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SEANCE DU 15 MAI 2001


ALLOCATION PERSONNALISÉE D'AUTONOMIE

Discussion d'un projet de loi déclaré d'urgence

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 279, 2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie. [Rapport n° 315 (2000-2001) et avis n° 316 (2000-2001).]
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le ministre.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je veux d'abord vous demander de bien vouloir excuser ce léger retard, qui tient au fait qu'il est souvent difficile de s'extraire de l'Assemblée nationale, quelle que soit l'envie que l'on ait d'arriver très vite au Sénat. (Exclamations et sourires sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. Voilà qui est agréable à entendre, madame le ministre !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Je vais m'efforcer de rattraper le temps perdu en vous exposant aussi sobrement que possible les dispositions du projet de loi relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.
Peut-être me permettrez-vous tout de même de placer brièvement ce débat en perspective.
Le présent projet de loi s'inscrit effectivement dans un contexte de révolution démographique, marqué par l'allongement de l'espérance de vie et un vieillissement de la population dont nous n'avons pas encore fini de mesurer les conséquences sur le lien entre les générations, sur la place de la solidarité nationale et de la famille. Ces conséquences sont évidemment considérables.
Je rappellerai quelques chiffres.
Depuis 1950, l'espérance de vie est passée de 63 ans à 74 ans pour les hommes et de 69 ans à 82 ans pour les femmes. Dans le même temps, la part des personnes âgées de plus de 60 ans dans la population est passée de 16 % à 20 % et le nombre de personnes de plus de 85 ans a quadruplé. Vous le savez, ce mouvement va se poursuivre et s'accentuer.
Cette évolution peut être une chance si nous savons relever les défis qu'elle nous adresse. C'est, bien sûr, la chance pour chacun d'entre nous d'avoir l'espérance de vivre plus longtemps. C'est aussi, je le crois profondément, une chance pour la collectivité, car les personnes âgées soutiennent de façon croissante les générations qui les suivent et ont un rôle social de plus en plus important.
Pour profiter pleinement de cette chance, il nous faudra savoir relever plusieurs défis.
Il faut d'abord que nos régimes de retraite de base et complémentaires apportent aux salariés un revenu de remplacement satisfaisant. On peut dire qu'ils y parviennent assez largement aujourd'hui, grâce au système par répartition mis en place depuis 1945. D'ailleurs, la diminution régulière du nombre d'allocataires du minimum vieillesse le démontre.
Le Gouvernement a par ailleurs entrepris d'apporter les réponses aux évolutions démographiques auxquelles vont être confrontés nos régimes de retraite, avec la création du fonds de réserve des retraites. Vous le savez, l'Assemblée nationale en a adopté les dispositions la semaine dernière. Vous les examinerez très prochainement. A l'évidence, le fonds de réserve ne suffira pas, à lui seul, à résoudre les problèmes ; il permettra de lisser les évolutions.
Ce dispositif devra être complété par une réforme concernant les régimes de retraite. C'est le rôle du conseil d'orientation des retraites, mis en place par le Gouvernement l'année dernière, de réunir tous les acteurs concernés pour faire le point sur l'évolution des régimes et pour présenter des propositions sur cette indispensable réforme.
J'entends beaucoup parler, lorsque l'on évoque l'avenir de nos régimes de retraite, de l'allongement de la durée de cotisation. J'observe que ceux qui privilégient l'allongement de la durée de cotisation sont aussi ceux qui écartent des entreprises les salariés de plus de cinquante ans lorsque des questions de restructuration se posent. Je ne peux donc que souligner la contradiction entre le souhait de voir allonger la durée de cotisation, soutenu par les représentants des employeurs et par l'opposition, et la mise à l'écart du marché du travail des salariés en fin de carrière que pratiquent les entreprises et que ne dénonce pas l'opposition nationale. (Exclamations sur plusieurs travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Jean Chérioux. Cela commence par une mise en accusation !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Ne vous sentez pas visé, monsieur Chérioux !
M. Dominique Braye. Mais nous ne nous sentons pas visés !
M. Guy Fischer. C'est pourtant la vérité !
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. Pas de provocation, madame le ministre !
M. le président. Mes chers collègues, je vous en prie.
Veuillez poursuivre, madame le ministre.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. La première priorité est donc de donner la possibilité à chacun de travailler jusqu'à l'âge légal de la retraite. Cela nécessite de faire évoluer les mentalités, de prévenir l'usure au travail, d'adapter les emplois en fonction de l'âge des salariés et d'assurer un droit à la formation tout au long de la vie pour maintenir les compétences.
Ces relations entre âge et travail sont un enjeu essentiel pour nos politiques de l'emploi et pour l'avenir de nos systèmes de retraite. Le conseil d'orientation des retraites organisait d'ailleurs un colloque sur ce thème récemment.
Enfin, et c'est l'objet du présent projet de loi, il faut garantir aux personnes âgées la préservation de leur autonomie lorsqu'elles sont confrontées à la diminution de leur autonomie physique ou intellectuelle quand survient le grand âge et qu'il leur faut être aidées dans les activités les plus simples de la vie quotidienne.
Il faut penser au désarroi des personnes qui ne peuvent plus manger seules, se laver seules, se déplacer seules. Il faut savoir que c'est effectivement une détresse très profonde qui les atteint, qui touche aussi leurs proches et leur famille.
Or le présent projet de loi est, à mon avis, en mesure d'apporter précisément des réponses à la question de la perte d'autonomie des personnes âgées, réponses que notre société n'avait pas su fournir jusqu'à présent. Nous savons tous en effet que la prestation spécifique dépendance n'a pas été à la hauteur des attentes.
Au bout du compte, ce sont bien les familles qui sont amenées à supporter l'essentiel de l'effort pour assurer la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées. Je reçois régulièrement des lettres d'enfants, de conjoints qui me font part de leur désarroi face à la perte d'autonomie de leurs proches. Les difficultés financières, la détresse affective, le sentiment de culpabilité des enfants, mais aussi des personnes âgées, se mêlent pour faire de la perte d'autonomie un drame à la fois individuel et social.
Notre pays ne peut plus accepter une situation où, faute de reconnaître aux personnes âgées les besoins qui sont les leurs, on se trouve réduit à l'alternative suivante, terrible pour les proches : le maintien à l'hôpital ou la vie en établissement, faute de possibilité de prise en charge à domicile.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Eh oui !
M. René-Pierre Signé. Il a fallu attendre les socialistes !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Or il existe des solutions.
M. René-Pierre Signé. Heureusement, les socialistes sont venus ! (Exclamations sur les travées du RPR.)
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Vous devriez écouter, parce que la suite de mon propos va vous intéresser !
M. le président. Monsieur Signé, on vous invite à écouter dans le silence !
M. René-Pierre Signé. J'abonde dans le sens de Mme la ministre !
M. Henri de Raincourt. M. Signé n'écoute jamais, interfère souvent, mais est très sympathique au demeurant ! (Sourires.)
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Lors d'un déplacement récent à Marseille avec Mme Paulette Guinchard-Kunstler, les échanges que j'ai pu avoir avec les salariés d'une association d'aide à domicile et d'un centre gériatrique m'ont confirmé qu'il existait, en effet, des initiatives qui pourraient utilement faire école.
Il faut donc reconnaître la prise en charge de la perte d'autonomie comme un nouveau droit : celui de choisir la vie que l'on entend mener. La mise en oeuvre de ce nouveau droit implique, bien évidemment, de dépasser les cadres institutionnels et financiers dans lesquels la prise en charge est actuellement inscrite. Cela veut dire concrètement rompre avec une logique d'aide sociale. Cela veut dire faire intervenir la solidarité nationale.
Tel est l'objectif du projet de loi que je vous présente aujourd'hui et que le débat à l'Assemblée nationale a permis d'améliorer. Il constitue, je crois, une avancée sociale majeure.
J'en viens à la description de ce projet de loi.
Tout d'abord, l'allocation personnalisée d'autonomie, ou APA, crée un nouveau droit à la fois universel, égal et personnalisé en fonction de la situation de chaque bénéficiaire.
L'universalité signifie qu'il n'y aura pas de plafond de ressources, que toute personne dont la perte d'autonomie justifie qu'elle soit aidée pourra bénéficier de cette allocation en fonction seulement de son degré de perte d'autonomie et de ses ressources.
Ce nouveau droit sera égal et objectif. C'est une réponse à la principale insuffisance des dispositions qui sont actuellement en vigueur. Il y aura bien un barème national garantissant l'égalité du montant de l'aide sur tout le territoire, à conditions égales d'autonomie et de ressources.
Ce nouveau droit sera étendu aux personnes moyennement dépendantes : il s'agit des personnes qui ont conservé une certaine autonomie, qui peuvent se déplacer seules à l'intérieur de leur logement, qui s'alimentent en général seules, mais qui ont besoin d'être aidées pour la toilette ou l'habillage. Ce sont ainsi 260 000 personnes, aujourd'hui exclues de la prestation spécifique dépendance, ou PSD, qui pourront prétendre à l'APA et que, en langage technique, on classe, dans la grille AGGIR - autonomie gérontologie groupe iso-ressources -, en GIR 4.
Un barème prévoira une participation des bénéficiaires en fonction de leurs ressources. Ainsi, à domicile, une personne sans autonomie, classée par conséquent en GIR 1, dont les ressources ne dépassent pas 6 000 francs par mois aura droit à 7 000 francs d'allocation par mois, soit évidemment beaucoup plus que le maximum que les départements les plus généreux accordent aujourd'hui aux personnes privées d'autonomie. Par comparaison, une personne également sans autonomie dont les ressources dépassent 20 000 francs par mois aura droit à 1 400 francs d'allocation par mois.
Pour les bénéficiaires de la prestation les plus autonomes - ceux qui sont en GIR 4 - celle-ci ira de 600 francs par mois pour les plus aisés à 3 000 francs par mois pour ceux dont les ressources sont inférieures à 6 000 francs.
Toutes ces raisons permettront de faire passer le nombre de bénéficiaires de 135 000 aujourd'hui à près de 800 000 lorsque la nouvelle prestation autonomie sera totalement entrée en vigueur.
L'allocation personnalisée d'autonomie prendra en compte la situation de chaque personne. C'est le principe d'un droit personnalisé - on pourrait le qualifier de « droit sur mesure » - aussi bien à domicile qu'en établissement.
A domicile, l'allocation personnalisée d'autonomie prendra, pour les bénéficiaires, la forme de « plans d'aide », qui seront un véritable droit de tirage pour les personnes âgées. Ces dernières pourront ainsi, dans la limite de ce droit de tirage, financer toutes les actions qui auront été reconnues nécessaires : les heures de ménage, le portage des repas, les travaux d'aménagement du logement, les transports et certaines activités de socialisation pourront ainsi être prises en charge par l'APA. Avec l'APA, nous voulons donc relever le défi que constitue l'instauration d'une prise en charge globale - j'insiste sur ce dernier terme - de la perte d'autonomie.
Pour les personnes accueillies dans les maisons de retraite, la nouvelle allocation constitue aussi un droit personnalisé.
Les besoins nécessaires à la prise en charge des personnes âgées seront désormais précisément mesurés dans chaque établissement et serviront de base de calcul de l'allocation. Cela permettra de tenir compte des coûts précis de l'établissement dans lequel la personne âgée est accueillie et donc, comme à domicile, de personnaliser l'allocation en fonction des dépenses réelles supportées du fait de la perte d'autonomie.
Parallèlement au bénéfice de l'allocation personnalisée d'autonomie, les personnes accueillies dans les maisons de retraite bénéficieront aussi, en application de la nouvelle tarification, d'une baisse du tarif de l'hébergement, ce qui contribuera beaucoup à leur solvabilité. Elles bénéficieront également de la mise en place d'un important plan de médicalisation - Mme Guinchard-Kunstler et moi-même aurons l'occasion d'y revenir - qui permettra de renforcer considérablement l'accompagnement quotidien dans les maisons de retraite.
La réussite de l'allocation personnalisée d'autonomie implique d'accorder une plus grande attention aux modalités de mise en oeuvre et de financement. Il s'agit en effet de concilier une gestion de proximité, décentralisée, avec l'intervention de la solidarité nationale pour le financement.
La proximité est un impératif. Le contenu du plan d'aide fera l'objet d'un dialogue approfondi entre le bénéficiaire et les équipes médico-sociales. Celles-ci devront se rendre au domicile de la personne âgée, évaluer son niveau de perte d'autonomie, discuter avec elle des aides qui lui seraient nécessaires afin de lui proposer un plan d'aide qui répondra à des choix. Il faut donc avoir des équipes de terrain, connaître les services d'aide à domicile disponibles localement, bref pouvoir faire de la coordination gérontologique. C'est pourquoi le projet de loi confirme la compétence des départements dans la mise en oeuvre de cette nouvelle allocation, en les associant étroitement aux caisses de retraite. Les équipes médico-sociales qui examineront les plans d'aide seront composées de personnels départementaux et de personnels des caisses.
Le choix du département correspond pour le Gouvernement à une certaine vision de la décentralisation selon laquelle il faut rapprocher la décision de chacun des citoyens. La décentralisation n'est d'ailleurs pas incompatible avec l'égalité des droits. Ce qui compte véritablement, c'est l'efficacité de la mise en oeuvre.
L'objectif affiché est de généraliser les partenariats qui existent déjà dans de nombreux départements, dans un souci de pragmatisme et d'efficacité. Il s'agit en effet d'assurer la mobilisation de tous les moyens existants et des différents savoir-faire.
J'en viens maintenant au financement. Il reposera sur la reconduction des moyens existants des départements et sur un effort supplémentaire de leur part, ainsi que sur une contribution des caisses de retraite pour un total d'environ 11,5 milliards de francs. Le solde sera assuré par le recours à la contribution sociale généralisée, ou CSG, à hauteur d'environ 5 milliards de francs.
J'ai entendu les préoccupations des conseils généraux quant aux effets de la mise en oeuvre de l'APA sur les budgets des départements, et je comprends que les exécutifs départementaux y soient attentifs.
Il est vrai que la loi conduira à une dépense supplémentaire pour les départements. Cela correspondra à la reconstitution de l'effort au niveau de celui de 1996, avant la mise en oeuvre de la PSD, qui s'est traduite par une baisse des dépenses par rapport à l'allocation compensatrice pour tierce personne, l'ACTP, et à une dépense supplémentaire de 2,5 milliards de francs, tandis que la solidarité nationale fera un effort supplémentaire d'environ 5 milliards de francs avec la CSG.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Bel effort !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Cela a évidemment été négocié longuement - M. Mercier le sait particulièrement - avec l'Association des présidents de conseils généraux, et je remercie naturellement les conseils généraux de s'être associés à la perspective de cette réforme.
Pour bien mesurer la portée de cet effort supplémentaire demandé aux départements, il faut, à mon avis, d'abord bien prendre conscience de l'enjeu majeur que constitue ce projet de loi pour l'institution départementale.
Il convient aussi d'observer ce qu'a été la dynamique des dépenses des départements en matière d'aide aux personnes âgées au cours des dernières années. D'après les données de l'Assemblée des départements de France, l'ADF, les dépenses d'aide sociale à l'hébergement ont baissé de près de 1 % entre 1997 et 1999, et les dépenses d'aide ménagère à domicile ont diminué de 14,2 %. Quand on sait que les dépenses d'aide à la tierce personne ont également baissé du fait du passage de l'ACTP à la PSD, on constate qu'il existe finalement des marges de manoeuvre. Au surplus convient-il de préciser que cette évolution des dépenses se rapporte à des recettes qui, elles, augmentent.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Ah, ça, sûrement pas !
M. Jean Chérioux. On peut toujours rêver !
M. Henri de Raincourt. Il faut le dire sans rire !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Il existe des raisons structurelles à cette baisse tendancielle des dépenses. En effet, l'aide sociale aux personnes âgées vient soutenir les plus démunis de cette population. Comme l'arrivée à maturité de nos régimes de retraite et l'amélioration de l'emploi augmentent régulièrement le niveau moyen des pensions, il est inévitable que l'aide sociale intervienne moins, et il y a tout lieu de s'en féliciter. Cette évolution va bien entendu se poursuivre.
M. Alain Vasselle, rapporteur. On peut toujours rêver !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Il sera extrêmement gratifiant pour les présidents de conseils généraux - et ils sont nombreux ici - ...
M. Louis de Broissia. Il nous arrive aussi d'être élus en disant « non » !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. ... de distribuer une prestation qui correspondra infiniment mieux aux besoins des usagers. Je crois que cela n'est pas à négliger ! (Exclamations sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Il va falloir qu'on en parle !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. La fraction de CSG ainsi que la contribution des régimes de retraite seront affectées à un nouvel établissement public, le Fonds national pour le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Belle invention !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Ce fonds en redistribuera le produit aux départements en fonction de critères de péréquation permettant de tenir compte des différences démographiques ainsi que des richesses des départements.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. On appelle cela la décentralisation !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Les modalités précises de cette péréquation font l'objet d'un travail que nous avons engagé avec Mme Paulette Guinchard-Kunstler et M. Daniel Vaillant, qui a la charge de la tutelle des collectivités territoriales. L'Assemblée des départements de France et le comité des finances locales seront bien entendu associés à ce travail.
M. Jean-Pierre Fourcade. Merci !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Vous aurez ainsi l'occasion de prendre votre part dans cette difficile définition des critères de la répartition de l'aide.
M. René-Pierre Signé. C'est normal !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Nous vous ferons des propositions !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Le recours à la CSG pour assurer l'équilibre du financement de l'allocation personnalisée d'autonomie correspond à la logique de solidarité nationale sur laquelle repose ce nouveau travail. La CSG en est la meilleure expression du fait de son universalité et de son assiette.
Son affectation au fonds de financement de l'APA est tout aussi logique. J'ai vu ici ou là que l'on s'interrogeait sur la création d'un nouveau fonds. Néanmoins, je crois franchement que l'on ne peut pas vouloir une chose et son contraire. La création de cet établissement public est nécessaire pour reconnaître sur le plan institutionnel et politique la perte d'autonomie comme un nouveau droit et pour affecter une fraction du produit de la CSG au financement de la nouvelle prestation.
L'objectif du Gouvernement est donc double : sur le plan des principes, reconnaître un nouveau droit dans l'optique de la solidarité nationale, et rechercher l'efficacité et la proximité dans un cadre local, façon évidemment pragmatique de mettre en oeuvre cette réforme.
J'en viens maintenant aux modifications que le débat à l'Assemblée nationale a permis d'introduire dans ce projet de loi et qui constituent, à mes yeux, autant d'améliorations. Je dois d'ailleurs dire que les contributions des députés, sur quelque banc qu'ils siègent, ont été particulièrement constructives.
C'est ainsi qu'un large accord s'est dessiné sur la nécessité d'améliorer les modalités d'évaluation de la perte d'autonomie et des besoins que celle-ci induit.
L'Assemblée nationale a adopté, avec l'accord du Gouvernement, un amendement prévoyant la mise en place d'un comité scientifique pour perfectionner la grille sur laquelle repose l'évaluation de la perte d'autonomie.
En effet, tout en étant un instrument utile et qui a constitué un progrès important, la grille dite AGGIR demeure perfectible en vue de mieux prendre en considération les facteurs d'environnement.
Les travaux de ce comité scientifique pourront être pris en compte lors de l'élaboration du bilan de la loi, en 2003.
Le Gouvernement a également accepté deux amendements relatifs à la mise en oeuvre de l'APA pour les personnes âgées hébergées en maison de retraite. En effet, l'instauration de l'APA intervient alors qu'une nouvelle tarification est mise en place. Il a donc paru nécessaire aux députés de prévoir des dispositions permettant de mieux aménager la transition entre les deux systèmes.
Le premier amendement vise ainsi à ouvrir aux départements la possibilité d'expérimenter le versement de l'APA sous forme de dotation globale, et le second tend à instaurer un régime transitoire permettant aux personnes concernées de bénéficier de l'APA dans l'hypothèse où l'établissement d'accueil ne serait pas en mesure d'appliquer la nouvelle tarification au début de 2002.
Le débat à l'Assemblée nationale a également permis d'améliorer la transparence dans la mise en oeuvre de la loi, s'agissant particulièrement des aspects financiers.
Un premier amendement concerne l'institution d'un conseil de surveillance du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie, où siégeront des représentants des deux assemblées, des départements et des usagers, ainsi que des personnalités qualifiées. L'ensemble des acteurs pourront ainsi être associés au suivi de la mise en oeuvre de la loi.
Un second amendement, lui aussi très important, prévoit la transmission au Parlement par le Gouvernement, chaque année à l'automne, d'un rapport. Les assemblées disposeront ainsi de toutes les informations financières nécessaires pour l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du projet de loi de finances.
Un autre sujet a également fait l'objet de nombreux débats : la récupération sur les successions, qui pose évidemment le problème du partage entre la solidarité familiale, qu'il faut bien sûr maintenir, et la solidarité nationale.
Nombreux sont ceux qui considèrent que la récupération sur les successions caractérise l'aide sociale. Le Gouvernement avait prévu, dans son texte initial, d'assouplir les modalités de récupération sur les successions, tout en indiquant qu'il attendait du débat devant la représentation nationale qu'il permette que se dégage une position le plus largement partagée sur cette question.
Comme vous le savez, mesdames, messieurs les sénateurs, à l'issue de ce débat, l'Assemblée nationale a voté à l'unanimité moins une voix la suppression de la récupération sur les successions et sur les donations pour les bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie.
M. Henri de Raincourt. Moins une voix ! C'est courageux !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. A cette occasion, le Gouvernement a fait le choix de s'en remettre à la sagesse de l'Assemblée nationale, ce dont je ne me repens pas.
Ce vote de l'Assemblée nationale se comprend dès lors que l'allocation personnalisée d'autonomie n'est pas une prestation d'aide sociale, mais obéit à des règles nationales.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Très bien !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Par ailleurs, je voudrais évoquer la prise en charge effective des personnes.
Au-delà du vote de la loi, nous devons bien entendu nous préoccuper de la qualité de la prise en charge des personnes. Dans cette perspective, plusieurs mesures ont déjà été annoncées, que je rappellerai brièvement.
En premier lieu, il s'agit de la diffusion progressive, d'ici à 2005, des centres locaux d'information, de liaison et de coordination, les CLIC, diffusion qu'avait suggérée Paulette Guinchard-Kunstler dans un rapport...
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Qui a fait date !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. ... qui a fait date, en effet, c'était un excellent rapport !
Les CLIC pourront apporter plusieurs types de services aux personnes âgées et à leurs familles. Installés dans les locaux d'associations, de départements, de préfectures, de conseils généraux ou encore de centres communaux d'action sociale ou de maisons de retraite, ils sont d'abord un lieu d'information sur les droits et les possibilités de prise en charge. Ils ont aussi vocation à aider les personnes dans leurs démarches auprès des différentes administrations et des prestataires de services. Enfin, ils pourront également assurer la coordination des différents services de prise en charge ou participer à l'évaluation des besoins.
Le réseau des CLIC maillera ainsi le territoire à l'échelon des bassins de vie et offrira aux personnes âgées et à leurs familles une « porte d'entrée » dans le dispositif de prise en charge. En 2000, une expérimentation a commencé sur vingt-cinq sites, et 70 millions de francs ont été prévus dans la loi de finances pour l'étendre en 2001.
En deuxième lieu, un plan de médicalisation a été mis en place pour les établissements, mobilisant des crédits d'un montant de 6 milliards de francs sur cinq ans et de 1,2 milliard de francs pour les services de soins infirmiers à domicile. Il permettra de renforcer considérablement les moyens affectés à l'accompagnement quotidien des personnes hébergées.
Je souligne que ce plan représente une augmentation de près de 50 % des crédits d'assurance maladie destinés aux établissements et services pour personnes âgées. Dans le cas des services de soins infirmiers à domicile, nous doublons l'effort annuel de création de places, qui passe de 2 000 à 4 000 places par an. Cela permettra, en cinq ans, d'augmenter d'environ un tiers le nombre de celles-ci.
En troisième lieu, je voudrais mettre en exergue l'exonération totale de charges sociales patronales pour les salariés des services d'aide à domicile.
Je souhaite aujourd'hui prêter une attention particulière à l'aide à domicile, car les personnes âgées souhaitent le plus souvent rester chez elles, et c'est grâce à l'aide à domicile que peut être évitée ou retardée l'entrée dans les établissements.
Il s'agit d'inciter les personnes âgées à recourir aux services d'aide à domicile, qui apportent généralement une meilleure qualité et davantage de continuité dans la prise en charge. Il faut cependant laisser la liberté de choix aux personnes âgées et à leurs familles, et penser aussi aux contraintes pratiques, qui ne permettent pas toujours d'organiser une prise en charge par l'intermédiaire d'un service.
Dans cette perspective, le projet de loi prévoit que l'équipe médico-sociale indiquera quel est le mode d'intervention - emploi direct ou service prestataire - qui lui paraît le plus approprié compte tenu de la situation particulière, dans le cadre d'un dialogue avec la personne âgée et sa famille. Si la personne âgée est sans autonomie, il lui sera proposé prioritairement de recourir à un service d'aide à domicile, car la continuité et le professionnalisme qu'apporte celui-ci sont déterminants dans ce cas. A cet effet, le montant de l'aide pourra également être modulé pour tenir compte des différences de qualité, mais la personne âgée ou sa famille gardera une liberté de choix.
Cela étant, il faut se donner les moyens de développer le recours aux services de professionnels, dans l'intérêt même des personnes âgées. A cet égard, l'aide à domicile doit trouver des financements.
Le secteur a également besoin d'être modernisé : les salariés doivent être correctement rémunérés, ils doivent être mieux formés et leurs conditions de travail doivent être améliorées.
La création de l'APA constitue, bien sûr, une réponse primordiale, puisqu'elle permettra une meilleure solvabilisation des personnes âgées ; elle facilitera donc le recours aux associations, et la demande adressée à ces dernières va ainsi s'accroître.
Pour qu'elles puissent y faire face, il faudra accentuer notre soutien à une offre de qualité. A cette fin, le projet de loi prévoit la création d'un fonds de modernisation de l'aide à domicile, dont l'objet sera de financer des actions de formation, de soutien à l'encadrement et de développement des services, ainsi que toutes mesures susceptibles de favoriser la professionnalisation du secteur. Je vais engager dès maintenant des discussions avec les professionnels de l'aide à domicile sur les modalités de fonctionnement de ce fonds.
Je crois qu'il est important de souligner la nouveauté que celui-ci constitue : pour la première fois, l'Etat se dote d'un outil budgétaire permettant de conduire une politique nationale dans le secteur de l'aide à domicile.
Le Gouvernement entend faire en sorte que l'APA puisse être versée dès le mois de janvier 2002. Cela nécessite que les décrets d'application soient rédigés très rapidement ; je m'y engage, et le Parlement sera bien entendu associé à ce travail. Cela suppose aussi une action de terrain pour préparer la mise en oeuvre pratique de la loi. Nous nous sommes attelés à cette tâche, et il s'agit là de la première priorité de Mme Guinchard-Kunstler.
C'est donc une politique ambitieuse que le Gouvernement entend appliquer pour apporter une réponse adaptée aux questions que pose la perte d'autonomie des personnes âgées.
Il s'agit d'un travail évidemment difficile, mais je suis persuadée que ce projet de loi permettra de surmonter les difficultés.
J'ai entendu, bien sûr, les aspirations à la création d'un cinquième risque de sécurité sociale. A cet égard, je ne pense pas utile de polémiquer sur les termes : ce qui compte, c'est de reconnaître un droit suffisant, fondé sur le principe d'égalité et apprécié sur une base objective.
Cela ne veut pas dire que les questions de gestion soient secondaires. Elles sont au contraire déterminantes pour assurer une instauration de ce nouveau droit dans de bonnes conditions. Mais, plutôt que de se reposer sur un dispositif théorique, je crois plus constructif de chercher à définir un dispositif efficace.
C'est précisément ce que vise le projet du Gouvernement. Il permet une vraie rupture au regard de l'aide sociale, dont l'APA ne présente d'ailleurs aucune des caractéristiques : elle n'est pas réservée à une population de personnes sans ressources ou à faibles revenus ; elle n'est pas subsidiaire par rapport à la mise en oeuvre de droits sociaux ; elle est identique et universelle pour tous, sur tout le territoire. Elle est donc bien une prestation de solidarité nationale.
Créer ce droit à l'autonomie pour les personnes âgées, c'est refuser que la vieillesse soit réduite à n'être qu'une catégorie dépendante socialement et économiquement. Cela nous permettra de rejoindre les pays européens les plus en avance.
C'est donc une très grande avancée sociale que nous vous proposons de réaliser avec ce projet de loi. Je suis persuadée que nous pouvons encore l'améliorer ensemble, comme cela a déjà été fait à l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat aux personnes âgées. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, pendant des années, dans ma pratique professionnelle, j'ai été confrontée à la détresse de nombreuses personnes qui perdent leur autonomie quand des incapacités viennent se surajouter à leur âge. C'est donc avec émotion que j'aborde, comme secrétaire d'Etat aux personnes âgées, l'examen de ce projet de loi ici au Sénat.
J'y vois l'aboutissement d'une démarche collective dans laquelle placent leurs espoirs nombre de personnes âgées, mais aussi de professionnels aux côtés desquels je suis engagée depuis très longtemps. C'est d'eux, aujourd'hui, que je me sens solidaire : ils sont très nombreux, en France, à attendre le résultat de nos travaux et de nos débats.
L'allocation personnalisée d'autonomie concerne d'abord des centaines de milliers de personnes âgées qui, en raison de leurs handicaps, sollicitent l'aide d'autrui pour effectuer les gestes les plus essentiels de la vie.
Mais elle concerne aussi les conjoints, les proches, les familles, qui se sentent souvent coupables de ne pas savoir ou de ne pas pouvoir répondre convenablement aux besoins manifestés.
Elle concerne enfin tous les professionnels, à domicile ou en établissement, qui regrettent de ne pouvoir être à la hauteur des situations auxquelles ils sont confrontés, parce qu'ils ne sont pas assez nombreux ou parce qu'ils manquent de formation et de qualification.
A tous, ce texte apporte, j'en suis convaincue, des réponses positives en fournissant des moyens, de la formation, des perspectives résolument modernes et innovantes. Mais il permet avant tout un retour à la dignité, une exigence de dignité, et c'est cela, à mon avis, l'essentiel.
J'aimerais vous dire la dignité perdue de ce vieux professeur d'université, âgé de quatre-vingts ans, que sa fille ne peut plus garder chez elle, privé d'intimité dans l'institution qui l'accueille parce que la porte de sa chambre est laissée constamment ouverte.
J'aimerais vous dire la honte ressentie par cette vieille dame qui n'ose plus sortir de chez elle, tant elle craint que les vicissitudes de l'incontinence ne la surprennent dans un lieu public.
J'aimerais vous dire l'émotion de cette femme qui m'écrit qu'elle n'arrive plus à faire elle-même sa propre toilette, et qui éprouve une gêne incommensurable quand elle voit « débarquer » un jeune homme, manifestement impréparé, envoyé comme aide à domicile.
J'aimerais vous dire le sentiment d'indignité éprouvé par cette jeune infirmière, tout juste sortie de ses études, qui constate un comportement de maltraitance à l'égard d'un vieillard tout à fait grabataire, et qui finit par ne plus savoir si c'est normal ou pas.
Je pourrais poursuivre ainsi longtemps.
Si j'évoque ces situations devant vous, mesdames, messieurs les sénateurs, ce n'est pas pour mettre en cause des professionnels ou des institutions le plus souvent compétents ; c'est, au contraire, pour souligner la complexité de l'accompagnement des personnes âgées, la difficulté de la mission et la nécessité d'aider ceux qui en sont chargés, de les soutenir, pour qu'à leur tour ils puissent soutenir ceux qui ont besoin d'eux.
Depuis des années, j'entends ces femmes et ces hommes qui accompagnent les personnes âgées en perte d'autonomie. Je suis intimement persuadée que c'est l'un des métiers les plus difficiles, parce qu'il nous confronte à la fin de la vie, à la vieillesse, à la mort.
Au-delà de la survenance de maladies ou d'incapacités, c'est l'isolement qui engendre ou accélère la perte d'autonomie. Le décès du conjoint, l'éloignement des enfants constituent souvent les facteurs qui déclenchent l'hébergement en institution. On le sait, les personnes âgées lourdement handicapées peuvent rester à domicile lorsqu'elles sont entourées. Mais la solitude peut aussi se rencontrer dans les institutions, lorsqu'il n'existe ni projet de vie individuel ni projet collectif et qu'il y a peu de ces personnels qualifiés qui sont nécessaires en matière d'accompagnement, de soutien psychologique, de mobilisation et de rééducation.
Nous dressons tous le même constat : la situation faite à trop de personnes âgées dépendantes dans notre pays ainsi qu'à leur famille n'est pas à la hauteur d'une grande nation comme la nôtre.
Mme Elisabeth Guigou vient d'exposer les réponses qu'apporte la loi à ce grand défi.
Je veux insister, pour ma part, sur trois ambitions de ce projet de loi : restaurer la dignité ; développer la modernisation des prises en charge ; organiser la conjonction entre solidarité nationale et solidarité locale.
Première ambition, donc, restaurer la dignité.
La dignité est toujours mieux garantie quand elle peut s'appuyer sur un droit. C'est pour cela que nous vous présentons aujourd'hui la création d'un droit objectif universel, qui n'est en rien une prestation subsidiaire, une prestation d'aide sociale.
Votre assemblée, qui a si souvent critiqué les effets pervers des prestations délivrées en fonction d'un seuil de ressources jugé trop bas, est certainement sensible au souci d'universalité qui caractérise l'APA.
Mais il est une autre conséquence de notre souci d'universalité que je voudrais développer un instant. Notre volonté d'universalité ne se manifeste pas seulement en termes de niveau de ressources ou d'incapacité, elle touche aussi la prise en charge des soins en établissement.
Nous laissons derrière nous le régime des sections de cure médicale, qui a correspondu à un progrès, mais dont l'application est restée inégale et limitée.
M. Lucien Neuwirth. Très bien !
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Nous entrons dans un système où tous les établissements ont vocation à bénéficier d'un budget de soins défini de manière assez large puisqu'il intégrera 70 % des dépenses consacrées à l'accompagnement quotidien réalisé par des personnels qualifiés. A terme, 400 000 places actuellement non médicalisées pourront en bénéficier.
La dignité réclame des institutions respectueuses de la prise en charge des personnes et disposant de moyens budgétaires suffisants.
La prise en charge par l'assurance maladie des soins dispensés dans tous les établissements accueillant des personnes âgées en situation de perte d'autonomie est inscrite dans la réglementation et dans le programme pluriannuel de mobilisation de crédits de l'assurance maladie, comportant une dotation de 6 milliards de francs de mesures nouvelles sur une période de cinq ans.
Cet objectif sera atteint d'ici à la fin de 2003 pour toutes les institutions assurant une prise en charge respectueuse de la dignité des personnes.
La dignité passe également par la proximité des soins et l'organisation de ces derniers à travers les réseaux de coordination gérontologique ainsi qu'une information et une orientation des personnes moins aléatoires qu'aujourd'hui.
Le présent projet de loi nous offre aujourd'hui de nouveaux outils dont la mise en oeuvre pourra s'appuyer sur les comités locaux d'information et de coordination.
La dignité est tributaire de la qualité et du professionnalisme de tous ceux qui soignent, accompagnent, entourent chaque personne âgée dépendante.
Le texte qui vous est soumis reconnaît pleinement le rôle des prestataires de services et des professionnels, en particulier pour l'accompagnement des personnes les moins autonomes, et crée un fonds de modernisation qui sera très substantiellement doté et dont les objectifs majeurs seront le professionnalisme et la qualité des services rendus.
Enfin, il n'y a pas de dignité réelle quand on ne peut pas choisir le lieu et les modalités de sa vie. Souvent, l'alternative entre la poursuite de la vie à domicile et l'entrée en institution est dictée par des contraintes économiques, familiales ou tout simplement d'habitat. Le projet de loi entend offrir la possibilité d'un véritable choix et reculer ainsi les limites à partir desquelles l'hébergement devient un choix contraint.
L'élargissement des choix offerts aux personnes âgées exige, enfin, un desserrement des contraintes portant sur l'affectation de l'aide.
Naturellement, le recours à des services ou à des tierces personnes restera prédominant, mais il faut que l'APA puisse être utilisable pour des dépenses telles que l'accueil de jour, les transports, l'adaptation de l'habitat, pour ne citer que quelques exemples.
L'APA est une prestation en nature, mais elle doit répondre à l'ensemble des besoins des personnes âgées et de leur famille.
Au-delà de la compensation des handicaps, la prestation offre un atout majeur pour lutter contre l'isolement et pour faciliter l'aide aux aidants. Si vous avez, et c'est le cas, la capacité d'écouter les familles, vous savez très bien qu'il faut, certes, aider l'accompagnement de la vie quotidienne, mais être également très attentifs à la situation des familles. C'est dans cet esprit que, Mme Elisabeth Guigou et moi-même, travaillons.
Deuxième ambition : moderniser la prise en charge.
La loi va nous permettre de faire progresser l'ensemble du secteur de la prise en charge des personnes âgées dépendantes, aussi bien dans l'aide à domicile que dans les établissements, dans le sens d'une meilleure qualité des prestations offertes et d'une meilleure formation des professionnels.
La création du fonds de modernisation de l'aide à domicile répond clairement au souci de soutenir des actions de formation, des projets innovants et toute mesure susceptible de favoriser la professionnalisation des services à domicile. Le fonds nous permettra tout simplement de créer, enfin, de véritables services de maintien à domicile.
C'est un aspect très important de la loi et il est très attendu par les professionnels de ce secteur, car, avec cet outil, l'Etat se donne véritablement les moyens de promouvoir une politique structurelle de l'aide à domicile, qui se développera autour de trois axes : formation des personnels, modernisation des structures gestionnaires, diversification et coordination des services rendus.
Dans les établissements, une procédure de conventionnement est mise en place qui permettra de lier un renforcement important des moyens à la mise en oeuvre contractuelle d'une démarche d'amélioration de la qualité de la vie quotidienne. L'objectif est d'aboutir à un projet de vie individualisé pour chaque résidant, assorti des moyens nécessaires en termes de personnel qualifié.
J'aimerais, à cet égard, insister sur un point, mesdames, messieurs les sénateurs : quand nous serons vieux, nous serons tous dans une situation particulière, parce que nous serons tous riches de notre propre histoire, de notre propre situation. On le sait très bien, que ce soit à domicile ou en hébergement, chaque personne ici sera dans une situation particulière et la réponse, si nous nous trouvons par malheur handicapés, sera obligatoirement personnalisée, individualisée. Cette loi nous permettra donc d'entendre la situation particulière et l'histoire particulière de chaque homme et de chaque femme en difficulté et de mieux leur répondre.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Très bien !
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. J'ai la volonté de mettre en oeuvre une véritable politique d'accompagnement de la démarche de conventionnement des établissements, passant notamment par des initiatives urgentes de formation des personnels en fonction non qualifiés. C'est à l'évidence un enjeu essentiel pour le développement d'une dynamique d'amélioration de la qualité de vie en institution ; c'est aussi une condition déterminante pour bénéficier de budgets « soins » importants, puisque, même si leur définition est assez large, ils restent soumis à une exigence de qualification des personnels financés.
Parallèlement, et j'insiste sur ce point, je souhaite expérimenter la formation de personnels dont le profil serait plus polyvalent, dans une approche de décloisonnement entre le domicile et l'institution, le sanitaire et le social.
Il y a là, me semble-t-il, un autre enjeu que nous devons entendre, que vous devez entendre, vous, élus locaux, élus nationaux, pour faire en sorte qu'à côté des dispositifs financiers, qu'à côté de l'organisation elle-même, nous soyons capables de mettre en place un dispositif de formation qualifiante qui réponde à l'ensemble des besoins, qu'ils soient sanitaires, sociaux, psychologiques ou, tout simplement, qu'ils naissent de l'accompagnement de la vie quotidienne.
M. Jean-Pierre Fourcade. Très bien !
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Enfin - je tiens à le souligner pour conclure ces propos sur la modernisation du dispositif - la mise en oeuvre de l'allocation personnalisée d'autonomie aura un effet important sur l'emploi, que l'on peut estimer, même de manière assez globale, à plus de quarante mille emplois sur trois ans, dont 20 000 en établissements.
Troisième ambition : organiser la conjonction entre solidarité nationale et solidarité locale.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Avec un trou au milieu !
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Le projet de loi qui vous est soumis réalise une synthèse originale entre la reconnaissance d'un risque social et la gestion décentralisée. L'impératif de dignité exige que l'on reconnaisse un nouveau droit social fondé sur l'universalité, l'égalité, la solidarité. La nécessité de personnaliser l'aide impose une mise en oeuvre pragmatique dans un cadre de proximité.
La mise en oeuvre de l'allocation personnalisée d'autonomie exige un travail de proximité le plus fin possible, reposant sur des équipes médico-sociales de terrain. La coordination autour de la personne constitue le seul acquis de la PSD, encore inégalement entré dans les pratiques, certes, mais important.
C'est pourquoi le projet de loi confirme la compétence des départements dans la mise en oeuvre de cette nouvelle allocation, en association avec les caisses de retraite. Notre objectif est de généraliser les partenariats qui existent déjà dans nombre de départements, dans un souci de pragmatisme et d'efficacité. Il s'agit en effet d'assurer la mobilisation de tous les moyens existants des différents savoir-faire, aujourd'hui répartis entre ces deux catégories d'institutions.
Il est par ailleurs sain, dans le cadre d'une réforme réellement solvabilisatrice, de confier à la même autorité la responsabilité des aides versées aux personnes et la responsabilité de contrôle et de tarification des établissements, pour leurs dépenses de prise en charge à caractère social.
Au-delà de ces considérations pratiques, il faut souligner que le choix retenu manifeste une vision cohérente de la décentralisation. L'aide à l'autonomie des personnes âgées est un enjeu crucial pour les politiques sociales départementales, un enjeu qui conditionne largement l'avenir de la décentralisation sociale et l'évolution du rôle des départements. C'est aussi, de plus en plus, un critère d'appréciation, par les citoyens, du travail des élus.
La même volonté d'équilibre caractérise le financement du projet de loi, associant financement départemental et solidarité nationale.
Vous pouvez constater que les ressources issues de la solidarité nationale, telles que la CGS et la contribution des régimes de retraite,...
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Marginales !
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. ... participent, pour un tiers, soit 838 millions d'euros,...
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Non !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Aujourd'hui, oui, mais demain ?
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. ... au financement de la prestation. Il s'agit d'une innovation décisive par rapport au financement de la PSD.
L'effort supplémentaire demandé aux départements s'élève à 381 millions d'euros.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Quoi ? C'est pourquoi vous préférez parler en euros !
M. Louis de Broissia. Quand la somme est importante, on la donne en euros !
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Je dirai sincèrement que je suis convaincue, et beaucoup de Français avec moi, qu'une somme de cet ordre n'est pas excessive pour répondre à un défi social majeur des trente prochaines années...
M. Louis de Broissia. Ben voyons !
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. ... et pour traiter des enjeux qui, dans une large mesure, peuvent conditionner l'avenir des collectivités départementales.
J'ajoute et c'est sur ce point que je veux terminer mon propos que la conjonction des solidarités nationale et départementale permettra de renforcer des dynamiques de développement local, notamment en milieu rural ou semi-rural. Le développement des services, la modernisation des établissements, la création d'emplois directs ou indirects ainsi que le maintien des personnes âgées dans leurs lieux de vie, leur pays ou leur quartier contribuent fortement à la réalisation des objectifs du Gouvernement en matière d'aménagement du territoire mais aussi de l'ensemble des collectivités locales en matière de développement local.
Ce projet de loi ouvre de nouveaux champs à l'action publique, apporte de nouvelles réponses très concrètes aux besoins des personnes âgées, des familles et des professionnels, contribuant ainsi à construire « une société pour tous les âges ».
Tout le monde est responsable, dans ce secteur. Je suis intimement persuadée que l'échelon départemental, s'il sait se saisir de ce texte et en comprendre tout l'intérêt, aura réellement la capacité de mettre en place, dans le champ social, en direction des personnes âgées, de véritables politiques de développement local.
Voilà, mesdames, messieurs les sénateurs, ce que je voulais vous dire, très simplement mais avec beaucoup de conviction. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen. - MM. Georges Gruillot et Lucien Neuwirth applaudissent également.)
(M. Jean-Claude Gaudin remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN-CLAUDE GAUDIN
vice-président

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le vote par le Parlement de la loi du 24 janvier 1997 instituant la prestation spécifique dépendance a constitué une première étape décisive dans la prise en charge des personnes âgées dépendantes. Personne ne le conteste, pas même le Gouvernement.
L'initiative de l'instauration de cette prestation revient, vous le savez, mes chers collègues, au Sénat. Consciente de la nécessité de mettre en oeuvre rapidement un dispositif destiné à satisfaire les besoins des personnes âgées, notre assemblée avait institué, dès 1994, grâce à un amendement de notre commission, des expérimentations dans douze départements, expérimentations qui ont débuté dès le 1er janvier 1995.
La question de la dépendance des personnes âgées a été également au coeur de la campagne présidentielle. Le futur président de la République, M. Jacques Chirac, s'était alors prononcé clairement en faveur d'une prestation destinée à aider les personnes âgées dépendantes.
Dès sa première déclaration de politique générale, le 23 mai 1995, M. Alain Juppé, Premier ministre, avait confirmé cette promesse, qui devait déboucher sur le dépôt, au Sénat, d'un projet de loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes.
Chacun se souvient comment l'examen de ce projet de loi s'était arrêté à l'issue de la discussion générale, le 9 novembre 1995. Devant l'ampleur des déficits des comptes sociaux et l'obligation de redresser ces derniers, le Gouvernement avait, en effet, été conduit à reporter la suite de l'examen de ce projet de loi.
Toutefois, pour nombre de mes collègues sénateurs comme pour moi-même, la nécessité de mettre en place rapidement une prestation destinée aux personnes âgées dépendantes s'imposait plus que jamais.
Elle a conduit Jean-Pierre Fourcade, alors président de notre commission, moi-même et plusieurs de nos collègues à déposer une proposition de loi tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance.
Prenant acte du fait que le projet de loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes avait vu son examen interrompu devant la Haute Assemblée en raison des risques de dérive financière qu'il pouvait comporter, les auteurs de la proposition de loi ont souhaité apporter une première réponse aux besoins des personnes âgées dépendantes en centrant la prestation créée sur les plus démunis et les plus dépendants.
Il s'agissait donc - il convient de le rappeler - d'un dispositif provisoire, qui présentait explicitement un caractère transitoire, dans l'attente d'une autre loi qui instaurerait une prestation d'autonomie au bénéfice des personnes âgées dépendantes, dès que l'état des comptes publics le permettrait.
La loi du 24 janvier 1997 n'était donc qu'une première étape, mais une étape essentielle qui transformait radicalement le cadre juridique existant pour créer, pour la première fois dans notre pays, un dispositif spécialement adapté à la prise en charge de la dépendance.
Tirant les enseignements de la prestation expérimentale dépendance, la PSD constituait, par bien des aspects, une avancée considérable. Les principes fondateurs de cette prestation sont d'ailleurs repris dans le texte qui nous est aujourd'hui soumis.
La PSD - je vous le rappelle, mes chers collègues - s'est tout d'abord substituée à l'ACTP. Si elle apportait une réponse adéquate au besoin d'aide des personnes handicapées, l'allocation compensatrice pour tierce personne était inadaptée pour la prise en charge des besoins particuliers des aînés en situation de dépendance, chacun le reconnaissait.
A la différence de l'ACTP, souvent détournée de son objet, la prestation spécifique dépendance était donc une prestation en nature, c'est-à-dire affectée au paiement de dépenses préalablement déterminées. Elle était destinée à couvrir l'aide dont la personne âgée dépendante avait besoin à son domicile ou dans un établissement pour l'accomplissement des actes essentiels de la vie ou sa surveillance régulière.
L'aide dont avait besoin le bénéficiaire de la prestation spécifique dépendance à domicile pouvait lui être apportée soit par un ou plusieurs salariés directement recrutés en tant qu'aides à domicile, soit par l'intermédiaire de salariés mis à la disposition du bénéficiaire de la prestation spécifique dépendance par un service mandataire, soit, enfin, par les salariés d'un service prestataire d'aide à domicile.
La coordination des aides autour de la personne et l'élaboration d'un plan personnalisé construit avec le bénéficiaire représentaient, pour leur part, un progrès réel par rapport à l'ACTP.
Dans le cas où la personne âgée était accueillie dans un établissement, la prestation spécifique dépendance était versée directement à l'établissement pour financer les surcoûts liés à l'état de dépendance. Le versement de la prestation spécifique dépendance aux établissements d'accueil des personnes âgées dépendantes passait par une réforme de leur tarification, dont la loi fixait le cadre général.
Le législateur avait également fait le choix de la proximité en confiant la gestion de cette nouvelle prestation aux départements.
L'évaluation pluridisciplinaire des besoins à l'aide d'une grille de mesure commune - la grille AGGIR - était, en outre, une avancée très importante qui permettait de renforcer l'homogénéité des pratiques des départements.
Enfin, la PSD ouvrait la voie à une coordination des actions des différents acteurs, coordination qui était souhaitée depuis longtemps par tous les intervenants.
N'en déplaise à ses détracteurs, le bilan quantitatif de la PSD est loin d'être négligeable aujourd'hui. Le nombre de bénéficiaires ne cesse de croître depuis le premier trimestre de 1998, date à laquelle la prestation est véritablement entrée en vigueur.
A la fin de l'an 2000, 140 000 personnes âgées de soixante ans ou plus bénéficiaient de la PSD. Au total, depuis la création de cette prestation, environ 400 000 dossiers ont été soumis à l'examen des conseils généraux, et 300 000 ont bénéficié d'une décision favorable.
Parmi les bénéficiaires, 53 % vivent à leur domicile et quatre sur cinq sont des femmes. Il s'agit de personnes âgées : près de neuf sur dix ont plus de soixante-quinze ans. Quant aux personnes qui vivent en établissement, elles sont plus âgées que celles qui vivent à leur domicile : 95 % ont soixante-quinze ans ou plus en établissement, contre 85 % à domicile.
La prestation mensuelle moyenne est aujourd'hui de 3 500 francs à domicile et de 1 900 francs en établissement. S'il existe naturellement, il faut le reconnaître, des disparités sensibles entre les départements, 75 % d'entre eux versent une prestation comprise entre 3 000 et 4 500 francs.
A l'évidence, mes chers collègues, je considère que la PSD ne mérite pas des critiques aussi sévères que celles qui ont été prononcées à son encontre par le Gouvernement.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Je n'en n'ai pas dit un mot tout à l'heure !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Le dispositif était incontestablement perfectible et des ajustements réglementaires auraient permis d'élargir sensiblement le nombre des personnes qui en bénéficient.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Voyons, monsieur Vasselle !
M. Patrick Lassourd. Cela aurait coûté moins cher !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur le rapporteur ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Certainement, madame le ministre.
M. le président. La parole est à Mme le ministre, avec l'autorisation de M. le rapporteur.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Monsieur le rapporteur, je n'ai pas dit un mot de la prestation dépendance !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Vous ne l'avez pas dit aujourd'hui, mais vous l'avez dit en d'autres lieux, madame le ministre, ou devant les médias, qui se sont fait l'écho de vos propos !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Monsieur le rapporteur, nous sommes ici au Sénat ! Nous ne sommes pas là pour faire des procès d'intention !
Cela dit, la prestation dépendance est naturellement très inférieure aux besoins. Mais vous pouvez toujours essayer de la défendre !
Pour ma part, j'avais pris soin d'éviter ce thème. Franchement, permettez-moi de vous le dire, ce n'est pas très adroit de votre part de l'aborder maintenant ! (Protestations sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
Mais, si vous voulez des réponses sur la prestation dépendance, vous en aurez tout à l'heure.
M. Bernard Murat. Il faut interroger les maires !
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Nous aurons l'occasion, madame la ministre, d'en débattre de façon plus approfondie lors de l'examen des articles.
Pour ma part, je présente au Sénat des données chiffrées tout à fait objectives et qui, à mon sens, ne peuvent être contestées par qui que ce soit, même pas par le Gouvernement. D'ailleurs, vous ne les contestez pas vous-même !
L'allocation personnalisée d'autonomie apparaît, à travers le texte qui nous est présenté aujourd'hui, comme une véritable « boîte noire ».
Le dispositif de l'APA est grosso modo identique à celui de la PSD. Il n'y a pas eu, en ce domaine, de véritable innovation quant au fond.
Le projet de loi aurait pu être limité à une modification à la marge dans le chapitre II du code de l'action sociale et des familles, qui a codifié la loi du 24 janvier 1997. Le Gouvernement a pourtant choisi de procéder à une rédaction totalement nouvelle, découpant tel article, dénumérotant tel autre, de sorte qu'il est techniquement très difficile de suivre les modifications effectivement apportées à la loi de 1997.
La raison de ce choix de présentation réside probablement dans la volonté du Gouvernement de faire apparaître une rupture entre l'APA et la PSD, et de « graver » un nouveau dispositif dans le marbre.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Il n'y a pas de rupture, c'est clair !
M. Alain Vasselle, rapporteur. L'une des caractéristiques de ce dispositif est d'être souvent moins développé que ne l'était le texte relatif à la PSD. De nombreuses dispositions sont renvoyées, explicitement ou implicitement, aux décrets. Or il est fâcheux d'abroger certaines dispositions législatives actuellement en vigueur pour renvoyer à de futurs décrets dont nous ne connaissons pas la teneur.
Mme Guigou nous a certes assurés que le Parlement serait étroitement associé à l'élaboration des décrets d'application.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Heureusement ! Curieuse conception !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Cela étant, au moment où la commission des affaires sociales a examiné le texte, elle ne connaissait pas la teneur des décrets, ce qui est dommageable pour le travail parlementaire.
Quelles sont les principales innovations du dispositif de l'APA ?
Le Gouvernement assure, tout d'abord, que le dispositif sera uniforme, car fondé sur un barème national. Mais il est impossible, dès lors que l'on maintient - et ce choix est sage - une prestation en nature, de donner à une telle prestation un caractère véritablement égalitaire : le plan d'aide retenu variera nécessairement en fonction des équipes médico-sociales de chaque département, en fonction des établissements et en fonction des degrés d'autonomie.
Le Gouvernement se félicite, en second lieu, du caractère universel de l'APA. Mais la suppression de la condition de ressources s'accompagne de la mise en place d'un ticket modérateur dont l'Assemblée nationale se félicite qu'il n'atteigne jamais 100 %. Vous avouerez que la différence n'est toutefois pas considérable.
Ces principes, conjugués avec le maintien d'une prestation en nature servie et gérée par le département, conduisent à une certaine confusion sur la nature de cette prestation.
Ni « prestation d'aide sociale », comme cela a été dit précédemment, ni « prestation assurantielle », se situant toutefois « dans la philosophie d'un cinquième risque », « prestation de solidarité nationale » financée essentiellement par les départements et conjuguant « la décentralisation et l'égalité des droits sur tout le territoire », l'APA selon le Gouvernement, traduirait le « choix du pragmatisme ».
L'innovation principale consiste à retenir les personnes classées en GIR 4. Mais cette disposition sera déterminée par décret.
De manière générale, bon nombre de dispositions de ce texte relèvent du domaine réglementaire, comme je l'ai dit précédemment. Le Parlement dispose-t-il de projets de décret ? Je vous ai déjà apporté la réponse : en aucune façon ! C'est la raison pour laquelle je dis que l'APA est une véritable « boîte noire ».
Certes, en raison de l'inclusion des GIR 4, l'APA peut être considérée comme un dispositif « plus généreux ».
Je formulerai à cet égard une observation : cette « générosité » supplémentaire doit s'accompagner d'un financement pérenne, ce qui n'est absolument pas le cas à la lecture du texte.
En réalité, le Gouvernement reporte sur les départements et sur la sécurité sociale le soin de financer les générosités de sa politique sociale.
Le financement de l'APA a retenu l'essentiel des critiques de la commission des affaires sociales, que je vais vous livrer.
Tout d'abord, ce financement n'est pas assuré.
Le financement de l'APA, jugé « équilibré » par le Gouvernement, repose sur une étude d'impact proche de l'indigence. Il est source de graves menaces pour les finances locales et les finances sociales.
Le chiffrage pour 2002 est précisément fixé par l'étude d'impact à 16,3 milliards de francs, dont 11 milliards de francs de dépenses supplémentaires.
Les départements verraient leurs dépenses augmenter de 5,5 milliards de francs par rapport aux moyens déjà dégagés. Pourtant, dans l'étude d'impact, on nous explique que l'augmentation de la contribution des départements ne serait que de 2,5 milliards de francs. Tout à l'heure, vous avez même parlé de 381 millions de francs, madame la secrétaire d'Etat. Je pense qu'on est loin du compte.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Je parlais d'euros !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Je n'ai pas été suffisamment attentif ; veuillez m'en excuser, madame la secrétaire d'Etat.
Les départements auraient « économisé », du fait de la PSD, 1,4 milliard de francs, mes chers collègues, et ils récupéreraient, au titre des économies de gestion induites par la réforme de la tarification, exactement la même somme : 1,4 milliard de francs.
Je souhaite formuler, à cet égard, trois observations.
Première observation : l'estimation des moyens existants est sujette à caution, l'étude d'impact s'appuyant sur des chiffres remontant à 1999.
Deuxième observation : des économies incontestables ont été réalisées sur l'ACTP à domicile, il faut le reconnaître. A partir du moment où l'Etat s'est engagé, au travers des critères de Maastricht, à maîtriser l'évolution des dépenses publiques, il est toutefois curieux que certains jugent aussi sévèrement notre souci d'utiliser au mieux les finances départementales.
Il est, en outre, réducteur de se limiter à une approche purement quantitative. Chacun s'accorde en effet à juger que l'ACTP était une prestation qui n'était pas conçue pour les personnes devenues dépendantes avec l'âge, et qu'elle était, par conséquent, mal gérée et mal contrôlée.
Par ailleurs, ce phénomène global ne rend pas compte de la situation particulière des cent départements français.
Enfin, troisième observation : les économies à attendre de la réforme de la tarification relèvent, à mon sens, de la pure spéculation.
Pour boucler le financement de l'APA en 2002, le Gouvernement n'a pas résisté à sa tentation préférée : créer un fonds. Sous la forme d'un établissement public national, le Fonds national de financement de la prestation autonomie serait doté d'environ 5,5 milliards de francs, 5 milliards de francs venant de la CSG et 500 millions de francs d'une contribution des caisses de sécurité sociale.
La création de ce fonds constitue, selon Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, « une nécessité pour reconnaître, sur le plan institutionnel et politique, la compensation de la perte d'autonomie comme un nouveau droit ».
Cette « reconnaissance » n'interviendra pourtant que sur une fraction mineure du total des dépenses de l'APA, le fonds ne faisant qu'apporter aux départements un concours partiel et tardif, puisque, sur 16,3 milliards de francs, il n'y aura que 5,5 milliards de francs qui seront censés exprimer la solidarité nationale. Nous sommes donc loin du compte !
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale y voit « un instrument de clarification ». La commission des affaires sociales du Sénat ose espérer que cette « clarification » sera d'une autre nature que celle qui a présidé à la décision de créer le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, le FOREC.
La véritable justification de ce fonds est de permettre d'y affecter deux recettes émanant de la sécurité sociale : la contribution versée au fonds par les régimes de base d'assurance vieillesse - dont la constitutionnalité, je le dis au passage, nous apparaît incertaine - et la CSG.
Les partenaires sociaux ne s'y sont d'ailleurs pas trompés : ils ont en grande majorité émis un avis négatif lors de l'examen du projet de loi par le conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés, la CNAVTS.
Pour justifier le recours à la CSG, madame la ministre, vous avez déclaré à l'Assemblée nationale qu'il correspondait à « la logique de solidarité nationale sur laquelle repose ce nouveau droit ». Vous avez ajouté : « La CSG en est la meilleure expression du fait de son universalité ». Permettez-moi de vous rappeler le douzième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 : « La Nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales ».
L'expression de « solidarité nationale » est bien celle qui s'applique pour indemniser les éleveurs victimes de la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine ou les habitants du département de la Somme noyés sous les eaux. On n'imagine pourtant pas un seul instant de recourir à la CSG pour financer de telles indemnités !
Par ce terme de « solidarité nationale », le Gouvernement introduit ainsi une confusion supplémentaire des genres. Car le grand absent du financement de l'APA est bien l'Etat, tandis que la sécurité sociale est mise à contribution. La CSG - faut-il le rappeler ? - fait en réalité l'objet d'un double détournement.
Le premier détournement de la CSG est de financer une allocation qui n'est pas une prestation de sécurité sociale.
Affecter une fraction de CSG au financement de l'APA aurait été justifié si la voie du cinquième risque avait été prise. A partir du moment où la sécurité sociale ne gère pas le risque dépendance, la justification de recourir à cette imposition, affectée jusqu'alors de manière exclusive au financement de la sécurité sociale, est bien mince : elle ne s'explique que par la volonté du Gouvernement, une fois de plus exprimée, de financer par la sécurité sociale les générosités de sa politique sociale. C'est la même logique que pour le financement des trente-cinq heures qui s'est mise en marche !
Le second détournement de la CSG est de financer un fonds de formation professionnelle.
En effet, comme il a été rappelé tout à l'heure, le projet de loi crée, au sein du fonds de financement de l'APA, un autre fonds, « le fonds de modernisation de l'aide à domicile ».
L'objectif général, évidemment tout à fait louable, est de former les salariés des associations d'aide à domicile et de contribuer ainsi à la professionnalisation de ce secteur.
Les actions de ce fonds apparaissent déjà plus imprécises.
Son financement pose de graves questions de principe. M. Gouteyron, président de la commission des affaires culturelles, serait certainement le premier à le dénoncer. Comment peut-on justifier qu'un fonds de formation soit financé par la CSG, dont l'objet est de financer de manière exclusive la sécurité sociale ?
Il convient de rappeler que le Gouvernement a refusé d'appliquer une disposition de l'article 16 de la loi du 24 janvier 1997 portant création de la PSD prévoyant une formation pour les salariés de l'aide à domicile. Il suffisait d'un décret pour mettre en place, dès 1997, la disposition existante. Je l'avais rappelé à Mme Aubry lorsqu'elle a pris ses fonctions au ministère. Puis Mme Guigou lui a succédé en octobre 2000. Par conséquent, depuis 1997, l'initiative qui aurait pu être prise ne l'a pas été !
Il est facile, aujourd'hui, de dénoncer les insuffisances de qualification des agents qui interviennent à domicile ou dans des établissements, alors que l'on avait la faculté de prendre les dispositions appropriées !
Non seulement on a attendu ce projet de loi relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, mais, de surcroît, on veut prélever de l'argent sur la CSG pour ce faire ! Admettez, mes chers collègues, que ce procédé est quelque peu curieux !
Il en a été de même lorsque l'on a « renvoyé » aux régions le financement du certificat d'aptitude aux fonctions d'aide à domicile, le CAFAD. Il faut reconnaître que peu de régions se sont investies dans la formation des intervenants à domicile. Tout cela mérite donc une véritable réflexion.
Le coût total de la prestation en vitesse de croisière, il faut le rappeler, est estimé à 23 milliards de francs. Il apparaît que cette vitesse de croisière serait atteinte en 2004. Il manque aujourd'hui 6,5 milliards de francs, ce qui ne vous a pas empêché, madame la ministre, d'assurer que le cadre du financement était « pérenne ».
Le Gouvernement annonce qu'un « bilan financier est prévu au plus tard le 30 juin 2003 pour adapter, le cas échéant, les modalités de financement des dépenses d'APA en fonction de leur évolution ». Un rapport est prévu à cette fin à l'article 13 du projet de loi.
Cette évaluation est à la fois prématurée - le bilan de la seule année 2002, qui risque fort d'être une année de montée en charge du dispositif, sera alors disponible - et incomplète, puisqu'elle restera sans lendemain.
Face à la dérive du dispositif, le Gouvernement sera alors placé devant deux tentations, celle de recourir une nouvelle fois à la CSG et celle de laisser aux départements le soin de combler la différence.
M. Louis de Broissia. Et voilà !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Il sera difficile aux départements d'échapper au financement du surcoût de la prestation, car leurs dépenses, pourtant supérieures, ne seront pas visibles.
L'APA comprend également des coûts masqués, à travers notamment la suppression du recours sur succession, qui représente un saut vers l'inconnu.
M. Louis de Broissia. Tout à fait !
M. Alain Vasselle, rapporteus. Le Gouvernement a donné un avis de sagesse à l'amendement du groupe socialiste, tout en souhaitant la suppression du gage : cette suppression sera-t-elle à la charge des départements ? Y aura-t-il compensation ? Je pose la question.
Le deuxième coût masqué réside dans la création de 2 000 équivalents temps plein au sein des équipes médico-sociales. Cela représentera un coût de fonctionnement supplémentaire non négligeable, à la charge des départements.
Enfin, la participation de l'assurance maladie constitue le troisième « coût masqué ». Elle repose sur un « plan » devant financer, sur une durée de cinq ans, la médicalisation des établissements, pour un total de 6 milliards de francs, et l'augmentation d'un tiers du nombre de services de soins infirmiers à domicile, pour un montant de 1,2 milliard de francs. Par conséquent, pour mettre les compteurs à zéro, nous sommes appelés si je comprends bien, à financer l'ensemble des lits qui ont été autorisés, mais non financés !
Il est vrai - je me permets de le dire au passage - que l'absence de financement n'est pas propre à votre gouvernement. Il en a été de même sous des gouvernements précédents. Toutefois, M. Jacques Barrot, alors ministre de la santé et de la sécurité sociale, avait mis en place un programme de rattrapage du financement des lits de cure médicale, autorisés mais non financés, dans nombre de maisons de retraite.
Aujourd'hui, rien n'indique dans votre projet qu'un financement pérenne des lits qui seront créés au fur et à mesure des autorisations des commissions régionales fera l'objet d'une inscription dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale !
Il importe pourtant de s'assurer d'une bonne répartition de la prise en charge, entre la sécurité sociale et les conseils généraux, des trois forfaits, à savoir le forfait soins, le forfait dépendance et le forfait hébergement. Mais il faut reconnaître, s'agissant du forfait hébergement, que, compte tenu des insuffisances de la sécurité sociale, ce sont les départements qui ont supporté une charge indue. Non seulement ils ne trouvent aucune compensation, mais ils vont se voir imputer 2,5 milliards de francs en plus des 11 milliards de francs qui sont prévus.
Encore faut-il noter qu'il n'y aucun moyen pour le Parlement de vérifier si ces objectifs seront atteints. De plus, ce coût d'investissement représente un coût de « fonctionnement » qui, lui, n'a pas été chiffré.
Une seule question, du reste, mérite d'être posée à ce sujet, et je vous la pose, madame la ministre : quelle sera l'évolution retenue de l'ONDAM médico-social pour 2002 ?
En effet, il est bien évident que le financement de lits à concurrence de 6 milliards de francs aura des conséquences sur le forfait soins, et il va bien falloir suivre au niveau de l'ONDAM !
Enfin, le financement de l'APA échappe à tout contrôle, car, même s'il est géré par le fonds de solidarité vieillesse, le fonds de financement de l'APA ne constituerait pas, en tant que tel, un « organisme concourant au financement des régimes de base ».
En conséquence, il échapperait au contrôle du Parlement lors de la discussion de la loi de financement de la sécurité sociale.
Le fonds n'apparaîtrait pas davantage en loi de finances.
Une fraction de l'un des prélèvements obligatoires les plus importants disparaîtrait purement et simplement du contrôle du Parlement. Si le projet de loi était adopté en l'état, la fraction de la CSG affectée au fonds de financement n'apparaîtrait plus dans les prévisions de recettes de la loi de financement : elle ne serait nulle part.
Un tel recul des prérogatives du Parlement en matière de finances sociales, désormais unanimement reconnues, est, à mon sens, particulièrement grave.
Certes, l'Assemblée nationale a retenu le principe d'un conseil d'administration et d'un conseil de surveillance. Le conseil de surveillance comprendrait notamment des membres du Parlement. Un rapport serait transmis chaque année au Parlement et au Gouvernement, ainsi que cela a été prévu par l'Assemblée nationale.
Il reste que l'augmentation du nombre de parlementaires membres de conseils de surveillance, parfois proportionnelle à l'affadissement généralisé de leurs compétences, est un pis-aller.
Ce financement est contradictoire avec les autres priorités affichées par le Gouvernement.
Le détournement au profit du fonds autonomie d'une partie de la CSG affectée au FSV va à l'inverse de la politique définie le 21 mars 2000 par le Premier ministre pour l'alimentation du fonds de réserve des retraites.
Les excédents du FSV sont en effet censés être la première source d'alimentation de ce fonds de réserve.
Or, afin de financer les 35 heures, le Gouvernement a déjà supprimé l'affectation des droits sur les alcools au FSV pour 11,5 milliards de francs en 2001 et diminué une première fois le taux de CSG affectée au FSV pour 7,5 milliards de francs en 2001.
Les recettes du FSV, c'est-à-dire les moyens financiers de garantir l'avenir des retraites, sont ainsi amputées annuellement de plus de 24 milliards de francs, soit 19 milliards de francs résultant de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 et 5 milliards de francs au titre du financement de l'allocation personnalisée d'autonomie.
En somme, le Gouvernement alimente un nouveau fonds par des recettes destinées à un fonds, le FSV, qui était censé les reverser à un autre : le fonds de réserve des retraites. Nous finissons par être perdus dans tous les fonds !
Le rapport de contrôle que j'ai eu l'honneur de présenter à la commission des affaires sociales le 19 avril dernier expliquait ainsi que les 1 000 milliards risquaient de ne pas être atteints, puisque, du fait de la politique du Gouvernement, les années 2000, 2001 et 2002 montraient que le tableau de marche était bien mal engagé.
Madame la ministre, vous nous répondrez sans doute que le FSV est amené à dégager de toute façon des excédents du fait de la diminution du nombre des allocataires du minimum vieillesse ; mais ces excédents ne sont pas multipliables à l'infini, et ils s'arrêteront en 2010.
Compte tenu de ces différentes observations, mes chers collègues, la commission des affaires sociales propose de supprimer le fonds de financement de l'APA et de retenir le principe d'un financement alternatif reposant sur une tout autre logique et rappelant l'Etat à ses responsabilités.
Les modalités de ce financement alternatif ont été définies par la commission des finances, saisie pour avis de ce projet de loi, et par son rapporteur, M. Michel Mercier, avec qui j'ai travaillé en étroite concertation et qui vous en dira sans doute plus dans quelques instants.
Telles sont, monsieur le président, madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les principales observations qu'appelle de la part de la commission des affaires sociales le présent projet de loi. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Comme vous l'avez dit très justement, madame le secrétaire d'Etat, le problème de la prise en charge de la dépendance dans notre pays est un problème lancinant. Sous divers gouvernements, de nombreux débats parlementaires ont porté sur ce point, sans que, jusqu'à ce jour, une réponse satisfaisante ait été trouvée.
Voilà quelques années, comme l'a rappelé excellemment M. le rapporteur, le Sénat a pris l'initiative de créer une prestation spécifique dépendance, qui est, selon moi, une prestation moderne, sui generis ; il s'agit non pas d'une prestation d'aide sociale ou d'une prestation de sécurité sociale, mais de quelque chose de nouveau.
Un certain nombre de principes sont posés, s'agissant de la prise en charge de la dépendance, une prise en charge qui tient globalement compte de l'état de la personne, apprécié dans son environnement à partir d'une grille nationale d'évaluation. La réponse est apportée non pas en argent, mais en nature, aidant ces personnes à vivre.
Ces principes ne sont pas remis en cause dans le présent projet de loi. Ils sont repris, et il est bon qu'il y ait non pas une rupture, mais un cheminement vers un texte meilleur, puisque la PSD a toujours été présentée comme un dispositif intermédiaire, avant qu'un autre soit mis au point.
Le texte qui nous est présenté aujourd'hui va-t-il permettre de résoudre le problème de la prise en charge de la dépendance dans notre pays ?
Sur un certain nombre de points, je répondrai par l'affirmative. Il faut en effet reconnaître certaines avancées : un tarif national et une prise en charge plus large, les titulaires de revenus moyens étant pris en compte.
Pourquoi ne pas reconnaître ces progrès ? Les reconnaître nous permet de mieux faire ressortir les graves lacunes du projet de loi.
Je serais tenté de dire que, dans sa rédaction actuelle, le texte résout le problème de la dépense mais non celui des recettes. C'est donc sur le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie que devront porter principalement nos débats. M. le rapporteur de la commission des affaires sociales l'a dit également.
Nos deux commissions ont d'ailleurs travaillé dans un bon esprit de coopération pour essayer de donner à ce projet de loi toute l'efficacité possible. Mais, malheureusement, dans la mesure où il est déclaré d'urgence, nous n'aurons probablement pas le temps de résoudre ce problème du financement. Je le regrette car nous aurions peut-être pu régler une question importante pour la vie des personnes âgées de notre pays. Elle ne le sera que très imparfaitement dès lors que le financement sera imparfait.
Quelles critiques peuvent être formulées sur le financement prévu ?
D'abord, le compte n'y est pas. En effet, si la dépense est estimée à 16,5 milliards de francs pour l'exercice 2002 et à 23 milliards de francs en régime de croisière, on ne trouve pas en face la recette correspondante. Aussi, le maître d'ouvrage que constituent les départements devra fournir les sommes manquantes pour assurer le financement total.
Or, dès le départ, une part importante du financement de cette allocation est mise à la charge des départements sous forme d'une dépense obligatoire. Bien que décidée par l'Etat, cette dépense sera lourdement supportée par les départements, un recours limité et contestable dans sa forme étant demandé à la solidarité nationale.
Il existe, dans notre législation, d'autres exemples de mise à la charge de collectivités territoriales d'une dépense obligatoire. Ce n'est pas nouveau. Le Conseil constitutionnel a encadré ce genre de décision législative en rappelant que le législateur devait déterminer très précisément non seulement l'objet de la dépense obligatoire, ce qui est le cas dans le projet de loi qui nous est soumis, mais aussi la portée de cette dépense, ce qui n'est pas fait en l'espèce.
Nous devrons donc régler ce problème de constitutionnalité avant la fin de nos débats.
Un plafond est prévu dans le texte, mais il est purement formel dans la mesure où c'est un plafond individuel de dépenses qui dépasse le plafond retenu pour la prestation maximale de l'APA, fixé à 7 000 francs. En effet, tel qu'il ressort des dispositions du projet de loi, ce plafond individuel est de 7 057 francs. Un plafond inopérant, qui ne pourra pas jouer, ne peut donc pas répondre à l'exigence du Conseil constitutionnel. Il s'agit là d'un point de droit important. Il faudra trouver le plafond adéquat, et j'espère, madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, que vous accepterez de vous livrer aux discussions nécessaires pour rendre constitutionnelle cette partie du texte.
Comme je le disais tout à l'heure, le financement de la dépense sera lourdement supporté par les départements, même si la dépense est décidée par l'Etat, par le biais du tarif national.
Je reviens brièvement sur les chifres qui ont été avancés dans les deux exposés précédents.
Actuellement, les départements consacrent 5,5 milliards de francs au financement de la PSD et à l'allocation compensatrice pour tierce personne. Pour l'exercice 2002, le coût de la nouvelle allocation devrait s'élever à 16,5 milliards de francs. Or, pour financer ces 16,5 milliards de francs, en plus des 5,5 milliards de francs des départements, la solidarité nationale apportera 5,5 milliards de francs par le biais d'une contribution des caisses de retraite et d'une fraction du produit de la CSG. Il manque donc 5,5 milliards de francs. Comme rien n'est prévu, ces 5,5 milliards de francs seront à la charge des départements.
Comme justification, vous invoquez deux arguments.
Premier argument : les départements auraient économisé de l'argent et cette économie devrait en quelque sorte être mise à leur débit. Voilà un raisonnement quelque peu spécieux, vous en conviendrez ! Si, chaque fois qu'une collectivité a bien géré, on lui impose de dépenser son économie, cela posera même un problème de fond. Mais passons !
Deuxième argument : les départements devraient, en outre, économiser 1,4 milliard de francs sur une réforme de la tarification que le Gouvernement a décidée voilà quelques années, mais qu'il est incapable de faire appliquer par ses fonctionnaires. Cette réforme serait enfin appliquée tout à coup l'année prochaine et elle ferait gagner 1,4 milliard de francs.
De toute façon, il manque désespérément 2,7 milliards de francs au total. C'est le contribuable départemental qui devra les payer, sans aucune justification nouvelle.
Puis, en régime de croisière, la dépense passera de 16,5 milliards à 23 milliards de francs, et ce sans nouvel apport de la solidarité nationale. La contribution de la caisse vieillesse restera fixée ne varietur à 500 millions de francs, et la fraction de CSG connaîtra la variation habituelle que subit le produit de la CSG, si tout va bien dans le domaine économique et social, soit environ 3 % par an, ce qui n'est pas si mal mais donnera un résultat fort éloigné des 6,5 milliards de francs nécessaires. C'est donc à nouveau le contribuable départemental qui devra prendre en charge ces 6,5 milliards de francs, sauf si le rapport que l'on nous annonce peut nous laisser espérer mieux.
Madame la ministre, si l'on veut que ce projet de loi remplisse bien son office, il faut absolument régler définitivement ce problème de financement : on ne peut pas laisser ainsi 5,5 milliards de francs supplémentaires à la charge des départements dès 2002, ce qui correspond globalement à un doublement de la charge qu'ils supportaient au titre de la PSD ; pour certains départements, notamment des départements ruraux - je pense à un département de la bordure orientale du Massif central - la charge sera même multipliée par quatre.
(M. Michel Teston lève la main pour demander la parole).
On a beau dire que ces départements ne dépensaient pas assez avant, multiplier par quatre la dépense ne sera tout de même pas facile à « faire avaler » au contribuable local !
Aussi, madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, je vous demande instamment qu'un véritable débat de fond sur le financement de l'APA ait lieu, sinon, ce texte ne répondra pas à l'espoir qu'il a suscité.
Ce qui manque, c'est l'effort de la solidarité nationale.
Le recours à la solidarité nationale est en effet très limité ; cela a déjà été dit, je n'y reviens pas. J'insisterai, en revanche, sur la forme que prend cette solidarité.
L'utilisation d'une part de la CSG, c'est l'affaire du Gouvernement. Mais ce qui n'est pas acceptable, c'est que les modalités de fonctionnement du fonds de financement échappent totalement au contrôle du Parlement puisque ce fonds ne relèvera ni de la loi de financement de la sécurité sociale ni de la loi de finances il relèvera d'une simple structure administrative.
Or il s'agit ici de relations entre l'Etat et les collectivités territoriales, qui, aux termes du principe constitutionnel de libre administration, doivent être précisément régies par le législateur. Un organisme administratif ne peut donc se substituer en la matière au Parlement. La détermination des modalités de répartition d'un concours financier de l'Etat aux collectivités locales ne peut pas être renvoyée à un décret.
Finalement, quelles propositions faisons-nous, quelles pistes lançons-nous au début de cette discussion pour améliorer notablement le projet de loi ?
Nous proposons d'abord - première piste - un partage financier équilibré entre les départements et l'Etat. Puisque le Gouvernement a renoncé, à juste titre, me semble-t-il, à la solution du cinquième risque faute de disposer des moyens de le financer, il faudrait créer une cotisation permettant à la sécurité sociale de supporter une part des 23 milliards de francs. Il faudra d'ailleurs tenir compte de la suppression quasi généralisée du recours sur succession, que le Parlement va probablement décider petit à petit.
Nous souhaitons - deuxième piste - que la solidarité nationale soit mise en oeuvre conformément aux règles des finances publiques. En effet, au moment où l'on engage la révision de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, on comprendrait mal qu'un texte soit voté soit en contradiction formelle avec l'esprit de cette révision !
Nous proposons donc que l'effort de la solidarité nationale soit retracé dans le budget de l'Etat et prenne la forme d'un concours particulier au sein de la DGF aux départements, effort représentant environ la moitié du financement de l'APA et indexé sur l'évolution des dépenses de l'APA d'un exercice à l'autre. Nous suggérons, pour répartir ce concours, d'utiliser les critères contenus dans le projet de loi, à savoir l'effort consenti par les départements pour les personnes âgées, le potentiel fiscal des départements et les dépenses accordées par ces derniers aux titulaires du RMI, afin de tenir compte des spécificités à la fois des départements ruraux pauvres et des départements urbains, qui peuvent avoir de lourdes dépenses sociales. Un pourcentage de 80 % serait affecté au critère principal, chacun des critères péréquateurs comptant pour 10 %.
Telles sont, monsieur le président, madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les propositions que je suis amené à vous faire, au nom de la commission des finances. Celle-ci considère que, telle qu'elle nous est proposée, l'allocation personnalisée d'autonomie s'inscrit dans l'effort que notre pays consent déjà depuis un certain nombre d'années pour prendre en compte la dépendance. Ce projet de loi marque donc une étape dans cette prise en compte ; mais il manque au dispositif proposé, pour être véritablement efficace, un financement assuré, pérenne, également partagé.
Au demeurant, si vous voulez bien suivre vos commissions dans les propositions qu'elles vous feront, mes chers collègues, je crois qu'un bon travail sera réalisé. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Michel Teston. Je demande la parole.
M. le président. Mon cher collègue, je n'ai pas souhaité que vous interrompiez M. le rapporteur pour avis durant son exposé. Je vous donne maintenant la parole.
M. Michel Teston. Je vous en remercie, monsieur le président.
M. le rapporteur pour avis a évoqué un très beau département, l'Ardèche, si j'ai bien compris, et je voudrais qu'il n'y ait pas le moindre doute quant à la position du représentant de l'Ardèche que je suis ici.
Je tiens à dire haut et fort que je suis très favorable à ce projet de loi, même si, comme Michel Mercier, je m'interroge sur son financement en 2003. C'est la raison pour laquelle je souhaiterais que l'on puisse obtenir quelques précisions sur ce sujet.
M. Jean Chérioux. Le financement, c'est tout le fond du problème !
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 60 minutes ;
Groupe socialiste, 50 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 38 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 36 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 25 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 23 minutes ;
Réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, 8 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Huguet.
M. Roland Huguet. Monsieur le président, madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, le projet de loi qui fait l'objet de notre discussion est le cinquième grand chantier social de cette législature, après les lois sur la réduction du temps de travail, sur les emplois-jeunes, sur la lutte contre les exclusions et sur la couverture maladie universelle.
Ce texte traite un problème de société difficile, eu égard, notamment, à la façon dont on aborde aujourd'hui le vieillissement et la dépendance qui lui est généralement associée, plus ou moins tôt.
Le regard de la société sur le vieillissement est, en effet, étrange. D'un côté, on continue à donner aux personnes du troisième âge, par un effet de « jeunisme », des envies et une place dans la société qui nient la réalité du vieillissement. D'un autre côté, on les exclut trop facilement de la vie sociale parce qu'elles sont synonymes de coûts ; on les associe à la retraite, aux problèmes de santé, d'environnement, à la mort.
Là réside peut-être la difficulté de mettre en place les bonnes politiques en direction de la vieillesse.
Ce projet de loi permet de dépasser cette ambiguïté en instituant des mesures en faveur du maintien de l'autonomie. Car, finalement, le vieillissement se marque bien par une dépendance qui s'accroît de jour en jour. Le vieillissement se traduit par la conscience physique, le ressenti dans son propre corps, de la difficulté grandissante à soulever un poids, à faire une promenade, à produire un effort, etc.
Pourtant, tout le monde s'accorde à reconnaître combien l' « ancien » représente un lien social fort. C'est, en outre, un acteur à part entière de l'économie sociale et commerciale. Le poids des seniors sur le marché européen est considérable : ils achètent 45 % des voitures neuves, 50 % des eaux minérales, 50 % de toutes les huiles et représentent 40 % des dépenses de tourisme.
Et s'il fallait une preuve de la capacité des seniors à évoluer avec leur temps la voici : les plus de soixante-cinq ans étaient 24 000 à se connecter sur Internet il y a un an ; ils sont aujourd'hui 150 000, soit une augmentation de 513 % !
Par conséquent, il est nécessaire de tout faire pour donner à ceux qui, du fait de l'âge la perdent ou risquent de perdre leur autonomie physique les moyens de la conserver le plus longtemps possible par la prévention ou des aides aux handicaps provoqués par le vieillissement.
Le projet de loi que nous examinons aujourd'hui constitue un progrès indéniable pour les personnes âgées dépendantes.
Notre rapporteur, Alain Vasselle, a défendu la PSD avec autant de brio que de fougue. Mais, mon cher collègue, si vous consacrez tant de temps et d'énergie à la défendre, c'est qu'elle a besoin d'être défendue !
Pour ma part, je ne dirai pas que la PSD a été un échec complet. C'était un démarrage, avez-vous dit. On pouvait faire mieux ! Il reste qu'elle n'est perçue actuellement que par 135 000 personnes, alors que l'on s'accorde à considérer que les personnes âgées dépendantes de plus de soixante ans sont au nombre de 800 000.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Ce sont tout de même les plus démunies et les plus dépendantes qui bénéficient de la PSD !
M. Roland Huguet. Les raisons de cet échec...
M. Alain Vasselle, rapporteur. Ce n'est pas un échec !
M. Roland Huguet. ... ou de ce semi-échec sont, entre autres : la non-prise en compte de 264 000 personnes classées en GIR 4, des montants généralement trop faibles, leur variation d'un département à l'autre et le recours sur succession.
Mais je suis d'accord avec vous, monsieur Vasselle, pour dire que la PSD a eu au moins le mérite de nous faire passer à une prestation en nature. C'était un premier progrès. Et la création de l'équipe médico-sociale en a été un second.
Cela étant, je veux, quant à moi, surtout parler de l'APA.
M. le rapporteur affirme que c'est « une boîte noire ». Or une boîte noire, mes chers collègues, est faite pour dire la vérité.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Après la catastrophe ! (Sourires.)
M. Roland Huguet. Oui mais, ici, nous ouvrons la boîte noire avant la catastrophe, pour l'éviter !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Justement, nous allons vous aider à l'éviter !
M. Roland Huguet. Avec cette nouvelle prestation, nous créons un droit universel, car la seule condition pour en bénéficier est la perte d'autonomie, un droit objectif puisqu'il est établi à partir d'un barème fondé sur le degré de perte d'autonomie, même faible, un droit égal puisque le montant sera identique sur l'ensemble du territoire, un droit personnalisé, tenant compte de la situation de chacun, dans le cadre d'un plan d'aide qui permettra l'adaptation aux conditions de vie particulières de chaque bénéficiaire.
A partir du 1er janvier 2002, l'allocation personnalisée d'autonomie permettra à toutes les personnes ayant perdu de l'autonomie, même si elles sont peu dépendantes, et sans condition de ressources, de percevoir une aide destinée à compenser le handicap.
Cette prestation sera versée aux personnes résidant en établissement comme à celles qui restent à domicile. Pour ces dernières, un plan d'aide personnalisé sera élaboré par une équipe médico-sociale en fonction des besoins de la personne. Le montant de la prestation sera modulé par un ticket modérateur variable en fonction des ressources.
Enfin, en instituant le fonds de modernisation de l'aide à domicile, le texte prévoit des mesures en faveur de la qualité des services à domicile, ce fonds étant destiné à soutenir les actions de formation, de développement de la qualité des services et le renforcement de la professionnalisation de l'aide à domicile.
Les aspects positifs de ce texte, les progrès réels qu'il permet d'accomplir ont d'ailleurs été relevés par l'ensemble des acteurs sociaux consultés. Tous se félicitent, notamment, du fait que cette prestation relève non plus tant de l'aide sociale proprement dite que de l'action sociale en s'orientant vers une prestation légale.
De même, ils considèrent que la prise en compte des GIR 4 par l'APA est une avancée considérable.
La prise en charge du financement par 0,1 % de CSG annonce un début de financement par la solidarité nationale.
Cependant, l'UNCCAS, l'Union nationale des centres communaux d'action sociale, regrette l'inégalité de traitement entre les personnes qui restent à domicile et celles qui sont en établissement, ce qui peut gêner la liberté de choix des bénéficiaires. Elle demande que le droit ouvert soit établi en fonction du plan d'aide individualisé en toute circonstance. Elle souhaite également l'instauration de la mutualisation des APA par établissement pour aider à la mise en place de projets de vie.
Une autre organisation regrette la « ségrégation par l'âge » et souhaite une prise en charge par la sécurité sociale d'un cinquième risque.
Enfin, le principe du recours sur succession est dénoncé comme étant un frein à la demande d'APA, comme il l'a été pour la PSD. L'Assemblée nationale l'a d'ailleurs bien compris et en a demandé la suppression.
Globalement, ce texte comporte de nombreux éléments positifs : le caractère universel de la prestation ; le tarif national à domicile, variant en fonction de la dépendance et revalorisé chaque année ; le barème national de participation des bénéficiaires selon leurs ressources, dans lesquelles le patrimoine est pris en compte ; le plan d'aide individualisé élaboré par l'équipe médicale ; le principe de la prestation en nature ; la création d'une commission d'attribution et de conciliation avec, dans ce cas, représentation des usagers, l'assimilation au domicile des hébergements collectifs de petite taille ; la prise en compte dans le calcul de l'APA de la situation d'un couple dont un membre réside à domicile et l'autre en établissement ; un financement faisant appel à la solidarité nationale ; l'aide à la modernisation de l'aide à domicile ; l'exonération totale des charges patronales pour l'emploi d'aide à domicile.
L'UNASSAD, l'Union nationale des associations de soins et services à domicile, demande à être partie intégrante de toutes les équipes médico-sociales intervenant à domicile. Elle souhaite également que le plan d'aide soit élaboré à l'issue d'une démarche confiée à des professionnels qualifiés et prenant en compte les capacités physiques et psychiques de la personne âgée, mais aussi son environnement affectif, géographique et économique, ses habitudes et ses choix de vie.
Il s'agit bien, madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, d'un bon texte, représentant un véritable « plus », attendu par toutes les familles.
La gestion de la prestation est confiée aux départements, ce qui correspond à la volonté majoritaire de ces derniers. M. Teston vous a déjà fait part du soutien de l'Ardèche. Je vous apporte celui du Pas-de-Calais. Il y en a quatre-vingt-dix-huit autres à convaincre, me direz-vous ! (Sourires.)
Les départements souhaitaient un renforcement de leurs compétences en ce qui concerne les personnes âgées, eu égard à leur savoir-faire en termes d'accompagnement individuel des personnes et de leurs familles, et indépendamment des importantes conséquences financières qu'aura pour eux le dispositif.
La compétence des départements est donc confirmée et élargie à la moyenne dépendance puisque les GIR 4 seront bénéficiaires de l'APA. Il leur reviendra, de ce fait, d'assurer l'information, la mise en oeuvre et l'animation d'une politique gérontologique adaptée aux besoins des usagers, tant à domicile qu'en établissement.
A ce propos, il me faut rappeler la difficulté résiduelle de prise en compte des départements à forte population âgée et où le niveau des retraites est, en outre, souvent très bas. J'indiquerai, à titre d'exemple - je regrette que notre collègue Michel Mercier ne soit plus là pour l'entendre,...
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Il va revenir !
M. Roland Huguet. ... mais je ne manquerai pas de lui en faire part - que, pour le département du Pas-de-Calais, la mise en place du dispositif représentera un coût supplémentaire de 90 à 99 millions de francs, après intervention du fonds de financement de l'APA, dans l'hypothèse où 70 % des personnes potentiellement éligibles demanderaient et obtiendraient l'APA, coût ramené à 30 ou 40 millions de francs si seulement 60 % d'entre elles sont demandeuses.
Madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, je voudrais tout de même vous signaler que tous les départements ne sont évidemment pas à considérer de la même façon.
M. Louis de Broissia. Eh oui !
M. Roland Huguet. Certains départements ont peut-être utilisé la prestation spécifique dépendance pour diminuer leurs dépenses. Mais ce n'est pas le cas du Pas-de-Calais ! (Sourires et murmures.) Dans mon département, en effet, nous avons dépensé plus pour la PSD qu'auparavant pour l'ACTP.
M. Louis de Broissia. Il ne faut pas se justifier !
M. Roland Huguet. Dès alors, avec le sourire, madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, je voudrais vous demander si la compensation interviendra aussi dans l'autre sens : puisque vous demandez à ceux qui n'ont pas suffisamment dépensé de faire un effort pour combler leur retard, allez-vous rendre de l'argent à ceux qui ont dépensé plus ? (Sourires.)
M. Jean Chérioux. Ne rêvez pas !
M. Louis de Broissia. Noël, c'est en décembre ! (Nouveaux sourires.)
M. Roland Huguet. Au moins, essayons de le faire à travers la péréquation.
M. Philippe Nogrix. Il n'y a que 5,5 milliards de francs à partager !
M. Roland Huguet. La population actuellement éligible à l'APA dans le Pas-de-Calais est d'environ 18 000 personnes alors que 5 000 personnes bénéficient actuellement de la prise en charge par la PSD. L'avancée sociale est donc indiscutable.
Mais il faudra aussi prendre en compte l'augmentation des coûts de gestion due au renforcement en moyens tant humains que matériels. C'est pourquoi la participation des organismes de sécurité sociale à la gestion du dispositif, le renforcement des services d'aide à domicile et la médicalisation des établissements sont plus que jamais nécessaires.
L'APA sera accordée par le président du conseil général sur proposition d'une commission départementale, composée de représentants du département et des organismes de sécurité sociale. Cette commission sera également chargée d'étudier les litiges et accueillera alors des représentants des usagers ; il sera utile de préciser le mode de désignation et les conditions de leur représentativité.
Le financement de cette prestation sera assuré par la création d'un fonds de financement de l'APA abondé par 0,1 point de la CSG, soit 5,5 milliards de francs, et la participation des régimes de retraite au titre des GIR 4, soit 0,5 milliard de francs.
Ces ressources seront versées sous forme de concours particuliers aux départements et réparties en fonction du montant des dépenses d'APA qu'ils réalisent rapporté à la dépense totale. Une péréquation interviendra soit sur la base du potentiel fiscal et du nombre de bénéficiaires du RMI, soit sur celle du nombre de personnes âgées, comme le demande l'Assemblée nationale.
Il serait souhaitable que la commission consultative d'évaluation des charges soit saisie annuellement...
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Tout à fait !
M. Roland Huguet. ... du problème de la compensation des dépenses pour analyser, selon les principes généraux de la décentralisation, les conséquences financières de la mise en place de la prestation.
De même, dans la mesure où l'évolution du concours de l'Etat n'est prévue qu'en cas d'évolution de l'assiette de la CSG, on pourrait envisager une clause de sauvegarde en fonction des évolutions globales des dépenses réalisées par les départements et prévoir une limite, au-delà de laquelle il sera indispensable d'assurer une compensation, plutôt qu'un indice maximal d'évolution par bénéficiaire fixé à 120 % de la majoration pour tierce personne, comme le prévoit le projet de loi.
Le principe de la répartition du financement de la prestation sera le suivant : deux tiers pour les départements, un tiers pour la solidarité nationale, par le biais de la CSG et des régimes de retraite.
Je pense pouvoir dire, madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, que le présent projet de loi fait l'unanimité sur le terrain, puisqu'il répond aux besoins et aux aspirations de la population. Le problème de la vieillesse y est traité de façon positive, en termes non plus de handicap et d'exclusion de la société, mais de conservation des potentiels de la personne par une prise en charge rapide de la perte d'autonomie, malheureusement quasiment impossible à éviter avec les années.
Cette prestation permettra à de nombreuses personnes de continuer à vivre dans les meilleures conditions et à chacun d'entre nous de mieux accepter le vieillissement et les difficultés qui lui sont attachées.
La seule « vraie critique », si je peux m'exprimer ainsi, porte sur la pérennité et le financement à long terme.
Contrairement à ce qui s'est passé pour la prestation spécifique dépendance, votée en ces lieux et à propos de laquelle j'étais déjà intervenu, je puis cependant vous assurer, mes chers collègues, que les moyens de mettre en oeuvre l'allocation personnalisée d'autonomie seront assurés...
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Ah !
M. Roland Huguet. ... par la création du fonds de financement abondé par l'Etat selon les modalités prévues.
Faut-il rappeler que la PSD avait été adoptée sans qu'aucun financement de l'Etat ne soit prévu dans le texte ?
M. Louis de Broissia. Elle réformait l'ACTP !
M. Roland Huguet. Vous le savez, de nombreuses voix s'élèvent pour demander l'évolution de la prise en charge légale du handicap - et quelle qu'en soit la cause quel que soit l'âge de la personne - par la sécurité sociale au titre de ce que l'on appelle le « cinquième risque ».
Le présent projet de loi s'inscrit dans le sens d'une telle évolution, c'est-à-dire qu'il tend vers l'action sociale plutôt que vers l'aide sociale et vers la solidarité entre générations, solidarité sur laquelle repose notre société - nous avons parfois tendance à l'oublier.
La volonté du Gouvernement de financer l'APA est réelle. L'avenir démontrera la nécessité d'évoluer vers une prise en charge accrue par la solidarité nationale.
Madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, dans la mesure où il ne sera pas dénaturé par la majorité de cette assemblée, votre texte - n'en doutez pas - recevra le soutien sans réserve du groupe socialiste du Sénat. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. de Broissia.
M. Louis de Broissia. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, tous, nous ne pouvons que prendre conscience, en ce début du XXIe siècle, de l'importance du phénomène de société que représente le vieillissement de la population française. Et tous, quelles que soient les travées sur lesquelles nous siégeons, nous nous efforçons de permettre aux personnes âgées de tenir leur place dans la société et de leur éviter ces ghettos que constituent les maisons de retraite.
Hier, je me trouvais dans l'une d'elles : les regards vides des personnes âgées de quatre-vingt-cinq à quatre-vingt-quinze ans, qui se demandent ce qu'elles y font, me poursuivent, comme vous, madame le secrétaire d'Etat, jour et nuit.
Quelques chiffres permettent de mieux appréhender l'augmentation du nombre de personnes âgées et l'accroissement de la longévité : 12 millions de personnes sont âgées de plus de soixante ans - c'est considérable - et 1,4 million de personnes ont plus de quatre-vingt-cinq ans. De trois à cinq générations peuvent désormais coexister dans une même famille. Un rapport présenté dans un colloque de l'Assemblée nationale citait ainsi le chiffre de 3 300 familles heureuses réunissant cinq générations.
Deuxième élément que nous constatons tous : si la majorité des personnes âgées de plus de soixante-cinq ans, celles que l'on appelle dans nos campagnes les « toujours jeunes », vivent plutôt bien et sont actives - il est d'ailleurs important de veiller à ne pas les marginaliser pour leur éviter ce sentiment trouble où se mêlent peur de vieillir et de mourir, isolement et sentiment d'inutilité - si, disais-je, la majorité des personnes âgées de plus de soixante-cinq ans vivent bien, l'allongement de la vie n'est pas forcément une période heureuse, en particulier pour les personnes d'un grand âge qui subissent une perte d'autonomie.
Le débat, heureusement, est ouvert dans la société française depuis - j'espère que M. Huguet ne m'en voudra pas - 1995.
Ainsi, le principal objectif du projet de loi que la majorité d'alors à l'Assemblée nationale soutenait en janvier 1997 - j'y étais - visait à pallier les défauts d'une ACTP détournée de sa vocation initiale, ce que tout le monde reconnaissait. Elément nouveau à cette époque, la PSD était versée en nature, M. le rapporteur l'a rappelé. Autre nouveauté importante, l'évaluation par une équipe médico-sociale de terrain du niveau de dépendance et des besoins était prévue pour élaborer un plan d'aide.
La PSD était provisoire, cela fut dit à l'époque. Elle a néanmoins permis de faire accéder 130 000 personnes environ à un premier degré d'assistance à la dépendance.
Le dispositif, je l'ai dit aussi en tant que président de conseil général, a été considéré comme médiocre, car trop restrictif dans ses conditions d'accès, et inégalitaire dans son attribution.
Enfin, les distorsions de pratique constatées d'un département à l'autre constituaient sans conteste un obstacle au bon fonctionnement du système, lequel a toutefois eu le mérite d'exister.
Aujourd'hui, madame le secrétaire d'Etat, comme vous l'avez dit devant la commission des affaires sociales du Sénat, l'ambition - nous la partageons tous - est d'ouvrir un nouveau droit fondé sur l'université, sur l'égalité et sur la solidarité nationale, mis en oeuvre dans un cadre de proximité et visant à renforcer la qualité de la prise en charge des personnes âgées, notamment en soutenant le recours à des services professionnels.
Tout cela, madame le secrétaire d'Etat, et en particulier l'accent mis sur l'aide à domicile et le fonds de modernisation, dont on reparlera dans la discussion, est intéressant. Cependant, quelques contradictions d'importance doivent être mises en évidence.
Ainsi, comment concilier universalité et personnalisation de la prestation ? On le voit sur le terrain pour la couverture maladie universelle, madame le secrétaire d'Etat, il y a des failles dans l'universalité ! J'ai pu constater, voilà une semaine, que le service d'odontologie du CHU-CHR de Dijon était encombré par les bénéficiaires de la CMU, qui n'ont plus recours à l'ordre des chirurgiens-dentistes que les départements conventionnaient auparavant. Un système universel n'est donc pas nécessairement un système universellement heureux !
Comment donc concilier universalité et personnalisation ? Il faudra avant tout garantir un droit objectif avant de promouvoir un droit à la consommation jusqu'à un certain plafond national.
De la même façon, mes chers collègues, comment concilier l'égalité d'accès à l'allocation sur tout le territoire et la souplesse de gestion de proximité ? Là encore, je renvoie à la CMU, madame le secrétaire d'Etat : nous avons tous pris connaissance - dans certains départements plus vite que dans d'autres - du nombre de bordereaux en retard à la sécurité sociale ! Un système universel ne garantit donc pas toujours la proximité.
Or le président de conseil général que je suis reste attaché au principe de proximité, de même qu'au principe de l'évaluation de la personne, car il doit s'agir d'une aide véritablement « personnalisée ».
Nous sommes également attentifs à la possibilité de maintenir un partenariat local afin d'éviter des dispositifs administratifs lourds et inefficaces.
La volonté de réforme est appréciable, mais certaines avancés sont trompeuses - je viens de le dire à propos de l'universalité - et cela ne parvient pas à masquer les faiblesses du projet de loi, en particulier une faiblesse que je ne suis pas le premier et que je ne serai pas le dernier à dénoncer. Je veux parler, bien sûr, du mode de financement de l'APA.
Mme Guigou a qualifié son financement de pérenne et d'équilibré. Nous sommes entre nous : soyons sérieux sur un sujet sérieux ! Dois-je répéter les interrogations que soulève le fonds national pour le financement de la prestation économique ?
Chose curieuse, madame le secrétaire d'Etat, le Gouvernement se félicite que le financement de l'APA - le sigle n'est pas très joli, il fait penser un peu trop à l'« appât » - relève non seulement de la solidarité locale mais également de la solidarité nationale.
Je veux bien, mais j'ai fait de l'arithmétique élémentaire avant de faire des mathématiques dites supérieures. La solidarité nationale ne jouera que pour un tiers, la solidarité locale pour les deux tiers ! Comme le dit fort justement M. Vasselle, que je cite à nouveau, le Gouvernement crée un nouveau concept : la solidarité nationale sans l'Etat.
Vous l'avez vous-même qualifié d'original, madame le secrétaire d'Etat,...
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Tout à fait !
M. Louis de Broissia. ... et j'ai apprécié l'humour de la démarche au travers de cet épithète.
Vous créez - nous créerions si nous vous suivions - un nouvel impôt social national : l'impôt local ! Ainsi, la taxe d'habitation, la taxe foncière, la taxe sur le foncier non bâti, la taxe professionnelle deviennent des impôts de solidarité nationale.
C'est une façon intelligente, M. le président du comité des finances locales n'en disconviendra pas, d'aborder la solidarité nationale, et je vous entendrai avec plaisir sur ce point, sur lequel nous n'allons pas manquer de revenir.
Avant d'aborder la question de la place prioritairequ'avec la règle du « deux tiers-un tiers » vous entendez donner aux départements dans le financement de l'allocation d'autonomie, qu'il me soit permis de faire quelques remarques sur les modalités de ce financement.
Le projet de loi que nous examinons prévoit donc la création d'un fonds national pour le financement de la prestation personnalisée d'autonomie. Les critères exacts de la répartition restent à définir, et il faut bien avouer qu'au jour d'aujourd'hui nous restons dans le flou le plus total.
Où en est l'étude dont devaient faire l'objet les modalités précises de l'évolution de la péréquation, en valeur absolue et en valeur relative ? C'est un aspect important, et il est normal que les parlementaires s'en préoccupent.
Autre sujet d'inquiétude : dans quelle proportion va évoluer - je ne suis pas le premier à vous poser la question et je ne serai pas le dernier - le montant global de l'allocation au-delà des deux premières années de mise en oeuvre ?
J'ai entendu les prévisions de mon collègue Roland Huguet : 70 %, voire 60 %, de la population y aura recours. Cependant, avec la suppression de la récupération sur succession, l'appel d'air sera, à mes yeux, beaucoup plus fort, car, dès lors que l'on crée un droit universel - je dis bien « universel » - de prestation sans cotisation, ce sont 90 %, voire 95 %, des personnes qui y accéderont.
Pour l'heure, madame le secrétaire d'Etat, permettez-moi de constater seulement que le Gouvernement organise bien allègrement les dépenses des départements ! Il a été dit tout à l'heure que l'A.D.F., l'Assemblée des départements de France avait donné son accord. Secrétaire général de cette noble institution, je n'ai pas eu le sentiment d'une concertation très appronfondie sur ce sujet. A moins que, séjournant deux jours dans ma Bourgogne, les nouvelles ne me soient pas parvenues de Paris. Mais, généralement, elles m'arrivent !
Il semble d'ailleurs que le Gouvernement ait pris l'habitude - madame le secrétaire d'Etat, je vous le redis - de décider pour les départements sans leur proposer des recettes correspondant à l'effort financier important qu'il leur demande. Les missions des départements sont ainsi de plus en plus nombreuses - nous les assumons - les lois de décentralisation, conjuguées, dans l'esprit de Maastricht, selon le principe de la subsidiarité, provoquant, elles aussi, un appel d'air qui ne cesse de gonfler leurs compétences. Je le dis avec gravité, mes chers collègues - et je le redirai encore demain à propos d'autres projets de loi - je crains l'insoutenable légèreté de l'Etat à l'endroit des départements.
C'est une constante de ce gouvernement de se décharger de dépenses honorables. Au Gouvernement l'honneur de créer une nouvelle prestation et aux élus locaux la honte d'assumer les impôts locaux correspondants : voilà un partage de compétences qui est assez original !
Devrons-nous - c'est une question toute simple - augmenter la pression fiscale ? Oui, bien entendu ! Dès 2001, tous mes collègues en charge d'une institution départementale devront proposer une augmentation forte, significative de la taxe d'habitation, des taxes foncières et de la taxe professionnelle. En d'autres termes, la solidarité nationale sera désormais exercée par tous les contribuables, y compris par les plus modestes, ceux qui n'y participaient pas auparavant.
A cela s'ajoute - M. le rapporteur a parlé à cet égard d'un « coût masqué » - la proposition originale de nos collègues de l'Assemblée nationale visant à mettre fin à la récupération sur succession. Au Sénat, quelques-uns m'ont dit dans les couloirs - je ne sais pas s'ils le répéteront dans l'hémicycle - qu'il s'agit d'une véritable « bombe à retardement ».
Vous le savez, le principe même de la récupération sur succession aboutissait à ce que, dans les centres communaux d'action sociale, les CCAS, dans les mairies, auprès des conseillers généraux, auprès des élus de base, lorsqu'on venait s'enquérir d'un droit social et que l'on posait poliment la question de l'éventuelle existence d'un système de récupération sur succession, on repartait, en tout cas pour les personnes les plus aisées, en disant : « Eh bien, on réfléchira ! » Cette possibilité de récupération sur succession sera donc supprimée. Un large débat devrait s'instaurer sur l'ensemble du financement du nouveau dispositif.
Il faut conclure. Il y a une coïncidence, et l'actualité est toujours un signe, personne n'en doute : en ce moment a lieu, à l'Assemblée nationale, un débat sur l'autonomie de la Corse ; au même moment, nous engageons, nous, au Sénat, qui, aux termes de l'article 24 de la Constitution assure la représentation des collectivités territoriales et alors que l'article 72 de la Constitution dispose que lesdites collectivités s'administrent librement, un débat sur la nationalisation - allez, osons le mot ! - de l'action des 102 départements et collectivités assimilées. Nous ne regrettons pas ce débat. Nous déplorons simplement l'absence de l'indispensable volet du financement.
Mes chers collègues, je vais vous faire une confidence. Dans mon assemblée départementale, on dénombre quarante-deux hommes et femmes de qualité. Comme je me suis, bien sûr, exclu du lot, cette assemblée comporte en réalité quarante-trois personnes. On y compte un membre du Gouvernement. Vous voyez de qui je veux parler, madame le secrétaire d'Etat ? Il s'agit d'un homme sympathique, populaire et c'est, comme on dit dans mon coin, un de mes « conscrits ». Chaque fois qu'il parle - et il le fait avec talent - j'entends la voix de Bercy. Il nous annonce, mes chers collègues, qu'il y a 170 milliards de francs - j'ai noté le chiffre et il l'a répété - d'excédents chez les élus locaux.
C'est le nouvel Eldorado du Gouvernement de Lionel Jospin. Il y a de l'argent ailleurs. Dès lors, pourquoi réformer l'Etat, réformer les régimes de retraite et se lancer dans une grande réforme de la décentralisation ? Ce n'est pas nécessaire. Il faut aller chercher l'argent dans les communes, dans les départements et dans les régions !
C'est une situation que nous avons déjà vécue ici et que nous revivrons encore.
La discussion sur l'allocation personnalisée d'autonomie marque ce que l'on pourrait appeler - je me permets d'employer ce terme pour vous montrer que je vous écoute attentivement, madame le secrétaire d'Etat - une nouvelle gouvernance, une nouvelle façon de gouverner. C'est donc une démarche originale, au sens propre du terme, puisque cela permet d'accorder une nouvelle prestation et de la faire payer par d'autres. Si la solidarité nationale ne méritait pas un traitement plus élevé, j'aurais dit : Chapeau l'artiste !
Aujourd'hui, nous discutons incontestablement d'un texte important, que vous avez vu, madame le secrétaire d'Etat, sous un angle politique, trop politique. Je le répète : honneur à celui qui veut la prestation, honte à celui qui fait payer l'impôt correspondant. Vous gardez l'honneur, vous nous laisserez la honte.
Grâce au travail remarqué de la commission des affaires sociales et de son rapporteur, M. Vasselle, grâce à l'apport de notre collègue M. Mercier, rapporteur pour avis de la commission des finances, l'allocation personnalisée d'autonomie, trouvera je l'espère, à travers la discussion au Sénat, une vraie dimension.
C'est cette dimension vraie, pérenne, sérieuse que je soutiendrai, avec mon groupe, le RPR. Je rejetterai donc, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues qui siégez à gauche dans cet hémicycle, un texte - celui qui nous est soumis aujourd'hui - qui traduit beaucoup trop l'alliance, à mes yeux perverse, de la générosité et de la démagogie. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Dériot.
M. Gérard Dériot. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les personnes âgées dépendantes sont effectivement de plus en plus nombreuses dans notre pays, grâce à l'allongement de la vie. Actuellement, on dénombre entre 700 000 et 1 million de personnes âgées dépendantes. En 2020, la France en comptera près de 1,2 million.
Or, jusqu'en 1997, il n'existait pas de prestation spécifique pour ces personnes. C'est M. Jacques Barrot, alors ministre du travail et des affaires sociales, qui a fait voter la loi du 24 janvier 1997 instaurant une prestation spécifique dépendance, la PSD.
Aujourd'hui, il est sans doute souhaitable d'aller plus loin dans la prise en charge de la dépendance, grâce à un financement plus large.
Avec la création de l'allocation personnalisée d'autonomie, un premier constat s'impose : la PSD a été, selon moi, une bonne mesure, car, pour la première fois, on a pris en compte la situation de dépendance. Cependant, très vite on s'est aperçu de ses faiblesses. En effet, malgré ses aspects positifs indéniables, cette prestation a fait l'objet de critiques : d'une part, les conditions de ressources sont trop restrictives et cette prestation exclut les demandeurs moyennement dépendants ; d'autre part, il s'agit d'une prestation d'aide sociale, soumise à condition de ressources et ayant des conséquences en matière de récupération sur succession et contre les donataires. En outre, son caractère inégalitaire selon les départements est souvent mal perçu.
La nouvelle prestation, plus généreuse, plus étendue, calculée suivant un barème national, devrait répondre à l'essentiel des critiques formulées contre la PSD.
En outre, même si ce nouveau droit ne doit pas constituer le cinquième risque couvert par la sécurité sociale, comme le demandent encore de nombreuses associations de personnes âgées et nombre de professionnels du secteur, il répondra au principe de l'universalité. En effet, partout en France, le montant de l'allocation sera identique selon l'état de dépendance, et tout demandeur classé dans les quatre premiers groupes de la grille nationale d'évaluation, la grille AGGIR, aura droit à cette allocation, sans condition de ressources. En revanche, le droit sera modulé selon le niveau de ressources par l'instauration d'un ticket modérateur.
S'agissant de la gestion de la prestation par le département, il convient d'attirer l'attention sur quatre aspects.
Comme pour la PSD, le département gérera la prestation, dont l'attribution demeure de la compétence propre du président du conseil général. Toutefois, la coopération avec les organismes de sécurité sociale sera beaucoup plus importante et se traduira notamment par l'instauration d'une commission chargée de préparer la décision du président du conseil général. De même, une commission de recours amiable sera créée pour éviter les contentieux, afin de désengorger la commission départementale et la commission centrale d'aide sociale.
De façon générale, l'APA s'inscrira dans la démarche des coordinations gérontologiques locales.
Les prévisions de votre ministère, madame la secrétaire d'Etat, font état, pour la France entière, de 800 000 bénéficiaires de l'APA, contre 135 000 bénéficiaires pour la PSD. Ainsi, dans mon département, l'Allier, le nombre de bénéficiaires passerait de 1 200 à 7 000. Cette croissance très importance montre la nécessité d'augmenter les moyens en personnels pour assumer une telle charge, tant pour les équipes médico-sociales sur le terrain que pour le personne administratif.
S'agissant du coût, il me semble difficile à ce jour de le prévoir de façon précise. Je voudrais signaler que le département de l'Allier a consacré 29 millions de francs à la PSD en 2000. Ce montant sera sans doute multiplié à peu près par quatre. Nous mesurons l'importance du supplément qui devra être versé.
Le coût pour le département va donc progresser dans de très fortes proportions, malgré le système de péréquation prévu dans le projet de loi, destiné à résorber les disparités entre départements en complétant l'apport de ceux qui supporteront une charge plus importante.
La gestion administrative de l'APA, voisine dans ses grandes lignes de la gestion de la PSD, avec l'ajout d'un passage systématique devant une commission, sera certainement plus lourde et plus complexe, notamment lors de la montée en charge à compter du 1er janvier 2002, date prévue pour l'application de la nouvelle loi.

C'est l'une des raisons pour lesquelles quatre départements ont officiellement saisi les pouvoirs publics en suggérant de mutualiser les coûts de la dépendance en établissement, afin que le département accorde une enveloppe globale à chaque établissement selon le calcul d'un GIR moyen issu des GIR de chaque résident. Cette enveloppe couvrirait le coût global de la prise en charge de la dépendance et s'inscrirait dans la démarche des conventions tripartites à intervenir entre les départements, les établissements et la sécurité sociale, pour la nouvelle tarification.
Une telle solution présenterait, à mon avis, un double avantage : d'une part, ne pas individualiser les coûts pour les usagers des établissements et, d'autre part, simplifier considérablement la gestion, tant pour les établissements que pour le département, lequel pourrait ainsi davantage consacrer ses moyens personnels au suivi individualisé des bénéficiaires de l'APA à domicile, sachant que le maintien à domicile semble devoir rester l'objectif prioritaire.
D'autres départements partagent d'ailleurs l'analyse des quatre départements qui ont formulé cette suggestion, même si, à ce jour, ils n'ont accompli aucune démarche officielle.
En première lecture, l'Assemblée nationale a approuvé, à la quasi-unanimité, le principe de la suppression du recours sur succession. Beaucoup s'en sont inquiété, et je m'en inquiète également.
Sur tous les bancs, les députés ont souligné que cette récupération constituait un important frein psychologique pour les personnes âgées et expliquait en partie le relatif échec de la PSD. En outre, paraît-il, les sommes récupérées étaient peu importantes pour les départements, étant donné la lourdeur administrative de la procédure de recouvrement.
Je voudrais tout de même signaler que, l'année dernière, dans mon département, 1,2 million de francs ont été récupérés au titre du recours sur succession. Il ne s'agit pas d'une somme négligeable.
Aux termes de la loi sur la PSD, le recours sur succcession s'appliquait pour les successions supérieures à 300 000 francs. Le projet de loi initial prévoyait de porter ce seuil à 1 million de francs.
Ce recours sur succession est en effet très dissuasif pour les personnes âgées. Celles-ci sont soucieuses de ne pas léser leurs héritiers et s'inquiètent des investigations de l'administration dans les affaires familiales et patrimoniales.
Si l'expérience de la PSD montre que les sommes récupérées sont relativement faibles, il est peut-être souhaitable de supprimer cette récupération. Mais si tel est le cas, attendons-nous à ouvrir toutes grandes les portes de la demande de prestation. Une compensation financière sera nécessaire pour minimiser le coût supporté par les départements, car, de toute façon, face à une telle demande, ils devront augmenter leur fiscalité.
En outre, lors de la première lecture, l'Assemblée nationale a adopté, à l'unanimité, un amendement relatif au versement de l'APA pour les personnes qui résident en établissement.
En effet, l'APA versée en établissement est affectée au paiement des tarifs dépendance de chaque résident, calculés dans le cadre de la réforme de la tarification, fondée sur un dispositif de conventionnement tripartite. Or les établissements s'inquiètent, car ils estiment que ce système précarise leur situation.
La mesure, telle qu'elle est conçue dans le projet de loi initial, est porteuse d'un risque de disparités de traitement selon les structures d'accueil et les types de dépendance. En outre, elle plonge les bénéficiaires potentiels dans une situation d'insécurité et d'angoisse particulièrement malvenue dans la mesure où ils redoutent une réévaluation de leur dépendance entraînant une hausse du tarif applicable.
Toujours lors de la première lecture à l'Assemblée nationale, l'ensemble des députés ont approuvé le principe d'une expérimentation dans une quinzaine de départements d'une dotation globale servie aux établissements, sur la base d'une évaluation du niveau moyen de dépendance des personnes résidentes. Madame la secrétaire d'Etat, permettez-moi de vous indiquer d'ores et déjà que le département de l'Allier, dont je préside le conseil général, se porte candidat pour une telle expérimentation.
S'agissant du maintien à domicile, un débat est intervenu à propos du recours, par les personnes bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie, à des services agréés d'aide à domicile.
En effet, les contrats de gré à gré peuvent poser des problèmes quant à la qualification et au professionnalisme de la personne apportant l'aide, qui, souvent, appartient à l'entourage familial de la personne âgée.
Tout en reconnaissant la nécessité d'inciter au recours à des services prestataires grâce à des incitations financières, il me semble souhaitable cependant de préserver la liberté de choix de la personne bénéficiaire de l'APA,...
M. Alain Vasselle, rapporteur. Très bien !
M. Gérard Dériot. ... d'autant que certaines personnes âgées peuvent être réticentes à l'emploi de personnes qu'elles ne connaissent pas.
Je précise toutefois qu'il me paraît nécessaire, en tout état de cause, de chercher à réduire au minimum les emplois de gré à gré et favoriser la professionnalisation des intervenants à domicile.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Bien sûr !
M. Gérard Dériot. Je me félicite par ailleurs que l'Assemblée nationale ait affirmé clairement le pouvoir d'attribution de l'allocation par le président du conseil général et réservé à la commission consultative, qui n'intervient plus qu'en aval, l'examen des recours gracieux. Il me paraît effectivement indispensable que les décisions soient prises au plus près des personnes.
Par ces observations, j'ai tenu, en ma qualité de président de conseil général, à attirer l'attention sur les grands enjeux de cette loi pour la prise en charge des personnes âgées dépendantes et sur les conséquences financières pour les départements.
En résumé, ce projet de loi apparaît comme une réponse satisfaisante pour la prise en charge à domicile.
En revanche, il convient sans doute de s'interroger sur la pertinence de la réponse apportée quant à la prise en charge en établissement, laquelle devrait être liée plus à la réforme de la nouvelle tarification qu'à celle de la PSD.
Je tiens, en conclusion, à renouveler mon inquiétude s'agissant du coût que va entraîner la mise en place de l'APA pour les budgets des départements, et donc pour la fiscalité pesant sur l'ensemble de nos concitoyens.
Telles sont, madame la secrétaire d'Etat, mers chers collègues, les quelques observations que je tenais à présenter à cette tribune. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Adnot.
M. Philippe Adnot. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, un texte qui améliore la prise en compte de la situation des personnes attire tout naturellement la sympathie et recueille ainsi l'avis favorable de tous.
Comme il faut se méfier des textes trop généreux qui donnent le sentiment que l'on peut tout prendre en compte sans qu'il y ait de conséquences ou de contreparties, je souhaite, mes chers collègues, attirer votre attention sur quelques aspects qui seront, eux, lourds de conséquences.
La prise en compte du GIR 4 se traduira par un transfert de charges de l'assurance maladie vers les départements. D'ailleurs, nous constatons déjà, localement, une diminution de la prise en compte de l'aide à domicile par les caisses.
La suppression du recours sur succession aura d'importantes incidences non seulement financières, mais également morales.
Le processus de désintégration de la cellule familiale, déjà bien entamé sous différents aspects, se verra accéléré par la suppression de l'obligation de solidarité entre générations.
Aujourd'hui, 4 milliards de francs sont récupérés par les conseils généraux pour la PSD et l'aide sociale. Il est clair que des situations inégalitaires, selon que la personne relèvera de l'aide personnalisée ou de l'aide sociale, ne pourront être maintenues dans un même établissement. C'est donc bien sur ces 4 milliards de francs qu'il faut partir, et non pas sur les chiffres que l'on nous a annoncés.
Est-il moral et juste que les contribuables locaux soient appelés à financer ce qui, normalement, pour ceux qui en avaient les moyens, relevait de la solidarité familiale ?
Que personne ne s'y trompe : le responsable des finances de l'Association des départements de France que je suis peut vous affirmer que le prélèvement fiscal qui sera nécessaire, et que nous appliquerons, représentera dix points de fiscalité supplémentaires. Je trouve donc le Gouvernement bien cynique : il supprime le recours sur succession, mais il pourra, quant à lui, augmenter son revenu à travers les droits de succession ! (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Transfert de charges, aggravation de la déresponsabilisation familiale, augmentation de la pression fiscale au détriment des citoyens les moins aisés et au détriment de l'emploi par l'accroissement des charges d'entreprise, la moitié des ressources des départements étant constituée par la taxe professionnelle - et nous verrons quels résultats engendrera la hausse de dix points de cette taxe ! - cynisme du Gouvernement, qui verra, lui, son revenu fiscal augmenter à travers les droits de succession : telles sont les raisons qui me conduisent à être défavorable à ce texte. Je proposerai donc des amendements pour le corriger.
Mes chers collègues, j'espère que la sagesse l'emportera, car nous pouvons, en étant raisonnables, améliorer considérablement la situation des personnes sans remettre en cause le lien familial et sans surcharger le contribuable local. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. de Raincourt.
M. Henri de Raincourt. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la prise en charge de la dépendance des personnes âgées est un problème de société. On en connaît les causes. On en mesure les effets. On sait qu'il faut répondre à une attente justifiée.
Les gouvernements successifs - celui auquel vous appartenez, madame, comme ceux qui l'ont précédé - ont tardé ; ils ont même tergiversé.
Le grand débat national que le sujet eût justifié, au pire n'a pas été lancé, au mieux a été escamoté.
Depuis longtemps, on a utilisé des solutions qui, n'apportant pas de réponse globale, ont accentué les difficultés.
Devant le vide, et alors que le phénomène de la dépendance était moins répandu, les commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel, ou COTOREP, ont distribué généreusement l'allocation compensatrice pour tierce personne. Les effets pervers de cette dernière ont été dénoncés dans un rapport sévère et documenté publié par la Cour des comptes en novembre 1993 ; je n'ai, hélas ! pas le temps d'en lire quelques extraits, et je le regrette vivement.
M. Alain Vasselle, rapporteur, et M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. C'est dommage !
M. Henri de Raincourt. Nous avons lancé ici quelques tentatives qui sont demeurées infructueuses, Mme Codaccioni, ministre de la solidarité entre les générations dans le gouvernement de M. Juppé, a proposé, en octobre 1995, la mise en place de la prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes. Devant son coût et son absence de financement - on parlait de 15 milliards de francs - et alors même que la discussion générale commençait, le texte a été retiré de l'ordre du jour.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Tout à fait !
M. Henri de Raincourt. Nous revenions ainsi au point de départ.
Courageusement, le Sénat a pris l'initiative d'adopter une proposition de loi créant la prestation spécifique dépendance, à la lumière de l'expérimentation qui avait été menée dans douze départements ; on ne partait pas de rien.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Très bien !
M. Henri de Raincourt. Critiquée par la gauche, dont certains membres réclamaient le cinquième risque, vilipendée par certaines associations, la prestation spécifique dépendance avait un grand mérite : celui d'exister. Nous savions qu'elle n'était pas parfaite et qu'elle ne réglerait pas toutes les questions ; d'où son caractère temporaire inscrit dans la loi, marquant le côté très pragmatique de notre démarche.
Globalement, je considère, à la lumière de ce que je peux observer dans mon département, que, à domicile cela fonctionne plutôt bien.
En établissement, en revanche, de grandes différences existent selon les départements, dans la mesure où, dans certains cas, la PSD est utilisée pour diminuer le coût de l'hébergement. C'est d'ailleurs ce qu'avait dénoncé en son temps la Cour des comptes à propos de l'ACTP.
On aboutit à cette situation inéquitable où deux personnes disposant des même ressources ne payent pas la même chose : ainsi, une personne valide paye plus qu'une personne non valide. Voilà tout de même un étrange paradoxe !
C'est un exemple parmi d'autres qui illustre la nécessité de réformer le système. J'espérais que le projet de loi du Gouvernement, attendu depuis quatre ans maintenant, ferait preuve d'imagination, nous permettant d'apporter des réponses fiables et durables pour les personnes âgées et leurs familles.
Trop confiant sans doute dans la capacité créatrice du Gouvernement, j'aurais dû me méfier.
En effet, nous avions été échaudés par Mme Aubry lors de la publication d'un décret d'avril 1999 réformant la tarification. Véritable « usine à gaz », ce texte est d'une telle complexité qu'il n'a pu être appliqué ! J'en veux d'ailleurs pour preuve - comment peut-on l'interpréter autrement ? - la réforme de la réforme de la tarification qui vient d'être - hasard du calendrier - publiée au Journal officiel du 6 mai. Au premier examen de ce changement, la simplification recherchée et annoncée ne saute pas spontanément aux yeux !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Loin s'en faut !
M. Henri de Raincourt. Intéressé par l'ampleur de la communication gouvernementale annonçant la sortie de l'aide personnalisée d'autonomie, considérée par le Gouvernement - et Mme Guigou l'a confirmé tout à l'heure - comme la « quatrième grande loi sociale du gouvernement » de M. Jospin, j'étais impatient - sans doute comme un certain nombre d'entre vous, mes chers collègues - d'en connaître le contenu.
Or quelle n'a pas été ma surprise en découvrant sa réalité au fil des articles et des débats de l'Assemblée nationale. Si sa finalité est louable, sa déclinaison n'est pas bonne.
Qu'est-ce, pour moi, que l'APA ? C'est, en fait, un galimatias informe et difforme. Et ce projet de loi fait irrésistiblement penser à ce personnage de Prévert qui cherchait « la fameuse machine à peser les balances ». En effet, le Gouvernement a décidé d'agir dans la précipitation préélectorale...
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Ça, c'est vrai !
M. Henri de Raincourt. ... sans choisir entre le sanitaire et le social. C'est même un choix revendiqué.
Cette contradiction transpire dans la plupart des dispositions projetées.
En présentant son texte à l'Assemblée nationale, le 18 avril dernier, Mme le ministre disait très clairement ceci : « Le projet du Gouvernement... permet une vraie rupture au regard de l'aide sociale. L'APA n'en présente d'ailleurs aucune des caractéristiques : elle n'est pas réservée à une population de personnes sans ressources ou à très faibles revenus ; elle n'est pas subsidiaire par rapport à la mise en oeuvre de droits sociaux ; elle est identique et universelle pour tous, sur tout le territoire.
« L'APA n'est donc pas une prestation d'aide sociale. Elle n'est pas non plus une prestation assurantielle, reposant sur des cotisations qui conditionneraient l'ouverture des droits. Elle est très certainement et surtout une prestation de solidarité nationale » - d'ailleurs payée pour la plus grande part par les contribuables locaux - « parce que fondée sur un droit objectif et financée par des ressources universelles. »
Je dois dire que j'ai eu besoin de m'adjoindre les secours d'un décodeur pour tenter d'appréhender la substantifique moelle de l'APA. (Sourires.)
Comme la PSD, l'allocation personnalisé d'autonomie sera versée en nature ;...
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. C'est la même chose !
M. Henri de Raincourt. ... comme la PSD, l'APA sera modulée en fonction de la grille AGGIR et calibrée par une équipe médico-sociale départementale ; comme la PSD, l'APA sera gérée par les départements, qui, après avoir été vilipendés, sont reconnus pour le travail qu'ils ont accompli en ce domaine.
L'APA, sur ce plan, m'apparaît constituer non pas une révolution, mais le prolongement de la situation actuelle, créée par la prestation spécifique dépendance.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Excellente analyse !
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Bien sûr, c'est la vôtre ! (Sourires.)
M. Henri de Raincourt. Je pense que le projet de loi passe à côté de l'enjeu démographique et social, j'irai même jusqu'à dire de l'enjeu de civilisation que constitue le vieillissement de notre population. En effet, le problème est abordé d'une façon technocratique, sans référence suffisante à la vie familiale et à l'environnement. Qu'en est-il du rapport de la personne âgée dépendante avec ses enfants et petits-enfants, du rapport de la société avec ce que l'on appelle le « quatrième âge » ? Où est le projet politique ?
Or c'est de la réponse à cette question que dépendent la cohérence et l'efficacité du dispositif proposé, l'équilibre et la solidarité de notre société.
Les incohérences du projet de loi rendent parfaitement compte de ce manque de réflexion politique.
Quand on attribue une prestation forfaitaire en fonction d'une situation objectivement constatée et que l'on propose un plan d'aide prétendument individualisé, je voudrais que l'on m'explique comment fonctionne le dispositif. Quand une personne est classée en GIR 1, avec un certain niveau de ressources et la possibilité de bénéficier de 7 000 francs de prestation d'autonomie, et qu'on lui propose un plan d'aide pour un montant évalué de 5 800 francs à 6 400 francs, cela ne peut manquer d'entraîner des difficultés : la personne réclamera 7 000 francs, et elle aura raison !
L'APA, c'est un peu de l'aide sociale, sans en être vraiment ; c'est un peu de la solidarité nationale, sans en être totalement,...
M. Louis de Broissia. Loin s'en faut !
M. Henri de Raincourt. ... puisque, pour le moment, on la fait financer aux deux tiers par les départements, sans compter la baisse des recettes en atténuation due à la suppression du recours sur succession ; c'est un peu de l'assurance, aussi, sans en être clairement, puisque l'on oblige la sécurité sociale à financer, mais que l'on oublie de prévoir les crédits ou les cotisations nécessaires. Cette contradiction immanente naît en grande partie du financement hybride et d'ailleurs largement virtuel qui a été choisi. (M. de Broissia applaudit.)
M. Christian Bonnet. Comme pour le FOREC !
M. Henri de Raincourt. Au demeurant, peut-on vraiment parler de financement de l'APA ? Il s'agit plutôt d'expédients puisque, en réalité, il n'est assuré que pour la première année, et encore par le biais d'un système complexe qui a été érigé en règle pour l'ensemble des financements sociaux.
Ainsi, l'évaluation des dépenses futures liées à l'APA laisse pour le moins à désirer et, à cet égard, les précédents de la couverture maladie universelle et des 35 heures, dont le coût, chaque année, dépasse les prévisions annoncées, ne sont pas là pour nous rassurer.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Tout à fait !
M. Henri de Raincourt. Certes, le Gouvernement dispose de statistiques fiables sur l'évolution démographique de la population âgée. Le contraire serait d'ailleurs étonnant, puisqu'il a commandé de nombreux rapports sur les retraites, pour se résigner en fin de compte, reconnaissons-le, à une certaine inaction en ce domaine. En tout cas, il semble que l'on n'ait guère tenu compte de ces statistiques sur l'évolution démographique dans l'évaluation des coûts engendrés par l'APA.
Alors que tout donne à penser que ceux-ci connaîtront une forte croissance, le Gouvernement table sur un montant de 23 milliards de francs, qui sera certainement dépassé ! Les deux premières années, les départements financent, nous dit-on, les deux tiers de la prestation. Il faudrait plutôt dire qu'ils « devraient financer », car la suppression du recours sur succession représentera un manque à gagner tout à fait substantiel pour les conseils généraux. A-t-il été calculé et qui le compensera ?
M. Paul Blanc. Le contribuable local !
M. Henri de Raincourt. Jusqu'à présent, je n'ai pas entendu beaucoup d'éléments de réponse sur ce point. A quand le droit, pour les collectivités locales, d'invoquer l'article 40 ?
M. Louis de Broissia. Bravo !
M. Henri de Raincourt. A l'instar de mon ami Philippe Adnot, je dirai que cette absence de possibilité, pour les collectivités locales, de recourir à l'article 40 permet aux pouvoirs publics d'organiser en toute légalité l'assèchement des budgets de ces dernières ou, mieux - puisqu'il faut appeler les choses par leur nom -, une véritable spoliation.
M. Alain Vasselle. C'est vrai !
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Faut-il retirer la compétence aux départements ?
M. Henri de Raincourt. La quasi-unanimité avec laquelle on s'apprête à supprimer la récupération sur succession me trouble un peu. En a-t-on mesuré les conséquences, sur le plan financier aussi bien qu'au regard de l'équité ? Si l'on considère qu'il faut supprimer ce recours pour les personnes âgées et qu'il convient, comme nous l'avons fait au Sénat, de modifier les dispositions applicables à ce titre pour les personnes handicapées, au nom de quelle logique pourra-t-on le maintenir s'agissant de l'hébergement ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. C'est vrai !
M. Christian Bonnet. C'est évident !
M. Henri de Raincourt. Il faudra bien que l'on nous l'explique, et là encore j'aurai besoin de cours du soir ! Pour faire comprendre cela aux familles, il faudra être convaincant !
Cependant, la suppression du recours sur succession - cela a déjà été dit, mais je le répète, parce que c'est quand même inimaginable - permettra à l'Etat de récupérer de l'argent au titre des droits de succession.
M. Christian Bonnet. Et voilà !
M. Henri de Raincourt. Les départements paient, l'Etat encaisse : c'est tout de même génial !
Derrière cet élan apparemment généreux s'évanouit un principe : la famille est et doit être le premier maillon de la solidarité. A mes yeux, les enfants doivent être en première ligne pour accompagner dans l'amour et la dignité leurs parents.
On a un peu l'impression, en lisant ce projet de loi, que la société se résume à une juxtaposition d'individus autonomes. Je préfère, quant à moi, raisonner en considérant la personne dans ses liens familiaux et sa vie sociale.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Nous aussi !
M. Henri de Raincourt. On ne progressera pas dans la recherche d'une plus grande liberté et d'un meilleur épanouissement des êtres humains en ayant une vision individualiste de la société. Pourquoi, à cet égard, ne pas imaginer une aide aux familles qui prennent en charge leurs ascendants dépendants, à l'instar de ce qui existe s'agissant, par exemple, de la garde d'enfants à domicile ?
Je formulerai une autre remarque concernant le financement. Elle vise la contribution imposée aux caisses de retraite à hauteur de 500 millions de francs, question que les commissions ont très largement traitée.
Ces caisses financent déjà l'aide ménagère dont bénéficient les personnes faiblement dépendantes qui n'étaient pas couvertes par la PSD et qui ne le seront pas davantage par l'APA. L'aide ménagère, dans l'état actuel des choses, participe de la prévention de la dépendance : c'est en traitant celle-ci en amont, dès les premiers signes de sa manifestation, que l'on a peut-être quelque chance d'en ralentir la progression.
Or les caisses peinent à assumer cette charge. Alourdir le poids de cet engagement n'est pas raisonnable, et le résultat ne se fera pas attendre : les caisses, obligées de financer cette nouvelle prestation, auront du mal à assumer l'aide facultative qu'elles apportent aujourd'hui aux personnes faiblement dépendantes.
Enfin, pour « boucler » le financement - et c'est là, me semble-t-il, le leurre de la solidarité nationale -, on se propose de solliciter le fonds de solidarité vieillesse, qui, on le voit bien au fil des mois, devient un fonds à tout faire ou, ce qui me paraît encore plus vrai, un fonds sans fonds. (Sourires sur les travées des Républicains et Indépendants et du RPR.)
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. C'est sûr !
M. Henri de Raincourt. En le ponctionnant, on hypothèque un peu plus encore l'avenir des retraites,...
M. Alain Vasselle, rapporteur. Oui !
M. Henri de Raincourt. ... puisque le fonds de réserve devait bénéficier des excédents du fonds de solidarité vieillesse.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Très bien !
M. Henri de Raincourt. Par conséquent, le financement des prestations destinées aux personnes âgées dépendantes s'effectuera au détriment des personnes âgées de demain, et la commission des affaires sociales du Sénat s'y oppose à très juste titre.
Pour ma part, je ne puis me résoudre à approuver la création d'une prestation qui m'apparaît hybride, qui brille par ses contradictions internes et dont le financement n'est pas assuré, sauf à plumer chaque année davantage la volaille départementale (Sourires sur les travées des Républicains et Indépendants et du RPR), à qui reviendra le triste privilège de voter une augmentation significative des impôts locaux.
Sur un sujet aussi sérieux, comment peut-on à ce point se tromper de direction et rouler dans le brouillard ? Tous les ingrédients sont réunis pour que l'application de ce texte nourrisse la désillusion et de très nombreux contentieux.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Pas plus que pour la PSD !
M. Henri de Raincourt. Précisément, il n'y en a pas beaucoup s'agissant de cette prestation ! (Exclamations sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Guy Fischer. Ah non ?
M. Henri de Raincourt. Monsieur Fischer, je vous donne rendez-vous : nous appartenons, vous et moi, à la série C, et nous serons donc réélus au Sénat ensemble (Sourires) dans quelque temps ; nous pourrons alors reprendre le rapport de la Cour des comptes de 1993 et substituer l'APA à l'ACTP ; il sera possible, à bien des égards, de formuler les mêmes remarques, parce que les mêmes causes produisent les mêmes effets.
Les conseils généraux se lamenteront sur l'envolée de la dépense, mais il sera déjà bien tard !
Alors, que faire ? On a le choix entre trois possibilités.
Première possibilité, nous pourrions discuter le texte du Gouvernement en essayant de limiter quelques-uns de ses effets les plus pervers et de restreindre la portée de ses dispositions les plus redoutables. C'est ce qu'a tenté de faire, avec beaucoup de courage, de détermination et d'imagination, la commission des affaires sociales. Je tiens ici à rendre hommage à son président, Jean Delaneau, et à son rapporteur, Alain Vasselle, sans oublier évidemment les efforts accomplis par la commission des finances et le rapporteur pour avis, Michel Mercier.
Puisse l'Assemblée nationale les entendre porter la voix de la raison dans la logique qui a été choisie par le Gouvernement.
Deuxième possibilité, appartenant à l'opposition nationale, nous aurions également pu envisager de reprendre les conclusions des récents ateliers de l'alternance.
M. Alain Vasselle, rapporteur. C'est vrai !
M. Henri de Raincourt. Elles préconisent d'améliorer la prévention et de mieux définir la dépendance et la répartition de sa prise en charge. Nous considérons en effet qu'il convient de distinguer deux sortes de perte d'autonomie : la diminution de l'autonomie liée au vieillissement, qui pourrait relever de la compétence des conseils généraux, et la perte d'autonomie liée à la maladie, la compétence en cette matière incombant à la sécurité sociale.
Cette dernière solution aurait l'avantage de clarifier l'épineuse question de la tarification en établissement, puisque se fondraient enfin le soin et la dépendance, qu'en réalité rien ne sépare sur le plan pratique.
Certes, le projet de loi prévoit l'apport de crédits substantiels au titre des soins, à hauteur de 1,5 milliard de francs par an pendant cinq ans. J'ai eu cependant quelques inquiétudes en lisant le titre du seul quotidien départemental de l'Yonne,...
M. Louis de Broissia. Le meilleur !
M. Henri de Raincourt. ... à propos des menaces qui pèsent sur l'hôpital Saint-Jean, dépendant de l'hôpital public de Sens : « Risque de retour aux mouroirs ». Il ressort de l'article que, dans ses prévisions budgétaires pour 2002, la direction départementale de l'action sanitaire et sociale, la DDASS, se propose d'amputer de près d'un tiers sa dotation à la centaine de lits que compte la maison de retraite de l'hôpital. (Mme le secrétaire d'Etat fait des signes de dénégation.)
Ainsi, la dotation de la DDASS à cet hôpital, qui s'est élevée cette année à 4,9 millions de francs au titre du forfait « soins », passerait, l'année prochaine, à 3,4 millions de francs...
M. Louis de Broissia. Et voilà !
M. Henri de Raincourt. ... soit un écart de 1,5 million de francs, soit encore l'équivalent de sept postes d'aide-soignante ou d'infirmière !
Alors, soit le journaliste s'est trompé...
M. Alain Vasselle, rapporteur. Cela peut arriver !
M. Henri de Raincourt. ... - effectivement, cela peut arriver - soit il a eu des hallucinations - après tout, pourquoi pas ? - mais, en tout cas, ce numéro daté des 12 et 13 mai 2001 peut légitimement susciter l'inquiétude quant à la réalité du renforcement « substantiel » des crédits au titre des soins pour les années qui viennent. A cet égard, le passé ne plaide pas pour l'avenir et nous ne sommes sûrs de rien !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Tout à fait !
M. Henri de Raincourt. Nous serons certainement bien déçus mais, pendant ce temps-là, les conseils généraux paieront !
Troisième possibilité, enfin, on pourrait envisager la création tant attendue du risque dépendance géré par la sécurité sociale, à condition d'en prévoir le financement. Et, au fond, je pensais que tel serait le projet du Gouvernement. C'eût été, probablement, en tout cas, le projet le plus populaire et le plus juteux sur le plan électoral !
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Vous voyez !
M. Henri de Raincourt. Etre élu, c'est choisir et assumer sa responsabilité.
Pour des raisons évidentes, et comme il est naturel, les propositions de l'opposition parlementaire ne seront pas retenues par le Gouvernement ni par la majorité qui le soutient.
Pour des motifs qui me paraissent tout aussi évidents, je pense que le texte qui nous est soumis et qui sera voté en urgence - injure supplémentaire faite au Parlement - alors que l'on piétine depuis des années, ne tiendra pas la distance en raison de son incohérence et de l'impéritie financière qu'il traduit.
Je présume qu'il faudra, et croyez bien que je ne m'en réjouis nullement, dans un avenir probablement plus proche qu'on ne l'imagine, remettre l'ouvrage sur le métier.
A ce moment-là, les occasions manquées conduiront peut-être les responsables de l'époque à tirer les leçons de ce gâchis et à franchir l'obstacle que l'on aura aujourd'hui soigneusement contourné, peut-être par une certaine absence de courage et, surtout, je le répète, pour des raisons électorales.
Aussi, contrairement peut-être à la plupart de mes collègues présidents de conseils généraux, je choisis ma voie, celle de l'instauration du cinquième risque. Je sais que je suis probablement très isolé...
M. Roland Huguet. Non, non !
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Il faut changer de camp !
M. Henri de Raincourt. ... et que je ne serai pas entendu, mais, à défaut de vous avoir convaincus, mes chers collègues, (protestations amusées sur les travées socialiste), j'espère vous avoir traduit le sentiment profond qui m'anime, qui, seul, inspire ma démarche solitaire, mais qui se veut solidaire à l'égard des personnes âgées, sans écrasement insidieux des contribuables locaux et sans coopération tronquée et forcée des conseils généraux ! (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR, ainsi que sur certraines travées du RDSE et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Fourcade.
M. Jean-Pierre Fourcade. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, après les excellentes interventions des deux rapporteurs, qui ont parfaitement exposé les problèmes posés par le texte tel qu'il nous vient de l'Assemblée nationale, et après avoir entendu un certain nombre d'orateurs s'exprimer tous sur l'aspect très généreux du texte mais sur son évidente absence de financement, je me bornerai à cinq observations.
Première observation : oui, madame la secrétaire d'Etat, votre texte est très généreux.
En effet, vous créez un droit universel, donc ouvert à tous, avec des maxima de ressources importants ; simplement, vous l'adaptez en fonction de la classification du GIR. Vous ouvrez le dispositif au GIR 4, qui était le principal problème rencontré dans la mise en oeuvre de la PSD, et vous annoncez des montants de 7 000 francs à 600 francs en fonction du GIR et du niveau des revenus. En somme, il s'agit d'une nouvelle prestation, une sorte de RMI pour personnes âgées !
De surcroît, ce dispositif est le successeur direct de la PSD. Il était donc inutile de nous abreuver d'observations désagréables depuis deux ou trois ans ! Le texte était mal fait et il n'était pas appliqué ? Mais vous le reprenez, avec le système de grille ; vous l'étendez aux amblyopes, à certains types de handicaps, ce qui était nécessaire, et au GIR 4. Vous reprenez également l'équipe médicale locale et la gestion par le conseil général.
Cependant, en ouvrant le dispositif à tous et en faisant sauter le « verrou » que constituait la règle de récupération sur succession, vous suscitez une généralisation de la dépense, que vous chiffrez à 23 milliards de francs par an en régime de croisière, soutenant qu'au départ elle sera un peu inférieure et s'établira à 15,5 milliards de francs. Mais personne n'en sait rien, car personne ne peut prévoir aujourd'hui ce que sera l'évolution de la maladie d'Alzheimer, ni la vitesse à laquelle nous arriverons à trouver un vaccin ou des traitements préventifs, sans parler des conséquences, sur la santé des personnes qui prendront de l'âge, de tous les problèmes alimentaires que nous connaissons partout en Europe.
Donc, ce texte très généreux va susciter une dépense considérable, que tous les orateurs ont soulignée. Quant à moi, fort de certains souvenirs que je partage avec nos collègues de la commissions des affaires sociales, j'estime que 23 milliards de francs est certainement un minimum, et que, compte tenu du vieillissement de la population et de l'allongement de la durée de la vie, d'ici à quatre ans, à cinq ans ou dix ans, nous serons plus près de 40 milliards de francs que de 23 milliards de francs.
Deuxième observation, je m'étonne que le texte ne tienne pas compte de l'avis des principaux gériatres que nous avons consultés, en France et à l'étranger, consultations sur lesquelles M. de Raincourt a fondé ses remarques. Pour ces spécialistes, il faut distinguer. Il y a, d'une part, des personnes qui, atteignant un certain âge, sont frappées d'une maladie qui entraîne un handicap et un certain nombre de conséquences de plus en plus dramatiques au fur et à mesure qu'elles vieillissent. Mais, comme on a fait beaucoup de progrès en matière de traitements, notamment médicamenteux, on les maintient en vie. Il y a, d'autre part, des personnes qui, beaucoup plus tard, à quatre-vingts ans, à quatre-vingt-cinq ans ou à quatre-vingt-dix ans, perdent un certain nombre de leurs facultés, auditives, visuelles, motrices, notamment, et qui, par conséquent, supportent des handicaps.
Tous les gériatres modernes, hommes et femmes, français, suédois, norvégiens ou britanniques, reconnaissent donc qu'il y a deux problèmes distincts, celui de la prise en charge totale, complète, du handicap de la personne qui s'aggrave en fonction de l'âge et celui des conséquences du vieillissement sur les facultés mentales et physiques d'un certain nombre de personnes, et que ces deux sujets distincts - toute la science moderne va dans ce sens - répondent à deux méthodes distinctes de prise en charge.
Autant il est, sinon facile, du moins possible de maintenir à domicile le plus longtemps possible les personnes de la seconde catégorie, c'est-à-dire celles qui présentent un vieillissement qui évolue selon les âges, mais qui peut être corrigé par un certain nombre de prestations ou d'aides et de soins à domicile, autant il est difficile de lutter contre le handicap et la maladie, qui crée un certain nombre de conséquences et qui nécessite, à un certain âge, l'accueil dans des établissements.
C'est la raison pour laquelle, me fondant sur cette théorie des gériatres - et nous en avons consulté beaucoup - il me semblait naturel d'aller vers une évolution dans laquelle on laisserait aux départements et aux collectivités locales - je vais y revenir - le problème du traitement de la seconde catégorie de personnes, c'est-à-dire celles qui vieillissent tout naturellement mais qui connaissent un certain nombre de difficultés.
En revanche, il serait nécessaire de créer un compte particulier, dans les caisses d'assurance maladie et dans tous les autres régimes maladie, pour isoler les dépenses afférentes à des personnes handicapées, que ce soit depuis l'âge de vingt ans, ou depuis leurs soixante ans, avec la maladie d'Alzheimer ou autres. Ce compte répondrait, non pas au cinquième risque mais à une logique de prise en charge à 100 % par l'assurance maladie.
A mon avis, c'est ainsi que nous pourrons traiter le problème de façon moderne, comme le font nos voisins et nos partenaires de l'Union européenne. Nous devons donc prendre en charge, à l'échelon le plus proche du terrain possible, le problème du vieillissement, et laisser à l'assurance maladie, dont il relève manifestement, le problème de la comptabilisation spécifique des handicaps dont souffrent un certain nombre de nos concitoyens.
C'est l'absence d'une telle suggestion qui me fait dire - mais le propos ne se veut pas désagréable, madame la secrétaire d'Etat - qu'il y a, dans votre texte, un côté un peu « ringard ». En effet, on a l'air de passer à côté de l'ensemble de ce que nous enseignent à l'heure actuelle les différentes sources scientifiques en la matière.
Pour avoir participé à d'innombrables colloques, pour m'être entretenu avec d'innombrables médecins, pour gérer moi-même un établissement de personnes âgées aux structures tout à fait modernes pour traiter la maladie d'Alzheimer, je considère que le fait de ne pas établir cette distinction, pourtant fondamentale à l'heure actuelle, est tout à fait anormal.
Troisième observation - et je m'en étonne devant vous avec d'autant plus de force que je suis le premier à le faire - dans les mécanismes de financement que vous proposez, le Gouvernement semble avoir une idée de la solidarité nationale qui exclut la prévoyance individuelle. Or toutes les sociétés européennes organisées - on vient de voir que la société allemande a fait de gros progrès en matière de financement des retraites par capitalisation - accordent une place à la prévoyance individuelle. Par conséquent, ne pas évoquer, même d'un mot, dans l'ensemble du texte la possibilité de souscrire une assurance individuelle qui permet de s'assurer contre les risques de la dépendance montre que ce texte date, là aussi, de vingt-cinq ans.
Aujourd'hui, les mécanismes de prévoyance individuelle se développent. C'est le cas, par exemple, de la caisse de retraite de la SNCF, que j'ai bien connue puisque j'ai été administrateur de cette honorable société, qui a inventé, il y a vingt ans, une cotisation supplémentaire à la charge des agents pour prévenir le risque de dépendance. Cela existe dans beaucoup de régimes particuliers, et je m'étonne que personne n'évoque ce problème.
Pour moi, la solidarité nationale doit être un filet de sécurité, mais il doit y avoir place pour la prévoyance individuelle. Or je n'en vois pas trace dans ce texte.
Ma quatrième observation porte sur le problème, très difficile, des établissements. Si la PSD n'a pas eu tous les résultats escomptés, c'est parce que, madame la secrétaire d'Etat, il faut que vous le sachiez, elle s'est heurtée à l'incapacité des administrations centrales de l'Etat à réformer la tarification et à l'hostilité manifeste des directeurs d'établissement.
Dans ma carrière - qui est un peu longue, je le reconnais, puisque je suis moi-même une personne âgée...
M. Henri de Raincourt. Vous pouvez donc demander l'APA ! (Sourires.)
M. Jean-Pierre Fourcade. ... non dépendante et parfaitement autonome - j'ai subi deux échecs manifestes, le premier étant la réforme de l'allocation logement.
Nous avions entrepris - nous n'étions pas les premiers - avec Christian Bonnet et Jacques Barrot, d'essayer de passer de l'aide à la pierre à l'aide à la personne. Nous pensions en effet que, dans une société qui s'urbanise et se développe, l'aide à la personne était la forme la plus précise d'intervention que l'on pouvait envisager pour gommer les inégalités.
Nous nous sommes alors heurtés au lobby - si je puis dire - des présidents de HLM et de l'ensemble des organismes, qui ont « démoli » la réforme. Nous vivons donc aujourd'hui dans un régime mixte, composé, pour moitié, d'une aide à la pierre et, pour moitié, d'une aide à la personne. Si bien que personne n'est satisfait.
Alors que nous sommes le pays d'Europe qui dépense le plus pour le logement social, c'est chez nous qu'on rencontre les plus grandes difficultés. Tout cela parce qu'une réforme, qui a été lancée il y a une vingtaine d'années, a été totalement court-circuitée par ceux qui devaient l'appliquer.
Il en a été de même pour la PSD parce qu'elle n'a pas été acceptée par les directeurs d'établissement.
Les établissements sont gérés de manière extrêmement diverse sur l'ensemble du territoire, selon qu'ils sont plus sociaux que médicaux, ou plus médicaux que sociaux.
Par ailleurs, ils appliquent des tarifs variables suivant qu'il s'agit de personnes très âgées, atteintes de la maladie d'Alzheimer ou pas trop dépendantes. En général, leurs directeurs refusent les systèmes mixtes permettant de mettre en place, d'une part, des soins de suite qui les conduiraient à servir de dispensaire, en quelque sorte, pour les personnes âgées restées à leur domicile, et, d'autre part, des soins de longue durée.
Ces gestionnaires ont donc refusé une réforme qui reposait - car c'était bien le principe de base de la PSD, et vous l'avez repris, madame la secrétaire d'Etat - sur le projet personnel de l'intéressé, élaboré après consultation du médecin de famille et prise en compte d'un certain nombre d'éléments médicaux et sociaux.
En conséquence, la réforme n'a pas été appliquée, et je crains que vous ne subissiez le même échec que nous, madame la secrétaire d'Etat.
Les chefs d'établissement ne veulent pas d'une tarification simple. Ils veulent mélanger les soins et l'hébergement. Ils n'acceptent pas que les personnes qui leur sont confiées bénéficient d'un traitement individualisé.
Et tant que vous n'arriverez pas à reprendre de l'autorité sur ces responsables, tant que les réformes votées par le Parlement se heurteront à l'hostilité d'un certain nombre de directeurs d'établissement, vous n'arriverez pas, madame la secrétaire d'Etat, que le Gouvernement soit de gauche ou de droite, à faire respecter le principe d'invididualisme et d'humanité qui était à la base de la PSD. (Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Très bien !
M. Jean-Pierre Fourcade. Le cinquième point que je voulais évoquer, bien sûr, c'est le financement.
Vous avez essayé, madame la secrétaire d'Etat, de trouver une solution pour faire face à l'extension de la prestation. Je ne vous en fais pas le reproche.
On passe d'une prestation très limitée, tant pour ce qui concerne le niveau des revenus que pour l'application de la grille AGGIR, à un système beaucoup plus large. Il faut donc, en toute logique, trouver un financement plus large. Vous avez, dès lors, essayé de taxer un peu plus les départements et vous avez ajouté un demi-point de CSG pour essayer de faire l'appoint.
Mais le système que vous avez proposé, comme l'a très justement démontré mon excellent collègue Michel Mercier, ne respecte pas les droits du Parlement. En effet, alors que jusqu'à ce jour - je fais allusion au système des 35 heures - on hésitait entre le budget de l'Etat et le budget de la sécurité sociale, vous avez trouvé un merveilleux système, une « troisième voie » que tout le monde cherchait et qui consiste à créer un mécanisme que personne ne contrôle, hormis un conseil d'administration qui se réunira de temps en temps et dans lequel on ne nommera, bien évidemment, que des personnes qui ne feront pas preuve de trop de curiosité.
Ce n'est pas acceptable ! Je crois, en revanche, que, pour financer la prestation généreuse qui figure dans le texte, il faut partager le financement en deux parts.
Une part serait à la charge des départements, puisque les départements souhaitent conserver l'organisation et la gestion de la prestation à domicile.
Une part serait à la charge de l'Etat, avec une affectation de points de CSG, de dotation budgétaire, ou de DGF, étant entendu que la croissance de la masse financière serait partagée équitablement entre l'Etat et les départements, au fur et à mesure de l'évolution du système.
La solution proposée par la commission des finances, le partage à 50-50, me paraît applicable et raisonnable. Elle doit donc être retenue.
Toutefois - et ce sera ma conclusion - j'insiste sur le fait que personne n'arrivera à instaurer un système unitaire pour financer à la fois le placement en établissement hospitalier et le maintien, nécessaire, le plus longtemps possible, des personnes qui vieillissent à domicile.
L'aide à domicile traduit un progrès social considérable. Ainsi, les personnes âgées restent dans leur quartier, près de leur famille, dans un environnement qu'elles connaissent.
Nous voyons bien, nous les gestionnaires de grandes collectivités, comme celle que j'ai l'honneur d'administrer, que ces personnes restent à leur domicile jusqu'à plus de quatre-vingts ans et que l'âge d'entrée dans un établissement est aujourd'hui de quatre-vingt-sept ans dans ma commune.
Entre soixante-cinq ans et soixante-dix ans, années où apparaissent les premiers signes de vieillissement, et quatre-vingt-cinq ans, nous avons de la marge. Je crois donc à un financement partagé pour moitié entre l'Etat et les départements en ce qui concerne le maintien à domicile.
Mais, s'agissant du placement en établissement, le financement doit dépendre de la branche maladie du régime général de la sécurité sociale, avec la création d'un compte particulier, car, en établissement, vous aurez de plus en plus des longs séjours et des moyens séjours. Par ailleurs, vous n'arriverez jamais à faire comprendre à un directeur d'établissement, surtout lorsque cet établissement compte quatre cents lits, qu'il faut appliquer un traitement personnalisé à chacun des pensionnaires.
Je ne suis pas pour autant un partisan de la dotation globale. En effet, avec une allocation globale - ce que réclament un certain nombre de mes collègues - nous aurons les mêmes ennuis qu'avec la dotation globale hospitalière.
Par conséquent, madame la secrétaire d'Etat, si vous instaurez un financement mixte Etat-département pour la prestation versée aux personnes qui sont à domicile, avec les critères que vous avez fixés - ils me paraissent généreux, mais ils sont bons - et si vous avez par ailleurs un financement des établissements par le régime général de sécurité sociale, vous arriverez à un système satisfaisant et vous aurez, avec un certain nombre d'autres, participé au début du règlement de ce grand problème social qu'est la dépendance.
Je souhaite que le Sénat vote, comme le proposent les rapporteurs des deux commissions, un texte applicable qui apporte un progrès et qui n'aboutisse pas à un transfert de responsabilité et de charges de l'Etat vers les collectivités teritoriales comme le Gouvernement auquel vous appartenez, madame la secrétaire d'Etat, a trop souvent tendance à le faire. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées de l'Union centriste, du RPR, des Républicains et Indépendants.)
M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures quarante-cinq.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures trente cinq, est reprise à vingt et une heures cinquante, sous la présidence de M. Jean Faure.)





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