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SEANCE DU 3 MAI 2001


PRIME POUR L'EMPLOI

Rejet d'un projet de loi en nouvelle lecture

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion en nouvelle lecture du projet de loi (n° 285, 2000-2001), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, portant création d'une prime pour l'emploi. [Rapport n° 286 (2000-2001).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'industrie. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous prie de bien vouloir excuser l'absence de Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget, et suis très heureux d'être devant vous pour cette nouvelle lecture du projet de loi portant création d'une prime pour l'emploi.
Lors d'un débat très approfondi, voilà un mois, la Haute Assemblée a manifesté des convergences, dont je me félicite, avec le diagnostic qui fondait ce projet de loi : faire en sorte que le travail paie davantage quand il est faiblement rémunéré.
Sans être, et de loin, le seul instrument disponible, le mécanisme novateur de la prime pour l'emploi rejoint de façon cohérente l'ensemble des politiques mises en place par le Gouvernement depuis 1997 en faveur de l'emploi.
Sur le fond, vous avez admis l'essentiel du dispositif proposé : quatre amendements avaient été adoptés par le Sénat, trois d'entre eux avaient été déposés par la commission des finances, l'un d'eux traduisant le souci que personne parmi les 10 millions de bénéficiaires dès 2001 ne perde son droit à la prime pour l'emploi malgré les difficultés de mise en place qui ont été rencontrées.
Le Gouvernement est très satisfait que la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale ait permis de trouver sur ce point une rédaction convenable juridiquement et efficace en pratique, une rédaction plus conforme sans doute à votre intention véritable.
Je précise à nouveau, sur ce sujet important, que l'objectif du Gouvernement n'est pas que les contribuables qui auraient, cette année, manqué l'occasion attendent l'expiration du délai légal de réclamation. Au contraire, au moment même où nous parlons et pendant plusieurs semaines, des courriers de relance partiront. Ils sont destinés à ceux qui ont déposé leur déclaration de revenus, mais qui n'ont pas rempli les cases correspondant à la prime pour l'emploi alors que leur niveau de revenu pourrait les placer dans le champ de la mesure. En répondant par retour du courrier, ils pourront faire valoir leurs droits sans formalisme et sans réclamation.
Dans cet esprit, le Gouvernement aurait souhaité que la commission mixte paritaire parvînt à un accord. Tel n'a pas été le cas, mais je prends note de la tonalité positive du rapport de M. Marini et des raisons pour lesquelles il vous propose d'adopter la motion tendant à apposer la question préalable.
Le Parlement sera à nouveau saisi de la prime pour l'emploi lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2002, puisqu'il prévoira la seconde tranche de ce dispositif dont le Premier ministre a récemment confirmé publiquement le doublement.
Nous souhaitons que la prime pour l'emploi devienne, pour nos concitoyens les moins récompensés pour leur travail, un instrument fort, novateur, utile, favorisant l'activité et le retour à l'activité.
C'est une condition indispensable pour que la société française continue d'aller mieux ; c'est, mesdames, messieurs les sénateurs, la priorité du Gouvernement. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Marini, rapporteur de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, comme vous le savez, l'Assemblée nationale a examiné en nouvelle lecture, le 24 avril dernier, ce texte portant création d'une prime pour l'emploi.
Il convient de rappeler que nous avons eu sur ce sujet de longs débats, qui se sont situés entre, d'une part, l'été dernier, le moment où M. le ministre Laurent Fabius a annoncé son plan de baisse des impôts et des prélèvements obligatoires et, d'autre part, la décision du Conseil constitutionnel en fin d'année d'annuler la ristourne dégressive de contribution sociale généralisée votée par l'Assemblée nationale dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.
Je dirai une nouvelle fois, mes chers collègues, que, si le Gouvernement avait, en temps utile, accepté d'écouter et même d'entendre la voix de la commission des affaires sociales et de la commission des finances du Sénat, il n'aurait pas dû improviser en début d'année un dispositif qui a été quelque peu laborieux à mettre en place.
En effet, ce dispositif que vous appelez « prime pour l'emploi » n'est autre, à quelques détails techniques près et négligeables à ce stade, que le « crédit d'impôt en faveur de l'activité » que le Sénat avait voté dans son principe lors des débats concernant la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, puis dans un dispositif lors des débats concernant la loi de finances pour 2001 et la seconde loi de finances rectificative pour 2000.
L'adoption du dispositif voté par le Sénat aurait évité de perdre du temps, de faire couler beaucoup de salive, de susciter bien des controverses juridiques. Mais, monsieur le secrétaire d'Etat, cette proposition avait le tort de venir d'une assemblée « ringarde », dont les avis ne sont pas suffisamment pris en considération et le travail pas assez reconnu.
Ce crédit d'impôt a également suscité, à certains moments, monsieur le secrétaire d'Etat - vous le reconnaîtrez sans doute - des controverses et des interprétations diverses au sein même de votre formation politique. Certains se posaient la question : est-il politiquement correct d'envisager un crédit d'impôt qui n'est qu'un avatar ou le début d'un raisonnement susceptible de conduire à cet affreux impôt négatif américain ? C'est ce que j'ai lu ou entendu de la part de certains de vos collègues, ou, plus exactement, de vos camarades.
M. Guy Fischer. Vous avez de mauvaises lectures !
M. Philippe Marini, rapporteur. Certes, j'ai le tort, mon cher collègue, d'écouter et d'être toujours intéressé par les controverses, lorsqu'elles traduisent de véritables interrogations, de véritables clivages politiques.
Bref, ce texte ne diffère que sur trois points des votes du Sénat.
Le premier point concerne le nom de la mesure qui, pour nous, est une question de principe. En effet, une mesure qui est décrite et qui fonctionne comme un crédit d'impôt doit, selon nous, recevoir une appellation conforme à sa nature.
J'avais eu l'occasion de dire en première lecture qu'il fallait se référer à la vieille maxime de Boileau : « J'appelle un chat un chat, et Rolet un fripon ». En l'occurrence, il s'agit d'un crédit d'impôt, et nous estimons, en ce qui nous concerne, que le nom de la mesure doit être « crédit d'impôt », puisque ceux qui sont redevables de l'impôt bénéficieront d'une ristourne et paieront un peu moins d'impôts ; quant à ceux qui ne paient pas d'impôts et qui représentent le coeur de la cible de cette mesure, ils se verront restituer l'impôt qu'ils n'auront pas à payer. Ce dispositif est bien dans la logique d'un crédit d'impôt.
Le deuxième point de désaccord est la question de savoir s'il faut réserver un sort particulier aux non-salariés qui sont tout à fait en bas de l'échelle des rémunérations, c'est-à-dire ceux qui gagnent moins de 20 575 francs par an pour un emploi à temps plein. Se fondant sur les situations souvent préoccupantes de petits agriculteurs ou d'agriculteurs conjoints de personnes ayant une autre activité, notre excellent collègue M. Philippe Nogrix avait soumis à la Haute Assemblée un amendement pour tenir compte de ces situations particulières. L'Assemblée nationale n'a pas cru devoir le retenir et, monsieur le secrétaire d'Etat, pour ne pas allonger les débats, la commission des finances estime qu'il suffit de constater de ce désaccord.
Certes, les situations dont il s'agit sont dignes d'intérêt, mais leur prise en compte n'est pas nécessairement simple sur le plan technique si l'on veut respecter le principe d'égalité auquel le Conseil constitutionnel accorde la vigilance très grande qu'il mérite.
Ainsi, nous bornant à rappeler notre vote de première lecture, nous avons estimé, au sein de la commission des finances, qu'il n'était pas indispensable de refaire la démonstration d'un vote majoritaire de la Haute Assemblée sur cette question. Néanmoins, nous estimons que ce problème devra être traité le moment venu !
Par ailleurs - et ce troisième point est en vérité essentiel -, nous avons fait valoir en première lecture que l'application de la mesure était complexe et qu'il fallait, en quelque sorte, accorder au contribuable un droit à repentir pour un temps suffisant, de telle sorte qu'il puisse faire état de tous les éléments de sa situation. Cela n'était pas correctement prévu, à notre sens, dans le texte initial du Gouvernement, d'où la mesure que la commission des finances, mes chers collègues, vous avait demandé de voter.
L'Assemblée nationale a encore amélioré l'approche technique de la question. Elle a affirmé par voie législative, comme nous le souhaitions, le droit à rectification, et cela conduit à un dispositif techniquement différent de celui que nous avons voté, mais qui, dans l'ensemble, nous paraît satisfaisant, car il a les mêmes objectifs.
Monsieur le secrétaire d'Etat, compte tenu de cette analyse que je viens de résumer brièvement et de l'échec de la commission mixte paritaire, la commission des finances du Sénat s'est interrogée sur la conduite à tenir en nouvelle lecture.
Nous pourrions, naturellement, sur le nom de la mesure et sur la question des travailleurs indépendants, plus particulièrement des agriculteurs les moins favorisés, reprendre nos positions de principe. Mais, à la vérité, il nous semble peu probable que l'Assemblée nationale, qui aura le dernier mot, change son analyse. Il n'est pas nécessairement indispensable, sur ce texte qui a fait l'objet d'effets d'annonce il y a longtemps déjà, de renouveler pour des raisons de principes les votes que nous avions émis en première lecture.
Toutefois, en notant que le rapport de mon homologue à l'Assemblée nationale était coloré d'une teinte assez élogieuse à l'égard des travaux du Sénat sur ce sujet, et pour éviter à celui-ci de se dédire, la commission des finances propose l'adoption d'une motion tendant à opposer la question préalable, question préalable que je qualifierai en l'occurrence de « positive » (Sourires)...
M. Guy Fischer. Ce serait un nouveau concept !
M. Philippe Marini, rapporteur. ... en laissant aux spécialistes du travail parlementaire la liberté de décrypter cette expression.
La formule me semble de nature à tenir compte et des positions que nous avons prises et de notre jugement, dans l'ensemble favorable, sur le principe du crédit d'impôt pour l'activité.
La commission des finances vous incitera, mes chers collègues, à adopter la motion par scrutin public, compte tenu de l'importance symbolique de ce vote.
Je voudrais insister, en terminant, sur un dernier point.
Le crédit d'impôt pour l'activité est important mais, de notre point de vue, il serait d'autant plus important, d'autant plus utile et d'autant plus efficace qu'il se placerait à l'intérieur d'un contexte, d'un ensemble cohérent de mesures législatives visant à inciter au retour à l'activité.
Le crédit d'impôt pour l'activité vise à placer les salariés les moins favorisés dans une situation qui devrait conduire, objectivement, à leur reconnaître la capacité de progresser. Cette mesure devrait donc être de nature à faciliter l'augmentation de leur pouvoir d'achat. De ce point de vue, elle est propice à la promotion sociale des salariés les moins favorisés. Mais, si l'on s'occupe de cette catégorie, et à juste titre, il ne faut pas oublier, monsieur le secrétaire d'Etat, celles et ceux qui sont complètement laissés sur le bord du chemin, c'est-à-dire celles et ceux qui n'ont pas d'emploi, qui figurent sous la rubrique de l'inactivité, qui contribuent à la persistance d'un niveau de chômage structurel exceptionnellement élevé dans notre pays par rapport à celui qui prévaut dans les pays comparables.
En effet, il convient de rappeler, mes chers collègues, que, dans cette période de relative prospérité économique, la France continue à présenter un niveau de chômage structurel qui, comme la plupart des experts le reconnaissent, est de l'ordre de 6 % à 7 % de la population active, soit beaucoup plus que ce que l'on constate dans des pays voisins comme les Pays-Bas et le Royaume-Uni, pour ne pas parler d'autres pays jouant un rôle majeur sur la scène économique internationale. Je pourrais d'ailleurs évoquer à cet égard la situation de certains pays scandinaves et d'une grande partie de l'Europe du Nord.
Faut-il se satisfaire, monsieur le secrétaire d'Etat, de cette situation dans laquelle une part très significative de la population active se trouve abritée sous le parapluie de mesures d'assistance ? Celles-ci sont certes indispensables pour lui permettre de vivre, mais elles ne doivent assurément pas tuer l'énergie et la volonté nécessaires au retour vers la vie de travail, qui seule permet à une personne humaine d'affirmer sa dignité et celle de sa famille.
Par conséquent, monsieur le secrétaire d'Etat, lorsque nous, membres de la majorité sénatoriale, nous prononçons favorablement sur le crédit d'impôt pour l'activité, nous le faisons bien entendu dans l'optique de cette analyse, c'est-à-dire que notre vote d'il y a quelques semaines sur le revenu minimum d'activité est une étape à nos yeux indispensable.
Il est indispensable en effet de trouver avec les entreprises le moyen de conduire sur le marché du travail, grâce à de vrais emplois et à de vrais contrats normalement rémunérés selon la législation de droit commun, une partie au moins des personnes qui bénéficient aujourd'hui du revenu minimum d'insertion ou d'autres prestations d'assistance, notamment celles qui sont versées par l'UNEDIC, car le partenariat avec ces entreprises est le seul capable de créer de vrais emplois dans le secteur marchand.
Je terminerai en disant que le vote du Sénat, favorable à la prime pour l'emploi, mais dans notre esprit au crédit d'impôt pour l'activité, ne s'entend que dans ce sens. Ce sont, à nos yeux, deux étages indissociables de la même démarche et de la même doctrine. Ce sujet, même s'il n'est peut-être pas aujourd'hui perçu médiatiquement comme il devrait l'être, est tout à fait crucial et structurant du débat public qui se prolongera jusqu'aux échéances, essentielles bien sûr, auxquelles nous accordons les uns et les autres toute notre attention et consacrons tous nos efforts.
C'est dire, mes chers collègues, l'importance du vote de la motion tendant à opposer la question préalable que la commission des finances vous soumettra, importance justifiant, je le répète, que la Haute Assemblée se prononce par scrutin public. (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. Je tiens à préciser que sont actuellement réunies quatre commissions, au sein desquelles nombre de nos collègues sont par conséquent retenus.
La parole est à M. Sergent.
M. Michel Sergent. Monsieur le président, je vous remercie de cette précision, mais nous savons bien que, à défaut de quantité, il y a la qualité ! (Sourires.)
M. Gérard Braun. Merci !
M. Michel Sergent. Nous voici réunis afin d'examiner, pour la deuxième fois, le projet de loi portant création d'une prime pour l'emploi, mesure fiscale due, rappelons-le, à la censure, par le Conseil constitutionnel, d'une mesure de réduction de la contribution sociale généralisée, la CSG, et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale, la CRDS, et ce après l'échec, que nous regrettons, de la commission mixte paritaire.
Je me bornerai à rappeler en quoi cette mesure fiscale, non seulement nouvelle, mais aussi novatrice, est importante.
Elle est importante parce qu'elle favorise la lutte contre les « trappes à inactivité », qui freinent la reprise d'une activité professionnelle par certains travailleurs sans emploi, en allégeant la charge fiscale pesant sur les titulaires de bas revenus, tout en encourageant leur emploi.
Elle est importante parce que, préservant la progression du pouvoir d'achat des foyers modestes, elle soutient la consommation des ménages et, par conséquent, la progression de l'emploi, qui elle-même conforte la croissance de l'économie française.
Elle est importante, non seulement parce qu'elle entraînera une réduction de l'impôt sur le revenu de certains foyers, mais aussi, ce qui est beaucoup plus original, parce qu'elle donnera lieu au versement d'un chèque, établi par l'administration fiscale, au profit des personnes non imposables ou des foyers dont la contribution à l'impôt sur le revenu sera inférieure au montant de la prime.
La prime pour l'emploi est importante parce que, visant les personnes percevant un revenu d'activité inférieur à 1,4 fois le SMIC, elle est conditionnée par les seuls revenus de l'activité professionnelle, puisqu'elle vise à accroître et à conforter cette activité professionnelle, tout en tenant compte de l'ensemble des revenus du foyer ainsi que des charges de famille de ses bénéficiaires.
C'est dans le même esprit que les contribuables à revenus d'activité modestes bénéficieront de la prime, même s'ils perçoivent ensuite des revenus complémentaires.
Je ne souhaite donc pas que l'on se remette à discuter du sexe des anges et que l'on se demande si cette prime pour l'emploi est un crédit d'impôt, un impôt négatif ou une prime pour l'emploi !
Ce qui compte, c'est que cette prime, qui sera versée aux travailleurs les plus modestes pour compléter leur revenu, concernera 10 millions de personnes et coûtera, à terme, 25 milliards de francs, c'est-à-dire le même montant que la mesure initialement prévue, tout en accroissant le nombre des bénéficiaires de cette mesure initiale et en majorant l'aide prévue pour les personnes à leur charge.
Ce qui compte, c'est que, sur 8 millions de foyers fiscaux concernés, 5 millions recevront plus de 1 000 francs dès 2001 et 600 000 plus de 2 000 francs.
Ce qui compte, c'est que 30 % des foyers concernés bénéficieront d'une réduction d'impôt et que 70 % des foyers bénéficiaires, non imposables, recevront un chèque en provenance des services fiscaux.
Ce qui compte encore, c'est qu'une moitié des sommes distribuées bénéficiera à des couples, et l'autre moitié à des personnes seules.
La prime pour l'emploi, monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, va donc encourager l'exercice ou la reprise d'une activité professionnelle par les travailleurs à bas revenus, qu'ils soient salariés, commerçants, artisans, agriculteurs ou travailleurs indépendants, sans favoriser le temps partiel et sans aider les employeurs à contenir les salaires.
Caractéristique du souci constant du Gouvernement d'allier la justice sociale à l'efficacité économique, la prime pour l'emploi est un dispositif de justice sociale visant à faire bénéficier d'allégements fiscaux des personnes insérées dans la vie professionnelle mais qui ne bénéficient pas, ou peu, de la baisse de l'impôt sur le revenu, tout en étant un dispositif de stimulation de la demande intérieure, facteur de croissance et de création d'emplois.
Pour toutes ces raisons, monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le groupe socialiste soutiendra une nouvelle fois ce projet de loi portant création d'une prime pour l'emploi, et ce tel qu'il a été adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les termes du débat ont peu évolué depuis l'examen du présent texte en première lecture par notre assemblée, le 3 avril dernier, et à la suite du débat en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, si ce n'est que M. le rapporteur de la commission des finances va présenter une motion tendant à opposer la question préalable, qu'il a qualifiée de « positive ».
Je ne reprendrai donc par la totalité des arguments développés par mon ami Roland Muzeau à cette occasion.
Je souhaite d'emblée rappeler les responsabilités de la droite. Si elle n'avait pas suscité, par son recours devant le Conseil constitutionnel contre la loi de finances pour 2001, l'annulation de l'allégement de la CSG pour les revenus les plus modestes...
M. Philippe Marini, rapporteur. Parce qu'il ne faudrait pas que les parlementaires utilisent leurs droits ! Voyons, mon cher collègue !
M. Guy Fischer. Je n'ai pas dit cela ! Vous savez bien la différence d'interprétation qui nous sépare !
En tout cas, si la droite n'avait pas saisi le Conseil constitutionnel nous n'en serions pas là, et les plus modestes auraient reçu, bien que de manière insatisfaisante, certes, dès le 1er janvier de cette année, la somme dont le Gouvernement s'apprêtait à les faire bénéficier.
Pour en revenir à la mesure elle-même, qui peut s'opposer à l'octroi de sommes supplémentaires à nos concitoyens qui en ont le plus besoin ? Certainement pas les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen.
Cela étant dit, nous tenons à souligner les ambiguïtés de cette disposition, nous l'avons fait savoir dans différentes assemblées. Nous souhaitons voir avancer une réflexion bien plus globale, notamment sur l'absence de réforme fiscale d'ampleur générale visant à renforcer, par exemple, le principe de l'impôt progressif - je pense notamment aux revenus financiers, à propos desquels des progrès substantiels restent à faire.
Sur ce dernier point, je souhaite saisir l'occasion de ce débat, qui allie, au moins dans son intitulé, le social et le fiscal, pour souligner la contradiction entre la volonté affichée de lutter contre l'action de grands groupes multinationaux qui licencient à tour de bras depuis quelques semaines et l'absence de mesures fortes pour les contraindre fiscalement à cesser leurs agissements anti-sociaux.
Les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen ont d'ailleurs déposé, lors de l'examen du projet de loi de modernisation sociale, une série d'amendements visant à sanctionner fiscalement et financièrement les entreprises bénéficiaires qui licencient. Mais le débat se développe dans le pays, et il n'est pas près de cesser !
De telles mesures seraient, à notre sens, un acte de résistance à cette offensive libérale. En fait, le crédit d'impôt que le Gouvernement nous propose sous l'appellation de « prime pour l'emploi » est reconnu par beaucoup comme une disposition d'accompagnement du libéralisme. Vous le savez, nous avons été critiques sur ce point : nous suivons l'expérience qui est menée dans certains pays anglo-saxons.
En effet, c'est bien la collectivité publique qui va prendre en charge l'augmentation du pouvoir d'achat des salariés les plus modestes, permettant ainsi aux entreprises de se dégager de leurs responsabilités.
C'est ce point, vous l'aurez compris, monsieur le secrétaire d'Etat, qui suscite notre première réserve essentielle à l'égard de ce projet.
La seconde réserve porte sur l'absence pour le moment, malgré les assurances de M. le Premier ministre, d'augmentation significative du pouvoir d'achat et du SMIC.
Comment la gauche plurielle pourra-t-elle faire face à son bilan si elle n'a pas pu renforcer la part du salaire dans la valeur ajoutée, alors que ce sont les revenus financiers qui progressent toujours.
Le projet de loi créant une prime pour l'emploi ne nous satisfait pas. Toutefois, nous ne nous y opposerons pas car les salariés les plus modestes en seront bénéficiaires. En tout cas, il faudra être souple dans l'appréciation des feuilles d'impôts, qui étaient peu compréhensibles sur ce point. Vous avez précisé à cet égard, monsieur le secrétaire d'Etat, que des lettres de relance avaient été envoyées.
Au demeurant, nous regrettons fortement que ce soit ce gouvernement qui érige en principe supérieur la baisse d'impôt alors que, dans notre pays, la croissance a, pensons-nous, besoin d'une dépense publique forte, tournée vers l'emploi et vers le service public.
M. le rapporteur de la commission des finances s'apprête à présenter une motion tendant à opposer la question préalable. Nous n'allons pas entrer dans ce jeu-là. Nous nous étions abstenus lors de la précédente lecture de ce texte, et nous maintiendrons cette position. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.

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