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Séance du 26 janvier 2011 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Jean Louis Masson.

M. Jean Louis Masson. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je voterai moi aussi cette proposition de loi, car il est sage de tenir compte de l’encombrement du calendrier électoral.

Je voudrais profiter de cette discussion pour revenir sur la question de la représentation des Français de l’étranger, qui devrait à mon sens être revue. En particulier, l’Assemblée des Français de l’étranger ne devrait pas comporter de personnalités nommées, dans la mesure où elle participe à l’élection des sénateurs : il n’est pas sain, me semble-t-il, que des législateurs puissent être en partie élus par des personnalités désignées par le Gouvernement.

Par ailleurs, il aurait été préférable que les députés des Français de l’étranger soient élus à la proportionnelle, comme cela se pratique dans la plupart des autres pays européens. Nos compatriotes résidant à l’étranger auraient ainsi pu être représentés en tant que tels. Retenir ce mode de scrutin aurait sans doute permis de garantir un taux de participation plus élevé que celui que l’on constate à l’occasion des élections à l’AFE.

Au bénéfice de ces remarques, la prorogation d’un an du mandat des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger n’appelle pas d’opposition de ma part : je voterai ce texte. (Applaudissements sur certaines travées de lUMP.)

M. Christian Cointat. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Jean-Michel Baylet.

M. Jean-Michel Baylet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la révision constitutionnelle de 2008 a prévu que les Français établis hors de France seraient désormais représentés non seulement au Sénat, mais aussi à l’Assemblée nationale. On ne peut que s’en réjouir. Près de 2,3 millions de nos compatriotes vivent aujourd’hui à l’extérieur des frontières nationales, et ce nombre ne fait que croître : il était donc important de renforcer leur représentation.

Cette représentation s’est d’ailleurs constamment améliorée depuis la création du Conseil supérieur des Français de l’étranger, en 1948. Avant de devenir, en 2004, l’Assemblée des Français de l’étranger, le CSFE a été progressivement conforté et ses compétences régulièrement enrichies. Initialement chargé de fournir des avis sur des questions et des projets intéressant les Français domiciliés à l’étranger, le CSFE a notamment acquis des prérogatives électorales en 1959. C’est en effet à cette date qu’il est devenu le collège électoral des douze sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Je profite de cette occasion pour saluer le travail de nos collègues sénateurs représentant les Français de l’étranger, qui éclairent notre assemblée sur les problématiques internationales, répondent aux préoccupations des Français expatriés et à celles de nos concitoyens aux prises avec des difficultés d’ordre transnational. Je pense par exemple au débat que nous avons eu hier sur la situation des enfants franco-japonais privés de liens avec leur parent français,…

M. Robert del Picchia, auteur de la proposition de loi. Très bien !

M. Jean-Michel Baylet. … suscité par notre excellent collègue Richard Yung, auteur d’une proposition de résolution adoptée à la quasi-unanimité.

La création de onze sièges de député représentant les Français de l’étranger a constitué une nouvelle étape dans le renforcement de la représentation de nos concitoyens expatriés, même si, ne l’oublions pas, le mandat de ces nouveaux parlementaires n’est, bien sûr, pas impératif. Comme nous tous, ils auront vocation à représenter l’ensemble de la nation.

À cet instant, je voudrais rappeler, monsieur le ministre, que les radicaux de gauche ne sont pas totalement satisfaits des choix qui ont été opérés en vue de l’élection de ces nouveaux députés.

Certes, nous avons approuvé la définition de la qualité d’électeur selon les listes consulaires, le mode de scrutin ou encore les délais prévus pour le dépôt des candidatures. En revanche, monsieur le ministre, s’agissant de la représentation, nous aurions souhaité un découpage plus respectueux de la densité démographique. Nous avons, en effet, constaté des écarts importants de population entre les circonscriptions. Nous avons en outre émis des réserves sur le manque de clarté en matière de choix du lieu de vote, l’unicité du plafond des dépenses de campagne et l’absence d’obligation de résidence pour les candidats, manque susceptible d’attirer des candidats trop hexagonaux pour représenter les Français de l’étranger, qui chercheraient à se « recaser » au détriment de candidats plus légitimes. Tout cela laisse songeur quant aux motivations véritables de certains découpages…

Quoi qu’il en soit, cette nouvelle représentation a pour conséquence l’organisation, en 2012, d’un scrutin qui se télescope avec deux autres. En effet, nos compatriotes résidant à l’étranger seront appelés à voter, dans un laps de temps réduit à quelques semaines, pour élire leurs députés, le Président de la République, mais aussi la série B des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger.

Comme l’a souligné notre collègue auteur de la proposition de loi, cette concomitance risque de poser des problèmes matériels. Au regard des moyens dévolus à l’administration consulaire, celle-ci serait dans l’incapacité d’organiser dans des conditions satisfaisantes le déroulement de cinq tours de scrutin consécutifs.

Au-delà des problèmes logistiques, il est nécessaire de rappeler que l’abstention n’épargne pas – tant s’en faut – l’élection des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger. Le taux de participation au scrutin est particulièrement faible, puisqu’il est de l’ordre de 20 % en moyenne, et ce depuis les années quatre-vingt-dix, alors que les autres élections mobilisent bien davantage nos compatriotes expatriés.

C’est en vue de répondre à ces difficultés que nous examinons aujourd’hui la proposition de loi déposée par Robert del Picchia. Ce texte vise à décaler d’un an les échéances électorales propres à l’Assemblée des Français de l’étranger en prorogeant d’une année le mandat de ses membres, pour les deux séries.

Sur le principe, et M. Hyest l’a très bien souligné, cette prolongation du mandat ne se heurte à aucun obstacle constitutionnel. Sous la ve République, les précédents sont nombreux : la durée de mandats électifs a été augmentée à neuf reprises. La dernière loi relative à la prorogation d’un mandat électif, votée en 2005, a d’ailleurs concerné la moitié d’entre nous. Rien ne s’oppose donc aujourd’hui à ce que nous votions une nouvelle prorogation.

Sur le fond, le report du scrutin pour l’élection des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger permettra, d’une part, de limiter la charge de travail des autorités consulaires, et, d’autre part, d’assurer la clarté des enjeux des élections.

Une autre solution, proposée par notre collègue Christian Cointat et consistant à organiser simultanément les élections à l’AFE et le premier tour des élections législatives, nous semble moins pertinente au regard de ces deux considérations.

Enfin, s’agissant du problème de l’abstention, je crois malheureusement que ni l’une ni l’autre des options présentées ne permettront de l’amoindrir significativement. Il faudra sans doute, monsieur le ministre, ouvrir une réflexion sur ce sujet, pour trouver les moyens de rendre l’élection des conseillers des Français de l’étranger plus attractive. Je ne doute pas que cela fasse partie des préoccupations de nos collègues sénateurs représentant les Français de l’étranger.

Pour l’heure, compte tenu de toutes ces observations, les radicaux de gauche et le groupe du RDSE voteront cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du RDSE, ainsi que sur diverses travées du groupe socialiste et de lUMP.)

M. le président. La parole est à Mme Christiane Kammermann.

Mme Christiane Kammermann. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, 2012 sera une année électorale très chargée pour les Français de l’étranger, puisque, outre l’élection présidentielle, doivent se tenir pour la première fois les élections législatives, à la portée politique et symbolique particulièrement importante, et les élections des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger. C’est un cas de figure totalement inédit.

Comme nous l’a rappelé M. Jean-Jacques Hyest, dont je tiens à saluer le travail à cet instant, l’Assemblée des Français de l’étranger est renouvelable par moitié tous les trois ans, et le mandat des conseillers de la série B, élus en Europe, en Asie et au Levant, expirera en juin 2012.

L’organisation de cinq tours de scrutin à l’étranger en mai et en juin 2012 – les deux tours de l’élection présidentielle, les deux tours des élections législatives et le renouvellement de la moitié des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger – risque d’avoir un effet négatif sur la participation de l’électorat, qui ne dépasse déjà guère les 20 %, ce que les sénateurs représentant les Français de l’étranger et les conseillers élus de l’Assemblée des Français de l’étranger déplorent fortement.

Cette situation résulte autant de causes techniques –listes électorales parfois erronées et souvent insuffisamment réactualisées, ce qui n’est pas uniquement le fait de l’administration, complexité du vote par internet, éloignement et insuffisance du nombre des bureaux de vote – que de freins d’ordre politique, liés encore en partie à la trop faible notoriété de l’Assemblée des Français de l’étranger.

Par ailleurs, comme l’a souligné notre collègue Robert del Picchia, l’organisation de cinq tours de scrutin est d’une grande complexité pour nos services consulaires.

En effet, à chaque organisation d’un scrutin à l’étranger, l’administration consulaire rencontre un grand nombre d’obstacles, tels que des difficultés d’acheminement du matériel électoral ou le manque de moyens humains et financiers.

On peut donc aujourd’hui légitimement s’inquiéter qu’aux difficultés habituelles s’ajoutent des contraintes temporelles lourdes, ainsi qu’une charge de travail insupportable pour le personnel en place, d’autant que, comme vous l’avez souligné, monsieur le rapporteur, l’administration consulaire devrait installer des bureaux de vote séparés pour chaque élection, ce qui reviendrait à doubler le nombre de bureaux et le nombre de personnes nécessaires à la surveillance des élections.

De surcroît, les modalités des scrutins sont différentes, de même que les règles relatives aux campagnes électorales. Qu’il s’agisse de la sensibilisation des électeurs aux enjeux de ces scrutins ou de leur information sur les modalités pratiques de ceux-ci, complexes et spécifiques à chaque scrutin, les facteurs de confusion sont multiples, ce qui pourrait nuire à la visibilité et à la solennité de l’élection des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger.

Les difficultés soulevées par notre collègue Robert del Picchia et examinées par la commission justifient donc que nous légiférions aujourd’hui sur ce sujet.

Par ailleurs, il est essentiel de souligner les risques juridiques que pourrait créer une situation inédite et délicate, susceptible d’entacher les résultats d’irrégularité.

Je tiens à rappeler que l’AFE a adopté à l’unanimité, en septembre 2010, le principe du report d’un an des élections des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger. Le Conseil constitutionnel a déjà autorisé des aménagements de la durée du mandat des élus appartenant à une assemblée locale ou à l’une des assemblées du Parlement. Dans ce cas précis, nous voyons bien que des considérations d’intérêt général justifient une modification législative.

Vous avez souligné dans votre rapport, monsieur Hyest, que le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État se montrent très réservés sur la tenue concomitante d’élections différentes, les électeurs ne pouvant pas identifier clairement l’enjeu de chaque scrutin.

Cependant, gardons bien à l’esprit, mes chers collègues, que de telles évolutions doivent conserver un caractère exceptionnel.

Dans cette optique, nous allons donc reporter de juin 2012 à juin 2013 le renouvellement des conseillers de la série B, qui avaient été élus en juin 2006. Afin de préserver le rythme triennal du renouvellement par moitié des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger, le mandat des conseillers de la zone A sera aussi prorogé d’un an, jusqu’en juin 2016.

Pour toutes ces raisons, vous l’aurez compris, mes chers collègues, le groupe UMP soutient la proposition de loi présentée par notre collègue Robert del Picchia. Nos concitoyens vivant à l’étranger doivent pouvoir accomplir leur devoir électoral dans les meilleures conditions. Nous espérons fortement que la non-concomitance de l’élection des députés des Français de l’étranger et de celle des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger permettra une plus forte participation électorale de nos compatriotes de l’étranger, que nous appelons tous de nos vœux. (Applaudissements sur les travées de lUMP.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission.

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : proposition de loi tendant à proroger le mandat des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger
Article 2

Article 1er

(Non modifié)

Le renouvellement de la série B (Europe, Asie et Levant) des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger prévu en juin 2012 se déroulera en juin 2013.

M. le président. La parole est à Mme Claudine Lepage, sur l'article.

Mme Claudine Lepage. Monsieur le président, monsieur le ministre, chers collègues, mon intervention sera brève puisque cette proposition de loi est très consensuelle, dans la mesure où il est de notre intérêt à tous de faire en sorte que l’ensemble des scrutins devant se tenir à l’étranger dans les trois ans à venir se déroulent dans les meilleures conditions.

Le mandat des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger élus dans les zones Europe, Asie et Levant expire en juin 2012. Le renouvellement de ces membres de l’AFE coïncide donc avec deux autres échéances essentielles de la vie politique française, à savoir l’élection présidentielle et les élections législatives.

En l’état actuel des choses, pour accomplir leur devoir électoral, les Français établis hors de France devront se déplacer, parfois en effectuant des milliers de kilomètres, à cinq reprises entre mai et juin 2012 : pour les deux tours de l’élection présidentielle, pour les deux tours des élections législatives et, s’agissant des électeurs d’Europe et d’Asie, pour les élections à l’AFE.

Parallèlement, les autorités consulaires devront assurer correctement l’organisation de ces trois élections, ne serait-ce que faire en sorte que le matériel électoral soit acheminé à temps aux quatre coins du monde.

En 2012, soulignons-le, tant la participation que l’organisation des élections doivent être irréprochables, sachant que ce sera la première fois que les Français établis hors de France auront la possibilité, comme tous les citoyens français, d’élire des députés pour les représenter à l’Assemblée nationale. Nous n’avons donc pas le droit à l’erreur !

Or, nous sommes loin du compte, eu égard à la configuration même des circonscriptions électorales à l’étranger, pour la plupart proprement gigantesques, qui se conjugue à l’insuffisance notoire et outrancière des moyens financiers de notre réseau consulaire, ainsi qu’à un fort taux d’abstention électorale, récurrent à l’étranger.

À partir de ce constat, trois solutions sont envisageables.

Tout d’abord, on pourrait coupler les élections à l’AFE avec les élections législatives, comme le proposait notre collègue Christian Cointat.

Toutefois, outre que cela ne permettrait pas de résoudre le problème de l’organisation matérielle des multiples élections, il n’est pas certain qu’un tel couplage entraînerait une augmentation significative du taux de participation aux élections à l’AFE ni, surtout, qu’il assurerait une meilleure visibilité des conseillers des Français de l’étranger.

Une autre solution consisterait à faire coïncider les élections à l’AFE avec l’élection des conseillers territoriaux, qui aura lieu en mars 2014. C’est une excellente idée, tout à fait pertinente au regard de notre souhait de voir créer une collectivité d’outre-frontières.

Toutefois, outre que cette concomitance ne se reproduirait que rarement par la suite, les mandats étant de durées différentes, il y a fort peu de chances que le Conseil constitutionnel valide une prorogation de deux ans d’un mandat.

Dans ces conditions, la solution la plus satisfaisante est bien celle que nous propose notre collègue Robert del Picchia, à savoir la prorogation d’une année du mandat des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger.

La rédaction de l’article 1er de la proposition de loi, qui prévoit le renouvellement de la série B des conseillers à l’AFE non pas en juin 2012, mais en juin 2013, me convient donc parfaitement. (MM. Richard Yung et Robert del Picchia applaudissent.)

M. le président. La parole est à M. Christian Cointat, sur l’article.

M. Christian Cointat. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que j’avais déposée, dont M. le rapporteur a bien voulu résumer les termes et qui ne va pas tout à fait dans le même sens que celle de M. del Picchia, avait essentiellement deux objectifs.

Tout d’abord, elle visait à éviter qu’un murmure grandissant, faisant un amalgame malheureux entre l’action menée pour obtenir la création de députés des Français établis hors de France et la prolongation du mandat des membres de l’AFE, n’enfle en une rumeur désagréable. Ce premier objectif a été atteint.

Ensuite, ma proposition de loi tendait à donner une plus grande audience à l’Assemblée des Français de l’étranger, grâce à la focalisation médiatique permise par un couplage des élections législatives et des élections à l’AFE. En effet, celle-ci n’est pas traitée comme elle devrait l’être.

Monsieur le ministre, je vous serais reconnaissant de bien vouloir dire de ma part à Mme le ministre d’État que nous avons, nous Français, la chance inestimable de disposer, avec l’Assemblée des Français de l’étranger, d’un outil extraordinaire pour savoir ce qu’il se passe dans le monde.

Certes, vous avez raison de faire confiance à votre réseau diplomatique,…

M. Jean-Michel Baylet. Par les temps qui courent…

M. Christian Cointat. … dont la mission est de vous informer sur la position des gouvernements étrangers. Toutefois, il ne vous renseigne pas sur ce que pense le peuple : on l’a bien vu en Tunisie !

M. Christian Cointat. En revanche, les élus à l’AFE, qui partagent le destin de la population de leur pays d’accueil, connaissent le sentiment du peuple ! C’est par eux que nous pouvons obtenir des informations extrêmement utiles ! Aucun autre pays ne dispose d’une telle assemblée : elle mérite d’être davantage utilisée !

Monsieur le ministre, on m’oppose que ma proposition ne pouvait être retenue pour des raisons techniques. Soit, mais, en tout état de cause, j’attends que vous preniez l’engagement de faire le nécessaire pour accroître l’audience et la visibilité de l’AFE. Il importe que Mme le ministre d’État et vous-même consultiez davantage cette assemblée, pour savoir ce qui se passe véritablement dans le monde, au sein des populations. Alors, le second objectif de ma proposition de loi sera pleinement atteint.

Je sais bien qu’il est difficile d’organiser concomitamment deux élections différentes. Toutefois, cela s’est déjà fait à diverses reprises : en particulier, les élections des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger se sont déjà tenues en même temps que les élections au Parlement européen, alors que ces deux scrutins sont pourtant complètement différents, le vote par correspondance n’étant pas possible, par exemple, pour le second ! En revanche, les mêmes règles s’appliqueront pour l’élection des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger et pour celle des députés !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Non !

M. Christian Cointat. Dans les deux cas, il sera possible de voter par correspondance, par courrier ou par voie électronique.

Mais peu importe, l’objectif était non pas de coupler à tout prix les deux élections, mais d’appeler l’attention sur la nécessité de donner à l’Assemblée des Français de l’étranger l’audience qu’elle mérite. Utilisons les atouts qu’elle offre à la France !

Par ailleurs, monsieur le rapporteur, l’avis du Conseil d’État m’a fait mal au cœur. Je suis quelque peu choqué qu’une instance aussi respectable et aussi éminente semble considérer que les Français de l’étranger sont moins évolués que les citoyens des pays démocratiques où sont régulièrement organisées, le même jour, des élections locales, provinciales, fédérales, nationales…

Quoi qu’il en soit, je me rallierai à la proposition de loi qui nous occupe aujourd’hui, non sans émettre deux réserves de taille, qui ne concernent pas les élections à l’AFE elles-mêmes.

En premier lieu, on ne peut plus se permettre de modifier à tout bout de champ la durée des mandats ! C’est un véritable problème, car l’exception va progressivement devenir la règle. Si l’on continue sur cette voie, on rencontrera des difficultés, car la configuration de 2012 se reproduira à l’avenir.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Non !

M. Christian Cointat. Mais si ! Les mandats étant de durées différentes, il y aura tôt ou tard de nouveau des élections concomitantes ! Il faudrait donc avoir le courage de remettre à plat ces questions et d’essayer de trouver, d’ici à la prochaine concomitance d’élections, une solution offrant toutes les garanties. À mes yeux, la démocratie, ce n’est pas changer constamment les règles du jeu : la durée d’un mandat doit être intangible, sauf cas tout à fait exceptionnel !

En second lieu, je lance un appel au Gouvernement : il doit prendre ses responsabilités, au lieu de s’en remettre à une assemblée pour régler le problème ! S’il avait élaboré un projet de loi à cette fin, comme il aurait dû le faire, je m’y serais rallié immédiatement, sans aucune difficulté. Mes mots seront un peu durs, monsieur le ministre, mais il n’incombe pas au Parlement, sous la ve République, de trancher à la place du Gouvernement ! Il revenait au Gouvernement de demander une modification du mandat des conseillers à l’AFE. Monsieur le ministre, je vous le dis en toute amitié et en toute sincérité, j’aurais voté avec joie un tel projet de loi, car il est vrai qu’il est impossible d’organiser cinq tours de scrutin en l’espace de neuf semaines. Je regrette qu’il ait fallu en passer par une proposition de loi !

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Henri de Raincourt, ministre. Je souhaite répondre brièvement aux questions posées fort opportunément par M. Cointat.

Tout d’abord, pourquoi le Sénat est-il amené à se prononcer aujourd’hui sur une proposition de loi plutôt que sur un projet de loi ? Tout simplement parce que cette proposition de loi a été déposée antérieurement à la réforme constitutionnelle de juillet 2008, dont l’un des objets principaux était d’établir un nouvel équilibre entre les prérogatives du Gouvernement et celles du Parlement.

Le Gouvernement a donc considéré qu’il eût été discourtois, à l’égard du Parlement, d’écarter en quelque sorte une initiative prise par un de ses membres pour imposer sa propre vision des choses. Je l’affirme, le fait que nous débattions cet après-midi d’une proposition de loi et non d’un projet de loi ne tient à aucun autre motif.

Par ailleurs, j’ai quelques raisons de connaître le corps électoral sénatorial. Qu’il s’agisse des grands électeurs de métropole ou, en l’espèce, des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger, je sais pertinemment qu’il est constitué d’hommes et de femmes ayant une connaissance presque parfaite des sentiments et des mouvements de l’opinion.

Monsieur Cointat, je ferai naturellement part à Mme la ministre d’État de votre souhait que le Gouvernement consulte davantage l’Assemblée des Français de l’étranger. Je tiens à vous assurer que le Gouvernement connaît parfaitement la qualité des 155 membres de cette honorable assemblée. Il a bien évidemment tout avantage à consulter les représentants de nos compatriotes installés aux quatre coins du monde. On peut certes toujours envisager d’aller plus loin, mais je puis vous affirmer, monsieur Cointat, que le Gouvernement est d’ores et déjà extrêmement attentif aux avis exprimés par l’Assemblée des Français de l’étranger.

Enfin, je vous remercie d’avoir accepté de vous rallier à la proposition de loi déposée par M. del Picchia. (Applaudissements sur certaines travées de lUMP.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'article 1er.

(L'article 1er est adopté.)