présentera sera plus complète que la vôtre.
Pour ma part, je souhaite que les conséquences de la contamination par le virus de l'hépatite C soient prises en compte. Je n'ai pas les mêmes chiffres que vous, mais nous aurons l'occasion d'en reparler.
M. Charles Descours. Sur les sommes nécessaires, si !
M. Bernard Kouchner, ministre délégué. Non, en l'occurrence, j'ai des chiffres inférieurs, et heureusement ; M. le rapporteur a à peu près les mêmes que moi d'ailleurs. On peut toujours penser qu'il existe un seuil maximum et qu'on doit raisonner à partir de ce seuil maximum. En fait, je crois, et je le souhaite pour les victimes, que nous aurons beaucoup moins besoin d'argent.
Je souhaite l'instauration d'un dispositif national et régional qui évite le recours au juge dans la plupart des cas, monsieur le rapporteur. Or j'ai l'impression qu'avec votre dispositif le juge sera l'arbitre dans presque tous les cas. Certes, on a toujours le droit de recourir à la justice dans notre pays, mais, en ce qui concerne l'aléa, c'est-à-dire lorsqu'il n'y a pas de faute reconnue de la part d'un établissement ou de la part d'un praticien, je pense qu'il sera plus simple de faire appel à un fonds, que la commission pourra solliciter dans la plupart des cas, selon une codification définie.
Par ailleurs, je pense que ce fonds ne doit pas être uniquement relié à l'assurance maladie, et ce pour bien des raisons. Personnellement, j'espère - mais je n'en suis pas sûr - qu'un dispositif « assuranciel » extrêmement symbolique viendra en complément. Divers organismes devraient être sollicités. Je ne parle pas en partisan à tout crin des assurances, mais il faut se rendre compte que la médecine est une activité à risques qui, dans l'immense majorité des cas, peut traiter mais qui, dans la mesure où elle sera de plus en plus efficace, sera de plus en plus risquée. Tous les citoyens français doivent en être bien conscients.
Cela ne crée pas une opposition entre nous, monsieur le rapporteur. En tout cas, je ferai tous mes efforts - je crois que M. le Premier ministre en est d'accord - pour que, dans les délais que j'ai évoqués, c'est-à-dire avant l'été, le texte dont j'ai parlé soit présenté au conseil des ministres, puis soumis aux assemblées.
Je vais maintenant répondre de façon plus précise à chacun des orateurs.
Monsieur Cazeau, je vous ai bien entendu. Je crois que nous partageons la même analyse : tout est bon dans la proposition de loi qui nous est proposée il n'y a rien à jeter, il y a juste quelques points à compléter.
Comme M. Descours, je considère que les risques sériels doivent être pris en compte : celui de l'hépatite C, bien sûr, mais aussi d'autres qui pourraient survenir.
M. Charles Descours. L'encéphalopathie, mais, en la matière, il faut faire preuve de prudence.
M. Bernard Kouchner, ministre délégué. Oui, peut-être, mais avec prudence. En effet en tout cas, rien n'exclut d'autres risques. De ce point de vue, j'irai même jusqu'à dire que, pour tout esprit scientifique, nous ne sommes pas au bout de nos peines !
Comme vous, je pense également qu'il faut envisager un financement plus large. Ainsi, en ce qui concerne les médicaments, je crois qu'il faut faire participer l'industrie pharmaceutique, pour la bonne raison que nous la protégerons grâce à cet apport, comme grâce à l'esprit qui va naître de cette proposition de loi. Ensemble, nous pourrons trouver une solution équilibrée.
Monsieur Fischer, j'ai écouté avec beaucoup d'intérêt vos propositions ; j'ai d'ailleurs lu votre proposition de loi. Vous formulez des suggestions intéressantes ; je crois, notamment, qu'il nous faut réfléchir à la manière dont on pourrait faire prendre en charge à 100 % les victimes d'un accident thérapeutique ; c'est une très bonne idée, qui mérite d'être approfondie.
Pour conclure, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie de tout le travail que vous avez réalisé.
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.

TITRE Ier

DE L'INDEMNISATION DE L'ALÉA MÉDICAL

Article 1er



M. le président.
« Art. 1er. - Il est inséré, après l'article L. 321-3 du code de la sécurité sociale, un article L. 321-4 ainsi rédigé :
« Art. L. 321-4. - L'assurance maladie prend en charge la réparation de l'intégralité du dommage subi par un patient, ou par ses ayants droit en cas de décès, à l'occasion d'un acte ou de soins médicaux dès lors que la juridiction compétente aura établi que :
« - aucune faute n'a été commise à l'occasion de l'acte ou des soins médicaux ;
« - le dommage est sans lien avec l'état du patient ou son évolution prévisible ;
« - et que ce dommage est grave et anormal.
« Le montant du préjudice est fixé par la juridiction compétente.
« Si la situation économique de l'intéressé le justifie et si sa demande n'apparaît pas sérieusement contestable, le juge peut ordonner une dispense de consignation pour l'expertise. Cette dispense doit être sollicitée par l'intéressé. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 1er.

(L'article 1er est adopté.)

Articles 2 à 4

M. le président. « Art. 2. - Même en l'absence de faute, les établissements de santé publics et privés sont responsables vis-à-vis des patients qu'ils accueillent des dommages résultant d'infections nosocomiales. En cette matière, les organismes sociaux bénéficient d'un recours sur la base de la faute prouvée. » - (Adopté.)
« Art. 3. - Les actions tendant à mettre en cause la responsabilité des médecins ou des établissements de santé publics et privés à l'occasion d'actes ou de soins médicaux se prescrivent par dix ans. Le délai court à compter de la consolidation du dommage. » - (Adopté.)
« Art. 4. - Dans l'ordre judiciaire ou administratif, l'expertise en responsabilité médicale est confiée à des médecins experts figurant sur une liste nationale établie par un Collège de l'expertise en responsabilité médicale.
« Ce Collège est composé de magistrats des deux ordres de juridiction, de représentants de la Conférence des doyens, du Conseil national de l'ordre des médecins, des associations de malades et de personnalités qualifiées.
« Peuvent être inscrits sur la liste nationale les médecins justifiant des compétences médicales nécessaires et d'une évaluation périodique des connaissances et pratiques professionnelles. L'inscription vaut pour une durée renouvelable de cinq ans.
« Le Collège de l'expertise en responsabilité médicale peut, après une procédure contradictoire, radier de la liste un expert dont les qualités professionnelles se sont révélées insuffisantes ou qui a manqué à ses obligations déontologiques ou d'indépendance.
« Les modalités d'application de cet article sont fixées par décret en Conseil d'Etat.
« Les dispositions du premier alinéa de cet article entreront en vigueur six mois après la publication du décret instituant le Collège de l'expertise en responsabilité médicale. » - (Adopté.)

TITRE II

DE L'AMÉLIORATION DU RÈGLEMENT
DES LITIGES EN RESPONSABILITÉ MÉDICALE

Article 5

M. le président. « Art. 5. - Il est créé, dans chaque région, une commission régionale de conciliation ayant pour mission de faciliter le règlement amiable des litiges entre usagers du système de soins et les professionnels et établissements de santé.
« La commission régionale de conciliation est composée de représentants des usagers, des professionnels et établissements de santé ainsi que de personnalités qualifiées. Elle est présidée par un magistrat de l'ordre judiciaire ou par un magistrat administratif. Elle peut être saisie par tout usager, médecin ou établissement de santé.
« Lorsqu'elle l'estime nécessaire, la commission peut recourir à l'expertise et peut exiger la communication de tout document, médical ou non.
« Les accords obtenus devant la commission valent transaction au sens de l'article 2044 du code civil.
« La commission peut aussi, avec l'accord des parties, rendre des sentences arbitrales.
« Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat. » - (Adopté.)

Article 6



M. le président.
« Art. 6. - Les médecins et sages-femmes libéraux ou salariés ainsi que les établissements de santé sont tenus de souscrire une assurance de responsabilité à raison de leur activité. La même obligation s'impose, pour leurs fautes personnelles détachables du service, aux médecins et sages-femmes exerçant leur activité dans les établissements publics de santé. »
Sur l'article, la parole est à M. Descours.
M. Charles Descours. Comme je l'ai dit en commission, dans la mesure où nous inscrivons les médecins et les sages-femmes dans cet article 6, ne faudrait-il pas y faire figurer également toutes les professions qui prescrivent.
M. Bernard Kouchner, ministre délégué. Les infirmières aussi prescrivent, maintenant !
M. Charles Descours. Oui, la pilule du lendemain !
M. Bernard Kouchner, ministre délégué. Les antalgiques majeurs !
M. Charles Descours. Je n'ai pas déposé d'amendement, mais je voulais soulever cette objection, car je ne suis pas sûr qu'en ne faisant figurer que les infirmières et les sages-femmes nous n'excluons pas d'autres professionnels de santé qui sont dans le même cas.
M. Claude Huriet, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Claude Huriet, rapporteur. Je voudrais apporter un complément d'information à plusieurs intervenants qui ont cité, parmi les lacunes qu'ils ont relevées dans la proposition de loi, l'absence de référence aux médicaments. Il y a à cela une explication qui procède du vote en 1998 de la transposition de la directive européenne concernant la responsabilité du fait de produits défectueux : désormais, c'est le fabriquant, qu'il y ait faute ou non, qui est considéré comme responsable des accidents entraînés par le produit défectueux, y compris, bien sûr, par le médicament.
M. Bernard Kouchner, ministre délégué. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Bernard Kouchner, ministre délégué. J'ai compris lors de l'adoption, en 1998, de la loi que vous évoquez, qu'elle ne s'appliquerait qu'aux défauts connus au moment de la mise sur le marché.
Par exemple, les incidents digestifs liés à un anti-inflammatoire sont concernés, parce qu'on les connaît. Mais, pour les risques inconnus qui peuvent se développer ensuite, la loi de 1998 ne suffit pas.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article 6.

(L'article 6 est adopté.)

Vote sur l'ensemble



M. le président.
Avant de mettre aux voix les conclusions du rapport de la commission des affaires sociales sur la proposition de loi n° 221, je donne la parole à M. Neuwirth, pour explication de vote.
M. Lucien Neuwirth. Je rejoins tout à fait notre collègue M. Descours, rapporteur au Sénat des lois de financement de la sécurité sociale, en ce qui concerne le financement par la CNAM.
Mon cher collègue, vous avez de la suite dans les idées puisque, depuis 1995, vous soutenez fort justement la même thèse et vous vous obstinez pour faire avancer une solution dans ce domaine.
Etant comme vous un obstiné et attendant aussi le texte que doit nous présenter le Gouvernement, je me rallie à la sagesse populaire : un tiens vaut mieux que deux tu l'auras ! (Sourires.)
M. Jacques Machet. Très bien !
M. Bernard Kouchner, ministre délégué. Vous n'avez pas tout à fait tort !
M. Claude Huriet, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Claude Huriet, rapporteur. Quel que soit le sort que connaîtra finalement ce texte - je sais qu'au Sénat ce sort sera favorable, et j'en remercie nos collègues qui auront contribué à ce qu'il en soit ainsi - j'ai le sentiment, monsieur le ministre, que notre assemblée aura fait avancer, peut-être à pas accéléré, la réponse à un problème de plus en plus grave et préoccupant.
Eu égard aux relations de confiance que nous avons toujours eues, je ne mets en doute ni la véracité de vos propos ni la pureté de vos intentions. Mais je m'interroge, monsieur le ministre : le calendrier sur lequel vous engagez le Gouvernement pourra-t-il être respecté ? En effet, à plusieurs reprises au cours de la présentation que vous en avez faite, vous avez employé le conditionnel, disant par exemple : « Il semble que le financement pourrait comporter... »
M. Bernard Kouchner, ministre délégué. Tout n'est pas fini !
M. Claude Huriet, rapporteur. D'autre part, le Conseil d'Etat a-t-il été saisi de l'avant-projet de loi ? Si c'est le cas, on peut avoir confiance. Sinon, on peut se demander si ce texte pourra être soumis à un tout prochain conseil des ministres, puis inscrit à l'ordre du jour des travaux des assemblées avant l'été.
Je voudrais y croire, mais je suis très sceptique. C'est la raison pour laquelle je souhaite avoir votre appui pour que le texte que le Sénat s'apprête à adopter puisse constituer au moins une première étape. Si vous acceptiez d'assurer une sorte de coparrainage, nous aurions davantage de chances de parvenir à nos fins. Ce serait un signe encourageant adressé aux associations de malades et aux victimes de l'aléa médical, qui sont de plus en plus impatientes. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix les conclusions du rapport de la commission des affaires sociales sur la proposition de loi n° 221.

(La proposition de loi est adoptée.)

6

NOMINATION DE MEMBRES D'ORGANISMES EXTRAPARLEMENTAIRES

M. le président. Je rappelle que les commissions des affaires culturelles, des affaires économiques et des lois ont proposé des candidatures pour trois organismes extraparlementaires.
La présidence n'a reçu aucune opposition dans le délai d'une heure prévu par l'article 9 du règlement.
En conséquence, ces candidatures sont ratifiées et je proclame :
MM. Jean Bizet, Ambroise Dupont et Jean-Pierre Schosteck membres du conseil d'orientation du comité interministériel de prévention des risques naturels majeurs ;
MM. René Garrec et Jacques Oudin membres titulaires et MM. Yves Fréville et Michel Mercier membres suppléants du comité des finances locales ;
M. Robert Badinter membre de la commission consultative des archives audiovisuelles de la justice.

7

TRANSMISSION D'UNE PROPOSITION DE LOI

M. le président. J'ai reçu de M. le président de l'Assemblée nationale une proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à plafonner le niveau de bruit émis par les avions décollant et atterrissant la nuit sur les aéroports français.
La proposition de loi sera imprimée sous le n° 292, distribuée et renvoyée à la commission des affaires économiques et du Plan, sous réserve de la constitution éventuelle éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

8

ORDRE DU JOUR

M. le président. Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mercredi 2 mai 2001, à quinze heures trente et le soir :
Suite de la discussion du projet de loi (n° 185, 2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, de modernisation sociale.
Rapport (n° 275, 2000-2001) de MM. Claude Huriet, Bernard Seillier, Alain Gournac et Mme Annick Bocandé, fait au nom de la commission des affaires sociales.
Avis (n° 276, 2000-2001) de M. Jacques Legendre, fait au nom de la commission des affaires culturelles.
Rapport d'information (n° 258, 2000-2001) de M. Philippe Richert, fait au nom de la délégation du Sénat aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.
Le délai limite pour le dépôt des amendements est expiré.

Délais limites pour le dépôt d'amendements

Nouvelle lecture du projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, portant création d'une prime pour l'emploi (n° 285, 2000-2001) ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : mercredi 2 mai 2001, à dix-sept heures.
Deuxième lecture de la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, tendant à renforcer la prévention et la répression à l'encontre des groupements à caractère sectaire (n° 431, 1999-2000) ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : mercredi 2 mai 2001, à dix-sept heures.
Deuxième lecture du projet de loi organique, modifié par l'Assemblée nationale, relatif au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature (n° 196, 2000-2001) ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : mercredi 2 mai 2001, à dix-sept heures.
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.

(La séance est levée à seize heures cinquante.)

Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
DOMINIQUE PLANCHON





NOMINATIONS DE RAPPORTEURS
COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES

Mme Danièle Pourtaud a été nommée rapporteur de la proposition de loi n° 244 (2000-2001) de Mme Danièle Pourtaud et les membres du groupe socialiste et apparentés tendant à prévoir un barème de rémunération équitable applicable aux discothèques et activités similaires.
Mme Danièle Pourtaud a été nommée rapporteur de la proposition de loi n° 245 (2000-2001) de Mme Danièle Pourtaud et les membres du groupe socialiste et apparentés modifiant le code de la propriété intellectuelle et tendant à prévoir une rémunération pour la copie privée numérique.
M. Pierre Laffitte a été nommé rapporteur de la proposition de loi n° 246 (2000-2001), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la protection du patrimoine.

COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

M. Alain Vasselle a été nommé rapporteur du projet de loi n° 279 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.

COMMISSION DES FINANCES, DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
ET DES COMPTES ÉCONOMIQUES DE LA NATION

M. Michel Mercier a été nommé rapporteur pour avis du projet de loi n° 279 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie dont la commission des affaires sociales est saisie au fond.

COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LÉGISLATION, DU SUFFRAGE UNIVERSEL, DU RÈGLEMENT ET D'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
M. Patrice Gélard a été nommé rapporteur de la proposition de loi n° 57 (2000-2001) de MM. Daniel Hoeffel, Patrice Gélard et Charles Jolibois modifiant la loi n° 77-080 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages.
M. Patrice Gélard a été nommé rapporteur de la proposition de loi n° 280 (2000-2001) de MM. Alain Dufaut et Patrice Gélard tendant à permettre à des élus se trouvant dans une situation d'incompatibilité, en raison de l'acquisition d'un mandat en remplacement d'un autre élu, de la faire cesser en démissionnant du mandat de leur choix.

ORGANISMES EXTRAPARLEMENTAIRES
CONSEIL D'ORIENTATION DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL
DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS MAJEURS

Lors de sa séance du 26 avril 2001, le Sénat a désigné MM. Jean Bizet, Ambroise Dupont et Jean-Pierre Schosteck pour siéger au sein du conseil d'orientation du comité interministériel de prévention des risques naturels majeurs.

COMMISSION CONSULTATIVE
DES ARCHIVES AUDIOVISUELLES DE LA JUSTICE

Lors de sa séance du 26 avril 2001, le Sénat a reconduit M. Robert Badinter dans ses fonctions de membre de la commission consultative des archives audiovisuelles de la justice.

COMITÉ DES FINANCES LOCALES

Lors de sa séance du 26 avril 2001, le Sénat a reconduit M. Jacques Oudin dans ses fonctions de membre titulaire, MM. Michel Mercier et Yves Fréville dans leurs fonctions de membres suppléants du comité des finances locales ; en outre, il a désigné M. René Garrec pour siéger en qualité de membre titulaire de cet organisme, en remplacement de M. Christian Bonnet.



Le Directeur du service du compte rendu intégral, DOMINIQUE PLANCHON QUESTIONS ORALES REMISES À LA PRÉSIDENCE DU SÉNAT (Application des articles 76 à 78 du réglement)


Démantèlement des structures
d'hospitalisation publiques ou privées en Meuse

1063. - 26 avril 2001. - M. Rémi Herment attire l'attention de M. le ministre délégué à la santé sur le fait que l'ensemble des Meusiens et le conseil départemental de l'ordre des médecins de la Meuse constatent avec inquiétude, le démantèlement des structures départementales d'hospitalisation publiques ou privées à un rythme soutenu. Non seulement le nombre des médecins, généralistes ou spécialistes, diminue de façon importante du fait du numerus clausus, conduisant à une pénurie de praticiens dans certaines zones géographiques ou dans certains services hospitaliers, mais le département de la Meuse assiste aussi à la fermeture d'une clinique et probablement, à terme, de certains services hospitaliers et ce, sans grande concertation avec les professionnels de santé et les usagers. Après une période de décentralisation ayant eu pour objectif la création de services privés ou publics de proximité (1980), on assiste actuellement à une opération de recentralisation ou de concentration des moyens matériels et humains dans les grands centres régionaux, cela aux dépens des structures locales qui ont fait preuve de leur utilité et de leur efficacité. Du fait de cette politique, les départements ruraux à faible densité de population perdent leur tissu sanitaire de proximité. Avec le conseil de l'ordre des médecins de la Meuse, il convient de réagir en prévenant les usagers d'une part, et en interpellant les pouvoirs publics d'autre part, car la ruralité ne doit pas rimer avec l'inégalité. Il souhaite donc vivement que cette tendance à la désertification médicale et sanitaire s'inverse, pour que les patients de Meuse continuent à bénéficier d'une prise en charge de qualité et de proximité, et apprécierait d'obtenir tout apaisement à ce sujet.

Moyens de lutte contre l'épidémie d'ESB

1064. - 26 avril 2001. - M. Roland du Luart demande à M. le ministre de l'agriculture et de la pêche de bien vouloir porter à sa connaissance si les pouvoirs publics envisagent de modifier la réglementation relative à l'abattage des bovins dans le cadre de l'action d'éradication de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB). Actuellement, dès lors qu'un seul animal, au sein d'un troupeau, est atteint d'ESB, la totalité dudit troupeau est abattue. Cette mesure, fondée sur une application particulièrement stricte du principe de précaution, est surtout destinée à rassurer les consommateurs. Or l'abattage total d'un troupeau, malgré les indemnités allouées à l'éleveur, occasionne un grave préjudice à ce dernier et peut même mettre en péril l'existence de l'exploitation, compte tenu de la grande difficulté, pour l'éleveur, à reconstituer un cheptel bovin, surtout lorsque celui-ci présente une haute qualité génétique. Dès lors, ne pourrait-on envisager d'épargner de l'abattage les jeunes animaux nés après l'interdiction de l'alimentation des bovins par des farines animales, c'est-à-dire nés après 1996.




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