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SEANCE DU 7 JUIN 2001


SOMMAIRE

PRÉSIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET

1. Procès-verbal (p. 0).

2. Mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier. - Suite de la discussion et adoption d'un projet de loi déclaré d'urgence (p. 1).

Articles additionnels
avant l'article 6 (précédemment réservés) (p. 2)

Amendement n° 89 de M. Thierry Foucaud. - MM. Thierry Foucaud, Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances ; Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. - Rejet.
Amendement n° 90 de M. Thierry Foucaud. - MM. Thierry Foucaud, le rapporteur général, le ministre. - Rejet.
Amendement n° 91 de M. Thierry Foucaud. - MM. Thierry Foucaud, le rapporteur général, le ministre. - Rejet.
Amendement n° 92 de M. Thierry Foucaud. - MM. Thierry Foucaud, le rapporteur général, le ministre. - Rejet.
Amendement n° 93 de M. Thierry Foucaud. - MM. Thierry Foucaud, le rapporteur général, François Patriat, secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et à la consommation. - Rejet.
Amendements n°s 94 et 95 rectifié de M. Thierry Foucaud. - Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. le rapporteur général, le secrétaire d'Etat, Jacques Bellanger. - Rejet des deux amendements.

Article 6 (précédemment réservé) (p. 3)

M. Thierry Foucaud.

Article L. 312-1-1 du code monétaire et financier (p. 4)

Amendement n° 31 rectifié de la commission. - MM. le rapporteur général, le secrétaire d'Etat. - Adoption.
Amendements n°s 32 de la commission et 96 rectifié de M. Thierry Foucaud. - MM. le rapporteur général, le secrétaire d'Etat, Mme Marie-Claude Beaudeau. - Adoption de l'amendement n° 32, l'amendement n° 96 rectifié devenant sans objet.
Amendement n° 97 rectifié bis de M. Thierry Foucaud. - Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. le rapporteur général, le secrétaire d'Etat, Jacques Bellanger, Thierry Foucaud. - Rejet.
Adoption de l'article du code, modifié.

Article L. 312-1-2 du code précité (p. 5)

Amendement n° 98 de M. Thierry Foucaud. - Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. le rapporteur général, le secrétaire d'Etat. - Rejet.
Amendements n°s 99 de M. Thierry Foucaud et 33 de la commission. - Mme Marie-Claude Beaudeau, M. le rapporteur général, Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget. - Retrait de l'amendement n° 33 ; rejet de l'amendement n° 99.
Amendement n° 100 rectifié de M. Thierry Foucaud. - MM. Thierry Foucaud, le rapporteur général, Mme le secrétaire d'Etat. - Rejet.

PRÉSIDENCE DE M. PAUL GIROD

Amendement n° 101 de M. Thierry Foucaud. - MM. Thierry Foucaud, le rapporteur général, le secrétaire d'Etat. - Retrait.
Adoption de l'article du code.

Article L. 312-1-3 du code précité (p. 6)

Amendement n° 102 rectifié de M. Thierry Foucaud. - MM. Thierry Foucaud, le rapporteur général, Mme le secrétaire d'Etat. - Rejet.
Amendement n° 139 rectifié de M. Bernard Angels. - MM. Michel Moreigne, le rapporteur général, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption.
Amendement n° 103 rectifié de M. Thierry Foucaud. - MM. Thierry Foucaud, le rapporteur général, Mme le secrétaire d'Etat. - Retrait.
Adoption de l'article du code, modifié.

Article L. 312-1-4 du code précité. - Adoption (p. 7)

Amendement n° 104 de M. Thierry Foucaud. - MM. Thierry Foucaud, le rapporteur général, Mme le secrétaire d'Etat. - Rejet.
Amendement n° 105 de M. Thierry Foucaud. - MM. Thierry Foucaud, le rapporteur général, Mme le secrétaire d'Etat. - Rejet.
Amendement n° 106 de M. Thierry Foucaud. - Mme Marie-Claude Beaudeau, M. le rapporteur général, Mme le secrétaire d'Etat. - Rejet.
Amendement n° 107 de M. Thierry Foucaud. - Mme Marie-Claude Beaudeau, M. le rapporteur général, Mme le secrétaire d'Etat. - Rejet.
Adoption de l'article 6 modifié.

Articles additionnels
après l'article 6 (précédemment réservés) (p. 8)

Amendement n° 108 de M. Thierry Foucaud. - MM. Thierry Foucaud, le rapporteur général, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.
Amendement n° 109 de M. Thierry Foucaud. - MM. Thierry Foucaud, le rapporteur général, Mme le secrétaire d'Etat. - Rejet.
Amendements n°s 110 et 111 de M. Thierry Foucaud. - MM. Thierry Foucaud, le rapporteur général, Mme le secrétaire d'Etat. - Rejet des deux amendements.

Article 7 (précédemment réservé) (p. 9)

Amendement n° 34 de la commission. - M. le rapporteur général, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption.
Amendement n° 112 de M. Thierry Foucaud. - MM. Thierry Foucaud, le rapporteur général, Mme le secrétaire d'Etat. - Rejet.
Amendement n° 113 rectifié de M. Thierry Foucaud. - MM. Thierry Foucaud, le rapporteur général, Mme le secrétaire d'Etat. - Rejet.
Adoption de l'article modifié.

Article 8 (précédemment réservé) (p. 10)

Amendement n° 35 de la commission. - M. le rapporteur général, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption.
Amendement n° 36 de la commission. - M. le rapporteur général, Mme le secrétaire d'Etat. - Retrait.
Adoption de l'article modifié.

Division et articles additionnels
après l'article 8 (précédemment réservés) (p. 11)

Amendements n°s 37 à 39 de la commission. - M. le rapporteur général, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption des amendements insérant une division additionnelle, son intitulé, et deux articles additionnels.

Intitulé du projet de loi (p. 12)

Amendement n° 56 de la commission. - M. le rapporteur général, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption de l'amendement rédigeant l'intitulé.

Vote sur l'ensemble (p. 13)

MM. Bernard Angels, Serge Vinçon, Joël Bourdin, Thierry Foucaud.
Adoption du projet de loi.

3. Commission mixte paritaire (p. 14).

Suspension et reprise de la séance (p. 15)

PRÉSIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET

4. Questions d'actualité au Gouvernement (p. 16).

projet de canal « seine - nord » (p. 17)

MM. Léon Fatous, Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement.

réglementation des rave parties (p. 18)

MM. Paul Blanc, Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement.

formation des maires (p. 19)

MM. Pierre Guichard, Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement.

créations d'emplois et 35 heures
dans la fonction publique (p. 20)

MM. Thierry Foucaud, Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

emplois-jeunes (p. 21)

M. Michel Souplet, Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle.

rapport d'évaluation
sur la police de proximité (p. 22)

MM. Jean-Claude Carle, Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement.

lille capitale européenne de la culture
en 2004 (p. 23)

M. Jacques Donnay, Mme Catherine Tasca, ministre de la culture et de la communication.

pérennisation des emplois-jeunes (p. 24)

M. René-Pierre Signé, Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle.

évasions de la prison de borgo (p. 25)

M. Alain Hethener, Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice.

réforme du droit de la famille (p. 26)

M. Jacques Machet, Mme Ségolène Royal, ministre délégué à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées.

Suspension et reprise de la séance (p. 27)

5. Modification de l'ordre du jour (p. 28).

6. Lois de finances. - Discussion d'une proposition de loi organique (p. 29).
M. le président.
Discussion générale : MM. Alain Lambert, président de la commission des finances, rapporteur ; Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ; Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

PRÉSIDENCE DE M. PAUL GIROD

MM. Joël Bourdin, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Bernard Angels, Philippe Marini, Jean Arthuis, Jacques Oudin, Yves Fréville, Yann Gaillard.
Clôture de la discussion générale.

Division et article additionnels avant le titre Ier (p. 30)

Amendement n° 1 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption de l'amendement insérant une division additionnelle et son intitulé.
Amendement n° 2 de la commission et sous-amendements n°s 169 rectifié de M. Michel Charasse, 244 rectifié et 245 rectifié de M. Yves Fréville. - MM. le rapporteur, Michel Charasse, Yves Fréville, Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget ; MM. Jean Delaneau, Philippe Marini, Jean Arthuis. - Retrait des sous-amendements n°s 169 rectifié, 244 rectifié et 245 rectifié ; adoption de l'amendement n° 2 insérant un article additionnel.

7. Candidatures à une commission mixte paritaire (p. 31).

8. Saisine du Conseil constitutionnel (p. 32).

Suspension et reprise de la séance (p. 33)

9. Nomination de membres d'une commission mixte paritaire (p. 34).

10. Lois de finances. - Suite de la discussion d'une proposition de loi organique (p. 35).

Article 1er (p. 36)

Amendement n° 3 de la commission et sous-amendements n°s 246 rectifié, 247 rectifié de M. Yves Fréville et 170 de M. Michel Charasse. - MM. Alain Lambert, président de la commission des finances, rapporteur ; Yves Fréville, Michel Charasse, Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget. - Retrait des sous-amendements n°s 246 rectifié, 247 rectifié et 170 ; adoption de l'amendement n° 3 rédigeant l'article.

Division et article additionnels après l'article 1er (p. 37)

Amendements n°s 248 rectifié et 249 rectifié de M. Yves Fréville. - MM. Yves Fréville, le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat, MM. Michel Charasse, Jean Arthuis, Jean Delaneau. - Réserve de l'amendement n° 248 rectifié ; rejet de l'amendement n° 249 rectifié, l'amendement n° 248 rectifié devenant sans objet.

Intitulé du chapitre Ier du titre Ier (p. 38)

Amendement n° 4 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption de l'amendement rédigeant l'intitulé.

Article 2 (p. 39)

Amendements n°s 250 rectifié de M. Yves Fréville, 5 de la commission, 171 rectifié de M. Michel Charasse, 6 de la commission et sous-amendement n° 172 de M. Michel Charasse ; amendements n°s 7 à 10 de la commission. - MM. Yves Fréville, le rapporteur, Michel Charasse, Mme le secrétaire d'Etat, M. Jean Arthuis. - Retrait du sous-amendement n° 172 et de l'amendement n° 250 rectifié ; adoption des amendements n°s 5, 171 rectifié et 6 à 10.
Adoption de l'article modifié.

Article additionnel après l'article 2 (p. 40)

Amendements n° 220 rectifié bis de M. Serge Vinçon. - MM. Jean-Pierre Schosteck, le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat. - Rejet.

Article 3 (p. 41)

Amendement n° 173 de M. Michel Charasse. - MM. Michel Charasse, le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat, M. Jean Arthuis. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 4 (p. 42)

Amendement n° 11 de la commission et sous-amendement n° 174 de M. Michel Charasse ; amendement n° 251 rectifié de M. Yves Fréville. - MM. le rapporteur, Michel Charasse, Yves Fréville, Mme le secrétaire d'Etat. - Retrait du sous-amendement n° 174 et de l'amendement n° 251 rectifié ; adoption de l'amendement n° 11 rédigeant l'article.

Article 5 (p. 43)

Amendement n° 12 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.

Article 6 (p. 44)

Amendement n° 13 de la commission. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.

Intitulé du chapitre II du titre Ier (p. 45)

Amendement n° 14 de la commission. - Adoption de l'amendement rédigeant l'intitulé.

Article 7 (p. 46)

Amendement n° 15 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat, M. Michel Charasse. - Adoption.
Amendement n° 16 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat, M. Michel Charasse. - Adoption.
Amendements n°s 17 de la commission et 225 de Mme Marie-Claude Beaudeau. - M. le rapporteur, Mmes Marie-Claude Beaudeau, le secrétaire d'Etat. - Adoption de l'amendement n° 17, l'amendement n° 225 devenant sans objet.
Amendements n°s 18 de la commission et 226 de Mme Marie-Claude Beaudeau. - M. le rapporteur, Mmes Marie-Claude Beaudeau, le secrétaire d'Etat, M. Michel Charasse. - Adoption de l'amendement n° 18, l'amendement n° 226 devenant sans objet.
Amendement n° 19 de la commission. - Adoption.
Amendement n° 20 de la commission. - Adoption.
Amendements n°s 21 de la commission et sous-amendement n° 175 rectifié de M. Michel Charasse. - MM. le rapporteur, Michel Charasse, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption du sous-amendement et de l'amendement modifié.
Amendement n° 22 de la commission. - Adoption.
Amendement n° 23 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption.
Amendement n° 24 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption.
Amendement n° 25 de la commission et sous-amendements n°s 176 de M. Michel Charasse et 252 rectifié bis de M. Yves Fréville ; amendement n° 227 de Mme Marie-Claude Beaudeau. - MM. le rapporteur, Michel Charasse, Yves Fréville, Mmes le secrétaire d'Etat, Marie-Claude Beaudeau. - Retrait du sous-amendement n° 176 et de l'amendement n° 252 rectifié bis ; irrecevabilité de l'amendement n° 227 ; adoption de l'amendement n° 25.
Amendements n°s 228 de Mme Marie-Claude Beaudeau, 26 de la commission et sous-amendement n° 177 de M. Michel Charasse. - Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. le rapporteur, Michel Charasse, Mme le secrétaire d'Etat. - Rejet de l'amendement n° 228 ; retrait du sous-amendement n° 177 ; adoption de l'amendement n° 26.
Adoption de l'article modifié.

Article 8 (p. 47)

Amendement n° 27 de la commission. - Adoption.
Amendement n° 28 de la commission. - Adoption.
Amendement n° 178 de M. Michel Charasse. - MM. Michel Charasse, le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat. - Rejet.
Adoption de l'article modifié.

Article 9 (p. 48)

Amendement n° 29 rectifié de la commission et sous-amendements n°s 179 à 181 rectifié de M. Michel Charasse. - MM. le rapporteur, Michel Charasse, Mme le secrétaire d'Etat, M. Yves Fréville. - Retrait du sous-amendement n° 180 ; rejet de l'amendement n° 181 rectifié ; adoption du sous-amendement n° 179 ; rejet de l'amendement n° 29 rectifié.
MM. le président, le rapporteur.
M. le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat.
Rejet de l'article.

Article 10 (p. 49)

Amendement n° 30 de la commission et sous-amendement n° 253 rectifié de M. Yves Fréville. - MM. le rapporteur, Yves Fréville, Mme le secrétaire d'Etat. - Retrait du sous-amendement n° 253 rectifié ; adoption de l'amendement n° 30
Amendement n° 31 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption.
Amendement n° 32 de la commission. - Adoption.
Amendement n° 33 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 11 (p. 50)

Amendement n° 34 de la commission. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.

Article 12 (p. 51)

Amendement n° 35 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption.
Amendement n° 36 de la commission. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 13 (p. 52)

Amendements n°s 37 de la commission et 229 de Mme Marie-Claude Beaudeau. - M. le rapporteur, Mmes Marie-Claude Beaudeau, le secrétaire d'Etat. - Adoption de l'amendement n° 37, l'amendement n° 229 devenant sans objet.
Mme le secrétaire d'Etat, M. le rapporteur.
Amendement n° 38 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption.
Amendement n° 39 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption.
Amendement n° 185 rectifié de M. Michel Charasse, repris par la commission. - M. le rapporteur, Mme le secrétaire d'Etat. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Renvoi de la suite de la discussion.

11. Transmission de projets de loi (p. 53).

12. Texte soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution (p. 54).

13. Dépôt d'un rapport (p. 55).

14. Dépôt d'un rapport d'information (p. 56).

15. Ordre du jour (p. 57).



COMPTE RENDU INTÉGRAL

PRÉSIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures quarante-cinq.)

1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

2

MESURES URGENTES DE RÉFORMES
A` CARACTÈRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER

Suite de la discussion
et adoption d'un projet de loi déclaré d'urgence

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 301, 2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier. [Rapport (n° 336, 2000-2001), avis (n° 337, 2000-2001) et (n° 338, 2000-2001).]
Dans la suite de la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l'examen des amendements tendant à insérer un article additionnel avant l'article 6 qui avaient été précédemment réservés.

TITRE II

AMÉLIORATION DES RELATIONS

ENTRE LES BANQUES ET LEUR CLIENTÈLE

Articles additionnels avant l'article 6
(précédemment réservés)



M. le président.
Par amendement n° 89, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, avant l'article 6, un article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article L. 312-1 du code monétaire et financier, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. ... - Il est institué un service public bancaire de base qui a pour objectif la mise en oeuvre du droit au compte.
« Il garantit à toute personne physique résidant habituellement sur le territoire national ou communautaire, sans discrimination, et quelle que soit sa situation personnelle ou pécuniaire, une prestation minimale identique reposant sur le principe de l'égal accès de tous à l'argent leur appartenant, qu'il soit fruit du travail, de l'épargne populaire ou émanant des ressources dites de transfert issues de la solidarité nationale. Il s'applique également aux interdits bancaires.
« Cet argent est déposé sur un compte courant ou de dépôt, ouvert dans les livres d'une agence de La Poste ou dans un établissement bancaire ou financier, tels que visés aux articles 14 et 18 de ladite loi.
« Tout bénéficiaire peut, à tout instant, librement renoncer à ce service en notifiant sa décision par courrier simple à l'établissement bancaire ou financier teneur du compte courant ou de dépôt. »
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Cet amendement de notre groupe inaugure, si l'on peut dire, une série de sept amendements qui déclinent, dans les faits, la forme que nous souhaitons voir prendre à ce que nous avons appelé le « service public bancaire de base ».
Ce débat sur les services bancaires revêt, on le sait, une certaine importance, notamment depuis l'échec de la commission de conciliation Jolivet.
Le titre II du présent projet de loi ne prend pas en compte, de notre point de vue, les attentes réelles de la clientèle.
Malgré quelques progrès par rapport à la situation existante, il apparaît en fait comme une réponse par trop étroitement favorable aux seuls établissements de crédit qui entendent, depuis le début de la concertation, obtenir, entre autres, la facturation des chèques bancaires émis par leur clientèle ou la possibilité de facturer tous les services « à la carte », et sans trop de normes contraignantes.
Cet amendement présente une autre caractéristique : reprendre le débat au point où il en était resté lors de la discussion du projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques.
Nous estimons nécessaire, compte tenu du nombre élevé des personnes inscrites au fichier de centralisation des chèques irréguliers, de donner un autre contenu à ce droit au compte. Tel est le sens de cet amendement.
De notre point de vue, c'est une question d'ordre public et d'intérêt public que le recul de l'exclusion bancaire, ne serait-ce que du fait que nos compatriotes, pour nombre de paiements, sont dans l'obligation de disposer d'un compte et de moyens de paiement.
Nous en reparlerons évidemment à l'occasion de la défense de nos autres amendements.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Ces derniers temps, trois versions du service bancaire de base ont été proposées.
La première est celle que le Gouvernement a mise en oeuvre dans le décret de janvier 2001. C'est la plus restreinte, puisqu'elle ne s'adresse qu'à ceux qui se sont vu refuser l'ouverture d'un compte, soit environ 50 000 personnes.
La deuxième est celle que le Sénat avait adoptée en première, puis en nouvelle lecture du projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques sur l'initiative de notre collègue Gérard Larcher. Elle s'adressait à l'ensemble des titulaires de minima sociaux, soit 3 millions de personnes.
Enfin, la troisième est celle que nous propose aujourd'hui M. Foucaud, soit un service bancaire de base ouvert à tous, c'est-à-dire universel. Il s'agit d'une ouverture tous azimuts, complète et sans limites.
La commission estime que le dispositif proposé par le groupe communiste républicain et citoyen est beaucoup trop large. En effet, s'il était adopté, il pourrait s'appliquer à des personnes qui n'en ont pas réellement besoin.
A notre sens, il convient d'attendre les résultats du système mis en place par le Gouvernement avec le décret de janvier 2001 avant d'envisager l'extension d'une telle expérience, sachant que, dans ce domaine comme dans beaucoup d'autres, monsieur le ministre, in medio stat virtus. (Sourires.) La version votée par le Sénat voilà quelques mois nous semble encore, de ce point de vue, tout à fait raisonnable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. J'allais ajouter non bis in idem, pour ne pas dire sur in vino veritas ! (Sourires.)
M. Paul Blanc. C'est-à-dire le muscat !
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. S'agissant de l'amendement n° 89 présenté par M. Thierry Foucaud, le Gouvernement a déjà eu l'occasion d'expliquer comment il avait mis en oeuvre, depuis 1997, une politique de lutte contre l'exclusion bancaire avec une série de mesures qui répondent aux difficultés réelles de nos concitoyens.
Il ne paraît pas efficace de modifier notre approche. Au travers de ce texte, le Gouvernement préfère rééquilibrer la relation, toujours délicate, entre les banques et leurs clients, sans créer des effets contre-productifs que nous craignons avec ce type d'amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 89, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 90, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, avant l'article 6, un article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article L. 312-1 du code monétaire et financier, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. ... - L'ouverture, la tenue et la fermeture du compte ainsi que le changement d'adresse sont sans frais. Les relevés d'identité bancaire fournis à la demande du titulaire du compte sont sans frais et sans limitation de nombre. Concernant l'information du compte, un relevé mensuel est délivré sans frais aux guichets ou notifié au domicile du titulaire du compte par la voie postale avec frais postaux réels à sa charge.
« Un accès sans abonnement aux serveurs vocaux peut être fourni, à la condition que les frais téléphoniques exposés par le titulaire du compte soient inférieurs ou égaux à la tarification la plus faible constatée sur le marché.
« Toute stipulation contraire aux présentes dispositions est réputée non écrite. »
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Ce deuxième amendement de notre groupe décline, dans les faits, le contenu de la relation entre le titulaire du compte et l'établissement de crédit gestionnaire.
Il pose un principe de gratuité des services d'information des titulaires de compte, principe qui a parfois quelque peine à être mis en oeuvre aujourd'hui.
Les associations de consommateurs que nous avons contactées sur le sujet nous ont indiqué qu'à peine 10 % des établissements de crédit ne pratiquaient pas aujourd'hui de facturation des opérations de clôture de compte.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Même commentaire que sur l'amendement précédent et même avis défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Même avis défavorable que sur l'amendement précédent.
M. le président. Personne ne demande la parole ?
Je mets aux voix l'amendement n° 90, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 91, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, avant l'article 6, un article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article L. 312-1 du code monétaire et financier, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. .... - L'accès aux liquidités est sanctionné par la délivrance mensuelle d'un chéquier de dix formules sans frais à toute personne physique qui n'est pas inscrite au fichier central des chèques irréguliers. Si le titulaire du compte est inscrit au fichier central des chèques irréguliers, il lui sera délivré un chéquier à la condition nécessaire et suffisante d'une régularisation des incidents de paiement, effectuée dans les conditions prescrites par la loi n° 91-1382 du 30 décembre 1991.
« Toutefois, la régularisation de l'incident de paiement ne peut conduire la banque, La Poste ou l'établissement financier à prélever ou à réclamer au débiteur une somme de frais de toute nature dont le cumul est supérieur à la valeur nominale du chèque rejeté.
« En cas d'impayé, les frais de toute nature prélevés par la banque, La Poste ou l'établissement bancaire teneur du compte du débiteur sont calculés au droit proportionnel selon un barème fixé par décret, et plafonnés par référence à la valeur unitaire nominale de l'échéance impayée ou du titre rejeté au motif d'absence ou d'insuffisance de provision sans excéder, par tranche, la valeur du dixième du SMIC.
« Une carte de retrait interbancaire euro-compatible aux normes internationales en vigueur est également délivrée, sécurisée au premier franc, à un tarif dont le quantum est fixé par décret dont le renouvellement est non payant, tout comme en cas de défaillance ou d'usure de cet instrument de paiement, ou en cas de progrès techniques le rendant obsolète.
« Le dépôt d'espèces au guichet teneur de compte, dite agence de rattachement, ou dans les autres agences d'un même réseau s'effectue sans frais.
« Le retrait d'espèces au guichet teneur de compte, dite agence de rattachement, ou dans les autres agences du même réseau s'effectue sans frais et sur présentation du chéquier du titulaire et d'un document d'identité.
« Il est attribué à chaque titulaire un quota de dix virements mensuels sans frais, et au-delà de cette quotité, avec frais au droit proportionnel dont le quantum est fixé par décret.
« Toutefois, les virements permanents effectués à la demande expresse des grands opérateurs dans les services d'approvisionnement et de gestion de l'eau, du gaz, de l'électricité, du téléphone ou du Trésor public, restent hors quota et sans frais pour le titulaire du compte.
« Les paiements effectués par avis de prélèvement ou par titre interbancaire de paiement sont également sans frais.
« Toute stipulation contraire aux présentes dispositions est réputée non écrite. »
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Cet amendement tend à définir la nature du service public bancaire de base.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteurt général. Même punition, même motif.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Je n'utiliserai pas ce type de vocabulaire ! Je dirai même attitude défavorable de la part du Gouvernement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 91, repoussé par la commission et le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 92, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, avant l'article 6, un article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article L. 312-1 du code monétaire et financier, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. ... - Les chèques-receveurs adossés à un livret d'épargne restent sans frais.
« Les chèques certifiés de banque résultant de la mise en oeuvre des dispositions visées aux articles 131-5, 131-15, 131-19, 131-39, 131-48 du nouveau code pénal sont stipulés sans frais. Toute stipulation contraire aux présentes dispositions est réputée non écrite. »
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Poursuivant la déclinaison du contenu du service public bancaire de base, cet amendement de notre groupe vise tout simplement à maintenir la gratuité de l'émission et/ou de la délivrance des chèques adossés aux livrets d'épargne ou des chèques de banque.
L'adoption de cet amendement, qui complète le dispositif que nous exposons désormais depuis plusieurs amendements, s'avérerait logique dans le droit-fil de nos propositions précédentes.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 92, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 93, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, avant l'article 6, un article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article L. 312-1 du code monétaire et financier, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. ... - I. - Les coûts imputables aux obligations résultant du fonctionnement et mise en oeuvre du service public bancaire de base sont évalués et centralisés auprès de la Banque de France, sur la base d'une comptabilité appropriée tenue par les établissements bancaires ou postaux concernés. Cet échange d'informations s'opère selon des modalités fixées par décret.
« La Banque de France centralise les informations relatives au fonctionnement, aux ouvertures et aux fermetures des comptes résultant de la mise en oeuvre du service. Elle est chagée d'en répartir le coût du fonctionnement selon une péréquation de participation entre La Poste et les établissements financiers participant à sa mise en oeuvre.
« La Poste et les établissements financiers appelés au financement commun peuvent bénéficier de la déductibilité de tout ou partie du coût au moyen d'une provision pour charges, dont le plafond fait l'objet d'une autorisation annuelle fixée par décret.
« II. - Les pertes de recettes engendrées par application des dispositions du présent article sont compensées par une majoration à due concurrence des droits prévus aux articles 219 et 885 U du code général des impôts. »
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Comme vous le savez, la question de la facturation des services bancaires est au centre du débat depuis plusieurs années.
Les établissements de crédit, toujours soucieux de faire valoir leurs intérêts et d'accroître les conditions de la rémunération de leurs actionnaires au travers de l'expansion de leur résultat net bancaire, tentent en effet, y compris en s'appuyant sur les évolutions des normes internationales, d'obtenir une tarification toujours plus importante de leurs services. Le débat sur les chèques payants est l'un des éléments de ce contexte.
Nous ne pouvons ignorer le cas des pénalités imposées aux titulaires de compte ayant émis des chèques irréguliers, pénalités qui participent d'un accroissement des produits nets bancaires non négligeables. Ainsi, une personne, titulaire d'un compte, ayant émis pour 1 500 francs de chèques insuffisamment provisionnés a dû s'acquitter de plus de 1 100 francs de frais auprès de son établissement de crédit et de 600 francs de pénalité fiscale, sans compter les frais complémentaires que l'établissement a continué de percevoir pendant plusieurs années après les incidents. La facturation parfois excessive des services bancaires, facturation évidemment génératrice de produit net, est donc une réalité patente.
Le coût du service public bancaire de base que nous proposons dans cette série d'amendements peut évidemment entamer quelque peu la rentabilité des établissements de crédit. Mais il leur reste tout de même une marge non négligeable.
En effet, au moment où nous débattons de ces questions, nous apprenons que le groupe BNP-Paribas annonce pour l'an 2000 un bénéfice net de 27 milliards de francs, soit une rentabilité de plus de 10 % rapportée au chiffre d'affaires. Pour ce seul établissement important de la place de Paris, c'est déjà plus qu'il n'en faut pour supporter les conséquences de la mise en place du service public bancaire de base !
Selon certaines associations de consommateurs ou de lutte contre la précarité ou l'exclusion, le coût de la mise en place de ce service bancaire de base serait environ de 4 milliards de francs.
En la matière, évidemment, tout est relatif puisque, comme chacun le sait, pour l'essentiel, la mise en place d'un service de base élargirait la clientèle de nos établissements de crédit et, par voie de conséquence, le volume des sommes déposées à vue et donc d'un coût de collecte faible.
C'est par ailleurs tout à fait naturellement qu'il nous est apparu que le suivi et l'estimation du coût de ce service devaient être effectués par la Banque de France, établissement le plus directement habilité à assurer la sécurité des opérations interbancaires.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. François Patriat, secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et à la consommation. Défavorable également.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 93 repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 94, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, avant l'article 6, un article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article L. 312-1 du code monétaire et financier, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. ... - La Banque de France et la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes sont investies de la mission de surveillance de la mise en place du service public bancaire de base au plan national, selon des modalités fixées par décret. »
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Je défendrai en même temps les amendements n°s 94 et 95 rectifié, si vous me le permettez, monsieur le président.
M. le président. J'appelle donc en discussion l'amendement n° 95 rectifié, présenté par M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et tendant à insérer, avant l'article 6, un article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article L. 312-1 du code monétaire et financier, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. ... - A compter de la promulgation de la loi n° du portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, un bilan de la mise en application du service bancaire de base est établi par la Banque de France, tous les trois ans. »
La parole est à Mme Beaudeau, pour présenter les amendements n°s 94 et 95 rectifié.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Ces deux derniers amendements sur le service bancaire de base complètent les dispositions des précédents en confiant clairement aux services de l'Etat, qui est compétent en matière de consommation, et à la Banque de France les missions de suivi, de contrôle et d'évaluation de la mise en place du service.
Je ne reviendrai évidemment pas sur la garantie d'objectivité de l'analyse de la mise en place de ce service que cela constitue.
Nous nous permettons simplement d'insister sur le fait que la mise en oeuvre du service public bancaire de base sera évaluée à partir des objectifs et des finalités que nous avons souhaité lui donner.
La principale finalité, je le rappelle, c'est la lutte contre l'exclusion bancaire, qui continue de frapper une part importante de nos compatriotes, quand bien même des mesures viennent d'être prises pour la faire reculer.
Le nombre de comptes ouverts au titre du service de base, l'importance et la densité des mouvements qui seront observés sur ces comptes constitueront les autres critères d'évaluation, au même titre que le nombre de comptes rapporté à la clientèle de chaque établissement de crédit.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 94 et 95 rectifié ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Toutes les dispositions contenues dans les amendements de cette série me semblent au minimum très prématurées. Avant d'envisager autre chose, nous avons besoin de voir fonctionner le système découlant du décret de janvier 2001. Donc, pour l'instant, la commission émet un avis défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. François Patriat, secrétaire d'Etat. Sur le premier amendement, qui vise à faire contrôler la mise en oeuvre du service public bancaire de base par la Banque de France, je m'en remets à la sagesse du Sénat, l'objectif recherché par les auteurs de cet amendement étant déjà atteint par le biais de l'article 6.
Quant à l'amendement n° 95 rectifié, qui tend à prévoir un bilan du service bancaire de base tous les trois ans, le Gouvernement y est favorable : il permettra, au bout de trois ans, d'être éclairé sur le fonctionnement du mécanisme.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 94.
M. Jacques Bellanger. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à Bellanger.
M. Jacques Bellanger. Nous n'allons pas voter cet amendement pour plusieurs raisons, la principale étant que nous croyons injuste de vouloir faire un service bancaire minimum pour ceux qui sont déjà handicapés par leur situation financière.
Notre système bancaire connaît une évolution considérable : nous avons de nouveaux moyens de paiement, de nouvelles possibilités de consulter les comptes, demain nous aurons le porte-monnaie électronique. Pour notre part, nous estimons que tous ces outils modernes doivent être accessibles à l'ensemble des Français. Or, aujourd'hui, les opérateurs bancaires visent à faire payer tous ces services de plus en plus cher, voire à dégrader les services courants.
Si vous vous rendez dans une agence bancaire, vous vous apercevrez qu'il vous faudra, la plupart du temps, patienter pendant trois quarts d'heure avant de pouvoir accéder au guichet. Encore faut-il que vous ayez une agence à proximité !
Nous n'avons pas pu faire de La Poste un acteur bancaire à part entière. Un problème beaucoup plus général se pose donc : il s'agit de faire en sorte que tous les services modernes du système bancaire puissent être utilisés par l'ensemble des Français.
Si je suis défavorable à cet amendement, en revanche, je suis favorable à l'amendement n° 95 rectifié.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 94, repoussé par la commission et pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 95 rectifié, repoussé par la commission et accepté par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Article 6 (précédemment réservé)



M. le président.
« Art. 6. - I. - 1. La section 1 du chapitre II du titre Ier du livre III du code monétaire et financier est intitulée : "Droit au compte et relations avec le client".
« 2. Après l'article L. 312-1 du même code, sont insérés les articles L. 312-1-1 à L. 312-1-4 ainsi rédigés :
« Art. L. 312-1-1. - I. - La gestion d'un compte de dépôt est réglée par une convention écrite passée entre le client et son établissement de crédit. Les principales stipulations de cette convention sont précisées par un arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances après avis du comité consultatif institué à l'article L. 614-6.
« Tout projet de modification du tarif des produits et services faisant l'objet de la convention doit être communiqué par écrit au client trois mois avant la date d'application envisagée. L'absence de contestation par le client dans un délai de deux mois après cette communication vaut acceptation du nouveau tarif.
« II. - Sauf si la convention de compte en dispose autrement, toutes les opérations en crédit et en débit d'un compte de dépôt doivent être portées à la connaissance du client à intervalle régulier n'excédant pas un mois.
« Art. L. 312-1-2. - I. - 1. Est interdite la vente ou offre de vente de produits ou de prestations de services groupés sauf lorsque les produits ou prestations de services inclus dans l'offre groupée peuvent être achetés individuellement ou lorsqu'ils sont indissociables.
« 2. Est interdite toute vente ou offre de vente de produits ou de prestations de services faite au client et donnant droit à titre gratuit, immédiatement ou à terme, à une prime financière ou en nature de produits, biens ou services dont la valeur serait supérieure à un seuil fixé, en fonction du type de produit ou de service offert à la clientèle, par un règlement du Comité de la réglementation bancaire et financière pris après avis du comité consultatif institué à l'article L. 614-6.
« II. - Des agents de la Banque de France commissionnés par le ministre chargé de l'économie et des fonctionnaires habilités à relever les infractions aux dispositions des articles L. 113-3, L. 121-35 et L. 122-1 du code de la consommation sont qualifiés pour procéder dans l'exercice de leurs fonctions à la recherche et à la constatation par procès-verbal des infractions aux dispositions du I de l'article L. 312-1-1 et du I du présent article.
« Ces agents peuvent accéder à tous les locaux à usage professionnel et demander la communication des livres et tous autres documents professionnels et en prendre copie, recueillir sur convocation ou sur place les renseignements et justifications. Ils ne peuvent accéder à ces locaux qu'entre 8 heures et 20 heures. Le secret professionnel ne peut être opposé aux agents agissant dans le cadre des pouvoirs qui leur sont conférés par le présent article.
« Les procès-verbaux sont transmis au procureur de la République dans les cinq jours suivant leur établissement. Une copie en est également remise à l'intéressé.
« Art. L. 312-1-3. - I. - Tout établissement de crédit désigne un ou plusieurs médiateurs chargés de recommander des solutions aux litiges relatifs à l'application par les établissements de crédit des obligations figurant aux I des articles L. 312-1-1 et L. 312-1-2. Les médiateurs sont choisis en raison de leur compétence et de leur impartialité.
« Le médiateur est tenu de statuer dans un délai de deux mois à compter de sa saisine. Celle-ci suspend la prescription pendant ce délai. Les constatations et les déclarations que le médiateur recueille ne peuvent être ni produites ni invoquées dans la suite de la procédure sans l'accord des parties. Cette procédure de médiation est gratuite.
« Le compte rendu annuel d'activité établi par chaque médiateur est transmis au gouverneur de la Banque de France et au président du comité consultatif institué à l'article L. 614-6.
« II. - Il est institué un comité de la médiation bancaire chargé d'examiner les rapports des médiateurs et d'établir chaque année un bilan de la médiation bancaire qu'il transmet au Conseil national du crédit et du titre. Ce comité peut adresser des recommandations aux établissements de crédit et aux médiateurs.
« Le comité de la médiation bancaire est présidé par le gouverneur de la Banque de France ou son représentant. Les autres membres sont nommés par arrêté du ministre chargé de l'économie, selon la répartition suivante : une personnalité proposée par le collège de consommateurs et usagers du Conseil national de la consommation, une personnalité proposée par l'Association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement et deux personnalités choisies en raison de leur compétence.
« Art. L. 312-1-4. - Les dispositions des articles L. 312-1-1 à L. 312-1-3 sont d'ordre public. Elles s'appliquent aux établissements de crédit mentionnés à l'article L. 511-1 ainsi qu'aux organismes mentionnés à l'article L. 518-1.
« Leurs conditions d'application sont précisées par un décret en Conseil d'Etat. »
« II. - 1. Le chapitre Ier du titre V du livre III du même code est intitulé : "Infractions relatives au droit au compte et aux relations avec le client".
« 2. L'article L. 351-1 du même code est ainsi rédigé :
« Art. L. 351-1. - Est puni de 15 000 EUR d'amende le fait de méconnaître l'une des obligations mentionnées au I de l'article L. 312-1-1 ou l'une des interdictions édictées au I de l'article L. 312-1-2.
« Les personnes morales peuvent être déclarées responsables pénalement dans les conditions prévues par l'article 121-2 du code pénal des infractions définies à l'alinéa précédent. Les peines encourues par les personnes morales sont l'amende, suivant les modalités prévues par l'article 131-38 du code pénal.
« Avant d'engager l'action publique tendant à l'application de la sanction pénale prévue au présent article, le parquet peut saisir pour avis le comité de la médiation bancaire mentionné au II de l'article L. 312-1-3. En cas de dépôt d'une plainte avec constitution de partie civile portant sur des infractions aux dispositions mentionnées au premier alinéa, le procureur de la République peut, avant de prendre ses réquisitions, saisir pour avis le comité de la médiation bancaire. Les réquisitions sont transmises au juge d'instruction après avis du comité.
« En cas de citation directe à l'audience du tribunal correctionnel par la victime pour les infractions visées à l'alinéa précédent, le président peut, avant tout examen au fond, saisir le comité de la médiation bancaire pour avis. Cet avis est transmis aux parties et au tribunal par le comité et versé au dossier.
« Le comité de la médiation bancaire se prononce dans un délai de six semaines au plus tard après la réception de la demande d'avis. Dans son avis, il apprécie notamment la gravité des faits ainsi que leur éventuel caractère répétitif. »
« III. - Les dispositions des articles L. 312-1-1 à L. 312-1-4 et de l'article L. 351-1 du code monétaire et financier entrent en vigueur un an après la publication de la présente loi, sous réserve des dispositions suivantes :
« 1° Les dispositions du I de l'article L. 312-1-1 s'appliquent à compter du 1er janvier 2003 pour les comptes de dépôt ouverts à la date d'entrée en vigueur de la présente loi et n'ayant pas fait l'objet d'une convention conforme aux dispositions précisées par l'arrêté mentionné au premier alinéa du I de cet article.
« Pour ces comptes, les établissements de crédit transmettent au plus tard le 1er juillet 2002 ou à la date mentionnée au premier alinéa, pour les comptes ouverts entre le 1er juillet 2002 et cette même date, si elle est postérieure, un projet de convention de compte à leurs clients, en les informant des conditions dans lesquelles la convention peut être signée. A défaut de signature, l'absence de contestation par le client dans un délai de trois mois après réception du projet de convention vaut acceptation de la convention de compte ;
« 2° Les dispositions du I de l'article L. 312-1-2 s'appliquent à compter du 1er janvier 2003 aux ventes ou offres de vente qui trouvent leur origine dans les conventions conclues avant l'entrée en vigueur de la présente loi.
« IV. - Le code de la consommation est ainsi modifié :
« 1° L'article L. 113-3 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les règles relatives à l'obligation de renseignements par les établissements de crédit et les organismes mentionnés à l'article L. 518-1 du code monétaire et financier sont fixées par les I et II de l'article L. 312-1-1 du même code. » ;
« 2° L'article L. 121-35 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Pour les établissements de crédit et les organismes mentionnés à l'article L. 518-1 du code monétaire et financier, les règles relatives aux ventes avec primes sont fixées par le 2 du I de l'article L. 312-1-2 du même code. » ;
« 3° L'article L. 122-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Pour les établissements de crédit et les organismes mentionnés à l'article L. 518-1 du code monétaire et financier, les règles relatives aux ventes subordonnées sont fixées par le 1 du I de l'article L. 312-1-2 du même code. » ;
« 4° A l'article L. 122-4, les mots : "par les conditions générales de banque portées à la connaissance de la clientèle et précisant" sont remplacés par les mots : "par la convention de compte instituée à l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier qui précise". »
Sur l'article, la parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. L'article 6 du présent projet de loi inaugure, si l'on peut dire, le chapitre consacré aux relations entre les banques et leur clientèle.
Ainsi que nous l'avons déjà souligné, cet article, de loin le plus important dans ce titre, apparaît comme une forme de réponse à l'échec de la concertation entre les établissements de crédit, d'une part, et les associations de consommateurs et de lutte contre la précarité, d'autre part, concertation menée sous la responsabilité de M. Jolivet.
En modifiant les données du code monétaire et financier, singulièrement les dispositions du livre III de ce code, l'article décline dans les faits les conditions de la relation commerciale entretenue par les parties. Il liste donc les conditions de passation d'une convention de services bancaires, sa quotité et son contenu, faisant expressément référence aux pratiques commerciales non autorisées en ces matières, il définit les conditions du contrôle de l'activité des établissements de crédit, institue le principe d'une médiation bancaire susceptible de prévenir les conflits d'intérêt et établit enfin les sanctions applicables en cas de non-respect des dispositions précédemment décrites.
Il peut par conséquent être appréhendé comme un premier pas dans une normalisation des relations entre les banques et leur clientèle, dans un contexte où l'ouverture du marché domestique à de nouveaux produits et de nouveaux opérateurs ainsi que l'achèvement de la privatisation du secteur financier ont conduit, entre autres, à relancer la concurrence effrénée entre les établissements pour capter, si ce n'est capturer, la clientèle.
La normalisation des rapports, dans ce contexte nouveau, ne doit cependant pas laisser trop de place à la seule initiative des établissements de crédit et rendre captive une clientèle qui, pour de nombreuses raisons, est naturellement obligée d'en passer par la sollicitation des services bancaires.
Ainsi, l'application des dispositions de l'article ne saurait aboutir à ce que les pratiques commerciales, les facturations abusives, que nous avons dénoncées dans l'exposé des motifs de nos amendements précédents et que dénoncent à longueur d'année les associations de consommateurs ou les associations caritatives, bénéficient, en quelque sorte, d'une forme de légalisation, fondée sur une rédaction trop générale des dispositions que nous allons voter.
Tel est le sens des nombreux amendements que nous avons déposés sur cet article et qui tendent à permettre aux usagers des services bancaires d'éviter quelques-uns des désagréments déjà constatés dans le contentieux ou la jurisprudence civile existant en la matière.

ARTICLE L. 312-1-1 DU CODE MONÉTAIRE ET FINANCIER

M. le président. Par amendement n° 31, M. Marini, au nom de la commission des finances, propose, dans la seconde phrase du premier alinéa du I du texte présenté par le 2 du I de l'article 6 pour l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier, après les mots : « Les principales stipulations de cette convention », d'insérer les mots : « de compte de dépôt, c'est-à-dire les conditions d'ouverture, de fonctionnement et de clôture ».
La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement vise à préciser le champ d'application des conventions de comptes de dépôt.
Il s'agit, je le rappelle, de conventions qui régleront les conditions d'ouverture, de fonctionnement et de clôture des comptes de dépôt, le compte courant classique des particuliers. Les opérations de crédit, pour ce qui les concerne, demeureront, selon nous, régies par des conventions spécifiques, qui sont bien distinctes des conventions écrites traitées dans cet article.
Ces précisions, monsieur le secrétaire d'Etat, présentent plutôt un caractère de confirmation. Nous aurions, en effet, besoin que vous nous éclairiez sur l'interprétation que le Gouvernement donne à cet article 6.
Selon la nature de vos explications, la commission verra si les précisions qu'elle a envisagées se révèlent indispensables.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. François Patriat, secrétaire d'Etat. Il est clair que, pour le Gouvernement, les principes de stipulation d'une convention de compte, qui seront précisés par arrêté, doivent porter sur les conditions générales et tarifaires d'ouverture, mais aussi de fonctionnement et de clôture de la convention de compte.
En conséquence, le Gouvernement souhaiterait le retrait de cet amendement. Il pourrait toutefois s'en remettre à la sagesse de la Haute Assemblée si le membre de phrase à insérer était rédigé ainsi : « de compte de dépôt, c'est-à-dire les conditions générales et tarifaires d'ouverture, de fonctionnement et de clôture, ».
M. le président. Monsieur le rapporteur général, acceptez-vous la suggestion de M. le secrétaire d'Etat ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Oui, monsieur le président, j'accepte de rectifier l'amendement dans le sens préconisé par M. le secrétaire d'Etat, que je remercie de sa réponse tout à fait concrète et précise.
M. Yves Fréville. Parfait !
M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 31 rectifié, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, et tendant, dans la seconde phrase du premier alinéa du I du texte proposé par le 2 du I de l'article 6 pour l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier, après les mots : « Les principales stipulations de cette convention », à insérer les mots : « de compte de dépôt, c'est-à-dire les conditions générales et tarifaires d'ouverture, de fonctionnement et de clôture. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 31 rectifié, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis maintenant saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 32, M. Marini, au nom de la commission des finances, propose :
I. - Dans la première phrase du second alinéa du I du texte présenté par le 2 du I de l'article 6 pour l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier de remplacer le chiffre : « trois » par le chiffre : « deux ».
II. - Dans la seconde phrase du second alinéa du I du texte proposé par le 2 du I de ce même article pour l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier, de remplacer les mots : « de deux » par les mots : « d'un ».
Par amendement n° 96 rectifié, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent :
I. - Après la première phrase du second alinéa du I du texte présenté par le 2 du I de l'article 6 pour l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier, d'insérer une phrase ainsi rédigée :
« La communication se fait obligatoirement par recommandé avec accusé de réception, valant notification effective ; tout autre mode de notification non opposable est nul et de nul effet. »
II. - En conséquence, de supprimer la seconde phrase du même alinéa.
La parole est à M. le rapporteur général, pour défendre l'amendement n° 32.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement a pour objet de revenir au texte initial du Gouvernement, qui prenait acte d'un consensus intervenu, semble-t-il, entre les représentants des consommateurs et ceux des banques.
Selon ses termes, la banque devait informer ses clients deux mois avant tout changement de tarif, le client disposant d'un mois pour contester ce tarif.
Ce dispositif résultant de la commission Jolivet, il ne nous semble pas opportun d'allonger les délais.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. François Patriat, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau, pour défendre l'amendement n° 96 rectifié.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Cet amendement tend à apporter une simple précision aux conditions de communication des modifications éventuelles de conventions commerciales entre les banques et les usagers.
Il s'agit en effet, pour nous, de poser le principe d'une communication de toute évolution de contrat par voie de courrier recommandé, ne serait-ce que pour parer à un éventuel contentieux et, bien entendu, pour s'assurer que le client est réellement informé de cette évolution.
C'est notamment pour ces raisons que, au-delà des modalités de communication de la convention que nous précisons dans cet amendement, il nous apparaît hautement souhaitable que la convention de compte ne soit pas soumise au principe plus que discutable de la tacite acceptation, que la seconde phrase de l'alinéa visé semble admettre.
Notre amendement répond donc à un souci de prévention des contentieux.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement prévoit que la notification du projet de modification du tarif de produits ou de services contenus dans la convention de compte se ferait obligatoirement par envoi recommandé avec accusé de réception.
La commission n'est guère enthousiaste face à cette proposition, car elle note qu'elle serait coûteuse pour la banque et que ce surcoût se répercuterait immanquablement sur la tarification d'autres produits. Elle estime, en outre, qu'il serait peu agréable pour le client de devoir se déplacer jusqu'au bureau de poste dont il dépend pour aller chercher la lettre recommandée, alors même que, bien souvent, ce bureau de poste se trouve fort éloigné de son domicile.
Alourdir les procédures dans les relations banque-client n'est pas nécessairement une bonne chose ; là encore, il nous semble préférable d'en rester aux orientations dégagées par la commission Jolivet, qui, sur ces aspects, est parvenue, semble-t-il, à un relatif consensus. Il convient de le respecter.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. François Patriat, secrétaire d'Etat. Il est nécessaire que le consommateur, ou le client, soit bien protégé. Les mécanismes doivent être suffisamment souples et efficaces pour que ses droits soient bien garantis. Par conséquent, il convient de ne pas trop alourdir le processus.
Madame Beaudeau, un consommateur ne sera pas privé du droit de résilier son compte postérieurement au délai d'examen du tarif s'il n'avait pas pu prendre connaissance du projet de changement tarifaire dans ce délai.
J'ajoute que le système tel qu'il a été retenu dans le texte du Gouvernement, et qui suit les recommandations de la commission Jolivet, n'a pas soulevé d'objections à l'Assemblée nationale.
Par conséquent, j'émets un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 32, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 96 rectifié n'a plus d'objet.
Par amendement n° 97 rectifié, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de compléter le II du texte présenté par le 2 du I de l'article 6 pour l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier par un alinéa ainsi rédigé :
« Sont interdits les frais de toute nature visant à sanctionner la fermeture ou le transfert du compte dès lors que le client estime que tout projet de modification du tarif des produits et services lui paraît défavorable. »
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Par cet amendement, nous revenons sur la question des coûts facturés aux usagers de services bancaires désireux de procéder à la clôture de leur compte.
L'évolution du service bancaire, notamment le développement d'une concurrence aiguë entre établissements de crédit, dans un contexte de variation sensible de la qualité et du coût des prestations, a conduit beaucoup d'usagers à envisager de faire jouer la concurrence.
Nous sommes en effet passés d'une situation où la clientèle d'un établissement de crédit était quasiment captive à une situation où la diversité et la variété de l'offre, la différenciation et la segmentation des produits conduiront naturellement la clientèle à opter pour une sorte de « nomadisme » bancaire, où chacun cherchera l'offre la plus adaptée à un besoin donné.
Or nous constatons que les établissements de crédit, pour l'essentiel, continuent de facturer à ceux de leurs clients qui sont désireux de clôturer leur compte un montant de frais dissuasif, généralement sans commune mesure avec l'importance des mouvements financiers en cause ou même de la provision restant au crédit du compte.
Si l'on souhaite effectivement faire valoir la libre concurrence entre établissements, il nous semble utile de poser un principe de gratuité pour toute opération de clôture d'un compte courant.
Nous demandons également que cette clause de garantie joue notamment lorsque c'est le client qui, au regard de l'offre de services qui lui est faite, considère qu'elle est sans commune mesure avec la convention de compte qu'il a pu signer précédemment.
Aujourd'hui, gratuité et facturation coexistent. Il nous semble que la gratuité, évidemment plus favorable aux usagers, doit devenir la règle.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement tend à interdire les frais bancaires qui sanctionnent la fermeture ou le transfert d'un compte courant quand le client ne s'estime pas satisfait par les propositions de modification de la banque en matière tarifaire.
La commission observe que les tarifs de fermeture ou de transfert d'un compte sont, en effet, dans notre réglementation, des tarifs libres mais qu'ils oscillent, en général, dans une fourchette assez étroite : entre 150 francs et 200 francs, autrement dit autour de 25 euros.
Du point de vue de la commission, il ne paraît pas utile d'imposer la suppression de ces tarifs, et ce en particulier pour deux raisons.
Tout d'abord, la future convention de compte de dépôt que prévoit ce même article 6 fixera très certainement les tarifs de fermeture ou de transfert de compte. La transparence à l'égard du client sera respectée et celui-ci, au moment de choisir une banque ou d'ouvrir son compte, sera, s'il le souhaite, en mesure de comparer les tarifs et les conditions des différentes agences bancaires situées autour de son domicile ou de son lieu d'activité.
Ensuite, la notification obligatoire du changement de tarifs par la banque permettra à ce client, s'il estime que la hausse des frais est trop élevée, de changer de banque dans les deux mois en gardant le bénéfice des anciens tarifs.
Je pense, madame Beaudeau, que vous pouvez être rassurée par ces arguments. La commission souhaite le retrait de cet amendement. A défaut, elle en demandera le rejet.
M. le président. Madame Beaudeau, maintenez-vous l'amendement n° 97 rectifié ?
Mme Marie-Claude Beaudeau. Oui, monsieur le président, car je ne suis nullement rassurée par les arguments de M. le rapporteur général.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. François Patriat, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement comprend l'objectif, tout à fait louable, des auteurs de l'amendement, mais il juge celui-ci à la fois trop large et trop imprécis.
D'une part, il vise des « frais de toutes natures », ce qui pourrait englober des coûts qui n'ont pas de rapport avec les opérations de clôture du compte.
D'autre part, il prévoit que sont interdits les frais de toutes natures « dès lors que le client estime que tout projet de modification du tarif des produits et services lui paraît défavorable ». Or cela semble bien difficile à interpréter dans la pratique.
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est sûr !
M. François Patriat, secrétaire d'Etat. Ainsi, en cas de désaccord sur une modification minime, la clôture pourrait être immédiate et gratuite.
Pour ces raisons, tout en partageant votre objectif de ne pas pénaliser les clients, madame Beaudeau, le Gouvernement émet un avis de « sagesse négative ».
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 97 rectifié.
M. Jacques Bellanger. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Bellanger.
M. Jacques Bellanger. Pour ma part, je suis très sensible à cet amendement. Cela étant, je pense que M. le secrétaire d'Etat est fondé à en relever le caractère trop imprécis. D'ailleurs, je ne vois pas pourquoi le compte courant serait seul visé.
Je signale, par exemple, que le transfert d'un plan d'épargne en actions d'une banque à une autre soulève d'énormes difficultés. J'attire également l'attention de M. le rapporteur général sur le fait que, par exemple, les frais de clôture d'un PEA à la suite d'un décès se montent dans certaines banques à près de 650 francs, et l'on peut chercher vainement ce tarif dans les conditions générales de la banque. Cela n'a rien à voir avec les chiffres qu'il a cités.
Je pense donc que la rédaction de l'amendement mérite d'être revue et qu'elle doit notamment viser tous les comptes. Mais nous allons le voter en espérant que la disposition sera retravaillée.
M. Thierry Foucaud. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, ayant entendu M. le secrétaire d'Etat et M. Bellanger, je souhaite rectifier cet amendement en remplaçant, dans le texte que nous proposons, les mots : « lui paraît » par les mots : « peut paraître ».
M. le président. Il s'agit donc de l'amendement n° 97 rectifié bis.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission reste défavorable à cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. François Patriat, secrétaire d'Etat. Même avis que précédemment.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 97 rectifié bis, repoussé par la commission et pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, modifié, le texte proposé pour l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier.

(Ce texte est adopté.)

ARTICLE L. 312-1-2 DU CODE MONÉTAIRE ET FINANCIER

M. le président. Par amendement n° 98, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans le premier alinéa (1) du I du texte présenté par le 2 du I de l'article 6 pour l'article L. 312-1-2 du code monétaire et financier, après le mot : « individuellement », d'insérer les mots : « , sous peine des prescriptions de l'article L. 122-1 du code de la consommation, ».
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Dans sa rédaction actuelle, le texte proposé pour l'article L. 312-1-2 du code monétaire et financier tend à interdire la pratique de la vente de services bancaires liés. Une telle précaution n'est évidemment pas inutile. Demeure cependant la question du périmètre réel de cette interdiction. Le texte proposé laisse en effet toute liberté à l'imagination des établissements de crédit quant au contenu de l'indissociabilité des prestations.
Nous considérons qu'il faut interdire la vente liée en précisant que l'infraction à cette interdiction exposerait le vendeur de services bancaires à l'application de certaines dispositions du code de la consommation. L'article L. 122-1 du code de la consommation est, à mon sens, suffisamment explicite pour qu'il mérite d'être mentionné dans cet article.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement vise à interdire le refus de vente par le banquier de services qu'il est tenu d'offrir individuellement, en raison de la nouvelle interdiction des ventes liées. C'est du moins ainsi que nous avons compris votre texte, chère collègue.
Du point de vue de la commission, il n'est pas besoin d'adopter cette disposition. Nous estimons, compte tenu du texte que nous examinons et de l'ensemble du droit existant, que le banquier ne peut proposer de ventes groupées que si les produits peuvent être achetés individuellement ou sont indissociables.
Dès lors, considérant que le droit existant et le texte du Gouvernement vous donnent satisfaction - M. le secrétaire d'Etat nous le confirmera sans doute - la commission est défavorable à cet amendement et, pour éviter son rejet, vous invite à le retirer.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. François Patriat, secrétaire d'Etat. Madame le sénateur, je tiens à vous donner quelques explications qui, je le souhaite, vous inciteront à retirer cet amendement.
En effet, l'amendement n° 98 pourrait se révéler contre-productif.
Or, le Gouvernement - comme vous-même, je le sais - est très attentif à la prévention du surendettement.
Je rappelle que l'un des objets de l'article 6 du projet de loi est de transposer aux établissements de crédit l'article L. 122-1 du code de la consommation, qui encadre fortement les ventes liées et interdit les refus de vente tout en tenant compte des spécificités de ce secteur. Il s'agit en l'occurrence d'éviter à un consommateur de se voir imposer, par le biais d'une offre groupée, un service dont il n'a pas besoin.
L'article 6 prévoit en outre un dispositif de contrôle du respect de cette nouvelle obligation incombant aux banques ainsi qu'une sanction en cas d'infraction à ces dispositions, sanction qui n'est pas négligeable puisque l'amende s'élève à 15 000 euros.
En revanche, le Gouvernement n'a pas souhaité transposer la disposition de l'article L. 122-1 du code de la consommation relative au refus de vente. Il paraît difficile, au regard de la responsabilité contractuelle et extracontractuelle d'un établissement de crédit sur les fonds qui lui sont remis, de l'appliquer au service bancaire, car cela priverait les banques de la possibilité de refuser une autorisation de découvert, alors que les pouvoirs publics sont attentifs à prévenir le surendettement et désirent impliquer davantage les banques en la matière par une meilleure évaluation de la capacité de remboursement des emprunteurs.
Le Gouvernement n'est donc pas favorable à l'amendement n° 98, surtout pour cette dernière raison. Je lance un appel à la responsabilité. Nous demandons à chacun de prévenir le surendettement, d'aider les ménages, et non de les « enfoncer » davantage.
C'est pourquoi je souhaite que vous retiriez votre amendement, faute de quoi j'émettrais un avis défavorable.
M. le président. L'amendement n° 98 est-il maintenu, madame Beaudeau ?
Mme Marie-Claude Beaudeau. Oui, monsieur le président.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 98, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 99, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, à la fin du premier alinéa (1) du I du texte présenté par le 2 du I de l'article 6 pour l'article L. 312-1-2 du code monétaire et financier, de supprimer les mots : « ou lorsqu'ils sont indissociables ».
Par amendement n° 33, M. Marini, au nom de la commission des finances, propose de compléter le premier alinéa (1) du I du texte présenté par le 2 du I de l'article 6 pour l'article L. 312-1-2 du code monétaire et financier par les mots : « notamment lorsqu'ils constituent une garantie du risque d'un prêt. ».
La parole est à Mme Beaudeau, pour présenter l'amendement n° 99.
Mme Marie-Claude Beaudeau. La rédaction actuelle de l'article L. 312-1-2 du code monétaire et financier illustre les limites posées par le projet de loi à l'évolution du droit en matière de conventions commerciales entre banque et usager du service bancaire.
Tel qu'il est issu des travaux de l'Assemblée nationale, cet article proscrit en effet le principe des ventes liées de services bancaires, mais l'autorise lorsque les prestations ou bien sont proposées de manière individuelle, ou bien sont indissociables.
Poser le principe de l'indissociabilité de certaines prestations conduit à valider la pratique du « paquet de services » à géométrie variable qui a procuré aux établissements de crédit ces dernières années plus de 40 milliards de francs de produits de gestion divers, contribuant ainsi à assurer leur rentabilité et à leur permettre de faire face sans trop de douleur, vous en conviendrez, à leurs charges de fonctionnement.
Parce que nous refusons que la loi valide ces pratiques, au demeurant discutables, des établissements de crédit, nous vous proposons d'adopter notre amendement n° 99.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général, pour présenter l'amendement n° 33 et donner l'avis de la commission sur l'amendement n° 99.
M. Philippe Marini, rapporteur général. L'amendement n° 33 vise à préciser que les contrats d'assurance de groupe liés à des prêts bancaires sont indissociables desdits prêts, dont ils sont souvent la condition d'octroi. Sur ce point, madame le secrétaire d'Etat au budget, nous souhaiterions obtenir quelques explications supplémentaires.
Lorsque nous avons entendu, à l'instant, Mme Beaudeau exposer l'amendement n° 99, nous n'avons pu que souscrire à son argumentation : il est vrai que l'on s'en remet au juge pour apprécier le caractère d'indissociabilité.
Toutefois, il nous semble que des consensus commencent à se dessiner sur la définition de ce qui est indissociable et de ce qui ne l'est pas. Par exemple, une assurance de groupe liée à l'octroi d'un prêt est logiquement considérée comme indissociable de celui-ci.
Il serait sans doute utile, pour enrichir nos travaux préparatoires et éclairer notre décision, que vous nous précisiez, madame le secrétaire d'Etat, quels sont dans votre esprit ceux des produits que vous considérez comme indissociables.
L'amendement n° 33 est donc un amendement d'appel.
Quant à l'amendement n° 99, la commission souhaite entendre l'avis du Gouvernement avant de se prononcer.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 99 et 33 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget. A propos de l'amendement n° 99, je rappellerai que l'un des objectifs de l'article 6 est précisément de transposer aux établissements de crédit l'article L. 122-1 du code de la consommation, qui encadre les ventes liées, mais en tenant compte des spécificités du secteur bancaire.
Cet article vise donc, comme l'article L. 122-1 du code de la consommation, à réglementer les ventes liées pour éviter à un consommateur de se voir imposer par le biais d'une offre groupée un service dont il n'a pas besoin.
Toutefois, il a également pour objet de prendre en compte les spécificités du secteur bancaire et de ne pas interdire les ventes liées lorsque les services faisant l'objet de l'offre groupée ne peuvent pas être dissociés, pour des raisons indépendantes de la volonté des banques.
Le Gouvernement a ainsi souhaité apporter une réponse aux problèmes que les banques ne manqueraient pas de rencontrer si le terme « indissociables » était supprimé, notamment dans le cas de la vente des cartes de paiement, dont chacun sait qu'elles contiennent des services, notamment d'assurances, autres que ceux qui relèvent du paiement d'achats et du retrait d'espèces.
Les cartes de paiement sont certes commercialisées par les établissements de crédit, mais, en réalité, elles sont émises par des réseaux internationaux qui prédéterminent le contenu des cartes et empêchent ainsi les banques de commercialiser séparément les différents services offerts dans une carte.
C'est la raison pour laquelle le Gouvernement souhaite le retrait de cet amendement.
M. le président. Madame Beaudeau, maintenez-vous l'amendement n° 99 ?
Mme Marie-Claude Beaudeau. Oui, monsieur le président.
M. le président. Quel est maintenant l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 33 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. S'agissant de l'amendement n° 33, notre sentiment est qu'il est inutile, car, en l'état actuel des textes, l'article L. 312-9 du code de la consommation autorise les établissements de crédit à subordonner l'octroi d'un prêt immobilier à la souscription d'une assurance de groupe.
Le Gouvernement souhaite indiquer que les dispositions de l'article 6 relatives à l'interdiction des ventes liées dans le secteur bancaire n'ont pas vocation à remettre en cause les articles du code de la consommation existants en matière de crédit immobilier, notamment l'article L. 312-9 que je viens d'évoquer.
Ces dispositions portent sur les produits et les services relevant de la convention de compte visée au premier alinéa de l'article 6, et non pas sur les opérations d'épargne et de crédit qui n'y sont pas directement liées.
La précision apportée par l'amendement n° 33 ne me paraît donc pas nécessaire, et le Gouvernement demande le retrait de ce dernier.
M. le président. L'amendement est-il maintenu, monsieur le rapporteur général ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Compte tenu des explications très claires et précises de Mme le secrétaire d'Etat, qui a bien voulu répondre à l'appel de la commission, l'amendement n° 33 ne se justifie plus, et je le retire.
Pour ce qui est de l'amendement n° 99, après avoir entendu les explications fournies par Mme le secrétaire d'Etat, la commission y est défavorable.
M. le président. L'amendement n° 33 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 99, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 100, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, à la fin du second alinéa (2) du I du texte présenté par le 2 du I de l'article 6 pour l'article L. 312-1-2 du code monétaire et financier, de remplacer les mots : « par un règlement du Comité de la réglementation bancaire et financière pris après avis du comité consultatif institué à l'article L. 614-6. » par les mots : « par un règlement pris par décret du ministère de l'économie et des finances, après avis du comité consultatif institué à l'article L. 614-6. »
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Cet amendement relève dans les faits et dans son principe des positions que nous avons déjà eu l'occasion de faire valoir lors du débat portant sur le projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques.
Même si nous ne doutons pas un seul instant de la compétence et de l'objectivité des membres du Comité de régulation bancaire et financière, le CRBF, il nous paraît indispensable que la primauté de toute décision en matière de relations commerciales entre une banque et ses usagers soit laissée à l'autorité publique que constitue le ministère des finances lui-même.
On peut d'ailleurs s'étonner qu'un arrêté ministériel, si l'on suit la rédaction proposée pour l'article L. 312-1-1, fixe les stipulations principales de la convention entre l'établissement de crédit et le client, et que ce soit un simple règlement du CRBF qui arrête les éventuelles interdictions de pratique commerciale.
C'est la raison pour laquelle nous vous invitons à adopter l'amendement n° 100.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission n'est pas favorable à cet amendement, car le Comité de la réglementation bancaire et financière est une autorité publique de régulation dont la composition est très équilibrée et dont les décisions se prennent à la majorité des voix. Les différentes sensibilités utiles en la matière y sont représentées, et le ministre de l'économie et des finances y a un poids non négligeable puisqu'il préside le comité et en nomme deux membres de façon presque discrétionnaire. En outre, les aspirations des salariés sont certainement bien prises en compte.
Au total, il n'y a absolument pas lieu de se priver de la richesse que représentent les échanges au sein d'un tel comité pour s'en remettre à une décision purement régalienne qui relèverait du seul ministre.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Cet amendement anticipe d'une certaine façon sur un autre projet de loi, portant réforme des autorités financières, dans lequel le pouvoir de réglementation en matière bancaire sera effectivement confié au ministre chargé de l'économie, tandis que le comité de la réglementation bancaire et financière aura une compétence consultative élargie.
Cet amendement va donc dans la bonne direction, et nous y sommes favorables.
Toutefois, j'aurai une recommandation à exprimer à Mme Beaudeau. En effet, le texte de l'amendement prévoit que le règlement sera pris « par décret du ministère de l'économie et des finances », ce qui n'est pas tout à fait juste sur le plan juridique. Je lui propose donc - mais c'est une simple suggestion - de se référer plutôt à un « arrêté du ministre ».
M. le président. Monsieur Foucaud, que pensez-vous de la suggestion de Mme le secrétaire d'Etat ?
M. Thierry Foucaud. Je l'accepte, monsieur le président, et je rectifie donc ainsi cet amendement.
M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 100 rectifié, présenté par M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen et tendant, à la fin du second alinéa (2) du I du texte proposé par le 2 du I de l'article 6 pour l'article L. 312-1-2 du code monétaire et financier, à remplacer les mots : « par un règlement du Comité de la réglementation bancaire et financière pris après avis du comité consultatif institué à l'article L. 614-6. » par les mots : « par un règlement pris par arrêté du ministre de l'économie et des finances, après avis du comité consultatif institué à l'article L. 614-6. »
Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. L'avis de la commission n'en est pas modifié. En effet, passer du dispositif actuel qui apporte des garanties de pluralisme dans l'expression des points de vue à une décision solitaire du ministre, c'est une régression. J'avoue ne pas comprendre très bien pour quelle raison on semble envisager une telle évolution.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 100 rectifié, repoussé par la commission et accepté par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
(M. Paul Girod remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. PAUL GIROD
vice-président

M. le président. Par amendement n° 101, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans le deuxième alinéa du II du texte présenté par le 2 du I de l'article 6 pour l'article L. 312-1-2 du code monétaire et financier, après les mots : « Ces agents peuvent », d'insérer les mots : « , même par un contrôle inopiné, ».
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Cet amendement porte sur les conditions du contrôle des établissements de crédit par les agents assermentés de la Banque de France.
Dans sa rédaction actuelle, le paragraphe 2 du I de l'article L. 312-1-2 du code monétaire et financier est relativement équilibré ; il précise notamment les conditions dans lesquelles ces contrôles peuvent être effectués. Selon nous, il manque toutefois à cet article une précision indispensable concernant une visite de contrôle rendue possible sans convocation ou avertissement, visite pouvant, par exemple, découler de la saisine des agents habilités par un usager ou par une association de consommateurs agréée. Tel est l'objet de la précision rédactionnelle que notre amendement vise à introduire dans le texte de l'article.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission estime a priori que cet amendement est superfétatoire. Il lui semble qu'il n'ajoute rien aux possibilités dont bénéficient aujourd'hui les agents de contrôle de la Banque de France et de la DGCCRF, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Néanmoins, la commission souhaiterait connaître l'avis du Gouvernement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Cet amendement est en effet superfétatoire, dans la mesure où tout agent public investi de pouvoirs d'enquête peut exercer un contrôle inopiné. Nous craignons même qu'il ne se révèle contre-productif s'agissant des autres contrôles qu'exerce la DGCCRF. Pour cette raison, nous en souhaitons le retrait.
M. le président. Monsieur Foucaud, l'amendement n° 101 est-il maintenu ?
M. Thierry Foucaud. Non, monsieur le président, je le retire.
M. le président. L'amendement n° 101 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le texte proposé pour l'article L. 312-1-2 du code monétaire et financier.

(Ce texte est adopté.)

ARTICLE L. 312-1-3 DU CODE MONÉTAIRE ET FINANCIER

M. le président. Par amendement n° 102 rectifié, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, après le premier alinéa du I du texte présenté par le 2 du I de l'article 6 pour l'article L. 312-1-3 du code monétaire et financier, un alinéa ainsi rédigé :
« Le ou les médiateurs désignés par les établissements de crédit remplissent leur mission sans percevoir ni rémunération ni indemnité ou remboursement de frais de toute nature de la part de l'établissement de crédit auquel ils sont rattachés. »
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Il s'agit ici d'une question essentielle, celle du statut des médiateurs attachés à la relation entre les établissements de crédit et la clientèle.
Nous ne mettons évidemment pas en question la nécessité, surtout dans un contexte de concurrence et de diversification de l'offre bancaire, voire de sophistication des services rendus, de proposer aux usagers des établissements de crédit un outil de prévention des éventuels conflits pouvant naître de la relation commerciale. Cependant, nous souhaitons, par cet amendement, donner un contenu particulier au statut des médiateurs.
On comprendra en effet aisément que cette fonction ne puisse être directement liée à un établissement de crédit quel qu'il soit. Cela poserait en effet des problèmes de subordination de l'activité de ces médiateurs à l'activité des établissements, et mettrait donc en cause l'impartialité même des médiateurs.
Aussi, nous souhaitons qu'aucun lien pécuniaire ne soit établi entre les médiateurs et les établissements de crédit auxquels ils seraient attachés. C'est pourquoi cet amendement tend à définir les conditions de l'indépendance d'intervention des médiateurs bancaires.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Le rapporteur est très perplexe. Si le médiateur n'est pas rémunéré par la banque, par qui est-il rémunéré ? Toute peine mérite salaire, cher collègue ! Il s'agit d'un travail sérieux et complexe. Il faudra écouter les uns et les autres, rapprocher les points de vue, trouver des solutions.
Je ne vois que deux possibilités. La première : les médiateurs sont des fonctionnaires de l'Etat. Peut-être y a-t-il trop de fonctionnaires, et peut-être certains peuvent-ils s'acquitter de ces missions ? Seconde possibilité : il s'agit de personnalités richissimes qui consacreraient leur temps libre à l'intérêt général, ce qui, après tout, est une bonne chose, et je serais heureux que M. Foucaud défende ce type d'action, tourné bénévolement vers l'intérêt général, le service de nos concitoyens. Toutefois, je ne suis pas persuadé que ce soit très réaliste.
Pour ces raisons la commission des finances, surprise par le dépôt d'un tel amendement, émet un avis défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je comprends parfaitement l'objectif visé par cet amendement. En effet, il me paraît légitime d'assurer l'indépendance des médiateurs. Je crains néanmoins que la méthode et le remède utilisés ne soient excessivement sévères en excluant toute possibilité de défraiement. En effet, on risque ainsi de se priver des compétences de personnes susceptibles d'assumer ces fonctions dans les meilleures conditions.
Si l'action d'un médiateur n'était pas assortie de toute l'indépendance requise, le comité de la médiation bancaire peut intervenir. Dans ces conditions, cet amendement ne me semble pas absolument nécessaire au bon fonctionnement du système de la médiation. Aussi, je m'en remets à la sagesse du Sénat.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 102 rectifié.
M. Thierry Foucaud. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Nous n'avons pas à recevoir de leçons de bénévolat de la part de M. le rapporteur général, et notre action le prouve chaque jour.
Cela étant dit, j'ai bien compris les propos de Mme la secrétaire d'Etat, mais cette question reste en débat, et la réflexion doit se poursuivre. Aussi, je demanderai à ses services d'approfondir cette question, car l'indépendance des médiateurs est un point fondamental.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 102 rectifié, repoussé par la commission et pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 139, M. Angels et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent de compléter le deuxième alinéa du I du texte présenté par le 2 du I de l'article 6 pour l'article L. 312-1-3 du code monétaire et financier par une phrase ainsi rédigée : « L'existence de la médiation et ses modalités d'accès doivent faire l'objet d'une mention portée sur le relevé de compte ou sur la convention visée à l'article L. 312-1-1. »
La parole est à M. Moreigne.
M. Michel Moreigne. S'il convient effectivement de donner la possibilité de recourir à la médiation, encore faut-il que les consommateurs soient informés de l'existence d'une telle procédure.
L'expérience de La Poste, de la Société générale et du Crédit lyonnais montre que seuls quelques centaines d'usagers peuvent s'adresser aux structures de médiation mises en place par ces établissements. Cette faculté est donc très peu connue. C'est pourquoi nous demandons que l'existence de la médiation et ses modalités d'accès fassent l'objet d'une mention portée sur le relevé de compte ou sur la convention visée à l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. En commission, nous avons demandé aux auteurs de cet amendement de bien vouloir le rectifier en supprimant un groupe de mots pour que la phrase qu'ils proposent d'insérer dans le texte présenté pour l'article L. 312-1-3 du code monétaire et financier se lise ainsi : « L'existence de la médiation et ses modalités d'accès doivent faire l'objet d'une mention portée sur la convention visée à l'article L. 312-1-1. » Sous réserve de cette modification, la commission émet un avis favorable.
M. le président. Monsieur Moreigne, acceptez-vous de rectifier ainsi votre amendement ?
M. Michel Moreigne. Oui, monsieur le président.
M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 139 rectifié, présenté par M. Angels et les membres du groupe socialiste et apparentés, et tendant à compléter le deuxième alinéa du I du texte proposé par le 2 du I de l'article 6 pour l'article L. 312-1-3 du code monétaire et financier par une phrase ainsi rédigée : « L'existence de la médiation et ses modalités d'accès doivent faire l'objet d'une mention portée sur la convention visée à l'article L. 312-1-1. »
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement émet un avis favorable car cet amendement va dans le bon sens, puisqu'il permettra de développer l'information dont dispose le consommateur.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 139 rectifié, accepté par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 103 rectifié, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, après les mots : « des entreprises d'investissement », de rédiger comme suit la fin du second alinéa du II du texte présenté par le 2 du I de l'article 6 pour l'article L. 312-1-3 du code monétaire et financier : « et trois personnalités qualifiées, l'une sur proposition du ministère de l'économie et des finances, la seconde sur proposition du ministre de l'emploi et de la solidarité, la troisième sur proposition du garde des sceaux, ministre de la justice. »
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Il s'agit, par cet amendement, d'apporter une précision, qui nous paraît indispensable, à la composition du comité de la médiation bancaire, s'agissant de la personnalité des membres qualifiés choisis en sus des représentants respectifs des associations de consommateurs et, bien sûr, des établissements de crédit.
La médiation bancaire doit permettre, selon nous, de mettre en évidence les difficultés que rencontrent les usagers lors de leurs relations avec l'établissement de crédit.
Ces difficultés trouvent aujourd'hui deux illustrations essentielles. Il s'agit, d'une part, des diverses formes de l'exclusion bancaire, qui touche bien sûr les populations les plus précarisées, mais également les personnes plus vulnérables parmi celles qui conservent un droit d'accès aux services bancaires : salariés modestes ou moyens, petits commerçants et artisans. Il s'agit, d'autre part, des difficultés de nature juridique alimentant un contentieux dont la complexité s'accroît et qui peut justifier que nous débattions aujourd'hui de la normalisation des relations commerciales bancaires.
Aussi, il nous semble judicieux de prévoir que les personnalités qualifiées pour siéger au comité de la médiation bancaire soient également désignées, en sus des prérogatives naturellement dévolues au ministère de l'économie et des finances, par le ministère des affaires sociales et par le ministère de la justice.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement est légèrement différent de celui que la commission avait examiné. La version soumise à la commission exprimait un ostracisme complet vis-à-vis de Bercy. Là, on laisse subsister un représentant de Bercy sur trois personnalités qualifiées, ce qui - madame le secrétaire d'Etat, vous le voyez ! - est un progrès.
Cela étant dit, s'agissant de cette éventuelle discussion interministérielle, la commission ne saurait prendre parti avant de vous avoir entendue.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je comprends bien le souci exprimé par les auteurs de l'amendement. Cependant, il peut être satisfait sans nécessairement recourir à une disposition législative.
En effet, il s'agit de solliciter les personnalités les plus qualifiées par une procédure interministérielle tout à fait classique, qui passe, bien évidemment, par la consultation de chacun des ministres intéressés. Le fait que cette nomination relève du ministre chargé de l'économie ne signifie évidemment pas que ce dernier ne consulte pas ses collègues pour bénéficier des compétences des personnalités les plus qualifiées. Le Gouvernement a bien entendu le souci exprimé. Il en sera tenu compte dans les procédures de désignation. Mais, je le répète, il n'est pas absolument nécessaire de recourir à une disposition législative.
M. le président. Quel est donc l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur. La commission suit Mme le secrétaire d'Etat : avis défavorable.
M. le président. Monsieur Foucaud, l'amendement n° 103 rectifié est-il maintenu ?
M. Thierry Foucaud. Non, je le retire, monsieur le président. En effet, Mme la secrétaire d'Etat vient de préciser que des dispositions seront prises pour tenir compte de la philosophie qui le sous-tend.
M. le président. L'amendement n° 103 rectifié est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le texte proposé pour l'article L. 312-1-3 du code monétaire et financier.

(Ce texte est adopté.)

ARTICLE L. 312-1-4 DU CODE MONÉTAIRE ET FINANCIER

M. le président. Sur le texte proposé pour l'article L. 312-1-4 du code monétaire et financier, je ne suis saisi d'aucun amendement.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le texte proposé pour l'article L. 312-1-4 du code monétaire et financier.

(Ce texte est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 104, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans la première phrase du troisième alinéa du texte présenté par le II de l'article 6 pour l'article L. 351-1 du code monétaire et financier, après les mots : « comité de la médiation bancaire », d'insérer les mots : « , s'il l'estime nécessaire, ».
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Cet amendement portant sur l'article L. 351-1 du code monétaire et financier n'a qu'une portée rédactionnelle. En effet, sans remettre en question la qualité des recommandations du comité de la médiation bancaire, dont nous venons de consacrer la création, il ne nous semble pas opportun de laisser penser que le parquet puisse subordonner, d'une manière ou d'une autre, son action à l'avis rendu par ledit comité.
Cet amendement a donc pour objet d'entourer la saisine du comité de la médiation bancaire de la règle de la nécessité. Même si cette précision ne peut apparaître que sémantique, elle offre, selon nous, l'avantage de laisser toute appréciation ultime de la situation au parquet lui-même.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapprteur général. Cet amendement nous paraît superfétatoire, car nous sommes dans le cadre de la procédure pénale. Le principe de l'opportunité des poursuites s'applique donc incontestablement, d'autant que le texte comporte le verbe « peut ».
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Cet amendement est très pertinent. La disposition proposée apporte une précision utile puisqu'il sera précisé que le parquet peut saisir le comité de la médiation bancaire s'il l'estime nécessaire.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 104, repoussé par la commission et accepté par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 105, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de supprimer la seconde phrase du dernier alinéa du texte présenté par le II de l'article 6 pour l'article L. 351-1 du code monétaire et financier.
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Cet amendement concerne la question essentielle des pouvoirs confiés au comité de la médiation bancaire. Même s'il n'est pas question ici de mettre en cause l'utilité ou la compétence du comité, il nous paraît tout à fait légitime que cette instance puisse porter une appréciation sur les faits soumis à contentieux juridique en matière de relations bancaires commerciales.
En première et dernière instance, la possibilité de dire le droit doit, en effet, être laissé au seul juge du tribunal correctionnel saisi de l'affaire. L'avis rendu par le comité de la médiation bancaire doit donc être clairement et uniquement technique ; il ne peut ni ne doit interférer en aucune sorte avec la position du juge.
Tel est le sens de cet amendement que je vous invite à adopter.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission estime que cet amendement n'est pas utile. En effet, l'avis du comité de la médiation bancaire ne peut en aucun cas lier le tribunal. Celui-ci conserve sa propre liberté d'appréciation des faits. L'avis du comité ne saurait être qu'un élément d'appréciation pour le juge, ce dernier conservant toute son indépendance.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Le texte proposé par le Gouvernement n'entame en rien la liberté d'appréciation du tribunal et il apporte une précision utile. Je souhaite donc le retrait de cet amendement. Sinon, j'émettrais un avis défavorable.
M. le président. Monsieur Foucaud l'amendement est-il maintenu ?
M. Thierry Foucaud. Oui, monsieur le président !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 105, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(Après une épreuve à main levée déclarée douteuse par le bureau, le Sénat, par assis et levé, n'adopte pas l'amendement.)
M. le président. Par amendement n° 106, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de supprimer la seconde phrase de l'avant-dernier alinéa du III de l'article 6.
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Cet amendement porte sur la question de la mise en oeuvre d'une partie des dispositions essentielles de l'article 6, et notamment sur les délais qui sont laissés aux établissements de crédit pour proposer à leur clientèle une convention de services.
Je ne vous cacherai pas que les conditions de signature de cette convention ont éveillé l'attention des associations de consommateurs qui, depuis que la commission Jolivet s'est conclue sur un échec patent, s'efforcent de faciliter l'information la plus complète et la plus large possible des usagers du service bancaire.
Dans sa rédaction actuelle, le paragraphe III de l'article 6 laisse penser que le principe de tacite acceptation pourrait présider à la passation de la convention de compte. C'est là un principe pour le moins discutable, notre droit civil reposant sur le consentement des parties.
Nous estimons donc nécessaire que toute référence à ce processus de tacite acceptation soit expressément rejetée.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. L'article 6, tel qu'il nous est présenté, prévoit que l'absence de contestation par le client dans un délai de trois mois après réception du projet de convention vaut acceptation de la convention de compte. C'est un mécanisme d'acceptation tacite qui est ici établi dans un souci de réalisme et de bonne continuité des relations commerciales entre les banques et leurs clients.
De notre point de vue, deux raisons militent pour le rejet de l'amendement. En premier lieu, l'acceptation explicite serait trop lourde à gérer et engendrerait tout un mécanisme administratif qui comporterait de nombreux inconvénients. En second lieu, le délai de trois mois donné au client pour contester le projet de convention nous paraît suffisant pour lui permettre de réagir comme il convient.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Nous avons tenté de trouver un équilibre entre les droits des consommateurs et les contraintes de gestion des banques.
Ce dispositif permet au consommateur, dans un délai de trois mois, de contester éventuellement les termes de la convention de compte qu'il aura reçue. Ce délai est en effet substantiel.
Si le système d'acceptation tacite devenait exprès, on risquerait de priver un certain nombre de consommateurs, de manière involontaire, de la possibilité de bénéficier de clauses plus favorables. Telle n'est pas notre volonté ! Or c'est le risque majeur qui existe !
Pour que les choses soient tout à fait claires, je précise que, dans l'hypothèse où un consommateur souhaiterait résilier son compte postérieurement au délai de trois mois, ce qui peut arriver dans le cas où il n'aurait pas pu prendre connaissance de sa convention de compte durant le délai de trois mois correspondant au délai d'approbation tacite, il aura évidemment la possibilité de le faire.
Ces précisions étant apportées, j'émets un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 106.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Je suis quand même étonnée ! Alors que le projet de loi affirme le principe de la contractualisation de la relation bancaire, les mesures que nous sommes en train de voter en vident la portée puisqu'elles prévoient que le silence du consommateur vaudra acceptation. Il faut savoir ce que l'on va voter ! C'est contraire au droit de la République, nous semble-t-il, car aucune loi ni aucune jurisprudence ne reconnaissent un tel effet au silence du destinataire d'une offre, que ce soit en droit de la consommation ou en droit commun, sauf évidemment à l'article L. 112-2 du code des assurances, en faveur des consommateurs.
Un accord ne saurait se présumer ! Il s'agit là d'un principe fondamental. Aucune contrainte pratique ne justifie une atteinte à ce principe. Je citerai le cas des compagnies d'assurances, pourtant confrontées au même problème de massification que les banques : lorsque ces compagnies augmentent leurs tarifs, hors indexation évidemment, elles en informent leurs clients et, à défaut d'accord exprimé, elles résilient la convention selon les règles contractuelles.
Je ferai également référence à la nouvelle contractualisation entreprise par la Caisse d'épargne et achevée en trois mois au 31 décembre 2000.
Sous couvert d'affirmation d'une contractualisation, le projet de loi tend à consacrer la pratique bancaire et tout particulièrement celle des conditions tarifaires et de leurs modifications. Je trouve donc extraordinaire ce que l'on est en train de nous dire ce matin.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 106, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 107, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de compléter, in fine, l'article 6 par un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - Les dispositions du présent article sont applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna et à Mayotte. »
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Cet amendement n'a qu'une portée rédactionnelle, mais il est rendu nécessaire par les principes auxquels nous sommes très attachés quand il s'agit de proposer l'applicabilité des lois de la République aux territoires d'outre-mer.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission souhaite connaître l'avis du Gouvernement.
M. le président. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je ne suis pas favorable à cette proposition pour différentes raisons.
Tout d'abord, l'article 6 comporte diverses dispositions propres à la métropole : il fait référence au code de la consommation qui ne s'applique ni en Nouvelle-Calédonie, ni dans les territoires d'outre-mer, ni à Mayotte.
Ensuite, la Banque de France n'intervenant ni en Nouvelle-Calédonie ni dans les territoires d'outre-mer, le constat des infractions dans les conditions prévues par l'article L. 312-1-2 n'est pas possible en l'état.
Enfin, cette proposition est susceptible de porter atteinte aux compétences réservées à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française.
M. le président. Quel est maintenant l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Défavorable.
M. le président. Madame Beaudeau, l'amendement est-il maintenu ?
Mme Marie-Claude Beaudeau. Oui, monsieur le président.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 107, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble de l'article 6, modifié.

(L'article 6 est adopté.)

Articles additionnels après l'article 6
(précédemment réservés)



M. le président.
Par amendement n° 108, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, après l'article 6, un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article L. 311-9 du code de la consommation est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« La mention "carte de crédit" est spécifiée sur la carte. »
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. L'usage de nombreux systèmes de paiement à crédit, y compris pour s'acquitter de l'achat de denrées alimentaires ou périssables, est, à l'heure actuelle, largement répandu. On peut en effet noter que les principaux groupes de la grande distribution commerciale proposent aujourd'hui à leur clientèle des cartes de paiement qui s'avèrent être le plus souvent de véritables cartes de crédit, assorties d'ailleurs assez fréquemment de contraintes non négligeables de remboursement, notamment de taux d'intérêt compris entre 15 et 20 %.
On observera que la plupart de ces cartes de paiement, qui offrent souvent l'opportunité d'apporter à leurs émetteurs une liquidité non négligeable de leurs ressources et, en même temps, de plus grandes facilités pour « jouer » du crédit fournisseurs, qui demeure leur source essentielle de marge, ne sont jamais présentées comme ce qu'elles sont en réalité, c'est-à-dire des cartes de crédit.
Cet amendement vise donc tout simplement à réparer cet oubli en demandant que soient clairement identifiées comme carte de crédit les cartes de paiement proposées sur les réseaux de distribution.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission souhaiterait connaître l'avis du Gouvernement.
M. le président. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Nous comprenons bien l'objectif qui sous-tend cet amendement : il s'agit d'améliorer l'information du consommateur, notamment dans une perspective de prévention du surendettement.
Pour autant, je ne suis pas certaine que la méthode utilisée soit tout à fait opérante dans la mesure où la « carte de crédit » n'est pas une notion juridique définie.
Par conséquent, le Gouvernement proposera prochainement d'autres mesures ciblées sur la prévention du surendettement, qu'il préfère traiter dans un autre cadre que ce texte.
M. le président. Quel est maintenant l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 108, repoussé par le Gouvernement et pour lequel la commission s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 6.
Par amendement n° 109, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, après l'article 6, un article additionnel ainsi rédigé :
« Dans la seconde phrase du premier alinéa de l'article L. 311-37 du code de la consommation, après les mots : "devant lui", sont insérés les mots : "par le prêteur". »
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Cet amendement porte sur la question de la forclusion des délais de recours en cas de contentieux en matière de prêt à la consommation.
La jurisprudence actuelle dans ce domaine est marquée par une relative diversité et des divergences d'appréciation qui ne sont pas sans poser question.
En effet, certains établissements prêteurs attendent les délais a priori laissés à l'emprunteur - deux ans à compter de la signature de l'offre - afin qu'une éventuelle difficulté ne puisse être imputable à leur manque de diligence devant la situation de l'emprunteur.
On sait que les crédits à la consommation constituent, après les crédits immobiliers, la source principale de saisine des commissions de surendettement et que les voies de recours ouvertes aux emprunteurs en ces matières sont étroitement liées à la faculté qui peut leur être laissée de mettre en question la régularité de l'offre de leur prêteur.
Il suffit, malgré les garanties aujourd'hui offertes par la loi et par la rédaction actuelle de l'article L. 311-37 du code de la consommation, qu'un organisme prêteur se refuse à prendre part à un plan de redressement et d'apurement de dettes pour que le crédit concerné ne puisse pas être inclus dans le plan.
Il nous semble donc nécessaire que la forclusion soit strictement limitée aux démarches engagées par les organismes prêteurs et que la faculté soit laissée aux emprunteurs de mettre en question, dès la naissance d'une difficulté majeure d'acquit des dettes en cours, la régularité des offres qui ont pu leur être faites.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. L'article L. 311-37 du code de la consommation prévoit, en effet, que les actions formées par le prêteur et l'emprunteur liés par un contrat de prêt doivent être formées dans les deux ans suivant l'événement qui leur a donné naissance.
La question est de savoir comment interpréter la notion d'événement. Pour la jurisprudence, celui-ci est constitué, premièrement, par la signature du contrat, lorsqu'il s'agit de l'emprunteur, et, deuxièmement, par le premier incident de paiement, lorsqu'il s'agit du prêteur. Ainsi, la jurisprudence crée une asymétrie en défaveur de l'emprunteur.
Cet amendement vise à y remédier. Toutefois, le renversement qui nous est proposé semble beaucoup trop brutal, puisqu'il s'agirait de fixer deux régimes de prescription différents : deux ans pour le prêteur et le régime du droit civil classique de cinq ans ou dix pour l'emprunteur.
S'il nous paraît tout à fait légitime de poser la question, il nous semble aussi que l'amendement va trop loin. Mais nous souhaiterions savoir si cette appréciation plutôt négative est partagée par le Gouvernement.
M. le président. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. La question est effectivement importante, et je remercie M. Foucaud de l'avoir posée au travers de cet amendement.
Toutefois, comme l'a dit M. le rapporteur général, la solution proposée mérite d'être expertisée un peu plus avant. En tout cas, nous n'avons pas pu, pour ce qui nous concerne, envisager toutes les conséquences entraînées par la modification proposée du régime de la contestation et des délais de contestation.
Par conséquent, après que mon collègue François Patriat eut parlé de « sagesse négative », je parlerai, pour ma part, en l'occurrence, de sagesse positive.
M. le président. La commission maintient-elle son appréciation négative, monsieur le rapporteur général ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Oui, monsieur le président. Le dispositif n'est ni juridiquement ou techniquement adéquat, ni suffisamment équilibré. La commission ne peut donc pas préconiser l'adoption de cet amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 109, repoussé par la commission et pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 110, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, après l'article 6, un article additionnel ainsi rédigé :
« Dans le premier alinéa de l'article L. 313-3 du code de la consommation, les mots : "du tiers" sont remplacés par les mots : "du quart". »
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Avec votre permission, monsieur le président, je défendrai en même temps l'amendement n° 111, qui porte également sur le taux de l'usure.
M. le président. J'appelle donc en discussion l'amendement n° 111, présenté par M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, qui tend à insérer, après l'article 6, un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article L. 313-3 du code de la consommation est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Pour les crédits à la consommation inférieurs à 10 000 francs et pour les découverts, crédits permanents et achat ou vente à tempérament supérieurs à 10 000 francs, un prêt usuraire sera constitué lorsque son taux dépassera de plus du quart le taux effectif moyen, selon les mêmes conditions de calcul. »
Veuillez poursuivre, monsieur Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Nous avons eu l'occasion de souligner que les habitudes de consommation et le développement de l'offre en matière d'outils de paiement avaient généralisé l'usage massif de cartes de paiement, de crédits permanents et autres outils de règlement à tempérament.
Ces outils de règlement, souvent présentés de manière séduisante à la clientèle, ont comme particularité d'être le plus souvent assortis de conditions de crédit particulièrement coûteuses, avec des taux très élevés, notamment au regard du mouvement des prix et de celui des revenus salariaux.
Les commissions de surendettement sont régulièrement confrontées à des situations où les crédits permanents ou tout autre crédit à la consommation constituent une part non négligeable des dettes que les personnes surendettées ne parviennent plus à rembourser.
Nous proposons donc, au travers de ces deux amendements, que des limites nouvelles soient fixées au fonctionnement de ce marché « parallèle » du crédit bancaire, et ce grâce, d'une part, à une mesure de caractère général visant à réduire le taux de l'usure au quart excédant le taux moyen pratiqué par les établissements de crédit et, d'autre part, à une mesure plus ciblée portant sur les crédits de faible montant ou destinés à s'acquitter de dépenses courantes.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission souhaiterait connaître d'abord l'avis du Gouvernement.
M. le président. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. La question du taux de l'usure est une question extrêmement sensible. C'est la raison pour laquelle mandat a été donné au comité consultatif du Conseil national du crédit et du titre d'examiner ce sujet de manière approfondie.
Les travaux sont actuellement en cours. Ils ont commencé par une réflexion portant sur les crédits aux entreprises et se poursuivent par une réflexion sur les crédits aux particuliers. Cette réflexion devrait aboutir très prochainement. Aussi le Gouvernement estime-t-il que ces amendements sont prématurés.
En outre, en 1999, le groupe de travail du Conseil national du crédit et du titre consacré au financement des entreprises avait mis l'accent sur les effets d'éviction possibles du fait de l'application de la réglementation de l'usure aux prêts accordés à celles-ci, ce que confirment d'ailleurs les dernières réflexions du comité consultatif. Dans cette perspective, une réduction du seuil de l'usure ne semble guère opportune.
Par ailleurs, l'abaissement du seuil de l'usure pour les prêts à la consommation ne semble pas constituer une mesure de protection efficace pour les consommateurs en termes de prévention du surendettement, alors même qu'il pourrait conduire à exclure de l'accès au crédit les populations les plus défavorisées.
A ce stade, dans l'attente des conclusions du Conseil national du crédit et du titre, le Gouvernement est donc défavorable à ces deux amendements.
M. le président. Quel est maintenant l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Mme le secrétaire d'Etat a, par son analyse, confirmé les craintes que la commission concevait déjà. Ces deux mesures ne nous paraissent pas opportunes. Nous émettons donc un avis défavorable.
M. le président. Les amendements sont-ils maintenus, monsieur Foucaud ?
M. Thierry Foucaud. Oui, monsieur le président.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 110, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 111, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Article 7 (précédemment réservé)



M. le président.
« Art. 7. - I. - Le dernier alinéa de l'article L. 131-73 du code monétaire et financier est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Lorsque le montant du chèque rejeté est inférieur à 50 EUR, les frais perçus par le tiré ne peuvent excéder un montant fixé par décret. »
« I bis. - Lorsqu'une banque est dans l'obligation de rejeter un chèque, elle doit mettre tous les moyens en oeuvre pour informer l'émetteur du rejet de son chèque, afin qu'il régularise sa situation avant que le rejet ne soit définitif.
« II. - L'article L. 131-75 du code monétaire et financier est ainsi rédigé :
« Art. L. 131-75. - La pénalité libératoire que le titulaire du compte doit verser pour recouvrer la faculté d'émettre des chèques est calculée sur la fraction non provisionnée du chèque. Elle est fixée à 22 EUR par tranche de 150 EUR ou fraction de tranche non provisionnée, et ramenée à 5 EUR lorsque la fraction non provisionnée du chèque est inférieure à 50 EUR.
« Toutefois, cette pénalité n'est pas due lorsque le titulaire du compte ou son mandataire n'a pas émis un autre chèque rejeté pour défaut de provision dans les douze mois qui précèdent l'incident de paiement et qu'il justifie, dans un délai de deux mois à compter de l'injonction prévue par l'article L. 131-73, avoir réglé le montant du chèque ou constitué une provision suffisante et disponible destinée à son règlement par les soins du tiré.
« Les dispositions de l'alinéa précédent s'appliquent à l'ensemble des chèques émis sur un même compte et rejetés pour défaut de provision suffisante au cours du délai de deux mois prévu au même alinéa.
« Lorsque le délai prévu au deuxième alinéa expire un jour non ouvré, il est prolongé jusqu'au premier jour ouvré suivant. »
« III. - Les dispositions du présent article sont applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna et à Mayotte.
« IV. - A titre transitoire et jusqu'au 31 décembre 2001, la pénalité libératoire visée au II est fixée à 150 F par tranche de 1 000 F ou fraction de tranche non provisionnée, et ramenée à 34 F lorsque la fraction non provisionnée du chèque est inférieure à 340 F. »
Par amendement n° 34, M. Marini, au nom de la commission des finances, propose :
A. - De remplacer le premier aliéna du I de cet article par trois alinéas ainsi rédigés :
« I. - L'article L. 131-73 du code monétaire et financier est ainsi modifié :
« 1° Dans la première phrase du premier alinéa, les mots : "qui a refusé le paiement d'un chèque pour défaut de provision suffisante" sont remplacés par les mots : "eut, après s'être efforcé d'en informer le titulaire du compte, refuser le paiement d'un chèque pour défaut de provision suffisante. Il".
« 2° Le dernier alinéa est complété par la phrase suivante : »
B. - En conséquence, de supprimer le I bis de cet article.
La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement est essentiellement rédactionnel.
Nous prévoyons que le banquier ne peut refuser le paiement du chèque dont il s'agit qu'après s'être efforcé d'en informer le titulaire du compte.
A la vérité, si l'on suivait littéralement la position adoptée à l'Assemblée nationale, on aboutirait à des impossibilités de fait, car les obligations mises à la charge des banques seraient tout à fait irréalistes.
« Mettre tous les moyens en oeuvre pour informer », cela peut-il aller jusqu'à envoyer un hélicoptère au sommet de l'Himalaya ? (Sourires.) Je me pose sérieusement la question. Cette formule excessivement large pourrait conduire à des situations incongrues.
La rédaction que nous proposons va dans le sens souhaité par l'Assemblée nationale, tout en restant raisonnable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Cet amendement vise légitimement à préciser la rédaction adoptée à l'Assemblée nationale de manière quelque peu impromptue. Cette rédaction avait d'ailleurs été jugée, dès cette époque, très imprécise. Le Gouvernement, qui s'en était remis à la sagesse de l'Assemblée nationale, avait eu l'occasion de le dire.
Je comprends donc le souci de M. le rapporteur général. Toutefois, les obligations qui résulteraient de cet amendement seraient extrêmement assouplies par rapport à la version précédente, au point de n'être pas suffisantes pour répondre pleinement aux objectifs du Gouvernement en la matière.
A une rédaction excessivement contraignante, issue de l'Assemblée nationale, je crains qu'on ne substitue, ici, une rédaction excessivement souple.
Peut-être pourrons-nous trouver une rédaction plus équilibrée au cours de la navette.
J'y suis, pour ma part, tout à fait disposée.
En l'instant, en tout cas, la rédaction proposée ne me paraît pas pleinement satisfaisante.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 34, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 112, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, à la fin du texte présenté par le I de l'article 7 pour compléter le dernier alinéa de l'article L. 131-73 du code monétaire et financier, de remplacer les mots : « fixé par décret » par les mots : « équivalent au dixième du montant du chèque ».
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. La question de la facturation des incidents de paiement est sans nul doute l'une de celles qui caractérisent le mieux la qualité actuelle des relations entre les établissements de crédit et leur clientèle.
S'il s'émet chaque année, dans notre pays, quelque cinq milliards de chèque, environ six millions d'entre eux ont finalement l'objet d'un traitement par la voie contentieuse.
On se situe donc a priori sur une base d'un millième des chèques sans couverture suffisante, singulièrement des chèques dont le montant observable est en moyenne relativement faible : autour de 350 francs.
Ces chèques sans provision engendrent pour les tireurs des frais d'une nature double : d'une part, ceux qui sont prélevés par l'établissement de crédit lui-même pour assurer la couverture du risque ; d'autre part, les pénalités libératoires acquittées auprès du Trésor public.
S'agissant des frais bancaires, dont il est question dans cet amendement, nous nous permettons simplement de rappeler que, dans certains cas, on parvient à des montants de frais sans commune mesure avec le montant des chèques émis au départ de la procédure.
Ainsi, une association de consommateurs nous a indiqué le cas d'une personne qui a dû s'acquitter, entre les frais dus à son établissement de crédit et les pénalités libératoires, d'une somme équivalente à près de trois fois le montant des sommes incriminées et insuffisamment provisionnées.
Permettez-nous de douter de la valeur pédagogique, pour le tireur de chèques, d'un tel acharnement !
Posons une bonne fois pour toutes la question : quelle est la valeur d'une démarche qui consiste à demander aux émetteurs de chèques sans provision toujours plus de frais et de pénalités divers, alors même que, bien souvent, un tel comportement est non pas le produit d'une volonté délibérée mais le simple constat de difficultés financières personnelles aux multiples origines ?
Il nous semble donc indispensable, aujourd'hui, de fixer des limites à l'acharnement des établissements de crédit à facturer les incidents de paiement.
Voilà pourquoi nous proposons que les frais applicables aux « petits » chèques sans provision ne puissent être supérieurs au montant de la pénalité libératoire qui est applicable par ailleurs.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement ne nous paraît pas opportun.
En premier lieu, pour une banque, le coût du rejet est le même, semble-t-il, que le chèque soit de 150 francs ou de 150 000 francs. La proportionnalité n'est donc pas justifiée.
En second lieu, il paraît important de conserver la référence à un décret pour permettre au Gouvernement de procéder aux consultations nécessaires et d'aboutir, si possible, à un relatif consensus entre les banques et leurs clients.
Cela étant dit, nous souhaiterions connaître l'avis du Gouvernement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Bien évidemment, nous partageons le souci des auteurs de cet amendement de fixer un plafond à un niveau significatif mais suffisamment bas pour faciliter la régularisation de la situation des auteurs de petits chèques sans provision. A contrario, il ne nous paraît pas approprié de déterminer ce seuil directement dans la loi, à la fois pour des raisons de souplesse et de réalisme et parce que nous avons besoin de procéder à une large concertation avec les professionnels et les associations de consommateurs. Cette concertation visera à concilier le souci de ne pas alourdir de manière excessive les charges d'exploitation des banques avec la lutte contre l'exclusion bancaire à laquelle, vous le savez, le Gouvernement est très attaché.
Il va de soi que le Gouvernement retiendra à cet effet un montant substantiellement inférieur à celui des frais qui sont actuellement perçus par les banques.
Pour ces raisons, je suis défavorable à l'amendement n° 112.
M. le président. Quel est maintenant l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Défavorable.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 112.
M. Thierry Foucaud. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Pour partie, la réponse de Mme la secrétaire d'Etat nous satisfait. Cela étant, puisqu'il y a une sagesse positive et une sagesse négative - je l'ai appris au cours de nos débats - je vous indique, madame la secrétaire d'Etat, que le maintien de cet amendement est un maintien positif (Sourires) pour aller dans le sens de ce que nous préconisons les uns et les autres, à savoir la concertation avec les usagers en vue de réduire le montant facturé à ces pauvres gens en difficulté, car je vise bien ici ceux-là, et non pas les personnes qui trichent et qui sont d'ailleurs peu nombreuses.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?
Je mets aux voix l'amendement n° 112, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 113 rectifié, M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent :
I. - Dans la seconde phrase du premier alinéa du texte présenté par le II de l'article 7 pour l'article L. 131-75 du code monétaire et financier, de remplacer la somme : « 22 EUR » par la somme : « 15 EUR » et la somme : « 5 EUR » par la somme : « 3 EUR ».
II. - Après le II de cet article, d'insérer un paragraphe additionnel ainsi rédigé :
« ... La perte de recettes résultant pour l'Etat de la diminution de la pénalité libératoire prévue à l'article L. 131-75 du code monétaire et financier est compensée à due concurrence par le relèvement du taux fixé à l'article 219 du code général des impôts. »
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Cet amendement porte sur la question de la pénalité libératoire prélevée sur les émetteurs de chèques sans provision pour régulariser leur situation.
Dans les faits, la rédaction actuelle de l'article L. 131-75 du code monétaire et financier ne modifie pas de manière significative la situation présente. En effet, depuis 1991, le montant de la pénalité libératoire est fixé à 150 francs par tranche de 1 000 francs de chèques non provisionnés.
En y regardant d'un peu plus près, la référence des 22 euros est relativement proche - je crois qu'il s'en faut de quelques francs actuels - de celle des 150 francs, puisque la conversion nous donne un montant de 144,32 francs.
Nous nous devons de rappeler que le montant des pénalités libératoires a été relevé de manière non négligeable récemment ; il nous semble que cette situation doit évoluer.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission estime qu'il faut conserver un niveau suffisant aux sanctions prévues dans ce dispositif. C'est pourquoi elle est défavorable à l'amendement.
M. Jacques Machet. Très bien !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Il faut, en effet, maintenir le caractère dissuasif des pénalités tout en facilitant la régularisation des situations les plus délicates. C'est ce que nous avons fait en définissant de manière plus restrictive l'assiette des pénalités et en réduisant le montant de ces pénalités pour les petits chèques sans provision. Nous sommes parvenus, je crois, à une solution équilibrée.
Réduire encore le montant de ces pénalités, comme le prévoit l'amendement n° 113 rectifié, risquerait, de mon point de vue, de nuire à l'efficacité du dispositif de sécurisation des moyens de paiement et de lutte contre les chèques sans provision.
Par conséquent, le Gouvernement est défavorable à cet amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 113 rectifié, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 7, modifié.

(L'article 7 est adopté.)

Article 8
(précédemment réservé)



M. le président.
« Art. 8. - Le titre II du livre III du code de la consommation est ainsi modifié :
« 1° Ce titre est intitulé : "Activité d'intermédiaire" ;
« 2° Le chapitre Ier est intitulé : "Protection des débiteurs et des emprunteurs" et subdivisé en deux sections :
« a) Une section 1 intitulée : "Nullité des conventions", comprenant l'article L. 321-1 ;
« b) Après l'article L. 321-1, une section 2 intitulée : "Publicité", comprenant un article L. 321-2 ainsi rédigé ;
« Art. L. 321-2. - Toute publicité diffusée par ou pour le compte d'une personne physique ou morale qui apporte son concours, à quelque titre que ce soit et de quelque manière que ce soit, directement ou indirectement, à l'obtention d'un ou plusieurs prêts d'argent par un particulier, doit comporter, de manière apparente, la mention suivante :
« Aucun versement, de quelque nature que ce soit, ne peut être exigé d'un particulier, avant l'obtention d'un ou plusieurs prêts d'argent.
« Si la personne mentionnée au premier alinéa exerce son activité pour le compte d'un ou plusieurs établissements de crédit, cette publicité doit indiquer le nom et l'adresse de ce ou ces établissements. » ;
« 3° L'article L. 322-3 devient l'article L. 322-5 ;
« 4° Il est rétabli un article L. 322-3 et inséré un article L. 322-4 ainsi rédigés :
« Art. L. 322-3. - Est puni d'une amende de 3 750 EUR le fait, pour un annonceur, de diffuser ou faire diffuser pour son compte une publicité non conforme aux dispositions de l'article L. 321-2.
« Art. L. 322-4. - Les infractions prévues aux articles L. 322-1 et L. 322-3 sont recherchées et constatées dans les conditions fixées par l'article L. 141-1. » Par amendement n° 35, M. Marini, au nom de la commission des finances, propose de rédiger ainsi le dernier alinéa du texte présenté par le b du 2° de cet article pour l'article L. 321-2 du code de la consommation :
« Cette publicité doit indiquer le nom et l'adresse de l'établissement de crédit ou des établissements de crédit pour le compte duquel ou desquels l'intermédiaire exerce son activité. »
La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement, essentiellement rédactionnel, est destiné à éviter une ambiguïté. La rédaction proposée par le Gouvernement laisse en effet supposer qu'un intermédiaire en opérations de banque pourrait ne pas avoir de mandat d'un établissement de crédit. Il nous semble important que cette obligation figure explicitement dans le texte.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 35, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 36, M. Marini, au nom de la commission des finances, propose, dans le texte présenté par le 4° de l'article 8 pour l'article L. 322-4 du code de la consommation, de remplacer les références : « L. 322-1 et L. 322-3 » par les références : « L. 321-2 et L. 322-1 »
La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il s'agit de la correction d'une erreur de références.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly secrétaire d'Etat. Monsieur le rapporteur général, selon mes informations, cette correction n'aurait pas lieu d'être et cet amendement est satisfait par les textes actuels.
Par conséquent, nous souhaiterions le retrait de cet amendement.
M. le président. Monsieur le rapporteur, maintenez-vous votre amendement ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Faisant confiance à l'analyse de Mme la secrétaire d'Etat, je le retire.
M. le président. L'amendement n° 36 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 8, modifié.

(L'article 8 est adopté.)

Division et articles additionnels après l'article 8
(précédemment réservés)



M. le président.
Je suis saisi de trois amendements déposés par M. Marini, au nom de la commission des finances.
L'amendement n° 37 a pour objet d'insérer, après l'article 8, une division additionnelle ainsi rédigée :
« Titre II bis
« Dispositions relatives aux autorités financières ».
L'amendement n° 38 vise à insérer, après l'article 8, un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article L. 621-2 du code monétaire et financier est ainsi rédigé :
« Art. L. 621-2 - I. - L'Autorité de régulation des marchés financiers, personne morale de droit public, est composée de dix-huit membres.
« Cette autorité est composée de la manière suivante :
« - un conseiller d'Etat désigné par le vice-président du conseil,
« - un conseiller à la Cour de cassation désigné par le premier président de la cour,
« - le président du Conseil national de la comptabilité,
« - trois personnalités qualifiées nommées, respectivement, par le président du Sénat, le président de l'Assemblée nationale et le président du Conseil économique et social, et choisies à raison de leur compétence financière et juridique ainsi que de leur expérience en matière d'appel public à l'épargne et de marchés financiers,
« - douze membres nommés sur proposition des organisations professionnelles par arrêté de l'autorité administrative compétente :
« - six représentent les intermédiaires de marché,
« - trois représentent les sociétés industrielles ou commerciales dont les titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé,
« - trois représentent les investisseurs, dont un les gestionnaires pour compte de tiers.
« Le mandat des membres est de quatre ans. Il est renouvelable une fois.
« Un représentant du ministère chargé de l'économie et un représentant de la Banque de France peuvent assister, sans voix délibérative et sauf en matière de décisions individuelles, aux délibérations de l'autorité.
« Le président de l'Autorité de régulation des marchés financiers est élu, en son sein, par les membres de l'Autorité. En cas de partage égal des voix, il a voix prépondérante. Il est soumis aux règles d'incomptabilité prévues pour les emplois publics.
« Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent article et, notamment, les règles de majorité, de quorum et de représentation d'un membre absent, les modalités de déroulement des consultations écrites en cas d'urgence et de délégation de certains pouvoirs de l'autorité à son président. Ce décret prévoit, après la deuxième année suivant l'installation de l'Autorité, le renouvellement tous les deux ans par moitié de l'Autorité. A l'occasion de la constitution de la première Autorité de régulation des marchés financiers, la durée du mandat des membres de l'Autorité est fixée par tirage au sort pour neuf d'entre eux à deux ans et pour les neuf autres à quatre ans.
« II. - L'Autorité constitue, parmi ses membres, deux formations distinctes chargées d'exercer les pouvoirs de l'Autorité en matière, respectivement, d'opérations financières et de sanctions.
« La formation chargée d'exercer les pouvoirs de l'Autorité en matière d'opérations financières est composée de huit des membres mentionnés au septième alinéa de l'article L.621-2. Le président de cette formation est élu en son sein. En tant que de besoin, cette formation peut proposer à l'Autorité administrative compétente de nommer par arrêté des experts qui participent, avec voix délibérative et pour une durée déterminée, à ses délibérations.
« La formation chargée d'exercer les pouvoirs de l'Autorité en matière de sanctions est composée de six membres : le conseiller d'Etat, président, le conseiller à la Cour de cassation et quatre membres mentionnés au septième alinéa de l'article L. 621-2. La fonction de membre de cette formation est incompatible avec celle de président de l'Autorité.
« Pour l'exercice de ses autres attributions, l'Autorité peut, en statuant à la majorité des deux tiers des membres la composant, constituer en son sein des formations spécialisées.
« Les modalités de fonctionnement et les attributions de ces formations spécialisées sont fixées par le règlement intérieur de l'Autorité prévu à l'article L. 621-3. »
L'amendement n° 39 tend à insérer, après l'article 8, un article additionnel ainsi rédigé :
« L'Autorité de régulation des marchés financiers exerce les compétences dévolues à la Commission des opérations de bourse et au Conseil des marchés financiers par les dispositions législatives en vigueur non abrogées par la présente loi.
« Jusqu'à la publication au Journal officiel de la République française de l'avis concernant l'installation de l'autorité de régulation des marchés financiers, la Commission des opérations de bourse et le Conseil des marchés financiers exercent dans leurs compositions à la date de la publication de la présente loi les compétences qui leur sont dévolues par les textes législatifs et réglementaires en vigueur à la même date.
« A compter de cette publication, l'Autorité de régulation des marchés financiers est subrogée, dans les droits et obligations respectifs de la Commission des opérations de bourse visée à l'article L. 621-1 du code monétaire et financier et du Conseil des marchés financiers visé à l'article L. 622-1 du même code.
« A compter de cette publication, les articles L. 623-1 à L. 623-3 et L. 642-4 à L. 642-7 du même code sont abrogés.
« Dans tous les textes législatifs en vigueur, les mots : "Commission des opérations de bourse", "Conseil des marchés financiers" et "Conseil de discipline de la gestion financière" sont remplacés par les mots : "Autorité de régulation des marchés financiers". »
La parole est à M. le rapporteur général, pour présenter ces trois amendements.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Madame le secrétaire d'Etat, sans vouloir allonger nos débats, je voudrais quand même redire avec quelque peu de solennité que la place financière de Paris attend depuis maintenant des mois un système de régulation rénové, modernisé, simplifié.
Madame le secrétaire d'Etat, c'est bien M. Laurent Fabius qui, le 10 juillet dernier, alors qu'on ne lui demandait rien, a opportunément pris l'initiative, devant l'assemblée de Paris Europlace, d'annoncer une réforme des autorités de régulation financière.
Cette réforme s'impose, elle est justifiée sur le fond. Elle est de nature à améliorer la bonne visibilité internationale et la compétitivité de la place de Paris.
Cette réforme, qui, je le rappelle, comporte, en particulier et prioritairement, la fusion de la COB et du Conseil des marchés financiers, le CMF, devait être incluse dans le projet de loi sur les nouvelles régulations économiques, et c'est à peine dix jours avant la date prévue pour le dépôt des amendements que ce volet a été supprimé du projet de loi, alors qu'il avait été envisagé très précisément, très sérieusement, qu'il avait fait l'objet de consultations et qu'il avait rencontré d'ailleurs, dans une très large mesure, l'accord général et technique de notre commission.
Par la suite, le Gouvernement a déposé un projet de loi de réforme des autorités financières, qui a été approuvé par le conseil des ministres et inscrit à l'ordre du jour des assemblées parlementaires - peut-être un instant de raison - puis il en a disparu.
Aujourd'hui, madame le secrétaire d'Etat, nous examinons des mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier. Si nous avons pu considérer que la nécessité de réaliser des enquêtes publiques préalables à l'implantation d'éoliennes de grande dimension faisait partie de l'objet du texte, a fortiori la fusion de la COB et du CMF paraît être au coeur de cette démarche réformatrice, au demeurant urgente.
C'est que l'on attend, madame le secrétaire d'Etat, « on », c'est-à-dire les opérateurs, les membres de ces autorités, leurs collaborateurs, qui souhaiteraient savoir comment va évoluer l'architecture de régulation de la place de Paris. Plus on tarde, plus s'allongent les tergiversations techniques, mais aussi politiques, et plus on nuit, madame le secrétaire d'Etat, à la crédibilité de la place de Paris, à la réputation de la France, alors que le Gouvernement, dont le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, s'est engagé devant l'ensemble de la communauté financière internationale.
M. Roland du Luart. C'est tout à fait exact !
M. Philippe Marini, rapporteur général. On nous annonce donc dans le report de la réforme et son intégration dans un projet de loi ad hoc dont nous ne savons pas quand il sera inscrit à l'ordre du jour des assemblées. Mais le temps parlementaire est rare, d'autant que l'on nous fait discuter à marche forcée de sujets qui ne sont peut-être pas strictement indispensables, repoussant ainsi des réformes plus substantielles vers un horizon assez indistinct du calendrier parlementaire.
Vouloir inclure cette fusion de la Commission des opérations de bourse et du Conseil des marchés financiers dans un texte spécifique dont il n'est pas possible de prévoir aujourd'hui la date de l'examen parlementaire, ni à l'Assemblée nationale, ni au Sénat, est-ce vraiment de bonne politique ?
Très franchement, ne vaudrait-il pas mieux nous dire que c'est le statu quo, que, d'ici à la fin de la législature, on ne peut rien décider, que cette réforme comporte des inconvénients, que votre majorité plurielle n'est pas pleinement convaincue de son bien-fondé, que certaines personnes n'apprécient pas la proportion de professionnels au sein de la nouvelle instance fusionnée, que sais-je ? Madame le secrétaire d'Etat, mieux vaudrait être directe et dire la vérité franchement pour que le marché puisse connaître la durée de vie des autorités de régulation qu'il a devant lui et qui doivent quotidiennement continuer à exercer leurs responsabilités.
Dans ce contexte, malgré la brièveté des délais, il apparaît indispensable à la commission des finances de réintroduire dans ce texte MURCEF la création de l'autorité de régulation des marchés financiers, autorité dont le collège, à notre sens, doit être composé majoritairement de professionnels - douze membres sur dix-huit - et qui reprendrait les compétences exercées actuellement par la Commission des opérations de bourse et le Conseil des marchés financiers.
Tel est, monsieur le président, l'objet des amendements n°s 37, 38 et 39 que j'ai ainsi présentés globalement.
Je ne m'étends pas davantage sur la technique, car nous nous sommes expliqués longuement de tout cela et, à mon avis, de façon très convaincante lors de l'examen du projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques.
M. Roland du Luart. Très bien !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 37, 38 et 39 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Non, monsieur le rapporteur, le Gouvernement ne souhaite pas le statu quo. Il souhaite, tout comme vous, simplifier l'architecture des autorités de régulation financière, et vous avez rappelé vous-même les engagements pris par M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie à cet égard.
Le projet de loi portant réforme des autorités financières est beaucoup plus large que les propositions qu'à travers vos amendements n°s 37, 38 et 39 vous souhaitez voir incluses dès ce projet de loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier. En effet, ces amendements ne traitent que des aspects organiques de la fusion de la COB, du Conseil des marchés financiers et du Conseil de discipline de la gestion financière.
Le Gouvernement souhaite, lui, prévoir, d'une part, la fusion des autorités boursières, la sécurisation du régime de leurs sanctions et un durcissement du délit d'initié, et, d'autre part, un volet relatif aux autorités du secteur bancaire et de l'assurance.
Ce projet de loi sera débattu lors de la prochaine session et, par conséquent, je vous demande, monsieur le rapporteur général, de bien vouloir retirer vos amendements dans l'attente de ce débat.
M. Roland du Luart. Il sera déposé à la prochaine session d'automne ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission ne peut pas être convaincue par les arguments du Gouvernement, car elle propose d'en rester, dans ce texte, en raison de l'urgence, au premier volet, le volet organique.
Nous ne disconvenons pas de la nécessité d'aller plus loin, mais le marché a vraiment besoin d'un signal. C'est une question de crédibilité, madame le secrétaire d'Etat. On peut fort bien mettre en oeuvre cette réforme en commençant par le volet organique avant de préciser les autres aspects du droit boursier qui, naturellement, doivent accompagner la fusion des autorités.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 37, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, une division additionnelle ainsi rédigée est insérée dans le projet de loi, après l'article 8.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 38, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 8.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 39, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 8.

Intitulé du projet de loi



M. le président.
Par amendement n° 56, M. Marini, au nom de la commission des finances, propose de rédiger comme suit l'intitulé du projet de loi : « Projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ».
La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous avons consacré la nuit dernière un temps substantiel à débattre de la francophonie et du respect de la langue. En gage de ce respect, il convient de se référer à la formule bien connue : « Ce qui se conçoit bien s'énonce clairement. »
Il s'agit donc ici de désigner la loi par l'intitulé qui lui corresponde de la manière la plus fidèle : son titre doit être l'image fidèle de la loi, en quelque sorte.
M. Jacques Machet. Tout à fait !
M. Philippe Marini, rapporteur général. « Mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier » ? Non, madame le secrétaire d'Etat, nous ne sommes pas convaincus du bien-fondé de ce titre. D'ailleurs, nous venons d'en avoir une illustration à l'instant même avec le refus d'y inclure la fusion des autorités de régulation des marchés financiers.
Il ne s'agit en l'occurrence - mais ce n'est pas inutile - que d'un projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, un DDOEF, certes moyen mais très intéressant, qui nous a emmenés dans toutes sortes de directions, qui a permis des échanges très fructueux, qui a vu se succéder au banc quatre membres du Gouvernement, avec lesquels le dialogue a été tout à fait constructif et agréable, comme il se doit.
Monsieur le président, afin de ne pas reprendre la parole, je tiens dès maintenant à remercier l'ensemble des collègues qui ont été très actifs pendant la discussion de quelque sujet qu'il se soit agi.
Je remercie également la présidence qui a veillé, comme toujours, avec équité au bon ordre de nos débats.
Je remercie aussi l'ensemble de nos collaborateurs respectifs qui ont fait un travail très fouillé sur tous les dossiers que nous avons traités. C'était une tâche d'autant plus difficile qu'il s'agissait d'un texte dont les sujets d'intérêt étaient très épars. Il faudrait être un Pic de la Mirandole pour traiter de tous les aspects d'un tel texte.
Madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la commission préconise que soit apposée sur ce texte l'étiquette qui lui convient.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je reconnais bien là l'esprit facétieux de M. le rapporteur général qui souhaite modifier l'intitulé de ce textes. (Sourires.)
Je ne voudrais pas que, par cet amendement, nous contribuions collectivement à la confusion des débats législatifs. En effet, vous le savez, un projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, a été présenté au conseil des ministres le 30 mai dernier. Je crois donc que nous gagnerions tous à ne pas faire de confusion entre ces deux textes qui, si cet amendement était adopté, porteraient le même nom.
Par ailleurs, monsieur le président, au nom de mes collègues qui se sont succédé à ce banc, je tiens à remercier le Sénat de la qualité de ses travaux et de sa disponibilité.
M. le président. L'amendement est-il maintenu, monsieur le rapporteur général ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Oui, monsieur le président, car on peut faire autant de DDOEF que l'on veut. La commission des finances serait d'ailleurs ravie qu'il y en ait un par mois ! (Sourires.)
M. le président. L'ordre du jour serait peut-être plus difficile à établir ! (Nouveaux sourires.)
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 56, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'intitulé du projet de loi est ainsi rédigé.

Vote sur l'ensemble



M. le président.
Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à M. Angels pour explication de vote.
M. Bernard Angels. La majorité du Sénat a finalement introduit beaucoup de modifications dans ce texte. Aussi, notre groupe ne pourra la suivre en particulier sur l'article 13 qu'elle a modifié fondamentalement alors même qu'il est pour nous indispensable au regard de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Nous voterons donc contre ce texte.
M. le président. La parole est à M. Vinçon.
M. Serge Vinçon. Le groupe du RPR se félicite en premier lieu de la qualité des débats qui se sont déroulés sur ce projet de loi. Les préoccupations que nous avons exprimées tout au long de ces deux journées ont été largement prises en compte et nous ne pouvons que nous en réjouir.
Comme l'avait dit mon collègue Alain Joyandet lors de la discussion générale, il est difficile de comprendre selon quels critères le Gouvernement décide que telle disposition est urgente et telle autre ne l'est pas. Dans les domaines économiques et sociaux, le Gouvernement n'agit plus que par le biais de textes de loi dépourvu de toute ligne directrice.
Après un débat approfondi, durant lequel M. le secrétaire d'Etat à l'industrie a pris de nombreux engagements concernant les marchés publics ayant pour objet des services d'assurance, nous ne pouvons que nous féliciter que le Sénat ait adopté notre proposition d'exclure du champ d'application du régime des contrats administratifs les marchés de services d'assurance. Le même vote a eu lieu concernant les marchés publics ayant pour objet des services financiers pour la partie de ceux-ci non explicitement exclus par le nouveau code des marchés publics, c'est-à-dire les contrats d'intermédiation financière, de crédit-bail et de garanties bancaires ou d'assurance. Il était important que cet article 2 soit en navette afin d'en améliorer et d'en préciser le contenu.
Pour ce qui est du passage à l'euro fiduciaire, nous avons du mal à comprendre le refus du Gouvernement de reconnaître l'existence des risques. Comme l'ont très bien expliqué plusieurs de nos collègues sur l'ensemble des travées, on peut légitimement craindre des problèmes tant en milieu rural qu'en milieu urbain lors des transferts de fonds ou des procédures de conversion dans les établissements bancaires. La proposition adoptée par le Sénat est cohérente et évitera un encombrement des établissements chargés de la conversion.
Sur l'article 13, notre groupe se réjouit que le Sénat ait retenu sa proposition de revenir au vote que nous avions émis à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains, sur l'initiative de notre collègue Louis Althapé, qui était rapporteur de ce texte.
Le groupe du Rassemblement pour la République félicite vivement notre rapporteur général, Philippe Marini, et nos rapporteurs pour avis, Gérard Larcher et Pierre Jarlier, de la qualité de leurs travaux et de leurs propositions.
Le groupe du RPR votera ce texte tel qu'il résulte des travaux du Sénat. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Répubicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Bourdin.
M. Joël Bourdin. Le groupe des Républicains et Indépendants, par ma voix, au moment de la discussion générale, avait indiqué qu'il voterait ce texte sous réserve de l'adoption des amendements proposés par nos rapporteurs, c'est-à-dire une fois le texte adouci ou complété. C'est le cas après un débat qui a effectivement été intéressant dans différents domaines. Les amendements que nous souhaitions voir adoptés l'ont été, si bien que nous avons un texte qui est beaucoup plus convenable que celui qui nous est parvenu de l'Assemblée nationale.
Il reste évidemment quelques insatisfactions. Nous aurions souhaité que figurent dans ce texte des dispositions relatives à la réorganisation du marché financier. On nous l'avait annoncé, c'était peut-être le moment. Nous avons proposé des amendements en ce sens. J'espère que l'Assemblée nationale nous suivra sur ce point important.
Le groupe des Républicains et Indépendants votera donc sans aucun état d'âme le texte tel qu'il est issu des travaux du Sénat. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants et du RPR.)
M. le président. La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, au terme de ce débat, force est de constater, une fois de plus, que les positions des uns et des autres ont été suffisamment explicites pour permettre de dégager une attitude générale propre à chacun des membres et des groupes de cette assemblée.
Pour notre part, nous avons accordé à ce texte en apparence anodin toute l'importance qu'il requérait en fait.
Il fallait en effet se garder de donner à ce texte une valeur mineure, dès lors, par exemple, qu'il portait sur le volet législatif d'une réforme très attendue du code des marchés publics, dont l'essentiel au demeurant relèvera du domaine réglementaire, ou qu'il tirait les conclusions de l'échec de la concertation entre les banques et les associations de consommateurs en matière de services bancaires.
Nous avons donc pris toute notre part dans ce débat, en ayant eu l'impression que l'examen du texte par l'Assemblée nationale n'avait pas permis de mettre en lumière certaines des questions que le débat que nous venons de mener a soulevées.
Que l'on y voie ici une pertinence nouvelle de l'exercice du droit d'amendement parlementaire : celle qui permet de faire éclore des préoccupations jusqu'ici quelque peu négligées et de faire, éventuellement, notamment au cours de la navette, mûrir des solutions.
Quant au fond du débat, nous avons évidemment constaté une profonde divergence de vues entre la majorité sénatoriale, incarnée ici par le rapporteur général, et notre groupe.
Cette divergence de vues, que nous avons vu s'exprimer à l'article 13, sur la gestion publique, sur les rapports entre les banques et les usagers, sur le sens donné à la réforme du code des marchés publics, nous conduira évidemment à rejeter sans la moindre ambiguïté le texte du projet de loi amendé par le Sénat.
Cependant, nous plaçant résolument dans le prévisible échec de la commission mixte paritaire qui suivra l'examen du texte par le Sénat, nous ne pouvons que souhaiter que le débat en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale permette de reprendre le débat que nous avons ici esquissé au travers de nos propositions et de nos interventions.
Les problèmes de La Poste, du service public bancaire de base, de la qualité des relations entre établissements de crédit et usagers, de la cohérence de l'action de la Compagnie nationale du Rhône au regard des exigences de l'aménagement concerté du territoire sont autant de problèmes sur lesquels nous escomptons que la discussion se poursuive et aboutisse.
C'est au bénéfice de ces observations et attentifs aux termes de la nouvelle lecture que nous voterons sans hésitation contre le texte amendé par le Sénat.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Très bien !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

3

COMMISSION MIXTE PARITAIRE

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre la demande de constitution d'une commission mixte paritaire sur le texte que nous venons d'adopter.
Il sera procédé à la nomination des représentations du Sénat à cette commission mixte paritaire selon les modalités prévues par l'article 12 du règlement.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à onze heures cinquante-cinq, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Christian Poncelet.)

PRÉSIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET

M. le président. La séance est reprise.

4

QUESTIONS D'ACTUALITÉ
AU GOUVERNEMENT

M. le président. L'ordre du jour appelle les questions d'actualité au Gouvernement.
Conformément à la règle posée par la conférence des présidents, je rappelle que l'auteur de la question et le ministre qui lui répond disposent chacun de deux minutes trente.
Chaque intervenant aura à coeur de respecter rigoureusement le temps de parole qui lui est imparti par égard aux autres orateurs.

PROJET DE CANAL « SEINE - NORD »

M. le président. La parole est à M. Fatous.
M. Léon Fatous. Monsieur le ministre, à plusieurs reprises ces six dernières années, j'ai été amené à intervenir à propos des transports de marchandises dans notre pays.
D'ailleurs, chaque semaine, nous sommes invités à des colloques, des séminaires, des conférences sur cette question.
L'accroissement régulier de ce trafic a pour conséquence un engorgement de plus en plus important de certaines de nos autoroutes, en particulier l'axe Nord-Sud. On enregistre en effet des phénomènes de saturation sur l'A 1 et l'A 7.
Dès lors, le développement du trafic ferroviaire et du trafic portuaire et fluvial sont plus que jamais d'actualité.
Sagissant du rail, nous savons tous que le Gouvernement a pris un certain nombre de décisions importantes qui se concrétisent ou qui vont se concrétiser dans les prochaines années. Je pense que les personnels concernés en sont conscients.
Au sujet du trafic maritime, force est de constater qu'il est en augmentation permanente. Il est donc nécessaire que les ports français puissent durablement développer leurs activités. Pour l'heure, trop de marchandises doivent encore être débarquées à Anvers ou à Rotterdam.
Un effort particulier doit donc être fait pour intensifier cette nécessaire dynamique de croissance et de recherche de compétitivité de nos ports maritimes, en particulier les ports du Havre et de Dunkerque.
M. Jean Delaneau. Il faudrait en parler aussi aux syndicats !
M. Léon Fatous. A cet égard, le port de Dunkerque, qui a réceptionné et expédié un total de 150 000 conteneurs l'année dernière, nourrit l'ambition d'atteindre les 600 000 conteneurs à l'horizon 2006.
Il reste que, une fois les marchandises débarquées dans des ports rénovés, il sera nécessaire de leur faire traverser notre pays.
Avec des autoroutes déjà saturées et un développement du rail réel, mais limité, une dynamique du transport fluvial est nécessaire. Même si, après une forte baisse entre 1980 et 1996, nous avons enregistré une croissance d'environ 20 % sur les années 1998 et 1999, un effort particulier doit être mené dans ce domaine.
Le problème a été longuement évoqué le 29 mai, au sein du groupe d'études sur les voies navigables, par M. Bordry, président de Voies navigables de France.
M. le président. Veuillez poser votre question.
M. Léon Fatous. Je termine, monsieur le président.
Si le projet de canal à grand gabarit « Saône-Moselle » reste inscrit au schéma directeur européen, celui de « Seine-Nord » demeure un impératif évident de répartition des marchandises.
M. Paul Raoult. Très bien !
M. Léon Fatous. Les principaux acteurs économiques, en particulier ceux du Nord de la France, l'attendent avec impatience. Monsieur le ministre, quand pensez-vous que M. Gayssot annoncera officiellement sa réalisation ! (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement. Monsieur le sénateur, je vous demande de bien vouloir excuser M. Jean-Claude Gayssot, qui participe actuellement à l'inauguration du TGV Méditerranée.
M. Paul Raoult. C'est d'un canal que nous avons besoin !
M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement. Votre question concerne les transports, plus particulièrement les transports de marchandises.
La croissance du trafic de marchandises appelle des réponses alternatives à la route - M. Gayssot est particulièrement attentif à ce problème - et la réalisation d'infrastructures nouvelles pour développer la complémentarité entre les différents modes de transport. Il convient d'utiliser pleinement les avantages du rail et de la navigation. C'est clairement l'option qui a été choisie par le Gouvernement dès 1997. Cette démarche est aujourd'hui partagée par les collectivités territoriales, comme le montrent les contrats de plan signés et l'orientation générale des schémas de services collectifs.
Je ne développerai pas la réorientation des priorités en faveur du rail en cette journée d'inauguration, sinon pour indiquer que l'ouverture du TGV Méditerranée et, plus tard, des TGV Est-européen et Rhin-Rhône a naturellement vocation à libérer des capacités pour la circulation du fret sur les voies classiques.
Dans le domaine maritime, il est prévu, sur la durée de la nouvelle génération des contrats de plan, de multiplier par quatre les crédits affectés aux investissements portuaires. Dès cette année, un soutien accru de l'Etat au cabotage maritime trouvera sa concrétisation à travers l'activité d'un bureau de promotion chargé de fournir conseil et assistance aux chargeurs et d'aider à la réalisation d'études de faisabilité quant à la création de nouvelles lignes de cabotage.
La qualité des liaisons entre les ports et les bassins d'activité de l'intérieur des terres est évidemment essentielle. On retrouve là la notion d'intermodalité qu'a développée M. Gayssot.
J'en viens à la navigation fluviale. Les crédits consacrés à l'aménagement des voies d'eau dans les contrats de plan seront cinq fois supérieurs à ceux de la période précédente, ce qui démontre l'intérêt du Gouvernement en faveur d'un secteur qui était tombé en déshérence.
En ce qui concerne le canal Seine-Nord, l'enjeu est d'assurer la continuité entre le bassin de la Seine et le bassin du nord de la France, afin de les mettre en relation avec les grands ports de l'Europe du Nord. Les conclusions du Gouvernement sur les schémas de services seront rendues prochainement, à partir des avis formulés par les régions. M. Gayssot prendra la décision relative au tracé de la partie centrale en fonction de ces éléments et dans les meilleurs délais, je peux vous l'assurer, monsieur Fatous. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur certaines travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. Monsieur le ministre, en ce qui concerne le TGV Est, veuillez dire à M. Gayssot que l'accouchement est bien long ! (Sourires.)

RÉGLEMENTATION DES RAVE PARTIES

M. le président. La parole est à M. Blanc. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Paul Blanc. Monsieur le le ministre, l'Assemblée nationale, sur l'initiative d'un député de l'opposition, puis le Sénat, sur l'initiative du ministre de l'intérieur, ont adopté un dispositif concernant les rave parties qui me semblait pour le moins équilibré (Murmures sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen)...
M. Alain Gournac. Oui !
M. Paul Blanc. ... et qui était en tous les cas le fruit d'une concertation au sein de notre assemblée.
D'une part, il s'agit de prévoir une déclaration préalable à la préfecture mentionnant les mesures envisagées par les organisateurs pour garantir la sécurité, la salubrité, l'hygiène et la tranquilité publique.
D'autre part, il s'agit de permettre aux officiers de police judiciaire la saisie du matériel des fêtes illégales.
Je ne vois absolument rien de choquant dans ces mesures.
Un sénateur du RPR. Moi non plus !
M. Paul Blanc. C'est sous votre Gouvernement - faut-il le rappeler ? - qu'il a été imposé aux organisateurs d'une simple kermesse paroissiale...
Un sénateur du RPR. Eh oui !
M. Paul Blanc. ... l'obtention de l'autorisation pour l'installation d'une buvette. Personne ne cria alors au scandale en parlant de mesure liberticide !
M. Jean Chérioux. C'est vrai !
M. Paul Blanc. Pour ces mêmes manifestations, une déclaration doit être faite à la Société des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique, la SACEM, pour préserver les droits d'auteur. C'est un sujet qui vous préoccupe, puisque c'est sur l'initiative des socialistes qu'une proposition de loi a été adoptée au Sénat pour l'application dans les boîtes de nuit d'un barème équitable en matière de droits d'auteur.
La majorité plurielle, délaissée par les jeunes aux dernières élections (Protestations sur les travées socialistes),...
M. Alain Gournac. C'est vrai !
M. Paul Blanc. ... voudrait aujourd'hui se racheter aux yeux de ces derniers, au détriment de leur santé !
MM. René-Pierre Signé et Jacques Mahéas. Oh !
M. le président. Poursuivez, monsieur Blanc.
M. Paul Blanc. Vous voulez que votre coeur, à gauche, batte la chamade au rythme de la jeunesse.
M. Jacques Mahéas. Oh là là !
M. Paul Blanc. Je me dois de vous rappeler que le fait de danser sur de la musique techno fait battre le coeur au rythme de 180 pulsations par minute !
M. Jacques Mahéas. Il a déjà fait l'essai !
M. Paul Blanc. Le médecin que je suis vous le dit : il n'est que temps d'aller consulter un bon cardiologue !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Vous êtes jeune !
M. Paul Blanc. Ma question est donc simple. Malgré les tergiversations de la majorité plurielle, cette mesure sera-t-elle ou non maintenue et, en cas d'accident, toujours possible, hélas ! la responsabilité des maires ne sera-t-elle pas encore une fois engagée ? (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement. Monsieur le sénateur, vous avez évoqué une démarche de concertation. Permettez que le Gouvernement la poursuive, notamment avec ceux qui participent à l'organisation de ces manifestations, dites rave parties.
M. Alain Gournac. C'est représentatif !
M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement. Je crois que c'est la tâche des parlementaires que d'écouter, en particulier, les organisations de jeunesse intéressées.
J'en viens à l'historique de ces amendements.
A l'Assemblée nationale, M. Mariani, député du groupe du RPR, a déposé un amendement visant à soumettre ces rave parties à un régime d'autorisation préalable. Le Sénat, à l'instigation du ministre de l'intérieur, est revenu à une procédure qui me paraît plus conforme aux libertés publiques, celle de la déclaration, laquelle permet l'information, et non celle de l'autorisation, qui est, dans ce domaine, suspendue à la décision de l'autorité administrative.
Nous devons continuer à travailler sur ce texte - c'est le rôle des navettes parlementaires - et cela dans un double esprit : d'abord une démarche de prévention par rapport à l'environnement et aux risques ; ensuite, une démarche de responsabilité vis-à-vis des organisateurs et de la jeunesse qui participe à ce type de manifestations.
Monsieur le sénateur, sur ce sujet, il s'agit - je crois que vous partagerez mon point de vue - non pas de marquer du sceau de l'infamie ce type de manifestation, mais, au contraire, d'en permettre une expression responsable, organisée. Le Gouvernement entend, pour ce faire, favoriser le plus possible la concertation.
En 2000, 800 rave parties ont été organisées dans notre pays. Je pense que, si un dialogue confiant s'instaure avec les pouvoirs publics,...
M. Alain Gournac. Il y a du travail à faire !
M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement. ... nous pourrons, sur le plan législatif, prendre de bonnes dispositions...
M. Alain Gournac. C'est la langue de béton !
M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement. ... et nous inscrire dans une démarche qui ne soit pas répressive,...
M. Jean Chérioux. C'est la quadature du cercle !
M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement. ... mais qui vise à permettre une forme d'expression culturelle de la jeunesse. (Applaudissements sur les travées socialistes.)

FORMATION DES MAIRES

M. le président. La parole est à M. Pierre Guichard.
M. Pierre Guichard. Monsieur le ministre, le fait marquant des récentes élections municipales est sans aucun doute l'arrivée dans nos communes d'un nombre très important de nouveaux maires sur l'ensemble du territoire national.
Dans le seul département du Jura, dont je suis l'élu, ils sont 230, soit un taux de 42 %. Ils sont nombreux dans les communes rurales, et beaucoup n'ont jamais siégé au sein d'un conseil municipal.
Pour en avoir rencontré un grand nombre durant ces dernières semaines, force est de constater que chacun découvre l'ampleur de sa tâche, tant dans sa propre commune qu'au sein de la structure intercommunale dont il est membre. Tous éprouvent un besoin d'information, de conseil et, disons-le, de formation. Deux mois après leur installation, cet état de fait est aujourd'hui d'actualité.
Le Sénat, sensible à ces problèmes, a adopté en première lecture, en janvier 2001, la proposition de loi sur la démocratie locale, dont l'article 1er porte les droits de formation de six à dix-huit jours par élu et par mandat.
Monsieur le ministre, face à cette volonté d'apprendre pour bien servir leurs administrés, volonté qui honore ces nouveaux maires, comment pensez-vous instaurer concrètement, avec l'aide des préfets et de leurs services, leur accueil dans la vie publique ? Comment pensez-vous aider les associations départementales des maires pour que soient organisés, au niveau cantonal par exemple, des stages de formation qui seraient non pas des grand-messes, mais de véritables séances de travail aux effectifs restreints et ciblées sur les thèmes liés à l'exercice de la noble fonction de maire, fonction devenue difficile à assumer face à une législation complexe et à des responsabilités accrues ? (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Alain Gournac. Très bien !
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement. Monsieur le sénateur, vous insistez à juste titre sur le droit à la formation des élus locaux, qui est pour eux un élément indispensable, surtout en début de mandat, pour prendre connaissance des textes, mais aussi prendre conscience des contraintes qui pèsent sur l'exercice d'un mandat.
Je vous rappelle que le rapport que M. Pierre Mauroy a remis au Premier ministre prévoyait un triplement du congé de formation, qui est actuellement de six jours, pour le faire passer à dix-huit jours.
M. Jean Delaneau. C'est déjà voté !
M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement. Cette proposition a été ensuite retenue dans le texte de la proposition de loi relative aux fonctions électives, qui a été déposée par le groupe communiste à l'Assemblée nationale, puis reprise ici même, vous l'avez rappelé, monsieur le sénateur, dans la proposition de loi sur la démocratie locale, que le Sénat a adoptée le 8 février dernier.
Le projet de loi relatif à la démocratie de proximité, qui sera examiné par l'Assemblée nationale la semaine prochaine, vise à renforcer ce droit à la formation en le comptant parmi les objectifs prioritaires dans les débats des assemblées délibérantes et en clarifiant les conditions d'utilisation des crédits.
Pour prendre en compte plus spécialement le début du mandat, non seulement le droit à la formation est triplé, atteignant dix-huit jours, mais six jours au moins sont réservés à la première année de mandat. La compensation par les collectivités territoriales des pertes de revenus subies par les élus qui exercent une activité professionnelle est étendue en conséquence à dix-huit jours.
Je vous précise également, puisque vous avez le souci que des sessions de formation puissent être organisées au niveau cantonal pour un nombre restreint d'élus, qu'un article du projet de loi permettra aux communes de transférer à l'établissement public de coopération intercommunale dont elles sont membres, à la fois l'organisation et les moyens de formation de leurs élus municipaux.
Je rappellerai aussi que les préfets et sous-préfets sont à la disposition des élus et qu'ils sont largement mobilisés dans les départements pour répondre à toute demande d'information, de soutien, de communication. Cela relève de la mission normale de l'Etat, qui doit accompagner le mouvement de décentralisation. (Applaudissements sur les travées socialistes, sur les travées du RDSE, ainsi que sur certaines travées de l'Union centriste. - Mme Bidard-Reydet applaudit également.)

CRÉATIONS D'EMPLOIS ET 35 HEURES
DANS LA FONCTION PUBLIQUE

M. le président. La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Monsieur le ministre de la fonction publique, interrogé la semaine dernière, au sein de notre assemblée, sur la mise en place des 35 heures dans la fonction publique, vous avez indiqué que cette question de l'emploi serait abordée « sous l'angle de la satisfaction des usagers et des besoins du service public ». C'est une orientation que nous partageons pleinement.
Actuellement, se négocient à Bercy les enveloppes budgétaires de chaque ministère pour 2002.
La création de postes supplémentaires pour compenser la réduction du temps de travail doit être prévue.
A défaut, l'application au 1er janvier 2002 de la nouvelle durée légale ne sera pas synonyme de progrès social pour les millions de fonctionnaires qui aspirent légitimement à voir la réduction du temps de travail se traduire par une amélioration de leurs conditions de vie et de travail, mais également par la résorption de la précarité et l'optimisation des réponses aux attentes des usagers.
La France a besoin d'emplois publics. Peut-on dire qu'il y a trop d'infirmières, trop d'instituteurs ou trop de policiers ? Bien sûr que non !
Faute d'un dialogue social suffisant, le Gouvernement a pris un certain nombre de décisions sévèrement critiquées par les organisations syndicales, concernant notamment la revalorisation des rémunérations et la mise en place des 35 heures de façon distincte pour chacune des fonctions publiques, sur la base d'un décompte annuel du temps de travail.
Qu'il s'agisse de la fonction publique d'Etat, de la fonction publique hospitalière ou de la fonction publique territoriale, les agents sont demandeurs d'authentiques négociations.
Je souhaite donc, monsieur le ministre, vous poser quatre questions.
Depuis peu, dans différents ministères, la concertation avec les syndicats semble se mettre en place. Qu'en est-il précisément ?
Quels seront les moyens attribués pour que la réduction du temps de travail ouvre de nouvelles perspectives en matière de développement et d'amélioration du service public ?
Le Gouvernement va-t-il s'engager à créer des postes supplémentaires et à pourvoir les postes qui font défaut, notamment dans le secteur public hospitalier, et cela conformément aux objectifs assignés au principe de la réduction du temps de travail ?
Enfin, monsieur le ministre, pouvez-vous garantir que les droits acquis, je pense notamment au congés, ne seront pas remis en cause dans le cadre de l'application des 35 heures ?
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. Monsieur le sénateur, je vais compléter la réponse que j'ai déjà apportée ici, la semaine dernière, à une question relative au même sujet.
S'agissant de la méthode, elle a consisté d'abord, à engager une négociation au niveau national sans réussir à trouver un accord - de ce point vue-là, nous n'avons pas été meilleurs que dans le privé - puis à mettre en place un cadre général. L'équivalent de la loi Aubry pour le public, c'est le décret que, parfois, on appelle le « décret Sapin » et dont les conséquences pour les collectivités locales ont été précisées par une disposition législative adoptée en termes identiques dans les deux assemblées.
Les négociations ministère par ministère s'engagent maintenant. Les organisations syndicales sont appelées à y participer. Ces négociations vont être décisives pour la mise en place concrète des 35 heures et de la réduction du temps de travail dans chacun des ministères.
Sur l'emploi, j'ai voulu, la semaine dernière, être clair, et je le serai de nouveau aujourd'hui.
La question de l'emploi ne se pose pas de la même manière dans le public et dans le privé. Dans le privé, au cours des dix dernières années, des milliers d'emplois ont été détruits et le Gouvernement a considéré le passage aux 35 heures comme un outil susceptible, avec d'autres, de créer des emplois dans les secteurs où ils avaient disparu (Protestations sur les travées du RPR.)
M. Roland Courteau. C'est clair !
M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. Dans le public, le nombre des emplois est resté stable, il a même plutôt augmenté, quels que soient, d'ailleurs, les gouvernements concernés.
L'objet que nous assignons à la réduction du temps de travail dans le public n'est donc pas principalement la création d'emplois, mais si l'on veut garantir le bon fonctionnement des services publics, des hôpitaux, par exemple, il faudra bien créer des emplois pour mettre en place les 35 heures.
M. Alain Gournac. Qui va payer ?
M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. Enfin, j'en viens à la question du décompte,...
M. Alain Gournac. M. Fabius n'est pas d'accord.
M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. ... qui suscite quelques inquiétudes de votre part, monsieur le sénateur, en termes de droits acquis, en matière de congés, par exemple.
La mise en place des 35 heures se fera sur le plan national - comme dans le privé - sur la base de 1 600 heures annuelles - une heure de travail dans le secteur public vaut une heure de travail dans le secteur privé et réciproquement !(Exclamations sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.) Cela permettra d'harmoniser les situations et de lutter contre les inégalités telles qu'elles peuvent exister d'un ministère à l'autre.
C'est donc à l'intérieur de ce cadre que les négociations actuellement en cours permettront la mise en place concrète des 35 heures dans la fonction publique avec deux objectifs : assurer un meilleur service aux usagers et répondre aux aspirations des fonctionnaires. (Applaudissements sur les travées socialistes.)

EMPLOIS-JEUNES

M. le président. La parole est à M. Souplet.
M. Michel Souplet. Madame le secrétaire d'Etat, le Gouvernement vient de dévoiler son plan de consolidation des emplois-jeunes.
M. Alain Gournac. Oh ! la la !
M. Michel Souplet. Il semble que deux conditions essentielles ne soient pas remplies : je veux parler de leur professionnalisation et surtout de leur solvabilisation.
S'agissant de la professionnalisation des emplois-jeunes, le rapport du Sénat a bien souligné le degré d'impréparation de la sortie du dispositif pour les milliers de bénéficiaires de ces emplois. En effet, un nombre non négligeable des jeunes concernés n'ont pas de formation initiale, ce qui laisse ouvert le problème de leur reconversion.
J'évoquerai à l'appui de mon propos les conclusions de la mission d'évaluation, qui dénonce la surreprésentation des agents de sécurité, laquelle ajoutée à la présence de fonctionnaires peu expérimentés, revient à créer plus de difficultés tout en mettant en péril leur sécurité.
Le coût de ces emplois pour les finances publiques est déjà considérable. Or il semblerait que, sous prétexte de les pérenniser, le Gouvernement en vienne à pérenniser surtout les coûts, en procédant notamment par intégration massive des emplois-jeunes dans la fonction publique, en en prolongeant les embauches jusqu'en 2008 pour la police et l'éducation nationale et jusqu'en 2005 pour les collectivités locales.
Vous avez annoncé que ce plan de consolidation vous l'appelez ainsi, mais ce n'est rien d'autre qu'un plan de pérennisation - coûtera au budget de l'Etat au moins 40 milliards de francs supplémentaires pour la période 2002-2006, somme qui viendra s'ajouter aux 135 milliards de francs qu'aura globalement coûté le plan sur la période 1997-2006. Cela fait, en tout, 175 milliards de francs.
M. Roland Courteau. Pour les jeunes !
M. Michel Souplet. A l'évidence, le Gouvernement souhaite « boucler » certains grands dossiers cruciaux pour l'avenir de la majorité plurielle. A la veille des élections législatives et présidentielles, les cadeaux se multiplient, mais personne ne sait comment ils vont être financés. (Protestations sur les travées socialistes.)
M. Jean Delaneau. M. Fabius s'en inquiète !
M. Michel Souplet. Le Gouvernement a déjà détourné le Fonds de solidarité vieillesse pour financer les 35 heures, pour financer l'allocation personnalisée à l'autonomie, pour payer les dettes de l'Etat au régime complémentaire de retraite, pour pallier les manques de recettes liées à l'attribution des licences UMTS. Un tiers des recettes manque d'ores et déjà.
Nos concitoyens sont légitimement inquiets : comment leurs retraites vont-elles être assurées ?
M. Alain Gournac. Ils sont très inquiets !
M. Michel Souplet. Par ailleurs, la sécurité sociale, dont la branche maladie est déjà très lourdement déficitaire, va malgré tout devoir apporter sa contribution, à concurrence de 13 milliards de francs, pour boucler le financement des 35 heures. Doit-on alors proroger de cinq ans les emplois-jeunes ? Dans quelles conditions, à quel coût et qui va payer ?
Sans aucun doute, le contribuable va être à nouveau sollicité et l'addition risque d'être salée !
Ma question s'adressait à Mme Guigou mais, en son absence, je demande à Mme Péry de nous apporter des précisions. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR, des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle. Monsieur le sénateur, vous voudrez bien tout d'abord excuser l'absence de Mme Guigou, retenue cet après-midi par la commission des comptes de la sécurité sociale, et vous me permettrez, en son nom, de vous apporter les éléments de réponse suivants.
Je soulignerai d'abord que la consolidation des emplois jeunes répond à la nécessité de pérenniser de nouveaux services qui ont fait la preuve de leur utilité.
Je rappellerai ensuite que ces emplois ont permis à des milliers de jeunes d'être mieux préparés à leur insertion dans la vie professionnelle tant dans le secteur marchand que dans le secteur non marchand, d'effectuer cette première expérience professionnelle que les employeurs demandent très souvent à nos jeunes.
En effet, un peu plus de trois ans après son lancement, ce programme a témoigné de son efficacité. Vous connaissez les chiffres, mais je les rappellerai de façon très synthétique : 312 000 jeunes ont été embauchés depuis le début du programme et ceux qui l'ont quitté l'ont fait, dans la grande majorité des cas, sur leur initiative.
En outre, 9 000 aides éducateurs ont été recrutés par des entreprises privées grâce, entre autres, aux vingt-cinq conventions nationales qui ont été conclues. Près de 1 000 adjoints de sécurité ont trouvé un emploi dans le secteur privé et nous pouvons penser que le cap des 350 000 jeunes embauchés sera atteint cet automne.
Les deux objectifs essentiels recherchés par le Gouvernement sont donc remplis.
Il s'agissait, d'une part, de contribuer à la baisse massive du chômage des jeunes : ce programme a redonné confiance à nombre de ceux qui se trouvaient jusqu'alors dans une situation sans solution.
M. Alain Gournac. Répondez à la question !
Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat. Rappelons-nous que trois jeunes sur quatre étaient demandeurs d'emploi.
M. Henri Weber. Très bien !
Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat. Il s'agissait, d'autre part, d'apporter une réponse à des besoins sociaux non satisfaits.
M. Alain Gournac. Répondez à la question !
Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat. J'y viens, monsieur le sénateur.
M. Serge Vinçon. Ah !
Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat. Ce programme a permis d'améliorer sur nombre de plans la vie quotidienne de nos concitoyens particulièrement démunis.
A travers les mesures annoncées hier, le Gouvernement a engagé une nouvelle étape de ce programme afin que ce succès collectif revête un aspect individuel pour chaque emploi-jeune.
Nous visons deux objectifs : d'une part, assurer l'avenir professionnel des jeunes par des actions d'accompagnement personnalisées, par des actions de formation, par la validation de leur expérience acquise, d'autre part, consolider les services et les emplois créés.
M. le président. Veuillez terminer, madame le secrétaire d'Etat.
Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat. La réponse à cette question exigerait évidemment beaucoup de temps. Mais je ne voudrais pas terminer sans aborder l'aspect financier. (Exclamations sur les travées du RPR.)
M. Alain Gournac. Nous y voilà !
M. le président. Le temps de parole est épuisé !
Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat. A ma connaissance, en 2002, seront mobilisés 25 milliards de francs, comme en 2001, et d'ici à quatre ans les crédits affectés au programme emplois-jeunes diminueront de 10 milliards de francs. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Alain Gournac. On verra qui va payer !

RAPPORT D'ÉVALUATION
SUR LA POLICE DE PROXIMITÉ

M. le président. La parole est à M. Carle.
M. Jean-Claude Carle. Ma question s'adressait à M. le ministre de l'intérieur.
Qu'apprend-on dans la presse ? La France ne serait pas sûre ! L'immeuble de M. le ministre de l'intérieur visité au nez et à la barbe de ceux qui le surveillent, la voiture de l'un de ses proches endommagée, son téléphone portable dérobé, dit-on, à la terrasse d'un café... Où allons-nous si le « premier policier de France » lui-même n'échappe pas à la petite délinquance ?
M. Jacques Mahéas. C'est lamentable ! C'est d'une bêtise incommensurable !
M. Jean-Claude Carle. Véritable réquisitoire, le rapport d'évaluation sur la police de proximité que lui a remis récemment l'inspection générale de la police nationale n'est pas de nature à nous rassurer : des policiers qui « s'estiment seuls » ; des policiers qui se demandent « comment sécuriser les autres » quand ils sont eux-mêmes « insécurisés » ; des jeunes gardiens de la paix « inexpérimentés, exposés, sous-encadrés », en quête de mutation pour fuir la région parisienne ; des servitudes administratives et judiciaires qui « pèsent sur les services de police des grandes villes et obèrent les capacités de redéploiement des personnels » ; des redéploiements de jour qui « limitent d'autant les possibilités de renforcer la présence policière indispensable la nuit ».
Les mots en disent long sur le malaise de ceux qui assurent la sécurité de proximité et l'ordre au péril de leur vie.
M. le ministre de l'intérieur fait, depuis des semaines, la même réponse dilatoire aux questions des députés et sénateurs de l'opposition, soit en éludant le sujet, soit en caricaturant leurs positions, comme l'a d'ailleurs très bien rappelé M. de Raincourt lors du débat sur la sécurité quotidienne. (M. Chérioux applaudit.)
Les Français ont le droit de savoir la vérité. Le ministre de l'intérieur entend-il diffuser ce rapport, non seulement auprès des services et des élus des villes concernés, bien sûr, mais aussi auprès de la représentation nationale ?
Quelles mesures compte-t-il prendre, à la suite de ce rapport, pour que la sécurité de proximité ne reste pas qu'un slogan ? (Très bien ! et applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement. La mise en place de la police de proximité est un changement profond du mode d'organisation de la police nationale, qui doit lui permettre d'être plus présente sur le terrain et de « coller » aux réalités des quartiers.
Il s'agit d'une tâche à laquelle le ministre de l'intérieur est attelé depuis 2000 et qui se déroule en trois phases. Elle s'achèvera dans le courant de cette année. Ainsi, très bientôt, la police de proximité concernera l'ensemble des circonscriptions de police.
Il est normal qu'un tel mouvement de réorganisation nécessite une évaluation. Cette évaluation a été confiée à l'inspection générale de la police nationale et à l'inspection générale de l'administration.
Evidemment, leurs rapports font état de ce qui est positif et de ce qui est négatif. Vous avez, vous, monsieur Carle, mis, l'accent sur les dysfonctionnements, qui imposent effectivement que des améliorations soient apportées. Cependant, pour l'essentiel, la police de proximité répond beaucoup mieux à l'exigence d'une sécurité assurée au plus proche de nos concitoyens.
M. René-Pierre Signé. C'est évident !
M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement. La présence de la police sur le terrain est un moyen de renforcer aussi bien la prévention et la dissuasion que la répression des délits.
C'est donc une amélioration considérable par rapport à l'organisation d'une police qui était essentiellement conçue comme une police d'ordre public. La police de proximité doit donc, après l'îlotage, être développée.
Bien sûr, il peut y avoir des aspects négatifs ou des insuffisances. Mais c'est justement le rôle d'un rapport d'évaluation que de permettre, concernant les modalités d'organisation et d'affectation des personnels, les relations avec les instances départementales, d'aller vers plus d'efficacité. Sachez que la démarche ainsi entamée dans le domaine de la sécurité sera poursuivie parce qu'elle permet de répondre aux actuels problèmes d'insécurité.
Bien entendu, M. le ministre de l'intérieur est entièrement à la disposition de vos commissions pour apporter tous renseignements utiles sur le rapport qui a été évoqué. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Alain Gournac. Il a retrouvé son téléphone ? (Sourires sur les travées du RPR).

LILLE, CAPITALE EUROPÉENNE DE LA CULTURE EN 2004

M. le président. La parole est à M. Donnay.
M. Jacques Donnay. Lille sera, avec Gênes, capitale européenne de la culture en 2004.
Certes, cet événement est attendu avec fierté et espoir, car il est perçu comme la reconnaissance de la volonté tenace avec laquelle la région Nord Pas-de-Calais mène, depuis de longues années, une politique culturelle forte, dynamique, soucieuse de la valorisation de son patrimoine et du potentiel de ses nombreux créateurs. De surcroît, il s'inscrit dans une dynamique de renouvellement de l'image du Nord - Pas-de-Calais.
Toutefois, alors que nous sommes à quelque trente mois de l'opération : « 2004, Lille, ville européenne de la culture », des interrogations, voire des craintes viennent troubler l'enthousiasme initial.
Parce que ce projet est un défi, un enjeu, une chance pour la métropole lilloise, mais aussi et surtout pour l'ensemble du territoire, il importerait que nous soyons sans tarder totalement assurés que « Lille 2004 » ne constitue pas une fin en soi pour quelques interlocuteurs privilégiés.
Qu'en est-il de la faisabilité des projets, de la maîtrise du calendrier, des financements et, plus encore, de la nécessaire adhésion de toutes les populations de la région Nord - Pas-de-Calais ?
L'intérêt évident d'une telle manifestation pour la métropole lilloise ne sera effectif que s'il rejoint ma préoccupation, et celle de bien d'autres, de voir réduits notablement les déséquilibres culturels entre la métropole et l'ensemble du territoire régional.
Sans réel aménagement culturel des territoires, aucune véritable dynamique régionale ne verra le jour.
Faute de la volonté d'en faire un levier, « Lille 2004 » ne sera jamais un projet culturel revendiqué et partagé.
Alors que les premières esquisses financières laissent augurer un montant proche du milliard de francs - 483 millions de francs pour la programmation culturelle et les dépenses de fonctionnement, 453 millions de francs pour les investissements - serait également temps de lever les interrogations et imprécisions financières.
En conséquence, madame le ministre de la culture et de la communication, il me semble opportun que, afin de donner toutes ses chances à cette formidable aventure, soient apportées des précisions propres à apaiser les inquiétudes de nombreux habitantes et habitants du Nord - Pas-de-Calais. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Catherine Tasca, ministre de la culture et de la communication. Monsieur le sénateur, la désignation de Lille comme capitale européenne de la culture pour 2004, en compagnie de la ville de Gênes, est une reconnaissance du rôle et de l'importance de la capitale des Flandres au sein de l'espace nord-européen.
C'est aussi, comme vous l'avez souligné, une reconnaissance du choix politique fait depuis longtemps par la ville, d'abord avec M. Pierre Mauroy, puis avec Mme Martine Aubry, et l'ensemble de la région du Nord - Pas-de-Calais à travers leur implication volontariste dans le domaine culturel.
Depuis janvier 2000, l'association Lille horizon 2004, qui regroupe les diverses collectivités publiques mais aussi des chefs d'entreprise et de nombreux représentants du monde artistique, est chargée de bâtir une programmation sous la direction d'un commissaire général de la manifestation, M. Didier Fusillier.
Le ministère de la culture a soutenu la mise en place de cette association par une subvention de 700 000 francs et d'ores et déjà annoncé une participation de 40 millions de francs au titre des monuments historiques.
Le budget de fonctionnement, qui inclut la programmation culturelle, s'élève à 483 millions de francs, et l'ensemble des ministères sont sollicités à hauteur de 75 millions de francs.
Pour leur part, mes services se sont pleinement investis dans le suivi de l'opération. La finalisation de la programmation culturelle est en cours, en liaison étroite avec les élus de la ville, de la métropole et de la région, afin de fixer très prochainement la contribution de mon ministère à ce budget.
Je suis convaincue que « Lille, capitale européenne de la culture » bénéficiera à tous les habitants du Nord - Pas-de-Calais. Déjà, d'ailleurs, l'implication de l'ensemble des acteurs culturels de la région témoigne du rôle fédérateur de cette manifestation, qui ne se limitera pas, bien sûr, à la seule ville de Lille et qui jouera, j'en suis sûre, comme vous le souhaitez, un rôle de levier pour l'aménagement culturel de l'ensemble du territoire régional. (Applaudissements sur les travées socialistes.)

PÉRENNISATION DES EMPLOIS-JEUNES

M. le président. La parole est à M. Signé.
M. René-Pierre Signé. En octobre 1997, le Gouvernement a introduit le programme dit des « nouveaux services - nouveaux emplois », plus connu sous le terme : « emplois-jeunes ». Ce programme prendra fin à partir d'octobre 2002.
Le Gouvernement a décidé de consolider la plupart des 276 950 emplois-jeunes prévus initialement pour une durée de cinq ans, les modalités variant en fonction des domaines d'activité concernés.
Mme Guigou a présenté hier ce plan de consolidation avec cinq de ses collègues. Les emplois-jeunes concernent en effet plusieurs domaines : la famille, la santé, le sport, l'éducation et l'environnement.
Le contenu de ce plan indique que l'éducation nationale - avec les aides-éducateurs - et la police nationale - avec les adjoints de sécurité - voient leurs postes consolidés, c'est-à-dire maintenus.
Les associations ne sont pas en reste, et l'aide de l'Etat s'élèvera à 100 000 francs répartis sur trois ans et à 70 000 francs par an et par emploi pour celles qui exercent une mission de service public.
M. Alain Gournac. La question ?
M. René-Pierre Signé. Attendez !
Les collectivités locales les plus en difficulté pourront également recevoir 50 000 francs par emploi.
M. Alain Gournac. On le sait déjà !
M. René-Pierre Signé. On ne peut que se féliciter de voir un programme de cette ampleur prolongé car, si le taux de chômage a baissé considérablement, c'est en partie grâce aux emplois-jeunes (Sourires et exclamations sur les travées du groupe du RPR et des Républicains et Indépendants)... ainsi qu'aux autres dispositifs qui relèvent d'un volontarisme politique innovant.
M. Jean-Claude Carle. Et les entreprises, elles n'y sont pour rien ?
M. René-Pierre Signé. La réussite de ce programme mérite sans doute mieux que les critiques faciles qu'il suscitait à l'époque de son lancement.
Il n'est sans doute pas inutile de rappeler qu'il a permis à des jeunes de moins de vingt-cinq ans...
M. Alain Gournac. La question !
M. René-Pierre Signé. ... d'échapper au cycle du chômage et de souligner que ce programme a été l'occasion de répondre à des besoins émergents...
M. Alain Gournac. La question !
M. René-Pierre Signé. ... concernant l'aide aux personnes, l'amélioration de la qualité de la vie et autres domaines présentant une utilité sociale pour l'ensemble de nos concitoyens.
M. le président. Veuillez conclure, monsieur Signé.
M. René-Pierre Signé. Je n'ai pas encore atteint les deux minutes !
M. Alain Gournac. C'est le ministère qui lui a préparé la question !
M. René-Pierre Signé. Le dispositif des emplois-jeunes ayant répondu à ses objectifs de solidarité et d'innovation sociale, on comprend mieux pourquoi le Gouvernement a décidé de le maintenir.
Ma question... (Ah ! Enfin ! sur les travées du du RPR) ... concerne, non pas la consolidation des postes en soi mais plutôt l'avenir des jeunes qui les ont occupés.
M. le président. Monsieur Signé, vous avez dépassé votre temps de parole.
M. René-Pierre Signé. Il est essentiel qu'ils se voient offrir des débouchés à l'issue de leur contrat de cinq ans, qu'il s'agisse d'un accès à un concours, d'une formation ou d'une embauche à durée indéterminée.
Voici donc ma question (Mêmes exclamations sur les mêmes travées) : comment le Gouvernement compte-t-il s'assurer que ce succès politique collectif soit un succès individuel pour chaque emploi-jeune sans exception ? (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Paul Raoult. Excellente question !
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle. Monsieur le sénateur, oui, nous voulons pour ces jeunes des emplois durables dans les entreprises, dans les associations, dans les fonctions publiques.
M. Alain Gournac. Dans les entreprises...
Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat. Les jeunes titulaires des diplômes ou titres requis peuvent d'ores et déjà accéder à la fonction publique par la voie du concours externe. Cette voie a déjà permis l'intégration de plusieurs milliers de jeunes. Les conditions de diplôme fixées pour l'accès à certains de ces concours tiendront compte de la validation des acquis professionnels, et c'est là une voie extrêmement innovante.
S'agissant en particulier des collectivités locales, les jeunes pourront accéder à la fonction publique territoriale, soit par la procédure d'accès direct lorsqu'ils occupent des emplois de premier niveau de qualification - il s'agit d'un tiers environ des jeunes recrutés par les collectivités - soit par la voie d'un troisième concours, qui sera ouvert dès 2002 aux candidats disposant d'une expérience professionnelle dans les principaux cadres d'emplois concernés.
Dans l'éducation nationale, les aides-éducateurs pourront également avoir accès au concours de troisième voie, tandis que, dans la police nationale, les adjoints de sécurité pourront accéder, après trois ans d'ancienneté, aux concours internes.
L'ensemble de ces mesures de consolidation traduit le profond attachement du Gouvernement à l'avenir professionnel de chacun de ces jeunes, qui, par leur engagement et leur compétence, ont fait le succès du dispositif. (Très bien ! et applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Alain Gournac. Le secrétaire d'Etat avait le texte de la question et M. Signé avait celui de la réponse !

ÉVASIONS DE LA PRISON DE BORGO

M. le président. La parole est à M. Hethener. (Applaudissements sur les travées du RPR.)
M. Alain Hethener. Madame la garde des sceaux, selon vos propres déclarations, vous avez fait de la lutte contre le grand banditisme en Corse l'une de vos priorités.
Ma question concerne donc la libération pour le moins rocambolesque de détenus en Corse.
La commission d'enquête sénatoriale n'avait pas manqué, l'année passée, de relever les nombreux errements, ratages et divers dysfonctionnements de la justice dans l'île, sans pour autant que le Gouvernement prenne les mesures qui s'imposaient.
Rappelons brièvement les faits. Jeudi dernier, trois détenus, reconnus par le SRPJ comme les caïds de la bande de la « Brise de mer », la principale organisation criminelle en Corse, ont pu sortir de leur cellule de la maison d'arrêt de Borgo par la grande porte, grâce à la présentation d'un simple faux fax ordonnant leur libération. (Sourires.)
Il a fallu attendre mardi dernier, soit cinq jours, pour que la justice se rende compte de leur disparition. (Nouveaux rires.) Il est vrai que c'était le week-end de la Pentecôte, mais ce n'est pas une raison suffisante !
Selon la presse, les premiers éléments de l'enquête révèlent d'ores et déjà un nombre de dysfonctionnements pour le moins inquiétant.
Tout d'abord, cette télécopie émanait en apparence du cabinet du juge d'instruction, alors que l'ordre était signé par l'un des vice-présidents du tribunal d'Ajaccio, également juge de la détention, sans éveiller l'attention de personne.
M. Jean Arthuis. C'est l'expérimentation !
M. Alain Hethener. Par ailleurs, le nom du juge est mal orthographié sur le document, et son titre même est erroné.
De surcroît, il est aisément décelable que le tampon figurant sur le document est faux, puisqu'il n'est qu'un mauvais mélange entre celui du juge d'instruction et celui du juge de la détention.
M. Serge Vinçon. Quel scénario !
M. Alain Hethener. La signature de ce dernier, qui avait d'ailleurs systématiquement refusé toutes les demandes de remise en liberté, a été également grossièrement contrefaite.
M. Henri de Raincourt. Vous faites un film !
M. Alain Gournac. C'est du cinéma !
M. Alain Hethener. Contrairement à l'usage en vigueur, l'ordre de libération n'a pas été annexé à l'ordonnance du juge motivant la décision.
M. René-Pierre Signé. La question !
M. Alain Hethener. Enfin, il faut ajouter à cela qu'un acte de libération est toujours un acte individuel, et tous les intervenants, dans la maison d'arrêt, auraient dû s'interroger sur la nature d'un document visant simultanément trois personnes, ce qui ne s'est jamais vu.
Comme je viens de le montrer, madame la garde des sceaux, les dysfonctionnements ont été nombreux.
Face à une telle situation, ma question est double : que compte faire le Gouvernement, au-delà de l'affichage politique, pour assurer à la justice les moyens d'un fonctionnement cohérent en Corse, et quels éclaircissements pouvez-vous nous apporter sur cette affaire ? (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice. Vous avez raison, monsieur le sénateur : la libération de trois détenus de la maison d'arrêt de Borgo au vu d'un ordre de mise en liberté contrefait est un événement extrêmement grave que, tout comme vous, je n'admets pas.
M. Jacques Mahéas. Très bien !
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux. Il est effectivement inexplicable qu'un acte si important qu'un ordre de remise en liberté n'ait pas fait l'objet de vérifications plus sérieuses, ne serait-ce que par la voie téléphonique. C'est d'autant plus inexplicable qu'il concernait, comme vous le soulignez, non pas une, mais trois personnes impliquées dans une même affaire de grand banditisme et parfaitement connues de ceux qui les gardaient. Je me l'explique d'autant moins que, comme vous l'avez rappelé, certains détails figurant sur les ordres contrefaits auraient dû alerter un lecteur attentif.
Ces faits révèlent à l'évidence une défaillance de notre procédure, mais aussi, très vraisemblablement, de graves dysfonctionnements sur lesquels j'ai immédiatement ordonné une enquête administrative, confiée à l'inspection générale des services judiciaires, qui devra établir les responsabilités et proposer des mesures propres à empêcher la répétition de tels faits. Ce rapport me sera remis, et je vous ferai part de ses conclusions.
Toutes les conséquences des fautes commises et des défaillances seront tirées, tant en ce qui concerne les procédures que nous devrons mettre en place que les sanctions éventuelles à prendre. Car il ne s'agit pas là de moyens, monsieur le sénateur ; il s'agit de procédures et d'attention.
Je n'ai pas le droit d'en dire plus, puisqu'une enquête judiciaire est ouverte, mais les faits sont suffisamment graves pour que nous prenions les mesures qui s'imposent.
C'est d'autrant plus vrai qu'aujourd'hui est un jour de mobilisation pour les personnels de l'administration pénitentiaire et qu'il ne faut pas que cette affaire, qui évoque des dysfonctionnements, et peut-être pire, masque le fait que des surveillants, des responsables, des directeurs, accomplissent un travail extraordinaire auprès des détenus, rejoignant en cela les policiers, les enseignants dans les zones difficiles. Tous ceux qui, aujourd'hui, prennent en charge ces problèmes sociaux, alors même que tout le monde va mieux grâce à l'amélioration de la situation économique, tous ceux qui sont les gardiens de notre démocratie ont l'impression qu'aujourd'hui on les oublie. Ils ont tous besoin d'encouragement et de considération.
Des faits comme ceux que vous dénoncez, monsieur le sénateur, doivent être sanctionnés : il en va de la crédibilité, de la reconnaissance, et même de la gratitude que nous devons aux surveillants de l'administration pénitentiaire, qui nous permettent d'être ici en toute tranquillité. (Applaudissements.)

RÉFORME DU DROIT DE LA FAMILLE

M. le président. La parole est à M. Machet.
M. Jacques Machet. Madame la ministre, ma question s'adresse à vous, qui êtes chargée de la famille, de l'enfance et des personnes handicapées, et je vous remercie d'avoir placé la réponse à cette question parmi les tâches qui vous incombaient aujourd'hui.
Le 4 mai 2000, lors du colloque intitulé : « Quels droits pour quelle famille ? », votre collègue Mme Guigou, alors garde des sceaux, déclarait : « La représentation idéale de la famille n'a pas changé. Il est exclu de la minorer. Le mariage est l'institution qui traduit cette représentation symbolique, il ne peut donc être fragilisé. »
A l'heure où se tiennent les conférences régionales de la famille et à la veille de la conférence annuelle, qui se réunira lundi prochain à Matignon, la réforme tant espérée du droit de la famille n'a pas l'ampleur qu'on en attendait. Après les rapports Théry et Dekeuwer-Desfossez, après tant d'auditions, colloques et conférences, vous ne parvenez pas, madame la ministre, à adopter de position consensuelle sur le divorce, et vous ne proposez qu'un document d'orientation succinct et décevant.
Une nouvelle fois, la politique familiale de votre gouvernement se distingue par son manque de lisibilité. Vous ne présentez qu'une réflexion fragmentaire et morcelée, composée de divers projets et propositions de loi isolés, sans lien entre eux, ajoutant encore à la confusion d'une législation qui manque déjà d'unité.
La famille mérite mieux que cela. Alors que le mal-être de la jeunesse n'a jamais été aussi préoccupant, alors que la famille est la valeur la plus plébiscitée par les Français, le temps est venu, madame la ministre, d'entreprendre une réforme globale et cohérente. Il faut prendre en compte les problèmes rencontrés par les familles recomposées, mais pour autant ne pas perdre de vue ce que Mme Guigou appelle le « caractère structurant de la famille traditionnelle », cellule de base de la société.
Madame la ministre, où est la grande réforme du droit de la famille qu'attendaient les Français, praticiens, familles et juristes...
M. René-Pierre Signé. Travail, Famille, Patrie !
M. Jacques Machet. ... et que vous nous aviez promise il y a tout juste un an ? (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Ségolène Royal, ministre délégué à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées. Monsieur le sénateur, la grande réforme du droit de la famille est en route et s'inscrit dans le cadre d'une politique familiale ambitieuse.
Je ne parlerai pas, comme vous l'avez fait, de la « famille », parce que le Gouvernement est soucieux des familles dans leur pluralité et souhaite respecter leur diversité.
M. Jacques Machet. Très bien !
Mme Ségolène Royal, ministre délégué. Ce qui nous guide, c'est le souci de donner plus de liberté à ces familles tout en sécurisant le lien de filiation et en préservant l'enfant d'un certain nombre de conflits.
Le droit de la famille doit accompagner la mutation de la famille, c'est-à-dire faciliter les relations à l'intérieur de la famille tout en lui permettant de conserver son rôle fondateur, ses références symboliques, et de sécuriser, comme je l'ai dit à l'instant, le lien de filiation, ce qui suppose d'accorder une égalité de droits à tous les enfants et d'instaurer une véritable égalité entre le père et la mère.
C'est ce qui est actuellement mis en application et, à cette fin, Marylise Lebranchu, garde des sceaux, et moi-même avons présenté un document d'orientation.
Nous respectons également les initiatives parlementaires, et plusieurs dispositions sont déjà votées. La réforme de la prestation compensatoire est définitivement adoptée, et deux mesures ont été votées en première lecture : l'égalité successorale entre tous les enfants et la réforme de l'accouchement secret, qui crée un Conseil national d'accès aux origines. En outre, le 14 juin, l'Assemblée nationale sera saisie par le groupe socialiste d'un texte visant à réformer l'autorité et la responsabilité parentales, avec, notamment, l'instauration de la résidence alternée chez le père et chez la mère et le développement de la médiation familiale.
Mais la politique familiale ne se limite pas au droit de la famille, même si celui-ci reste très important, je viens d'en faire la démonstration. Elle comprend aussi un certain nombre de mesures opérationnelles, concrètes, pour permettre aux parents d'assumer leurs responsabilités à l'égard de leurs enfants. Ces mesures doivent concerner tous les parents, y compris les familles les plus démunies, auxquelles il faut donner davantage afin qu'elles aient, elles aussi, la liberté de transmettre leurs valeurs à leurs enfants.
Telle est, monsieur le sénateur, l'ambition qui nous inspire et qui sera une fois de plus illustrée par le Premier ministre lundi prochain, lors de la conférence de la famille. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. Nous en avons terminé avec les questions d'actualité au Gouvernement.
Mes chers collègues, avant d'aborder la suite de l'ordre du jour, nous allons interrompre nos travaux pendant quelques instants.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à seize heures, est reprise à seize heures dix.)

M. le président. La séance est reprise.

5

MODIFICATION DE L'ORDRE DU JOUR

M. le président. J'ai reçu de M. le ministre des relations avec le Parlement la lettre suivante :

« Paris, le 7 juin 2001

« Monsieur le président,
« J'ai l'honneur de vous informer qu'en application de l'article 48 de la Constitution et de l'article 29 du règlement du Sénat, le Gouvernement modifie l'ordre du jour prioritaire du Sénat comme suit :
« Mardi 12 juin, le matin : questions orales.
« L'après-midi et le soir : suite de la proposition de loi organique relative aux lois de finances.
« La déclaration du Gouvernement suivie d'un débat d'orientation budgétaire sera inscrite à l'ordre du jour de la semaine suivante.
« Je vous prie d'agréer, monsieur le président, l'expression de ma haute considération.

« Signé : Jean-Jack Queyranne. »

Acte est donné de cette communication.
L'ordre du jour de la séance du mardi 12 juin est modifié en conséquence.

6

LOIS DE FINANCES

Discussion d'une proposition de loi organique

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi organique (n° 226, 2000-2001), adoptée par l'Assemblée nationale, relative aux lois de finances. [Rapport n° 343 (2000-2001)].
Messieurs les ministres, monsieur le président de la commission des finances, mes chers collègues, notre ordre du jour appelle l'examen de la proposition de loi organique relative aux lois de finances, telle qu'elle a été adoptée par l'Assemblée nationale.
Vous permettrez au président du Sénat et à l'ancien président de la commission des finances de se réjouir que ce débat ait lieu aujourd'hui. Je serais tenté de dire : « Enfin ! »
Le vote des lois de finances est l'acte fondateur de notre démocratie parlementaire. Depuis plusieurs années, nous étions convaincus de la nécessité de moderniser et de rendre plus transparente la gestion de l'Etat.
Il était devenu urgent de « toiletter » l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances afin de redonner tout son sens et toute sa portée à la discussion budgétaire.
Le président de la commission des finances, notre excellent collègue M. Alain Lambert, avait pris l'initiative d'approfondir la réflexion sur l'indispensable réforme de ce qu'il a appelé la « constitution financière de la France ».
Chacun le sait, il s'agit là d'un effort, ardu certes, ingrat sûrement, mais indispensable pour revaloriser l'action du Parlement et revitaliser le débat budgétaire.
Qu'il me soit permis de le féliciter très sincèrement et chaleureusement, ainsi que le rapporteur général, M. Philippe Marini, et l'ensemble des membres de la commission des finances, pour leur ténacité et l'excellence de leur réflexion, à laquelle ont été associés les présidents des groupes et la commission des lois.
Je ne doute pas que le texte adopté par nos collègues députés sortira amélioré des débats que nous aurons au Sénat.
Comme le Conseil d'Etat l'a confirmé, cette proposition de loi organique est relative au Sénat, au sens de l'article 46 de la Constitution. Elle suppose une adoption en termes identiques par les deux assemblées.
Je crois pouvoir dire que les objectifs fixés ainsi que la volonté d'aboutir à un accord sont partagés par l'Assemblée nationale et le Sénat, et également par le Gouvernement. Souhaitons que cette vision commune, qui n'exclut pas des approches différentes, permette au Parlement de disposer, dans les meilleurs délais, des instruments d'un contrôle plus efficace, et indispensable dans une démocratie, sur les finances publiques.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le président de la commission des finances, rapporteur.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, rapporteur. « Le peuple français proclame solennellement son attachement aux droits de l'Homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789. » C'est par ces mots forts que s'ouvre le préambule de la Constitution de notre Ve République.
« Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée », affirme l'article 14 de la Déclaration.
« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », ajoute l'article 15.
Enfin, « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants », précise l'article 3 de notre Constitution.
Monsieur le président du Sénat, monsieur le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, monsieur le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, mes chers collègues représentants, avons-nous la volonté de réaffirmer notre attachement à nos textes fondamentaux et à l'idéal démocratique qui les inspire ? Voulons-nous redonner sens à la mission que nous avons reçue du peuple français ? C'est l'enjeu de la discussion législative qui s'engage et du vote qui en résultera !
En pratique, voulons-nous que le produit de l'impôt prélevé sur les Français soit géré au mieux de leurs intérêts ? Voulons-nous que, pour le même impôt payé, le service rendu soit le meilleur possible ?
Telles sont les questions soulevées par cette réforme que la commission des finances vous propose de traiter ensemble.
Avant d'examiner le contenu de cette réforme, et les propositions de la commission, j'aimerais, pour l'histoire budgétaire, en rappeler brièvement le contexte.
Tout d'abord, la commission des finances a souvent réitéré la demande de réforme de l'ordonnance, notamment depuis 1997. Moi-même, comme rapporteur général, puis Philippe Marini, en avons éprouvé les limites à l'occasion de nos budgets alternatifs, puis lors des travaux de notre commission d'enquête sur l'élaboration et l'exécution du budget. Vous-mêmes, mes chers collègues, si je vous ai bien entendus, ne vous plaignez-vous pas souvent des conditions parfois surréalistes de nos débats budgétaires ?
Je souhaite également préciser que le texte en discussion est considéré par le Conseil d'Etat comme une proposition de loi organique relative au Sénat, et qu'il place notre assemblée face à une responsabilité équivalente à celle de l'Assemblée nationale. La commission des finances a pris position dès l'origine en faveur du processus de réforme, avant même que cet avis ne soit rendu par le Conseil d'Etat.
Je rappelle également que le processus de réforme a reçu le soutien du Président de la République, Jacques Chirac, du Premier ministre, Lionel Jospin, de son prédécesseur, Alain Juppé, que nous avons auditionné en commission, des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, Raymond Forni et Christian Poncelet, de vous-même, monsieur le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, dans vos précédentes fonctions et dans vos fonctions actuelles.
Enfin, je soulignerai que la présente proposition de réforme rapprocherait la France des pratiques budgétaires et comptables des pays les plus modernes.
Le mouvement de modernisation de la gestion des finances publiques s'est considérablement développé dans le monde industriel. Je l'ai personnellement observé dans les contacts que j'ai noués au sein de l'Organisation de coopération et de développement économique, l'OCDE. Je l'ai également observé dans les travaux de nos rapporteurs spéciaux ; je pense à Joël Bourdin et à Gérard Braun. Ce dernier a notamment remarqué qu'aucune réforme de l'Etat n'avait été entreprise sans réforme de la procédure budgétaire.
Vouloir, comme le président du Sénat le rappelait tout à l'heure, la réussite de l'entreprise, ne signifiait pas, pour la commission des finances, accepter n'importe quelle réforme. Notre assemblée peut marquer cette proposition de loi organique d'une empreinte profonde. Je souhaite qu'elle saisisse ce rendez-vous quasi historique. C'est cette volonté positive qui s'exprime par la voix de la commission des finances au moyen des quelque cent-soixante-dix amendements qu'elle vous proposera.
J'en viens à l'examen du texte qui nous est soumis.
Pour réussir l'enjeu partagé par tous, la réforme est sous-tendue par deux objectifs : moderniser la gestion publique pour réformer l'Etat et rénover le rôle du Parlement dans la procédure budgétaire.
Du premier point de vue, la proposition de loi comporte trois apports principaux : tout d'abord, la gestion publique orientée vers les résultats et la fongibilité des crédits ; ensuite, la rénovation de la comptabilité publique avec le passage à une comptabilité d'exécution en droits constatés ; enfin, la modernisation de la gestion de l'emploi public.
Du point de vue des prérogatives des assemblées, la proposition de loi organique offre six principaux apports.
Premièrement, elle énonce une obligation de sincérité des lois de finances, que le juge constitutionnel pourra ainsi faire respecter.
Deuxièmement, elle assure, par une série de dispositifs, une information continue du Parlement sur l'exécution budgétaire. De plus, elle institutionnalise le débat d'orientation budgétaire.
Troisièmement, elle regroupe les crédits dans des missions et des programmes organisés autour d'objectifs précis et dont le contrôle est assuré par des indicateurs de performance.
Quatrièmement, elle permet aux parlementaires d'amender les programmes, au sein des missions définies par le Gouvernement.
Cinquièmement, elle limite nettement les possiblités de remise en cause des objectifs votés, sauf à revenir devant le Parlement ou de l'en informer.
Enfin, sixièmement, elle prévoit une présentation obligatoire, annexée aux lois de finances, du budget de l'Etat en sections de fonctionnement et d'investissement.
La commission des finances a salué les initiatives et les travaux de l'Assemblée nationale. Comme vous l'avez compris, elle ne remet en cause ni les fondements ni les objets de la proposition de loi organique. Toutefois, elle a jugé utile d'aller parfois plus loin pour garantir la mise en oeuvre effective des principes que nous défendons.
Je présenterai nos propositions selon deux directions : d'une part, celle de l'exhaustivité et de la lisibilité des comptes publics ; d'autre part, celle de la mise en place de mécanismes de nature à engager la réforme de l'Etat.
Première direction : l'exhaustivité et la lisibilité des comptes publics.
Pour rétablir le consentement éclairé à l'impôt, le législateur doit disposer de comptes de l'Etat clairs et complets, aussi bien en prévision qu'en exécution, et de leur articulation avec les autres comptes publics : collectivités locales et sécurité sociale, en particulier. Le texte adopté par l'Assemblée nationale a fait un pas important en ce sens, mais toutes les garanties nécessaires ne sont pas encore offertes.
La commission des finances émet dix propositions à ce titre.
Première proposition : renforcer l'universalité budgétaire, ce qui suppose de considérer que les impôts et taxes sont par nature des recettes de l'Etat, mais aussi de maintenir les comptes spéciaux et les budgets annexes.
Les affectations directes de ressources ne sont pas en elles-mêmes condamnables, mais encore faut-il que le Parlement n'en perde pas la trace. C'est pourquoi nous vous proposons d'imposer des conditions à l'affectation d'une recette de l'Etat à un tiers. En outre, toutes ces recettes seront retracées dans un état informatif qui recensera les impositions qu'autorise la loi de finances. Les affectations ne pourront se faire également que par la loi de finances.
Par ailleurs, le maintien des comptes spéciaux et des budgets annexes permettra à l'Etat de faire figurer dans la loi de finances des recettes qui, en raison de leur nature, doivent faire l'objet d'une comptabilisation particulière.
Deuxième proposition : détailler davantage la nomenclature des titres, tout en maintenant leur caractère indicatif, car fongibilité ne doit pas signifier confusion.
Troisième proposition : évaluer les fonds de concours en loi de finances initiale.
Quatrième proposition : insérer dans la loi organique un chapitre relatif aux comptes de l'Etat, consacrant notamment la mise en place d'une comptabilité d'exécution en droits constatés et l'obligation pour les administrations de mettre en oeuvre une comptabilité analytique.
Je vous propose également d'adopter le principe d'une procédure d'établissement du référentiel comptable de l'Etat, dont le détail sera renvoyé à une loi de finances. Il est en effet important que toutes les parties intéressées, à savoir les administrations, le Parlement et les professionnels du chiffre, participent à cette élaboration.
Cinquième proposition : reconnaître l'existence des prélèvements sur recettes. Il s'agit, en effet, d'impositions transitant par le budget de l'Etat, alors qu'elles sont dues à d'autres personnes. Il en est ainsi d'une grande partie des ressources des collectivités locales et de l'Union européenne que l'Etat recouvre dans la masse indifférenciée des impôts qui lui sont dus, mais qu'il doit ensuite rétrocéder.
La notion de prélèvement sur recettes doit venir confirmer l'existence de ces recettes perçues pour compte d'autrui.
Sixième proposition : demander la traduction de l'équilibre budgétaire en termes de comptabilité nationale. Celle-ci est en effet la langue comptable des engagements européens de la France au titre du pacte de stabilité et de croissance. Si la Constitution ne permet pas de subordonner le programme de stabilité à la loi de finances, ou inverserment, il est néanmoins indispensable que le législateur sache comment s'articulent l'un et l'autre.
Septième proposition : créer un compte des pensions de l'Etat, qui fasse l'objet d'un vote au sein de la loi de finances. Ce compte, sans affaiblir les liens entre les retraités et leur administration d'origine, permettra de connaître le coût global des retraites de l'Etat, sans grever les coûts des missions présentes des administrations.
Huitième proposition : créer un compte de la dette de l'Etat retraçant l'émission de la dette, ainsi que les flux de charges et de remboursements. Ce compte devrait être établi en deux sections, l'une relative à l'émission, l'autre à la gestion. Ce compte viendra compléter l'autorisation en loi de finances des opérations de trésorerie et celles du financement de l'Etat. En outre, nous vous proposons d'intégrer à la loi de finances un vote sur la variation de la dette de l'Etat entre le 1er janvier et le 31 décembre de l'année.
Neuvième proposition : cette volonté de parfaire l'exhaustivité et la lisibilité des comptes publics trouvera sa consécration dans la réhabilitation de la loi de règlement, qui doit devenir le moment fort de l'examen des comptes de l'Etat et de ses performances. Je vous propose, à ce titre, de prévoir que la loi de règlement de l'année n-1 soit examinée avant la loi de finances de l'année n+1.
Enfin, dixième proposition : affirmer plus solennellement les nécessités de la prise en compte de la pluriannualité. Cette pluriannualité doit être admise en gestion, ce qui relève de la logique de la fongibilité et de la responsabilisation des gestionnaires : les reports de crédits doivent être encadrés mais assouplis, à l'exception des crédits de personnel. Cette pluriannualité doit aussi être admise en termes de projections : il est indispensable que le Gouvernement établisse des projections à moyen terme des conséquences de ses décisions et qu'il anticipe les variations à moyen terme des dépenses les plus lourdes, les plus rigides et les plus inertes, qu'il s'agisse de la dette publique, des retraites ou des salaires de la fonction publique.
Deuxième direction : créer des mécanismes tendant à enclencher la réforme de l'Etat.
La proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale contient des principes visant à accroître l'efficacité de la dépense publique : budgétisation orientée vers les résultats, comptabilité en droits constatés, sincérité des lois de finances.
Le texte, dans sa rédaction actuelle, ne garantit toutefois pas suffisamment la mise en oeuvre de ces principes. Si les programmes de demain sont les agrégats d'aujourd'hui, lesquels correspondent le plus souvent aux structures administratives existantes, aucun progrès véritable n'aura été accompli : la nomenclature des chapitres, unités de moyens, aura réapparu sous un autre nom, et les structures existantes seront pérennisées.
De la même manière, sans un regard extérieur présent, sinon pressant, les gestionnaires publics ne seront pas incités à améliorer leur efficacité.
Il ne s'agit nullement, aujourd'hui, d'imposer la réforme de l'Etat par décret. Qui croirait à cette méthode ? Réformer les administrations contre leur volonté n'aurait naturellement aucun sens. En revanche, nous voulons créer les mécanismes permettant aux décideurs publics d'identifier les évolutions souhaitables et encourager nos administrations elles-mêmes à optimiser leur fonctionnement.
La commission présente, en ce domaine, sept propositions, que j'exposerai brièvement.
Première proposition : les missions pourront être interministérielles. Ce n'est pas une contrainte ; ce choix restera à la discrétion du Gouvernement.
Je considère en effet que de nombreux objectifs de politique publique sont interministériels et que le passage d'une budgétisation de moyens à une budgétisation orientée vers les résultats ne produira réellement des effets qu'en prenant en compte cette dimension interministérielle. Cette prise en compte me semble indispensable pour réussir la nécessaire évolution de nos structures administratives en vue de les adapter aux missions de l'Etat.
Deuxième proposition : modifier la définition des programmes afin de marquer clairement qu'il s'agit de crédits finançant des actions ou ensembles d'actions définis en fonction d'objectifs de politique publique, pouvant donner lieu à évaluation. Et, afin que les programmes créés correspondent bien à cette définition donnée par la loi, la commission propose de créer une autre unité de spécialité, celle de dotation, regroupant des crédits ne pouvant faire l'objet d'un véritable programme, comme les crédits pour dépenses accidentelles, ceux des pouvoirs publics ou la provision pour majoration des salaires de la fonction publique.
Troisième proposition : l'architecture des missions et des programmes devra faire l'objet du débat d'orientation budgétaire, afin que le Parlement soit consulté, en amont, sur la future nomenclature de la loi de finances. Ce débat devra également éclairer l'avenir au moyen de projections pluriannuelles détaillées.
Quatrième proposition : la comptabilité analytique sera rendue obligatoire dans les administrations, afin d'établir le coût des missions de l'Etat.
Cinquième proposition : la deuxième partie de la loi de finances - les dépenses de l'année - donnera lieu à un débat et à un vote pour chaque mission. La commission propose d'éviter les votes par ministère, lesquels sont des unités de moyens et non des objectifs de politique publique.
Sixième proposition : voter en une seule fois le plafond du nombre d'emplois publics, détaillé par ministère. Aujourd'hui, le débat sur la fonction publique est contradictoire, avec les débats par ministère. On juge en effet souvent qu'il faut réduire l'emploi public en général et l'augmenter en particulier. Cette contradiction sera levée grâce à un débat de synthèse, qui mettra en évidence les choix effectués par l'exécutif.
Enfin, septième proposition : l'insertion dans la loi organique d'un titre relatif à l'information et au contrôle. L'information associée au débat d'orientation budgétaire et aux différents projets de loi de finances sera complétée. Le chapitre relatif au contrôle reprendra, pour l'essentiel, le droit existant, en l'érigeant au niveau organique et en le complétant de dispositions portant sur les relations entre le Parlement et la Cour des comptes. La commission des finances propose de donner un contenu concret à la mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement, tant il est indispensable de resserrer les liens entre les deux institutions.
L'information et le contrôle sont nécessaires au plein aboutissement de la réforme. En effet, la budgétisation orientée vers les résultats suppose un contrôle exigeant une véritable évaluation des politiques publiques et des administrations chargées de les servir.
La commission propose, enfin, de contraindre les administrations à répondre aux observations faites par le Parlement, ainsi que de lever les entraves qu'elles pourraient mettre à son contrôle.
Telles sont, monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, messieur les ministres, mes chers collègues, les principales propositions que fait la commission des finances.
Tel est l'esprit dans lequel elle demande au Sénat de bien vouloir adopter la présente proposition de loi organique.
Je ne serais pas complet si je ne saluais pas, en y insistant, la qualité de la coopération de travail réalisée, dans le respect absolu de l'indépendance de chacun, tant avec l'Assemblée nationale - avec son rapporteur général, M. Migaud, avec l'équipe qui travaille à ses côtés - qu'avec le Gouvernement, singulièrement avec vous, madame le secrétaire d'Etat, avec vous, monsieur le ministre de l'économie, avec vos équipes, mais aussi avec vous, monsieur le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.
Il est bon pour la République que ses institutions se retrouvent pour élaborer ensemble la meilleure loi possible afin que chacune de ces institutions, dans sa mission, serve au mieux la France et les Français. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants et du RPR.)
M. le président. La parole est à M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, mesdames, messieurs les sénateurs, lors de l'examen de ce texte au Palais-Bourbon, j'avais dit que nous nous apprêtions, Gouvernement et législateur, à franchir le « Rubicon budgétaire » en réformant la fameuse ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances.
J'hésite un peu à user de la même comparaison dans cet hémicycle, car les plus férus d'histoire parmi nous savent que l'armée de César, en traversant le fameux fleuve, n'avait pas fait grand cas de l'avis du Sénat.
M. le président. C'était une erreur ! (Sourires.)
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Mais, face à la réforme que nous souhaitons engager, il n'en ira assurément pas de même.
Il est en effet de l'intérêt du pays - juridiquement, c'est d'ailleurs indispensable - que votre assemblée soit pleinement associée à la redéfinition de la constitution financière de notre République. C'est le sens, monsieur le président, mesdames, messieurs, de l'important travail que vous avez déjà fourni.
Il est pleinement légitime que ce soit au Parlement, où la représentation nationale garantit l'expression de la volonté générale, que ce changement soit envisagé. Existe-t-il en effet un élément de droit qui appartienne davantage au domaine de la loi ? Le pouvoir de lever l'impôt, vous l'avez rappelé, et de décider de la dépense est à l'origine même du parlementarisme. L'histoire des budgets est un peu celle des régimes politiques. Il s'agit aujourd'hui, sous des dehors techniques, de compléter et de parachever notre démocratie.
Deux puissants arguments vont en ce sens.
Le premier, qui milite en faveur du changement, est l'exigence même de démocratie. La transparence et la simplification sont encore des idées assez neuves dans notre pays, alors que le centralisme administratif et la prédominance de l'exécutif y sont l'héritage de vingt rois, de deux empires et de cinq républiques. Entre « l'arrangement des finances », qui codifia les règles d'emploi du Trésor sous l'Ancien régime et - il faut bien l'avouer - le carcan que nous allons, dans ce débat, tenter de desserrer, la parenté est assez grande et l'évolution assez faible.
En quoi consiste le changement ?
D'une part - j'y viendrai dans un instant - à rééquilibrer le pouvoir budgétaire au profit du Parlement. S'il est approuvé par une majorité d'entre vous, le texte que nous examinons sera, demain, la loi de nos finances publiques.
D'autre part, la structure et les finalités de notre gestion publique doivent évoluer dans le sens d'une plus grande efficacité, d'une meilleure lisibilité et d'une réelle durabilité. Si l'Etat n'est assurément pas une entreprise, et n'a pas vocation à le devenir, il ne peut pas être indifférent à la façon dont sont gérées ses finances et son administration. Il en va de la crédibilité et de l'efficacité de notre puissance publique.
Le second argument concerne les conditions politiques du changement. Depuis 1958, les esprits ont évolué, l'alternance a fait son oeuvre et la loi fondamentale de la Ve République a elle-même fait l'objet de nombreuses révisions - trop nombreuses même au dire de certains !
Cependant, la Constitution du 4 octobre 1958 et l'ordonnance du 2 janvier 1959 ont subi des destins bien différents. Depuis l'adoption éclair de l'ordonnance organique jusqu'au débat que nous avons engagé cette année, combien de rendez-vous qui n'ont pas abouti - les meilleurs comptables, à mes côtés, disent trente-sept - pour un texte qui se comprenait parfaitement à l'origine, mais qui est, on doit le reconnaître, de plus en plus en décalage avec certaines réalités de notre démocratie, de notre société et de notre économie !
Certains de vos collègues députés m'ont rappelé avec malice que j'avais moi-même commis une proposition de réforme de l'ordonnance de 1959, voilà quelques années de cela. J'y vois le signe d'une certaine persévérance.
En finir avec cet immobilisme semble désormais possible : la majorité parlementaire y est favorable, de très nombreux responsables de l'opposition y souscrivent, le Premier ministre le souhaite, le Président de la République aussi et - ce qui et peut-être plus nouveau - la secrétaire d'Etat au budget et le ministre des finances y sont résolus.
Exécutif et législatif, majorité et opposition, nous convergeons sur les grands axes, même si - vous l'avez excellemment rappelé, monsieur le président Lambert - quelquefois, nous pouvons nous différencier sur des modalités. Le plus souvent, ce ne sont que des problèmes de niveau ou, comme on dit maintenant, de curseur. La concertation peut et doit mener à un consentement général sur les grandes options de cette révision. C'est l'objet de notre débat.
Mesdames, messieurs les sénateurs, le texte qui est soumis à votre examen vise à rééquilibrer les pouvoirs du Parlement en matière financière. De lois de finances en débats d'orientation budgétaire, chacun a en effet déploré le rôle insuffisant joué par les élus. Voici que vous est ouverte la possibilité de changer cet état de fait !
La proposition de loi organique se traduit d'abord par un droit d'amendement et de proposition parlementaire élargi, en particulier par le changement des conditions restrictives d'application de l'article 40 de la Constitution, telles qu'elles ont été encadrées par le texte de 1959.
Elle se caractérise, ensuite, par une limitation des actes budgétaires que le Gouvernement pourra désormais accomplir sans en référer au Parlement. Je sais que cette limitation ravit certains et en effraie d'autres. Quant à moi, qui ai exercé des fonctions dans les deux pouvoirs, je la juge raisonnable et, pour tout dire, profondément démocratique.
La loi marque aussi la volonté du Parlement de mieux contrôler les décisions financières et l'efficacité de l'exécutif. Les commissions des finances seront donc plus étroitement associées aux actes réglementaires pris en cours d'année.
Le texte comporte une demande de lisibilité, de comparabilité, de transparence. Je sais que ce dernier point est particulièrement cher à la Haute Assemblée et qu'il correspond, notamment, à une volonté forte du président de la commission des finances du Sénat.
A cet égard, les avancées contenues dans la proposition de loi sont réelles. Nous aurons l'occasion, avec Mme Parly, d'en parler dans le détail au cours de la discussion des amendements.
La proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale vise un autre objectif, également essentiel à mes yeux, à savoir la réforme de la gestion publique, et M. Sapin est là pour en témoigner.
Longtemps, nous n'avons pas su traiter la question de l'évaluation de nos actions autrement que par une approche purement quantitative et une conception centralisée. Une fonction collective était censée être remplie si l'on y affectait un certain montant du budget. La réglementation donnait la marche à suivre pour le dépenser. Il me semble que l'intérêt général peut se mesurer à d'autres critères.
Au lieu des huit cent cinquante chapitres qui constituent l'actuelle nomenclature, nous renseignant parfois, il est vrai, avec un détail savoureux sur la nature de la dépense elle-même, nous aurons donc, au terme de la réforme, cent cinquante à deux cents missions et programmes, qui expliciteront avec clarté les objectifs fixés par le Gouvernement et répondront aux besoins réels des Français.
Nos concitoyens, il faut l'espérer, s'intéresseront sans doute davantage à nos débats lorsque, plutôt que de ferrailler des nuits entières sur le montant de tel chapitre de fonctionnement, nous parlerons d'abord, par exemple en matière de justice, des délais de réponse ou des délais de jugements, ainsi que des moyens de les améliorer. Ainsi, les choix budgétaires ne seront plus seulement des lignes comptables, mais ils correspondront à des choix réels.
D'ailleurs, dès cet automne, je tenterai, avec Mme Parly, de vous proposer des indicateurs et des choix clairs en matière d'émission et de gestion de la dette.
A l'issue de cet exercice, les avancées rendues possibles par les programmes ne seront donc plus à démontrer.
La construction de cet édifice nouveau, qui est aussi une manière inédite de concevoir le périmètre et l'action de l'Etat, doit être l'occasion d'une mobilisation de l'ensemble des agents de l'administration. Ils seront associés à la définition des missions, des priorités et au choix des indicateurs finalement retenus. Une administration qui sait plus précisément ce que l'on attend d'elle est, à coup sûr, mieux organisée et plus efficace.
En contrepartie, les crédits seront « fongibles » entre eux, à l'exception des dépenses de personnel. La pertinence, sur le terrain, des crédits alloués primera sur leur nature. Le respect des objectifs l'emportera sur la seule logique des moyens.
Au cours de ce débat, nous serons évidemment à l'écoute de vos propositions. La ligne de conduite du Gouvernement sera simple : vous nous trouverez à vos côtés dès qu'il s'agira d'améliorer un peu plus encore le texte voté par l'Assemblée nationale. Nous ferons valoir aussi avec constance, vous le comprendrez, deux préoccupations.
La première, c'est que cette réforme soit applicable dès son adoption. Nous ne souhaitons pas, pas plus que vous, sans doute, laisser adopter des règles qui seraient impraticables ou des procédures qui seraient encore plus lourdes que celles qui sont aujourd'hui en vigueur. Si vos propositions risquent, à nos yeux, d'avoir cet effet, nous vous l'indiquerons clairement.
Une seconde préoccupation concerne le bon fonctionnement de l'action budgétaire. Les nouvelles règles posées par ce texte ne devront pas empêcher, j'imagine d'ailleurs que tout le monde en convient, le Gouvernement, celui-ci comme un autre, de travailler sereinement ni de disposer des moyens de faire face à un événement imprévu.
Je pense, par exemple, à une tempête très grave, à une crise sanitaire de grande ampleur ou encore à un renversement brutal de conjoncture.
M. Michel Charasse. Ou la guerre du Golfe !
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Pensant à mes prédécesseurs - il en est dans cet hémicycle - comme à mes successeurs - il y en aura sans doute un jour -...
M. Michel Charasse. Quel pessimisme !
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. ... ou plutôt quel optimisme, et pensant surtout au bon fonctionnement de l'Etat, je serai également sensible au rôle du ministre des finances dans la nouvelle architecture.
Il n'est pas question de concentrer tous les pouvoirs au sein d'un ministère, fût-il très compétent. Mais il ne faudrait pas non plus, en une démarche qui serait de courte vue, passer d'une voie extrême à une autre. Il n'est pas besoin d'être devin en effet pour présumer, puisqu'un gouvernement ne peut pas se désintéresser de ses finances publiques, qu'en l'absence d'un ministre qui jouerait pleinement son rôle cette situation reviendrait finalement à une gestion complète des finances publiques, soit par les ministres, soit par le Premier ministre, qui serait alors en première ligne pour toutes les décisions financières de l'Etat. Est-ce souhaitable pour le bon fonctionnement de nos institutions et des relations entre la majorité et l'opposition ? Certainement pas, et j'imagine qu'ici personne ne pense le contraire.
Pour avoir, c'est le fruit du grand âge, éprouvé les diverses dimensions de notre sujet dans plusieurs fonctions que j'ai pu exercer, il me paraît indispensable, monsieur le président du Sénat, que, parallèlement à cette réforme, l'on puisse assez rapidement décider de simplifier, de modifier, de rendre plus vivante, plus moderne, l'organisation de notre discussion budgétaire elle-même. Mais cela dépend de votre règlement intérieur, et non pas de l'ordonnance organique.
Je sais que l'Assemblée nationale a lancé ses travaux en ce sens, qui sont loin d'être simples, d'ailleurs, et je ne doute pas que le Sénat, attaché qu'il est à la modernité, la suivra, avec ses spécificités, sous la conduite du président Christian Poncelet.
Il me paraît également indispensable que le Parlement se dote d'une capacité d'expertise indépendante, comme c'est le cas dans d'autres démocraties,...
M. Alain Lambert, rapporteur. Très bien !
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. ... et, ainsi que je l'avais proposé, lorsque, président de l'Assemblée nationale, j'avais mis en place la mission d'évaluation et de contrôle.
En tout cas, je veux remercier chaleureusement et publiquement toutes celles et tous ceux qui ont permis, ces derniers mois, de faire avancer et progresser ce texte. Je salue, en particulier, la bienveillance éclairée de M. Christian Poncelet (applaudissements sur les travées du RPR),...
M. Jacques Oudin. Très bien !
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. ... la clarté et la force des convictions du président de la commission des finances, M. Alain Lambert (applaudissements sur les mêmes travées),...
M. Roland du Luart. Très bien !
M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. ... le concours du rapporteur général, M. Philippe Marini (applaudissements sur les mêmes travées), enfin, l'intérêt profond porté à ce texte par des personnalités qui ont rempli d'éminentes fonctions, dont certaines à Bercy même. Toutes celles-là, tous ceux-là connaissent le texte de 1959 ; ils l'ont pratiqué, ils en savent l'intérêt, mais ils en connaissent aussi les limites. Leur expérience sera précieuse lors du débat.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, il n'est pas si fréquent d'être, d'une certaine façon, à l'origine d'un texte de loi en tant que parlementaire et de pouvoir y apporter, comme ministre, le soutien du Gouvernement. Telle est un peu ma situation, à moi, qui, comme M. Lionel Jospin, et comme beaucoup d'autres d'entre vous, pense que notre pays a besoin d'une réforme de l'Etat.
Tout en visant à modifier profondément la nature du débat budgétaire, cette réforme est bien évidemment animée par une ambition plus large que le simple aménagement d'une procédure : il s'agit d'un plaidoyer pour la liberté et pour la responsabilité, une liberté plus grande donnée aux parlementaires responsables devant les citoyens et une liberté plus grande accordée à des gestionnaires, en contrepartie d'une responsabilité clairement mesurable vis-à-vis des élus qui, seuls, autorisent la dépense.
Parce qu'elle est d'intérêt général, le Gouvernement soutient la démarche entreprise par les signataires de cette proposition de loi et souhaite que ce texte puisse être adopté en termes identiques par l'Assemblée nationale et par le Sénat, si possible avant l'été. (Applaudissements sur les travées socialistes, sur certaines travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste et du RDSE.)
M. Roland du Luart. C'est de bon augure !
M. le président. La parole est à M. le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.
M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, nous sommes nombreux, ici et ailleurs, à souhaiter ardemment la réforme de l'Etat, avec parfois des approches différentes ou des arrière-pensées, avec aussi plus ou moins d'optimisme : dans ce domaine, plus encore que dans d'autres, les doutes font florès. Pour ma part, j'ai souvent développé l'idée selon laquelle la réforme de l'Etat est non pas un « grand soir », l'an I d'un nouvel Etat que tout différencierait du précédent, mais un processus permanent d'adaptation des administrations aux besoins exprimés par nos concitoyens.
La réforme de l'ordonnance de 1959 qui vous est aujourd'hui soumise est un élément clé de ce processus permanent d'adaptation de l'Etat.
Le texte répond à deux attentes de nature différente : la première, exprimée par nombre de nos concitoyens, est celle de plus de transparence : transparence des objectifs, transparence des moyens, transparence des compte rendus et des résultats. Combien telle ou telle politique publique coûte-t-elle au contribuable ? Qu'apporte-t-elle à la collectivité ? Par quels moyens pourrait-elle coûter moins cher et apporter davantage ?
La seconde attente est exprimée, avec presque autant de force, par les agents de l'Etat, qui demandent davantage d'autonomie, davantage de responsabilité, en contrepartie d'une évaluation plus fine et plus systématique des résultats obtenus.
C'est pourquoi je suis heureux, après M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, de voir aujourd'hui cet élément clé de la réforme de l'Etat qu'est la modernisation des procédures budgétaires et comptables en passe d'aboutir.
Je parlais à l'instant des doutes qui s'expriment dès qu'il s'agit de réforme de l'Etat ; certains commentateurs ont cru que la proposition de loi déposée le 13 juillet 2000 par M. Didier Migaud ne serait que la trente-sixième, la trente-septième, voire la trente-huitième tentative avortée de réforme d'un texte tellement vénérable qu'il en paraissait inamendable.
Mais les faits sont là : le Sénat et l'Assemblée nationale ont normalement, et presque tranquillement, poursuivi, depuis juillet dernier, leur travail sur ce texte, jusqu'au débat d'aujourd'hui.
Je souhaite, à cette occasion, souligner la qualité du travail qui a été réalisé par la commission des finances du Sénat. Je tiens à remercier tout particulièrement le président de la commission des finances, M. Alain Lambert, de la qualité des échanges que nous avons pu avoir.
La sérénité de nos échanges ne doit pas pour autant faire illusion : nous ne sommes pas en train de discuter d'une réforme anodine, d'un texte appelé à être modifié fréquemment dans les années à venir. Le Parlement est en train d'écrire un texte sur le pouvoir de contrôle budgétaire du Parlement, sur l'autonomie, la responsabilité des gestionnaires des crédits, un texte conçu pour faire date et pour durer, même si l'on ne peut ni lui prédire, ni même peut-être lui souhaiter une durée de vie égale à celle de la précédente ordonnance de 1959.
Précisément parce qu'il est conçu pour durer, ce texte doit prendre garde à ne pas encadrer de façon trop stricte le vote des lois de finances dans les prochaines décennies. Ainsi, les règles que nous discutons aujourd'hui doivent être suffisamment larges et souples pour permettre au Parlement de voter des lois de finances adaptées à l'évolution du temps.
Nous discutons d'une nouvelle constitution financière de l'Etat, d'un texte qui tracera la voie d'une gestion publique modernisée pendant de très nombreux exercices budgétaires. Dans ces conditions, il serait très dommageable que le constituant financier d'aujourd'hui ligote le législateur budgétaire de demain ; vous avez su éviter ce risque.
Parce que nous discutons aujourd'hui d'une réforme majeure, vous avez prévu, de même d'ailleurs que l'Assemblée nationale, un délai de mise en oeuvre long, inédit pour un texte organique. Ce délai n'est pas trop long, car le travail de préparation de l'administration d'ici au début de l'année 2005 est lourd.
Les élus locaux - beaucoup d'entre nous en font partie - sont bien placés pour savoir que ce type de réforme ne se décrète pas du jour au lendemain. La réforme des règles comptables et budgétaires de nos communes, à travers la mise en oeuvre de l'instruction M 14, a pris près de dix ans, entre les premières esquisses et la mise en oeuvre effective, dans toutes les collectivités, des nouvelles règles.
Fort de cette expérience, le Gouvernement n'a pas attendu pour réfléchir aux conséquences de la réforme sur le travail des administrations. Ainsi, le comité interministériel pour la réforme de l'Etat du 12 octobre dernier a mis en place huit groupes de travail destinés à la préparation des administrations à la réforme. La structure de pilotage interministérielle qui chapeaute ces travaux rendra ses conclusions au début de l'été ; elle définira avec précision la méthode à suivre pour mettre en oeuvre la réforme budgétaire et comptable. D'ores et déjà, chaque administration travaille, sous la double autorité du ministre des finances et de mon propre ministère, à sa préparation.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, vous avez entre les mains une clé essentielle de la réforme de l'Etat.
S'agissant de la définition des programmes, l'association à chacun d'entre eux d'objectifs précis et d'indicateurs qui en mesurent les résultats, comme la commission des finances le propose, me semble être de nature à clarifier la notion de gestion par objectifs.
S'agissant de la fongibilité des crédits, il faut veiller à ce qu'elle soit effective et que les virements entre titres d'un même programme soient du ressort des seuls gestionnaires, sans intervention réglementaire.
S'agissant de la pluriannualité de l'autorisation budgétaire, il me semble important, comme la commission des finances le préconise, de permettre de façon souple les reports de crédits.
Chacun d'entre nous sait, là aussi, fort de son expérience de la gestion municipale, que le vote des crédits par programme, que la fongibilité des crédits, que la possibilité large de voir ces crédits reportés d'un excercice budgétaire à l'autre, ont considérablement amélioré et modernisé la gestion de nos collectivités. Tout cela nous a fait toucher du doigt le caractère fondamental du lien qui unit, en gestion publique, la responsabilité du gestionnaire de crédits et son autonomie.
La réforme de l'ordonnance de 1959 a cette ambition de rendre plus autonome le gestionnaire et de redéfinir une nouvelle chaîne de contrôle et de maîtrise de la dépense qui permette une mise en jeu des responsabilités de chacun.
La réforme qui s'engage n'a, bien sûr, ni pour objet ni pour effet de déposséder le Parlement de son pouvoir historique et fondateur de contrôle sur les finances de l'Etat. J'en suis persuadé, la modernisation de la gestion publique ne peut progresser qu'en développant et en rénovant les capacités de contrôle du Parlement sur l'action de l'Etat.
Avec la réforme de l'ordonnance de 1959, vous renforcez le contrôle démocratique sur le budget de l'Etat.
En conduisant cette réforme, le Parlement se trouve dans son rôle historique, qui est de voter l'impôt, d'approuver le budget et de contrôler l'exécution de la dépense. En se saisissant de cette réforme, le Sénat s'inscrit dans cette tradition démocratique et forge aussi l'une des clefs de la réforme de l'Etat. D'avance, je l'en remercie. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
(M. Paul Girod remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. PAUL GIROD
vice-président

M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivant :
Groupe du rassemblement pour la République, 46 minutes ;
Groupe socialiste, 38 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 28 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 27 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 16 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Bourdin.
M. Joël Bourdin. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, messieurs les ministres, mes chers collègues, l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances est souvent qualifiée de constitution financière de l'Etat. Sa réforme est donc lourde de sens, de contenu et de conséquences, d'autant que c'est la première depuis plus de quarante ans et qu'il n'y en aura probablement pas d'autre avant longtemps.
Le Sénat a un rôle particulier à jouer car il dispose d'une sorte de droit de veto en raison de la nature organique de la proposition de loi, laquelle le concerne tout autant que l'Assemblée nationale. Notre point de vue est donc très attendu et nous savons que quelques députés ont préféré s'abstenir en première lecture et attendent de voir comment nous allons procéder.
Mon intervention aura un double objet : d'abord, je formulerai un certain nombre de remarques générales qui ont guidé la réflexion du groupe des Républicains et Indépendants ; ensuite, j'évoquerai la question plus générale de l'information statistique et économique sur la base des rapports d'information qui m'ont récemment été confiés et que j'ai présentés devant la commission des finances.
Il me paraît en effet indispensable de souligner que le texte que nous examinons aujourd'hui n'est que la première étape d'un long processus de réforme de l'Etat, notamment en matière d'information et de transparence.
En ce qui concerne la réforme dans son ensemble, chacun s'accorde à reconnaître qu'elle est très technique et très complexe. Elle peut cependant se résumer à quelques questions essentielles, auxquelles nous devons répondre aujourd'hui.
Première question : comment véritablement moderniser la gestion de l'Etat ?
Sur ce point, le passage d'une logique de moyens à une logique de résultat et le regroupement des crédits par objectif et non plus par chapitre constituent une avancée essentielle.
Deuxième question : comment faire en sorte que cette réforme ne soit pas un trompe-l'oeil ?
Nous devons veiller à ce que la gestion plus souple de l'Etat et la globalisation des crédits budgétaires ne se traduisent pas par un affaiblissement du pouvoir parlementaire.
De même, la fongibilité des crédits au sein des programmes ne doit pas se traduire pas de nouveaux arbitrages en faveur des dépenses de fonctionnement et au détriment des dépenses d'investissement. Le Sénat a dénoncé à plusieurs reprises la rigidité croissante du budget de l'Etat. Nous devons tout faire pour la limiter en évitant une inflation des dépenses de fonctionnement, de personnel.
Troisième question : comment empêcher que des affaires comme celle dite de la « cagnotte » puissent se reproduire demain ?
La commission des finances a enquêté et démontré le manque de transparence de certaines lois de finances. Inscrire l'exigence de sincérité dans la loi est une bonne chose, mais à condition qu'elle se traduise dans les faits et les comportements.
L'un des principaux enjeux de cette réforme est de permettre au Parlement d'avoir une vision juste, globale et à moyen terme des comptes publics, notamment en matière d'évolution des emplois publics et de charge de la dette.
Je rappelle que, lors d'une récente discussion budgétaire, le Sénat avait adopté un amendement déposé par notre groupe qui permettait d'avoir une présentation consolidée du budget de l'Etat et de la sécurité sociale.
Nous ne pouvons que nous réjouir que cette préoccupation soit aujourd'hui admise par tous, même si nous comprenons qu'il soit difficile d'aller plus loin, c'est-à-dire d'aller jusqu'à fusionner la comptabilité de l'Etat et celle de la sécurité sociale.
Quatrième question : jusqu'où voulons-nous aller ?
Bien entendu, nous souhaitons tous améliorer la marge de manoeuvre des parlementaires lors du vote des crédits budgétaires. Cette préoccupation est d'ailleurs à l'origine de la notion de « missions ». Toutefois, nous devons aussi, cela va de soi, respecter la Constitution. Aller trop loin serait prendre le risque de faire échouer la réforme, ce que nous ne souhaitons pas. Surtout, nous devons veiller à ne pas enserrer la gestion publique dans un carcan juridique trop rigide.
La réforme de l'ordonnance organique de 1959 ne doit pas provoquer une confusion des rôles. Elle doit au contraire clarifier la répartition des tâches et permettre à chacun de tenir son rang. D'un côté, le Gouvernement doit préparer et exécuter les lois de finances avec efficacité et transparence ; de l'autre, le Parlement doit autoriser l'impôt et voter les dépenses, en disposant des moyens d'un véritable contrôle de l'action gouvernementale.
A cet égard, je tiens à saluer les propositions équilibrées de la commission des finances et de son président, M. Alain Lambert.
La commission a fait le choix d'aller de l'avant sans aller trop loin, que ce soit en matière de lisibilité des comptes publics ou de pouvoirs du Parlement.
Le groupe des Républicains et Indépendants soutiendra cette attitude, qu'il juge constructive et responsable.
Je souhaiterais maintenant aborder la question de l'information statistique et financière, car elle nous montre une partie du long chemin qui restera à parcourir, une fois cette proposition de loi amendée et adoptée.
La révision de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 impliquera une sérieuse mise à niveau en matière d'information statistique sur l'administration publique. Cette réforme risque en effet de n'avoir que peu d'impact si on se contente d'augmenter les pouvoirs d'information du Parlement, sans accroître ses moyens en la matière.
A cet égard, notre commission des finances estime qu'il faut mettre fin au monopole gouvernemental des ressources statistiques afin de permettre une véritable autonomie des moyens de simulation du Parlement.
Dans le cadre de cette réflexion, j'ai eu l'honneur de présenter deux rapports d'information : l'un sur les lacunes de l'information statistique relative aux administrations publiques ; l'autre, au nom de la délégation du Sénat pour la planification, sur l'information économique aux Etats-Unis et sur les enseignements que nous pouvons en tirer pour la France.
Sans entrer dans les détails, je souhaiterais souligner plusieurs points.
Tout d'abord, j'ai pu constater que l'information statistique sur les administrations publiques souffre de graves lacunes. Elle apparaît moins bonne qu'aux Etats-Unis, ainsi que, dans une moindre mesure, au Royaume-Uni et en Allemagne.
Ensuite, l'information directement accessible demeure insuffisante : la publication de données statistiquesrétrospectives est lacunaire, l'information sur l'emploi public est partielle et confuse, et l'information sur la patrimoine public est tout à fait balbutiante.
Consciente de cette situation, la commission des finances a fait plusieurs propositions pour enrichir l'information budgétaire dans le cadre de la révision de l'ordonnance organique. Il nous faudra probablement aller plus loin.
L'une des pistes envisageables pourrait, par exemple, consister dans la création d'organismes publics indépendants. Ils seraient chargés de diffuser auprès du public les comptes financiers de l'ensemble des administrations, ainsi que de mener des études économiques.
Une autre solution serait d'augmenter la fréquence du suivi du solde budgétaire de la sécurité sociale et à l'étendre aux collectivités locales afin d'améliorer l'information infra-annuelle, ce qui existe pour les grandes sociétés cotées en Bourse.
En matière d'information économique, l'exemple américain est riche d'enseignements pour la France. Ce pays connaît en effet une situation enviable grâce, en particulier, à la volonté des administrations de rendre des comptes, à la sincérité des données budgétaires, à la grande transparence de l'information, au pluralisme des analyses et à l'importance de la contre-expertise indépendante.
Par contraste, la situation américaine met en évidence les carences de l'information économique en France. Dans notre pays, les administrations dépendant de l'exécutif concentrent l'essentiel de l'expertise économique appliquée à la décision publique. Surtout, elles monopolisent certaines données statistiques nécessaires à l'évaluation des politiques publiques. Cette situation entrave le développement des capacités d'expertise économique indépendante. Ce manque de contre-expertise indépendante nuit à la qualité et à la sincérité des débats politiques, il faut donc y mettre fin.
Bien entendu, les institutions et les pratiques américaines ne sont pas transposables telles quelles en France. Les Etats-Unis sont quatre fois plus peuplés et sept fois plus riches que la France. En outre, les moyens du Congrès sont sans commune mesure avec ceux du Parlement français. Par ailleurs, la Constitution américaine donne un pouvoir considérable au Parlement qui dispose notamment du monopole de l'initiative législative.
Toutefois, l'exemple américain suggère l'adaptation de certaines bonnes pratiques. Par exemple, il paraît nécessaire de mieux informer les citoyens et les journalistes de leurs droits en matière d'accès aux documents administratifs.
Il serait, de plus utile de préciser les dispositions de la loi du 17 juillet 1978 relatives à l'accès aux documents administratifs afin de garantir un accès effectif, dans des délais raisonnables, notamment par Internet.
Par ailleurs, les ministères ont trop tendance à confondre ce qui relève de la communication institutionnelle et politique, de l'information factuelle du grand public et des études économiques. Nous avons besoin de clarifier les choses en la matière.
Surtout, l'administration doit balayer devant sa porte. Elle doit accélérer le développement des systèmes d'information et de contrôle sur elle-même. Plus précisément, les corps d'inpection et de contrôle doivent être eux-mêmes des adminsitrations exemplaires et notamment rendre des comptes.
Enfin, en ce qui concerne l'information du Parlement, je souhaite que soient réellement sanctionnées les attitudes désinvoltes ou l'obstruction de certains services des ministères à l'encontre des questions ou des demandes de documents émanant du Parlement.
De même, les personnes nommées en conseil des ministres aux principaux postes de responsabilités devraient être auditionnées plus souvent, et ce dès leur prise de fonctions. Elles doivent ainsi prendre l'habitude de rendre des comptes devant les commissions parlementaires.
Mes chers collègues, la transparence budgétaire ne deviendra une réalité qu'au prix d'un contrôle parlementaire strict.
La définition d'objectifs et d'indicateurs de performance pour les administrations publiques ne sera pleinement efficace que si les gestionnaires publics sont régulièrement auditionnés pour évaluer la performance de leurs services et si le Parlement est prêt à sanctionner les dérives.
Pour atteindre cet objectif de transparence, le Parlement n'a pas nécessairement besoin de créer de nouvelles structures d'analyses internes, à l'image des offices du Congrès américain. Il doit commencer par disposer de toutes les données statistiques nécessaires. Il doit aussi renforcer ses liens avec la Cour des comptes. Il doit surtout utiliser pleinement les pouvoirs de contrôle dont il dispose, c'est-à-dire jouer pleinement son rôle.
L'amélioration de la gestion publique et le renforcement des pouvoirs budgétaires du Parlement apparaissent ainsi comme une oeuvre de longue haleine. Une oeuvre certes complexe, aux multiples facettes, mais une oeuvre essentielle, car elle peut créer les conditions d'un dialogue politique renouvelé, plus équilibré, plus transparent.
La réforme de l'ordonnance organique de 1959 est un pas essentiel dans la bonne direction. Mais nous devrons veiller à ce ce que le premier pas ne soit pas le seul. (Très bien ! et applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, messieurs les ministres, mes chers collègues, l'ordonnance organique relative aux lois de finances que nous voulons réformer a quarante-deux ans. Elle a survécu à tous les gouvernements, à toutes les tempêtes budgétaires et, il faut bien le dire, à tous les assauts.
A ce jour, le Parlement a eu à connaître de trente-six ou trente-sept propositions de réformes. Parmi elles, dix ont pour origine les groupes parlementaires communistes, à l'Assemblée nationale ou au Sénat. C'est dire notre opposition comme j'avais d'ailleurs eu l'occasion de le rappeler lors du dernier débat budgétaire !
Pourquoi cette opposition ? Pourquoi cette résistance ?
La discussion d'une telle proposition de loi organique relative aux lois de finances, qui modifie les techniques du débat budgétaire, n'est pas neutre au plan politique.
Tout d'abord, je poserai la question suivante : quelle portée le débat d'aujourd'hui peut-il avoir ? Ce n'est évidemment pas un débat secondaire, car ce n'est pas tous les ans que l'on est amené à modifier les règles du jeu de la discussion budgétaire.
La présente ordonnance a rendu service, depuis quarante-deux longues années, à tous les gouvernements qui se sont succédé, avec l'utilisation abusive, voire systématique, de l'article 40 de la Constitution, restreignant la dépense, et l'article 42 de l'ordonnance, restreignant le droit à l'amendement.
Nous sommes donc contraints, dans un premier temps, à faire quelques rappels.
Premier aspect de la situation : quelle est la portée historique de l'ordonnance de 1959 ? Cette ordonnance ne peut pas être isolée de son contexte.
M. Philippe Marini. Bien sûr !
Mme Marie-Claude Beaudeau. En janvier 1959, la Constitution de la Ve République venait à peine d'être promulguée et le gouvernement d'alors, dont les soutiens politiques étaient pour le moins disparates et susceptibles, à plus ou moins longue échéance, de se déliter, avait besoin de disposer des outils nécessaires à un exercice durable du pouvoir.
M. Philippe Marini. C'est sûr que vous ne le souteniez pas !
Mme Marie-Claude Beaudeau. Non seulement nous ne le soutenions pas, mais nous le combattions !
Faut-il rappeler que le gouvernement de l'époque était constitué de gaullistes, d'indépendants, de centristes et avait l'appui de la SFIO ?
M. Jean Delaneau. Horreur absolue !
Mme Marie-Claude Beaudeau. Je vous renvoie à la composition du gouvernement de l'époque : président du Conseil : Charles de Gaulle ; ministres d'Etat : Guy Mollet,...
M. Henri de Raincourt. Oh ! la la !
Mme Marie-Claude Beaudeau. ... Jacquinot, Houphouët Boigny ; ministre des finances : Antoine Pinay.
M. Jean Delaneau. On ne peut faire pire !
Mme Marie-Claude Beaudeau. Le début de l'année 1959 restera d'ailleurs marqué, dans les annales des constitutionnalistes, par le nombre particulièrement élevé d'ordonnances promulguées, ce processus caractérisant un souci évident d'affermissement du nouvel exécutif et d'affaiblissement du pouvoir législatif.
L'ordonnance organique et son corollaire constitutionnel - le trop fameux article 40 -, c'est bel et bien l'outil politique et institutionnel dont le pouvoir gaulliste de l'époque s'est servi pour prendre et conserver durablement l'initiative en matière de loi de finances, donc, pour l'essentiel, dans la définition des choix politiques fondamentaux dans la vie du pays.
Il s'agit là de la claire affirmation de la primauté du pouvoir exécutif au détriment du législatif, dans un souci de permanence et de durabilité correspondant, au demeurant, aux desiderata des plus sûrs soutiens du pouvoir de l'époque, c'est-à-dire le monde de l'industrie et des affaires.
Mais ce qui pouvait, dans un premier temps, n'apparaître que comme un choix conjoncturel - on était, en particulier, près de la mise en place du nouveau franc au travers du plan Rueff - est devenu, au fil du temps, une donnée incontournable de notre vie politique, chaque gouvernement s'étant finalement accommodé des règles du jeu ainsi fixées.
Pour autant, en ce qui nous concerne, nous nous sommes toujours élevés contre le caractère exorbitant des prérogatives données, en matière de détermination des choix budgétaires, au seul pouvoir exécutif.
Nous sommes favorables, je le dis, une fois de plus, à la remise en cause de l'ordonnance organique. Il était devenu urgent de procéder à cette réforme.
Mais j'observe que l'existence de l'ordonnance organique n'a pas empêché, ces dernières années, que l'exécution budgétaire connaisse quelques errements.
J'en veux évidemment pour preuve la discussion des derniers collectifs de fin d'année, tant en 2000 qu'en 1999 ou en 1998, où nous avons fini par constater l'existence de plus ou moins importantes plus-values de recettes ou moins-values de dépenses qui ont modifié le solde définitif et transformé les données budgétaires initiales.
Dans un autre ordre d'idées, on ne peut aussi manquer de rappeler à certains d'entre vous, chers collègues de la majorité sénatoriale, que les exercices budgétaires 1994, 1995 ou 1996 furent marqués par de douloureux collectifs pour lesquels tous les artifices rendus possibles par les textes furent utilisés pour compenser l'irréalisme des prévisions économiques et budgétaires des lois de finances initiales.
Cela dit, doit-on imputer à la seule ordonnance organique ces dérives de plus en plus préoccupantes et qui ont justifié de vous-même, monsieur le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, du temps où vous présidiez l'Assemblée nationale, que vous vous interrogiez et que vous ayez confié une mission sur la réforme de l'ordonnance ?
N'ayons aucune hésitation de ce point de vue.
Si les dernières lois de finances, construites selon les principes de l'ordonnance organique, ont pu être en quelque sorte rattrapées par la réalité de la situation économique, dans un sens ou dans l'autre, c'est peut-être aussi parce que les droits du Parlement à débattre et à orienter les choix budgétaires sont finalement si limités qu'il manque à la discussion des lois de finances cet équilibre qui naîtrait d'une autre répartition des rôles.
Il est évident que la limitation excessive du droit d'initiative parlementaire par le jeu de l'application de l'ordonnance réduit, en fait, la discussion budgétaire à cette description, peu favorable au demeurant.
L'intérêt de l'actuelle discussion budgétaire ne réside évidemment pas dans les masses financières qu'elle permet de « bouger ». Il réside bien plutôt dans la qualité de la controverse intellectuelle et, osons le mot, idéologique et politique que nous pouvons avoir au fil du débat.
Quand nous ouvrons le débat sur l'impôt de solidarité sur la fortune, sur l'intégration des revenus du capital dans l'assiette de l'impôt sur le revenu, sur l'avoir fiscal ou sur le taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée, nous sommes dans le cadre d'un débat politique de première importance, qui vaut largement tous les autres.
Mais il n'en demeure pas moins que le débat budgétaire souffre incontestablement de ne pouvoir réellement peser sur l'emploi des ressources publiques pour répondre aux aspirations de la population et aux besoins de l'Etat et de ses services.
Notre groupe s'interroge sur le fait que le peu d'initiative laissé aux parlementaires en matière de dépenses publiques a finalement pesé sur l'exécution budgétaire elle-même. C'est là, en effet, un débat essentiel.
Nous ne somme pas des « idéologues de la dépense » qui ne se satisferaient que de la création d'un déficit public de plus en plus réduit, comme vous le préconisez, monsieur le rapporteur général.
Mais posons la question : les parlementaires de la nation ne sont-ils pas en mesure d'opérer une analyse critique et pertinente de la dépense publique, analyse pouvant conduire à une utilisation plus efficiente de l'argent public ? Les dépenses d'aujourd'hui sont souvent les économies de demain.
Autre question à laquelle notre assemblée s'est souvent résignée : l'initiative des choix budgétaires ne peut pas être réservée au seul pouvoir exécutif. Le Sénat ne se prive pas d'affirmer ce principe parlementaire. Encore faudrait-il qu'il le mette en application.
Or, dans ce domaine, la proposition de loi organique ne donne aucun pouvoir supplémentaire au Parlement.
Nous devons même constater, à l'examen des attendus de la proposition de loi et de ses articles, tels qu'ils ont été votés par l'Assemblée nationale et, a fortiori, en prenant en compte le point de vue de la majorité de la commission des finances du Sénat, que l'extension des pouvoirs de contrôle du Parlement se limite, dans les faits, à deux choses : il est plus informé des mouvements de gestion et peut déterminer l'amplitude des économies réalisables pour parvenir à l'équilibre budgétaire.
Décidément, le débat sur la dépense publique mérite sans doute autre chose qu'une simple sophistication des outils de maîtrise que la présente proposition de loi organique tend à promouvoir.
Il y a, certes, des évolutions.
Pour les parlementaires quelque peu habitués à lire la série des « bleus » et des « jaunes » budgétaires, la définition d'une répartition de la dépense publique en programmes et en missions est susceptible de permettre une approche plus rationnelle et plus pertinente de la qualité de la dépense publique.
Mais nous nous interrogeons toujours : selon quels critères et quelles orientations seront définis les objectifs et les résultats des politiques publiques ?
Qu'est-ce qui doit primer ? La satisfaction des besoins collectifs, qui est au coeur de l'action publique, qui se doit de la motiver, de la justifier et de l'accomplir, ou celle des comptables européens, poursuivant sans relâche l'optimisation mesurable en termes d'économies et d'équilibre budgétaire ?
Nous nous méfions d'une simple logique comptable.
Et nous avons quelque peu l'impression que la présente proposition de loi organique en reste là et qu'elle ne fait qu'inscrire dans le marbre de la Constitution une pratique budgétaire de caractère quelque peu circonstanciel, technocratique, européen, au service de la Banque centrale européenne.
Les prochaines lois de finances ne sont-elles pas d'ores et déjà marquées par cette conception trop économe et trop chiche de l'utilisation de l'argent public, et cela pour quelles motivations ?
On ne peut donc, dans ce cadre, omettre de rappeler que les discussions budgétaires à venir se dérouleront dans un nouveau contexte politique et économique, celui de l'Union économique et monétaire.
Dans les faits, alors que l'ordonnance de 1959 était l'outil dont s'est servi le pouvoir de l'époque pour chercher à atteindre ses objectifs essentiels, nous avons quelque peu l'impression que la présente proposition de loi consiste à mettre en place dans notre pays l'outil liant la discussion budgétaire nationale aux impératifs de la construction européenne, notamment cet épuisant soutien à la parité de la monnaie unique.
Les propositions qui nous sont faites participent de ces finalités. Plaçant résolument la dépense publique sous la dépendance des objectifs de la politique monétaire pilotée par la Banque centrale européenne, de la convergence des politiques économiques des Etats, de l'harmonisation fiscale telle qu'elle est voulue par la Commission de Bruxelles, du « moins-disant » social et de la remise en question des services publics qui anime nombre de directives, elles tendent à lier durablement les choix budgétaires de la nation aux pressions et décisions externes.
C'est un peu comme si l'on nous demandait aujourd'hui de renoncer aussi rapidement à tout nouveau pouvoir de contrôle ou d'initiative du Parlement au profit d'une recentralisation du pouvoir réel de définition des choix budgétaires au coeur des institutions et de la construction européennes.
Nous ne sommes pas seuls, il est vrai, sur la planète, mais devons-nous pour autant corseter la discussion budgétaire dans le cadre d'une construction européenne dont il n'est pas certain qu'elle rencontre un appui populaire et une réussite aussi manifestes que pourraient le souhaiter ses partisans ?
L'autre objectif affiché de la présente proposition de loi est de participer à la mise en oeuvre de la réforme de l'Etat.
Sur ce point, il convient d'emblée de souligner que nous sommes partisans d'une intervention publique plus efficace...
M. Philippe Mariani. Et surtout de fonctionnaires en plus grand nombre !
Mme Marie-Claude Beaudeau. ... partant des potentiels constitués par l'implantation des services publics et les conditions d'atteinte de leurs missions.
Mais, je souhaiterais relever plusieurs points.
Tout d'abord, les crédits votés en loi de finances manqueraient quelque peu de fongibilité et seraient, dans des domaines relativement importants, soumis à la limitation des enveloppes.
Ensuite, et c'est là un point essentiel, les crédits de personnel seraient l'objet d'une double limitation - tant en crédits postes qu'en masse salariale - dont il est à craindre qu'elle ne provoque, au plus près du terrain, rien d'autre qu'une gestion purement comptable des deniers publics et qu'elle n'ouvre donc la porte à une précarisation renforcée des emplois.
On observera également que les mesures de revalorisation salariale seraient en quelque sorte isolées dans un ensemble spécifique, ce qui ne peut que soulever des interrogations sur le sens que l'on souhaite durablement donner à la négociation collective dans la fonction publique.
L'emploi public, pour nous, n'est pas un poids mort dans l'économie.
Parce que des millions de salariés de notre pays sont aujourd'hui employés dans le secteur public, nous disposons d'un important potentiel de croissance, qui découle de leurs pratiques de consommation, de leur épargne ou encore des rentrées fiscales nées de l'imposition des revenus.
Que l'on ne s'y trompe pas, l'emploi public non qualifié n'existe pour ainsi dire pas, et la situation des fonctionnaires est donc très différente de la situation des salariés du secteur privé.
Cette obstination à vouloir comprimer au maximum l'emploi public qui semble animer les auteurs de proposition de loi organique et qui est aussi sensible dans les amendements proposés par notre commission des finances ne peut que nous surprendre.
Veut-on obtenir de la représentation nationale qu'elle intègre, dans sa démarche budgétaire, une poursuite permanente de la réduction des effectifs, qui serait la seule manifestation d'une pratique budgétaire vertueuse ?
La réforme de l'Etat est-elle donc celle d'un Etat modeste, replié sur ses fonctions régaliennes, abandonnant aux collectivités locales, aux associations ou à l'initiative privée la résolution des problèmes sociaux les plus criants et déléguant, dans une démarche parfaitement supranationale, aux institutions européennes le soin de dire la politique dans des domaines essentiels, que ce soit la politique monétaire, la politique économique ou encore le devenir des services publics ?
Nous devons nous garder d'un risque sérieux et grave qui réside dans la proposition de loi telle qu'elle est aujourd'hui rédigée et qui sera encore aggravé par le Sénat : celui de construire un dispositif technique conduisant immuablement à des choix malthusiens, quand bien même la situation économique d'une année donnée pourrait justifier des audaces et des choix budgétaires plus marqués.
A nous enfermer dans le débat sur la technique budgétaire, nous risquons d'ailleurs d'oublier l'esssentiel, à savoir qu'une loi de finances, est la plus claire manifestation des choix d'un gouvernement et de ses orientations politiques fondamentales.
M. Philippe Marini. C'est vrai !
Mme Marie-Claude Beaudeau. Elle en est le manifeste et doit le rester.
Nous avons pour le moment quelque peu l'impression que le débat qui s'ouvre va conduire à fabriquer l'outil de l'austérité budgétaire.
Notre opposition est donc profonde. Elle se fonde sur deux orientations de la proposition que la majorité du Sénat accentue.
Premièrement, l'émergence du programme européen de stabilité s'affirme. Nous connaissons la politique de la Banque centrale européenne fondée sur la déflation salariale, la stagnation des salaires, l'amputation des dépenses publiques.
Deuxièmement, le plafonnement de la dépense doit conduire les exécutifs à imposer des crédits au sein de missions et de programmes, dans la limite du plafond de dépenses prescrites et qu'il faut donc imposer.
A ces dispositions qui ne sont en fait que des adaptations de l'ordonnance aux évolutions européennes, nous opposons trois grandes idées.
Première idée : la redéfinition d'une maîtrise du budget doit être celle de la maîtrise de la politique économique du pays par le Parlement et non par la Banque centrale européenne.
Deuxième idée : le renforcement du contrôle parlementaire est la clé de toute politique de transparence et d'efficacité sociale. C'est au Parlement, et à lui seul, de fixer les orientations du programme, de la mission.
Troisième idée : afin de se garantir contre toute dérive en matière de modification des dépenses, le Parlement doit à tout moment pouvoir contrôler les recettes fiscales, les exonérations de toute nature, les dépenses pour l'Union européenne et l'utilisation des fonds publics.
Ces idées ne figurent pas dans la proposition de loi organique. N'est-ce pas pour cette raison que la commission des finances recherche un consensus ? Le débat dira si nous avons raison. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Angels.
M. Bernard Angels. Monsieur le président, messieurs les ministres, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nul ne met en doute, je crois, la sincérité et la volonté politique forte qui ont marqué la rédaction de l'ordonnance du 2 janvier 1959.
Le climat politique qui a présidé à la mise en place de ce qu'on appelle souvent la constitution financière de la France, mais aussi le souci de rapidité, d'efficacité et de rationalisation des mécanismes du régime parlementaire qui animait ses auteurs expliquent nombre de ses aspects.
Pourtant, nous sommes aujourd'hui très nombreux, sur toutes les travées de notre assemblée, que nous appartenions à la majorité ou à l'opposition, à constater, au quotidien de notre travail parlementaire, que l'ordonnance de 1959 ne suffit plus à assurer les conditions d'une gestion budgétaire moderne, efficace et transparente.
Après maintes tentatives, sans doute prématurées, et autant d'échecs qui se sont succédé pendant plus de quarante ans, j'ai le sentiment que la réforme de cette partie essentielle du bloc de constitutionnalité est enfin possible.
En effet, grâce à la volonté commune et au travail très important accompli par l'Assemblée nationale et le Sénat, sous l'impulsion des deux commissions des finances - je tiens à saluer en particulier le travail et la détermination de M. Didier Migaud, rapporteur général de l'Assemblée nationale, et du président Alain Lambert - nous sommes en droit d'envisager sereinement une conclusion concrète, réaliste et responsable à ce trente-sixième épisode d'une saga parlementaire commencée - je le rappelle - dès 1960.
Je ne doute pas non plus, monsieur le ministre des finances, du rôle déterminant que vous avez joué en tant que président de l'Assemblée nationale pour relancer, cette fois, de façon décisive, ce débat fondamental.
C'est en tout cas cet esprit de concorde - encore plus que de consensus, comme je l'ai entendu dire à plusieurs reprises - que j'appelle des mes voeux et qui peut, je le crois, s'avérer un gage précieux de la bonne application et de la pérennité de ce texte.
Seule cette condition, en effet, nous permettra d'assurer la mise en oeuvre des trois principes qui doivent, à mon sens, présider à l'élaboration, au vote et au contrôle des lois de finances de notre pays : l'efficacité, la transparence et la responsabilité.
L'efficacité, tout d'abord.
La recherche d'une amélioration de la gestion de la dépense publique constitue, en effet, un objectif majeur de cette proposition de loi qu'il convient de souligner, car l'enjeu est bien de mobiliser toutes les ressources de l'Etat au service des priorités clairement identifiées et d'améliorer sans cesse les services publics rendus à nos concitoyens.
Parmi les mesures phares proposées dans la proposition de loi organique, je retiendrai, bien entendu, la création d'une nouvelle nomenclature budgétaire organisée autour de missions, de programmes et d'objectifs, nomenclature qui a été abondamment décrite précédemment.
Ces notions, il convient de le souligner, constituent une rupture avec la règle et la pratique de spécialisation des crédits par chapitre, souvent opaque, et qui autorisait les interprétations les plus hasardeuses.
Cette nouvelle nomenclature traduira surtout un changement de la nature même du budget. Il s'agit en effet de changer de logique, en passant d'une logique de moyens à une logique de résultats.
Un autre bénéfice est escompté, pour l'exécutif cette fois-ci. Cette nouvelle présentation devrait permettre à celui-ci d'avoir une plus grande souplesse dans la gestion de la dépense publique. Ainsi, au sein d'une même mission, les crédits bénéficieraient d'une fongibilité entre différents programmes.
Cette souplesse de gestion apparaît également dans l'idée de projets annuels de performances qui, accompagnant les demandes de crédits, seraient soumis à une évaluation a posteriori.
Dans le même esprit, des transferts opérés entre ministères poursuivant des programmes similaires pourraient être accompagnés de modifications dans la répartition des emplois autorisés entre les ministères concernés. Ils favoriseraient ainsi l'action interministérielle et, dans le même temps, permettraient aux parlementaires qui suivront ladite action d'avoir une vision globale des choses et, donc, d'exercer leur contrôle en meilleure connaissance de cause.
Enfin, comme il est prévu que cette fongibilité puisse se manifester aussi à l'intérieur de plafonds d'autorisation d'emplois votés par le Parlement, d'abord globalement, puis par ministères, ce mode opératoire ira de pair avec une meilleure connaissance de la réalité de l'emploi public et, partant, une meilleure gestion de cet emploi.
Autre nouveauté qui me paraît aller dans le bons sens : la prise en compte de la notion de pluriannualité, qui permettrait de mener des actions d'envergure, dans le cadre de perspectives à moyen et à long terme, sans mettre en cause le contrôle parlementaire annuel. Ces deux exigences seront ainsi conciliées, au niveau de chaque programme, par les autorisations d'engagement et les crédits de paiement, dont les échéanciers respectifs seront joints aux lois de finances.
Ces mesures devraient entraîner une plus grande efficacité de la procédure budgétaire au service de l'intérêt général et du bon fonctionnement des services publics, tout en respectant la place respective du législatif et de l'exécutif.
J'ai parlé d'efficacité ; je parlerai maintenant de transparence.
En l'état, l'ordonnance de 1959 nuit manifestement à la lisibilité et, partant, à la crédibilité même de l'action financière de l'Etat. Aussi, nous ne pouvons que nous féliciter de ce que le texte qui nous est présenté intègre des modifications permettant des améliorations sensibles en la matière.
Ainsi en est-il de la nouvelle présentation proposée pour les lois de finances, qui affranchit le budget de la contrainte des « services votés ».
Je rappellerai, si besoin est, mes chers collègues, que 90 %, voire 95 % des crédits que nous votons habituellement sont adoptés sans discussion et sont, de fait, reconduits d'une année sur l'autre sans réel examen parlementaire ! Les discussions ne portant que sur les mesures nouvelles, il est presque impossible de faire le bilan de l'efficacité de chacune des dépenses en cours.
A contrario, la répartition des crédits au niveau des programmes qu'il est question de mettre en place permettrait de réallouer certaines ressources vers des priorités nouvelles jugées plus urgentes. Cette présentation allierait souplesse de gestion, meilleure lisibilité de l'action et plus grande précision du contrôle.
Mais, si l'autorisation budgétaire devient plus claire et plus sincère grâce à l'adoption de la proposition de loi que nous discutons aujourd'hui, encore nous faut-il renforcer, en cours d'exercice, le contrôle budgétaire, qui est de notre responsabilité.
A mon sens, mes chers collègues, le nouveau dispositif budgétaire que nous envisageons de mettre en oeuvre ne peut fonctionner correctement que si l'information du Parlement est la plus complète possible.
Que le projet de loi de finances soit doté d'une présentation « à structure constante » est, à mon avis, la base d'une bonne information, car seule une telle présentation peut permettre des comparaisons pertinentes.
Par ailleurs, la présentation des recettes et des dépenses de l'Etat en une section d'investissement et une section de fonctionnement devrait rendre le budget plus clair, et donc plus facile à interpréter.
En outre, l'information des commissions des finances tout au long de l'année sur les actes réglementaires de gestion devrait assurer un meilleur suivi de l'exécution budgétaire et permettre de conserver son sens à l'autorisation initiale.
De même, l'obligation pour le Gouvernement de fournir au Parlement, dès le dépôt du projet de loi de finances initiale, des annexes explicatives présentant, pour chaque ministère, les objectifs qui lui sont assignés, les résultats attendus de son action, l'évaluation des coûts de celle-ci et l'évolution des crédits engagés par rapport aux dépenses effectives de l'année antérieure va dans le bon sens.
La proposition de loi organique prévoit d'autres mesures destinées à assurer un meilleur pouvoir de contrôle du Parlement sur la gestion financière de l' Etat tout en respectant les principes d'universalité et de sincérité du budget. Je ne citerai ici, à titre d'exemple, que la prise en compte de la notion d'impositions de toutes natures à la place de la seule notion d'impôt, plus restrictive.
Toutefois, c'est aussi par l'institutionnalisation du débat d'orientation budgétaire et par l'avancement du dépôt du projet de loi de règlement que les parlementaires pourront améliorer, tout au long de l'année, leur information et leur contrôle.
Il est essentiel, par exemple, que le débat d'orientation budgétaire fasse le lien entre la procédure budgétaire nationale et les engagements pris au sein de l'Union européenne, en mettant en relief les grandes orientations de la politique économique au regard du programme pluriannuel de stabilité transmis à la Commission européenne.
La loi de règlement, pleinement réhabilitée, devrait devenir, quant à elle, un véritable compte rendu de gestion budgétaire. Je ne peux que me féliciter qu'elle devienne un instument d'évaluation plus précis de la gestion de l'exécutif et de la réalisation des objectifs sur lesquels il se sera engagé lors de la discussion de la loi de fnances initiale.
Nous devrions aussi améliorer notablement notre vision de la situation patrimoniale de l'Etat en présentant les comptes de l'Etat selon des principes comptables, sinon similaires, du moins comparables à ceux du droit commun, c'est-à-dire en « droits constatés ».
Cette réforme est d'autant plus nécessaire que nous devons répondre à une directive européenne de 1995 demandant aux pays membres de l'Union de passer à une telle « comptabilité en droits constatés », ainsi que plusieurs pays européens ont déjà commencé à le faire.
Efficacité, transparence, mais aussi, et surtout, responsabilité.
La réforme dont nous discutons aujourd'hui, mes chers collègues, devrait, à n'en pas douter, permettre à tous les parlementaires de participer davantage à la définition des orientations et des objectifs de l'action publique.
Le groupe socialiste a toujours été très favorable à une telle évolution. Toutefois, je tiens à rappeler que nous sommes particulièrement attachés à ce que cette réforme s'inscrive bien dans le respect de l'esprit de la Constitution de 1958 et qu'elle laisse, en particulier, au Gouvernement la faculté de gouverner, c'est-à-dire d'appliquer sa politique.
M. Michel Charasse. Très bien !
M. Bernard Angels. Aujourd'hui parlementaires, certains d'entre nous auront peut-être, dans l'avenir, la possibilité d'exercer des responsabilités ministérielles. Ne répondons pas à un déséquilibre par un autre déséquilibre...
M. Michel Charasse. Très bien !
M. Bernard Angels. ... et soyons attentifs à ne pas dépouiller l'exécutif des ses pouvoirs fondamentaux au profit d'un parlementarisme qui pourrait se révéler excessif.
M. Philippe Marini. Parfait !
M. Bernard Angels. C'est le souci du respect d'un véritable équilibre des pouvoirs qui doit nous guider tout au long de notre démarche et non un quelconque désir de revanche parlementaire ou même un ressentiment du législatif face à une ordonnance qui aurait privé les assemblées de certains de leurs droits fondamentaux depuis quatre décennies.
Aussi, mes chers collègues, j'attire votre attention sur le fait que la possibilité, pour le pouvoir législatif, de contrôler le pouvoir exécutif est une chose mais que le contrôle effectif du premier par le second en est une autre. Et un pouvoir n'est effectif que s'il dispose de moyens adéquats. C'est pourquoi j'estime, en particulier, que nous ne pourrons pas faire l'économie de l'instauration, à la fois officielle et concrète, de ce que l'on pourrait appeler une « administration d'audit parlementaire ».
MM. Yves Fréville et Denis Badré. Très bien !
M. Bernard Angels. Elle seule, en effet, pourrait rendre effective la capacité d'observation, d'interprétation, de contrôle, de critique et de proposition que la réforme de la « constitution financière » de la France cherche à donner à ses assemblées parlementaires. Si nous acquérons plus de responsabilités, encore faudra-t-il pouvoir les assumer !
Monsieur le président, monsieur le ministre, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, s'il est possible de dire que la réforme de la procédure d'élaboration budgétaire que nous examinons aujourd'hui devrait améliorer la gestion publique, tout en renforçant le pouvoir de contrôle du Parlement, l'élargissement des pouvoirs de celui-ci ne peut qu'accroître son sens des responsabilités.
Dans le même temps, la plus grande liberté de gestion qu'elle offrira aux gouvernements et aux ministres devrait rendre ceux-ci politiquement plus responsables au regard des résultats concrets qu'ils se seront préalablement engagés à atteindre.
Parce que la réforme de l'ordonnance de 1959 telle qu'elle est proposée associés des pratiques démocratiques aux principes budgétaires fondamentaux, parce qu'elle est orientée vers l'intérêt général, à travers le souci de transparence et de sincérité dont elle témoigne, parce qu'elle anticipe non seulement des défis futurs - je pense, notamment, à celui de l'harmonisation européenne, auquel je suis très attaché - mais aussi des réformes nécessaires, ainsi que pour toutes les autres raisons que j'ai précédemment développées, le groupe socialiste soutiendra résolument la démarche qui sous-tend cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, monsieur le ministre, mes chers collègues, cette occasion est-elle la bonne occasion ?
Si l'on examine la réalité de nos finances publiques, force est de constater qu'elles sont éclatées, ésotériques, et que le rôle du Parlement, en ce qui les concerne, est mal compris par l'opinion publique.
Comment ne pas considérer que nos finances publiques sont éclatées lorsqu'on voit fleurir des organismes ou « réceptacles » annexes destinés à traiter de problèmes particuliers hors de la loi de finances et hors de la loi de financement de la sécurité sociale mais à cheval sur l'une et sur l'autre ? Je pense au FOREC, le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, au Fonds de solidarité vieillesse, aux ressources qui viennent d'ici et sont utilisées ailleurs. Nous avons déjà parlé « d'usine à gaz », de « tuyauteries », et cela caractérise effectivement, dans une certaine mesure, l'état actuel de nos finances publiques.
Des finances publiques éclatées ? Oui, mes chers collègues, et nous y avons consenti en créant, par une révision de la Constitution, la loi de financement de la sécurité sociale.
Cet éclatement est le reflet de l'importance qu'accorde le Parlement au fait d'intervenir dans la fixation des ressources de la sécurité sociale et dans la définition des objectifs de dépenses de santé. Mais cet éclatement crée aujourd'hui une situation telle que les impératifs de clarté, de transparence, de bonne compréhension des comptes publics semblent largement battus en brèche.
Nos finances publiques ne sont pas seulement éclatées : elles sont aussi ésotériques, incompréhensibles, loin de la réalité, loin de la vie. Nous en faisons l'expérience au sein de la commission des finances. Les rapporteurs généraux successifs éprouvent la réalité de cette situation, non seulement lorsqu'ils s'efforcent d'expertiser les choix du pouvoir exécutif sans avoir réellement les moyens de le faire mais aussi lorsque, dans le respect des données générales de l'équilibre budgétaire, ils cherchent à substituer une priorité à une autre priorité, lorsqu'ils veulent imprimer la marque du Parlement à la machine budgétaire.
Voilà quelques années, celui qui est, depuis, devenu président de la commission des finances et qui en est aujourd'hui également le rapporteur, Alain Lambert, a lancé un mouvement en expliquant au Gouvernement : « Voilà comment nous voudrions que la loi de finances soit conçue ; voilà, non pas le contre-budget, mais le budget que nous sommes en mesure de voter compte tenu de nos valeurs, de nos références, de nos objectifs. »
Chacun le sait, notre chemin a été semé d'embûches : services votés, limitation de l'initiative parlementaire, compartimentage artificiel de la dépense publique.
Le Parlement, face à ces finances publiques éclatées et ésotériques, est réduit à l'état d'enceinte où rien d'important ne peut jamais être fait, une sorte de théâtre d'ombres, très loin de cette représentation nationale devant consentir à l'impôt à laquelle le président de la commission des finances a fait allusion, au début de son propos, en citant la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
Alors, mes chers collègues, est-ce la bonne occasion pour mener une telle réforme ? Le moment qui a été choisi est paradoxal. Nous sommes en fin de législature. Dans quelques mois, va avoir lieu le choc de l'ouverture de la campagne électorale. Au-delà, pendant cinq ans, la gestion de l'Etat et ses objectifs seront définis d'une certaine manière, ou d'une autre manière.
Sommes-nous - pouvons-nous l'être ? - assez sages, assez soucieux de l'intérêt général et du bien public pour « sanctuariser », en cette veillée d'armes, le débat sur la « constitution financière » ? Car c'est bien sur cela, mes chers collègues, que nous sommes invités à travailler.
Oui, c'est vrai, l'ordonnance de 1959 est en quelque sorte une « constitution financière ». C'est un pacte fondamental, c'est un socle. Ce document exprime des valeurs. Il est, quelque part, la quintessence de la Ve République.
J'étais, à cet égard, plutôt en accord avec certains propos de Mme Beaudeau : oui, l'ordonnance de janvier 1959 est l'enfant de la Constitution d'octobre 1958. Ces premiers temps de la Ve République n'ont-ils pas été la seule vraie période de réformes conscientes, volontaires, globales que notre pays ait connue au cours du XXe siècle ?
D'ailleurs, lorsque nous lisons le texte de l'ordonnance de 1959, nous nous trouvons en présence d'un très beau texte : même s'il a vieilli, il est clair, bien énoncé, formulé autour d'idées concises et bien compréhensibles.
J'en viens à la réforme dont nous sommes saisis. De quoi s'agit-il précisément ? S'agit-il seulement de formuler des considérations sur les méthodes et les procédures ou bien s'agit-il d'aller au-delà ?
La Constitution a cette double nature. La Constitution, c'est un ensemble de rouages, c'est le mode de gouvernement, mais ce mode de gouvernement repose sur des idées, sur des valeurs, sur des concepts. Quand on change de Constitution, on change également de concepts.
Toute la difficulté de l'exercice auquel nous sommes conviés - mais c'est aussi toute sa noblesse - vient bien de là. Madame le secrétaire d'Etat, monsieur le ministre, nous allons peut-être changer de constitution financière, mais sans changer de Constitution. Dès lors, l'évolution des concepts doit se faire en respectant le cadre institutionnel de la Ve République.
Quels peuvent être, dans ce cadre, les objectifs à viser ?
Premier objectif : clarifier les modes de décision, placer chacun devant ses responsabilités - et je souscris bien volontiers, à cet égard, à certains des propos tenus tout à l'heure par l'orateur du groupe socialiste, M. Bernard Angels -, aussi bien le Gouvernement que le Parlement, et même, oserai-je dire, chaque parlementaire, car l'esprit de responsabilité doit animer le député ou le sénateur participant à la discussion du projet de loi de finances. Celui-ci ne saurait être le lieu où se rencontrent tous les intérêts particuliers, tous les corporatismes, tous les syndicalismes de la terre !
Les règles que nous élaborons n'ont de signification que si les parlementaires ont le souci de l'Etat, que s'ils sont en mesure de s'extraire un peu de leur contexte particulier pour défendre le bien commun.
Naturellement, les règles, les procédures, les méthodes et les concepts que l'on va proposer à l'occasion de cette réforme de l'ordonnance organique n'ont de sens, de justification, elles n'auront d'efficacité que si chacun d'entre nous, mes chers collègues, accepte de jouer le jeu de l'intérêt général, de tirer peut-être un peu moins la couverture à lui, de tenir compte des problèmes généraux, de privilégier l'équilibre global, de se soucier de l'avenir et des générations futures, de penser, par exemple, à l'impôt de demain contenu dans la dette d'aujourd'hui.
Deuxième objectif : éclairer l'opinion. Le budget doit être l'image fidèle de la politique économique et financière du Gouvernement. Il doit contenir des informations précises non seulement sur ce qui entre et sur ce qui sort - c'est la traditionnelle optique de caisse -, mais aussi sur ce qui fait la richesse commune des Françaises et des Français, le patrimoine de l'Etat. La vision patrimoniale est en effet l'une des avancées conceptuelles essentielles de cette réforme ; à mes yeux, elle justifierait déjà, à elle seule, une réforme significative.
Il est essentiel pour l'opinion de savoir, au terme de la discussion budgétaire, si la richesse des Françaises et des Français, ce qui fait leur patrimoine commun, a augmenté ou a diminué. A-t-on, de façon hasardeuse, tiré des traites sur l'avenir ? Gère-t-on en bon père de famille, soucieux de ceux qui nous succéderont ? A ce type de questions, l'opinion doit obtenir des réponses dans des documents clairs, synthétiques, lisibles, modernes, ne nécessitant pas des kilos et des kilos de papier de glose administrative incompréhensible.
Troisième objectif : faciliter la gestion de l'Etat, moderniser l'Etat, promouvoir la mobilisation de ses ressources humaines ; bref, faire en sorte, monsieur le ministre de la fonction publique, que l'on sache, à partir des indicateurs de gestion et des objectifs de la gestion, mobiliser ces moyens humains, ces gisements considérables, et les responsabiliser.
Dans ce cadre, mes chers collègues, les orientations qui nous sont tracées sont assurément intéressantes.
Le Gouvernement et l'Assemblée nationale nous proposent un outil comptable rénové. Certains points ont sensiblement progressé ; je pense à la budgétisation par objectif, à la comptabilité en droit constaté, à la compréhension de ce qui est investissement et fonctionnement, enfin, à l'approche patrimoniale. Tout cela, bien sûr, il faut l'accepter, et il faut le défendre.
Autre point : le renforcement des prérogatives du Parlement, que ce soit dans sa fonction législative ou dans sa fonction de contrôle. Oui il faut y souscrire, en veillant, bien sûr, à toujours se situer dans le cadre des institutions de la Ve République.
Il importe d'aller encore au-delà, comme nous le proposent la commission des finances et son rapporteur, et d'avoir des comptes publics exhaustifs et lisibles. Je souscris totalement, M. le rapporteur le sait, à l'ensemble des propositions très concrètes et très techniques qu'il a avancées.
Oui, nous avons besoin d'un vrai référentiel comptable, et le Parlement doit jouer un rôle essentiel dans sa définition. Oui, l'article d'équilibre doit être présenté de façon claire, lisible et compréhensible pour tout un chacun, quel que soit son niveau social, son niveau de culture ou d'éducation. Oui, la loi de règlement doit être réhabilitée. Oui, la pluriannualité doit être mieux prise en compte. Oui, les engagements pris à l'égard des pensionnés et des futurs pensionnés de l'Etat doivent être retracés par un compte particulier. Tout cela est indispensable.
Il faut aller encore plus loin, et la commission des finances le suggère : le compte de la dette, retraçant son évolution et sa gestion, la prise de responsabilité du Parlement, chaque année, lors du vote de la variation nette annuelle de la dette - vote explicite qui montrera que le Parlement est conscient des décisions auxquelles il participe, vote annuel, étape clef de la loi de finances concernant le plafond de la dette et son évolution dans chaque loi de finances.
Oui, il faudra aller encore plus loin, bien sûr, dans la réforme de l'Etat. Il faudra, et j'en terminerai par là, mes chers collègues, faire évoluer, transformer bien des comportements.
Il est un amendement que la commission des finances a adopté tout à l'heure et j'en remercie son président - qui, à mes yeux, est lourd de signification : c'est celui que Charles Descours et moi-même avons cosigné. Il vise à instaurer un débat commun sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale et sur le projet de loi de finances initiale, débat consolidé sur les prélèvements obligatoires, sur leur évolution, sur leur répartition et leur affectation en grande masse, pour mettre fin à cette situation d'éclatement des finances publiques qui est absolument insupportable et incompréhensible.
Enfin, les comportements devront évoluer en ce qui concerne notre vision de l'avenir, donc de la dette. Chacun peut comprendre qu'il est anormal que la dette finance encore pour partie les « fins de mois » du fonctionnement de l'Etat. La présentation des documents budgétaires doit être telle que les parlementaires, par réflexe, s'écartent le plus possible, à l'avenir, de telles situations.
C'est bien notre responsabilité que de créer les procédures, les concepts, les étapes décisionnelles, les solennités qui créeront, chez nos collègues parlementaires d'aujourd'hui et de demain, les mentalités et les comportements qui les conduiront à mieux respecter ceux qui leur succéderont et les générations futures, dans l'intérêt de la République. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Arthuis.
M. Jean Arthuis. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, l'examen et le vote des projets de loi de finances constituent un temps majeur dans une démocratie et, surtout, l'apogée de l'engagement parlementaire.
Pour nous en convaincre, Alain Lambert, président de la commission des finances, n'a pas manqué de rappeler les principes fondamentaux, ceux-là mêmes qu'énoncent les articles XIV et XV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
Consentir l'impôt, contrôler son utilisation : la mission est clairement définie. Comment se fait-il donc que son exercice se soit à ce point perverti au fil des années ?
Nous sommes aujourd'hui à la limite de la dérision. L'exercice de la loi de finances est devenu un rituel formel pour l'exécutif, une frustration pour les parlementaires que nous sommes et, sans doute, une illusion pour les citoyens.
Comment en sommes-nous arrivés là ?
L'ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui doit devenir la véritable constitution financière de la Ve République, si elle a probablement favorisé la dérive, ne saurait cependant porter à elle seule tout le poids du réquisitoire.
La proposition de réforme que nous examinons est-elle annonciatrice de la revalorisation du Parlement ?
Nous devons tout d'abord constater que le débat, après de nombreuses et vaines tentatives que les orateurs précédents n'ont pas manqué de rappeler à cette tribune, s'ouvre enfin sur des perspectives encourageantes. Il transcende les clivages partisans - chacun s'en réjouit - et reçoit l'appui du Président de la République et le soutien du Gouvernement. L'engagement des présidents des deux assemblées, Raymond Forni et Christian Poncelet, est naturellement déterminant. Et si M. le ministre des finances était encore parmi nous, je lui rappellerais que, voilà deux ans, le président de l'Assemblée nationale avait tenu à présider lui-même une mission d'information tendant à une réforme de l'examen des lois de finances et du contrôle parlementaire devant laquelle je m'étais réjoui de témoigner.
Je salue le travail de nos collègues députés, en particulier de Didier Migaud, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale. Je veux aussi rendre hommage à la commission des finances du Sénat, notamment à son rapporteur général, Philippe Marini, et à son président, Alain Lambert, qui a su faire preuve de pédagogie, de constance et d'opiniâtreté. Avec lui, oui, nous entendons mettre l'Etat à l'abri de toute tentation de mensonge.
Au-delà du texte qui nous est soumis, ce qui importe et qui fera la différence dans la pratique publique et parlementaire, c'est d'abord et avant tout l'existence d'une volonté politique : il ne suffira donc pas de réformer l'ordonnance de 1959 pour redonner à la discussion budgétaire son sens et au Parlement son autorité, soyons-en conscients.
M. Alain Lambert, rapporteur. Absolument !
M. Jean Arthuis. Alors que s'ouvre l'examen de la proposition de loi organique votée par l'Assemblée nationale, je crois utile de « cadrer » notre démarche. Il convient avant tout de nous mettre d'accord sur l'objectif fixé.
En démocratie, et la règle vaut pour toute communauté humaine, il est fondamental que ceux qui exercent un pouvoir rendent compte de leur gestion. En d'autres termes, tout citoyen doit pouvoir lire et comprendre la synthèse de la loi de finances, qu'il s'agisse du projet ou de l'exécution, qu'il s'agisse même du débat d'orientation budgétaire. Nous sommes ici au coeur du pacte républicain, et nous nous dotons du levier indispensable à toute réforme de l'Etat, monsieur le ministre.
A ce stade, quatre exigences s'imposent de façon incontournable.
Première exigence : rendre transparente la gestion publique en dotant l'Etat d'un système d'information financière et comptable moderne. L'archaïsme au service du « clair-obscur » n'est plus tolérable. Je sais bien que, hier, il était de bon ton de pouvoir être approximatif, ne serait-ce que pour éviter les conséquences des fluctuations monétaires. Maintenant que nous avons l'euro, allons résolument vers la sincérité ! Car, lorsque l'Etat n'est pas en mesure d'informer objectivement, il ouvre des boulevards à tous les désinformateurs qui ne manqueront pas d'aller aviver les craintes et les peurs.
Cela conduit fatalement tout projet de réforme dans l'impasse. Rappellerai-je que Bercy vient d'en faire de nouveau l'amère expérience lors de la tentative de rapprochement de la direction de la comptabilité publique et de la direction générale des impôts ? Il a suffi d'évoquer la perspective de la suppression de quelques perceptions pour qu'immédiatement le dispositif se bloque ! En la circonstance, le Gouvernement n'était pas en situation d'apporter une information claire et objective, c'est le moins que l'on puisse dire.
Nos outils de mesure sont si surannés qu'il n'est pas possible d'apprécier l'efficacité des actions conduites. Toute proposition devient alors nécessairement suspecte d'arbitraire. Vient alors une question essentielle, existentielle : comment faire mieux quand on ne sait pas ce que l'on fait ? Ceux qui servent l'Etat - et cela est vrai pour tous les agents de la fonction publique - ont besoin d'un éclairage, veulent pouvoir agir en toute lucidité !
Cette situation insupportable du système d'information remet également en cause la mission parlementaire et rend pratiquement inopérante toute action de contrôle.
Deuxième exigence : laisser au Gouvernement des marges de manoeuvre suffisantes pour réagir aux fluctuations de la conjoncture.
Enserrer l'Etat dans un corset budgétaire, c'est susciter des réactions d'autoprotection et des déviances malsaines. A l'inverse la liberté nécessaire ne doit s'obtenir qu'en échange de la transparence et du contrôle. Les discussions sur l'article 40 de la Constitution - convenons-en, mes chers collègues - confinent la plupart du temps à la caricature. Le Parlement doit faire confiance à l'exécutif, à condition que celui-ci rende compte clairement de ses actes et que leur transcription comptable soit compréhensible et fiable. Laissons le Gouvernement gouverner !
Troisième exigence : la révision par le Parlement de ses pratiques. Faute d'assumer ses prérogatives de contrôle de l'action du Gouvernement et des administrations publiques, il est devenu complice des dysfonctionnements de l'Etat. Il est temps de rompre avec cette « Etat-dépendance » ! C'est peu dire que d'affirmer que le Parlement, comme la vie politique nationale, est en crise. Pour en sortir, nous devons, députés et sénateurs, manifester une claire volonté de rupture. Ainsi, l'autonomie d'expertise, d'évaluation et de contrôle est, à mes yeux, essentielle, et nous avons déjà été nombreux à le souligner. Outre le recours à la Cour des comptes, nous devons renforcer nos propres moyens d'analyse. Le contrôle, pour être pertinent, appelle un regard nouveau. Je compte sur la commission des finances pour nous aider à modifier le règlement du Sénat. Peut-être pourrions-nous réduire, sinon à quelques jours, du moins à guère plus d'une semaine, la discussion du projet de loi de finances et consacrer tout le temps ainsi économisé pour faire du contrôle sur pièces et sur place en cours d'exercice.
Quatrième exigence, enfin : la présentation synthétique et claire des lois de finances, afin de prévenir les tentations de manipulation et de « cosmétique » budgétaires. Le Gouvernement doit se contraindre à cette opération, en l'effectuant évidemment dans la perspective européenne. Ce document, qui doit satisfaire au principe de sincérité, devrait, en attendant la publication de la situation patrimoniale de l'Etat - Philippe Marini le rappelait tout à l'heure - contenir trois rubriques. Dans la situation patrimoniale, il faut également inclure les engagements pris par l'Etat, les dettes latentes. En effet, que se passera-t-il le jour où on liquidera Charbonnages de France ou quand on apurera les comptes du Consortium de réalisation ? L'Etat doit se préparer à nous soumettre, dans quelques années, j'espère, une situation patrimoniale.
Ce document de synthèse devrait, disais-je, contenir trois rubriques. Surtout, il devrait tenir en une page, que je me suis permis de dessiner et que voici. (L'orateur brandit le document.) Je souhaiterais que le débat porte sur cette proposition : comment pouvons-nous formater un document qui soit lisible, qui soit compréhensible par chacun de nos concitoyens ? Pourquoi faut-il qu'il y ait autant de pages d'explication de la part du ministre pour comprendre la signification d'un projet de loi de finances ou d'un projet de loi de règlement ? La modernisation démocratique est là, chers collègues, et je souhaite donc que nous puissions avancer dans cette voie. Les trois rubriques indispensables seraient les suivantes.
La première, c'est le détail des impôts et taxes mis en recouvrement par l'Etat, y compris la CSG, c'est-à-dire le montant de toutes les ressources fiscales - je dis bien « toutes », y compris celles qui se substitueront demain aux taxes parafiscales - votées et contrôlées par la représentation nationale. En seraient alors déduites les attributions, que nous décidons, au profit de la protection sociale, au profit des collectivités territoriales - je pense à la dotation globale de fonctionnement, à la dotation générale de décentralisation, au FCTVA et à toutes les compensations d'impôt que nous avons votées ces dernières années - au profit de l'Union européenne et, enfin, au profit des divers organismes, fonds spéciaux et agences diverses, qui perçoivent des dotations de l'Etat. Le solde résiduel correspondrait au financement réel des besoins de l'Etat, et nous aurions ainsi une première présentation, lisible et compréhensible par tous.
La deuxième rubrique ferait apparaître les recettes et les dépenses définitives de l'Etat, en distinguant ce qui relève du fonctionnement courant et ce qui relève des opérations en capital. A cet égard, madame le secrétaire d'Etat, je voudrais dissiper un malentendu. Dans mon esprit, il ne s'agit pas d'assortir cet exercice de la prohibition du déséquilibre. Bien sûr, je souhaite que les recettes de fonctionnement couvrent les dépenses de fonctionnement et même que l'on génère une marge d'autofinancement. Je ne vous proposerai cependant jamais d'introduire une telle rigidité dans nos pratiques financières. En revanche, il me paraît indispensable d'éclairer nos concitoyens sur la situation et qu'ils sachent quel est le montant du recours à l'emprunt pour financer des opérations de fonctionnement. Je sais bien que l'on peut imaginer de multiples annexes mais je voudrais vous mettre en garde, madame la secrétaire d'Etat, monsieur le ministre, mes chers collègues, contre la multiplication de ces annexes. C'est ainsi que l'on finit par ne plus rien voir. Je souhaite donc qu'il y ait un document statistique unique, qui soit en quelque sorte l'article d'équilibre.
La troisième rubrique concernerait les opérations financières et de trésorerie. Il importe en effet de connaître l'évolution de la dette publique, le montant du recours à l'emprunt et l'évolution de la dette entre le 1er janvier et la fin de l'exercice.
Ce tableau pourrait donner un nouvel éclairage aux débats de société mais aussi enrayer le délitement du travail parlementaire. Si la volonté politique est présente, nous pouvons réussir. Sachons sortir enfin d'une culture qui, trop longtemps, a placé l'opacité au service d'un prétendu intérêt national. Il est temps de donner raison à Louis Armand, lorsqu'il affirme qu'« une démocratie est d'autant plus solide qu'elle peut supporter un plus grand volume d'informations », d'informations lisibles, d'informations sincères.
Alors, avec audace et courage, nous allons amender le texte qui nous vient de l'Assemblée nationale. Je souhaite que la commission des finances manifeste de la compréhension pour les amendements que M. Yves Fréville et moi-même avons pris la responsabilité de signer pour enrichir ce débat. Le pire serait de nous autocensurer. Peut-être la constitutionnalité de certaines dispositions sera-t-elle évoquée. Cependant, chers collègues, la sincérité, la lisibilité peuvent-elles être anticonstitutionnelles ? Je ne le crois pas, et d'ailleurs on le verra bien en examinant les dispositions du premier alinéa de l'article 47 de la Constitution ainsi que la loi organique qui organise la présentation des lois de financement de la sécurité sociale. Ayons donc une ambition forte, celle que nos concitoyens comprennent. Nous avons un devoir de pédagogie républicaine. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Oudin.
M. Jacques Oudin. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les réflexions que nous poursuivons sont tout à l'honneur du Parlement. Nous savons le rôle qu'a joué M. Laurent Fabius dans l'élaboration de ce texte et le soutien qu'il lui a apporté. Il est toutefois regrettable que ce ne soit pas le Gouvernement qui ait pris l'initiative de l'ensemble de cette action.
Depuis des années, à chaque débat d'orientation budgétaire, à chaque loi de finances initiale ou rectificative, à chaque projet de loi portant diverses dispositions d'ordre financier, à chaque projet de loi de règlement, le Gouvernement entend les observations, les critiques, les suggestions des députés et des sénateurs sur les finances de l'Etat et sur les procédures budgétaires. Chaque année, la Cour des comptes produit des rapports qui dénoncent régulièrement les insuffisances de la gestion financière et budgétaire de l'Etat. Les ministres connaissent et admettent les reproches qui sont adressés à l'Etat, mais ensuite il ne se passe rien, ou si peu... La volonté réformatrice trouve très vite ses limites.
Dans un tel contexte, le découragement nous guette. Il faisait déjà dire à Edgar Faure que les débats budgétaires n'étaient plus que « liturgie, litanie et léthargie ». Chacun se souvient de cette citation.
Une telle situation peut-elle perdurer ? A l'évidence, non ! Cela serait d'autant plus inacceptable que les prélèvements obligatoires, donc les dépenses publiques, atteignent désormais des niveaux historiques dans notre pays.
Devant l'énormité des masses prélevées et distribuées, plusieurs questions se posent.
La première : la hausse permanente des dépenses, et donc des prélèvements, est-elle inéluctable ? A l'évidence, la réponse est non. De grands pays, et non des moindres, ont montré qu'il est possible de stabiliser, voire de réduire, la dépense publique sans pour autant sacrifier la qualité des services rendus à la population. Mais pour cela, il faut analyser et restructurer le fonctionnement de l'Etat et de l'ensemble de la sphère publique. Pour atteindre cet objectif, il faut connaître les coûts et les performances des différentes structures et pouvoir comparer les services entre eux. Il faut, enfin, avoir la ferme volonté de réformer l'Etat.
Deuxième question : un service d'utilité collective ne peut-il être rendu que par une structure publique ? Là encore, à l'évidence, la réponse est non. Que constatons-nous actuellement dans notre pays ? Que le service de l'enseignement peut être dispensé, largement à qualité égale, tant par des établissements publics que par des établissements privés ; qu'il en est de même pour les services de soins de santé ou d'hébergement pour les personnes âgées. L'eau potable et l'assainissement sont traités indifféremment en régie, en concession ou en affermage. Le mouvement général tend à modifier profondément notre approche de la gestion des services d'utilité collective. L'Europe nous a d'ailleurs beaucoup aidés à effectuer cette prise de conscience, et nous nous en réjouissons. Le téléphone n'est plus un monopole, et personne ne s'en plaint. La concurrence va se développer dans la fourniture électrique et EDF - je crois que c'est d'actualité - a plus à gagner à s'implanter à l'étranger qu'à se crisper sur le territoire national. Nous ne verrions aucun inconvénient à voir une dose de concurrence se développer dans le transport ferroviaire, comme cela a été le cas dans le transport aérien. Plus personne n'évoque la nécessité de conserver un secteur bancaire public ou un secteur d'assurance de même nature.
Bien entendu, il appartient à l'Etat de fixer les règles du jeu, de protéger les citoyens et d'encadrer par des directives claires le fonctionnement de ses activités. Depuis une dizaine d'années, nous avons accompli d'immenses progrès dans ce domaine. Il faut continuer dans cette direction.
Troisième question : notre Etat est-il plus productif, plus efficace et plus performant que nos voisins. A l'évidence, là encore, la réponse est non. Toutefois, sur ce point, l'analyse est complexe et les interprétations difficiles. Il existe néanmoins trop d'indices à charge. Nous attendons du Gouvernement qu'il nous fournisse toutes les explications à décharge qui pourraient nous éclairer.
L'Etat est toujours en situation déficitaire chronique, alors que la situation s'améliore dans la plupart des pays voisins européens, dans certains d'entre eux elle est même devenue excédentaire.
Proportionnellement, le nombre de nos fonctionnaires rapporté à la population active nous place sur le podium des pays de notre catégorie.
M. Jacques Chaumont. Eh oui !
M. Jacques Oudin. La décentralisation s'est développée sans que le nombre de fonctionnaires d'Etat diminue pour autant.
Mais il est deux indices qui sont particulièrement graves.
Le premier a trait au rapport entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'investissement de l'Etat. Sous la pression des dépenses de fonctionnement due essentiellement à l'évolution de la masse salariale et des dépenses d'intervention, la seule variable d'ajustement qui reste au Gouvernement concerne les dépenses en capital qui ne cessent de décroître, qu'elles soient civiles ou militaires. Les dépenses en capital du secteur militaire sont hors de proportion avec les besoins de la professionnalisation de nos armées et de nos objectifs de présence dans le monde. S'agissant de l'investissement du secteur civil, l'Etat est de plus en plus absent.
Le second indice est relatif à notre capacité à maintenir notre effort de solidarité nationale par la redistribution de l'argent public en faveur des plus défavorisés.
Certains économistes ont montré que là où les Etats-Unis collectent cent d'argent public pour en redistribuer cinquante ou quarante, la France ne peut en redistribuer que vingt ou trente. La comparaison avec les Etats-Unis a été faite volontairement car beaucoup ont critiqué la politique de solidarité sociale menée par nos voisins d'outre-Atlantique. Il semble, en fait, qu'elle soit plus efficace que la nôtre en termes de redistribution financière, et cela, bien entendu, gêne certains. Je laisse bien sûr au Gouvernement le soin de nous apporter la contradiction constructive qui peut s'imposer, c'est-à-dire chiffrée, vérifiée et certifiée.
Cela m'amène à une quatrième question : dispose-t-on des instruments de mesure, des indicateurs chiffrés, des statistiques claires et fiables qui nous permettraient de connaître, d'évaluer et de juger du bon usage de l'argent public utilisé par l'Etat ?
Une fois de plus, à l'évidence, la réponse est non. Nos comptes publics, ne sont ni exhaustifs, ni clairs, ni lisibles, ni consolidés, ni certifiés.
Nous avons écouté les réquisitoires implacables de notre président et rapporteur, de notre rapporteur général et, à l'instant, de Jean Arthuis, qui a quand même manié beaucoup d'argent public. Nous les avons comparés avec les discours tenus sur ce texte à l'Assemblée nationale ou auparavant, dans les enceintes parlementaires, au cours de toutes les années et législatures antérieures. Les propos se répètent et se ressemblent étrangement.
Le Parlement estime que son rôle est bafoué, qu'il ne dispose ni de toute l'information ni des bons indicateurs lui permettant de juger du bon usage des impôts qu'il est appelé à voter.
La réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique, telle qu'elle a été votée à l'Assemblée nationale et telle qu'elle sera améliorée par le vote du Sénat, est une véritable avancée pour la future clarté des comptes de l'Etat et donc pour le bon fonctionnement de la démocratie.
Tout a été excellemment dit sur les objectifs visés par cette réforme, sur les trois principes qu'elle permettra de mettre, effectivement en oeuvre : d'abord, l'exhaustivité des comptes ; ensuite, leur clarté et leur lisibilité ; enfin, leur fiabilité et leur sincérité.
Grâce à ce texte, nous pourrons enfin disposer - quand je dis « nous » il s'agit du Gouvernement, du Parlement et de la nation tout entière - d'un outil de gestion qui se voudra performant et d'un moyen de contrôle efficace de l'action du Gouvernement et de l'administration.
Nous agissons ainsi dans le respect absolu des dispositions des articles XIV et XV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, qu'a excellement rappelées notre président - rapporteur au début de son propos.
Mais nous ne souhaitons pas, par ce texte, modifier l'équilibre constitutionnel entre le législatif et l'exécutif. Ce dernier doit pouvoir gouverner dans le cadre des principes Républicains qui nous régissent. Mais le Parlement doit, quant à lui, pouvoir exercer ses missions : celle de lever l'impôt tout en connaissant avec exactitude l'usage qui en est fait ; celle de contrôler l'action de l'Etat, aidé en cela par la Cour des comptes.
Bien entendu, il ne saurait y avoir de contrôle sans indicateurs précis et pertinents.
La réforme de l'ordonnance portant loi organique devrait nous permettre de disposer de tels instruments d'information et de contrôle.
Le paradoxe est que l'Etat sera finalement le dernier à s'appliquer à lui-même des règles et des normes qu'il a imposées à tous les autres acteurs de la société civile et de la sphère publique.
Le plan comptable général, les experts-comptables, les commissaires aux comptes, la Commission des opérations de Bourse et tous les autres organismes de contrôle ont été développés pour que les citoyens actionnaires, fournisseurs et clients et pour que l'administration fiscale puissent avoir une confiance renforcée dans les comptes qui leur sont présentés.
Pour les collectivités territoriales, les règles et les obligations, notamment celles qui découlent de l'application de l'instruction M 14 pour les communes, sont particulièrement sévères et contrôlées : interdiction de déficit, équilibre réel, comptabilité générale, analytique et patrimoniale.
Le temps d'une telle réforme est donc arrivé pour l'Etat.
Cela m'amène à formuler une cinquième question : une telle réforme, dont la nécessité ne fait aucun doute, sera-t-elle effectivement mise en oeuvre ? Autant, pour les quatre premières questions, je pouvais répondre par la négative, autant, pour cette dernière question, la réponse est incertaine, car elle dépend avant tout du Gouvernement.
Je m'étais étonné, au début de mon propos, que le Gouvernement n'ait pas repris à son compte la paternité d'une telle réforme. Il est vrai qu'il pourrait ainsi ne pas endosser la responsabilité de son échec. Mais supposons qu'il suive le Parlement et qu'il accepte de mettre en oeuvre les principes de clarté, de sincérité et de bon sens que recèle cette réforme. En fait, ce ne sera pas une simple réforme, ce sera une véritable révolution.
Il s'agira de définir les missions de l'administration, de préciser les moyens, tous les moyens, qui sont affectés à des programmes d'action, de mesurer l'efficacité du travail accompli et, à partir de là, de cerner et d'apprécier les responsabilités dans la réussite ou l'échec des politiques publiques. C'est ce que notre rapporteur général appelait « la responsabilisation de tous les acteurs ». Mais notre gouvernement et notre administration sont-ils réellement prêts à s'engager dans cette voie ? Je le souhaite et je l'espère. J'ai toutefois quelques doutes, car les échecs d'un passé lointain ou récent nous rendent prudents.
Au début des années soixante-dix, le Gouvernement avait lancé la procédure RCB : la rationalisation des choix budgétaires. Ce fut une grande ambition, qui s'est délitée et volatilisée dans l'indifférence générale, à commencer par celle du Parlement.
La démarche était la même que celle que nous engageons aujourd'hui : objectifs, moyens, indicateurs, contrôle de l'efficacité, redéfinition des objectifs, adaptation des moyens, affinement des ratios. A côté des « bleus », les « budgets de programmes » apparaissaient dans des « blancs ».
J'avais participé à la mise au point du deuxième « blanc », paru en 1973, celui du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de l'aménagement du territoire. Dix ans plus tard, il ne restait plus rien, ou presque, du travail accompli.
En revanche, la liste des réformes avortées dans tous les secteurs de l'administration ne fait que s'allonger : échec des réformes de l'éducation nationale - M. Allègre en sait quelque chose - de la justice, des services du ministère des finances, de la SNCF. Cette liste n'est pas limitative, mais elle a pour seul objectif de souligner que la réforme de l'ordonnance portant loi organique doit aller de pair avec celle des services de l'Etat et des grandes entreprises publiques.
D'une façon générale, il ne saurait y avoir de réforme sans une juste évaluation et une exacte appréciation financière.
Faites apparaître le coût du fonctionnement et l'utilité relative d'un service donné, mettez en évidence les économies engendrées par telle ou telle réforme, et vous pourrez avoir avec vous l'opinion et peut-être le soutien du Parlement.
C'est dans l'obscurité des enjeux financiers qu'échouent les grandes réformes. Je prendrai trois exemples : les finances sociales, la politique des transports et celle de l'emploi public,
Il a fallu des années avant d'avoir une commission des comptes de la sécurité sociale qui ait une crédibilité affirmée et reconnue ; elle s'est encore réunie cet après-midi. Avec des comptes plus clairs, le dialogue social a pu être réamorcé, et des réformes ont pu être engagées.
Dans ce combat, le Sénat n'a pas été en reste : des amendements importants y ont été adoptés sous un autre gouvernement, qui y était opposé.
Dans le domaine des transports, tout reste à faire.
Nous saluons l'ouverture de la nouvelle ligne TGV, inaugurée aujourd'hui, mais nous pouvons sourire quand nous lisons dans la presse que les comptes de la SNCF sont proches de l'équilibre, alors que nous savons que l'ensemble du secteur ferroviaire génère un besoin global de financement public de plus de 65 milliards de francs.
Nous savons que Réseau ferré de France est incapable de rembourser ses 150 milliards de francs de dettes et que, faute de trouver une solution à ce problème, le secteur ferroviaire n'est pas en mesure d'assurer le financement du plan décennal de modernisation et de développement des transports voyageurs et marchandises. J'y fais allusion parce que, dans quinze jours, je rapporterai le texte sur le schéma de service des transports voyageurs et marchandises.
Or nous avons un besoin impérieux de ce développement du fret ferroviaire et du ferroutage. Vous pouvez toutefois être certain d'une chose : le statut du ferroviaire ne viendra pas de la réduction des investissements dans le domaine routier ou autoroutier.
Or, faute d'indicateurs de gestion et de rentabilité, vous n'êtes pas actuellement en mesure de comparer les différents modes de transport entre eux, donc d'effectuer vos investissements de manière rationnelle.
D'ailleurs, tous nos modes de transport sont soit proches de la saturation, soit négligés : le fret ferroviaire, les grands axes autoroutiers transeuropéens, le ciel européen sont en saturation difficile ; les ports maritimes ou les voies navigables sont en sous-investissements dramatiques.
Quant à la gestion de l'emploi public, tous les rapports récents ont souligné ses insuffisances : ceux de la Cour des comptes, bien sûr ceux de vos corps d'inspection comme ceux des parlementaires.
Pour ma part, j'ai essayé, avec les seuls moyens d'un modeste parlementaire, de me faire une certaine idée de l'ampleur du phénomène des mises à disposition des fonctionnaires de l'Etat avec ou sans contreparties financières. J'ai été très vite édifié ! Le chiffre officiel qui m'a été fourni est d'un peu plus de cinq mille. Je suis certain qu'il est largement inférieur à la réalité. Ce qui est grave, c'est que ces pratiques permettent de détourner facilement les moyens que le Parlement vote pour faire fonctionner certaines administrations ou certains organismes.
Parce que je pense qu'il est urgent de limiter de telles pratiques, j'ai déposé une proposition de loi ainsi qu'un amendement au texte que nous examinons aujourd'hui. En fait, je me suis aperçu que ce problème n'intéresse à peu près personne.
Devant cet échec collectif de la réforme de nos finances publiques, chacun conviendra que la responsabilité première en revient au Gouvernement, à tous les Gouvernements, pas seulement le vôtre, madame la secrétaire d'Etat !
Mais le Parlement n'a peut-être pas fait preuve, jusqu'à maintenant, d'une détermination suffisante ; je rejoins Jean Arthuis dans les propos qu'il a tenus sur ce point.
Nous avons constaté avec regret l'abandon de l'idée d'un office parlementaire d'évaluation des politiques publiques.
L'exemple du Congrès des Etats-Unis nous a fait rêver. La réalité française, « ce mal français » si bien décrit par Alain Peyrefitte, a eu raison de nos espoirs. Nous sommes maintenant au pied du mur ! Je ne suis pas certain qu'un nouvel échec nous soit pardonné.
Toutes ces réformes avortées ont eu pour résultat de miner la confiance que les Français peuvent avoir dans leurs hommes politiques et dans leur capacité à réformer l'Etat et les entreprises publiques.
Nous voterons donc cette réforme. Je pense même que l'Assemblée nationale et le Sénat pourront s'accorder sur un texte commun...
M. Philippe Marini. Il le faudra !
M. Jacques Oudin. ... pour peu que le Gouvernement nous y aide.
La charge de la preuve sera ensuite dans le camp du Gouvernement.
Je vous souhaite bonne chance, madame la secrétaire d'Etat. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, quelle est la signification de cette réforme ?
Apparemment, nous remettons sur le chantier le symbole institutionnel le plus fort du parlementarisme rationalisé. Mais, personnellement, je n'y vois aucune revanche du législatif sur l'exécutif, car la réforme respecte les articles de la Constitution relatifs aux lois de finances. J'espère que cette réforme permettra au contraire un approfondissement des idées fondatrices des inspirateurs de l'ordonnance portant loi organique, auxquels je tiens à rendre hommage : Michel Debré, garde des sceaux, et Gilbert Devaux, directeur du budget.
En effet, l'axe central de l'ordonnance portant loi organique n'est plus, comme dans le décret de 1956, le budget ; c'est la loi de finances : celle-ci autorise et prévoit les recettes et dépenses budgétaires, mais détermine aussi toutes les ressources, toutes les charges de l'Etat, par exemple les ressources et charges de trésorerie. Nous ne devons pas perdre de vue cet apport capital en nous interrogeant sur ce que sont devenues aujourd'hui les ressources de l'Etat et sur leur répartition.
Cette réforme doit, en effet, redonner du sens à l'autorisation budgétaire. Certes, je sais que la dilution progressive de nos débats budgétaires est particulièrement due à des pratiques coutumières : si l'on avait respecté l'ordonnance portant loi organique, on aurait voté le budget par titre, et l'on aurait eu des débats sur la dette, sur l'investissement public, sur l'emploi public.
Mais une proposition pour une « modernisation » était indispensable et j'approuve les deux lignes directrices de cette proposition due à Didier Migaud rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, et à Alain Lambert, président de la commission des finances du Sénat.
La première ligne directrice consiste à renforcer l'obligation de transparence : un débat renouvelé exige d'abord une présentation claire mais exhaustive des données financières. C'est sur ce socle incontestable que le débat sur les stratégies budgétaires du Gouvernement doit pouvoir s'engager.
La seconde ligne directrice tend à lever les obstacles - tout le monde l'a dit - à la modernisation de la gestion de l'Etat.
Quels sont les points essentiels sur lesquels doivent porter les améliorations susceptibles d'emporter notre décision, en approfondissement les avancées de la commission des finances ? J'en vois essentiellement trois : le consentement à l'impôt, la détermination du déficit budgétaire et la globalisation de l'autorisation budgétaire.
S'agissant du consentement à l'impôt, la proposition de l'Assemblée nationale n'était guère satisfaisante, moins d'ailleurs par opposition de fond que par crainte et pusillanimité face au risque d'inconstitutionnalité d'une disposition portant sur la totalité du prélèvement fiscal.
Or tout a changé depuis 1959 : en 1959, l'impôt local finançait à lui seul les collectivités locales ; en 1959, les cotisations sociales assises sur les salaires finançaient la sécurité sociale ; en 1959, les contributions au budget européen n'existaient pas.
Aujourd'hui, plus de 1 000 milliards de francs d'impositions de toutes natures sont, sous des formes diverses, reversés aux collectivités locales, à la sécurité sociale, avec la CSG, à l'Europe. C'est le budget éclaté dont parlait il y a quelques instants M. le rapporteur général.
Si donc tout le monde voit bien la nécessité d'un débat sur le niveau général du prélèvement fiscal, d'une présentation consolidée de ce prélèvement, nous devons aussi nous prononcer, par un vote, sur le partage des ressources fiscales entre ce qui doit revenir à l'Etat, ce qui va aux collectivités locales, ce qui ira à la sécurité sociale et ce qui sera attribué, sous forme de contribution, au budget européen.
Actuellement, ce problème n'est pas résolu sur le plan technique. La commission des finances va beaucoup plus loin que l'Assemblée nationale, qui avait supprimé de facto ou de jure, je ne sais, les prélèvements : il n'y a, en tout cas, pas trace de prélèvements dans la proposition de loi organique qui nous est transmise ! Les contributions au budget européen y sont traitées comme des dépenses.
J'ai constaté avec plaisir que la notion de prélèvements était rétablie par notre commission en faveur des collectivités locales et en faveur de l'Europe. J'ajoute qu'au cours des années soixante-dix un prélèvement avait été créé en faveur de la sécurité sociale. Je note donc, sur ce point, un progrès vers la reconnaissance du concept de « partage des ressources ».
Quant aux impôts affectés à la sécurité sociale et aux divers agents, on admet dans le texte qui nous est soumis que leur affectation est du domaine exclusif des lois de finances, en vertu de l'article 33, mais on se contente de les faire apparaître dans une vague annexe, qui d'ailleurs existait déjà en « Voies et moyens ».
Il faut mettre fin à ces ambiguïtés, mes chers collègues. J'estime, avec Jean Arthuis, que la loi de finances doit organiser cette répartition des impositions de toutes natures dans un article de partage. La base constitutionnelle de ce partage est simple. Il faut prendre au sérieux l'article XIV de la Déclaration des droits de l'homme, que citait tout à l'heure M. le président de la commission, et qui dispose que les citoyens, par eux-mêmes ou par leurs représentants, doivent constater la nécessité du prélèvement fiscal. C'est le cas pour les impôts locaux : les élus locaux le contrôlent. Ce sera le cas pour d'éventuels impôts européens : le Parlement européen les contrôlera.
Pour le reste, seul le Parlement est compétent pour déterminer le montant de ces ressources qui seront ensuite attribuées par partage entre les différentes parties que j'évoquais tout à l'heure.
J'en viens au deuxième point : la détermination de l'équilibre budgétaire.
En ce domaine aussi tout a changé depuis 1959. Cela peu paraître lointain, mais, sous la IVe République, le déficit budgétaire était couvert, pour l'essentiel, non par des emprunts mais par des avances de la Banque de France à l'Etat, c'est-à-dire, pour employeur une expression triviale, par la « planche à billets ».
Il a fallu le vote de la loi sur la Banque de France, en 1993 ou 1994, pour que ces avances soient interdites.
De ce fait, déficit et accroissement de la dette doivent devenir des expressions synonymes : un déficit de 200 milliards de francs engendre un accroissement de la dette de 200 milliards de francs. Encore faut-il - c'est une chose facile à comprendre par tous - que le déficit soit mesuré en termes tels qu'il engendre un accroissement de la dette de même montant.
Le deuxième changement essentiel résulte évidemment de l'émergence des normes européennes. La coordination d'une politique monétaire menée au niveau de l'Euroland avec des politiques budgétaires qui demeurent nationales n'a certainement pas encore trouvé son point d'équilibre. Cela évoluera. Mais la stratégie budgétaire s'inscrit nécessairement dans la procédure de surveillance et de sanction des déficits mise en place lors du conseil de Dublin. Encore faut-il, pour que ce soit possible, qu'il y ait cohérence entre la présentation des comptes européens et celle de nos comptes nationaux.
J'en tire deux conséquences.
D'abord, il faut que nous ayons un solde budgétaire facile à comprendre et qui soit équivalent au besoin net de financement défini à l'échelon européen. C'est la première exigence. Pour cela, il faut revenir, monsieur le rapporteur, à la classification de 1959, qui séparait, dans les opérations budgétaires, les opérations définitives des opérations temporaires, de manière qu'il y ait bien cette correspondance entre la mesure du déficit au niveau des opérations définitives et l'accroissement de la dette.
Faut-il, ensuite, aller plus loin ? Certains d'entre nous souhaiteraient que le déficit budgétaire corresponde uniquement au déficit des opérations en capital ; d'autres estiment qu'il faudrait en toute hypothèse dégager un excédent primaire, les recettes étant supérieures aux dépenses hors charges de la dette ... Que sais-je encore ? Chacun a sa définition.
L'essentiel n'est pas de définir dans notre constitution financière des règles de ce type qui, manifestement, ne seraient pas approuvées par la totalité de notre assemblée. Nous devons, en revanche, fournir aux uns et aux autres les éléments d'information qui leur permettent de juger de la stratégie budgétaire proposée par le Gouvernement.
Alors, faisons apparaître clairement ce que sont les opérations de fonctionnement et, par conséquent, ce qu'est le déficit de fonctionnement ou l'excédent de fonctionnement ; faisons apparaître clairement ce que sont les opérations en capital, y compris les aides à l'investissement de l'Etat, de manière que nous voyions clairement quel est le besoin de financement des opérations en capital. Si nous faisons cela, chacun pourra librement se décider en fonction de comptes clairs.
J'en arrive - j'en terminerai par là - à la spécialisation de l'autorisation budgétaire. Là, la réforme est apparemment profonde : à la trappe la vieille spécialisation des crédits par nature, et vive la fongibilité ! Tout cela est fort séduisant, même si je conserve, comme mon collègue Jacques Oudin, le souvenir de l'échec de la RCB, la rationalisation des choix budgétaires, et de la désuétude progressive des blancs budgétaires, des budgets de programme.
Je pense toutefois que la suppression de la distinction entre mesures votées et mesures nouvelles, l'introduction, en quelque sorte, dans nos procédures budgétaires, du « budget zéro » est une condition nécessaire à la mise en application de la réforme.
M. Jacques Oudin. Tout à fait !
M. Yves Fréville. Seulement, cette réforme pourrait apparaître comme un formidable blanc-seing donné à l'administration, puisqu'elle implique l'abandon de l'essentiel du contrôle a priori de l'utilisation des crédits budgétaires.
D'abord, la définition des programmes sera cruciale pour l'exercice du pouvoir de contrôle du Parlement.
Ensuite, faut-il aller jusqu'à la totale fongibilité des crédits au sein de chaque programme ? Déja, l'Assemblée nationale a admis que la fongibilité devait être asymétrique pour les crédits de personnels, qu'on ne pouvait pas augmenter les crédits de personnels à partir des autres crédits.
Je me demande - c'est là une des questions que nous pourrons poser au cours du débat - s'il ne faudrait pas limiter également la possibilité de transformer des crédits d'investissement en crédits de fonctionnement. Il serait tout de même assez extraordinaire que des crédits d'investissement, qui sont non renouvelables, puissent être transformés en crédits de fonctionnement, qui, eux, par essence, devront être renouvelés les années suivantes !
J'accepterais tout à fait, madame le secrétaire d'Etat, cette fongibilité si elle portait uniquement sur la valeur d'amortissement des dépenses en capital. Il y aurait là une correspondance qui serait tout à fait logique.
La réussite tiendra - tout le monde l'a dit - à la capacité du Gouvernement à faire comprendre à son administration la nécessité de la réforme. Mais elle dépendra aussi de la capacité du Parlement à créer ou à réformer ses propres méthodes de contrôle.
A cet égard, je dois dire que, d'un point de vue technique et statistique, je suis rempli de perplexité au vu de la confiance accordée par beaucoup à ces nouveaux gendarmes de l'efficacité de l'action publique que seraient les indicateurs de « résultat ». Qui les choisira, qui les évaluera ? Si ce sont les administrations elles-mêmes, on risque fort de se retrouver devant des problèmes similaires à ceux des indicateurs d'exécution du Gosplan, quand on voulait, par exemple, mesurer l'augmentation de la production de chaussures : on arrivait toujours au résultat voulu mais avec une surproduction de chaussures de petite taille et de chaussures dépareillées.
Il sera donc absolument nécessaire, même si j'ai beaucoup d'estime pour les services statistiques des divers ministères, de mettre en place des audits externes, voire de créer, auprès du Parlement, un organe permanent de contrôle statistique des résultats, car cette fonction, ne relève pas, selon moi, de la compétence de la Cour des comptes. Comment, ensuite, organiser le contrôle politique du Parlement, ou plus exactement de chacune de ses chambres ? Je sais très bien que cela relève du règlement de nos assemblées. Mais le vote de la loi de règlement, même rénovée, même plus précoce, ne suffira pas. D'ailleurs, pour que ce vote soit utile, il faudrait qu'il intervienne avant celui de la deuxième partie de la loi de finances.
Ce qui s'avérera nécessaire, ce sera la mise en place, au sein de nos commissions, de groupes de contrôle équivalents aux select committees britanniques, qui auditionneront les ministres sur les résultats de leur gestion, et - pourquoi pas ? - devant les caméras de télévision. Voilà pour La Chaîne parlementaire Public-Sénat un thème inépuisable !
En conclusion, je voudrais faire part d'une inquiétude et d'un espoir.
L'inquiétude, c'est que nous allons, une fois encore, adopter des procédures rigides en figeant des catégories juridiques face à des catégories économiques qui, elles, évoluent.
Comment pourrons-nous adapter ces règles face à l'évolution des finances publiques dans un contexte européen en complète mutation au cours des prochaines décennies ?
Comment allons-nous pouvoir, en son temps, insérer dans la loi organique les dispositions qui traduiront le nouvel équilibre des pouvoirs entre le niveau européen et le niveau français ? Un problème de révision se posera et exigera sans doute une adaptation régulière de ce texte.
Quant à l'espoir, il tient au travail accompli par la commission des finances, qui a été fructueux : la direction est tracée pour plus de transparence et de clarté dans la prise de décision budgétaire. N'hésitons pas, mes chers collègues, à aller encore plus loin, puisque nous en avons le pouvoir. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Gaillard.
M. Yann Gaillard. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je voudrais, une fois n'est pas coutume, délivrer un message optimiste, ce qui me poussera à commettre devant vous cette faute de goût qui consiste - chose affreuse ! - à se citer soi-même.
Cela pourra sans doute m'être pardonné puisque mon propos est de revenir sur un jugement pessimiste (sourires) que je m'étais permis de porter dans la Revue politique et parlementaire d'octobre 1999 sur les chances de voir réformer un jour notre procédure budgétaire.
Après avoir, comme tant d'autres, déploré la décadence du pouvoir budgétaire du Parlement, mais aussi après avoir salué les initiatives qui commençaient à bourgeonner dans nos deux assemblées, je m'étais aventuré - vous allez voir combien j'avais tort ! - à écrire ceci : « Il faudrait que le contrôle soit dédramatisé, comme une chose normale, et non comme une arme, maniée alternativement par les uns et les autres, suivant la couleur du gouvernement en place. Ce qui veut dire : convaincre les parlementaires de faire passer l'intérêt supérieur du Parlement en tant qu'institution - et donc de la démocratie - avant l'intérêt politique immédiat du camp auquel ils appartiennent. Pareille illumination collective ne s'est guère produite qu'une fois dans l'histoire : à la Pentecôte. »
Eh bien, la Pentecôte, nous en sortons ! A défaut de langues de feu et de glossolalie, peut-être avons-nous été touchés par cette grâce - qui sait ? - de nous comprendre mutuellement, Gouvernement et Parlement, majorité et opposition, Assemblée nationale et Sénat.
En écoutant les propos aussi réalistes qu'inspirés de notre président-rapporteur de la commission des finances et les encouragements des ministres qui étaient présents au début de nos débats, je me prends à espérer d'avoir eu tort et à regretter de m'être laissé aller à la paresse du scepticisme. Et, au risque de paraître tomber dans l'excès des nouveaux convertis, j'ai envie de croire que, pour la première fois depuis bien longtemps, et en dépit des précautions formulées par nos collègues MM. Oudin et Fréville, notamment, il existe une chance sérieuse de réformer enfin, ou plutôt d'entreprendre la réforme de notre procédure budgétaire.
Bien entendu, je ne m'aventurerai pas à analyser les raisons qui font que, dans une période qui n'est nullement irénique, à la veille de consultations électorales où tant de choses seront en jeu, les futurs adversaires acceptent de se mettre d'accord pour redéfinir ensemble la règle, ce qui est effectivement un grand mystère.
Sans doute se mêlent le talent et l'ardeur d'hommes de bonne volonté des deux côtés de l'échiquier politique, la certitude que notre système est obsolète, qu'il réduit les chances de la France en Europe. Peut-être aussi a joué le secret et légitime espoir de chaque camp, qui compte sur ses chances de tirer profit, le moment venu, de la remise en ordre qui aura été opérée ou, du moins, entreprise.
Ajoutons, tout le monde en est conscient, que la tâche est immense, qu'elle prendra des années et qu'il importe donc de créer l'irréversible dès maintenant.
A dire vrai, la meilleure explication est peut-être la plus simple : les esprits honnêtes, plus nombreux que ne le croient les observateurs chagrins de notre classe politique, savent que « ça ne peut plus continuer comme ça », et qu'il faudrait, enfin, doter la France, dans le cadre de la Constitution de la Ve République, d'un budget, d'une comptabilité et d'une procédure parlementaire dignes du XXIe siècle.
Mais il nous faut aussi être conscients, mes chers collègues, qu'en débattant chaque ligne de ce texte nous acceptons trois paris pascaliens : un pari sur la technique, un pari sur les institutions parlementaires et, à l'intérieur de celles-ci, un pari sur le bicamérisme.
Commençons par la technique.
Le rapport d'Alain Lambert éclaire d'une redoutable clarté un chantier dont la complexité aurait de quoi émousser tous les courages, sauf le sien, bien sûr. En effet, ce n'est pas seulement la procédure parlementaire qui, dans la discussion budgétaire, doit être revue : je dirai même que ce n'est pas d'abord elle. Rien ne serait fait si, en profondeur, l'ancien système de notre comptabilité publique n'était modernisé.
Prenons la nomenclature budgétaire, la substitution aux chapitres et aux articles par ministère des missions et des programmes avec, à la clé, la définition d'indices de performance. Cela n'est possible que si l'Etat parvient, enfin, à se doter, comme le réclamait d'ailleurs M. Jean Arthuis en son temps, d'une comptabilité analytique et d'une comptabilité patrimoniale.
En réalité, la rénovation de la procédure budgétaire n'a de sens que si la réforme de l'Etat est au bout de notre vote.
Tout ce qui nous est promis et qui tient ensemble, à savoir réforme, j'allais dire inversion du calendrier budgétaire, avec remise à sa place de la loi de règlement, fongibilité des crédits - asymétriques si l'on veut -, pluriannualité, interministérialité des missions, distinction du fonctionnement de l'investissement, compte de la dette, vote sur la variation nette de celle-ci, nouvelle dignité donnée au contrôle parlementaire, tout cela n'est-il pas trop beau pour être vrai ? C'est là qu'est le pari, celui que fait notre président-rapporteur, quand il rapporte honnêtement devant nous, je cite un paragraphe de la page 29 de son document écrit : « Toutefois, la proposition de loi ne garantit pas que ces principes seront effectivement mis en oeuvre. Si les programmes de demain sont les agrégats d'aujourd'hui, lesquels correspondent le plus souvent aux structures administratives existantes, aucun progrès véritable n'a été accompli. »
Il est vrai, dès la réfection de la nomenclature, ce b-a-ba de l'ambitieuse réforme, celle-ci risque d'être tuée dans l'oeuf. Autrement dit, il faut que les mots aient un sens et que la réalité des choses leur corresponde ... Mais, n'est-ce-pas, dans ce domaine comme dans d'autres, le problème de toute loi, de la loi avec un grand L ?
A ce pari technique, il n'est donc pas d'autre réponse que politique. Nous croyons qu'il faut gagner, qu'on peut gagner parce que le Parlement le veut. Eh oui ! le Parlement, qui ne nous avait pas habitués à tant de détermination. Mais n'oublions pas que la caractéristique, au fond bien mystérieuse, de cette loi organique, est son origine parlementaire. Après tout, l'ordonnance de 1959 était l'oeuvre de l'exécutif, même si elle a été haussée au niveau législatif par la mécanique des habilitations.
Le Gouvernement, c'est bien la première fois, n'est pas en première ligne ou bien feint de ne pas y être et, avec lui, la puissante administration des finances, qui devine peut-être qu'après l'échec de la réforme de M. Sautter, échec que, pour ma part, j'ai regretté, elle ne peut pas rater une deuxième réforme sans perdre définitivement sa crédibilité.
Au risque de paraître encore plus naïf, j'ose dire qu'en l'occurrence la maison de Bercy, notamment la direction du budget, n'a pas paru, au cours des auditions auxquelles nous avons participé, farouchement opposée à la réforme. Peut-être me trompé-je, mais on ne sent pas ce blocage décourageant par lequel elle sait si bien signifier un non possumus. Mme la secrétaire d'Etat nous le confirmera peut-être tout à l'heure.
Faisons donc comme si, et appuyons tous ensemble sur le levier parlementaire, pour soulever ce monde d'habitudes. Et s'il est moins long que celui d'Archimède, s'il ne suffit pas d'une poussée légère, appuyons le plus vigoureusement possible ! C'est de notre volonté collective, et d'elle seule, que peut venir le succès.
Mes chers collègues, il ne s'agit pas d'une réforme que l'opinion publique appréciera à sa juste valeur. Nous ne recueillerons pas grand-chose de plus qu'une indifférence bienveillante. Mais, justement, c'est notre affaire à nous. C'est nous que ça regarde et, si nous adhérons à la belle formule d'Alain Lambert sur le consentement éclairé à l'impôt, qui est notre raison d'être, nous n'avons pas le droit de laisser tomber, après être allés si loin dans l'affirmation.
M. Alain Lambert, rapporteur. On ne peut pas faire campagne sur ce texte !
M. Yann Gaillard. C'est particulièrement notre devoir, à nous sénateurs.
A l'intérieur de ce pari qu'est la restauration du Parlement, il en est un autre, qui ne s'en sépare pas, qui lui est consubstantiel, mais qui a été trop souvent occulté pendant ces années de cohabitation, je veux parler de la remise en marche du bicamérisme.
Il se trouve que - Dieu merci - cette proposition de loi organique nécessite l'accord du Sénat. Ah, bienheureuse occurrence ! Mais notre commission des finances a pris l'affaire avec habileté et modestie. Elle n'a été habitée par aucune vanité d'auteur. Bien qu'ayant beaucoup travaillé de notre côté, c'est bien volontiers que nous avons tenu compte de la prééminence de l'Assemblée nationale en matière budgétaire, voulue par notre Constitution, et que nous nous sommes coulés dans le moule de la proposition de M. Didier Migaud, texte qui, je n'hésite pas à le dire, est de qualité.
Mais, bien entendu, notre assemblée entend poser des garde-fous et des compléments, comme elle a déjà commencé à le faire dès la discussion générale. Le plus important est celui qui porte sur la dette. Il s'agit non pas de poser des questions de principe, comme au temps où certains ...
M. Michel Charasse. Giscard, en 1965 !
M. Yann Gaillard. ... voulaient faire de l'équilibre budgétaire la règle constitutionnelle, mais de créer un mécanisme - le vote de la variation nette de la dette - qui ne prétend pas atteindre à la vertu immédiate, mais oblige à se diriger vers elle... C'est la contribution essentielle et bien venue de M. Philippe Marini, notre rapporteur général, à cette proposition de loi. Il n'est pas question, bien entendu, d'y renoncer. Mais, enfin, n'élevons pas la voix, ce sont des choses qui se discutent entre collègues de bonne compagnie, du moins l'espérons-nous.
Ces dernières années, mes chers collègues de la majorité sénatoriale - les autres, que j'aime tout autant, m'excuseront de ne pas m'adresser à eux - nous n'avons pas été à la fête. Peut-être avons-nous tenté d'explorer des voies hasardeuses ; je pense aux budgets alternatifs, dont, en son rapport, le président Lambert avoue à demi-mot le demi-échec.
Mais comme nous avons été maltraités ! Je pense à cette commission mixte paritaire, tenue au palais du Luxembourg, qui se termina si vite, avant même d'avoir commencé, que nos agents n'avaient même pas eu le temps de dresser le buffet traditionnel, et que nos collègues du Palais-Bourbon s'en retournèrent sans le moindre verre. Au fond, d'ailleurs, ils ne l'avaient pas mérité ... (Sourires.) Anecdote ? Sans doute.
Et nous voici maintenant, par l'intermédiaire de nos commissions, contribuant d'égal à égal à une oeuvre qui sera peut-être historique. Oui, mes chers collègues, en m'apprêtant à voter cette proposition de loi, venue de l'Assemblée nationale et enrichie dans nos murs, je fais le voeu - et le pari - que nous ajoutions un chapitre incontournable aux futurs manuels de finances publiques. (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées socialistes.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ? ...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.

Division et articles additionnels avant le titre Ier



M. le président.
Par amendement n° 1, M. Lambert, au nom de la commission, propose d'ajouter, avant le titre Ier, une division additionnelle ainsi rédigée :
« Titre Ier A. - Des lois de finances. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit de donner beaucoup de clarté et de lisibilité à ce texte dont nous entamons l'examen en insérant une division additionnelle dans laquelle sont décrits l'objet et les principales caractéristiques des lois de finances.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 1, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, une division additionnelle ainsi rédigée est insérée dans la proposition de loi organique, avant le titre Ier.
Par amendement n° 2, M. Lambert, au nom de la commission, propose d'insérer, avant le titre Ier, un article additionnel ainsi rédigé :
« Dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat ainsi que l'équilibre financier qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique qu'elles décrivent, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent.
« Elles approuvent le budget de l'Etat qui décrit l'ensemble de ses recettes et de ses dépenses budgétaires pour un exercice, ainsi que l'équilibre budgétaire qui en résulte. Sans préjudice des dispositions prévues à l'article 26 ter, l'exercice s'étend sur une année civile.
« Les lois de finances peuvent comporter toutes dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, ainsi qu'à la comptabilité de l'Etat et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics.
« Ont le caractère de lois de finances :
« 1° La loi de finances de l'année et les lois de finances rectificatives ;
« 2° La loi de règlement ;
« 3° Les lois prévues à l'article 45. »
Cet amendement est affecté de trois sous-amendements.
Le sous-amendement n° 169 rectifié, présenté par MM. Charasse, Angels et les membres du groupe socialiste et apparentés, tend à rédiger comme suit le premier alinéa du texte proposé par l'amendement n° 2 :
« Dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances arrêtent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat ainsi que l'équilibre financier qui en résulte. Elles tiennent compte des perspectives économiques qu'elles constatent, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent. »
Les deux sous-amendements suivants sont déposés par MM. Fréville, Arthuis et Badré.
Le sous-amendement n° 244 rectifié a pour objet :
I. - A la fin de la première phrase du premier alinéa du texte proposé par l'amendement n° 2 pour insérer un article additionnel avant le titre Ier, de remplacer les mots : « ainsi que l'équilibre financier qui en résulte » par les mots : « compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent ».
II. - Dans la seconde phrase du premier alinéa de ce texte, de supprimer les mots : « d'un équilibre économique qu'elles décrivent, ainsi que ».
Le sous-amendement n° 245 rectifié tend à rédiger comme suit la première phrase du deuxième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 2 pour insérer un article additionnel avant le titre Ier :
« Elles approuvent pour un exercice le partage des impositions de toute nature de l'Etat, le budget qui décrit l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire qui en résulte. »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 2.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit de définir, au début de la loi organique, les principaux objets des lois de finances, ainsi que les domaines dans lesquels elles peuvent statuer, et d'énumérer les différents types de loi de finances.
Par rapport au droit existant, une mention nouvelle est introduite, qui est d'ailleurs controversée, il s'agit de la faculté offerte aux lois de finances de statuer sur les règles comptables appliquées à l'Etat. La commission des finances considère que c'est là un domaine fondamental dans la perspective de la détermination des ressources et des charges de l'Etat par le législateur financier.
Il s'agit donc de prévoir que les lois de finances peuvent aborder des questions comptables, sans d'ailleurs leur conférer une compétence exclusive en la matière.
M. le président. La parole est à M. Charasse, pour défendre le sous-amendement n° 169 rectifié.
M. Michel Charasse. Ce sous-amendement est d'ordre rédactionnel. Je préférerais, personnellement, que les lois de finances tiennent compte « des perspectives économiques qu'elles constatent » plutôt que d'un « équilibre économique qu'elles décrivent ». En effet, les perspectives économiques se constatent.
Au passage, je voudrais tout de même remercier M. le président de la commission des finances d'avoir bien voulu faire passer clairement le régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics dans le domaine de la loi.
M. le président. La parole est à M. Fréville, pour défendre les sous-amendements n°s 244 rectifié et 245 rectifié.
M. Yves Fréville. Le premier sous-amendement traite d'une question qui est peut-être secondaire.
L'ordonnance de 1959 contenait un principe qui avait été considéré comme un « principe fondamental » par le Conseil constitutionnel, celui selon lequel les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat « compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent ».
La commission des finances, et je comprends très bien sa motivation, sépare l'aspect économique de l'aspect financier : selon l'amendement n° 2, les lois de finances « tiennent compte d'un équilibre économique » et, par ailleurs, elles déterminent l'équilibre financier.
Je trouvais que la formule ancienne avait ses mérites parce qu'il y a naturellement rétroaction de l'équilibre financier sur l'équilibre économique. De surcroît, je ne percevais pas bien pour quelle raison il fallait modifier ce principe fondamental reconnu par le Conseil constitutionnel.
Quant au sous-amendement n° 245 rectifié, il pose un problème essentiel. Je me demande, d'ailleurs, s'il convient de l'exposer maintenant tant il dépend du sort d'un amendement fondamental qui viendra en discussion plus tard. Nous n'en sommes ici qu'au tout début du texte et je me demande si l'on ne pourrait pas décider la réserve sur ce problème du partage.
M. le président. Il vaut mieux que vous l'exposiez maintenant.
M. Yves Fréville. Nous considérons, Jean Arthuis et moi-même, que la loi de finances doit non seulement et d'abord approuver le budget mais aussi définir le partage de ces ressources que sont les impositions de toutes natures. Le montant de ces impositions de toutes natures s'élève à 1 000 milliards de francs, qui sont partagés de facto selon des procédures différentes, soit d'affectation, soit de prélèvement, entre l'Etat lui-même, bien entendu, qui en a le solde, les collectivités locales, qui perçoivent des dotations globales sous forme essentiellement de prélèvements, la sécurité sociale, qui se voit affecter des impôts dont le principal d'entre eux est la CSG, enfin des organismes divers, ces fonds dont il a été souvent question au cours de nos dernières discussions, ainsi que d'autres organismes comme la Caisse d'amortissement de la dette sociale, la CADES, par exemple.
Par conséquent, il serait opportun que, dès l'article liminaire et sans déflorer la discussion sur le fond que nous aurons tout à l'heure sur le problème de la constitutionnalité, on puisse lire que les lois de finances approuvent tout à la fois un partage des ressources et le budget.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les trois sous-amendements ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Le « poids » du sous-amendement n° 245 rectifié me donnait à penser qu'il n'avait pas pu être exposé aussi rapidement par notre collègue Yves Fréville !
S'agissant du sous-amendement n° 169 rectifié, qui est rédactionnel, M. Charasse a une préférence pour le verbe : « arrête » plutôt que pour le terme : « détermine », mais la commission des finances a le sentiment que sa rédaction n'est pas plus mauvaise que la sienne. Je serais heureux que M. Charasse veuille bien rejoindre notre point de vue.
Ce point n'est pas déterminant, mais je pense que notre rédaction est sans doute celle qu'il convient de conserver.
M. le président. Monsieur Charasse, acceptez-vous la suggestion de M. le rapporteur ?
M. Michel Charasse. Oui, monsieur le président.
M. le président. Le sous-amendement n° 169 rectifié est retiré.
Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je vous remercie, monsieur Charasse.
En ce qui concerne le sous-amendement n° 244 rectifié, M. Fréville a expliqué les raisons de sa proposition, reposant sur une conception de l'équilibre financier qui englobe des produits et des charges ne relevant pas du champ des lois de finances. Cette conception est donc plus floue que celle de la commission des finances. A nos yeux, l'équilibre financier est bien celui qui résulte de l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat, qu'elles soient ou non budgétées.
En tout cas, il nous a semblé délicat d'assigner à une loi de finances le soin de définir l'équilibre économique, ce qui nous conduit à recommander le retrait de ce sous-amendement, qui est, comme son auteur l'a dit, secondaire. Mais sans doute M. Fréville souhaitera-t-il entendre l'avis du Gouvernement sur ce sujet.
Avec le sous-amendement n° 245 rectifié, Yves Fréville et Jean Arthuis introduisent une notion nouvelle, celle des ressources partagées. Il s'agit donc d'un texte essentiel, et qui serait repris en écho, s'il était adopté par le Sénat, dans d'autres dispositions ultérieures. C'est ce qui a fait s'interroger notre collègue il y a un instant sur l'opportunité de développer d'ores et déjà sa pensée sur le sujet. Je pense que nous ne pouvons éviter de le faire maintenant car nous sommes dans une démarche de rédaction de la loi qu'il nous faut accomplir.
La notion de ressources partagées pourrait ne pas poser de problème majeur si elle ne comportait les conséquences que vous savez et que nous verrons plus loin à l'occasion de l'article d'équilibre.
Sur le fond, il s'agit d'introduire une notion juridique pour décrire le fait que le produit de certaines impositions de toutes natures fait l'objet d'un partage entre l'Etat et des tiers : collectivités locales, Union européenne, organismes de sécurité sociale et autres.
Ce partage est aujourd'hui obscur dans la mesure où, malgré les « jaunes budgétaires », personne ne sait vraiment très bien qui reçoit quelle imposition dans notre pays. Personne ne conteste, par conséquent, le caractère insatisfaisant de cet état de fait.
Nos collègues Yves Fréville et Jean Arthuis entendent donc clarifier les choses en introduisant ce nouveau concept et en disant en substance - je parle sous leur contrôle - qu'il existe trois types d'impositions de toutes natures, celles qui sont directement affectées, celles qui sont rétrocédées sous forme de prélèvement sur recettes, et celles de l'Etat.
Avec chacun de ces types de prélèvements, ils entendent faire coïncider un mode d'affectation : direct, pour celles qui sont prélevées directement, par prélèvement sur recettes pour les collectivités locales et l'Union européenne, par le budget de l'Etat pour celles qui reviennent à l'Etat.
La commission des finances soutient ce raisonnement en tous points : affectation directe aux articles 1er, 33 et à un article additionnel après l'article 48 que nous proposons ; prélèvements sur recettes aux articles 17 et 31 ; budget de l'Etat comme aujourd'hui.
Mais là où nos raisonnements tendent malheureusement à diverger, ce qui explique pourquoi la commission peut difficilement adhérer au concept de ressources partagées, c'est au regard des conséquences que les auteurs de l'amendement, MM. Fréville et Arthuis, entendent tirer de l'introduction de ce concept sur l'article d'équilibre. Ils proposent en effet que l'article d'équilibre retrace l'ensemble des impositions de toutes natures et, de ce fait, les intègre toutes dans le budget brut de l'Etat.
Cette technique pourrait être souhaitable par souci de clarté, mais la commission estime qu'il est impossible de l'appliquer dans le cadre constitutionnel actuel qui ne donne pas de monopole aux lois de finances en matière d'imposition de toutes natures et qui prévoit une loi de financement de la sécurité sociale..
Pour que nous acceptions ce nouveau concept, il faudrait préalablement modifier l'article 34 de la Constitution, ce qui n'est pas prévu.
Je souhaite indiquer à MM. Fréville et Arthuis, qu'après un travail vraiment long et minitieux, sans doute imparfait, mais que nous avons accompli avec la plus grande et la meilleure volonté, nous avons eu le sentiment d'être allés aussi loin que possible.
Nous avons en effet prévu que, pour l'avenir, les impositions de toutes natures sont par essence des recettes de l'Etat, ce qui permet de maintenir l'autorisation universelle des impositions de toutes natures en loi de finances, que leur affectation directe à d'autres personnes sera soumise à conditions et que sera reconnue l'existence des prélèvements sur recettes, ce qui n'avait pas été fait à l'Assemblée nationale, ainsi que vous l'avez souligné tout à l'heure dans la discussion générale, monsieur Fréville.
En revanche, il nous semble que la loi de finances ne peut rapatrier en son sein des financements directs déjà affectés, en particulier le financement de la sécurité sociale. Or, c'est ce à quoi aboutirait le concept de ressources partagées.
Nous avons eu le sentiment qu'en maintenant l'autorisation universelle de perception en loi de finances nous avions, en partie en tout cas, répondu à la préoccupation qui est la vôtre et qui est d'ailleurs partagée sur de nombreuses travées.
M. Jean Arthuis tout à l'heure a retenu une formule que j'ai trouvée intéressante : « Sincérité et lisibilité peuvent-elles être inconstitutionnelles ? » J'ai trouvé la formule très belle et je la ferai mienne, s'il m'y autorise sans me faire payer trop de droits d'auteur. (Sourires.)
C'est une belle interrogation, mais je crains que les belles qualités de sincérité et de lisibilité ne suffisent pas lors du contrôle de constitutionnalité.
Voilà, monsieur le président, pourquoi la commission des finances souhaite que MM. Arthuis et Fréville, après avoir entendu le Gouvernement, acceptent, en raison des informations que je viens de donner, de bien vouloir retirer cette intéressante proposition qui nous paraît présenter, à terme, un risque d'inconstitutionnalité.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 2 et sur les sous-amendements n°s 244 rectifié et 245 rectifié ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Monsieur le président, je dois dire que je partage assez largement les points de vue qui viennent d'être développés à l'instant sur l'amendement n° 2 ainsi que sur les deux sous-amendements qui restent en discussion.
Compte tenu de son importance, je souhaiterais présenter quelques commentaires sur le sous-amendement n° 245 rectifié.
Je voudrais notamment dire à MM. Fréville et Arthuis que je comprends tout à fait leur préoccupation, qui est de disposer d'une version globale, claire et lisible de l'ensemble des prélèvements obligatoires,...
M. Jean Arthuis. Des impositions de toutes natures de l'Etat !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. ... des impôts recouvrés par l'Etat, quand bien même ils sont affectés non seulement à l'Etat, mais également à des tiers.
M. Philippe Marini. Des impositions de toutes natures !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je comprends leur préoccupation, mais je me dois de constater que, dans notre architecture institutionnelle et constitutionnelle, nous disposons désormais de deux textes : le projet de loi de finances, d'un côté, et le projet de loi de financement de la sécurité sociale, de l'autre.
Le Conseil d'Etat, dans l'avis qu'il a rendu sur la première version de ce texte, a d'ailleurs indiqué clairement que la loi organique relative aux lois de finances pouvait prévoir que celles-ci comportent, en annexe, une récapitulation du produit des impôts affecté aux organismes de sécurité sociale, mais qu'elle ne peut prévoir que le texte normatif qui attribue le produit d'un impôt à un organisme de sécurité sociale soit la loi de finances. C'est un point de vue. Il doit, quoi qu'on en pense, être pris en compte.
Je relève, au-delà des avancées qui ont pu être indiquées par M. le président de la commission des finances, que le texte, tel qu'il est issu des travaux de l'Assemblée nationale et tel que votre commission des finances vous propose de l'adopter, prévoit une information sur l'affectation et le rendement de l'ensemble des impositions de toutes natures, puisque le nouvel article 48 quinquies dispose très précisément : « Sont joints au projet de loi de finances de l'année : 1° une annexe explicative comportant la liste et l'évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat et les collectivités territoriales ; ».
Le souci de lisibilité des auteurs du sous-amendement est pleinement pris en compte à travers cet article. Bien entendu, la forme du document devra être discutée avec chacune des assemblées pour répondre, le mieux possible, à votre exigence d'information.
Dans ces conditions, je préférerais que ce sous-amendement soit retiré.
Enfin, je confirme mon accord sur l'amendement n° 2.
M. le président. Le sous-amendement n° 244 rectifié est-il maintenu, monsieur Fréville ?
M. Yves Fréville. Non, monsieur le président, je le retire.
M. le président. Le sous-amendement n° 244 rectifié est retiré.
Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 245 rectifié.
M. Jean Delaneau. Je demande la parole contre le sous-amendement.
M. le président. La parole est à M. Delaneau.
M. Jean Delaneau. Mon explication sur le sous-amendement n° 245 rectifié, qui est très important, vaudra pour les amendements n°s 248 rectifié et 249 rectifié et le sous-amendement n° 246 rectifié.
Le sous-amendement n° 245 rectifié a le mérite de la clarté : tous les impôts et taxes sont des ressources de l'Etat et figurent en loi de finances. Il appartient à cette dernière de « partager » chaque année ces ressources, notamment avec la sécurité sociale.
Cela signifie que la CSG mais aussi, par exemple, la taxe sur les contrats d'assurance automobile créée en 1967 ou encore la C3S créée en 1970 seraient réintégrées en lois de finances avant d'être rétrocédées à la sécurité sociale.
Chaque année, en quelque sorte, 600 milliards de francs de recettes de la sécurité sociale seraient décidés en loi de finances. Autant dire, dans ces conditions, que le vote du projet de loi de financement de la sécurité sociale n'aurait plus guère de sens.
Je considère, pour ma part, que ce mécanisme de « ressources partagées » irait directement à l'encontre de l'article 34 de la Constitution dont on a fait état tout à l'heure et qui dispose que « les lois de financement déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale et, compte tenu des prévisions de recettes, fixent des objectifs de dépenses » ; c'est l'ONDAM, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie. Or je ne vois pas comment la loi de financement de la sécurité sociale, qui est votée avant la loi de finances, pourrait déterminer un ONDAM si elle n'a pas toute sûreté sur les rentrées.
Je ne pourrai donc pas voter le sous-amendement n° 245 rectifié, non seulement parce qu'il ne me semble pas conforme à la Constitution, mais également parce qu'il ne me paraît pas opportun.
Nous déplorons les jeux de miroirs que multiplie le Gouvernement entre les deux textes financiers. Or le présent sous-amendement aurait pour effet d'institutionnaliser des « miroirs permanents » et de faire en sorte que, lorsqu'on vote la loi de financement, le tiers de ses recettes serait virtuel.
En tant que président de la commission des affaires sociales, je ne suis pas préoccupé par la défense d'un pré carré ni animé par un esprit de boutique ; je suis profondément attaché à la cohérence des lois de financement de la sécurité sociale, qui confrontent des dépenses et des recettes et déterminent un équilibre. C'est cette cohérence que notre majorité a voulue en 1996, et c'est cette cohérence qui permet d'assurer un débat démocratique, transparent et responsable sur les comptes sociaux.
A ce titre, je voudrais exprimer un regret : il me semble que la réforme de l'ordonnance organique relative aux lois de finances aurait dû être l'occasion de prendre en considération l'existence des lois de financement de la sécurité sociale. Or cela n'a pas été fait ; c'est même plutôt le choix inverse qui prédomine. Je crois qu'il aurait été cohérent d'inscrire en loi de financement l'autorisation de perception des impôts et taxes qui alimentent la sécurité sociale.
Je ne partage pas les considérations du rapport de la commission des finances sur « l'éclatement du consentement à l'impôt » entre deux textes qui seraient incompatibles avec le respect du principe posé par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Et je m'inquiète des développements de ce rapport qui souligne, non sans logique d'ailleurs - je cite le rapporteur - que, « dès lors que la loi de finances autorise la perception des impositions de toute nature et que celles-ci sont détaillées et autorisées dans une annexe explicative, rien n'empêchera les parlementaires d'amender l'article autorisant la perception de toutes les impositions de toute nature afin d'en extraire telle ou telle imposition qui ne leur semblerait pas justifiée ». Or qui peut le plus peut le moins.
Rien n'empêchera la loi de finances, dans sa deuxième partie, de modifier le taux et l'assiette des impôts perçus au profit de la sécurité sociale, et donc de modifier profondément les équilibres de la loi de financement.
Vous voyez, mes chers collègues, que nous frôlons là la ligne jaune et que nous sommes déjà dans ce « jeu de miroirs institutionnalisés », que je dénonçais en m'opposant au sous-amendement n° 245 rectifié.
Je regrette que nous n'ayons pu progresser vers davantage de transparence et que l'ordonnance organique reste inchangée sur ce point, alors que sa réforme aurait dû permettre un progrès vers plus de cohérence.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Mes chers collègues, je dois dire que j'ai un peu de mal à comprendre exactement ce que signifie, dans le sous-amendement n° 245 rectifié, l'expression « partage des impositions de toute nature de l'Etat ».
Nous sommes dans le domaine de la loi organique qui concerne les lois de finances et nous délibérerons, tout au long de ce débat, sous le contrôle futur du Conseil constitutionnel, puisque celui-ci va fatalement examiner le résultat de nos délibérations.
Or le Conseil constitutionnel a toujours veillé à ce que ne figurent, dans la loi de finances, que les éléments qui doivent strictement y figurer, à savoir ce qui concerne l'Etat. Par conséquent, je ne vois pas comment on pourrait envisager d'y introduire d'autres éléments, à l'exception - comme l'a dit M. le président Delaneau - de l'article général, qui autorise la perception des impôts et qui est une disposition traditionnelle ; c'est d'ailleurs l'article 1er de chaque loi de finances de l'année.
De plus, je ne sais pas entre qui et qui se fait ce partage. Nous savons qu'il s'agit de ressources de l'Etat. En effet, ce dernier perçoit, pour son propre compte, des impositions qu'il inscrit à son budget en recettes et qu'il reprend en dépenses, puisqu'il doit les reverser à des tiers, le reversement étant une obligation de l'Etat. Il y a donc un transit budgétaire. Le partage évoqué par nos collègues MM. Fréville, Arthuis et Badré est-il donc celui qui a lieu entre l'Etat et les autres tiers pour lesquels il perçoit ?
M. Yves Fréville. Ce sera défini plus tard !
M. Michel Charasse. Ce sera peut-être défini plus tard mais, pour l'instant, je m'en tiens à cette définition. Le partage visé est-il celui des ressources de l'Etat, des recettes des impositions, au sein du budget entre les divers démembrements du budget, c'est-à-dire le budget général, les comptes spéciaux ou les budgets annexes ? Moi, je ne sais pas !
Comme l'ont dit très justement le président Lambert il y a un instant et Mme le secrétaire d'Etat après lui, je pense que nous frôlons là un domaine qui n'est pas celui des lois de finances. Par conséquent, je ne vois pas comment nous pourrions aller jusque-là, étant entendu qu'il y a selon moi un problème de rédaction, mais ce n'est pas une critique, car nous n'allons pas nous faire ce genre de méchanceté entre nous !
Cher président Lambert, c'est vrai qu'il y a un problème de compatibilité au regard de l'article 34 de la Constitution. C'est vrai aussi que nous sommes dans le domaine de la loi organique. D'ailleurs, l'article 34 précise in fine : « Les dispositions du présent article pourront être précisées et complétées par une loi organique. » Mais le Conseil constitutionnel accepterait-il que cette opération se fasse par une loi organique autre que celle qui est prévue par l'article 34 ? Je ne le pense pas. J'ajoute que, jusqu'à présent, le Conseil constitutionnel ne s'est jamais prononcé exactement sur la portée de ce dernier alinéa, sauf, je crois, en 1967, lorsque M. Roland Dumas a déposé à l'Assemblée nationale une proposition de loi pour modifier l'article 34 concernant la redevance télévision. Mais c'est une décision très ancienne, qui s'appelle d'ailleurs « redevance télévision ».
En dehors de cela, je ne vois pas le Conseil constitutionnel, le président Lambert l'a dit avec raison, nous autoriser, par une loi organique qui n'a pas principalement cet objet, à préciser et à compléter l'article 34.
Pour toutes ces raisons, monsieur le président, je me rallie, avec mes amis, à la position de la commission, et je pense qu'il est préférable d'en rester à l'amendement n° 2, tel que M. le rapporteur l'a présenté.
M. Philippe Marini. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini. Nous commençons nos débats par un point crucial, puisqu'il s'agit de savoir quels seront l'ampleur et le champ de la réforme : de l'issue de la discussion engagée par l'amendement n° 2 de la commission et par le sous-amendement n° 245 rectifié de nos collègues Yves Fréville, Jean Arthuis et Denis Badré dépend, mes chers collègues, la suite de l'examen de la proposition de loi organique.
J'aurais tendance à dire, en simplifiant, que nos collègues MM. Fréville, Arthuis et Badré ont économiquement raison, mais juridiquement tort.
Il est vrai que, lorsque nous avons ajouté à notre édifice constitutionnel, à tort ou à raison - j'en parle d'autant plus librement que j'ai voté pour - les lois de financement de la sécurité sociale en 1996, nous n'avions pas nécessairement prévu toute la suite du film ! Très honnêtement, il faut reconnaître que cet ajout a permis une certaine clarification des conditions dans lesquelles sont prévus et exécutés les budgets des organismes sociaux.
M. Jean Delaneau. Avant il n'y avait rien !
M. Philippe Marini. Exactement ! C'est donc un progrès, il ne faut pas le nier.
A l'inverse et au passif, il y a aujourd'hui cette dualité de discussions budgétaires : deux lois financières, l'une étant la loi de finances, dont nous parlons aujourd'hui.
M. Michel Charasse. Ça, c'est Juppé !
M. Philippe Marini. Mon cher collègue, il y a un bon côté, la clarté, mais il en est un plus mauvais, c'est l'impression désagréable qui résulte de la répartition des finances publiques en deux documents, en deux discussions budgétaires.
C'est incontournable, c'est dans notre droit positif, et cela fait partie de nos institutions. Il n'est pas proposé ici de les transformer substantiellement. Certes, on aurait pu y penser dès l'origine, mais il aurait aussi fallu que ce soit politiquement faisable.
Ainsi, mes chers collègues, on aurait pu proposer en discussion une loi organique sur le double fondement des alinéas de l'article 34 concernant, l'un, les lois de finances, l'autre, les lois de financement de la sécurité sociale. Cela eût été possible, mais, encore une fois, ce n'est pas la voie qui a été choisie. Si, aujourd'hui, nous remettons tout en cause, il est très vraisemblable que nous ne parviendrons pas à réformer l'ordonnance organique compte tenu du calendrier, réforme portant nécessaire pour moderniser la gestion publique.
Le sous-amendement n° 245 rectifié introduit une notion que je trouve très intéressante pour l'avenir, celle d'« impositions partagées ». En effet, peut-être l'avenir des finances locales passera-t-il un jour par une transformation des impôts locaux existants en impôts partagés avec l'Etat ? Cela fait partie des réflexions que très probablement nous aurons dans les années à venir ...
M. Michel Charasse. Liberté totale !
M. Philippe Marini ... et ce genre d'idée, à mon sens, prospérera. En attendant, il ne me semble pas que, techniquement et juridiquement, on puisse faire, dans ce texte, en respectant le cadre constitutionnel, ce qui est proposé par nos collègues, pour des raisons que l'on comprend bien.
Aussi suis-je naturellement tout à fait solidaire du rapporteur et de la commission, d'autant plus que celle-ci a adopté une autre solution qui sera examinée beaucoup plus tard dans notre débat.
Cette autre solution consiste, sans les perturber, à faire précéder la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale d'un débat commun qui ne serait ni celui qui a lieu sur le projet de loi de finances ni celui qui a lieu sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ce débat consolidé permettrait de dessiner le paysage économique et de s'interroger sur l'évolution du taux des prélèvements obligatoires, leurs différentes origines et leur répartition.
Ce débat politique, financier et économique global constituerait, à mon avis, le rendez-vous principal de la rentrée politique, dès le début de la session d'octobre, et serait organisé selon des modalités qui devront être précisées par les règlements de nos assemblées. Cela permettrait qu'aucune de ces discussions techniques que sont la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale n'ait lieu sans que les parlementaires aient un sentiment très précis des responsabilités qu'ils prennent en termes de prélèvements obligatoires.
Mes chers collègues, c'est la seule solution institutionnellement correcte et réalisable de façon consensuelle malgré la dualité qui existe et qu'il faut bien reconnaître. Je comprends tout à fait M. Delaneau. La commission des affaires sociales a acquis, depuis la création de la loi de financement de la sécurité sociale, un capital de connaissances qui augmente chaque année, et elle a maintenant une expérience qui est précieuse et qui contribue à faire de nous des parlementaires efficaces. Mais cette dualité n'est nullement contradictoire avec le regroupement des données tel que je l'ai explicité !
Nous aurons certainement l'occasion, le moment venu, de reprendre ce sujet. Dans l'immédiat, toutefois, je ne crois vraiment pas qu'il soit possible de voter le sous-amendement n° 245 rectifié.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Le déroulement de la discussion fait que nous étudions l'intitulé avant les mesures au fond ! Si beaucoup des observations pertinentes qui ont été faites, notamment par M. Charasse, étaient justifiées sur l'intitulé, il me semble en revanche que le problème est réglé à la lecture de l'amendement n° 249 rectifié, qui porte sur la mesure elle-même.
De quoi s'agit-il, mes chers collègues ? L'article 34 de la Constitution dispose que : « Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. » Par conséquent, c'est dans cette loi organique que nous devons définir ce que sont les ressources de l'Etat, et c'est bien là qu'est le problème !
Dans notre amendement n° 249 rectifié, nous avons pris le soin de définir, avec le souci de respecter l'article 34 de la Constitution, ce que sont les ressources de l'Etat : les impositions de toutes natures, au sens de l'article 34 de la Constitution, sont des ressources de l'Etat à l'exception de deux catégories, celles qui sont affectées aux collectivités locales et celles qui sont affectées aux Communautés européennes.
Nous prenons au sérieux, en effet, l'article XIV de la Déclaration des droits de l'homme selon lequel les contributions de toutes natures doivent être contrôlées par les citoyens ou par leurs représentants, et par personne d'autre. Ainsi, les impôts locaux sont contrôlés par les élus locaux. Si des impôts sont affectés à l'Europe - les droits de douane, par exemple - ils seront contrôlés par le Parlement européen. Quant aux autres, il n'y a qu'une institution qui puisse les contrôler, c'est le Parlement.
Telle est notre justification de fond, sur le plan constitutionnel, et l'on ne peut pas nier la portée de la Déclaration des droits de l'homme dans ce domaine.
J'en arrive au dernier problème.
Je comprends tout à fait l'intérêt d'un débat préalable portant à la fois sur le projet de loi de finances et sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Je considère personnellement que, en cette matière, on ne peut se contenter d'une annexe à la loi de finances, annexe qui n'a aucune portée juridique. Mais on ne peut pas se contenter non plus d'un débat n'aboutissant à aucune conclusion, qui équivaudrait à un débat d'orientation budgétaire. Il faut qu'un vote intervienne sur le partage.
Un tel vote est d'autant plus logique que la commission admet parfaitement que, chaque année, les affectations soient renouvelées - c'est l'article 1er de la proposition de loi organique - et que l'article 33 prévoit que seule la loi de finances définira les affectations. Voilà encore une disposition qui n'est pas prévue par la Constition mais qui figure dans le présent texte.
Puisque, aux termes du texte proposé, une estimation chiffrée figure dans une annexe, je ne vois pas pourquoi on ne sanctionnerait pas cela par un vote clair sur le partage des ressources.
Telle est notre idée fondamentale.
M. Jean Arthuis. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Arthuis.
M. Jean Arthuis. Nous sommes là au coeur d'une proposition que Denis Badré, Yves Fréville et moi-même soumettons au Sénat.
Il s'agit bien, monsieur le président de la commission des finances, de tendre vers la « constitution financière de l'Etat ». Il s'agit bien de faire en sorte que ce document soit lisible, compréhensible par tous nos concitoyens, faute de quoi le pacte républicain tel que nous le concevons, fondé sur la compréhension du peuple, risque très vite de s'éroder, et l'exercice auquel nous nous livrons ne répondra pas à l'ambition que, les uns et les autres, nous avons exprimée à la tribune, dans la discussion générale.
Je perçois bien ce qui peut s'articuler autour de multiples annexes. Mais ce n'est pas en multipliant les annexes que l'on va clarifier la présentation du budget de l'Etat !
Je souhaite que nous convenions d'un dispositif qui permette de rassembler tous les impôts qui sont votés par la représentation nationale.
Je remercie Jean Delaneau pour la voie qu'il a ouverte tout à l'heure mais, s'il est vrai que deux commissions préparent les textes, c'est tantôt au Palais-Bourbon, tantôt au Palais du Luxembourg, une seule et même assemblée qui vote.
Selon moi, c'est une source de clarification que de faire apparaître l'ensemble des ressources fiscales telles qu'elles sont votées par la représentation nationale, étant entendu qu'un certain nombre d'affectations sont décidées. Si vous prévoyez un document annexe, cela signifie que, d'emblée, nous convenons du montant des impôts qui seront affectés à l'équilibre de la sécurité sociale.
Je voudrais être éclairé sur un point : qu'est-il prévu de faire s'agissant du prélèvement opéré sur la TVA pour financer le budget annexe des prestations sociales agricoles, le BAPSA ? La logique voudrait, me semble-t-il, que, dans les ressources de l'Etat, apparaisse le produit de la TVA. La logique voudrait aussi que les budgets annexes disparaissent, et c'est bien ce qui est prévu dans la proposition de loi organique votée par l'Assemblée nationale.
Aujourd'hui, vous voyez apparaître dans la loi de finances un montant de TVA qui ne correspond pas au produit encaissé par l'Etat puisque environ 30 milliards de francs sont directement « fléchés » vers le BAPSA.
J'avoue que, si nous perpétuons ces pratiques, nous contrarions l'objectif de clarification autour duquel nous nous sommes rassemblés, au-delà des clivages partisans, lors de la discussion générale.
Pourrions-nous renoncer à ce sous-amendement qui est en quelque sorte introductif, et reprendre notre discussion à l'occasion de l'examen de l'amendement n° 249 rectifié ?
M. le président. C'est vous qui en prenez la décision !
La bonne solution aurait sans doute été de demander l'examen par priorité de l'amendement n° 249 rectifié, mais il est maintenant trop tard puisque nous en sommes déjà aux explications de vote sur le sous-amendement n° 245 rectifié.
M. Jean Arthuis. Dans ces conditions, monsieur le président, en accord avec Yves Fréville, je retire le sous-amendement n° 245 rectifié.
M. le président. Le sous-amendement n° 245 rectifié est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 2, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi organique, avant le titre Ier.

7

CANDIDATURES
À UNE COMMISSION MIXTE PARITAIRE

M. le président. J'informe le Sénat que la commission des finances m'a fait connaître qu'elle a procédé à la désignation des candidats qu'elle présente à la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier.
Cette liste a été affichée et la nomination des membres de cette commission mixte paritaire aura lieu conformément à l'article 9 du règlement.

8

SAISINE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

M. le président. M. le président a reçu de M. le président du Conseil constitutionnel une lettre par laquelle il informe le Sénat que le Conseil constitutionnel a été saisi, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, le 7 juin 2001, par plus de soixante sénateurs d'une demande d'examen de la conformité à la Constitution de la loi relative à l'interruption volontaire de grossesse et à la contraception.
Acte est donné de cette communication.
Le texte de la saisine du Conseil constitutionnel est disponible au bureau de la distribution.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt-deux heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures cinquante-cinq, est reprise à vingt-deux heures.)

M. le président. La séance est reprise.

9

NOMINATION DE MEMBRES
D'UNE COMMISSION MIXTE PARITAIRE

M. le président. Il va être procédé à la nomination de sept membres titulaires et de sept membres suppléants de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier.
La liste des candidats établie par la commission des finances a été affichée conformément à l'article 12 du règlement.
Je n'ai reçu aucune opposition.
En conséquence, cette liste est ratifiée et je proclame représentants du Sénat à cette commission mixte paritaire :
Titulaires : MM. Alain Lambert, Philippe Marini, Gérard Larcher, Pierre Jarlier, Roland du Luart, Marc Massion, Thierry Foucaud ;
Suppléants : MM. Bernard Angels, Denis Badré, Alain Joyandet, Paul Loridant, Joël Bourdin, Joseph Ostermann et André Vallet.

10

LOIS DE FINANCES

Suite de la discussion d'une proposition
de loi organique

M. le président. Nous reprenons la discussion de la proposition de loi organique, adoptée par l'Assemblée nationale, relative aux lois de finances.
Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l'article 1er.

TITRE Ier

DES RESSOURCES ET DES CHARGES DE L'ÉTAT

Article 1er



M. le président.
« Art. 1er. - Les ressources et les charges de l'Etat, au sens de l'article 34 de la Constitution, comprennent les ressources et les charges budgétaires ainsi que les ressources et les charges de trésorerie. Elles sont déterminées par les lois de finances dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique. »
Par amendement n° 3, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit cet article :
« Les ressources et les charges de l'Etat comprennent les ressources et les charges budgétaires et les ressources et les emplois de trésorerie.
« Les impositions de toute nature autres que celles des collectivités territoriales ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public confiées à lui, et sous les réserves prévues par les articles 31, 33 et 48 quinquies. »
Cet amendement est assorti de trois sous-amendements.
Par sous-amendement n° 246 rectifié, MM. Fréville, Arthuis et Badré proposent, dans le premier alinéa du texte présenté par l'amendement n° 3 pour l'article 1er, après le mot : « comprennent », d'insérer les mots : « les ressources partagées, ».
Par sous-amendement n° 247 rectifié, MM. Fréville, Arthuis et Badré proposent de supprimer le second alinéa du texte présenté par l'amendement n° 3 pour l'article 1er.
Par sous-amendement n° 170, M. Charasse propose, dans le second alinéa du texte présenté par l'amendement n° 3 pour l'article 1er, de remplacer les mots : « des collectivités territoriales » par les mots : « perçues par l'Etat au profit des collectivités territoriales ou qu'il leur reverse ».
M. Yves Fréville. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Je souhaiterais que l'amendement n° 249 rectifié soit examiné en priorité, avant l'article 1er.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur cette demande de priorité ?
M. Alain Lambert, rapporteur. J'en suis vraiment désolé, mon cher collègue, mais nous ne pouvons pas soumettre notre discussion à cet ordre-là. Il nous faut trancher la question qui a été soulevée cet après-midi. Il est vrai qu'elle a été abordée à l'occasion de l'énoncé d'un concept, alors que vous souhaitiez pouvoir développer votre argumentation à propos du contenu du concept.
Je crois cependant qu'il vaut mieux la « purger » maintenant plutôt que d'organiser notre discussion selon un ordre qui la rendra tout à fait incompréhensible.
Nous abordons l'examen de l'article 1er, qui traite des ressources et des charges de l'Etat. La commission des finances a essayé d'apporter au texte de l'Assemblée nationale des compléments au nombre desquels, cher collègue, figurent des éléments qui, j'en suis sûr, vont dans le sens de vos préoccupations.
M. Yves Fréville. Tout à fait !
M. Alain Lambert, rapporteur. Nous gagnerons en clarté si nous suivons l'ordre qui était prévu. Tous nos collègues présents en séance ont en tête la question que nous avons évoquée tout à l'heure, et nous pourrons la reprendre sans grande difficulté.
M. le président. Monsieur Fréville, votre demande de priorité est-elle maintenue ?
M. Yves Fréville. Non, monsieur le président !
M. le président. La parole est donc à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 3.
M. Alain Lambert, rapporteur. Le premier alinéa de l'amendement n° 3 est rédactionnel.
Par le second alinéa, la commission des finances a souhaité affirmer que, du fait de leurs caractéristiques, les impositions de toutes natures sont par essence des recettes de l'Etat et, à ce titre, doivent figurer dans les lois de finances.
Cette affirmation a pour objet de nuancer la conception des impôts dont la jurisprudence du Conseil constitutionnel est empreinte et que je qualifierai d'organique. Le Conseil constitutionnel considère en effet qu'un impôt n'est une ressource de l'Etat que lorsqu'il est perçu par lui. Or, je pense légitime de promouvoir une conception selon laquelle les impôts sont des ressources dont l'Etat, qui a le quasi-monopole de la violence fiscale, a la responsabilité et qui ne peuvent être directement affectées à un tiers que sous certaines réserves. Bien entendu, les impôts des collectivités locales se voient reconnaître un statut particulier, car ils ont la particularité, commune avec ceux de l'Etat, d'être gérés par des organes politiques responsables ayant reçu l'onction démocratique.
Je propose donc d'affirmer que des impôts ne peuvent être affectés à des tiers que sous les conditions suivantes : qu'ils soient destinés à financer les missions de service public confiées auxdits tiers ; que leur perception soit autorisée chaque année par la loi de finances ; que leur produit, leur régime et les conditions de leur affectation soient récapitulés dans une annexe informative ; qu'une telle affectation, qu'elle soit partielle ou totale, soit décidée par une disposition de la loi de finances.
Sous ces réserves, nous admettons naturellement les affectations directes de recettes ; en particulier, nous ne remettons pas en cause celles de la sécurité sociale.
M. le président. La parole est à M. Fréville, pour défendre les sous-amendements n°s 246 rectifié et 247 rectifié.
M. Yves Fréville. Pour la commodité du débat, monsieur le président, je retire ces deux sous-amendements. Il sera toujours possible de prendre ultérieurement les mesures de cohérence qui s'imposent.
M. le président. Les sous-amendements n°s 246 rectifié et 247 rectifié sont retirés.
La parole est à M. Charasse, pour défendre le sous-amendement n° 170.
M. Michel Charasse. Il s'agit d'un sous-amendement de précision.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit en effet d'un amendement de précision, mais dont l'utilité n'apparaît pas absolue à la commission et qui risque plutôt de brouiller les choses. Il nous paraît plus simple d'indiquer que toutes les impositions directement affectées aux collectivités territoriales sont concernées par la dérogation instituée par l'article.
Par conséquent, M. Charasse pourrait retirer ce sous-amendement, qui a eu le mérite de poser le problème. A défaut, je serais obligé de demander au Sénat de le rejeter, parce que la commission émet un avis défavorable.
M. le président. Monsieur Charasse, le sous-amendement est-il maintenu ?
M. Michel Charasse. A partir du moment où M. Lambert m'assure que ma proposition est satisfaite par son propre amendement - car les travaux préparatoires sont très importants pour un texte de cette nature - je retire mon sous-amendement.
M. le président. Le sous-amendement n° 170 est retiré.
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 3 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable. Cet amendement apporte des précisions utiles à la bonne compréhension du texte.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 3, accepté par le Gouvernement.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 1er est ainsi rédigé.

Division et article additionnels après l'article 1er



M. le président.
Par amendement n° 248 rectifié, MM. Fréville, Arthuis, et Badré proposent d'insérer, après l'article 1er, une division additionnelle ainsi rédigée :
« Chapitre Ier A. - Des ressources partagées. »
Je pense, monsieur Fréville, qu'il serait souhaitable de réserver cet amendement jusqu'après l'examen de l'amendement n° 249 rectifié.
M. Yves Fréville. Tout à fait, monsieur le président.
M. le président. Il n'y a pas d'opposition ?...
La réserve est ordonnée.
M. le président. Par amendement n° 249 rectifié, MM. Fréville, Arthuis et Badré proposent d'insérer, après l'article 1er, un article additionnel ainsi rédigé :
« Les impositions de toute nature, au sens de l'article 34 de la Constitution, sont des ressources de l'Etat à l'exception de celles affectées aux collectivités locales et aux Communautés européennes.
« Ces ressources peuvent être réduites du montant de prélèvements effectués au bénéfice des collectivités locales et des Communautés européennes. Les dotations globales attribuées aux collectivités locales, les contributions de la France au budget des Communautés européennes prennent la forme de prélèvements sur les ressources de l'Etat.
« Elles peuvent être affectées à des personnes morales à raison des missions de service public à elles confiées et sous les réserves prévues par les articles 31, 33 et l'article additionnel après l'article 48.
« Les prélèvements sur recettes effectués au bénéfice des collectivités locales et des Communautés européennes et les impositions de toute nature affectées aux organismes de sécurité sociale et aux autres agents constituent les ressources partagées de l'Etat.
« Un état des ressources partagées retrace l'ensemble des prélèvements. Il recense et estime le rendement des impositions de toute nature affectées aux organismes de sécurité sociale et aux autres agents. Il détermine, après déduction des ressources partagées, le produit des impositions de toute nature attribué au budget de l'Etat. »
La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Avec l'amendement n° 3, que nous venons de voter, les « impositions de toutes natures » sont des ressources de l'Etat, à l'exception de celles qui sont affectées aux collectivités locales. J'avais ajouté dans l'amendement n° 249 rectifié une mention relative aux Communautés européennes que, le cas échéant, je suis prêt à suprimer : je souhaitais simplement ménager le futur au cas où de tels impôts seraient ultérieurement créés.
Nous sommes dans le domaine des lois de finances, puisque ces dernières déterminent les ressources de l'Etat. Les « impositions de toutes natures » qui viennent d'être définies font bien partie de ces ressources de l'Etat - à l'exception des impôts locaux, qui sont contrôlés par les élus locaux - et sont automatiquement sous le contrôle du Parlement, puisqu'elles ne sont pas contrôlées par d'autres élus, locaux ou européens.
Nous proposons que cet ensemble de ressources, contrôlées par le seul Parlement et constituant les impositions de toutes natures de l'Etat, fasse l'objet d'un partage préalable à la discussion du budget proprement dit et que nous décidions quelle part doit être affectée aux collectivités locales, quelle part à la sécurité sociale et quelle part au budget européen. Naturellement, il faut préciser de quelle manière ce partage se fera.
Pour les collectivités locales, il ne peut bien sûr s'agir que des dotations que l'Etat leur versera, et je précise : des dotations globales, par opposition aux subventions spécifiques qui, elles, font normalement l'objet de crédits budgétaires.
Par conséquent, avec l'article de partage, nous généralisons la notion de prélèvement à l'ensemble des dotations globales de l'Etat. Vous savez, mes chers collègues, qu'actuellement l'imputation budgétaire de ces dotations se fait, si vous me permettez l'expression, « à la bonne franquette » : nous trouvons des dotations globales qui sont des prélèvements sur recettes, la principale d'entre elles étant la DGF, la dotation globale de fonctionnement ; mais nous en trouvons d'autres, très substantielles, dans le budget du ministère de l'intérieur !
Pour avoir une vision globale de l'apport de l'Etat aux collectivités locales sous forme de dotations, nous disons que les dotations globales constituent des prélèvements dont nous arrêtons le montant dans l'article de partage.
Un autre cas de figure est celui de l'Union européenne. L'Assemblée nationale, vous le savez, avait supprimé la notion de prélèvement pour l'Union européenne, considérant qu'il s'agissait d'une dépense comme les autres. Elle reprenait ainsi un des avis du Conseil d'Etat. La commission des finances, très justement, a repris cette notion, si bien que les contributions de l'Etat au budget des Communautés européennes constituent le deuxième élément de l'article de partage.
Le troisième élément, et c'est sur ce point que les difficultés les plus substantielles peuvent apparaître, concerne les « impositions de toutes natures » affectées à la sécurité sociale et elles seules, la principale étant la CSG.
Du fait de l'adoption de l'amendement n° 3 de la commission, l'affectation en sera bien décidée par le Parlement. Il est donc tout à fait légitime qu'en contrepartie l'article de partage que je propose d'insérer dans la proposition de loi en recense et en estime le rendement. Disant cela, je ne fais que reprendre les termes employés par la commission dans le document annexe : « recenser » et « estimer ». Je tiens à vous faire remarquer, mes chers collègues, que ce n'est pas « fixer ».
Cette proposition est en parfaite harmonie avec la loi de financement de la sécurité sociale, qui, aux termes de la Constitution, fixe des objectifs de dépenses compte tenu de prévisions de recette. Ces prévisions de recettes devront donc être cohérentes. Je ne dis pas qu'elles seront identiques, puisque en matière de sécurité sociale on compte en « droits constatés », alors qu'en loi de finances, on raisonne en situation de caisse.
Par conséquent, nous avons une estimation et un recensement des impositions de toutes natures que nous affectons à la sécurité sociale. Bien entendu, la compétence en matière fiscale n'est pas un domaine exclusif des lois de finances ni un domaine partagé avec les lois de financement de la sécurité sociale. N'importe quelle loi peut modifier les taux, le rendement et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures. Cette procédure ne limite donc en rien la liberté du Parlement d'adopter, dans un autre cadre que la loi de finances, des modifications à la loi fiscale. Cependant il me paraît souhaitable, indépendamment des problèmes constitutionnels, que nous puissions examiner, dans la première partie de la loi de finances, si des mesures modificatives devaient intervenir, les modifications apportées à la fois à l'impôt sur le revenu et à la CSG. Il existe une forte interdépendance entre ces deux composantes de l'imposition sur les revenus dans notre pays.
Enfin, la quatrième composante, ce sont les impositions de toutes natures affectées à tous les organismes divers d'administration centrale dont nous connaissons la floraison. Certains sont bien connus. Nous avons vécu tous les avatars des fonds qui sont apparus, notamment le FOREC, fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, le FSV, fonds de solidarité vieillesse, la CADES, caisse d'amortissement de la dette sociale.
Il me semble tout à fait normal que, là aussi, le Parlement, en même temps qu'il affecte en fonction de l'amendement n° 3 de la commission, recense et estime le montant de ces impositions, ce qui nous permettrait, par une vote global, de voter le partage de toutes ces impositions de toutes natures entre la sécurité sociale, les organismes divers d'administration centrale, les Communautés européennes et les collectivités locales, et d'en déduire, bien entendu, le montant qui resterait et qui serait une recette du budget de l'Etat.
En d'autres termes, ce système de partage n'a rien de révolutionnaire. Il reprend exactement des éléments qui ont été proposés à l'Assemblée nationale ou qui le seront dans le cadre de ce débat par la commission des finances. Mais il y a une différence fondamentale : un vote sanctionnera ce partage des ressources. Tel est l'esprit de cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Nous poussons devant nous le problème, article après article, sans trancher.
M. Jean Arthuis. Non, on va le trancher !
M. Alain Lambert, rapporteur. Le moment est en effet venu de le trancher, monsieur Arthuis. La CSG doit-elle figurer dans l'article d'équilibre ? Cette question permet de poser clairement le problème. Après tout, il vaut mieux que je pose la question aussi nettement, afin que nous ne continuions pas à repousser le problème.
Je dirai simplement à M. Fréville que la commission a le sentiment d'être allée jusqu'à la ligne au-delà de laquelle, si j'ose dire, sont ticket n'était plus valable, en tout cas au-delà de laquelle la constitutionnalité de ses propositions devenait très contestable.
Je rappelle que la rédaction que nous proposons vous donne vraiment satisfaction, sauf sur le point que j'ai évoqué voilà un instant. L'amendement de la commission à l'article 17 prévoit les prélèvements sur recettes pour les collectivités locales et l'Union européenne. Les dispositions aux articles 1er et 33 règlent le cas des impositions de toutes natures affectées directement. Une annexe récapitulant le produit de chacune des impositions de toutes natures doit enfin être jointe au projet de loi de finances de l'année.
Donc nous avons essayé de faire le maximum, mais nous n'avons pas résolu la question que j'ai citée tout à l'heure et que vous souhaitez voir réglée ultérieurement. Selon moi, il faut la trancher maintenant.
Aussi, je demande le retrait de cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je ne saurais exprimer ce qui vient d'être dit en de meilleurs termes que ceux qui ont été employés par M. le rapporteur. Beaucoup a été fait. J'ai rappelé tout à l'heure que toutes les informations souhaitées par MM. Fréville et Arthuis seraient présentées au Parlement, sous une forme qui peut sans doute être améliorée encore, mais il est possible d'en discuter au-delà de l'adoption du texte organique : ce sont les éléments figurant dans l'actuel article 38-4, qui deviendrait l'article 48 quinquies.
Quant à la question posée à l'instant par M. Lambert, sauf à vouloir faire du budget de l'Etat une machine à redistribuer les impositions de toutes natures, au risque de voir se gonfler les masses en dépenses et en recettes, je crois que, compte tenu de l'existence d'une autre loi organique qui pose les règles applicables aux lois de financement de la sécurité sociale, la réponse est évidente.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 249 rectifié.
M. Michel Charasse. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Bien que j'aie fini par comprendre, à travers la présentation de l'amendement n° 249 rectifié, ce que souhaitaient nos collègues, alors que j'avais du mal sur le précédent amendement, je ne peux pas approuver le présent amendement, parce qu'il est, à mon avis, bancal dès le départ, dans le premier alinéa, en raison d'une mauvaise référence à l'article 34.
Mes chers collègues, vous le savez tous : dans l'article 34 figurent deux dispositions auxquelles nous pouvons, tout au long de ce débat, faire référence. Il y a, d'une part, l'alinéa qui concerne les impositions de toutes natures et qui définit le domaine de la loi, c'est-à-dire la compétence du législateur parlementaire, et, d'autre part, l'alinéa qui renvoie à une loi organique pour les lois de finances. Or, en précisant dans le premier alinéa que les « impositions de toutes natures au sens de l'article 34 », c'est-à-dire celles pour lesquelles le législateur a compétence et dont il fixe les règles, sont celles qui vont à l'Etat...
M. Yves Fréville. ... à l'exception de celles qui sont affectées aux collectivités locales et aux Communautés européennes !
M. Michel Charasse. Cher ami, les impositions de toutes natures visées à l'article 34, dans la définition du domaine de la loi, concernent toutes les catégories d'imposition. A partir du moment où vous indiquez que celles-ci vont à l'Etat, vous réduisez la portée de l'article 34 puisque vous dites, en fait, que seule une loi de finances pourra désormais créer un impôt, alors que la pratique inverse prévalait jusqu'à présent, celle-ci étant toujours admise par le Conseil constitutionnel, et que toutes les ressources provenant de recettes fiscales devront obligatoirement transiter par le budget de l'Etat, même s'il doit les reverser à des tiers.
Il est beaucoup question de la sécurité sociale. M. Delaneau a d'ailleurs évoqué ce sujet tout à l'heure. Prenons l'exemple des taxes locales laissées à l'initiative des collectivités locales et figurant dans le code général des collectivités territoriales. Désormais, les collectivités locales ne pourront plus les établir. Seul l'Etat pourra le faire et les encaisser, quitte à les reverser. Il existe également toute une série d'impôts locaux - je ne pense pas seulement aux impôts directs -, pour lesquels les collectivités fixent les taux. Ainsi, un bout de vignette subsiste pour ceux qui n'en sont pas exonérés.
Il résulte que votre amendement - je suis certain que ce n'est pas votre intention, mais sa rédaction aboutit à cela - que, désormais, vous réduisez les possibilités du Parlement, en matière de création ou de modification d'un impôt, puisqu'il faudra attendre une loi de finances pour le faire. Par ailleurs, vous donnez à la loi organique, cher ami, une portée et une ampleur que la Constitution ne lui a pas accordées.
Pour ces divers motifs, et tout découlant dans la suite de votre amendement n° 249 rectifié du premier alinéa qui n'est pas fondé sur la bonne disposition de l'article 34 de la Constitution, je ne peux approuver une disposition qui vise, en réalité, à donner un pouvoir dictatorial à la loi organique, au-delà de l'habilitation constitutionnelle, et à faire en sorte que, désormais, il ne puisse plus y avoir un centime prélevé par la voie fiscale qui ne transite par le budget général, obligeant ainsi - je ne sais plus si c'est M. Lambert ou Mme le secrétaire d'Etat qui le disait, peut-être les deux - l'Etat à devenir une sorte d'énorme caisse par laquelle tout passe et tout ressort, ce qui ne donnerait pas une très grande signification à la présentation des comptes et ne répondrait pas parfaitement, me semble-t-il, au souci de clarification que vous manifestez.
Par conséquent, les membres du groupe socialiste et moi-même nous ne voterons pas l'amendement n° 249 rectifié, qui, de surcroît, est inconstitutionnel.
M. Jean Arthuis. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Arthuis.
M. Jean Arthuis. Je salue l'autorité constitutionnelle de M. Charasse. Je voudrais lui rappeler que nous n'avons pas l'intention de modifier l'alinéa de l'article 34 de la Constitution aux termes duquel la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures. Cher collègue, que cela soit bien clair !
Je me suis permis de transmettre un document à Mme le secrétaire d'Etat représentant le tableau en trois rubriques que j'ai présenté dans la discussion générale. D'abord, s'agissant des ressources, de toutes les ressources, de quoi nous plaignons-nous ? Nous déplorons une dispersion des ressources qui fait que l'on ne sait plus très bien où l'on peut récapituler le montant des impôts mis en recouvrement. C'est tout de même extravagant ! Or chacun a bien voulu reconnaître la nécessité d'une telle récapitulation, puisque le Gouvernement comme la commission nous proposent des annexes. Mais quelle est cette architecture d'annexes qui partent dans tous les sens ? Autrement dit, il y a une nécessité de vision claire, de transparence, mais la loi s'y opposerait ! Demain, j'irai expliquer à mes concitoyens, en Mayenne, que nous faisons ici un travail considérable, que nous voulons contribuer à la visibilité, à une pédagogie budgétaire, mais que la loi ne nous le permet pas.
Enfin, monsieur Charasse, est-il des principes plus forts que ceux qui sont énoncés dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, dans laquelle il est écrit sans ambiguïté que « les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi » ?
M. Michel Charasse. Mais pas seulement au moment du budget !
M. Jean Arthuis. Je ne vois pas en quoi cela pourrait être contrarié par les dispositions que nous proposons dans l'amendement n° 249 rectifié.
Peut-être aurions-nous pu nous y prendre autrement et effectuer la réforme de l'ordonnance organique en incluant dans l'exercice l'ordonnance de 1959 et la loi organique de 1996 sur le financement de la sécurité sociale. L'exercice était sans doute quelque peu compliqué.
Cela étant dit, je souhaiterais connaître l'avis du Gouvernement sur cette présentation. Sommes-nous d'accord sur l'objectif consistant à faire apparaître de façon claire le produit de tous les impôts qui sont ceux qui ont été votés par la représentation nationale, et non pas par des collectivités territoriales ou par une autorité européenne qui lèverait et contrôlerait l'impôt au sens des dispositions de l'article XIV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ? Nous voulons la clarté. Alors, quel est l'avis du Gouvernement sur le plan du respect de la Constitution ? J'aimerais bien le connaître. Certes, il nous a dit qu'il rejoignait la commission des finances, ce qui est un hommage mérité à son président et rapporteur, mais je voudrais que le Gouvernement nous dise son point de vue à ce sujet. Voulons-nous oui ou non la clarté ? Quel est l'exercice auquel nous nous livrons en cet instant ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je voudrais simplement redire, de manière peut-être plus claire, à M. Arthuis, que nous avons collectivement - M. Didier Migaud, M. Alain Lambert et le Gouvernement - fait le choix de nous atteler à la réforme d'un texte organique qui concerne l'Etat.
Si nous voulons aller au-delà, c'est-à-dire nous attaquer à un autre texte organique qui est la loi organique réglant les modalités de préparation et de discussion des lois de financement de la sécurité sociale, c'est un autre travail. J'ai tendance à penser que, en la matière, le mieux est l'ennemi du bien, et que nous pourrions nous atteler à cette première tâche que constitue la réforme de l'ordonnance organique relative aux lois de finances.
Tout à l'heure, j'ai eu l'occasion de dire que votre souci de voir apparaître quelque part, dans un document qui sera fourni chaque année au Parlement et qui les récapitulera, les impositions de toutes natures en les identifiant et en les évaluant, me semblait satisfait, puisqu'un tel document figurera dans le cadre d'une annexe.
La question que vous posez est la suivante : faut-il, au-delà de l'information ainsi apportée, franchir le stade de l'autorisation parlementaire qui couvrirait ainsi l'ensemble de ces impositions de toutes natures ?
Cette question ne me paraît pas pouvoir être résolue dans le cadre des règles organiques applicables aux lois de financement de la sécurité sociale, que ce texte ne modifie pas. C'est un parti pris, me direz-vous. Pour ce qui me concerne, je l'assume pleinement. Je crois - mais je ne voudrais pas me prononcer en lieu et place de M. le président Lambert et des députés qui, à l'Assemblée nationale, ont travaillé sur ce texte - que c'est un parti pris collectivement assumé par tous ceux qui souhaitent que nous progressions dans le sens de la réforme et de la modernisation de la gestion publique.
Je comprends toutefois le point de vue que vous exprimez. Collectivement, nous avançons, me semble-t-il, vers l'objectif que vous fixez. Mais il est difficile, compte tenu de ce que sont les règles organiques et les règles constitutionnelles, de satisfaire pleinement, sous forme d'autorisation parlementaire, le souci que vous exprimez.
J'espère avoir répondu à votre objection, monsieur le sénateur.
M. Jean Arthuis. C'est donc un parti pris !
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Le premier alinéa du texte proposé par l'amendement n° 249 rectifié prévoit les dispositions suivantes : « Les impositions de toute nature, au sens de l'article 34 de la Constitution, sont des ressources de l'Etat, à l'exception de celles affectées... » Cela veut dire qu'il ne peut pas y en avoir d'autres dans d'autres textes que les lois de finances.
Qu'il y ait un problème de rédaction, en dehors du problème de fond, je veux bien l'admettre. Il n'empêche que, dans sa rédaction actuelle, l'amendement n° 249 rectifié aboutit à méconnaître les dispositions de l'article 34 de la Constitution.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Jean-Yves Fréville. J'entends bien ce que dit M. Charasse, mais je ne suis pas convaincu, pour une double raison.
Tout d'abord, nous venons d'adopter un amendement n° 3 - vous l'avez voté, mon cher collègue ! - qui prévoit très clairement que : « les impositions de toute nature autres que celles des collectivités territoriales ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public... »
Tout à l'heure, nous examinerons un article 33, voté par l'Assemblée nationale, qui reprend exactement le même problème et qui dispose clairement : « L'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale... », c'est le complément.
M. Michel Charasse. Mais non !
M. Yves Fréville. Si !
Cet article, dis-je, dispose clairement : « L'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ». On dit bien - je peux me tromper ! - que l'affectation d'une ressource à un tiers, donc à la sécurité sociale, donc à des organismes divers d'administration centrale, les ODAC, relève de la loi de finances.
En réunissant ces deux éléments, à savoir, d'une part, que l'affectation résulte d'une disposition de la loi de finances et, d'autre part, que les impositions de toute nature autres que celles des collectivités locales sont des impositions de l'Etat, je ne fais que tirer la dernière conclusion : faisons remonter l'estimation et le recensement dans l'article de partage des ressources que je propose.
M. Michel Charasse. Non !
M. Yves Fréville. En tout état de cause, ce qui compte pour moi, ce n'est pas l'argumentation juridique, il s'agit de savoir si oui ou non il est intéressant d'avoir une vision claire du partage de tous les impôts qui sont payés par les contribuables : quelle est la part de l'Etat, quelle est celle des collectivités locales, quelle est celle de la sécurité sociale, quelle est celle du reste ?
Pour ma part, j'estime que c'est compatible avec la Constitution et que, de toute façon, c'est nécessaire pour être en conformité avec l'article XIV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
M. Jean Delaneau. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Delaneau.
M. Jean Delaneau. Je ne reprendrai pas ce que j'ai dit tout à l'heure sur le sous-amendement n° 245 rectifié mais c'est aussi valable pour l'amendement en discussion. En écoutant ce qui vient d'être dit, je relisais quelques passages de la proposition de loi organique que Charles Descours, les membres de la majorité sénatoriale de la commission des affaires sociales et moi-même avons déposée. Nous insistions sur la spécificité des lois de financements de la sécurité sociale et nous indiquions ceci : « Les dépenses sociales obéissent à une logique qui n'est pas celle des dépenses budgétaires.
« Toute recette de la sécurité sociale est nécessairement affectée à une branche de la sécurité sociale, à l'inverse du principe budgétaire de non-affectation d'une recette à une dépense. »
Tant que l'on n'aura pas abordé ces questions - du reste, ces points sur lesquels nous discutons n'ont pas été définis clairement en 1996 - chacun restera sur sa position.
Nous interrogeant sur la notion d'équilibre des lois de financement de la sécurité sociale, nous indiquions d'ailleurs dans l'exposé des motifs de cette proposition de loi organique : « Le législateur s'est arrêté en 1996 à un indicateur imparfait, consistant à rapprocher des recettes par catégorie et des dépenses par branche. »
Madame la secrétaire d'Etat, pour éviter que de tels débats ne reprennent avec les mêmes incompréhensions, je suggère qu'à une prochaine occasion - pas immédiatement, parce que l'ordre du jour des assemblées est particulièrement chargé - vous inscriviez cette proposition de loi organique sur les lois de financement de la sécurité sociale à l'ordre du jour du Parlement. Ainsi, on pourra sans doute arriver à construire quelque chose de cohérent et qui satisfasse tout le monde.
M. Jean Arthuis. Je demande la parole.
M. le président. Je ne peux vous redonner la parole que pour rectifier votre amendement, monsieur Arthuis !
M. Jean Arthuis. Je souhaite juste apporter une clarification.
M. le président. Par tolérance, je vous donne la parole, mais je vous demande d'être bref.
M. Jean Arthuis. Je n'abuserai pas du temps de parole que vous voulez bien me consentir, monsieur le président.
Je souhaite simplement dire que, d'après la lecture que je fais de la loi organique de financement de la sécurité sociale, qui, j'en conviens avec Jean Delaneau, reste perfectible, je ne suis pas sûr qu'au moment de son vote on ait bien posé le problème. Nous voyons aujourd'hui dans quelles difficultés nous nous trouvons et combien cela doit être dur pour le Gouvernement d'imaginer tous ces fonds, notamment le FOREC, ces trucs, ces bidules, ces machins, qui vont dans tous les sens et font que l'on n'y comprend plus rien. (M. Michel Charasse s'exclame.)
Veut-on sortir de cet imbroglio, oui ou non ? Le pacte républicain, est-ce la clarté, la transparence et la pédagogie républicaine ?
M. le président. Soyez bref, je vous prie, monsieur Arthuis.
M. Jean Arthuis. Le deuxième alinéa dispose, que, chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale prévoit, par catégories, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement. Ayant rédigé cet amendement avec Yves Fréville, je n'ai pas le sentiment d'avoir contrevenu à cette disposition.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 249 rectifié, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 248 rectifié n'a plus d'objet.

Chapitre Ier

Des ressources et des charges budgétaires

M. le président. Par amendement n° 4, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit cet intitulé : « Des recettes et des dépenses budgétaires ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. C'est un amendement de précision rédactionnelle. Comme les opérations budgétaires sont tenues en comptabilité de caisse, il convient d'adopter des termes en rapport et de parler de recettes plutôt que de ressources et de dépenses plutôt que de charges budgétaires.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Il s'agit de rectifications bienvenues. Le Gouvernement est favorable à cet amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 4, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'intitulé du chapitre Ier du titre Ier est ainsi rédigé.

Article 2



M. le président.
« Art. 2. - Les ressources budgétaires de l'Etat comprennent :
« 1° Des impositions de toute nature ;
« 2° Les produits de ses activités industrielles et commerciales, les rémunérations de services rendus par lui, les produits et revenus de son domaine, les produits et revenus de ses participations financières, les intérêts des prêts, avances et dotations assimilées consentis par lui, les retenues et cotisations sociales établies à son profit, le produit des amendes, des versements d'organismes publics et privés autres que ceux relevant des opérations de trésorerie et les produits générés par les opérations de trésorerie autres que les primes à l'émission d'emprunts de l'Etat ;
« 3° Les fonds de concours, ainsi que les dons et legs consentis à son profit ;
« 4° Les remboursements des prêts et avances prévus au 2° ;
« 5° Des produits divers. »
Je suis saisi de huit amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 250 rectifié, MM. Fréville, Arthuis et Badré proposent de rédiger comme suit cet article :
« Les recettes budgétaires de l'Etat comprennent les catégories suivantes :
« - les recettes définitives de fonctionnement ;
« - les recettes définitives en capital ;
« - les ressources financières non visées à l'article 25.
« Les recettes définitives de fonctionnement regroupent :
« 1° Le produit des impositions de toute nature attribué au budget de l'Etat ;
« 2° Les revenus courants des activités industrielles et commerciales de l'Etat, de son domaine, de ses participations financières ainsi que de ses autres actifs et droits, les rémunérations des services rendus par lui, les retenues et cotisations sociales établies à son profit, le produit des amendes, les versements d'organismes publics et privés autres que ceux relevant des opérations de trésorerie et les produits résultant des opérations de trésorerie autres que les primes à l'émission des emprunts de l'Etat ;
« 3° Les fonds de concours affectés au financement des dépenses de fonctionnement de l'Etat, ainsi que les dons et legs consentis à son profit ;
« 4° Les revenus courants divers ;
« 5° Les recettes définitives en capital regroupent :
« Les produits de cessions des actifs physiques de l'Etat et les produits exceptionnels divers ;
« 6° Les fonds de concours affectés au financement des dépenses en capital de l'Etat.
« Les recettes financières regroupent :
« 7° Les remboursements des prêts et avances accordés par l'Etat ;
« 8° Les produits des cessions des participations financières et des autres actifs financiers de l'Etat. »
Par amendement n° 5, M. Lambert, au nom de la commission, propose, dans le premier alinéa de l'article 2, de remplacer le mot : « ressources » par le mot : « recettes ».
Par amendement n° 171 rectifié, MM. Charasse, Angels et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent de rédiger comme suit le 1° de l'article 2 :
« 1° Le produit des impositions de toute nature perçues par l'Etat ; ».
Par amendement n° 6, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le troisième alinéa (2°) de l'article 2 :
« 2° Les revenus courants de ses activités industrielles et commerciales, de son domaine, de ses participations financières ainsi que de ses autres actifs et droits, les rémunérations des services rendus par lui, les retenues et cotisations sociales établies à son profit, le produit des amendes, les versements d'organismes publics et privés autres que ceux relevant des opérations de trésorerie, et les produits résultant des opérations de trésorerie autres que les primes à l'émission d'emprunts de l'Etat ; ».
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 172, présenté par M. Charasse et tendant, après les mots : « relevant des opérations de trésorerie », à rédiger comme suit la fin du texte présenté par l'amendement n° 6 pour le 2° de l'article 2 : « les produits résultant des opérations de trésorerie autres que les primes à l'émission d'emprunts de l'Etat et les versements des organismes internationaux ou européens ; ».
Par amendement n° 7, M. Lambert, au nom de la commission, propose d'insérer, après le quatrième alinéa (3°) de l'article 2, un alinéa ainsi rédigé :
« 3° bis Les revenus courants divers ; ».
Par amendement n° 8, M. Lambert, au nom de la commission, propose à la fin du cinquième alinéa (4°) de l'article 2, de supprimer les mots : « prévus au 2° ».
Par amendement n° 9, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le dernier alinéa (5°) de l'article 2 :
« 5° Les produits des cessions de ses participations financières ainsi que de ses autres actifs et droits ; ».
Par amendement n° 10, M. Lambert, au nom de la commission, propose de compléter in fine l'article 2 par un alinéa ainsi rédigé :
« 6° Les produits exceptionnels divers. »
La parole est à M. Fréville, pour présenter l'amendement n° 250 rectifié.
M. Yves Fréville. Quelle est l'innovation de cet amendement par rapport aux propositions de la commission, qu'il reprend très largement en ce qui concerne la définition de chaque catégorie de recettes ? L'avancée réside dans le fait de rétablir, dans la loi organique, une distinction qui existait dans l'ordonnace portant loi organique. Dans cette dernière figuraient d'abord les opérations dites définitives, par opposition à des opérations qui étaient temporaires, et que je qualifie de financières. Les opérations définitives sont clairement définies. S'agissant des opérations financières, conformément au souhait de la commission qui veut se rapprocher, dans toute la nomenclature budgétaire, des propositions de la comptabilité nationale, ce sont les opérations qui font naître des créances et des dettes à la charge de l'Etat. Si vous faites un prêt, bien entendu, vous avez une créance sur le bénéficiaire du prêt.
Je pense que cette séparation entre les opérations définitives et les opérations financières mérite d'être retenue dans la loi organique telle que nous allons la voter. Telle est notre ambition. Cela a le mérite d'éviter toute difficulté ultérieure eu égard à des opérations de trésorerie dont nous ne savons pas toujours très bien ce qu'elles sont.
Un amendement que je présenterai plus tard prévoit que toutes les opérations qui ne sont pas classées comme des opérations de trésorerie dans le texte de la commission seront considérées comme des opérations financières budgétaires.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 5.
M. Alain Lambert, rapporteur. L'article 2 énumère les différentes catégories de ressources de l'Etat, mais, derrière cette question qui pourrait apparaître anodine, se cache un souci de précision à relier avec ce que je proposerai en matière comptable.
A ce stade, il me semble nécessaire de distinguer clairement dans les termes ce qui relève de la comptabilité de caisse, de la comptabilité budgétaire, des recettes et des dépenses, de ce qui relève de la comptabilité d'exercice, qui retrace les ressources et les charges. Ainsi, la distinction des modes de comptabilité, mais aussi la différence entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie en seront rendues plus aisées.
M. le président. La parole est à M. Charasse, pour présenter l'amendement n° 171 rectifié.
M. Michel Charasse. Il s'agit d'un amendement de pure précision.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 6.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement a une portée plutôt rédactionnelle.
A nos yeux, l'Assemblée nationale a pris une bonne direction en proposant une nomenclature des recettes qui est inspirée de celle du fascicule « Voies et moyens ». Mais le présent amendement vise à simplifier les formulations en regroupant l'ensemble des produits courants des participations financières, des actifs et des autres droits de l'Etat qui figurent à cet article 2 et en supprimant les produits qui sont liés à leur cession, qui constitue une aliénation d'actifs, que je vous proposerai de faire figurer à l'article 5.
M. le président. La parole est à M. Charasse, pour défendre le sous-amendement n° 172.
M. Michel Charasse. Il s'agit aussi d'un sous-amendement de précision qui vise à prévoir que c'est dans cette rubrique que seront inscrits les versements des organismes internationaux européens. Si ce n'est pas là, il faudra me dire où c'est !
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour présenter les amendements n°s 7, 8, 9 et 10, et pour donner l'avis de la commission sur les amendements n°s 250 rectifié, 171 rectifié et sur le sous-amendement n° 172.
M. Alain Lambert, rapporteur. L'amendement n° 7 tend à éclater les produits divers prévus par l'Assemblée nationale en des revenus courants divers susceptibles de récurrence et des produits exceptionnels divers que je vous proposerai d'insérer plus loin.
Il est utile, en effet, de distinguer parmi les ressources entre les revenus courants - je pense, par exemple, à des dividendes d'action - et les produits exceptionnels qui proviennent, par exemple, de la vente d'une action.
L'amendement n° 8 est rédactionnel.
Les amendements n°s 9 et 10 sont des amendements de coordination.
S'agissant maintenant de l'amendement n° 250 rectifié, je prendrai quelques précautions car je ne voudrais pas que M. Fréville pense que je le poursuis de mauvaise manière.
Il est vrai que son amendement est intéressant dans la mesure où il vise à établir une clarification en fonction de la nature de la recette, afin d'obtenir une énumération plus claire des recettes budgétaires. Il opère un éclatement des types de recettes en reprenant, d'ailleurs, le texte de l'Assemblée nationale, modifié par les amendements adoptés par la commission.
L'Assemblée nationale, suivie par notre commission des finances, a voulu supprimer l'ancienne distinction entre opérations définitives et opérations temporaires parce qu'elle était source de confusions. Ainsi, le texte adopté par l'Assemblée nationale opère un regroupement dans les opérations budgétaires des anciennes opérations temporaires non classées en opérations de trésorerie. L'amendement de M. Fréville prévoit de les distinguer sous le terme d'opérations financières.
Mais les amendements qui sont proposés par la commission des finances distinguent mieux, à ses yeux, les différents types de ressources selon qu'ils ont ou non un caractère reconductible. Ils nous semblent opérer la clarification que M. Fréville souhaite lui-même.
S'agissant des remboursements du capital des prêts et avances, que distingue M. Fréville, l'amendement n° 10 les comprendrait dans les produits exceptionnels divers.
Au total, il me semble que la clarification proposée par la commission des finances est sans doute plus satisfaisante que celle que propose M. Fréville. Elle a, en outre, l'avantage de ne pas introduire trois grandes catégories de ressources qui, n'ayant pas de portée dans le reste du texte, pourraient être source de confusion.
Aussi, il me semble que, puisque sa préoccupation est satisfaite, M. Fréville pourrait sans dommage retirer son amendement. A défaut, la commission serait condamnée à émettre un avis défavorable.
L'amendement n° 171 rectifié apporte une précision qui est apparue utile à la commission. Celle-ci émet donc un avis favorable.
S'agissant du sous-amendement n° 172, il est vrai que nos travaux sont de nature à apporter des précisions utiles.
M. Michel Charasse. Oui !
M. Alain Lambert, rapporteur. Ce sont des éléments de référence pour interpréter la loi.
Nous visons, à l'amendement n° 6, les versements d'organismes publics ou privés, parmi lesquels figurent, à nos yeux, sans aucune ambiguïté, les organismes internationaux. Donc, nous estimons, monsieur Charasse, que votre préoccupation est satisfaite et que vous pouvez retirer votre sous-amendement.
M. Michel Charasse. Je le retire.
M. le président. Le sous-amendement n° 172 est retiré.
Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 250 rectifié, 5, 171 rectifié et 6 à 10 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je serai extrêmement brève. Je partage l'avis de M. le président de la commission sur les amendements n°s 250 rectifié et 171 rectifié et j'accepte les amendements qu'il a présentés au nom de la commission.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 250 rectifié.
M. Michel Charasse. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. L'amendement n° 250 rectifié ne me paraît pas pouvoir être accepté, en tout cas pas par nous !
D'abord, il revient sur le principe général de la non-affectation des recettes à des dépenses, sauf exception. Or, là, d'une manière générale, il y a une affectation : les impôts, c'est les recettes définitives de fonctionnement ; les recettes définitives en capital, c'est je ne sais quoi le produit des cessions, etc. J'ajoute que les emprunts ne sont plus des recettes budgétaires.
Ensuite, l'amendement interdit l'autofinancement des investissements, puisqu'on ne peut pas affecter ce qui reste du produit des impôts, lorsque les dépenses de fonctionnement ont été couvertes, à l'investissement. (M. Yves Fréville s'exclame.)
Veuillez m'excuser, cher ami, je lis. J'ai d'ailleurs du mal, décidément, à lire ce que vous écrivez ! (Sourires.)
En tout cas, tout cela ne me paraît pas d'une pureté et d'une orthodoxie absolues. Le principe général de non-affectation est aussi un principe d'ordre public et de paix publique.
Pour ces motifs, je ne peux pas accepter l'amendement n° 250 rectifié.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. D'abord, je dirai qu'il n'y a pas d'affectation. C'est un classement qui consiste à dire qu'il y a deux façons d'énoncer quelles sont les recettes budgétaires : on peut procéder par voie d'énumération ou fixer des principes selon lesquels, dans les impositions, dans les recettes de l'Etat, il y a des recettes en capital, des recettes définitives, des recettes de fonctionnement, et on en énumère certaines.
L'intérêt de la présentation que j'ai faite, c'est que, si certaines catégories ont été mises dans l'énumération, elles entrent dans l'appellation générale des recettes définitives. Je ferme la parenthèse.
Ce qui me paraît grave, c'est que nous abandonnons ici, en rase campagne, une distinction fondamentale des finances publiques qui a fait l'objet de discussions très nombreuses quand le budget de l'Etat comprenait des prêts et avances importants - je pense aux prêts du FDES.
Il s'agissait de savoir où était la « ligne ». Il y avait le budget au-dessus de la ligne, qui comprenait les opérations définitives et qui devait être financé d'une certaine manière, et le budget en dessous de la ligne.
Cette ligne de partage, qui avait été reprise dans l'ordonnance organique, n'est d'ailleurs pas du tout une spécificité de la France. C'est une règle générale qui vaut dans l'ensemble des pays de l'Union européenne, parce que le besoin net de financement qui sert à calculer les normes européennes au regard de Dublin et de Maastricht, c'est le solde des opérations définitives.
Je suis tout à fait d'accord pour abandonner, pour dire que la France aura un système autonome et indépendant. Et l'on verra apparaître, dans les comptes de la nation, ce qui existe encore aujourd'hui, c'est-à-dire deux ou trois pages dans lesquelles on explique en long, en large et en travers comment on peut passer des définitions franco-françaises à des définitions plus européennes.
Je sais bien qu'il n'y a pas exactement adéquation entre solde des recettes et dépenses définitives et besoin net de financement. On s'en rapprochait. Je regrette très vivement que cet effort de rapprochement, entrepris depuis de longues années, soit abandonné.
M. Jean Arthuis. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Arthuis.
M. Jean Arthuis. Je m'interroge sera sur ce que sur le résultat de nos travaux.
Tout d'abord, je regrette que Michel Charasse ait cru pouvoir donner une interprétation quelque peu caricaturale de notre amendement. Il est dommage que je ne lui aie pas remis le document que j'ai fait transmettre à Mme Parly en début de la séance ; il aurait pu constater que cette interprétation caricaturale n'avait pas de fondement.
Ma préoccupation, c'est la lisibilité et la clarté, c'est-à-dire celle que chacun, ici, a proclamée solennellement au cours de la discussion générale. Mais je veux bien que l'on réserve certains propos à la discussion générale et qu'on agisse autrement lorsqu'il s'agit de voter les dispositions juridiques, qui seules, finalement, comptent !
En l'instant, je dis simplement que le frémissement de la rénovation parlementaire me paraît encore un peu hésitant. Il s'agit certainement d'un texte de progrès, mais je vais attendre l'examen des autres dispositions pour me faire une opinion.
Cela étant dit, monsieur le président, en accord avec M. Fréville, je retire l'amendement.
M. le président. L'amendement n° 250 rectifié est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 5, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 171 rectifié, accepté par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 6, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 7, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 8, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 9, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 10, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 2, modifié.

(L'article 2 est adopté.)

Article additionnel après l'article 2



M. le président.
Je suis saisi de trois amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Les deux premiers sont identiques.
L'amendement n° 220 rectifié bis est présenté par MM. Vinçon, Le Grand, Valade, Tregouët, Murat, Cornu, Darcos, Neuwirth et Schosteck.
L'amendement n° 241 est déposé par MM. Humbert et Carle.
Tous deux tendent à insérer, après l'article 2, un article additionnel ainsi rédigé :
« Les taxes parafiscales perçues dans un intérêt économique ou social au profit d'une personne morale de droit public ou privé autre que l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs sont établies par décret en Conseil d'Etat, pris sur le rapport du ministre des finances et du ministre intéressé. La perception de ces taxes au-delà du 31 décembre de l'année de leur établissement doit être autorisée chaque année par une loi de finances. »
Par amendement n° 278, MM. Badré et Monory proposent d'insérer, après l'article 2, un article additionnel ainsi rédigé :
« Les taxes parafiscales perçues dans un intérêt économique ou social au profit d'une personne morale de droit public ou privé autre que l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs sont établies par décret en Conseil d'Etat, pris sur le rapport du ministre de l'économie et des finances et du ministre intéressé. La perception de ces taxes au-delà du 31 décembre de l'année de leur établissement doit être autorisée chaque année par une loi de finances. »
La parole est à M. Schosteck, pour présenter l'amendement n° 220 rectifié bis.
M. Jean-Pierre Schosteck. Cet amendement reprend les dispositions de l'article 4 de l'ordonnance organique de 1959 pour ce qui est des taxes parafiscales.
De nombreux professionnels exerçant leurs activités dans divers secteurs ont manifesté, à juste raison, leur opposition à la disparition des taxes parafiscales comme source de financement des actions de formation, de promotion ou de représentation et leur refus de voir ces actions financées sur dotations budgétaires, par trop dépendantes de la conjoncture.
Il faut rappeler que les organismes bénéficiant d'une taxe parafiscale délibèrent en présence d'un commissaire du Gouvernement et d'un contrôleur d'Etat, et qu'ils sont soumis au contrôle de la Cour des comptes. De plus, l'assiette, le taux et les produits concernés sont définis par décret pris après avis du Conseil d'Etat pour une durée de cinq ans renouvelable. Les taxes parafiscales doivent figurer, enfin, à l'état E annexé à la loi de finances, avec estimation de la recette prévisible. L'autorisation du Parlement est donc demandée chaque année.
Il ne saurait y avoir substitution entre taxe parafiscale et imposition de toute nature établie par le législateur dans d'autres cas qu'un établissement public à caractère industriel et commercial ou d'une personne morale de droit privé. Cette position exprimée par le Conseil d'Etat le 21 décembre dernier se poursuit en précisant qu'une telle imposition de toute nature établie par le législateur ne saurait être perçue par une personne privée qui ne poursuit, conformément à son objet, qu'un intérêt propre à un secteur d'activité ou à une profession.
Pour toutes ces raisons, il nous semble tout à fait souhaitable de maintenir le dispositif des taxes parafiscales.
M. le président. L'amendement n° 241 est-il soutenu ?...
L'amendement n° 278 est-il soutenu ?...
Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 220 rectifié bis ?
M. Alain Lambert, rapporteur. C'est l'article 52 qui traite des dispositions transitoires relatives à ces taxes parafiscales, qui, c'est vrai, suscitent incontestablement un certain émoi.
Je dirai aux auteurs de cet amendement qu'il faut être conscient de la démarche entreprise à l'occasion de cette réforme, qui vise - on l'a souligné à de nombreuses reprises sur toutes les travées - à restaurer le rôle du Parlement dans des domaines qu'il n'aurait jamais dû abandonner, et dont la parafiscalité fait partie.
M. Michel Charasse. Tout à fait !
M. Alain Lambert, rapporteur. La doctrine de la commission des finances est en tout point équivalente à celle de l'Assemblée nationale : soit une taxe parafiscale est régulièrement affectée en raison de missions d'intérêt général, auquel cas elle doit être traitée comme telle, devenir une imposition de toute nature et, par conséquent, voir son régime figurer dans la loi, soit elle n'est pas régulièrement affectée en raison de missions d'intérêt général, et elle ne peut alors subsister.
Comme vous, monsieur Schosteck, j'ai été alerté de la légitime inquiétude d'organismes bénéficiaires du produit de taxes parafiscales affectées souvent depuis très longtemps et fonctionnant bien, en tout cas à la satisfaction des professionnels.
Mais il faut que les professionnels comprennent également le fond de la question. Il s'agit non pas de les mettre en difficulté, mais de rendre au Parlement et à la représentation nationale le rôle qui n'aurait jamais dû leur échapper.
Pour les organismes qui ne pourraient pas bénéficier d'une taxe affectée, des difficultés risquent en effet d'apparaître. J'en suis bien conscient. Toutefois, plusieurs solutions sont envisageables, solutions que je développe d'ailleurs dans mon rapport écrit.
Elles nécessiteront à chaque fois une négociation, qu'il s'agisse, selon les cas, de subventions budgétaires ou de cotisations volontaires. C'est pourquoi, pour permettre au Parlement de faire son travail de législateur dans les meilleures conditions possibles, je proposerai, à l'article 52, de ne faire entrer en vigueur le nouveau régime qu'au 1er janvier 2004, ce qui devrait laisser à chaque organisme le temps de s'organiser.
Prenons garde de ne pas oublier non plus que nous devons agir en législateurs organiques : un commissaire du Gouvernement ou un décret en Conseil d'Etat n'ont jamais remplacé l'intervention de la représentation nationale. Nous l'avons dit à de nombreuses reprises, en évoquant - cela résonne encore dans nos oreilles - la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et notre Constitution. Il ne faut pas confondre, d'une part, l'autorisation de prélèvement et l'état E annexé et, d'autre part, la fixation du régime des taxes parafiscales, qui échappe aujourd'hui au Parlement, alors même que les sommes en jeu sont, vous le savez, parfois très importantes.
Il s'agit, encore une fois, de redonner au Parlement la mission qui lui a été confiée par le peuple français de fixation du régime des taxes parafiscales et de la retirer, en quelque sorte, à l'exécutif, qui jusqu'alors l'exerçait. Il s'agit donc de faire oeuvre de démocratie : rien de plus, rien de moins, mais c'est déjà beaucoup !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je souscris aux propos qui viennent d'être tenus par M. le rapporteur.
Un point m'était apparu important lors du débat de première lecture à l'Assemblée nationale, qui tenait, en effet, à la difficulté d'assurer dans un délai très court la substitution entre des dispositions de nature fiscale et des dispositions de nature parafiscale.
De ce point de vue, je me félicite du délai supplémentaire d'un an qui a été proposé par la commission des finances et dont nous reparlerons à l'article 52. Voilà une mesure excellente qui permettra de faciliter ce passage de la parafiscalité vers la fiscalité, dont on sait qu'il pose des difficultés à certains organismes. Je pense que ce délai est de bon aloi.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 220 rectifié bis, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Article 3



M. le président.
« Art. 3. - La rémunération de services rendus par l'Etat peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée. »
Par amendement n° 173, M. Charasse propose de rédiger comme suit la seconde phrase de cet article : « Ces décrets sont annexés au projet de loi de règlement afférent à l'exercice concerné ».
La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Que nous voulions revenir sur un certain nombre d'anomalies résultant de l'ordonnance organique de 1959, cela se comprend. De ce point de vue, je prie M. Schosteck de m'en excuser, mais je dois dire que, si l'article 4, qui porte sur les taxes parafiscales, avait été soumis à l'époque au Conseil constitutionnel, il aurait été déclaré parfaitement contraire à la Constitution, puisqu'il enlevait arbritrairement du domaine de la loi pour les mettre dans le domaine du décret les « impositions de toutes natures » que sont les taxes parafiscales visées.
En tout cas, entre porter remède à des anomalies, ce que je peux comprendre, et édicter des mesures qui sont manifestement irréalistes, il y a sans doute un moyen terme à trouver !
Or, l'article 3 qui nous vient de l'Assemblée nationale a prévu que le Parlement devrait ratifier tous les ans les décrets relatifs aux tarifs fixés par l'Etat en contrepartie des services qu'il rend.
Aujourd'hui, les tarifications de l'Etat se comptent, mes chers collègues, par centaines et par milliers, et une bonne partie d'entre elles portent quelquefois sur des sommes dérisoires.
Ces tarifications résultent, pour une bonne part, de simples arrêtés et, déjà, l'article qui nous vient de l'Assemblée nationale fait tout passer dans le domaine du décret.
Mais aller demander, en outre, au Parlement de ratifier ces milliers de tarifications au risque d'en oublier une ou deux, aller nous demander de nous pencher doctement sur la somme qui sera réclamée aux élèves de Polytechnique s'ils ne restent pas dix ans au service de l'Etat, de fixer le montant du trousseau des demoiselles élèves de la Légion d'honneur, et j'en passe et des meilleures...
Pensez-vous que la discussion budgétaire prendra en grandeur et en sérieux si nous devons nous occuper de milliers et de milliers de textes réglementaires pour les ratifier ? Franchement, mes chers collègues, je crois que ce n'est pas véritablement sérieux, raison pour laquelle je préfère que, pour l'information des membres du Parlement, l'ensemble de ces textes - j'admets qu'ils deviennent des décrets, et qu'il n'y ait plus d'arrêtés - soient annexés à la loi de règlement. Mais, véritablement, aller au-delà me paraîtrait très abusif.
Nous avions eu une discussion sympathique et amicale en commission des finances à ce sujet. Nous avions demandé à notre rapporteur de nous dire combien de textes exactement étaient visés. Il nous avait dit qu'il poserait la question et ferait la recherche. Je serais très intéressé si le débat sur cette affaire s'éclairait aujourd'hui et si nous pouvions savoir exactement combien de textes nous aurons à ratifier avec, monsieur le président, toutes les interventions auxquelles cette ratification pourra donner lieu : pourquoi pas deux cents ou trois cents, puisque l'on a tous sans doute une tarification sur laquelle revenir ? Il y a les droits universitaires, les droits d'examen, les droits de concours, bref des choses absolument dérisoires qui, à mon avis, ne sont pas du niveau du Parlement.
Mais j'espère que le rapporteur ou bien Mme la secrétaire d'Etat pourra nous donner le chiffre exact afin que nous sachions exactement ce que l'on nous fait voter.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Monsieur le président, j'indique au Sénat qu'il s'agit de la rémunération des services rendus par l'Etat et que M. Michel Charasse propose de remplacer l'obligation de ratification des décrets par une simple mise en annexe au projet de loi de règlement.
Notre collègue me demande un chiffre ; je lui réponds : un certain nombre ! (Sourires.)
M. Michel Charasse. C'est comme le temps de refroidissement du fût du canon : cela prend un certain temps !
M. le président. M. le rapporteur vous a apporté les précisions dont il dispose, monsieur Charasse !
M. Alain Lambert, rapporteur. C'était, en effet, la question du refroidissement que j'avais prise comme référence. (Nouveaux sourires.)
M. Michel Charasse. C'est Fernand Raynaud !
M. Alain Lambert, rapporteur. Toutefois, monsieur Charasse, l'Assemblée nationale est entrée dans une logique, dont nous parlons d'ailleurs depuis le début de nos travaux, qui consiste à conférer au Parlement les missions que le peuple français lui a confiées !
La question que vous posez, c'est de savoir s'il faut aller jusque-là ou pas. Je pense que le Gouvernement a donné son point de vue au moment de la discussion à l'Assemblée nationale et il ne sera pas inintéressant pour le Sénat de l'entendre et de savoir ce qu'il en est.
Pour l'heure, le dispositif de l'Assemblée nationale nous est apparu comme une sorte de recherche d'équilibre entre des contraintes pratiques, en réservant aux décrets l'établissement des rémunérations pour services rendus, et en prévoyant l'autorisation parlementaire, puisque ces derniers doivent être ratifiés. Nous en sommes restés au texte tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale, mais je pense qu'il ne sera pas inutile pour la commission de connaître l'avis du Gouvernement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je comprends très bien les raisons pour lesquelles il a paru utile à l'Assemblée nationale de faire figurer cette disposition dans le texte organique. En même temps, je comprends tout autant les remarques de M. Charasse, mais je ne suis pas plus capable que M. le président de la commission des finances de dire de manière exacte quel volume cela représente en termes de textes à soumettre à ratification.
Cependant, il me semble que, si les deux assemblées acceptaient de vous rejoindre, monsieur Charasse, sur cette proposition, cela irait certainement dans le sens de la simplification, sans pour autant nuire à la transparence et à l'information du Parlement.
Sur ce point, je m'en remets à la sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président. Quel est maintenant l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Je me demande, non sans malice, si M. Charasse n'a pas confiance davantage dans la sagesse du Sénat que dans celle de l'Assemblée nationale.
Notre commission a essayé, sans être dogmatique, de rester logique. Elle a tenté - mais je me tourne vers M. Jean Arthuis, qui me regarde avec des yeux perçants - de permettre au Parlement d'exercer la mission qui lui était confiée par le peuple français. Dès lors que l'Assemblée nationale allait dans ce sens, il est apparu à la commission difficile de l'en blâmer.
Cela étant, pour apprécier si cette responsabilité, cette charge de travail est démesurée, qui est mieux placé que le Gouvernement ?
Madame la secrétaire d'Etat, vous vous en remettez à la sagesse du Sénat. Je dois vous dire que j'ai mandat de la commission d'émettre un avis plutôt défavorable sur l'amendement de M. Michel Charasse pour rester dans la logique que je viens d'indiquer. Je dois vous dire également que la commission n'a pas de vanité d'auteur sur cet avis et que chacun fera selon sa conscience, qui est la meilleure forme de sagesse !
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 173.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Permettez-moi juste une précision.
L'Assemblée nationale a décidé deux choses : premièrement, toutes ces tarifications seront désormais du domaine du décret ; deuxièmement, elles devront toutes être ratifiées. J'accepte, avec la commission, que cela passe de l'arrêté au décret. Permettez-moi de vous dire que ce n'est déjà pas si simple, car ce sont des décrets en Conseil d'Etat. Et quand les sections administratives du Conseil d'Etat seront encombrées par des centaines et des milliers de décrets de tarification, cela va déjà provoquer, à mon avis une réaction du vice-président du Conseil d'Etat qui ne sera pas triste.
Monsieur le rapporteur, si l'on adoptait l'amendement que je propose, la suite de la navette pourrait sans doute donner l'occasion d'un accord avec l'Assemblée nationale sur une base simple qui consisterait à dire ceci : tout ce qui rapporte plus de x milliers ou x millions de francs doit être ratifié, parce que c'est important ; tout ce qui rapporte quelques dizaines ou quelques centaines de milliers de francs n'est pas ratifié. Il faudrait arriver à trouver une cote intermédiaire.
On va finir par se trouver dans une situation curieuse, pour rechercher à tout prix l'accord avec l'Assemblée nationale, qui est indispensable sur ce texte. Imaginez que l'Assemblée nationale ait eu l'idée de proposer qu'à partir de maintenant, ou de « dor-en-avant », comme disait le sapeur Camember, le soleil se lèverait à l'ouest et se coucherait à l'est : c'est une ânerie, certes, mais on la voterait rien que par souci de conciliation ?
Retenir cet amendement ce soir présente l'avantage d'ouvrir sur ce point une discussion avec l'Assemblée nationale. Nous pourrions ainsi trouver une cote intermédiaire qui ferait la part des choses entre les tarifications qui relèvent du décret, qui sont les plus importantes et qui mériteraient d'être ratifiées par le Parlement, et celles qui continueraient à relever de l'arrêté, suivant les règles actuelles, parce que ce sont les recettes les moins importantes.
M. Jean Arthuis. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Arthuis.
M. Jean Arthuis. Je comprends bien les préoccupations de M. Charasse. Cela étant, j'ai l'impression que sa proposition risque de faire de la loi de règlement un document bien épais, si l'on doit y annexer tous les documents déjà prévus, plus ces décrets.
M. Michel Charasse. Plus la loi de finances !
M. Jean Arthuis. Non, vraiment, il y a un problème.
Je ne sais pas quelle est la forme de ratification, à la vérité. Est-ce une formule laconique ? Quel en est le contenu ?
M. Michel Charasse. C'est un article avec une annexe.
M. Jean Arthuis. Il faut trouver une solution et, pour en trouver une, il faut une navette.
Je demande donc au président de la commission des finances de ne pas y voir malice de ma part, mais je pense qu'il serait bon d'introduire cet élément nouveau pour que ce dialogue si riche entre la commission des finances de l'Assemblée nationale et celle du Sénat puisse aller jusqu'au bout de l'exigence d'excellence qui nous est comune.
Je voterai donc cet amendement.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 173, repoussé par la commission et pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 3, ainsi modifié.

(L'article 3 est adopté.)

Article 4



M. le président.
« Art. 4. - Les charges budgétaires de l'Etat comprennent :
« l° Les dotations des pouvoirs publics ;
« 2° Les dépenses de personnel ;
« 3° Les dépenses de fonctionnement, autres que celles de personnel ;
« 4° Les dépenses d'intervention ;
« 5° Les dépenses d'investissement de l'Etat pour son propre compte ;
« 6° Les prêts et avances. »
Par amendement n° 11, M. Lambert, au nom de la commission propose de rédiger comme suit cet article :
« Les dépenses budgétaires de l'Etat comprennent les catégories suivantes :
« - les dépenses ordinaires ;
« - les dépenses d'intervention ;
« - les dépenses d'investissement.
« Les dépenses ordinaires sont groupées sous quatre titres :
« - dépenses de rémunération de la dette de l'Etat et dépenses en atténuation de recettes ;
« - dotations des pouvoirs publics ;
« - dépenses de personnel ;
« - autres dépenses de fonctionnement courant.
« Les dépenses d'intervention sont groupées sous quatre titres :
« - dépenses de transfert ;
« - dépenses de prêts et d'avances ;
« - dépenses de subventions de fonctionnement ;
« - dépenses résultant des garanties supportées par l'Etat.
« Les dépenses d'investissement sont groupées sous trois titres :
« - dépenses d'investissement de l'Etat pour son propre compte ;
« - dépenses d'aide à l'investissement ;
« - dotations en fonds propres et acquisitions d'actifs. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 174, présenté par M. Charasse, et tendant :
I. - Après le premier alinéa du texte proposé par l'amendement n° 11, à insérer un alinéa ainsi rédigé :
« - les dotations des pouvoirs publics, qui comportent des dépenses ordinaires et des dépenses d'investissement ; ».
II. - Dans le cinquième alinéa de ce texte, à remplacer les mots : « quatre titres » par les mots : « trois titres ».
III. - A supprimer le septième alinéa de ce texte.
IV. - A compléter ce texte, in fine, par un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« Outre la Présidence de la République, le Parlement, le Conseil constitutionnel, le Conseil économique et social, la Haute Cour de Justice et la Cour de Justice de la République, les dotations des pouvoirs publics peuvent comporter les crédits relatifs aux organismes publics qui, en raison de leur indépendance, sont soumis à des règles particulières dérogatoires en matière d'ordonnancement ou de paiement de leurs dépenses. »
Par amendement n° 251 rectifié, MM. Fréville, Arthuis et Badré proposent de rédiger comme suit l'article 4 :
« Les dépenses budgétaires de l'Etat comprennent les catégories suivantes :
« - les dépenses définitives de fonctionnement ;
« - les dépenses définitives en capital ;
« - les dépenses financières non visées à l'article 25.
« Les dépenses définitives de fonctionnement regroupent sous cinq titres :
« 1° les charges de la dette de l'Etat et les dépenses en atténuation de recettes ;
« 2° les dotations des pouvoirs publics ;
« 3° les dépenses de personnel ;
« 4° les dépenses de fonctionnement courant des services ;
« 5° les dépenses d'intervention et les dépenses résultant des garanties supportées par l'Etat.
« Les dépenses définitives en capital regroupent sous deux titres :
« 5° les dépenses d'investissement de l'Etat pour son propre compte ;
« 6° les aides à l'investissement et les autres transferts en capital versés par l'Etat.
« Les dépenses financières regroupent sous deux titres :
« 7° les prêts et avances ;
« 8° les dotations en fonds propres et acquisitions d'actifs financiers. »
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 11.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit de prévoir une présentation des dépenses budgétaires de l'Etat plus développée que celle de l'Assemblée nationale, limitée à six titres.
La nomenclature de l'Assemblée nationale comporte, à nos yeux, trois inconvénients.
Tout d'abord, certaines charges budgétaires comme les charges d'intérêts y sont difficilement rattachables. En outre, certains titres de dépenses sont susceptibles de recouvrir des charges de nature économique dissemblable. Il en va ainsi de la catégorie des dépenses d'intervention susceptibles de mêler des dépenses de fonctionnement et d'investissement et dans lesquelles il n'y a guère de raison de ne pas inclure les prêts et avances.
Enfin, cette nomenclature n'assure pas de traçabilité suffisante des opérations, ce qui est un grave handicap dans un système où la fongibilité quasi complète des crédits a été instituée.
M. le président. La parole est à M. Charasse, pour présenter le sous-amendement n° 174.
M. Michel Charasse. Ce sous-amendement présente deux aspects.
La présentation qui est proposée par M. Lambert et la commission des finances à l'article 4 pose un problème de logique.
On nous dit, en effet, que les dépenses budgétaires de l'Etat comprendront les dépenses ordinaires, d'intervention et d'investissement. Puis, plus loin, on nous dit que les dépenses ordinaires comportent notamment les dotations des pouvoirs publics. Mais, dans la dotation des pouvoirs publics, mes chers collègues, il y a le Parlement. Et le Parlement gère, pour le compte de l'Etat, les bâtiments qui lui sont affectés et il y fait des investissements : le palais du Luxembourg, le Palais-Bourbon, les annexes du Palais-Bourbon, ainsi que Versailles pour les locaux du Congrès.
C'est pour cette raison que je préférais sortir les dotations des pouvoirs publics des distinctions « dépenses ordinaires, dépenses en capital », d'autant plus que les dépenses d'investissement sont regroupées sous trois titres dont l'un se lit ainsi : « Dépenses d'investissement de l'Etat pour son propre compte. » Or les dépenses du Parlement, en matière d'investissement, sont des dépenses de l'Etat que les assemblées font pour le compte de l'Etat, mais au bénéfice de bâtiments concédés au Parlement par l'ordonnance du 17 novembre 1958. Mais il n'empêche que ce sont des dépenses d'investissement. Donc, tout cela me paraissait plus clair.
Par ailleurs, j'avais suggéré que, peut-être, on rattache aux « pouvoirs publics » tout ce qui correspond, dans notre pays, à des règles particulières de gestion, de contrôle budgétaire, d'ordonnancement ou autre ; je pense au médiateur, au CSA, bref, à tous les organismes dits « indépendants » et dont j'ai horreur pour ce motif, en dehors de ceux, naturellement, qui sont prévus par la Constitution.
C'est une précision rédactionnelle qui me paraît plus logique. Mais, si elle n'est pas retenue, je n'en ferai pas une maladie !
M. le président. La parole est à M. Fréville, pour présenter l'amendement n° 251 rectifié.
M. Yves Fréville. Entre les deux adages : non bis in idem et bis repetita placent, je serai tenté de choisir le second.
Je propose une classification des dépenses qui est la réplique de la classification que j'avais proposée pour les recettes. Je ne redirai pas l'intérêt que présente cette classification qui figure dans l'ordonnance organique actuelle.
Je remarque par ailleurs que, dans l'ensemble, la classification de la commission des finances n'est pas très éloignée de celle que nous proposons, et ce à deux exceptions près.
Tout d'abord, les dépenses d'intervention comprennent, très curieusement, les dépenses de prêts et d'avances. Là encore, j'estime qu'il s'agit de dépenses financières qui n'ont rien à voir avec, par exemple, des subventions d'investissement. Comment pouvez-vous faire figurer dans la même rubrique des crédits d'intervention les subventions de fonctionnement qui sont faits à fonds perdus et les prêts et avances qui permettront d'obtenir un remboursement à l'avenir ?
Je me pose, d'ailleurs, la question de savoir où seront les prêts et avances sur impositions locales dans cette loi organique.
De la même façon, en ce qui concerne les dépenses d'investissements, il est assez délicat de mettre dans la même rubrique les dépenses d'investissement et les dépenses d'aide à l'investissement. C'est un très grand progrès par rapport à la version de l'Assemblée nationale puisque, dans cette dernière, les dépenses de subventions d'investissement sont classées en dépenses d'intervention avec les autres dépenses ordinaires.
Par ailleurs, je constate que, dans l'amendement n° 11, les dotations en fonds propres et acquisitions d'actifs qui sont des opérations sur titres, et qui, a mon sens, relèvent des opérations financières, deviennent des opérations d'investissement !
Voilà pour quelles raisons, monsieur le président, je maintiens la classification entre opérations définitives et opérations financières.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur le sous-amendement n° 174 et l'amendement n° 251 rectifié ?
M. Alain Lambert, rapporteur. S'agissant du sous-amendement n° 174, je comprends l'intention de M. Charasse, mais je lui recommanderais de le retirer car sa rédaction n'est pas satisfaisante. D'abord, elle conduit à une présentation par titre des crédits des pouvoirs publics qui constituent en eux-mêmes un titre à eux seuls, ce qui n'est pas très rigoureux. Par ailleurs, elle aboutit à définir assez largement, mais, à mon avis, de manière assez imprécise, les pouvoirs publics alors qu'il me paraît préférable de préserver leur définition coutumière.
Je demande donc à M. Charasse de retirer son sous-amendement ; à défaut, la commission émettra un avis défavorable.
S'agissant de l'amendement n° 251 rectifié, je ne suis pas expert en la matière mais il existe, me semble-t-il, plusieurs langues des comptes et, pour notre part, nous nous efforçons d'utiliser celle qui est actuellement en vigueur. Je reste logique avec les précédentes dispositions qui ont été adoptées comme vous restez logique avec vos propositions antérieures.
Cela dit, il n'y a pas d'opposition de fond entre nos deux conceptions. Il s'agit simplement de deux langues différentes.
La commission est cependant défavorable à cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 11, le sous-amendement n° 174 et l'amendement n° 251 rectifié ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. L'amendement n° 11 modifie la présentation, en termes de nomenclature, des titres par rapport à ce qui a été proposé à l'Assemblée nationale. J'espère que M. le président Lambert ne m'en voudra pas, mais j'ai une certaine préférence pour la nomenclature par titre qui a été adoptée par l'Assemblée nationale.
Elle me paraît plus simple, plus ramassée et, par conséquent, plus claire. Il me semble également qu'elle exprime mieux l'esprit de la réforme de modernisation de l'Etat qui voudrait que l'attention se porte plus désormais sur les résultats fixés que sur la nature de la dépense effectuée.
Par ailleurs, je partage l'avis du président de la commission des finances sur le sous-amendement n° 174 et sur l'amendement n° 251 rectifié.
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 174.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Au fond, la nouvelle loi organique est faite pour clarifier. Or on commence à clarifier en admettant qu'il y ait des dépenses d'investissement dans les dépenses ordinaires. Tout cela me paraît très logique !
Cela dit, je retire mon sous-amendement.
M. le président. Le sous-amendement n° 174 est retiré.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 11.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Je vais voter l'amendement de la commission des finances et retirer le mien.
Après avoir entendu Mme la secrétaire d'Etat, je relève qu'entre le texte de l'Assemblée nationale et le texte de la commission il y a un énorme progrès. Il porte sur le classement des subventions d'investissement, qui représentent l'essentiel des dépenses civiles en capital aujourd'hui ; je ne parle pas des dépenses militiares. Sur 80 milliards de francs environ, il y a 20 milliards de francs d'investissements directs et 60 milliards de francs de subventions d'investissement.
Le mérite de la proposition de la commission est de faire entrer les dépenses d'investissement, ces 60 milliards de francs, dans la classification des dépenses budgétaires de l'Etat, c'est pourquoi je voterai cet amendement.
M. le président. L'amendement n° 251 rectifié est retiré.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 11, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 4 est ainsi rédigé.

Article 5



M. le président.
« Art. 5. - Les ressources et les charges budgétaires de l'Etat sont retracées dans le budget sous forme de recettes et de dépenses.
« Au sens de l'article 47 de la Constitution, l'exercice s'entend de l'année civile.
« Le budget décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'Etat. Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses.
« L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique, intitulé budget général.
« Seuls les opérations relatives à la gestion de la dette de l'Etat et de la dette viagère, les autorisations d'engagement, les engagements par anticipation, les garanties accordées par l'Etat et les conventions financières peuvent engager l'équilibre financier des années ultérieures. »
Par amendement n° 12, M. Lambert, au nom de la commission, propose de supprimer cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement de suppression résulte essentiellement du changement de l'architecture du texte.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 12, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 5 est supprimé.

Article 6



M. le président.
« Art. 6. - La comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires obéit aux principes suivants :
« 1° Les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public ;
« 2° Les dépenses payables après ordonnancement sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle les ordonnances ou mandats sont visés par les comptables assignataires. Les dépenses payables sans ordonnancement préalable sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont payées par un comptable public. Toutes les dépenses doivent être imputées sur les crédits de l'année considérée, quelle que soit la date de la créance ;
« 3° Les recettes et dépenses portées aux comptes d'imputation provisoire sont enregistrées aux comptes définitifs au plus tard à la date de l'arrêté du résultat budgétaire. Le détail des opérations de recettes qui, à titre exceptionnel, n'auraient pu être imputées à un compte définitif à cette date figure dans l'annexe prévue par le 4° de l'article 46.
« Dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, des exceptions peuvent être apportées aux principes énoncés au présent article en ce qui concerne les engagements par anticipation susceptibles d'être autorisés sur le budget général, les opérations de régularisation et les autres opérations susceptibles d'être effectuées au cours d'une période complémentaire qui ne peut excéder vingt jours. »
Par amendement n° 13, M. Lambert, au nom de la commission, propose de supprimer cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement a le même objet que le précédent.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Même avis favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 13, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 6 est supprimé.

Chapitre II

Des autorisations budgétaires

M. le président. Par amendement n° 14, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit cet intitulé : « De la nature et de la portée des autorisations budgétaires ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. C'est un amendement de précision.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 14, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'intitulé du chapitre II est ainsi rédigé.

Article 7



M. président.
« Art. 7. - I. - Les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l'Etat sont regroupés par mission relevant d'un ou plusieurs services d'un même ministère.
« Une mission comprend un ensemble cohérent de programmes ou, à titre exceptionnel, un seul programme. Seule une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale peut créer une mission.
« Un programme comprend les crédits concourant à la réalisation d'un ensemble cohérent d'objectifs définis en fonction de finalités d'intérêt général et de résultats attendus.
« Les crédits des pouvoirs publics sont regroupés au sein d'une mission comportant un ou plusieurs programmes spécifiques à chacun d'entre eux.
« Les crédits d'un programme sont présentés par titre. Chaque catégorie de charges prévue du 1° au 6° de l'article 4 constitue un titre.
« II. - Les crédits sont spécialisés par programme.
« Toutefois, peuvent comporter des crédits globaux :
« 1° Un programme pour dépenses accidentelles, destiné à faire face à des calamités ou à des dépenses imprévues ;
« 2° Un programme pour mesures générales en matière de rémunérations, destiné à faire face à des dépenses de personnel dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits.
« La répartition des crédits globaux est effectuée conformément aux dispositions de l'article 12.
« La présentation des crédits par titre est indicative. Toutefois, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature.
« III. - A l'exception des crédits du programme prévu au 2° du II, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat. Ces plafonds sont spécialisés par ministère. »
Par amendement n° 15, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le premier alinéa du I de cet article :
« Les crédits ouverts par la loi de finances au titre de chacune des dépenses budgétaires de l'Etat sont regroupés par mission relevant d'un ou plusieurs services, d'un ou plusieurs ministères, et sont spécialisés par programme. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet article 7, qui concerne la budgétisation par objectifs, les missions et les programmes, est l'un des point important de la réforme.
Il fixe les règles générales qui sont applicables aux autorisations budgétaires en matière de crédits, comme d'emplois.
Notre amendement répond à l'une de nos préoccupations essentielles, qui est de rendre possibles, quand la volonté politique le souhaitera et quand les moyens techniques le permettront, des politiques interministérielles exprimées dans la nomenclature budgétaire de vote et d'exécution, ce qui, à nos yeux, est essentiel.
Ainsi cet amendement supprime-t-il la contrainte qui a été introduite par l'Assemblée nationale de disposer de missions uniquement ministérielles et permet qu'une mission regroupe les crédits relevant d'un ou de plusieurs ministères.
Madame la secrétaire d'Etat, l'interministérialité est une réalité incontournable aux yeux de notre commission. Imagine-t-on en effet la politique de la ville ou celle de la lutte contre la toxicomanie sans interministérialité ?
On nous objectera, que présenter ainsi des crédits est techniquement difficile, que des « jaunes » budgétaires permettent d'apprécier une politique interministérielle, que les responsabilités risquent d'être diluées.
Mais je répondrai à ces trois arguments.
La difficulté technique ne me semble pas vraiment exister. Il est possible de déléguer des crédits à différents ministres, chacun ordonnançant les crédits qui relèvent de son ministère. C'est ce qui se passe aujourd'hui pour les transferts de crédits.
Il est même envisageable de déléguer des crédits interministériels aux préfets, à charge pour eux de subdéléguer aux acteurs de terrain les plus compétents à leurs yeux : la politique de la ville pourra ainsi être confiée, ici, à un sous-préfet, là, à un directeur de l'équipement, ailleurs, à un directeur de la jeunesse et des sports.
Si les « jaunes » offrent, certes, une vue globale, ils ne constituent en aucun cas une unité de discussion parlementaire et ne se prêtent donc pas à une unité de vote. Dans la solution proposée, avec l'architecture des missions et des programmes, le Parlement pourrait se prononcer sur des crédits interministériels regroupés, leur assortir des objectifs et des indicateurs.
Reconnaissez qu'il serait ridicule et illogique que le Parlement vote des crédits ministériels et leur assortisse des objectifs ministériels, alors que ces crédits seraient destinés à des politiques interministérielles sur lesquelles le Parlement n'aurait pas eu son mot à dire.
S'agissant des responsabilités, rien n'empêche qu'un ministre chef de file, devienne l'interlocuteur du Parlement sur une politique interministérielle.
Par ailleurs, les délégations interservices, aujourd'hui possibles au niveau des préfectures, peuvent donner autorité à un directeur départemental sur des services qui, théoriquement, ne dépendent pas de lui.
Au total, pour ne pas insulter l'avenir et pour ne pas proposer des verrous qui pourraient être gênants demain, mais aussi parce qu'il est normal que le Parlement puisse discuter et voter les crédits comme les objectifs des politiques interministérielles, cet amendement semble beaucoup plus sage que révolutionnaire.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 15 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Monsieur le rapporteur, à travers cet amendement n° 15, vous proposez de ne plus structurer par ministère l'autorisation parlementaire en matière de crédits et, du même pas, vous autorisez les missions interministérielles. De ce point de vue, je tiens à saluer l'apport important à la réforme que nous tentons de bâtir en ce moment, ensemble.
Comme vous l'avez rappelé, la préoccupation d'interministérialité était très présente à l'Assemblée nationale ainsi que chez nombre de nos interlocuteurs dans les ministères. Vous y répondez, je dois le dire, d'une manière que je qualifierai d'extrêmement élégante.
En revanche, vous le savez, car nous avons eu l'occasion d'en discuter, notamment lors de l'audition à laquelle j'ai participé au début du mois de mai, je ne suis pas favorable à l'idée d'un programme interministériel. La raison en est simple : il me semble qu'à chaque programme doit correspondre un responsable unique et donc un ordonnateur unique.
En conséquence, sur ce point en particulier, je souhaiterais que nous puissions en rester à la réaction proposée par l'Assemblée naitonale.
Vous avez dit à l'instant, monsieur le rapporteur, qu'il ne fallait pas insulter l'avenir. J'en conviens.
Vous avez dit également qu'au fond ce qui n'est pas possible aujourd'hui le sera peut-être demain.
Ma science est récente en la matière. Mais il semble qu'en ce moment, dans le monde des physiciens, une théorie soit très à la mode : c'est la théorie dite des cordes. Selon les tenants de cette théorie, notre monde ne fonctionnerait pas en quatre dimensions, mais...
M. Yves Fréville. En dix !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat ... en onze, monsieur Fréville, parce ce n'est qu'en onze dimensions qu'ils savent résoudre toutes les équations mathématiques. Peut-être devrions-nous nous inspirer de la théorie des cordes !
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 15.
M. Michel Charasse. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. A la réflexion, je me demande si l'amendement n° 15 n'est pas contraire à la Constitution et si la rédaction de l'Assemblée nationale, qui n'est pas toujours ma référence, dans ce texte en tout cas, n'a pas l'avantage d'être beaucoup plus conforme aux règles.
Un point me semble avoir été négligé en commission ; en tout cas, moi, je n'y ai pas fait attention, et c'est peut-être aussi le cas de la part de notre rapporteur.
L'amendement n° 15 ne signifie-t-il pas que nous pourrions, à travers la loi de finances, modifier les compétences des ministres ? La question se pose, puisque l'Assemblée nationale vise, elle, « d'un ou plusieurs services d'un même ministère », alors que l'amendement n° 15, lui, vise « d'un ou plusieurs services, d'un ou plusieurs ministères ». Or les attributions des ministres sont fixées par le décret du Président de la République qui nomme les membres du Gouvernement et par les décrets délibérés en conseil des ministres qui fixent, dans un certain nombre de cas, des attributions spécifiques.
Si un amendement, d'origine parlementaire par exemple, venait à modifier un programme ou une mission, on porterait bien atteinte à une prérogative qui est exclusivement réservée, par la Constitution, au Président de la République et au conseil des ministres.
Par conséquent, je dois dire que je suis très réservé sur les dispositions de l'amendement 15, même si j'en comprends bien la philosophie, car je ne suis pas sûr que l'organisation actuelle des pouvoirs publics en France nous permette cette souplesse.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je veux rassurer M. Michel Charasse. Il ne s'agit en aucune façon d'introduire une mesure qui contraindrait le Gouvernement. Il s'agit en réalité de ne pas s'interdire l'interministérialité en permettant au Gouvernement de la proposer quand il le souhaite.
Mes chers collègues, derrière cette idée, la question est de savoir si les citoyens ont été inventés pour servir l'Etat ou si c'est l'Etat qui a été inventé pour servir les citoyens. J'entends dire ici ou là que, finalement, la taille ou la culture de l'Etat ne permettrait pas à celui-ci de trouver la forme d'organisation la plus propice pour rendre service aux citoyens. Je suis de ceux qui croient au contraire que l'Etat en est capable.
Madame la secrétaire d'Etat, je ne cherche en rien à imposer l'interministérialité, mais pourquoi, diable ! voulez-vous fermer cette porte ? Vous ne l'ouvrirez que le jour où vous le voudrez, mais ne la fermez pas à clé, c'est ce que je vous reproche !
Voilà pourquoi, mes chers collègues, je pense qu'il faut vraiment adopter cet amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 15, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 16, M. Lambert, au nom de la commission, propose d'insérer, après le premier alinéa du I de l'article 7, huit alinéas ainsi rédigés :
« Toutefois, sont spécialisés, par dotation, les crédits relatifs :
« - aux pouvoirs publics, chacun d'entre eux faisant l'objet d'une ou plusieurs dotations ;
« - aux dépenses en atténuation de recettes ;
« - aux dépenses résultant des mesures générales en matière des rémunérations dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits ;
« - aux dépenses accidentelles, destinées à faire face à des calamités ;
« - aux dépenses imprévisibles ;
« - aux dépenses de pensions et d'avantages accessoires ;
« - aux dépenses résultant des appels en garantie de l'Etat. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Nous abordons un amendement important.
Tout à l'heure, M. Charasse a parlé des pouvoirs publics. Nous avons en effet pensé qu'il existait, au sein de l'Etat, un certain nombre d'organisations qui ne pouvaient pas entrer dans les programmes. C'est pourquoi nous avons voulu créer une unité complémentaire de spécialité des crédits.
L'Assemblée nationale a jeté les bases d'une budgétisation par objectifs. La commission des finances du Sénat approuve ce principe qui est propice à une réforme de l'Etat et à une meilleure gestion publique. Cette budgétisation par objectifs signifie que les crédits sont octroyés pour financer des actions ou des politiques et qu'à ces crédits sont associés des objectifs, la réalisation de ces derniers se mesurant par le biais d'indicateurs de performance précis.
Il existe toutefois, de toute évidence, des crédits qui ne pourront donner lieu à cohérence d'actions, à fixation d'objectifs et à mesure de résultats. L'Assemblée nationale l'a d'ailleurs reconnu en prévoyant des programmes qu'elle a qualifiés de particuliers, l'un pour dépenses accidentelles et imprévues, l'autre pour mesures générales de rémunérations dans la fonction publique.
Il a semblé à la commission des finances que cette solution conduirait à dénaturer la notion même de programme, qui se trouve pourtant au coeur de la réforme que nous proposons, et qu'il fallait absolument préserver la « pureté », si j'ose dire, de ce concept, qui constitue la clé de la budgétisation par objectifs, et ne pas hésiter à traiter de ses limites dans le texte même de la loi organique. Ainsi se justifie la création d'une unité de spécialité nouvelle qui est la dotation. La dotation, au fond, c'est ce qui ne peut être un vrai programme.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Sur ce point-là, le texte issu de l'Assemblée nationale me paraissait préférable.
L'amendement n° 16 prévoit, à côté des programmes, un autre régime de spécialité des crédits qui est celui de la dotation. M. le président Lambert vient de nous expliquer pour quelles raisons les dotations devraient, selon lui, être mises en place. Cela permettrait notamment un régime d'information allégé et ne nécessitant pas les annexes explicatives prévues pour les programmes.
La liste que vous proposez, monsieur le rapporteur, regroupe des dépenses que vous souhaitez spécialiser en raison de leur nature - c'est le cas, par exemple, pour les dépenses résultant des appels en garantie de l'Etat, les dépenses en atténuation de recettes, les crédits relatifs aux pouvoirs publics - et des dépenses qui ne peuvent être ventilées par titre et qui correspondent aux programmes globaux prévus par le texte adopté par l'Assemblée nationale, c'est-à-dire la provision salariale, les dépenses accidentelles et les dépenses imprévisibles.
Je comprends bien que le recours à des dotations se justifie pour des crédits qui ne nécessitent pas le même niveau de détail, en termes de présentation, que ce qui est exigé pour les programmes. Mais il me semble, dans un premier temps, que la distinction établie entre les dépenses accidentelles d'un côté, destinées à faire face à des calamités, et les dépenses imprévisibles de l'autre, est quelque peu superfétatoire. Je préfèrerais, pour simplifier, que l'on regroupât ces deux dotations en une seule, intitulée : « dépenses imprévues ».
En revanche, il me paraît dommage que les crédits des pouvoirs publics ne fassent plus l'objet de programmes, comme c'est le cas dans le texte adopté par l'Assemblée nationale. Encore une fois, loin de moi l'idée d'ériger des comptes rendus aussi détaillés que pourraient l'être d'autres comptes rendus de programme. Je comprends très bien que l'on s'en tienne à des comptes rendus allégés, adaptés à la nature spécifique des pouvoirs publics. Il me semble néanmoins utile, pour le bon fonctionnement de notre démocratie, qu'ils soient fournis.
Pour toutes ces raisons, le texte de l'Assemblée nationale me paraît préférable et je suis défavorable à l'amendement.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 16.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Je n'ai pas très bien compris, s'agissant des dotations des pouvoirs publics, la notion de comptes rendus.
Pour l'instant, nous devons combiner l'ordonnance de 1959 - ou la future loi organique que nous discutons - et, pour le Parlement, l'ordonnance du 17 novembre 1958. Cette dernière prévoit que chacune des deux assemblées a un budget particulier parce que chacune jouit de l'autonomie financière. Elle prévoit, aussi qu'un rapport explicatif portant sur le contenu de ces budgets annexé au projet de loi de finances - c'est l'article 7 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 - est établi par une commission composée des questeurs des deux assemblées et présidée par un président de chambre à la Cour des comptes, commission sur laquelle aucune autre autorité de l'Etat n'a autorité. Les résultats de ces programmes, si l'on peut dire, ne relèvent que de l'appréciation des commissions de vérification des comptes propres à chaque assemblée, toujours en vertu du principe d'autonomie, puisque la Cour des comptes n'est pas compétente sur les comptes des assemblées.
Par conséquent, je ne vois pas très bien comment les choses vont se passer si on banalise désormais les budgets des assemblées parlementaires, non pas qu'il y a des choses à cacher, mais en raison du principe d'autonomie. Je sais bien que l'ordonnance du 17 novembre 1958 n'a pas valeur constitutionnelle ou, plus exactement, qu'elle n'est pas organique. Mais le Conseil constitutionnel a déclaré à plusieurs reprises qu'il s'agissait d'un texte particulier, reprenant un certain nombre de principes eux-mêmes très particuliers, et qui touchait tellement au fonctionnement des pouvoirs publics que l'on ne pouvait pas considérer que c'était vraiment une loi ordinaire. Par conséquent, je ne sais pas très bien comment tout cela pourra concrètement s'appliquer.
J'ajoute que je ne sais pas très bien non plus ce que signifie finalement l'expression « pouvoirs publics ». Il s'agit aujourd'hui du Président de la République, du Parlement et du Conseil constitutionnel, mais je crois qu'il n'y a rien d'autre.
M. Yves Fréville. Il y a la Haute Cour de justice et la Cour de justice de la République.
M. Michel Charasse. Peut-être. Mais pourquoi le Conseil économique et social n'y figure-t-il pas ? Il se peut que j'oublie une autre institution. En tout cas, je ne sais pas exactement ce que cette expression recouvre. Mais je voudrais bien qu'il soit entendu - c'est pourquoi j'écouterai avec intérêt le Gouvernement et le président de la commission des finances, s'ils veulent bien reprendre la parole sur ce sujet, qu'il n'est nullement question de remettre en cause en quoi que ce soit les principes sur lesquels est fondée l'ordonnance du 17 novembre 1958 pour les budgets des assemblées parlementaires, en raison de la séparation des pouvoirs et de l'autonomie financière et budgétaire, qui est un élément fondamental du statut des assemblées.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je considère que l'introduction de ce concept de dotation répond précisément à la préoccupation exprimée par Michel Charasse. A défaut d'un tel concept, madame le secrétaire d'Etat, vous allez inventer des programmes qui n'en seront pas !
Je n'imagine pas - et Michel Charasse vient de l'indiquer - que nous introduisions des indicateurs de performance du Parlement, par exemple en fonction du nombre d'amendements examinés au cours d'une séance du jeudi soir... Il faut que nous restions raisonnables ! C'est pourquoi il est préférable, me semble-t-il, de donner une autre forme à des autorités qui ne peuvent pas entrer dans un programme.
Madame la secrétaire d'Etat, cette rédaction est sans doute perfectible ; l'Assemblée nationale - c'est l'avantage de la navette - y apportera tout son talent. En attendant, il me semble préférable d'introduire cette notion de dotation à l'occasion de l'examen de ce texte au Sénat. J'invite donc vivement mes collègues à bien vouloir faire confiance à la commission des finances et à adopter cet amendement.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je ne veux pas me soustraire à la question posée par M. Charasse.
Ce texte traduit une véritable volonté de transparence. Le Parlement exprime de la manière la plus nette son désir de transparence, notamment à l'égard du Gouvernement.
Il me semblait que le texte voté par l'Assemblée nationale traduisait un bon équilibre dans la mesure où le Parlement lui-même, en tant que pouvoir public, faisait une démarche dans le sens de sa propre transparence en se mettant en situation de présenter un certain nombre d'indicateurs de résultats structurés en programmes. Il n'y a là aucune mise en cause des dispositions de l'ordonnance de novembre 1958 relatives à l'indépendance financière du Parlement.
M. Michel Charasse. A son autonomie financière !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Le terme d'autonomie est, en effet, sans doute juridiquement plus exact.
En tout cas, il n'y a pas de contradiction entre l'autonomie et la transparence et, de ce point de vue, le texte de l'Assemblée nationale me paraîssait réaliser un bon équilibre entre ces différentes préoccupations.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 16, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis maintenant saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 17, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le deuxième alinéa du I de l'article 7 :
« Une mission comprend un ensemble homogène de programmes ou de dotations. Seule une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale peut créer une mission. »
Par amendement n° 225, Mme Beaudeau, MM. Foucaud, Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans la seconde phrase du deuxième alinéa du I de l'article 7, de supprimer les mots : « de finances d'initiative gouvernementale ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 17.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit d'un amendement rédactionnel et de coordination.
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau, pour défendre l'amendement n° 225.
Mme Marie-Claude Beaudeau. L'article 7, tel qu'il nous vient de l'Assemblée nationale, consacre en particulier une nouvelle définition des autorisations budgétaires, déclinées en missions et en programmes, rompant avec les chapitres et les articles qui résultent de l'application de l'ordonnance organique de 1959.
Sur cet article important, la commission des finances n'a pas déposé moins de douze amendements, mais aucun d'eux ne nous paraît de nature à améliorer le texte.
En l'état, le texte n'institue pas de partage de l'initiative entre le Gouvernement et le Parlement quant à la définition des missions.
Tant que nous serons confrontés, en matière de programmation, à une sorte d'exclusivité du pouvoir exécutif, les données du débat budgétaire n'évolueront pas de manière significative.
Selon nous, l'initiative de la définition des missions doit donc être partagée de manière nouvelle, et c'est l'objet de notre amendement, qui, s'il consacre le rôle particulier des lois de finances quant à la définition des missions, offre aux parlementaires la possibilité de préconiser une affectation nouvelle des autorisations budgétaires.
A nos yeux, le renforcement des droits du Parlement ne réside pas uniquement, je l'ai dit lors de la discussion générale, dans la modification du contenu des lois de règlement ou dans la possibilité, pour les assemblées, d'être un peu mieux informées des mouvements divers opérés par le gestionnaire des deniers publics. Il réside aussi dans le renforcement de l'initiative des parlementaires, notamment en ce qui concerne la définition des autorisations budgétaires.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 225 ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit de lever l'interdiction faite au Parlement de créer des missions. Cet amendement pose une question d'ordre constitutionnel et il ne semble pas anormal à la commission de réserver au Gouvernement la création des missions.
Aussi l'avis de la commission est-il défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n° 17 et 225 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je partage l'avis du président de la commission des finances sur l'amendement n° 225 et je suis favorable à l'amendement n° 17.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 17, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 225 n'a plus d'objet.
Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 18, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le troisième alinéa du I de l'article 7 :
« Un programme regroupe les crédits ouverts pour mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions, auquel sont associés des objectifs précis et des indicateurs en mesurant les résultats. »
Par amendement n° 226, Mme Beaudeau, MM. Foucaud, Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans le troisième alinéa du I de l'article 7, de supprimer les mots : « et de résultats attendus ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 18.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit de proposer une nouvelle définition de la notion de programme.
Il faut avoir à l'esprit l'importance que va revêtir cette définition : elle sera opposable aux ministères dépensiers ; elle constituera la clé d'élaboration de la future nomenclature budgétaire. C'est donc elle qui va être le levier de la réforme de l'Etat que nous appelons tous de nos voeux.
L'Assemblée nationale, qui a accompli sur ce sujet un travail dont la qualité mérite d'être une nouvelle fois soulignée, a apporté des ingrédients tout à fait utiles, voire indispensables à cette définition du programme : des crédits, des objectifs, des résultats. Cependant, la définition qu'elle compose à partir de ces éléments n'a pas semblé à notre commission totalement opérationnelle. Elle ne nous a pas paru, non plus, correspondre parfaitement à ce que nous sommes en droit d'attendre d'une budgétisation par objectifs.
En effet, cette définition mise au point par l'Assemblée nationale affecte les objectifs aux crédits. Elle donne un contenu à ces objectifs par les termes de « finalités d'intérêt général », qui semblent quelque peu redondants avec la substance même de l'Etat, et elle les mêle à des résultats attendus sans qu'on sache comment ils seront appréciés.
La définition qui est proposée par notre commission est plus précise. Elle établit clairement le lien entre les crédits et les actions qu'ils financent. On pourrait tout aussi bien qualifier de « politiques publiques » ces actions, dont la cohérence constitue un élément substantiel du programme.
Au programme sont associés des objectifs précis. La cohérence des actions menées est donc établie par les objectifs. Un programme n'est pas une sorte de saucissonnage, chaque tranche ayant son objectif. Pour mesurer les résultats, le programme comprend donc des indicateurs.
La question qui se cache derrière la définition du programme, mes chers collègues, est celle des rapports entre les programmes et les structures administratives. Il paraît évident que, dans un souci de simplicité et de responsabilité, les premiers programmes coïncideront avec les structures administratives existantes. Au début, il n'y aura pas un programme de recouvrement de l'impôt reprenant des crédits de la direction générale des impôts, de la direction de la comptabilité publique et de la direction des douanes mais, dans l'avenir, l'idée de la budgétisation par objectif est bien de rendre possible une évolution de ce schéma, de permettre que les structures évoluent - c'est une option ambitieuse - ou que la comptabilité analytique permette de passer de la budgétisation d'une politique aux réalités administratives concrètes.
Il ne s'agit donc pas seulement d'une question de mots : il s'agit aussi de forger les concepts les plus adéquats, les mieux adaptés à ce que nous voulons faire.
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau, pour défendre l'amendement n° 226.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Cet amendement soulève la question essentielle de l'évaluation des politiques publiques.
Dans son paragraphe I, l'article 7 fait expressément référence à la définition d'objectifs dévolus aux programmes d'autorisations budgétaires.
On peut tout à fait comprendre que la démarche nouvelle de programmation de la dépense publique s'éloigne de la simple comptabilité que nous connaissions jusqu'ici du fait de la logique de l'ordonnance organique de janvier 1959 pour aller vers une conception fondée sur la détermination d'objectifs et la mise à disposition des moyens nécessaires pour les atteindre.
Nous nous interrogeons cependant sur la nature des objectifs définis pour les programmes d'autorisations budgétaires, d'une part, et, sur les modalités d'évaluation de la réalisation de ces objectifs, d'autre part.
En effet, nous estimons que déterminer la viabilité et la fiabilité de la dépense publique en fonction de finalités d'intérêt général est amplement suffisant pour aider à l'évaluation.
S'agissant des résultats attendus, là encore, nous nous posons plusieurs questions.
Tout d'abord, qui est en droit de déterminer ces « résultats attendus » ? Le ou les ministères compétents, le Parlement, la Cour des comptes, au travers de son rapport annuel d'exécution des lois de finances ?
Il conviendrait peut-être, si l'on donne de l'importance à ce concept, de se demander si l'évaluation ne pourrait être partagée.
Je prendrai l'exemple de la commission de contrôle des fonds publics accordés aux entreprises, consacrée par la loi du 4 janvier 2001. Lors du débat qui a précédé le vote de cette loi, nous n'avons, évidemment, jamais dénié à la représentation nationale le droit d'interroger le Gouvernement sur le sujet. Mais la commission qui a été créée par la loi du 4 janvier offre l'opportunité d'une connaissance encore plus concrète et plus précise de l'utilité de la dépense publique en ces matières.
On peut fort bien concevoir que l'évaluation de la dépense publique passe donc par une plus large concertation et par une approche critique de ladite dépense.
Restons-en aux finalités d'intérêt général, qui appellent naturellement, en second plan, la poursuite des missions fondatrices du service public à la française, et laissons l'évaluation opératoire à la concertation sur le terrain, décentralisée, ouverte et sans aucun tabou.
Tel est le sens de cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 226 ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Si nous supprimons la mention des résultats attendus dans la définition des programmes, nous les vidons de leur substance. La commission ne peut donc qu'être défavorable à l'amendement n° 226.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 18 et 226 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je partage l'avis de M. le rapporteur sur l'amendement n° 226 et, s'agissant de l'amendement n° 18, j'avoue avoir une petite faiblesse pour la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en ce qu'elle évoque des « objectifs définis en fonction de finalités d'intérêt général ».
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 18.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Je ne suis pas en désaccord avec la rédaction proposée par l'amendement n° 18, qui ne vient d'ailleurs pas que de la commission des finances, mais ce qui m'inquiète, c'est le caractère total et absolu des objectifs précis et des indicateurs de résultats.
Je me demande s'il n'y a pas, dans cette rédaction comme dans ce qu'a initialement souhaité l'Assemblée nationale, une grande naïveté. Au fond, qu'est-ce que le budget ? C'est moins une addition d'objectifs qu'une addition de contraintes. C'est ainsi !
Je ne suis pas certain que tous les programmes peuvent avoir des objectifs précis et que tous les programmes peuvent avoir des résultats mesurables.
Imaginez que, alors que nous sommes en pleine discussion budgétaire, survient un événement : les professeurs de langue corse occupent le rectorat d'Ajaccio et demandent une prime. Le Gouvernement dépose donc un amendement pour créer un programme « prime pour les professeurs de corse ».
M. Alain Lambert, rapporteur. C'est un exemple pris au hasard... (Sourires.)
M. Michel Charasse. C'est un exemple un peu amusant, mais le fait peut se produire !
En l'occurrence, quel est l'objectif ? L'évacuation du rectorat ! Quelle est la mesure de l'objectif ? Voir si le rectorat est évacué ou pas ! (Nouveaux sourires.)
On vote donc un programme mais, à la fin de l'examen du projet de loi de finances, le rectorat n'est toujours pas évacué : on constate qu'on n'a pas atteint l'objectif mais on a quand même payé la prime ! (Nouveaux sourires.)
C'est la raison pour laquelle, monsieur le rapporteur, je suis tenté de déposer un sous-amendement de telle façon que la fin de la phrase proposée devienne : « ... auquel sont associés, autant que possible, des objectifs précis et des indicateurs mesurant les résultats ». Ce serait un peu moins naïf et un peu plus réaliste !
M. Jean Arthuis. Mais ce ne serait pas normatif !
M. Michel Charasse. Monsieur Arthuis, vous qui avez géré la « maison », vous êtes bien placé pour savoir que, en matière budgéraire, il y a des choses qui ne sont pas très normatives ! Quand on a une manifestation d'enseignants et que, sous la pression, on débloque 300 emplois en surnombre dans des conditions totalement irrégulières, ce n'est ni normatif, ni logique, ni juste, mais on le fait quand même ! Et on le fait parce qu'il y a les articles du Monde et que c'est Le Monde qui édicte la norme en la matière !
M. le président. Monsieur Charasse, le rapporteur du projet de loi sur la Corse vous écoute avec passion ! (Sourires.)
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Nul ne saurait dénier à M. Charasse l'art de trouver des exemples pratiques qui permettent d'illustrer ce que pourrait être un programme ! (Sourires.)
Cela étant, s'il devait confirmer sa proposition de sous-amendement, je ne saurais recommander au Sénat de le retenir.
Il reste que son intervention a apporté des éclaircissements sur la manière dont il convient d'appliquer le texte, tant il est vrai que les objectifs précis ne sont jamais fixés qu'« autant que possible ».
Comme le disait Jean Arthuis, nous élaborons de la norme sous le regard de Portalis. Faisons en sorte que cette norme soit écrite dans une langue juridique qui soit belle et qu'elle puisse durer le temps nécessaire. Mais je suis sûr, monsieur Charasse, qu'il n'y aura pas d'applications contraires à l'idée que vous venez d'émettre.
M. le président. Monsieur Charasse, j'aimerais savoir si vous déposez effectivement le sous-amendement que, pour le moment, vous n'avez fait qu'évoquer.
M. Michel Charasse. Après l'explication de M. le président de la commission, je n'insiste pas, mais je ne voudrais pas que le Sénat ait le sentiment que je me laisse abuser par des choses naïves !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 18, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 226 n'a plus d'objet.
Par amendement n° 19, M. Lambert, au nom de la commission, propose de supprimer le quatrième alinéa du I de l'article 7.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. C'est un amendement de coordination, monsieur le président.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Accord sur le fait que c'est un amendement de coordination !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 19.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 20, M. Lambert, au nom de la commission, propose de supprimer le dernier alinéa du I de l'article 7.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de déplacement.
M. Yves Fréville. Bonne catégorie !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. C'est un fait !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 20.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 21, M. Lambert, au nom de la commission, propose de compléter, in fine, le I de l'article 7 par un alinéa ainsi rédigé :
« Les crédits sont ouverts aux ministres. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 175 rectifié, présenté par MM. Charasse, Angels et les membres du groupe socialiste et apparentés et tendant à compléter le second alinéa de l'amendement n° 21 par les mots : « par décrets ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 21.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cette disposition figure actuellement à l'article 11 du texte adopté par l'Assemblée nationale, mais elle trouverait mieux sa place à l'article 7.
M. le président. La parole est à M. Charasse, pour défendre le sous-amendement n° 175 rectifié.
M. Michel Charasse. Il s'agit d'une simple précision.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur le sous-amendement n° 175 rectifié ?
M. Alain Lambert, rapporteur. C'est une précision utile. La commission émet donc un avis favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 21 et le sous-amendement n° 175 rectifié ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement émet un avis favorable sur le sous-amendement n° 175 rectifié et s'en remet à la sagesse du Sénat pour l'amendement n° 21.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 175 rectifié, accepté par la commission et par le Gouvernement.

(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, l'amendement n° 21, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 22, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le premier alinéa du II de l'article 7 :
« Les crédits sont limitatifs, sous réserve des dispositions prévues aux articles 10 et 24. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Comme précédemment, il s'agit d'une disposition qui figure actuellement à l'article 11 et qui trouverait mieux sa place parmi les dispositions générales relatives au crédit.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 22, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 23, M. Lambert, au nom de la commission, propose de supprimer les deuxième, troisième, quatrième et cinquième alinéas du II de l'article 7.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il semble préférable à la commission de faire figurer l'ensemble des dispositions relatives aux crédits globaux dans un seul article et de réserver l'article 7 aux règles générales.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je m'en remets à la sagesse du Sénat.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 23, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 24, M. Lambert, au nom de la commission, propose d'insérer, après le cinquième alinéa du II de l'article 7, un alinéa ainsi rédigé :
« Les crédits sont présentés selon les titres mentionnés à l'article 4. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement énonce le principe du caractère indicatif des titres. Il convient cependant que les dépenses continuent à respecter la présentation détaillée en titres prévue à l'article 4, afin qu'il n'y ait pas de perte d'information.
Cette présentation, esquisse de la nomenclature d'exécution, ne remet pas en cause le principe de la fongibilité dite asymétrique qui sera présentée à l'amendement suivant.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je ne suis pas favorable à cet amendement, dans la mesure où son adoption conduirait à ne pas inscrire obligatoirement la présentation des crédits par titre dans celle des programmes.
Or, il me semble qu'une articulation entre les deux présentations est nécessaire. La référence aux titres sera le plus souvent nécessaire pour analyser les dépenses et justifier leur évolution, mais ces analyses devront aussi être conduites programme par programme et non pas seulement de manière globale, puisque la discussion du budget, après la réforme, ne pourra être cohérente que si elle est structurée autour de l'élément pivot que constitueront les programmes.
Il me semble donc important que les crédits soient ventilés par titre au sein de chaque programme.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 24, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 25, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le dernier alinéa du II de l'article 7 :
« Les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature. Les crédits ouverts sur chaque programme ne peuvent être modifiés que par une loi de finances ou en application des dispositions prévues aux articles 9, 12 à 15 et 18. »
Cet amendement est assorti de deux sous-amendements.
Le sous-amendement n° 176 est présenté par M. Charasse et tend à rédiger comme suit la première phrase du texte proposé par l'amendement n° 25 : « Les crédits des dépenses de personnel afférentes à chaque programme sont limitatifs. »
Le sous-amendement n° 252 rectifié est déposé par MM. Fréville, Arthuis et Badré et vise, après la première phrase du texte présenté par l'amendement n° 25 pour le dernier alinéa du II de l'article 7 à insérer une phrase ainsi rédigée : « Les crédits ouverts sur les titres des dépenses d'investissement et sur les titres des dépenses financières de chaque programme constituent les planchers de dépenses de ces catégories. »
Par amendement n° 227, Mme Beaudeau, MM. Foucaud, Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de supprimer la seconde phrase du dernier alinéa du II de l'article 7.
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 25.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement porte sur le principe, qui commence à connaître une certaine notoriété, de la fongibilité dite « asymétrique » - c'est un très vilain mot ! - et vise à faire en sorte que la répartition initiale des crédits entre les titres soit purement indicative. Ainsi, le gestionnaire pourra utiliser librement des économies réalisées sur un poste pour faire face à des besoins sur un autre poste.
En revanche, pour éviter le risque de voir des crédits de personnel majorés par le biais d'économies réalisées, par exemple, sur l'investissement, il convient de « sanctuariser » les dépenses de personnel. Les économies dégagées sur celles-ci pourront servir à autre chose, à des dépenses de fonctionnement notamment, mais l'inverse ne sera pas vrai.
Tel est le sens de cet amendement.
M. le président. La parole est à M. Charasse, pour défendre le sous-amendement n° 176.
M. Michel Charasse. Ce sous-amendement est rédactionnel, mais il va légèrement au-delà d'une simple reformulation.
Je propose en effet d'éviter l'expression : « plafond des dépenses de cette nature » en précisant que les crédits de personnel sont limitatifs, ce qui me paraît beaucoup plus clair et expéditif.
Je voudrais cependant demander au rapporteur comment s'articule avec cette disposition celle qui figure plus loin dans le texte de la proposition de loi et qui est relative au plafond des emplois. La commission a longuement discuté sur cette dernière notion mais n'est pas parvenue à savoir si elle désignait un plafond en crédits ou en nombre d'emplois. Pouvez-vous, monsieur le rapporteur, m'apporter cette précision ?
M. le président. La parole est à M. Fréville, pour défendre le sous-amendement n° 252 rectifié.
M. Yves Fréville. Je le rectifie immédiatement en supprimant les mots : « et sur les titres des dépenses financières », puisque le concept de « dépenses financières » n'a pas été accepté.
M. le président. Je suis donc saisi par MM. Fréville, Arthuis et Badré d'un sous-amendement n° 252 rectifié bis tendant, après la première phrase du texte présenté par l'amendement n° 25 pour le dernier alinéa du II de l'article 7, à insérer une phrase ainsi rédigée : « Les crédits ouverts sur les titres des dépenses d'investissement de chaque programme constituent les planchers de dépenses de ces catégories. »
Veuillez poursuivre, monsieur Fréville.
M. Yves Fréville. Ce sous-amendement tend à établir un second type de fongibilité asymétrique, puisque tel est le vocabulaire, en ne permettant pas que des dépenses d'investissement puissent être transformées en crédits de fonctionnement. Naturellement, il permet l'opération inverse. Des crédits d'intervention ou des crédits ordinaires pourront être transformés en crédits d'investissement, je m'en suis expliqué tout à l'heure.
Il me paraît difficile d'accepter certaines pratiques, devenues communes, que nous avons vu se développer au cours des années passées et qui conduisent, lorsqu'on rencontre des difficultés pour boucler les budgets de fonctionnement, à diminuer les crédits d'investissement. C'est ainsi que, globalement, on a vu au sein du budget de l'Etat se réduire assez rapidement les aides à l'investissement, d'une part, et les investissements directs, d'autre part.
Ce sous-amendement vise à lutter contre cette tendance. Sur le plan théorique, une telle position est justifiée.
J'accepterais une fongibilité entre la valeur de l'amortissement d'un crédit d'investissement, d'un côté, et un crédit de fonctionnement, de l'autre côté, car les données sont comparables puisqu'elles portent l'une et l'autre sur l'année. Mais tant que l'on n'a pas institué de comptabilité d'amortissement dans le budget de l'Etat, il me paraît très dangereux d'accepter une fongibilité totale entre l'investissement et le fonctionnement.
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau, pour présenter l'amendement n° 227.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Vous comprendrez que nous nous interrogions sur le processus qui conduit la proposition de loi à donner une couleur particulière aux dépenses de personnel.
Nous sommes en effet, avec le paragraphe II de l'article 7, en présence d'une nouveauté intéressante à plus d'un titre. Ainsi, et cela mérite explication, les dépenses de personnel seraient désormais soumises à un plafonnement, et je dirai même à un double plafonnement.
Le premier plafonnement découle des dépenses budgétaires liées à l'existence des emplois statutaires. Voter en l'état le texte de la proposition de loi amènera immanquablement à se demander si l'on ne souhaite pas organiser une sorte de gel de l'emploi public, une norme indépassable en matière d'effectifs, qui conduira automatiquement et inexorablement à la réduction durable des postes budgétaires ouverts.
Le second plafonnement porte sur l'enveloppe et sur la masse même des crédits de personnels, sous les effets évidemment conjugués du glissement vieillesse technicité et de la recherche de gains de productivité, et conduira à une optimisation des moyens susceptible de générer quelques économies.
L'enveloppe des crédits de personnel étant étroitement fermée et sa gestion dévolue aux ordonnateurs sur le terrain, on aboutira notamment à une remise en cause larvée du statut de la fonction publique, même si d'aucuns s'en défendent - et s'en défendront encore -, et à l'ouverture d'un champ de création d'emplois à caractère circonstanciel, c'est-à-dire, in fine, précaires ou précarisés.
Cela fait sans doute beaucoup, même si les crédits de personnel constituent encore aujourd'hui un élément fondamental de la dépense publique. En soi, et il conviendrait de se méfier de certaines habitudes prises, la situation n'est pas anormale.
Je voudrais citer un exemple : quand la principale administration d'Etat, l'éducation nationale, ne dépense pratiquement plus que des crédits de personnel - puisque, vous le savez, les dépenses d'investissement ont été pour l'essentiel transférées aux collectivités locales, ainsi qu'une part croissante des crédits de fonctionnement hors dépenses de personnel -, il ne faut pas s'étonner de la situation !
En outre, le développement de la décentralisation s'est lui aussi traduit par une réduction tendancielle des dépenses de l'Etat autres que les dépenses de personnel, une part importante des crédits du titre IV comme des titres V et VI étant directement liée à la mise en oeuvre de politiques contractuelles et sollicitant l'intervention financière des collectivités locales.
Le plafonnement des dépenses de personnel, tel qu'il est conçu, n'est pas neutre et participe d'une vision malthusienne et sans doute inadaptée aux finalités d'intérêt général dont nous parlions précédemment, à propos des politiques publiques.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les sous-amendements n°s 176 et 252 rectifié bis, ainsi que sur l'amendement n° 227 ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Le sous-amendement n° 176 de M. Charasse me semble entièrement satisfait. La phrase qu'il vise à réécrire n'apporte pas, à mon avis, de précision utile. Pour aller dans le sens de ses préoccupations, j'ajouterai que le plafond des autorisations d'emploi est exprimé en nombre d'emplois pour un ministère.
S'agissant des crédits, ils sont inscrits sur le titre des dépenses de personnel et ce sont des crédits par programme.
Je demanderai donc à M. Charasse de bien vouloir retirer son sous-amendement.
Monsieur Fréville, nous comprenons bien l'idée qui a motivé le dépôt de votre sous-amendement, surtout dans un pays qui a autant réduit son investissement au fil des années.
Je tiens cependant à vous mettre en garde : nous allons là à l'encontre de l'idée même de fongibilité, puisque nous introduisons une limite. En outre, instaurer un plancher ferait courir le risque que des dépenses d'investissement soient engagées avant même qu'elles puissent être réalisées, ce qui donnerait l'impression que l'on veut pousser à la consommation du crédit d'investissement.
Par ailleurs, nous craignons que l'exécutif ne propose d'emblée des crédits d'investissement a minima pour ne pas être dans l'impossibilité d'utiliser la fongibilité.
La fongibilité repose sur le principe de la confiance a priori. Vous savez que nous nous sommes également dotés d'instruments qui nous permettent de surveiller l'évolution de l'investissement. Je ne suis pas sûr que l'introduction d'une fongibilité asymétrique entre investissement et fonctionnement permettra d'atteindre les objectifs que vous recherchez.
Je vous demande donc de réfléchir et d'envisager le retrait de votre sous-amendement.
L'amendement n° 227 prévoit le contraire. Mme Beaudeau propose l'instauration d'une fongibilité totale des crédits : on imagine la transformation des crédits d'investissement en création d'emplois - M. Fréville l'évoquait tout à l'heure - avec soixante-dix années de charges pour l'Etat, quarante années d'activité et trente années de retraite ! On voit où ce dispositif conduirait nos finances publiques !
Quant à la suppression des plafonds d'autorisation d'emploi, elle s'inspire de la même préoccupation.
Ce dispositif ne peut donc que recueillir l'avis défavorable de la commission.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 25, sur les sous-amendements n°s 176 et 252 rectifié bis et sur l'amendement n° 227 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est favorable à l'amendement 25.
S'agissant du sous-amendement n° 176, je partage les observation formulées par M. le rapporteur et les précisions qu'il a apportées.
Quant au sous-amendement n° 252 rectifié bis, je partage l'avis défavorable exprimé par M. le rapporteur, comme pour l'amendement n° 227.
M. le président. Le sous-amendement n° 176 est-il maintenu, monsieur Charasse ?
M. Michel Charasse. Compte tenu des précisions qui ont été apportées, je le retire.
En revanche, je profite de ce que j'ai la parole pour opposer l'article 40 au sous-amendement n° 252 rectifié bis et à l'amendement n° 227.
M. le président. Le sous-amendement n° 176 est retiré.
L'article 40 de la Constitution est-il applicable au sous-amendement n° 252 rectifié bis ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Peut-être M. Fréville a-t-il l'intention de le retirer ? (Sourires.)
M. le président. Je suis navré, mais tout sénateur peut invoquer l'article 40. Je suis tenu d'interroger la commission des finances, qui est tenue de répondre.
M. Alain Lambert, rapporteur. Monsieur le président, à tort ou à raison - j'espère à raison -, je considère que l'article 40 n'est pas applicable.
M. Michel Charasse. C'est une décision partisane ! En effet, aujourd'hui, il s'agit d'un plafond, et non d'un plancher.
M. le président. L'article 40 n'étant pas applicable, le sous-amendement n° 252 rectifié bis est recevable.
L'article 40 de la Constitution est-il applicable à l'amendement n° 227 ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Il l'est, monsieur le président. (Exclamations sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. L'article 40 étant applicable, l'amendement n° 227 n'est pas recevable.
Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 252 rectifié bis.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Je suis vieux jeu. En effet, je suis en train de défendre l'ordonnance organique, je crois encore au rôle de régulation macroéconomique du budget et je pensais que le niveau de l'investissement public avait un sens. Or je m'aperçois que, dans notre enthousiasme pour la réforme de l'Etat, nous allons abandonner toutes ces vieilles lunes et que, au fond, il n'y a pas de différence entre le fonctionnement et l'investissement au niveau macroéconomique. C'est une nouvelle norme. Je suis étonné. Mais je vais retirer mon sous-amendement, bien que je ne sois nullement convaincu.
M. le président. Le sous-amendement n° 252 rectifié bis est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 25, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 228, Mme Beaudeau, MM. Foucaud, Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de supprimer le III de l'article 7.
Par amendement n° 26, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le III de l'article 7 :
« III. - Les lois de finances fixent, par ministère, les plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat. Ils sont limitatifs.
« La répartition des emplois autorisés entre les ministères ne peut être modifiée que par une loi de finances ou, à titre exceptionnel, en application du II de l'article 13. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 177, proposé par M. Charasse, et tendant à rédiger comme suit le premier alinéa du texte présenté par l'amendement n° 26 pour le III de l'article 7 :
« Les lois de finances fixent limitativement, par ministère, le nombre et la nature de tous les emplois rémunérés par l'Etat. »
La parole est à Mme Beaudeau, pour défendre l'amendement n° 228.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Je préciserai simplement que cet amendement de suppression du paragraphe III découle, en toute logique, de ce que nous venons de dire lorsque nous avons présenté notre amendement sur les crédits de personnels au paragraphe II.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 26.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il est souhaitable, de même que les I et II de cet article comprennent l'ensemble des règles générales applicables aux crédits, que le III comporte l'ensemble des règles générales applicables aux emplois.
Le nouveau mécanisme apporte deux vraies améliorations par rapport à la situation paradoxale d'aujourd'hui.
La première porte sur la précision. Aujourd'hui, le degré de précision de l'autorisation parlementaire contraste avec les pages entières des rapports de la Cour des comptes sur les affranchissements pris par les ministères quant à ces règles. Ne nous leurrons pas : le système actuel est trop précis pour être tenable. Aussi, nous proposons de suivre l'Assemblée nationale et d'y substituer un mécanisme plus réaliste dans lequel les dérapages seraient évités par le double plafond du nombre d'emplois du ministère et de crédits de personnels du programme.
L'autre révolution porte sur le champ de l'autorisation. Elle porte aujourd'hui sur des emplois dits « budgétaires » qui correspondent aux emplois de la fonction publique au sens strict. Dans le texte proposé par l'Assemblée nationale et que je suggère de retenir, il s'agit des emplois rémunérés par l'Etat en équivalents temps plein. Cela permettra d'avoir une meilleure vue du nombre exact des personnes payées par l'Etat au-delà de celles qui ont la qualité de fonctionnaires.
Quant à la deuxième phrase du premier alinéa, elle indique que l'autorisation parlementaire est limitative, ce qui constitue une garantie. Le deuxième alinéa mentionne le seul cas où il est possible en cours d'exercice, et en dehors d'une loi de finances, de modifier la répartition des emplois entre les ministères.
M. le président. La parole est à M. Charasse, pour défendre le sous-amendement n° 177.
M. Michel Charasse. Voilà quelques jours, nous avons eu effectivement une discussion assez longue en commission des finances sur la disposition que vient de présenter M. Lambert. Moi, je persiste à ne pas comprendre - et plus la nuit avance, moins je comprends - ce que signifient les plafonds d'autorisations des emplois rémunérés par l'Etat, plafonds qui sont limitatifs. J'ai posé la question en commission mais je n'ai pas pu obtenir une réponse claire. S'agit-il du nombre des emplois ou des crédits ? Ce sont deux choses différentes. Or c'est tout de même important quant à la manière dont la loi de finances sera préparée et présentée.
Le sous-amendement que je propose tente d'apporter une précision qui, je crois, découle de ce que veut faire la commission, mais si ce n'est pas cela, M. le rapporteur nous le dira. Il vise à préciser que les lois de finances fixent limitativement, par ministère, le nombre et la nature de tous les emplois rémunérés par l'Etat.
En commission, nous avons également souhaité savoir quels sont les personnels concernés par cette disposition. S'agit-il des seuls titulaires, c'est-à-dire de ceux qui relèvent du statut de la fonction publique ? Ce dispositif comporte-t-il aussi les contractuels ? Les vacataires ? Les temporaires ? Les remplaçants ? On n'en sait rien !
Or il ne faut pas oublier, mes chers collègues, que la loi organique, d'où découlent les lois de finances, est interprétée par le Conseil constitutionnel chaque année à propos de chaque loi de finances et que nous avons donc intérêt à être précis au niveau des travaux préparatoires de façon qu'apparaisse bien clairement dans les débats ce que l'on veut dire et ce que l'on ne veut pas dire ou ce qu'on veut écrire et ce qu'on ne veut pas écrire. Cela sera d'ailleurs - je le dis en passant au président Lambert - une grande facilité par rapport à l'ordonnance de 1959 qui, elle, n'a pas fait l'objet de travaux préparatoires. Le Conseil constitutionnel a donc marché un peu à la lampe électrique pendant quarante ans pour l'interpréter. Nous avons donc intérêt à être précis en ce qui concerne la portée exacte des dispositions que nous proposons.
En fonction de la réponse, je verrai le sort que je réserve au sous-amendement n° 177.
Quant à l'amendement n° 228, j'en profite pour dire que j'invoque l'article 40.
M. le président. S'agissant d'un amendement de suppression, ce n'est pas si simple, monsieur Charasse.
M. Michel Charasse. Si ! Il supprime un plafond ! Il créé une charge !
M. le président. Il supprimerait un plafond si la disposition était votée. Or elle ne l'est pas encore. Là est le problème.
M. Michel Charasse. Ce plafond existe actuellement dans la loi organique !
Mme Marie-Claude Beaudeau. Non, il n'existe pas !
M. le président. Il y a une jurisprudence sur le sujet.
Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 228 et sur le sous-amendement n° 177 ?
M. Alain Lambert, rapporteur. L'amendement n° 228 a le mérite de la cohérence par rapport à toutes les propositions de Mme Beaudeau. Mais la commission étant cohérente avec elle-même, elle émet un avis défavorable. D'ailleurs, cet amendement est plus généralement défavorable au Parlement, dans la mesure où il permet au Gouvernement de faire ce qu'il veut, ce qui ne paraît pas aller dans le sens de ce que souhaite la commission des finances.
J'en viens au sous-amendement n° 177. Parlant sous le contrôle du Gouvernement, qui veillera, comme il en a le devoir, à rectifier mon propos si le besoin est, je vous indique, cher Michel Charasse, qu'il s'agit du nombre.
M. Michel Charasse. Et pas des crédits ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Je vous prie de bien vouloir retirer votre sous-amendement. En effet, vous introduisez la nature des emplois. Or, il semble préférable d'en rester au texte de l'Assemblée nationale qui parle « des plafonds d'autorisation des emplois ».
Votre sous-amendement a le mérite de vous permettre d'obtenir une réponse à la question que vous posez. Je vous réponds - le Gouvernement vous donnera sa réponse - qu'il s'agit du nombre. Je vous recommande donc de ne pas introduire la nature des emplois.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 228 et 26, ainsi que sur le sous-amendement n° 177 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. S'agissant de l'amendement n° 228, j'émets le même avis que M. le rapporteur.
En ce qui concerne le sous-amendement n° 177, je confirme ce qui vient d'être dit : il s'agit bien d'une appréciation en nombre. Par conséquent, il ne semble pas souhaitable d'aller au-delà en adoptant ce sous-amendement car, comme cela a été indiqué voilà un instant, une distinction des emplois par nature d'emplois irait à l'encontre de la notion de fongibilité des emplois que nous souhaitons établir par ministère.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 228, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 177.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. On avance un peu puisque Mme le secrétaire d'Etat et M. le rapporteur m'indiquent que c'est le nombre. Cependant, je n'ai toujours pas satisfaction : c'est le nombre global ou pas ? En effet, cher ami, 10 000 emplois de catégorie A ou hors échelle, cela ne vaut pas le même prix que 10 000 emplois de catégorie C. Je veux bien que tout soit fongible, mais, dans une discussion où il est question d'essayer de mieux contrôler ce que fait le pouvoir exécutif, je constate qu'aujourd'hui nous fixons les emplois par catégories, puisque l'on marque A, B, C, c'est-à-dire les catégories auxquelles ils correspondent dans le tableau de création des emplois, et que là cela disparaît. On va donc dire : vous pouvez créer 10 000 emplois. Cela pourra être 10 000 postes de conseillers d'Etat, 10 000 postes d'inspecteurs des finances, 10 000 postes d'agents de recouvrement des impôts, 10 000 postes d'agents d'assiette. On ne sait pas !
Moi, je trouve que cela fait considérablement reculer les attributions du Parlement telles qu'elles résultent actuellement de la pratique et de la loi organique existante. Par conséquent, je veux bien faire un geste s'agissant du sous-amendement n° 177 mais, si c'est le nombre global, je n'accepte pas ce recul du pouvoir parlementaire.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Pour que ce soit un recul, il faudrait qu'actuellement nous y voyions bien clair. Ce n'est pas, me semble-t-il, franchement le cas, et c'est ce que j'ai dit tout à l'heure.
Nous fixerons un nombre d'emplois dont le détail par catégories sera donné, je l'imagine, en annexe. (Mme le secrétaire d'Etat opine.) Je vois que Mme le secrétaire d'Etat le confirme.
M. Michel Charasse. Donc, ce n'est pas global.
M. Alain Lambert, rapporteur. C'est ce que je viens de vous répondre.
M. le président. Monsieur Charasse, le sous-amendement n° 177 est-il maintenu ?
M. Michel Charasse. Puisque, en réalité, on fixera un nombre global qui sera accompagné par une annexe qui aura un caractère non pas indicatif mais obligatoire, puisque tout cela est limitatif, je retire le sous-amendement n° 177.
M. le président. Le sous-amendement n° 177 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 26.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 7, modifié.

(L'article 7 est adopté.)

Article additionnel après l'article 7

M. le président. Par amendement n° 243, M. Oudin et les membres du groupe du Rassemblement pour la République proposent d'insérer, après l'article 7, un article additionnel ainsi rédigé :
« Toute mise à disposition de fonctionnaire ou de personnel contractuel doit, sous peine de nullité, faire l'objet d'une convention entre l'administration d'origine et l'organisme d'accueuil prévoyant l'obligation de remboursement intégral de la rémunération du ou des fonctionnaires et personnels intéressés à la charge de l'organisme d'accueil.
« Les dotations budgétaires doivent donc être ajustées en conséquence.
« Une information sur la situation des personnels mis à disposition sera annexée aux rapports de performance joints au projet de loi de règlement. Cette information contiendra les effectifs mis à disposition par ministère, leur affectation, le montant de leurs rémunérations et les mouvements financiers qui en découlent.
« Au cas où une mise à disposition serait exemptée de remboursement, à titre exceptionnel et sur décision des deux organismes ou ministères concernés, l'équivalent du salaire global apparaîtrait en subvention dans le budget des deux organismes et ferait l'objet des mêmes publications. »
Cet amendement est-il soutenu ?...

Article 8



M. le président.
« Art. 8. - Les crédits ouverts sur chaque programme sont constitués d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement.
« Les autorisations d'engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées pour le programme considéré. Pour une opération d'investissement, l'autorisation d'engagement couvre un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction.
« Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement.
« Pour les dépenses de personnel, le montant des autorisations d'engagement ouvertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts. »
Par amendement n° 27, M. Lambert, au nom de la commission, propose, dans le premier alinéa de cet article, de supprimer les mots : « sur chaque programme ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de simplification rédactionnelle.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 27, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 28, M. Lambert, au nom de la commission, propose, à la fin de la première phrase du deuxième alinéa de l'article 8, de supprimer les mots : « pour le programme considéré ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Simplification rédactionnelle !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 28, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 178, M. Charasse propose de compléter in fine le deuxième alinéa de l'article 8 par la phrase suivante : « Dans ce dernier cas, l'autorisation d'engagement reste valable sans limitation de durée tant qu'il n'a pas été procédé à son annulation. »
La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Je pense que nous allons avoir de gros ennuis avec le Conseil constitutionnel si nous manquons de précision sur un certain nombre de points, notamment celui qui concerne les autorisations d'engagement.
Jusqu'à nouvel ordre, le budget est limité à l'année, en vertu du principe de l'annualité budgétaire, qui résulte de l'article 47 de la Constitution, et le système des autorisations d'engagement donne le sentiment que, au fond, on est dans un système glissant et que tout se continue l'année suivante. Jusqu'à présent, la loi organique existante avait limité cette possibilité pour les autorisations de programme d'investissement, mais maintenant, si je comprends bien, cela va s'appliquer à tout.
J'appelle l'attention, avec beaucoup d'insistance, sur ce point, puisque, à mon avis, s'il n'y a plus de règle d'annualité budgétaire, je ne vois pas comment le Conseil constitutionnel pourrait approuver la loi organique. A mon avis, sur ce plan-là, on risque le massacre.
Mais au moins, que nous confirmions que, en ce qui concerne les autorisations d'engagement en matière d'investissement, ces autorisations restent valables comme le dit la loi organique actuelle, sans limitation de durée jusqu'à ce qu'il ait été procédé à leur annulation, puisqu'il s'agissait d'une exception, dans la précédente ordonnance organique, à la règle de l'annualité. Je suggère donc que l'on reprenne exactement les mêmes termes que ceux qui existent et que, au moins, de ce côté-là, on n'ait pas d'ennuis, si l'on en a pour les dépenses ordinaires, ce qui me paraît probable.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Dès lors que M. Charasse nous dit que le Conseil constitutionnel étudiera cette disposition avec beaucoup d'attention, je vais essayer de répondre aussi précisément que possible.
Compte tenu de la fongibilité des crédits, il paraît peu opératoire de prévoir une disposition particulière pour une nature de dépenses donnée, en l'occurrence des dépenses d'investissement.
Selon le dispositif qui vous sera proposé à l'article 9, les autorisations d'engagement peuvent être reconduites sans limite d'une année sur l'autre, mais ne demeurent pas valables si elles ne font pas l'objet d'un arrêté de report. Il s'agit de permettre de reporter les autorisations d'engagement nécessaires, notamment pour la conduite d'opération d'investissements, mais il s'agit en même temps de limiter les possibilités de créer un stock d'autorisations d'engagement en quelque sorte dormantes, comme cela a pu être le cas dans le régime actuel.
Ces explications devraient apaiser vos légitimes inquiétudes, monsieur Charasse, et, si vous retiriez cet amendement, vous m'éviteriez d'avoir à émettre un avis défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouverement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je partage le point de vue que vient d'exprimer M. le rapporteur.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 178.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Je veux bien, mais je ne comprends pas ce que devient la règle de l'annualité ! Il n'y a plus de règle d'annualité. Le Sénat peut prendre, avec l'Assemblée nationale, les décisions qu'il veut. Le Gouvernement peut adopter les positions qu'il entend. Mais les règles existent. Mais s'il doit y avoir une sanction du Conseil constitutionnel, je veux seulement qu'il apparaisse que ce qu'on avait fait semblant de ne pas voir, moi, je l'avais vu. Et, à l'heure du bilan, il y aura ceux qui ne voient pas et ceux qui voient.
Naturellement, j'espère me tromper puisque je ne souhaite pas que le Conseil constitutionnel massacre notre travail. Mais, étant donné la tournure que prennent les choses, je préfère prendre mes précautions et ne pas faire le bonheur, pendant des années et des années, des chroniques des facultés de droit.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?
Je mets aux voix l'amendement n° 178, repoussé par la commission et le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 8, modifié.

(L'article 8 est adopté.)

Article 9



M. le président.
« Art. 9. - Les crédits ouverts sur chaque programme sont limitatifs, sous réserve des dispositions prévues aux articles 10 et 24.
« Sauf dispositions spéciales d'une loi de finances prévoyant un engagement par anticipation sur les crédits de l'année suivante et sans préjudice des autres exceptions au principe de l'annualité qui pourront être apportées par le décret prévu à l'article 6, les dépenses ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts.
« Les plafonds des autorisations d'emplois sont limitatifs. »
Par amendement n° 29 rectifié, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi cet article :
« Sauf dispositions spéciales d'une loi de finances prévoyant les conditions dans lesquelles des dépenses budgétaires peuvent être engagées par anticipation sur les crédits de l'année suivante, nulle dépense ne peut être engagée sur les crédits d'une année ultérieure.
« Les crédits ouverts au titre d'une année ne créent aucun droit au titre de l'année suivante. Toutefois, et sous réserve des dispositions de l'article 20 bis :
« les autorisations d'engagement disponibles à la fin de l'année, sauf celles ouvertes sur le titre des dépenses de personnel, peuvent être reportées par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs ;
« les crédits de paiement disponibles à la fin de l'année, au sein d'un programme, correspondant à des dépenses effectivement engagées, peuvent être reportés par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, dans la limite, pour les crédits pour dépenses de personnel, de 3 % des crédits initiaux de ce titre, et, pour les autres crédits, de 3 % des crédits initiaux de l'ensemble des autres titres ; ces plafonds peuvent être relevés par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé ; les reports de crédits effectués en application du cinquième alinéa du présent article ne sont pas pris en compte pour apprécier la limite fixée au présent alinéa ;
« les crédits ouverts en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 18, disponibles à la fin de l'année, sont reportés par arrêté du ministre chargé des finances dans des conditions assurant le respect de l'intention de la partie versante.
« Les arrêtés de reports de crédits sont publiés au plus tard le 15 mars de l'année sur laquelle les crédits sont reportés. Avant le 31 mars, le Gouvernement dépose sur le bureau de l'Assemblée nationale et du Sénat un rapport présentant, par programme ou par dotation, l'impact sur les crédits disponibles des reports et engagements prévus au présent article, ainsi que la justification des relèvements du plafond mentionné au quatrième alinéa. »
Cet amendement est assorti de trois sous-amendements.
Les deux premiers sont présentés par M. Charasse.
Le sous-amendement n° 179 tend, dans le premier alinéa du texte proposé par l'amendement n° 29 rectifié pour l'article 9, après les mots : « engagées par anticipation », à insérer les mots : « et à titre exceptionnel ».
Le sous-amendement n° 180 vise, au début du deuxième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 29 rectifié pour l'article 9, à ajouter les mots : « Sous réserve de l'alinéa ci-dessus et de l'article 18 ci-après, ».
Le sous-amendement n° 181 rectifié est déposé par MM. Charasse, Angels et les membres du groupe socialiste et apparentés. Il a pour objet :
I. De rédiger comme suit le troisième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 29 rectifié pour cet article 9 :
« - les autorisations d'engagement disponibles à la fin de l'année sont reportées sur le même programme par arrêté du ministre chargé des finances ; la disponibilité s'entend déduction faite des crédits reçus par virement ; ».
II. - De rédiger comme suit le début du quatrième alinéa du même texte :
« - les crédits de paiement disponibles, à la fin de l'année, au sein d'un programme sont reportés, par arrêtés conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, dans la limite,... ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 29 rectifié.
M. Alain Lambert, rapporteur. Par cet amendement, la commission propose une nouvelle rédaction de l'article 9 relatif au caractère limitatif des autorisations budgétaires, en modifiant largement son contenu, afin d'y inscrire les dispositions relatives aux reports de crédits et aux engagements par anticipation, qui constituent des dérogations au principe de l'annualité budgétaire qu'évoquait M. Charasse à l'instant.
Le premier et le dernier alinéa de l'article 9 du texte adopté par l'Assemblée nationale, qui mentionnent le principe de limitativité des crédits et des plafonds des autorisations d'emplois, sont repris au II et au III de l'article 7. Il s'agit d'une coordination.
Le deuxième alinéa de l'article 9 du texte adopté par l'Assemblée nationale trouve, en revanche, toute sa place dans cet article, puisqu'il mentionne les exceptions au principe de l'annualité, notamment les engagements par anticipation.
Les autres dispositions que je vous propose d'inscrite à l'article 9 figurent à l'article 16 du texte adopté par l'Assemblée nationale, dont la suppression vous sera proposée. Il s'agit, là encore, de coordination.
Je suis désolé de vous donner toutes ces explications, mais elles sont indispensables à la bonne compréhension de nos travaux.
Les questions des engagements par anticipation et des reports de crédits, sur lesquelles porte le présent amendement, sont des sujets essentiels, car ils touchent à la fois à la gestion des crédits et à l'information du Parlement.
Plusieurs solutions étaient envisageables, notamment celle d'une interdiction totale des reports de crédits et des engagements par anticipation, solution qui a le mérite de la simplicité et du respect strict du principe de l'annualité des crédits, mais qui ne contribue pas à une gestion saine et efficace des crédits pour les gestionnaires.
Votre commission a considéré qu'il était conforme à la logique de la réforme de permettre une grande souplesse de gestion en contrepartie - il est très important de le souligner - d'une information précise du Parlement.
C'est dans cet esprit que je vous propose de modifier les dispositions du texte adopté par l'Assemblée nationale.
S'agissant des engagements par anticipation, l'article 11 de l'ordonnance portant loi organique prévoit qu'une disposition spéciale de loi de finances peut prévoir un engagement par anticipation sur les crédits de l'année suivante. Cette possibilité, reprise à l'article 9 du texte adopté par l'Assemblée nationale, est pratiquement tombée en désuétude ; je parle sous le contrôle du Gouvernement. Les engagements de crédits par anticipation s'effectuent en effet sur la base de l'article 8 du décret du 14 mars 1986.
L'Assemblée nationale, en prévoyant également à l'article 6 que des engagements de crédits par anticipation peuvent être autorisés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, ne semble pas remettre en cause l'existence de ce décret. Elle prévoit donc deux possibilités d'engager des crédits par anticipation : l'une par une disposition de loi de finances, l'autre par décret.
Votre rapporteur a considéré que, d'une part, il était préférable de conserver une seule procédure pour autoriser l'engagement de crédits par anticipation et, d'autre part, qu'une loi de finances devait être le support juridique d'une telle autorisation, qui constitue une dérogation importante au principe de l'annualité des crédits.
Le présent amendement prévoit donc que la loi de finances seule puisse déterminer les conditions dans lesquelles des dépenses budgétaires peuvent être engagées par anticipation sur les crédits de l'année suivante, ce qui n'empêche pas par ailleurs de reprendre un dispositif similaire, par sa portée générale, à celui du décret du 14 mars 1986.
S'agissant des reports de crédits, il vous est proposé que les autorisations d'engagement disponibles à la fin de l'année puissent être reportées par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, sans limite de montant, sauf les autorisations d'engagement disponibles sur le titre des dépenses de personnel, dont le report serait interdit.
Pour les crédits de paiement correspondant à des dépenses effectivement engagées, les conditions de report seront identiques, dans la limite d'un plafond de 3 % des crédits initiaux.
Enfin, les crédits des fonds de concours seront reportés par arrêté du ministre chargé des finances.
Le fait que les arrêtés de report de crédits devront être pris conjointement par le ministre chargé des finances et par le ministre intéressé permettra de faire dépendre les reports de crédits d'une véritable discussion entre le ministre chargé des finances et les ministres « dépensiers ».
Ce dispositif limitera, certes, la capacité du ministre des finances de décider de manière unilatérale des reports de crédits, mais il n'empêchera pas ce dernier d'exercer, en quelque sorte, un droit de veto sur les reports si la situation économique et budgétaire l'exigeait.
Ce dispositif devrait offrir la souplesse de gestion nécessaire, tout en assurant une bonne information du Parlement, ce qui est le souhait de la commission.
M. le président. La parole est à M. Charasse, pour défendre les sous-amendements n°s 179, 180 et 181 rectifié.
M. Michel Charasse. Pour ce qui est du sous-amendement n° 179, je reviens à la règle de l'annualité budgétaire, qui découle de la notion d'exercice visée à l'article 47 de la Constitution pour rappeler que, normalement, les crédits ne peuvent être utilisés que pendant l'année qui correspond à celle du budget voté.
Pour des raisons de commodité, l'ordonnance de 1959 a permis de déroger à cette règle, avec l'autorisation du Parlement, pour certaines dépenses qui figurent dans la loi de finances dans un état annexe spécialisé.
Mais l'ordonnance n'a jamais été examinée par le Conseil constitutionnel ni déclarée conforme. Je pense que le Conseil constitutionnel sera particulièrement vigilant sur cette question de l'annualité budgétaire.
Par précaution, j'avais alors suggéré que l'amendement n° 29 rectifié de la commission précise que les dépenses engagées par anticipation le sont « à titre exceptionnel », de façon à essayer de ne pas faire apparaître que cela risque de devenir la règle habituelle, ce qui porterait atteinte au principe de l'annualité budgétaire.
Le sous-amendement n° 180 est un sous-amendement rédactionnel de précision.
En ce qui concerne le sous-amendement n° 181 rectifié, c'est un peu plus compliqué. Les reports ne peuvent être effectués qu'à partir des arrêtés comptables précis qui sont établis par le ministre chargé des finances. Je suggère que celui-ci soit seul habilité à signer les arrêtés de report des autorisations d'engagement et des fonds de concours. Mais, bien entendu, le ministre intéressé peut, à mon avis, sans aucun inconvénient, être associé à la signature des reports de crédits de paiement.
J'ai d'ailleurs le sentiment que, depuis que j'ai rédigé ce sous-amendement, M. le rapporteur a accepté de modifier une partie au moins de son dispositif (M. le rapporteur fait un signe d'approbation) pour tenir compte des observations gentilles qui lui avaient été adressées en commission.
Par ailleurs, il est généralement impossible, pour des raisons techniques, de distinguer, au sein des crédits disponibles, la part des crédits engagés et non engagés.
Il est donc préférable de faire référence aux crédits disponibles plutôt qu'aux crédits correspondant à des dépenses effectivement engagées.
Ce point est technique et ce n'est pas parce qu'on vote un texte que les difficultés administratrives de son application seront résolues par miracle.
En outre, il semble difficile de retenir la notion de programme poursuivant les mêmes objectifs. Le terme « objectifs » fait en effet référence à la fois à des indicateurs et à la mesure de performances. J'ai dit tout à l'heure ce que j'en pensais ; je ne m'étendrai donc pas afin de ne pas alourdir le débat.
En outre, dans le système de budgétisation par destination, deux programmes ne peuvent pas poursuivre le même objectif parce que, dans ce cas, si je m'en tiens au texte que nous sommes en train de voter, les deux programmes ne pourront en former qu'un seul.
Enfin, le report des crédits de paiement de personnel n'est pas interdit dans le texte, alors que celui des autorisations d'engagement des dotations en espèces est exclu.
Par conséquent, s'il faut reporter les crédits de personnel, il faudra trouver un moyen pour ouvrir des autorisations d'engagement correspondantes et, si l'on est en fin d'année, aucune rectification ne sera possible. Je ne sais pas comment on pourra reporter un crédit qui existe, mais qui correspond à une autorisation d'engagement qui n'existe pas.
Pour éviter ce genre de complication, je suggère d'autoriser en ce cas - ce n'est pas que j'approuve le système, mais j'essaye de proposer une rédaction satisfaisante - qu'en matière de dépenses de personnel il y ait un report possible à la fois des engagements et des paiements.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les sous-amendements n°s 179, 180 et 181 rectifié ?
M. Alain Lambert, rapporteur. S'agissant du sous-amendement n° 179, l'engagement de dépenses par anticipation constitue une atteinte au principe de l'annualité des crédits, qui est rendue nécessaire par des contraintes de gestion. Il ne paraît donc pas déplacé d'indiquer que cette exception est autorisée dans des conditions prévues par une loi de finances « à titre exceptionnel », cette précision ne changeant rien au dispositif proposé.
Comme je l'ai indiqué en commission à Michel Charasse, il est vrai que nous avons essayé d'écrire ces textes dans la meilleure langue possible et que nous avons chassé les adverbes comme « notamment » ou les expressions telles que « à titre exceptionnel », que nous avons tendance à ajouter à chaque détour de phrase.
Je fais une proposition de sagesse : si Michel Charasse y tient, le Sénat peut voter ce sous-amendement. Mais le fait que nous en ayons parlé permet d'interpréter le texte en considérant que l'expression « à titre exceptionnel » est induite dans notre dispositif.
La précision rédactionnelle qu'apporte le sous-amendement n° 180 ne nous paraît pas indispensable à la bonne compréhension du dispositif et les références mentionnées ne nous paraissent pas correspondre parfaitement au fait que les crédits ouverts au titre d'une année ne créent aucun droit au titre de l'année suivante.
C'est pourquoi la commission émet un avis défavorable.
S'agissant, enfin, du sous-amendement n° 181 rectifié, je remercie M. Charasse d'avoir souligné que j'avais rectifié l'amendement de la commission parce qu'il avait très opportunément attiré mon attention sur l'imperfection initiale dont il souffrait. Son sous-amendement se trouve donc en partie satisfait.
Cependant, la commission reste attachée au fait que les ministres dépensiers - c'est ainsi qu'on les appelle, bien que le mot ne soit pas très sympathique pour eux - soient associés à la signature des arrêtés de report de crédits et des autorisations d'engagement. Elle souhaite également que les crédits de paiement ne puissent être reportés que dans la limite des dépenses effectivement engagées, comme cela est prévu dans le texte transmis par l'Assemblée nationale.
Par ailleurs, la limite posée en matière de dépenses de personnels vise à garantir le respect très strict de l'autorisation annuelle de dépenser donnée par le Parlement en la matière, le report des seuls crédits de paiement correspondant à des dépenses effectivement engagées mais qui n'auraient pu être payées au cours de l'année étant permis.
Enfin, la possibilité de reporter des crédits sur un programme poursuivant les mêmes objectifs vise seulement à prévoir le cas ou l'intitulé d'un programme serait modifié d'une année sur l'autre.
Pour toutes ces raisons, la commission des finances a émis un avis défavorable sur le sous-amendement n° 181 rectifié.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 29 rectifié et sur les sous-amendements n°s 179, 180 et 181 rectifié ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je commencerai par m'exprimer sur le sous-amendement n° 179.
En cet instant du débat, il me semble utile de revenir sur ce qui m'apparaît d'ores et déjà comme une souplesse qui avait été consentie aux gestionnaires. En effet, le sous-amendement n° 179 vise à limiter l'utilisation de l'engagement par anticipation. Or, aujourd'hui même, les gestionnaires, pour pouvoir réaliser des opérations urgentes dès le début de l'exercice ou pour pouvoir mettre à disposition des services déconcentrés des dotations dès le début de l'année, utilisent cette procédure de l'engagement par anticipation.
Si l'on allait dans le sens du sous-amendement, c'est-à-dire si on limitait cet usage à des cas exceptionnels, cela conduirait, de fait, à revenir en arrière par rapport à ce qu'est la pratique actuelle, et donc à priver les services d'une certaine souplesse de gestion. Je ne crois pas que ce soit là le sens de la démarche.
En revanche, le Gouvernement est tout à fait favorable aux sous-amendements n°s 180 et 181 rectifié, car il s'agit notamment de rétablir la compétence du ministère chargé des finances sur les opérations de report de crédits. Cela est souhaitable, pour les raisons de sécurité comptable qui ont été mentionnées, tant pour les autorisations d'engagement que pour les crédits de paiement.
Cela dit, je serais plus favorable, s'agissant des crédits de paiement, à l'établissement d'arrêtés de report qui seraient signés du seul ministre des finances. Cela permettrait de regrouper les textes et d'accélérer le traitement des reports, plutôt que de recourir, comme il est proposé, à des arrêtés interministériels, ce qui conduit à établir un texte par ministère, et donc à ralentir inévitablement la préparation de ces actes qui sont toujours très attendus par les gestionnaires.
Le sous-amendement n° 181 rectifié vise aussi à faire référence aux crédits disponibles plutôt qu'aux crédits qui correspondent à des dépenses effectivement engagées. Je crois en effet que cette rectification est souhaitable, car la notion de crédit correspondant à des dépenses effectivement engagées est, il est vrai, assez difficilement praticable dans les faits.
Enfin, je partage totalement le souci de M. Charasse d'harmoniser le traitement des autorisations d'engagement et des crédits de paiement qui sont affectés aux dépenses de personnel.
L'amendement n° 29 rectifié est important, car il modifie de manière assez sensible le dispositif des reports de crédits tel qu'il a été voté en première lecture par l'Assemblée nationale. En gros, vous proposez, monsieur le président, d'apporter trois grandes modifications à ce dispositif.
La première concerne le mode de mise en oeuvre des reports, qui prendrait la forme d'un arrêté du seul ministre gestionnaire, sauf décision contraire prise par arrêté conjoint du ministre des finances et du ministre intéressé.
Cette procédure, permettez-moi de vous le dire, apparaît très complexe.
M. Alain Lambert, rapporteur. L'amendement a été rectifié !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Elle risque de multiplier les niveaux de discussion et elle ne contribuera pas au respect des délais serrés dans lesquels vous proposez par ailleurs de placer ces opérations.
J'ajoute que la proposition priverait le ministre des finances d'une prérogative qui lui est traditionnellement accordée dans un domaine, celui de l'exécution budgétaire et du respect de l'équilibre, qui est fixé par la loi de finances et qui relève directement de sa responsabilité.
Je note également que vous rigidifiez encore le mécanisme des reports en proposant de ne reporter que des crédits de paiement sur les titres des dépenses de personnels, ce qui n'est pas opérationnel. En effet, on ne saurait plus engager les crédits correspondants à ces crédits de paiement reportés, puisqu'il n'y aurait plus d'autorisations d'engagement disponibles.
Enfin, vous ajoutez une rigidité en cloisonnant les possibilités de report entre, d'un côté, le titre des personnels et, de l'autre, les autres titres.
De ce point de vue, je préférerais que l'on en revienne à une rédaction plus proche de celle de l'Assemblée nationale, rédaction qui reprendrait cependant l'ouverture que vous prévoyez dans votre amendement, notamment à partir de son cinquième alinéa, pour les cas où les crédits reportés devraient dépasser les 3 % fixés par l'Assemblée nationale.
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 179.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. En fait, je ne comprends plus grand-chose.
M. Michel Charasse. C'est à cause de l'heure tardive !
M. Yves Fréville. Non, n'ayez aucune crainte à ce sujet, mon cher collègue !
Je ne parviens pas à comprendre comment on peut spécialiser les engagements de dépenses par anticipation dans le cadre de programmes. Si mes souvenirs sont exacts, les engagements de dépenses par anticipation concernaient, par exemple, certaines dépenses de personnels des unités de la flotte ; ils pouvaient concerner également des paiements de retraite, et bien d'autres choses.
Maintenant que tous les crédits seront cogérés dans des programmes, comment pourra-t-on autoriser des engagements par anticipation sur une fraction de ces crédits ?
J'aimerais avoir une réponse à cette question, car cela conditionnera mon vote.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 179, repoussé par le Gouvernement et pour lequel la commission s'en remet à la sagesse du Sénat.

(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 180.
M. Michel Charasse. Je le retire, monsieur le président M. le président. Le sous-amendement n° 180 est retiré.
Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 181 rectifié.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Je dois dire que, malgré la rectification plus que rédactionnelle, de fond, à laquelle il a été procédé dans l'amendement de la commission, rectification heureuse que j'approuve, je ne suis toujours pas persuadé du caractère heureux du système qui nous est proposé.
Mes chers collègues, la gestion budgétaire, ce n'est pas seulement un rêve ; c'est une action au jour le jour qui repose sur un certain nombre de réalités. Or les opérations qui sont visées ici sont la plupart du temps - Mme le secrétaire d'Etat vient de le dire - des opérations de fin d'année, qui doivent être prises dans des délais exceptionnellement brefs. Il faut donc éviter que l'on n'ait à se prendre la tête pendant des heures pour savoir si c'est disponible ou non, si c'est engagé ou pas... Tout cela se passe quelquefois entre Noël et le 1er janvier, et il faut aussi penser à celles et à ceux qui, le Parlement une fois parti en vacances, sont toujours au travail, après avoir suivi la discussion budgétaire avec nous, pour poursuivre l'exécution normale des opérations à bon délai.
Même si l'on a parfois envie d'embêter le ministère des finances - je ne dirai pas de se venger, en tout cas pas dans cette assemblée ! - d'être quelque peu hargneux à son égard, il faut tout de même, dans un souci de réalisme, éviter d'imposer des contraintes qui, d'ailleurs - je le dis tout de suite - ne seront pas respectées parce qu'elle ne pourront pas l'être.
J'appelle donc l'attention sur le fait que, dans cette affaire, il y aura des actes irréguliers. Mais, pour les porter en contentieux, il faut avoir un intérêt pour agir, et je ne vois pas très bien qui aura intérêt pour ce faire. Cela étant, on peut toujours se faire plaisir et voter des grands principes, grands principes qu'on ne respectera pas !
Je remercie le Gouvernement d'avoir accepté mon sous-amendement n° 181 rectifié, dont la rédaction, monsieur le rapporteur, peut d'ailleurs être améliorée au cours de la navette. Il faut, dans cette affaire, abandonner toute vanité d'auteur, sinon on n'en sortira pas. Je suis donc ouvert à toutes les propositions qui permettraient éventuellement d'améliorer mon texte. Moi, j'essaie de coller à la réalité, et elle n'est pas si simple !
Dans les collectivités locales, nous sommes dispensés de ces reports de fin d'année, et les gestionnaires que nous sommes tous ici, en tout cas ceux qui restent à cette heure tardive, puisque nous ne sommes plus que trois ou quatre et que, tout à l'heure, M. le rapporteur finira tout seul - ce sera parfait, il pourra dialoguer avec lui-même ! - ne peuvent que se féliciter que les collectivités locales ne soient pas soumises à ce genre de formalités ; sinon nous passerions vraiment des fins d'année épouvantables !
Pour tous ces motifs, je voterai, bien entendu, mon sous-amendement n° 181 rectifié.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. M. Charasse sait que j'ai trop d'amitié, et même d'affection, pour lui pour le laisser dire des choses qui ne sont pas justes.
M. Michel Charasse. Chacun voit minuit à sa porte ! (Sourires.)
M. Alain Lambert, rapporteur. Si nous pouvions choisir chacun l'heure de levée de notre séance, il n'y aurait plus de vie possible dans cette assemblée.
M. Michel Charasse. Elle va être levée à titre individuel !
M. Alain Lambert, rapporteur. C'est pourquoi je suis les décisions prises par la communauté de ceux qui veulent travailler.
Cela étant dit, pour ce qui me concerne, je suis totalement incapable de régler des comptes avec tel ou tel ministère.
M. Michel Charasse. Je n'ai pas dit cela !
M. Alain Lambert, rapporteur. Je n'ai pas, comme vous, la chance, ou l'inconvénient - je ne sais ! - d'avoir été membre de l'exécutif. Donc, personnellement, je ne connais que le Gouvernement, et je ne crois pas qu'il soit bon pour l'équilibre de nos institutions, ni du meilleur goût, que le Parlement arbitre entre les différents ministères. Par conséquent, personnellement, je n'entrerai pas dans cette démarche, et je ne souhaite pas être accusé d'y entrer.
M. Michel Charasse. Ce n'est pas ce que j'ai dit !
M. Alain Lambert, rapporteur. Eh bien, je vous en donne acte !
M. Michel Charasse. J'ai dit que c'était plutôt le fait d'une autre assemblée ! (Sourires.)
M. le président. Laissez parler M. le rapporteur, non leur collègue.
M. Alain Lambert, rapporteur. Ces échanges sont utiles, monsieur le président. (Sourires.)
Madame la secrétaire d'Etat, pour nos collègues, qui trouvent peut-être nos échanges un peu abscons, il faut préciser que les reports des crédits de paiement sur les dépenses de personnel visent seulement à payer des dépenses qui auraient été engagées à la fin de l'année. La commission des finances n'a pas de tentations dépensières et je ne voudrais pas qu'on lui donne la réputation contraire dans la maison. Aucun sénateur ici présent - et ils sont bien nombreux, monsieur Charasse, bien plus nombreux que ceux que vous avez décomptés - ne doit craindre que je n'incite le Sénat à engager des dépenses nouvelles. Cela étant précisé, les explications qui nous ont été données ne sont pas, pour la commission, convaincantes et je ne peux pas changer l'avis défavorable qu'elle m'a demandé d'exprimer.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 181 rectifié, repoussé par la commission et accepté par le Gouvernement.

(Le sous-amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, modifié, l'amendement n° 29 rectifié, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Mes chers collègues, nous avons entamé la discussion des articles voilà quatre heures déjà et nous n'avons examiné que soixante amendements, soit quinze amendements par heure ; il en reste deux cent vingt-cinq. A ce rythme, il nous faudra encore quinze heures de débat. J'en suis à me demander s'il est opportun de continuer nos travaux. Quel est votre sentiment, monsieur le rapporteur ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Monsieur le président, nous devons être responsables.
M. Michel Charasse. Responsables ? Nous sommes - permettez-moi de compter - un, deux, trois, quatre, cinq,...
M. Alain Lambert, rapporteur. Je croyais que les deux assemblées souhaitaient, avec le Gouvernement, mais, sur ce point, c'est à lui de le dire, que ce texte soit, si possible, adopté avant la fin de la présente session. C'est un exercice très difficile, compte tenu du calendrier qui est le nôtre.
A votre question, monsieur le président, j'apporte la réponse suivante. Il ne nous reste que mardi prochain. Pour espérer raisonnablement terminer ce jour-là, il aurait fallu que nous ayons aujourd'hui avancé suffisamment, selon le « braquet » que vous connaissez mieux que moi. Si nous arrêtons nos travaux maintenant tout en sachant qu'il est impossible de finir l'examen de ce texte mardi, cela veut dire, en quelque sorte, que nous souscrivons à l'idée que cette réforme ne sera pas adoptée avant le 30 juin prochain.
M. le président. Monsieur le rapporteur, je me permets de vous faire remarquer que, au rythme de quinze amendements par heure, il nous faut encore quinze heures de débat alors que, mardi, nous n'en disposerons que de huit.
Je ne demande pas mieux que de continuer. Je suis à la disposition du Sénat. Cependant, compte tenu de la manière dont nous délibérons, je crains que nous n'ayons quelque difficulté.
Cela étant, nous allons poursuivre la discussion.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Monsieur le président, attendu le rejet imprévisible, en tout cas du point de vue de la commission, de l'amendement n° 29 rectifié, je suis condamné, sauf si le Gouvernement proposait une seconde délibération, à proposer au Sénat de rejeter l'article 9. Ainsi, nous serions toujours en navette et nous aurions le temps nécessaire pour élaborer la meilleure norme possible.
M. Yves Fréville. Tout à fait !
M. Alain Lambert, rapporteur. J'indique, pour revenir au sujet précédent, qu'il n'est pas question de poursuivre la discussion si nous n'avons pas envie de le faire, tous ensemble, dans le même esprit.
Monsieur le président, je suis vraiment très attaché à ce que nous élaborions la meilleure norme possible, le texte l'exige plus que tout autre encore. Ne nous laissons pas accabler par la fatigue, et prenons la bonne décision. Si la majorité de cette assemblée souhaite s'arrêter, il faut nous arrêter.
Mais, sur le texte actuellement en discussion, car telle est votre question, nous devons être responsables. Nous avons émis tout à l'heure un vote qui a pour effet l'adoption quasi conforme de l'article 3, article qui n'était pas encore parvenu à l'état ultime de la perfection, même l'Assemblée nationale en convient.
Donc, soit nous rejetons l'article, et j'espère que l'Assemblée nationale prendra en compte les échanges que nous avons déjà depuis quelques minutes, soit le Gouvernement demande une nouvelle délibération sur l'amendement qui vient d'être rejeté.
M. le président. Le tout est de savoir si le Gouvernement envisage d'ores et déjà une seconde délibération, notamment sur l'article 9, mais il ne pourra en formuler la demande qu'à la fin de la discussion du texte.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Monsieur le président, il me semble qu'une seconde délibération n'est pas nécessaire et qu'il faut repousser cet article de sorte que ses dispositions puissent être réexaminées ultérieurement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 9.

(L'article 9 n'est pas adopté.)
M. Michel Charasse. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Monsieur le président, la question se pose de savoir si nous devons ou non poursuivre le débat. L'un après l'autre nos collègues quittent l'hémicycle ; nous sommes sept, donc huit avec M. le rapporteur. Pour un texte aussi fondamental, ce n'est pas très sérieux et, en ce qui me concerne, je vais me coucher. Bonne nuit ! (MM. Michel Charasse et Bernard Angels quittent l'hémicycle.)

Article 10



M. le président.
« Art. 10. - Les crédits relatifs à la charge de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements, aux dépenses de pensions et d'avantages accessoires, aux appels en garantie et à la contribution de la France au budget des Communautés européennes ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes spécifiques.
« Les dépenses y afférentes peuvent s'imputer, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts sur le programme concerné. Dans cette hypothèse, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution du programme jusqu'à la fin de l'année.
« Les dépassements de crédits évaluatifs font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée.
« Les crédits des programmes prévus au premier alinéa ne peuvent faire l'objet des annulations constitutives des mouvements prévus aux articles 13 à 15, ni des mouvements prévus à l'article 16. »
Par amendement n° 30, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le premier alinéa de cet article :
« Les crédits relatifs aux dépenses de rémunération de la dette de l'Etat, aux dépenses en atténuation de recettes et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 253 rectifié, présenté par MM. Fréville, Arthuis et Badré, et tendant, dans le texte proposé par l'amendement n° 30 pour le premier alinéa de l'article 10, après les mots : « dette de l'Etat », à insérer les mots : « et de la dette viagère ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 30.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet article traite des crédits évaluatifs. L'amendement modifie la liste des crédits évaluatifs établie par l'Assemblée nationale. Ces crédits ont le caractère particulier de pouvoir, dans certaines conditions, s'imputer au-delà de l'autorisation parlementaire. Il a semblé naturel d'en restreindre le nombre au strict minimum.
S'agissant des crédits de rémunération de la dette, des dépenses en atténuation de recettes et des appels en garantie de l'Etat, le caractère évaluatif est nécessaire pour assurer le respect des engagements judiciaires ou contractuels de l'Etat.
Cependant, je propose de supprimer le caractère évaluatif des dépenses de pensions et d'avantages accessoires.
Il y a, d'abord, un paradoxe à voir que ces crédits sont aujourd'hui évaluatifs, alors que les rémunérations des personnels en activité sont des crédits limitatifs : les deux dépenses n'ont-elles pas un caractère similaire ?
Par ailleurs, la connaissance en matière de départs à la retraite, d'évolution des charges de pensions et de mortalité a considérablement progressé par rapport à ce qu'elle était en 1959. Il convient d'en tirer les conséquences en matière d'autorisations budgétaires.
Enfin, je propose de retracer ces dépenses dans un compte particulier, ce qui permettra d'avoir une bonne connaissance de la situation. Je proposerai, par le biais d'un amendement à l'article 17, de maintenir la technique existante du financement par prélèvement sur recettes pour la contribution de l'Etat au budget de l'Union européenne.
M. le président. La parole est à M. Fréville, pour présenter le sous-amendement n° 253 rectifié.
M. Yves Fréville. Je poursuis ma défense et illustration des dispositions de l'ancienne ordonnance organique qui peuvent être conservées et, parmi elles, le fait que les crédits de pensions aient un caractère évaluatif.
La différence fondamentale entre les crédits de pensions et les traitements des personnels en activité tient à ce que le nombre des personnes pensionnées est aléatoire : nous ne pouvons pas prévoir le nombre de décès. Il me semblait donc tout à fait logique que les crédits de pensions conservent un caractère évaluatif.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur le sous-amendement n° 253 rectifié ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande à M. Fréville de ne pas m'en vouloir, mais nous sommes vraiment dans deux logiques opposées, quasiment à front renversé. Je suis donc condamné à émettre un avis défavorable sur le sous-amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur le sous-amendement n° 253 rectifié et sur l'amendement n° 30 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. S'agissant du sous-amendement n° 253 rectifié, je partage l'avis de M. le rapporteur.
Quant à l'amendement n° 30, il a pour conséquence principale de retirer de la liste des dépenses évaluatives les dépenses de pensions et la contribution de la France au budget des Communautés européennes.
Sur le premier point, prévoir les dépenses de pensions ne me semble pas poser de réelles difficultés techniques. Je vous rejoins donc sur cette question.
Sur le second point, il n'est possible, compte tenu de nos engagements internationaux, de supprimer le caractère évaluatif de la contribution de la France au budget des Communautés européennes que si nous sommes absolument certains que cette contribution peut être traitée en prélèvement sur recettes, comme le propose par ailleurs M. le rapporteur dans un amendement que nous examinerons ultérieurement.
Permettez-moi, même si ce point sera traité plus avant à l'article 21 bis, d'en dire un mot dès l'article 10.
Un problème de cohérence se pose, car l'article 10 dispose que les crédits relatifs aux dépenses de rémunération de la dette de l'Etat ont un caractère évaluatif. Cette disposition, qui est déjà prévue par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, est en effet indispensable à une gestion efficace de la dette. La rémunération de la dette n'est pas prévisible ex ante, mais dépend de l'évaluation des taux d'intérêt ainsi que de la situation générale des marchés financiers.
Le caractère évaluatif des crédits de rémunération de la dette permet, dans une situation de hausse des taux, de continuer à assurer le service de la dette et, à l'Etat, d'assurer à tout moment le respect de ses engagements. Il y va donc du crédit de l'Etat et de la qualité de sa signature.
Or, le dispositif que nous examinons maintenant à l'article 10, puis que nous verrons à l'article 21 bis, prévoit d'inscrire l'ensemble des crédits relatifs à la dette de l'Etat dans un compte de commerce particulier.
Le Gouvernement, comme vous le savez, est favorable à cette disposition, qui renforce la transparence des opérations de dettes en les regroupant. Cependant, le premier paragraphe de l'article 21 bis dispose que le découvert fixé pour chacun des comptes de commerce a un caractère limitatif. Cette disposition est donc en contradiction avec l'article 10 qui précise, lui, qu'il s'agit de crédits à caractère évaluatif.
Je souhaiterais donc, monsieur le rapporteur, que vous puissiez me confirmer qu'en ce qui concerne les crédits de rémunération de la dette, c'est bien l'article 10 qui prévaut et que, par dérogation aux dispositions générales sur les comptes de commerce, le compte de la dette et de la trésorerie est bien doté d'un plafond évaluatif.
Cette interprétation, ainsi que, si besoin est, une modification de l'article 21 bis, permettra d'assurer en toute circonstance le service de la dette et le maintien de la confiance qu'ont les investisseurs dans la qualité de la signature de l'Etat, tout en préservant, naturellement, la pleine information du Parlement.
Je me suis permis de faire cette intervention au stade de l'article 10 dans la mesure où il y a un vrai problème de cohérence entre l'article 10 et l'article 21 bis.
En ce qui concerne l'amendement n° 30, pour les dépenses de pension, je suis tout à fait d'accord avec la rédaction proposée. En revanche, s'agissant de la contribution de la France au budget des Communautés européennes, je peux être favorable à la rédaction de l'amendement n° 30 mais sous réserve que l'on précise bien que cela pourra être traité en prélèvement sur recettes.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Mme la secrétaire d'Etat, je vous donnerai toutes les explications qui seront de nature à apaiser vos inquiétudes à l'occasion de l'examen de l'article 21 bis.
M. le président. Quel est désormais l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 30 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 253 rectifié.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Mme le secrétaire d'Etat nous dit qu'il n'y a pas de difficulté à considérer comme limitatifs sur le plan technique les crédits de pension. Dès lors, je ne vois pas pourquoi je serai plus royaliste que le roi et je retire mon sous-amendement.
M. le président. Le sous-amendement n° 253 rectifié est retiré.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 30, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 31, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi la première phrase du deuxième alinéa de l'article 10 : « Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. D'une part, c'est un amendement rédactionnel. D'autre part, il tend à supprimer la précision de l'imputation des crédits évaluatifs sur un programme spécifique.
A part les dépenses des rémunération de la dette de l'Etat, les crédits évaluatifs constituent une dotation, donc une sorte de programme spécifique qui ne dénature pas la notion de programme.
Pour la dette, il est prévu de constituer un compte particulier pour l'ensemble des opérations. Le caractère évaluatif des crédits s'appliquera donc au versement du budget général vers ce compte destiné à en constituer la très grande partie des recettes.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 31, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 32, présenté par M. Lambert, au nom de la commission, propose, dans la seconde phrase du deuxième alinéa de l'article 10, de supprimer les mots : « du programme ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. C'est un amendement de conséquence.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 32, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 33, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi la fin du dernier alinéa de l'article 10 : « ... ne peuvent faire l'objet ni des annulations liées aux mouvements prévus aux articles 13 et 14, ni des mouvements de crédits prévus à l'article 9. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement vise à revenir sur l'exclusion par l'Assemblée nationale de la possibilité d'annuler des crédits évaluatifs dans le dispositif d'annulation de l'article 15, qui concerne la préservation de l'équilibre financier.
En effet, d'une part, des crédits évaluatifs demeurent des crédits et leur objet peut avoir disparu, par exemple si une garantie prévue n'est finalement pas appelée. D'autre part, on conçoit mal comment l'on pourrait annuler des crédits évaluatifs pour préserver l'équilibre financier.
Ce verrou logique devrait suffire à apaiser les craintes qui résulteraient du fait qu'un gouvernement ne procède à des annulations fictives.
Enfin, il faut préciser que ces annulations de l'article 15 ne permettent aucune ouverture de crédits et donc que l'annulation éventuelle des crédits évaluatifs n'aurait pas de conséquence sur les autres crédits.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 33, accepté par le Gouvernement.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 10, modifié.

(L'article 10 est adopté.)

Article 11



M. le président.
« Art. 11. - Les crédits ouverts et les emplois autorisés par les lois de finances sont mis à la disposition des ministres.
« Les crédits ne peuvent être modifiés que par une loi de finances ou, à titre exceptionnel, en application des dispositions prévues aux articles 12 à 16, 18 et 21.
« La répartition des emplois autorisés entre les ministères ne peut être modifiée que par une loi de finances ou, à titre exceptionnel, en application du II de l'article 13. »
Par amendement n° 34, M. Lambert, au nom de la commission, propose de supprimer cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 34, accepté par le Gouvernement.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 11 est supprimé.

Article 12



M. le président.
« Art. 12. - La répartition des crédits globaux ouverts sur le programme prévu au 1° du II de l'article 7 est effectuée par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, publiés simultanément au Journal officiel sauf pour les mouvements de crédits revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale ou la sécurité extérieure de l'Etat.
« La répartition des crédits globaux ouverts sur le programme prévu au 2° du II de l'article 7 est effectuée par arrêté du ministre chargé des finances. Cet arrêté ne peut majorer que des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel. »
Par amendement n° 35, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le premier alinéa de cet article :
« En tant que de besoin, les crédits ouverts pour couvrir des dépenses accidentelles destinées à faire face à des calamités et ceux ouverts pour couvrir des dépenses imprévisibles sont, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, répartis par programme et mis à la disposition des ministres responsables. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement précise que les dotations globales prévues pour couvrir les dépenses accidentelles destinées à faire face à des calamités et les crédits ouverts pour couvrir des dépenses imprévisibles sont répartis par décret, ainsi que l'a proposé l'Assemblée nationale.
La suppression de la condition de secret ne doit pas prêter à confusion. Si le contenu des mouvements doit rester secret, de même que la destination des fonds, leur montant global peut être précisé, d'autant plus qu'aujourd'hui la transparence existe en la matière. Ainsi le rapport de M. de Rocca Serra, par exemple, indique-t-il bien le montant de ces mouvements.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. J'ai déjà eu l'occasion d'exprimer ma préférence pour la rédaction de l'Assemblée nationale, je m'en remets donc à la sagesse du Sénat.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 35, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 36, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le second alinéa de l'article 12 :
« Les crédits ouverts sur la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations sont, par arrêté du ministre chargé des finances, répartis par programme et mis à la disposition des ministres responsables. Cet arrêté ne peut majorer que des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement, n° 182 rectifié, présenté par MM. Charasse, Angels et les membres du groupe socialiste et apparentés, et tendant à rédiger comme suit la seconde phrase du texte proposé par l'amendement n° 36 :
« Cet arrêté ne peut abonder que des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque ministère concerné. »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 36.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit d'un amendement rédactionnel lié au remplacement du programme spécifique pour mesures générales par une dotation ayant le même objet.
M. le président. Le sous-amendement n° 182 rectifié est-il soutenu ?...
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 36 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 36, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 12, modifié.

(L'article 12 est adopté.)

Article 13



M. le président.
« Art. 13. - I. - Des virements peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes d'un même ministère. Ils sont effectués par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, publiés simultanément au Journal officiel. Le montant cumulé au cours d'un même exercice des crédits ayant fait l'objet de virements ne peut excéder 3 % des crédits initiaux de chacun des programmes concernés.
« II. - Des transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où ces programmes poursuivent des objectifs similaires ; ces transferts peuvent être assortis de modifications de la répartition des emplois autorisés entre les ministères concernés. Ils sont effectués par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, après information des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances. L'utilisation des crédits transférés donne lieu à l'établissement par le ministre bénéficiaire d'un compte rendu spécial, inséré au rapport établi, en application du 2° de l'article 46, par le ministre auquel les crédits ont été initialement mis à disposition.
« III. - Aucun virement ni transfert ne peut être effectué au profit de programmes non prévus par une loi de finances.
« Aucun virement ni transfert ne peut être effectué au profit du titre des dépenses de personnel à partir d'un autre titre. »
Sur cet article, je suis saisi de deux amendements pouvant faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 37, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le I de cet article :
« I. - Des virements peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes d'une même mission. Le montant cumulé au cours d'une même année, des crédits ayant fait l'objet de virements, ne peut excéder 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année pour chacun des programmes concernés. Pour les crédits pour dépenses de personnel, ce plafond s'applique aux crédits ainsi ouverts sur le titre concerné de chacun des programmes. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 183 rectifié, présenté par MM. Charasse, Angels et les membres du groupe socialiste et apparentés, et tendant, dans le texte proposé par l'amendement n° 37 pour le I de cet article, à remplacer le pourcentage : « 2 % », par le pourcentage : « 3 % ».
Par amendement n° 229, Mme Beaudeau, MM. Foucaud, Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de supprimer la troisième phrase du I de cet article.
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 37.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit de préciser l'objet et les conditions propres aux virements de crédits qui doivent être adaptés compte tenu des modifications apportées à la nomenclature budgétaire.
Les virements de crédits, qui sont décidés à la seule initiative du Gouvernement, peuvent modifier la répartition des crédits votés par le Parlement.
Les modifications de crédits opérées par virement ont la particularité de changer la spécialisation des crédits par programme. Il s'agit d'une atteinte grave à l'autorité de la chose votée. C'est pourquoi, mentionne le rapport de l'Assemblée nationale, des limites seraient fixées à la faculté offerte en la matière au Gouvernement.
En premier lieu, les virements ne pourraient intervenir qu'entre les programmes d'un même ministère.
En second lieu, le montant cumulé des virements réalisés au cours d'un exercice ne pourrait excéder 3 % des crédits initiaux.
Je remarque que, du fait des modifications apportées à la nomenclature budgétaire et de la globalisation des crédits au sein des programmes, les actes formels de virements au sein d'un même programme deviendront inutiles. Ils ne demeureront utiles que pour les crédits de programmes différents.
Plus précisément, leur réalisation entre programmes distincts aura une portée sensiblement différente de celle des actuels virements. Elle est particulièrement attentatoire au principe fondamental de la budgétisation par objectif et non plus par moyen qui anime la réforme et qui est susceptible de concerner des unités de spécialisation dotées de crédits beaucoup plus élevés.
Je propose donc un resserrement de leur régime par rapport au texte de l'Assemblée nationale. Dans celui-ci, le plafond de virements est de 3 % des crédits initiaux. Je propose de le ramener à 2 % et d'instaurer une dualité de référence afin de limiter l'ampleur des virements de crédits de personnel. La limite de 2 % serait appliquée distinctement aux crédits de cette nature.
Je propose également d'interdire tout virement au cours de la période complémentaire.
Enfin, alors que l'Assemblée nationale a ouvert la faculté de virer des crédits entre les programmes d'un même ministère, la commission des finances souhaite privilégier les virements entre programmes d'une même mission afin de limiter l'atteinte portée par les virements à la détermination des dépenses budgétaires affectées par les lois de finances.
M. le président. Le sous-amendement n° 183 rectifié est-il soutenu ?...
La parole est à Mme Beaudeau pour défendre l'amendement n° 229.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Cet amendement porte sur la question de la fongibilité des crédits budgétaires. Une fois acquise la suppression du principe des services votés, cette question revêt en effet, a priori, une nouvelle teneur.
L'article 13 est relatif à la « souplesse » dont peut user le Gouvernement pour effectuer les dépenses publiques. Cette souplesse doit être réelle, et c'est à la présente proposition de loi organique qu'il appartient de l'assurer.
Cela passe notamment par la suppression de la troisième phrase du paragraphe I de cet article, et, dans les faits, par le choix délibéré d'un plus grand pragmatisme dans la dépense publique, afin d'accroître la capacité de l'Etat à répondre aux besoins collectifs.
En effet, nous ne pouvons durablement enfermer les politiques de dépense publique dans un cadre trop étroit qui empêche, tout en poursuivant clairement les objectifs des politiques publiques, de mettre effectivement en oeuvre les moyens adéquats pour atteindre des finalités d'intérêt général qui animent naturellement l'action publique.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 229 ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement tend à permettre à l'exécutif de modifier les crédits d'un ministère à son gré. C'est une atteinte considérable au vote du Parlement. La commission a donc émis un avis très défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 37 et 229 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. L'amendement n° 229 vise à ne pas retenir le calcul du plafond des virements de dépenses de personnel par référence aux crédits de ce titre de dépenses. Pour ma part, je partage le souci de ne pas trop limiter la souplesse de gestion que représente le virement.
Mais je suis plus encore préoccupé par deux restrictions proposées à l'amendement n° 37 : d'une part, la limitation des virements au sein d'une même mission et, d'autre part, l'abaissement du plafond à 2 %.
Je suis donc favorable à l'amendement n° 229.
En ce qui concerne l'amendement n° 37, son adoption aboutirait à amoindrir les possibilités de virements de crédits de deux manières : d'abord, en limitant aux mouvements entre programmes d'une même mission au lieu d'un même ministère les virements de crédits et, ensuite, en abaissant le plafond de leur montant à 2 % au lieu de 3 % des crédits initiaux.
Sur ce dernier point, nous manquons aujourd'hui de références pour apprécier si 2 % c'est peu ou très peu au regard de l'actuelle règle du dixième qui est appliquée aux virements entre chapitres dans le cadre de l'ordonnance de 1959. Cela dépendra évidemment du périmètre des programmes qui seront retenus. Je penche pour ma part pour la prudence, et je souhaiterais que nous ne nous enfermions pas dans des règles trop rigides qui risqueraient de s'avérer handicapantes pour les gestionnaires.
S'agissant maintenant de la limitation des virements aux mouvements au sein d'une même mission en excluant les mouvements au sein d'un même ministère, son impact sera influencé également par le périmètre des missions, mais il s'agirait en tout état de cause d'une règle plus sévère que la règle actuelle et je penche, là aussi, pour ne pas durcir le texte qui est issu des travaux de l'Assemblée nationale.
Je dois par ailleurs signaler une imperfection technique qui n'a pas été relevée à ce stade de l'examen du texte, puisque l'ordonnance de 1959 ne mentionne pas les mouvements d'emplois en gestion implicitement autorisés pour accompagner, le cas échéant, les mouvements de crédits.
Le texte qui est issu des travaux de l'Assemblée nationale a prévu d'autoriser de manière explicite ces mouvements s'agissant des transferts, mais il ne l'a pas fait s'agissant des virements, probablement parce que ce genre de mouvements n'est pas utilisé aujourd'hui, la pratique étant en fait de répartir les emplois au sein d'un ministère au moyen d'articles d'un même chapitre.
Cette situation pourra bien sûr évoluer avec la mise en place des programmes. Il conviendrait donc, me semble-t-il, de prévoir explicitement que les virements puissent être assortis des modifications correspondantes s'agissant de la répartition des emplois.
Je ne suis donc pas favorable à l'amendement n° 37.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 37.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Je suis tout à fait d'accord pour limiter à 2 % les possibilités de virement. Je dois même reconnaître que j'aurais eu tendance à choisir un chiffre plus faible, voire nul.
Désormais, nous allons voter le budget dans le cadre des programmes et non des missions, et nous aurons 150 programmes au lieu de 800 chapitres.
Un programme, c'est dix à quinze milliards de francs. Cela fait donc une possibilité de virement d'un programme à l'autre, au sein d'une mission, de plus ou moins 200 millions de francs.
Personnellement, j'estime que, si l'unité de vote du budget est le programme, les chiffres devraient être fixés ne varietur. Je me souviens très bien de ce que nous a dit à cet égard M. Guillaume, inspecteur général des finances, lorsqu'il a rendu compte de réformes dans les pays étrangers : dans tous les pays, les règles de fongibilité des crédits tiennent lorsque le plafond des dépenses est fixé ne varietur.
La commission des finances, en proposant 2 %, améliore le dispositif. J'aurais préféré 1 %, mais il est sûr que je suis défavorable à 3 %. Je voterai donc l'amendement de la commission.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 37, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 229 n'a plus d'objet.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Monsieur le président, à ce stade de nos débats, je souhaite une suspension de séance pour consulter M. Lambert sur l'opportunité de poursuivre notre discussion, compte tenu du nombre limité de sénateurs présents dans l'hémicycle.
M. le président. J'ai fait passer à M. Lambert un mot allant dans ce sens.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Monsieur le président, nous pouvons interrompre nos travaux. Comme je vous l'ai indiqué, dès lors que la majorité des collègues présents ne souhaite pas poursuivre le débat, mieux vaux s'arrêter. Je m'en remets donc à la présidence pour trouver le moment le plus opportun.
M. le président. Nous allons donc achever l'examen de l'article 13, puis je lèverai la séance.
Par amendement n° 38, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le II de l'article 13 :
« II. - Des transferts de crédits entre programmes de missions distinctes peuvent modifier la détermination du service responsable de l'exécution de la dépense dans la mesure où l'emploi des crédits ainsi transférés est conforme aux objectifs du programme d'origine. Ces transferts peuvent être assortis des modifications correspondantes de la répartition des emplois autorisés. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 184 rectifié, présenté par MM. Charasse, Angels et les membres du groupe socialiste et apparentés et tendant :
I. - Dans la première phrase du texte proposé par l'amendement n° 38 pour le II de l'article 13, à remplacer les mots : « dans la mesure où l'emploi des crédits ainsi transférés est conforme aux » par les mots : « sans modifier les ».
II. - Dans la seconde phrase du même texte, à remplacer les mots : « être assortis » par le mot : « comporter ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 38.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit de préciser les règles propres aux transferts de crédits.
La procédure des transferts de crédits est destinée à permettre la gestion pratique des crédits par le service le mieux « outillé » à cet effet. Les responsables d'un programme peuvent souhaiter déléguer certains actes de gestion à d'autres entités administratives. Les transferts sont destinés à le permettre en transportant les crédits correspondants.
Comme le programme de destination des crédits peut regrouper des moyens d'actions poursuivant des objectifs distincts de ceux du programme d'origine, il convient d'ouvrir la faculté de transferts de crédits entre des programmes ne relevant pas de la même mission. Il convient cependant de conditionner ces transferts à un principe de non-dénaturation de l'objet du crédit transféré.
Cette condition, qui n'est pas posée en matière de virement, est ici indispensable. L'objet du transfert est, en effet, non pas d'abonder les moyens d'un programme, mais de financer les coûts mis à la charge du programme bénéficiaire pour conduire, en son sein, les actions propres à permettre une bonne gestion des actions du programme d'origine.
M. le président. Le sous-amendement n° 184 rectifié est-il soutenu ?...
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 38 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Cet amendement aboutit, dans certains cas, à élargir les possibilités de transferts de crédits, transferts qui deviendraient possibles entre les missions d'un même ministère et, dans d'autres cas, au contraire, à les restreindre, puisque les transferts entre programmes de deux ministères appartenant à la même mission ne seraient plus possibles.
Les transferts posent, c'est vrai, un problème de définition complexe, parce qu'ils doivent en réalité répondre à des besoins de nature différente.
Le premier besoin vise la mise en oeuvre des politiques interministérielles. Dans ce cas, les transferts de moyens en gestion sont parfois inévitables et, à ce titre, les transferts doivent être autorisés entre programmes de ministères différents, y compris, et même surtout, au sein d'une même mission qui, compte tenu de l'amendement qui a été adopté, peuvent être interministériels.
Le second besoin auquel il convient de répondre concerne les transferts de moyens qui sont destinés à l'accomplissement d'une tâche déterminée, par exemple une construction publique pour la réalisation de laquelle le programme destinataire des crédits est mieux équipé. A ce titre, les transferts doivent donc être autorisés entre programmes au sein du même ministère ou de la même mission, comme entre ministères ou missions différentes, y compris entre programmes de finalités qui seraient complètement différentes.
Ces deux besoins pourraient être couverts par une définition commune si l'on prévoyait que des transferts de crédits entre programmes peuvent modifier la détermination du service responsable de l'exécution de la dépense pour un objet déterminé.
Dans sa rédaction actuelle, l'amendement n° 38 ne recueille pas un avis favorable du Gouvernement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 38, repoussé par le Gouvernement.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 39, M. Lambert, au nom de la commission, propose, après le II de l'article 13, d'insérer un paragraphe ainsi rédigé :
« II bis. - Les virements et transferts sont effectués par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, après information des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances. L'utilisation des crédits virés ou transférés donne lieu à l'établissement d'un compte rendu spécial, inséré au rapport établi en application du 2° de l'article 48 septies. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit d'un amendement purement rédactionnel, qui vise à préciser les règles communes aux virements et aux transferts.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Sur le fond, compte tenu des modifications qui sont suggérées par ailleurs, je suis préoccupée par la lourdeur administrative des procédures que vous proposez dans l'ensemble du texte, sur ce point comme sur d'autres.
Par exemple, un certain nombre de mouvements réglementaires, qui prennent aujourd'hui la forme d'arrêtés du ministre des finances, deviennent des décrets, et les arrêtés du ministre des finances deviendraient des arrêtés conjoints, compte tenu de la rectification que nous avons examinée tout à l'heure - je cite de mémoire - à l'amendement n° 29 rectifié.
Je tiens à vous assurer que, sur ces sujets, les dispositions nouvelles ne sont pas de nature à modifier la réalité du processus de décision au sein de l'exécutif, je l'ai indiqué tout à l'heure. Imaginer que le ministre des finances prend toutes ses décisions tout seul, dans le secret de son bureau, est une vue de l'esprit, heureusement d'ailleurs.
En revanche, on ne peut nier que les circuits de signatures vont sensiblement être encombrés. Comme nous souhaitons collectivement une administration plus souple et plus réactive, et non une administration dotée de procédures lourdes, je m'en remettrai à la sagesse du Sénat sur cet amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 39, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 185, M. Charasse propose de compléter le premier alinéa du III de l'article 13 in fine par les mots : « ou par un décret d'avance. »
Cet amendement est-il soutenu ?...
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Monsieur le président, je souhaite reprendre cet amendement de M. Charasse auquel la commission avait donné un avis favorable.
M. le président. Il s'agit donc de l'amendement n° 185 rectifié.
Vous avez la parole pour le défendre, monsieur le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement tend à élargir la procédure de virement et de transfert des crédits, qui pourra être utilisée pour doter des programmes créés par décret d'avance.
Il nous a semblé qu'il s'agissait d'un amendement de précision utile.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux l'amendement n° 185 rectifié, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 13, modifié.

(L'article 13 est adopté.)
M. le président. La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

11

TRANSMISSION DE PROJETS DE LOI

M. le président. J'ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, portant règlement définitif du budget de 1998.
Le projet de loi sera imprimé sous le numéro 365, distribué et renvoyé à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.
J'ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, portant règlement définitif du budget de 1999.
Le projet de loi sera imprimé sous le numéro 366, distribué et renvoyé à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

12

TEXTE SOUMIS AU SÉNAT EN APPLICATION
DE L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION

M. le président. J'ai reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 96/92/CE et 98/30/CE concernant les règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel. Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les conditions d'accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d'électricité : Communication de la commission au Conseil et au Parlement européen : Achèvement du marché intérieur de l'énergie.
Ce texte sera imprimé sous le numéro E-1742 et distribué.

13

DÉPÔT D'UN RAPPORT

M. le président. J'ai reçu un rapport déposé par M. Henri Revol, président de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, sur la valeur scientifique de l'utilisation des empreintes génétiques dans le domaine judiciaire, établi par M. Christian Cabal, député, au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.
Le rapport sera imprimé sous le numéro 364 et distribué.

14

DÉPÔT D'UN RAPPORT D'INFORMATION

M. le président. J'ai reçu de M. Hubert Haenel un rapport d'information fait au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne sur l'idée d'une Constitution pour l'Union européenne.
Le rapport d'information sera imprimé sous le numéro 363 et distribué.

15

ORDRE DU JOUR

M. le président. Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mardi 12 juin 2001 :
A neuf heures trente :
I. - Mme Marie-Claude Beaudeau attire l'attention de M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie sur les nombreux obstacles posés aux personnes atteintes de certaines maladies (sida, cancer, diabète, mucoviscidose, hémophilie, hypertension...) dans leur accès aux assurances. La loi n° 90-602 du 12 juillet 1990, sanctionnant les discriminations pour handicap ou pour maladie, ne s'applique pas aux sociétés d'assurances, qui peuvent refuser d'assurer ces personnes ou leur imposer des tarifs parfois fortement majorés pour cause de « risque aggravé ».
Elle lui demande de lui faire savoir si de tels états de fait n'entraînent pas une rupture d'égalité des consommateurs devant l'accès aux assurances ou, par exemple, la possibilité de contracter des prêts à la consommation.
Elle lui demande également de lui faire savoir si le Gouvernement entend prendre part à la mise en place d'une nouvelle convention entre sociétés d'assurance et personnes malades, visant au respect de tous les droits de ces derniers. (N° 975.)
II. - M. Henri de Richemont attire l'attention de M. le secrétaire d'Etat à l'industrie sur la question de la traduction des brevets européens. En effet, la conférence intergouvernementale, sur l'initiative de la France, a préparé un projet d'accord sur la traduction des brevets européens. Ce projet devrait prochainement être soumis à la signature des dix-neuf pays de l'Office européen des brevets, prévoyant la suppression du dépôt dans les langues nationales et le dépôt du brevet dans une langue unique. Les conséquences de ce texte sont qu'il donnerait force de loi en France aux brevets délivrés en anglais ou en allemand, au même titre que les brevets français.
Ce projet, dont l'objectif principal était de permettre à la France un meilleur accès aux brevets à un moindre coût et à une moindre complexité, et qui était conçu par le Gouvernement comme un moyen de rayonnement de la langue française, risque, au contraire, de désavantager la langue française dans son pays d'origine, d'une part, et de menacer les emplois de traducteur, ainsi que de nombreuses autres fonctions exercées au sein de cabinets de propriété industrielle, d'autre part.
C'est pourquoi il lui demande de bien vouloir lui indiquer les dispositions qu'il compte prendre pour garantir l'existence de brevets rédigés en langue française. (N° 1083.)
III. - M. Adrien Gouteyron attire l'attention de M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement sur les dispositions contenues dans la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbains sur le plan local d'urbanisme, concernant les schémas de cohérence territoriale, les SCOT.
Un des effets marquants du SCOT est d'entraîner une urbanisation limitée pour les communes non couvertes par un SCOT, effet qui se produira à compter du 1er janvier 2002. Il lui rappelle plus précisément qu'en l'absence, à cette date, d'un SCOT ne pourront être ouvertes à l'urbanisation les zones d'urbanisation futures et délimitées par les plans locaux d'urbanisme, les PLU, des communes situées à moins de quinze kilomètres de la périphérie des agglomérations de plus de 15 000 habitants.
Il lui rappelle, en outre, que cette interdiction d'ouvrir des zones d'urbanisation dans les communes dépourvues d'un schéma de cohérence territoriale, à compter du 1er janvier 2002, avait été supprimée par le Sénat et rétablie, en nouvelle lecture, par l'Assemblée nationale. En raison de la brièveté de ce délai, il sera pratiquement impossible à certaines communes d'étendre leur urbanisation, faute d'un SCOT établi à cette date. Il lui demande donc, face à cette grave conséquence, quelles dispositions il entend prendre et, plus précisément, s'il entend prolonger ce délai. (N° 1085.)
IV. - M. Gérard Cornu souhaite appeler l'attention de M. le Premier ministre sur la date de l'annonce par le Gouvernement de la localisation retenue pour l'implantation de la troisième plate-forme aéroportuaire du bassin parisien.
Si l'on s'en tient, en effet, aux échéanciers annoncés, il semble que les schémas de services collectifs seraient adoptés avant que la procédure du débat public préalable au choix du site du troisième aéroport ne parvienne véritablement à son terme et, donc, avant que la décision finale ne soit arrêtée.
Cela n'est pas sans poser de réels problèmes en termes d'aménagement du territoire, notamment pour ce qui concerne la finalisation du schéma de services « transports ». Il est évident que la nouvelle plate-forme supposera de nouvelles dessertes terrestres de qualité qu'il faudrait pouvoir prévoir en amont et inscrire dans le cadre précis de ce schéma de services.
Il lui demande donc de bien vouloir lui préciser de façon tout à fait formelle l'ordre dans lequel seront rendues les décisions, de façon qu'elles ne soient pas déconnectées l'une de l'autre, cela dans un souci d'efficacité et de rationalité. (N° 1103.)
V. - M. Paul Natali appelle l'attention de Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité sur la situation de l'hôpital de Bastia. Les personnels de ce centre hospitalier sont en grève depuis le 14 mai pour manifester le juste mécontentement de l'ensemble de la population de la Haute-Corse. Cet hôpital, déjà hors normes il y a une quinzaine d'années, se trouve aujourd'hui dans un scandaleux état de déliquescence, souffrant tant de problèmes financiers que de problèmes de gestion de personnel.
C'est pourquoi il lui demande ce qu'elle compte faire pour remédier aux graves déficiences de l'Etat dans ce domaine de la santé en Haute-Corse, d'une part en abondant suffisamment la section d'investissement pour moderniser l'hôpital de Bastia, d'autre part en y créant des emplois. (N° 1096.)
VI. - M. Roland Muzeau interroge Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité sur les licenciements de l'industrie textile de l'Aube.
La vente, à des financiers suisses, du groupe Devanlay-Lacoste a conduit à une stratégie de « recentrage » des activités autour de la marque « Lacoste ».
Au cours du second semestre 1999, Devanlay-Lacoste a cédé son activité de sous-vêtements masculins, basée à Romilly-sur-Seine (Aube), au groupe Vestra, qui au aussitôt mis en oeuvre un plan de licenciements collectifs. Simultanément, c'est la vente de « Coup de coeur » (marque Lacoste) avec, là aussi, des suppressions d'emplois. En janvier 2000, Devanlay-Lacoste vend le fonds d'industrie constitué des ateliers de Bar-sur-Seine et de Chaource (Aube) (division sous-vêtements féminins, marque Scandale) à un repreneur, « liquidateur » bien connu dans diverses régions de France et au sujet duquel le préfet de l'Aube, dans une intervention publique, le 14 mai dernier, au conseil général de l'Aube, déclarait avoir « eu des doutes sur sa fiabilité » dès le début et dont il avait fait part aux représentants de Devanlay.
Le 15 mai dernier, le tribunal de commerce de Troyes a prononcé la liquidation judiciaire de la société Aubelin, constituée des usines de Bar-sur-Seine et de Chaource, occasionnant 140 suppressions supplémentaires dans un département qui est passé, en quinze années, de 25 000 emplois textiles à 8 000.
La stratégie mise en oeuvre par la famille propriétaire de Devanlay n'a qu'un seul objectif : protéger la « marque » Lacoste, source d'importantes plus-values financières, et liquider ou faire liquider par d'autres l'emploi productif. Cette analyse est confirmée par un courrier, daté du 18 avril 2001, adressé par l'administateur judiciaire en charge de ce dossier à Devanlay SA à Paris, impliquant la responsabilité directe de Devanlay et qualifiant la société Aubelin de « société purement fictive dont la société Devanlay SA est l'animateur de fait ».
Les conditions contractuelles de la vente Devanlay-Aubelin n'ayant servi, d'après l'administrateur, « qu'à masquer le désengagement à moindre coût de la société Devanlay SA de son activité sous-vêtements féminins », il met ces derniers en demeure « de reprendre possession des ateliers de Bar-sur-Seine et de Chaource et de réintégrer [...] dans vos effectifs l'ensemble du personnel attaché à ces fonds industriels ».
Il lui demande, face à de telles attitudes qui « organisent » la liquidation de sociétés, ce qu'entend faire le Gouvernement pour imposer la prise de ses responsabilités à l'entreprise Devanlay-Lacoste. (N° 1093.)
VII. - M. Louis Souvet attire l'attention de M. le ministre délégué à la santé sur les moyens financiers et humains consacrés par les pouvoirs publics aux centres hospitaliers dont celui de Belfort-Montbéliard. Sensibles aux arguments techniques présentés par les autorités de tutelle visant à mettre en valeur les avantages d'une fusion entre les deux centres hospitaliers, les élus ont décidé de jouer pleinement le jeu en facilitant autant que faire se peut le regroupement entre les deux entités. Au final, l'équipe dirigeante du centre hospitalier unifié se trouve confrontée à une pénurie aux multiples visages (par exemple, manque de spécialistes en anesthésie, renvoi de patients sur d'autres hôpitaux, lits dans les couloirs, etc.), pénurie que ne manquera pas d'aggraver la mise en place de la réduction du temps de travail.
Il demande par conséquent si, enfin, d'une part, la problématique hospitalière va faire l'objet d'une réflexion globale et si, d'autre part, le centre hospitalier de Belfort-Montbéliard peut espérer bénéficier des moyens dignes de sa nouvelle capacité, voulue par les pouvoirs publics. (N° 1073.)
VIII. - M. Pierre Guichard attire l'attention de M. le ministre délégué à la santé sur l'évolution des établissements hospitaliers, depuis la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales.
Les centres hospitaliers, et notamment celui de Saint-Claude (Jura), vont être confrontés au passage à la tarification ternaire (soins de la sécurité sociale, forfait dépendance et forfait hébergement), pour les personnes admises en long séjour. Cette nouvelle tarification va nécessiter l'évaluation du degré de dépendance des personnes par la collectivité qui permettra d'attribuer des ressources en conséquence. Ces ressources seront également à moduler en fonction de l'évolution physiologique des personnes.
Les premières interrogations qui se posent sont les suivantes :
1° Le minima des ressources actuelles sera-il assuré ?
2° Des ressources supplémentaires sont-elles envisagées pour financer la démarche qualité, au bénéfice des personnes âgées, à l'instar de ce qui se fait pour les soins médicaux ?
Par ailleurs, le centre hospitalier de Saint-Claude a obtenu l'autorisation de transformer des lits de la maison de retraite en lits de long séjour. Cette transformation détermine un autre forfait soins dont la tarification est plus élevée. Le financement de cette transformation de lits n'a été que partiellement accordé (6 en 2000) et il en reste une vingtaine à transformer.
Y aura-t-il régularisation et financement de la totalité des lits accordés avant le passage à la tarification ternaire évoquée plus haut, sachant que la prise en charge actuelle des personnes en long séjour sans aide financière entraîne un manque flagrant en personnel infirmier ? (N° 1081.)
IX. - M. François Fortassin attire l'attention de M. le ministre délégué à la santé sur la gestion du risque microbiologique en milieu thermal.
L'arrêté du 19 juin 2000 relatif à la surveillance des eaux minérales naturelles fixe les points et les fréquences des prélèvements dans les établissements thermaux suivant leur activité, ainsi que les normes de qualité microbienne de l'eau minérale naturelle. Il exige notamment l'absence de certains germes potentiellement pathogènes tels que Pseudomonas aeruginosa et Legionella, tant à la source qu'aux points d'usage.
Les incidents infectieux apparus ces dernières années chez des curistes, en particulier la légionellose, justifient certes une surveillance accrue et des normes de qualité des eaux exigeantes. Cependant, l'arrêté du 19 juin 2000 suscite des interrogations et des inquiétudes de la part des professionnels du thermalisme. Il semble en effet que la présence limitée de légionelles dans l'eau ne suffit pas à créer un risque de légionellose. Par ailleurs, la méthode de traitement des eaux est aujourd'hui controversée, jugée pas complètement efficace par certains scientifiques, et sa répétition peu souhaitable. Enfin, il apparaît que le risque varie selon la susceptibilité des sujets exposés, la densité et la durée de l'exposition, et surtout l'utilisation de l'eau thermale et son point d'usage (contact avec les muqueuses respiratoires et oculaires, les autres muqueuses internes ou les soins individuels ou collectifs).
En plus de ces difficultés, l'application stricte de l'arrêté pourrait conduire à la fermeture de plusieurs établissements. Devant ce constat, l'Académie nationale de médecine a demandé au ministère de la santé sa suspension durant un an, afin de permettre au groupe de travail qu'elle a constitué de formuler des propositions et aux établissements thermaux de faire face à ces nouvelles obligations.
Le ministre de la santé peut-il faire le bilan de l'application de l'arrêté du 19 juin 2000 et indiquer dans quel état d'esprit il entend aborder ce problème de la gestion du risque microbiologique en milieu thermal, notamment dans le cadre du projet de circulaire en cours d'élaboration ? (N° 1087.)
X. - M. Jean Boyer appelle l'attention de M. le ministre délégué à la santé sur les difficultés que rencontrent, en Isère, beaucoup de personnes handicapées dépendantes, désireuses de demeurer à leur domicile, en raison de la pénurie d'infirmières et d'aides-soignantes que connaît ce département.
Les départements de l'Isère et la Haute-Savoie sont particulièrement touchés par cette pénurie, du fait de la proximité de la Suisse, Etat également confronté à un manque de personnel infirmier et proposant aux professionnels français des rémunérations sensiblement plus attractives.
Cette pénurie tient notamment à la réduction du nombre de places mises au concours dans les instituts de formation en soins infirmiers, au blocage mis à l'installation des infirmières en libéral et à une nomenclature des actes de soins restrictive vis-à-vis des grands handicapés.
Quelles mesures le Gouvernement entend mettre en oeuvre pour remédier à cette situation ? (N° 1091.)
XI. - Mme Marie-Madeleine Dieulangard souhaite interroger M. le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat sur les disparités, voire les incohérences, qui se révèlent lors de l'application du congé de fin d'activité aux fonctionnaires.
Depuis la mise en place de la loi permettant aux mères de trois enfants ayant effectué quinze ans d'activité professionnelle de faire valoir les droits à la retraite, d'autres dispositifs sont venus se mettre en place, favorisant soit la cessation progressive d'activité, soit instituant le congé de fin d'activité pour les fonctionnaires.
Or il apparaît que les fonctionnaires concernées, ayant trois enfants, ne peuvent bénéficier d'un congé de fin d'activité, dès lors qu'elles peuvent prendre leur retraite, alors qu'une mère de deux enfants pourrait, elle, en bénéficier.
Elle souhaite connaître les intentions du Gouvernement sur les dispositions qu'il entend prendre pour harmoniser ces textes, afin de permettre l'accès au moins équitable à ce dispositif aux mères de trois enfants remplissant les conditions de départ en retraite et qui le choisissent. (N° 1077.)
XII. - M. Xavier Darcos appelle l'attention de M. le ministre de l'intérieur sur les difficultés soulevées par l'élection des présidents des communautés d'agglomération.
Les récentes élections de ces présidents ont permis de constater qu'arithmétique électorale et démographie s'opposaient et que, grâce au dosage subtil de répartition des sièges des délégués de communes, des minorités électorales se retrouvaient représentées par leur président à la tête de communautés d'agglomération.
Pendant de nombreuses années existait une règle qui, sans être écrite, était respectée dans la plupart des agglomérations, à gauche comme à droite, à savoir que le maire de la ville centre préside la structure intercommunale.
Or cette règle de bon sens n'a plus toujours été respectée à l'issue des dernières élections locales et il s'en est suivi de grandes manoeuvres politiciennes ou des petites combines partisanes qui nuisent au bon fonctionnement des communautés d'agglomération.
Lors du dernier congrès des maires de France, M. le Premier ministre avait pourtant admis que la réforme de l'élection de ces exécutifs était nécessaire. Il lui demande donc de lui faire connaître les mesures qu'il envisage de prendre afin de favoriser l'élection au suffrage universel direct des présidents des structures intercommunales les plus importantes, pour éviter que l'on s'oriente rapidement vers la paralysie de ces structures, faute d'une réelle représentativité de leur président. (N° 1079.)
XIII. - M. Christian Bonnet demande à M. le ministre de l'intérieur de vouloir bien lui préciser la raison pour laquelle l'arrêté du 30 septembre 1998, pris en application de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative aux services départementaux d'incendie et de secours, les SDIS et portant agrément d'organismes de formation de sapeurs-pompiers volontaires, n'est pas appliqué par certains services départementaux d'incendie et de secours. (N° 1094.)
XIV. - M. Paul Girod attire l'attention de Mme le ministre de la culture et de la communication sur l'enseignement artistique supérieur, et plus particulièrement le statut des écoles d'art.
Le 29 mars 2001, en réponse à une question écrite n° 31109 du 8 février 2001 relative au statut des enseignants de ces écoles et à sa demande de voir prendre en compte l'ensemble des écoles nationales et territoriales pour son élaboration, il lui a été précisé que la réforme ne concernerait que les professeurs des écoles nationales. De fait, et tout dernièrement, par arbitrage, semble-t-il, du Premier ministre, ces écoles nationales ont obtenu la quasi-totalité des mesures qu'elles réclamaient avec un calendrier fixé pour une application en janvier 2002.
Une telle fracture menace le devenir des écoles d'art territoriales et il apparaît urgent de mettre en place une harmonisation entre ces différents établissements. En effet, des 56 écoles agréées en enseignement artistique en France, 45 sont municipales ou régionales, 8 sont nationales en régions et 3 nationales supérieures à Paris. Or toutes dispensent un enseignement comparable, les niveaux de recrutement des étudiants, les cursus et les diplômes sont les mêmes, les enseignants artistiques et chercheurs sont tous appelés à siéger dans les jurys de diplômes tant dans les écoles nationales que territoriales. La coordination nationale a dernièrement appelé l'attention du rapporteur de la question des écoles territoriales d'art auprès des ministres de tutelle et la présente démarche tend à susciter une réunion interministérielle (intérieur, fonction publique, décentralisation, culture et budget) pour retrouver une égalité et une harmonisation avec les écoles nationales supérieures d'art. (N° 1092.)
XV. - M. Paul Blanc attire l'attention de Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement sur les inquiétudes provoquées par le projet de loi sur l'eau, en préparation dans les services du ministère, quant à la fiscalité applicable aux usagers des canaux d'irrigation dans les zones de montagne. (N° 1080.)
XVI. - M. Pierre Hérisson attire l'attention de Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement sur l'inquiétude des fournisseurs d'eau potable quant aux conséquences sur la gestion et le fonctionnement de leurs services, engendrées, d'une part, par l'article 93 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbains, qui rend obligatoire, à la demande du propriétaire, l'individualisation des contrats de fourniture d'eau potable à l'intérieur des immeubles collectifs d'habitation et des ensembles immobiliers de logements, et, d'autre part, par le projet de loi sur l'eau, qui complétera ces dispositions par l'individualisation des compteurs d'eau et la suppression de la partie fixe ou abonnement de la facture.
En effet, dans un souci de bonne gestion de ce service public, de nombreux distributeurs ont opté pour la pose de compteurs généraux dans les immeubles collectifs, laissant aux propriétaires le soin d'organiser la gestion des compteurs divisionnaires. Cette possibilité reconnue par le Conseil d'Etat est désormais remise en cause par le Gouvernement.
La suppression de la partie fixe de la facture d'eau, pourtant largement justifiée par les coûts fixes d'exploitation des installations et les dépenses de facturation, de relevé et d'entretien des compteurs, privera les services gestionnaires de recettes indispensables à leur équilibre budgétaire.
Enfin, ces textes ne précisent pas qui devra assumer l'entretien des canalisations à l'intérieur des immeubles, ni les moyens financiers qui seront mobilisés pour compenser les impayés, qui ne manqueront pas de naître en raison de la politique du « droit à l'eau » fortement recommandée par le Conseil économique et social.
Si le fondement même de ces mesures est incontestable, puisqu'elles permettent un égal accès du citoyen au service public d'eau potable, il n'en reste pas moins qu'elles auront des répercussions directes sur le prix du mètre cube d'eau facturé à l'usager, qui devra être majoré.
Toutes ces nouvelles charges mettront en difficulté les services publics concernés. Aussi, il lui demande de lui faire part des mesures de compensation budgétaire que le Gouvernement envisage, afin que le prix du mètre cube reste à un prix abordable pour le consommateur. (N° 1088.)
XVII. - M. Jean-François Picheral appelle l'attention de Mme le ministre de la jeunesse et des sports sur la suppression de l'homologation des diplômes d'accompagnateur et de guide de tourisme équestre, et ses effets à l'égard de l'activité touristique des établissements équestres.
La modification de la loi n° 2000-627 sur le sport, votée le 6 juillet 2000, a en effet entraîné la suppression de l'homologation des diplômes fédéraux de guide et d'accompagnateur de tourisme équestre (GATE), qui étaient jusqu'alors délivrés par la Fédération française de tourisme équestre. Ces homologations permettaient ainsi à ce personnel diplômé non seulement d'exercer son activité contre rémunération, mais aussi, pour certains, de créer des entreprises de tourisme ouvertes au public.
Depuis la mise en application de la loi, ces métiers, alors en plein essor économique, se sont vu donc dépourvus de tout cadre juridique strict, cadre juridique qui leur permettait pourtant, jusqu'alors, de connaître pour la plupart d'entre eux une évolution sereine et continue de leur activité.
Ainsi, alors qu'en période estivale des centaines de nouveaux accompagnateurs seraient nécessaires à l'encadrement des colonies de vacances et centres de loisirs et au renouvellement des travailleurs saisonniers de ces établissements, certaines directions départementales de la jeunesse et des sports refusent désormais aux titulaires de ces diplômes, pourtant déjà en exercice, de renouveler leurs cartes professionnelles et vont dans certains cas jusqu'à évoquer la fermeture de certains de ces centres, employant des accompagnateurs et guides, ou dirigés par l'un d'eux.
Devant cette délicate situation, susceptible d'être aggravée par l'ouverture prochaine de la saison touristique, il lui demande donc de lui indiquer quelles dispositions, dans un bref délai, elle compte envisager afin de remédier à ce vide juridique qui, à défaut d'être résolu, amènera fatalement à la disparition rapide de ces entreprises de tourisme. (N° 1101.)
XVIII. - M. René-Pierre Signé appelle l'attention de M. le ministre de l'agriculture et de la pêche sur les retards apportés aux subventions allouées aux éleveurs de zone montagne.
Ces aides sont de différentes natures : les indemnités compensatrices de handicap naturel (ICHN), la majoration de la dotation jeune agriculteur (DJA), une subvention sur les bâtiments et certains matériels spécifiques à la zone montagne.
Sur l'obtention de ces aides apparaît une difficulté : les dossiers instruits par la direction départementale de l'agriculture (DDA) restent en souffrance, tout au moins dans la Nièvre, sous le prétexte avancé qu'il n'y a pas de crédits disponibles.
Parce que cette ligne budgétaire se confond avec la ligne budgétaire des mises aux normes des bâtiments agricoles et qu'il y a beaucoup plus de dossiers concernant la mise aux normes des bâtiments (environ 10 fois plus), les dossiers de subvention pour les bâtiments de la zone de montagne sont relégués au deuxième rang et certains éleveurs attendent une réponse depuis un an.
Le département de la Nièvre, pour la zone Piémont 1, s'était substitué à l'Etat et avait assimilé cette zone à la montagne. Il apportait une aide immédiate. Alors que, grâce à l'initiative de M. le ministre et à la suite de la demande des parlementaires, la zone montagne a pu être élargie, les aides de l'Etat se faisant attendre, les agriculteurs sont plutôt pénalisés par le nouveau classement.
Il semblerait que l'obtention de ces aides est bien due à un mode d'attribution particulier qui mêle, dans le même chapitre, mise aux normes et subventions à la zone montagne. Il y a une source de disparité dans les attributions. Il souhaiterait donc qu'il lui soit apporté quelques apaisements à ce sujet. (N° 1062.)
A seize heures et le soir :
Suite de la discussion de la proposition de loi organique (n° 226, 2000-2001), adoptée par l'Assemblée nationale, relative aux lois de finances.
Rapport (n° 343, n° 2000-2001) de M. Alain Lambert, fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.
Le délai limite pour le dépôt des amendements est expiré.
Scrutin public ordinaire de droit sur l'ensemble du texte.

Délais limites pour le dépôt des amendements

Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à Mayotte (n° 262, 2000-2001) ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 12 juin 2001, à dix-sept heures.
Deuxième lecture du projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale, d'orientation sur la forêt (n° 344, 2000-2001) ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 12 juin 2001, à dix-sept heures.
Conclusions de la commission des lois sur la proposition de loi constitutionnelle de MM. Aymeri de Montesquiou, Hubert Haenel et des membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen, tendant à permettre à la France de respecter les délais de transposition des directives communautaires, par l'inscription de ces textes à l'ordre du jour du Parlement en cas de carence gouvernementale (n° 74, 2000-2001) ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : mercredi 13 juin 2001, à dix-sept heures.
Conclusion de la commission des lois sur la proposition de loi de MM. Hubert Haenel, Robert Del Picchia et Aymeri de Montesquiou, complétant l'article 6 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 en vue de permettre un contrôle du Parlement sur la transposition des directives communautaires (n° 183, 2000-2001) ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : mercredi 13 juin 2001, à dix-sept heures.
Conclusion de la commission des affaires culturelles sur la proposition de loi de M. Pierre Fauchon, relative à la création d'une commission départementale du patrimoine (n° 294, 2000-2001) ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : mercredi 13 juin 2001, à dix-sept heures.
Conclusions de la commission des affaires culturelles sur la proposition de loi de M. Ivan Renar et de plusieurs de ses collègues, portant création d'établissements publics à caractère culturel (n° 288, 1998-1999) ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : mercredi 13 juin 2001, à dix-sept heures.
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.

(La séance est levée le vendredi 8 juin 2001, à une heure trente-cinq.)

Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
DOMINIQUE PLANCHON





QUESTIONS ORALES REMISES À LA PRÉSIDENCE DU SÉNAT (Application des articles 76 à 78 du réglement)


Pénurie de personnel soignant dans les établissements
pour personnes âgées
des départements limitrophes de la Suisse

1106. - 1er juin 2001. - M. Jean-Paul Amoudry appelle l'attention de M. le ministre délégué à la santé sur les vives préoccupations des responsables d'établissements hospitaliers et d'accueil de personnes âgées dépendantes, comme de l'ensemble des élus et familles concernés des départements français limitrophes de la Confédération helvétique, en particulier l'Ain et la Haute-Savoie. En effet, les secteurs de ces départements les plus proches de la frontière suisse connaissent une pénurie très importante de personnels infirmiers et d'aides-soignantes. Ainsi, les établissements hospitaliers de Thonon-les-Bains, Annemasse, Sallanches, Saint-Julien-en-Genevois seront contraints de fermer plusieurs dizaines de lits au total durant la période estivale, dans une région touristique où la population double durant les mois de juillet et août. Pour le seul département de la Haute-Savoie, d'après de récentes estimations, près de quatre cents postes d'infirmières et deux cents postes d'aides-soignantes ne peuvent être pourvus dans les établissements publics et environ une centaine dans le secteur privé. Cette situation s'explique à la fois par la cherté du coût de la vie en zone frontalière et par l'existence simultanée en Suisse d'une pénurie similaire de ces catégories de personnels de santé. Comme les salaires proposés par les établissements de soins helvétiques sont particulièrement attractifs, les structures hospitalières, maisons de retraite et maisons d'accueil pour personnes âgées dépendantes (MAPAD) françaises ne peuvent conserver leur personnel. Ce phénomène, dont l'aggravation est sensible depuis quelques mois, entraîne aujourd'hui le report de plusieurs projets d'extension de MAPAD, alors que des besoins importants restent insatisfaits, et pourrait même causer, à brève échéance, la fermeture de plusieurs structures de soins ou d'accueil, par manque de personnels qualifiés. De plus, cet état de fait n'est pas sans conséquence sur la qualité des soins prodigués dans les établissements de soins frontaliers, en dépit des efforts permanents des infirmières et aides-soignantes. C'est pourquoi il lui demande de bien vouloir prendre en compte ce problème d'une extrême gravité, dont l'acuité est avivée par une démographie qui place la Haute-Savoie au troisième rang national pour la progression de sa population, et de mettre en oeuvre, dans les meilleurs délais, les moyens appropriés pour résoudre ces difficultés.

Revalorisation des prix de journée dans les cliniques de Mâcon

1110. - 7 juin 2001. - M. Jean-Patrick Courtois appelle l'attention de M. le ministre délégué à la santé sur la situation précaire des cliniques de Mâcon. En effet, il existe une distorsion de tarifs importante des prix de journée entre les cliniques et les hôpitaux au niveau national. Cette distorsion est encore aggravée au sein des établissements privés de la Bourgogne, les cliniques de Mâcon étant particulièrement défavorisées. En chirurgie, les prix de journée des cliniques de Mâcon sont les plus bas de la région Bourgogne. Si la Clinique de Bourgogne, la mieux tarifée en chirurgie, bénéficie d'un prix de journée de 754,68 francs, le prix moyen de la région s'élève à 583,31 francs. Or, les cliniques mâconnaises disposent d'un prix de journée de 506,82 francs pour la clinique du Val Fleury et de 479,99 francs pour la clinique J.-B. Denis. Cette situation engendre, pour l'ensemble des personnels soignants de ces établissements privés, une grande disparité entre les rémunérations qu'ils perçoivent et celles de la fonction publique largement supérieures. Cet écart du niveau des rémunérations qui oscille, selon les catégories de salariés, entre 17 et 47 % a pour conséquence des difficultés de recrutement liées à la « fuite » du personnel vers le service public et entraîne la fermeture partielle de lits. Pour que les cliniques de Mâcon puissent répondre décemment aux besoins de santé de la population et offrir à leurs salariés une rémunération juste et équitable, un ajustement de leurs tarifs est indispensable. Si l'arrêté de l'Agence régionale de l'hospitalisation de Bourgogne ARH/CRAM/2001-01 du 30 avril 2001 a augmenté les forfaits de salle d'opération de la clinique du Val Fleury et de la clinique J.-B. Denis les portant à 23,58 francs, cette mesure est encore largement insuffisante. Une revalorisation moyenne de 160 francs des prix de journée dans les différentes disciplines médico-chirurgicales des cliniques de Mâcon est nécessaire pour répondre à leurs obligations sociales et poursuivre leur modernisation. La pérennité des cliniques de Mâcon est, en raison de ces difficultés économiques, sérieusement menacée. Leur disparition serait dramatique, notamment en termes d'emploi et de santé publique, d'autant que celles-ci prennent en charge, selon les dernières statistiques publiées par la DRASS (direction régionale de l'action sanitaire et sociale) de Bourgogne, plus de 66 % des soins chirurgicaux de la population du bassin. En conséquence, il lui demande de bien vouloir lui indiquer s'il entend prendre promptement des mesures afin de revaloriser les prix de journée dans les différentes disciplines médico-chirurgicales des cliniques de Mâcon.




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