SEANCE DU 22 MAI 2001

SEANCE DU 22 MAI 2001

M. le président. Je suis saisi de trois amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 21, M. Vasselle, au nom de la commission des affaires sociales, propose de rédiger comme suit le texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles :
« Art. L. 232-21. - Le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie est assuré par les départements et par l'Etat, selon des modalités définies par le code général des collectivités territoriales. »
Par amendement n° 65, M. Huguet, Mme Dieulangard, M. Cazeau, Mme Campion et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent, dans le premier alinéa du 2° du II du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles, après les mots : « de renforcer la professionnalisation », d'insérer les mots : « , notamment la qualification et le statut professionnel des intervenants à domicile ».
Par amendement n° 82, MM. Fischer, Muzeau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans le dernier alinéa (b) du III du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles, de remplacer les références : « L. 136-1, L. 136-6, L. 136-7 et L. 136-7-1 » par les références : « L. 136-6 et L. 136-7 ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 21.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Nous abordons une série d'amendements relatifs au financement de l'APA.
L'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles fait référence à un financement par la CSG. A l'occasion de la discussion générale, je me suis déjà ouvert sur l'état d'esprit de la commission des affaires sociales. Bien entendu, nous ne partageons pas la position du Gouvernement sur le mode de financement de l'APA et je voudrais ici faire un petit exposé liminaire sur le dispositif que nous proposons.
L'article L. 232-21 soulève un grand nombre de questions de principe que je peux résumer de la façon suivante.
Est-il logique de faire participer les organismes de sécurité sociale au financement de l'APA ?
Est-il raisonnable de créer un nouveau fonds dans le champ déjà complexe de la protection sociale, ledit fonds échappant à tout contrôle, tant en loi de finances qu'en loi de financement de la sécurité sociale ?
Est-il souhaitable de créer, au sein de ce fonds, un sous-fonds, le « fonds de modernisation de l'aide à domicile », auquel serait affectée une « fraction de la fraction » de la CSG, ce qui revient à faire participer la sécurité sociale au financement de la formation professionnelle ?
Est-il responsable de ne laisser aucune garantie aux départements quant à l'évolution de leur participation au dispositif ?
Aussi, mes chers collègues, la commission des affaires sociales propose-t-elle une réécriture complète, consistant à supprimer ce fonds supplémentaire, dont le seul objet est de recycler des recettes de la sécurité sociale, et à garantir au fonds de solidarité vieillesse et aux régimes d'assurance vieillesse les ressources qui leur sont et leur seront plus que jamais nécessaires. Nous nous en sommes déjà largement ouverts en ce qui concerne la pérennité et le devenir du fonds de réserve des retraites.
Ce contre-projet de financement, élaboré en concertation étroite avec M. Michel Mercier et nos collègues de la commission des finances, fera l'objet d'un autre amendement qui vous sera présenté dans quelques instants et qui porte création d'un article additionnel après l'article 1er et s'appuie sur deux éléments principaux.
Premièrement, c'est l'Etat, et non la sécurité sociale, qui participerait au financement de l'allocation personnalisée d'autonomie, car il est le véritable garant de la solidarité nationale. Il serait ainsi concerné par la dérive éventuelle du coût de l'allocation, ce qui est la préoccupation majeure des conseils généraux.
Deuxièmement, les départements participeraient au financement de l'APA pour une part située entre la moitié et les deux tiers des dépenses, en fonction du sort qui sera réservé aux amendements n°s 40 et 41 de la commission des finances.
Tels sont, monsieur le président, mes chers collègues, les éléments qu'il me paraissait utile d'apporter au débat et qui permettent d'emblée à chacun de prendre conscience de l'enjeu du dispositif financier, qui est extrêmement important et sur lequel la commission des affaires sociales s'est longuement attardée. Les propositions que nous faisons sont, me semble-t-il, équilibrées et permettent de laisser à chacun la part de responsabilité qui doit être la sienne compte tenu de ses compétences.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Bien !
M. le président. La parole est à M. Huguet, pour défendre l'amendement n° 65.
M. Roland Huguet. Cet amendement constitue une suite à nos précédents amendements. Il s'agit de protéger la personne en état de dépendance et, en même temps, d'assurer la protection de ceux qui vont la soigner, l'aider en prévoyant une certaine qualification pour ces travailleuses et ces travailleurs.
La précision que nous apportons avec cet amendement nous semble indispensable à la reconnaissance d'un statut des intervenants à domicile.
Nous avons beaucoup traîné, par le passé, pour les assistantes maternelles. Autant prendre tout de suite les bonnes dispositions pour l'allocation personnalisée d'autonomie.
M. le président. La parole est à M. Muzeau, pour défendre l'amendement n° 82.
M. Roland Muzeau. Cet amendement porte sur la question décisive du financement de l'allocation personnalisée d'autonomie.
Nous estimons particulièrement indispensable que ce financement bénéficie d'une forme de pérennisation que la rédaction actuelle du projet de loi ne règle, à notre sens, que de manière imparfaite.
L'article 1er du projet de loi précise aujourd'hui que la participation de l'Etat au financement de l'APA sera pour l'essentiel assise sur les rentrées de contribution sociale généralisée.
On peut fort bien, dans l'absolu, admettre que, par symétrie avec le caractère universel de l'allocation, on assure le caractère universel de la ressource servant à l'alimenter.
Mais on peut aussi considérer comme important - c'est l'un des sens de cet amendement - qu'un nouvel équilibre soit déterminé dans le traitement des revenus catégoriels dans le cadre de la CSG et que cet équilibre conduise notamment à l'accroissement de la contribution des revenus du capital et du patrimoine, aujourd'hui uniquement pris en compte pour le financement de l'assurance maladie et pour celui des prestations de solidarité financées par le fonds de solidarité vieillesse, le FSV.
Notre amendement vise à recentrer le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie sur les seuls revenus du capital et du patrimoine. Il se situe donc dans une optique assez différente de celle qui est défendue par le texte initial du projet de loi comme de celle qui est défendue par les deux commissions du Sénat, qui souhaitent asseoir ce financement sur une affectation spécifique de dotation globale de fonctionnement des départements.
De ce point de vue, notre amendement a un objectif relativement précis.
Il s'agit clairement d'inscrire le financement de l'allocation personnalisée dans le cadre de la protection sociale et non d'en faire, comme on peut le craindre à l'examen des propositions des deux commissions, un champ d'intervention financière des collectivités territoriales, dans les limites, rapidement atteintes au demeurant, de leurs possibilités.
Le dispositif mis en place par les commissions des affaires sociales et des finances est, en effet, susceptible de transférer provisoirement aux collectivités une part de la charge du financement de l'allocation.
Celui que nous préconisons offre l'avantage de lier durablement le financement de l'allocation sur les bases de financement de la protection sociale, dont elle doit, à l'avenir, constituer un élément déterminant.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 65 et 82 ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Mes collègues des groupes socialiste et communiste républicain et citoyen ont encore en mémoire le débat que nous avons eu la semaine dernière sur les modifications législatives souhaitées par la commission des affaires sociales et relatives au financement tant des professionnels intervenant à domicile que de l'APA.
Pour rester cohérents avec nous-mêmes, nous avons émis un avis défavorable sur ces deux amendements, que leurs auteurs pourraient peut-être purement et simplement retirer afin d'adhérer à la logique de la commission des affaires sociales. Je suis d'ailleurs persuadé qu'ils sont d'accord au moins sur le fond, même s'ils ne veulent pas faire de déclaration officielle.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 21, 65 et 82 ?
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Monsieur Vasselle, je ne peux que vous dire mon incompréhension devant l'amendement de la commission.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Avec un tel sourire, c'est agréable !
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. En effet, le fonds de financement de l'APA et les prélèvements qui lui sont affectés constituent une garantie pour les départements quant à la pérennité des financements dont ils pourraient bénéficier. Totalement identifiable et sécurisée par l'affectation d'une ressource dynamique et universelle, cette procédure me paraît indiscutablement plus fiable pour le département et me semble répondre exactement à la logique de l'APA, contrairement à la DGF, dont les critères de répartition répondent, vous le savez fort bien, à d'autres règles et à d'autres logiques.
Votre proposition fait également disparaître le fonds de modernisation de l'aide à domicile. J'ai envie de vous dire : les professionnels apprécieront sûrement !
S'agissant de l'amendement n° 65, on ne peut qu'être d'accord avec vous, monsieur Huguet. En effet, tout ce qui permettra réellement, comme le fonds de modernisation le prévoit, d'améliorer la qualification et le statut des intervenants à domicile me semble essentiel. Je crois que chacun en est persuadé dans cette enceinte pour connaître la situation des aides à domicile, qui portent la charge du travail sur le terrain. Votre amendement s'intègre complètement dans la logique de ce que propose le Gouvernement, monsieur Huguet.
En revanche, monsieur Muzeau, votre amendement n° 82, qui vise à supprimer des recettes de contribution sociale généralisée, la CSG, provenant des revenus d'activité, des gains sur les jeux, risque de déséquilibrer les comptes de financement de l'APA.
Aussi, bien que sensible aux préoccupations d'équité qui vous animent, j'estime nécessaire de garantir une assiette beaucoup plus large pour le financement de l'APA.
Le Gouvernement vous demande donc de retirer votre amendement.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Madame la secrétaire d'Etat, je veux simplement faire une observation à la suite de votre déclaration concernant l'utilisation de la dotation globale de fonctionnement, la DGF.
Permettez-moi de souligner que le Gouvernement a manifesté beaucoup moins de retenue, voire de pudeur pour, dans le cadre de la CMU, faire transiter par la DGF des départements les fonds libérés par la suppression des contingents communaux d'aide sociale ! C'est ainsi que les communes ont vu leur DGF réduite tandis que celle des départements a été majorée à due concurrence.
M. Yves Fréville. Eh oui !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Vos observations sur une utilisation malsaine de la DGF me semblent donc malvenues, madame la secrétaire d'Etat.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 21.
M. Roland Huguet. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Huguet.
M. Roland Huguet. Madame la secrétaire d'Etat, il faut bien dire que le financement prévu par le Gouvernement va provoquer bien des difficultés quand il s'agira de le mettre en application dans les départements. Nous avons fait des simulations et, dans mon département, après la péréquation, cela représentera 2 à 2,5 points d'imposition supplémentaire.
Certes, il faudra peut-être y faire face parce que la cause est bonne, mais je demande tout particulièrement au Gouvernement de veiller à ce que les finances départementales ne soient pas trop perturbées par l'application de ce texte et de trouver le moyen de les équilibrer.
En tout cas, pour l'instant, nous voterons contre l'amendement n° 21 et contre l'amendement n° 82. Pour justifier cette position, je reprendrai l'argumentation de M. Vasselle, qui a répété, à différentes reprises pendant ce débat, qu'il fallait trouver le bon équilibre entre la proposition de la commission, qui consiste à faire payer principalement l'Etat, et la proposition de nos collègues communistes, qui souhaitent tout de suite instituer le cinquième risque, si j'ai bien compris. Il me semble qu'en l'occurrence le juste équilibre est donné par le projet de loi.
Ce projet de loi est très attendu sur le terrain ; son financement ne doit pas nous arrêter. Aussi, pour l'instant, suivons les propositions du Gouvernement.
Mais j'y insiste encore, le Gouvernement devra veiller à ce que les départements ne soient pas trop sollicités.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Merci, monsieur Huguet !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Je tiens à remercier notre collègue M. Huguet d'avoir appelé l'attention de Mme le secrétaire d'Etat sur les difficultés auxquelles risquent de se trouver confrontés les départements.
Pour ma part, j'insisterai sur un point.
Mme le secrétaire d'Etat a déclaré que le financement était conçu de manière à assurer une certaine pérennité. Je n'en suis pas convaincu, et ce d'autant moins après les débats que nous avons eus et les amendements qui ont été adoptés, sur lesquels s'est dégagé un véritable consensus, même si, s'agissant du recours sur succession, l'adoption s'est jouée à une voix. Et je doute fort que le texte, de retour à l'Assemblée nationale, connaisse un sort autre que celui qui lui a été réservé ici.
Donc, la pérennité du financement ne sera pas assurée, mais, en outre, les chiffres qui ont été annoncés par le Gouvernement vont être totalement dépassés. Celui-ci s'était fondé sur une base de 16,5 milliards de francs, mais, avec le nouveau dispositif qui va ressortir des débats parlementaires, une augmentation des flux et l'absence de recours sur succession, la charge imposée aux départements va considérablement augmenter, ce que n'avait pas imaginé le Gouvernement.
Or, parallèlement, le Gouvernement n'a pas déposé les amendements qui auraient permis d'assurer aux départements la pérennité et d'instituer les garde-fous évitant la dérive.
Pour le moment, nous n'avons aucune assurance. Je ne sais pas ce que deviendra le texte après son passage à l'Assemblée nationale : le Gouvernement va-t-il se ressaisir pendant la navette et prendre des initiatives dans le bon sens, va-t-il se rallier au dispositif que nous avons envisagé. J'en doute dans la mesure où, depuis le début de la discussion de ce projet de loi, il s'est opposé à quasiment tous les amendements du Sénat à l'exception d'un seul, sur lequel vous vous en êtes remis, madame le secrétaire d'Etat, à la sagesse du Sénat.
En effet, le Gouvernement n'a fait aucun pas en direction des collectivités territoriales, qui ont pourtant des préoccupations majeures. Je me suis préoccupé des conséquences qu'aurait le dispositif qui va se mettre en place sur mon département. La PSD coûte actuellement 20 millions de francs ; l'APA coûtera 40 millions de francs supplémentaires compte tenu de la suppression du recours sur succession et de l'augmentation du nombre de demandeurs.
Sur un plan plus global, les 16,5 milliards de francs prévus seront probablement dépassés dès la première année d'application. Lors de la deuxième année, on sera sans doute plus près de 30 milliards de francs que des 23,5 milliards de francs annoncés. Il faudra absolument revoir votre copie, madame la secrétaire d'Etat.
J'appelle donc l'attention de nos collègues sur la nécessité d'adopter le dispositif imaginé par la commission des finances en liaison avec la commission des affaires sociales sinon les départements se trouveront dans une situation financière insupportable.
M. Roland Muzeau. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Muzeau.
M. Roland Muzeau. Madame la sécrétaire d'Etat, j'ai bien entendu vos explications mais, comme l'a rappelé M. Huguet tout à l'heure, si nous sommes déterminés à agir pour obtenir la couverture d'un cinquième risque, nous considérons également qu'il faut assurer les financements de manière pérenne, et le texte proposé par l'Assemblée nationale ne nous semble pas satisfaisant à cet égard. C'est pourquoi, par le biais de notre amendement, nous proposions d'autres clés de financement.
Je comprends bien l'hostilité du Gouvernement en la matière, mais, même si je le dis autrement qu'un certain nombre de mes collègues, personne ne pourra nier encore longtemps que le transfert de charges qui va s'opérer sur les départements sera d'une importance non négligeable. Il risque de peser lourdement dans la prise d'un certain nombre de décisions.
S'il s'agissait de transférer une augmentation de la charge fiscale sur une collectivité territoriale, comme les départements, au lieu de la faire assumer à l'échelon national, nous irions vers de graves difficultés, certes variables selon la richesse et la volonté des départements car l'on peut être riche et ne pas décider un certain nombre de prestations, mais certaines en tout cas.
J'ai, comme vous tous, en mémoire que la PSD a permis de réaliser des économies substantielles, à concurrence de 1,5 milliard de francs, au niveau des départements . Mais, s'agissant de la nouvelle prestation, l'ordre de grandeur est bien supérieur, et je crois qu'il faudra trouver des modes de financement autres que ceux que nous propose le Gouvernement.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. La position de la commission est sage sur deux points.
Premièrement, il s'agit d'affecter à l'allocation personnalisée d'autonomie une imposition de toute nature : 0,1 % de la CSG. Qui est responsable des affectations ? Ce n'est pas le Gouvernement, ce ne sont pas les fonds, c'est le Parlement, et nous voulons donc voir le contrôle direct de cette affectation.
En effet, si elle est insuffisante, vous serez alors obligée de demander au Parlement une autorisation d'augmentation. Or nous voulons y voir clair. C'est le cas quand la démarche passe par la DGF - il s'agit d'un prélèvement sur recettes de l'Etat - et ce d'autant que la DGF fait l'objet de l'attention particulière du comité des finances locales, auquel nous faisons confiance. Le Gouvernement, lui, souhaite confier cette répartition à un fonds sur lequel nous n'avons pas de pouvoir de contrôle.
Deuxièmement, la répartition entre départements de ces crédits serait effectuée par un fonds qui ne maîtrise absolument pas la technique de répartition des dotations entre les départements. Qui maîtrise cette technique ? La direction générale des collectivités locales, nous le savons tous. N'allez pas nous faire croire, madame la secrétaire d'Etat, que le fonds va calculer le potentiel fiscal et toutes les autres données nécessaires ; vous allez tout simplement déléguer la gestion à la direction générale des collectivités locales ! Ce sera donc un fonds fantôme ! Vous avez, en prenant cette disposition, adopté la logique usuelle du Gouvernement de créer des fonds ad hoc - dignes de la logique des shadocks. (Sourires.)
La commission rétablit la simplicité en recourant à un concours particulier de la DGF. C'est ainsi que doivent se régler les rapports entre l'Etat et les départements.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Eh oui !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 21, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, le texte proposé pour l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles est ainsi rédigé et les amendements n°s 65 et 82 n'ont plus d'objet.

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