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Séance du 3 février 2011 (compte rendu intégral des débats)

Mme Anne-Marie Escoffier. Je dirai simplement que je reprends à mon compte les arguments qui viennent d’être avancés sur le caractère aléatoire des dispositions de l’article 7.

Je relève cependant qu’il ressortait des observations formulées par notre rapporteur et par vous-même, madame la ministre, lors de l’examen de l’article 6, que la notification des droits et les droits notifiés seraient complètement respectés. Or il vient d’être brillamment démontré qu’il n’en serait rien.

J’ajouterai seulement que, au cas où cet article serait malheureusement maintenu, il conviendrait de l’amender sur la forme. Pour ma part, je me référerai non pas à Poquelin, mais à mon ami le grammairien Grevisse…

M. Christian Cointat. Il était belge !

Mme Anne-Marie Escoffier. … pour dire qu’il est regrettable que, dans un texte présenté par le Gouvernement, ait été mis le « s » du pluriel au mot « possible », qui a ici, selon moi, valeur adverbiale. Il me semblerait tout à fait dommageable qu’un texte de loi se trouvât entaché d’une telle faute. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

M. le président. La parole est à M. Jean-François Voguet, pour présenter l'amendement n° 113.

M. Jean-François Voguet. On voit ici que tout est possible ! (Sourires.)

L’article 7 s’inscrit dans la lignée du précédent : après l’extension des zones d’attente, il s’agit maintenant d’affaiblir davantage les droits, qui n’étaient pourtant déjà guère importants, des étrangers maintenus dans ces zones.

L’étranger placé en zone d’attente était informé, dans les meilleurs délais, qu’il pouvait avoir l’assistance d’un médecin ainsi que d’un interprète et qu’il pouvait communiquer avec toute personne de son choix.

Désormais, « en cas de maintien simultané en zone d’attente d’un nombre important d’étrangers », le délai d’information n’est plus le meilleur, mais seulement le meilleur possible compte tenu du nombre d’agents de l’autorité administrative et du nombre d’interprètes disponibles.

Déjà, la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité avait supprimé l’obligation d’une information immédiate pour la remplacer par une information dans les meilleurs délais.

Pourtant, ces délais d’information sont justifiés par le fait qu’avant placement en zone d’attente l’étranger se trouve dans une situation non régie par le droit. Il est important d’y mettre fin dans les plus brefs délais pour maintenir les garanties essentielles des étrangers privés de liberté.

Ce ne sont manifestement pas ces critères qui ont motivé la rédaction de cet article. Il s’agit au contraire de limiter les invalidations de procédure de maintien en zone d’attente par le juge judiciaire et de permettre à l’autorité administrative de mener la procédure comme bon lui semble.

Pourtant, une modification législative ne saurait permettre à l’administration de manquer à l’impératif de notification immédiate des droits par tous les moyens nécessaires, y compris en termes d’effectifs : rien ne peut entériner une privation de liberté.

M. le président. La parole est à M. Louis Mermaz, pour présenter l'amendement n° 301.

M. Louis Mermaz. En vertu de la loi du 26 novembre 2003, les étrangers maintenus en zone d’attente ne se voient plus notifier leurs droits « immédiatement », mais « dans les meilleurs délais ».

Les dispositions de l’article 7 visent à assouplir encore davantage les conditions dans lesquelles s’effectue la notification des droits ainsi que les conditions dans lesquelles s’exercent ces droits en cas de « maintien simultané en zone d’attente d’un nombre important d’étrangers ».

Ces dispositions, qui sont, hélas ! dans la logique de l’article 6, ne sont pas acceptables, car elles tendent à fragiliser les garanties essentielles dont devrait pourtant bénéficier tout étranger privé de liberté.

Si elles entraient en vigueur en l’état, il pourrait s’écouler une longue période pendant laquelle le migrant, placé dans une zone « fictive » – car ce n’est pas le territoire français – dite « d’attente », serait privé de l’ensemble de ses droits entre le moment de son interpellation et celui de son placement dans cette zone. Il serait ainsi exposé à un quasi-vide juridique et donc, éventuellement, au risque de l’arbitraire auquel certains membres de l’administration seraient tentés de le soumettre.

Dans l’étude d’impact, le Gouvernement évoque la « nécessité d’une approche pragmatique pour la notification et la prise d’effet des droits ». C’est Diafoirus ! Rien qu’à lire cette phrase, j’en reste pantois ! « Une approche pragmatique » : voilà encore une notion juridique qui en fera frémir plus d’un, à commencer par notre ami Jean-Pierre Sueur !

La création de ce régime dérogatoire n’a aucune autre justification que la volonté du Gouvernement de réduire le risque d’invalidation par le juge des libertés et de la détention du maintien en zone d’attente.

C’est donc un texte contre les juges – on a d’ailleurs vu ce qui se passait à Nantes –…

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Les nouvelles « bêtes noires » du régime !

M. Louis Mermaz. …et contre les immigrés !

Ces dispositions sont d’autant plus inacceptables qu’elles pourraient s’appliquer, par une sorte de dilution, à toutes les zones d’attente, et non pas seulement aux zones d’attente ad hoc.

Compte tenu de l’imprécision des critères conditionnant leur mise en œuvre, de la baisse des effectifs – 200 agents en moins, nous dit-on, à Roissy –, du manque de formation des personnels, de la pénurie de moyens, l’application systématique du régime dérogatoire, accompagnée d’un développement de l’arbitraire, est à craindre. Et elle l’est d’autant plus, d’ailleurs, que le Président de la République, que M. Sueur a entendu aujourd'hui à Orléans, n’a pas du tout l’air décidé à donner davantage de moyens aux administrations pour assurer leur fonctionnement !

Pour toutes ces raisons, nous vous proposons, chers collègues de la majorité, de supprimer les dispositions de l’article 7. Vous ne le ferez peut-être pas, mais au moins aurons-nous l’honneur de vous avoir demandé de le faire !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. Ces amendements de suppression appellent un avis défavorable.

Dans sa décision du 20 novembre 2003, le Conseil constitutionnel a en effet jugé que les dispositions prévoyant une notification des droits « dans les meilleurs délais » prescrivaient une information « qui, si elle ne peut être immédiate pour des raisons objectives, doit s’effectuer dans le plus bref délai possible ».

L’article 7 du projet de loi ne fait que décliner cette notion retenue par le Conseil constitutionnel de « raisons objectives » permettant de justifier, dans des cas exceptionnels, un report dans la notification des droits à l’étranger maintenu en zone d’attente.

Faut-il préciser qu’en toute hypothèse la notion de « meilleurs délais » continuera à s’apprécier in concreto, en fonction des circonstances de l’espèce et des difficultés concrètes rencontrées par l’administration ?

J’ajoute que, pour éviter toute ambiguïté, la commission a apporté quelques améliorations rédactionnelles à cet article.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. Alors que les amendements déposés sur l’article 6 visaient, on l’a vu, à rendre cet article inapplicable, les auteurs des trois amendements de suppression de l’article 7 critiquent l’imprécision de l’expression « dans les meilleurs délais ».

Or, M. le rapporteur l’a rappelé, il s’agit de termes utilisés en droit et l’on peut faire confiance aux juges : je rappelle que les zones d’attente temporaires sont tout de même placées sous l’autorité de deux juges, qui auront le souci de faire respecter le droit des personnes.

M. Jean-Pierre Sueur. Je ne vois pas en quoi cela répond à nos questions !

M. le président. La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote.

M. Christian Cointat. Tout à l’heure, on a opposé la rigueur juridique à une nécessité politique pourtant reconnue. S’agissant maintenant de l’article 7, je dois le dire, il ne me paraît pas frappé au coin d’une absolue rigueur juridique. Sa rédaction relève d’une approche presque poétique,…

M. Jean-Pierre Sueur. Très bien !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. La commission a déposé un amendement !

M. Christian Cointat. …mais son dispositif traduit néanmoins une idée que je partage. Je ne voterai donc pas les amendements de suppression.

M. Christian Cointat. Cela ne m’empêche pas de regretter que la rédaction ne soit pas un peu plus rigoureuse sur le plan juridique.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Elle va l’être !

M. Christian Cointat. Cela étant, je me tourne vers Mme Escoffier pour lui dire que je crois que le « s » au mot « possibles » est tout à fait volontaire, car chacun sait que ce possible a de multiples facettes…

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. De toute façon, la commission va proposer de supprimer le mot !

M. le président. La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery, pour explication de vote.

Mme Alima Boumediene-Thiery. On m’a dit, lorsque je suis arrivée dans cette assemblée, que la précision y était la règle et que toutes les expressions au sens trop aléatoire, en particulier le mot « notamment », devaient être bannies des textes. Or la lecture de l’article 7 me donne le sentiment que tout ce que j’ai appris depuis quelque six ans – déjà ! – tombe à l’eau.

« Un nombre important », « meilleurs délais possibles », « disponibles » : tout est flou dans cet article. J’en appelle donc à M. Hyest : lui qui, d’habitude, veille à ce que la loi soit précise, concise, claire, pourra peut-être me rassurer, car tous ces termes me semblent aller vers beaucoup plus d’arbitraire et beaucoup moins de droit.

M. Jean-Pierre Sueur. C’est du droit vaporeux !

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. L’inconvénient, avec les amendements de suppression, c’est qu’ils sont examinés avant les amendements suivants. Or je signale que la commission a déposé un amendement qui supprime le mot « possibles » : on revient donc à la formule : « dans les meilleurs délais ». (Murmures sur les travées du groupe socialiste.)

Eh bien oui, mes chers collègues, nous avons travaillé, et nous allons répondre à certaines des objections qui ont été faites. Mais je m’étonne que d’éminents membres de la commission des lois, qui ont participé à tous nos travaux, ne se souviennent pas de ce que nous avons fait.

Je signale par ailleurs qu’il y avait dans le texte initial un « notamment » que la commission a supprimé.

M. Jean-Pierre Sueur. Vous défendez donc le droit vaporeux ! C’est nouveau !

M. le président. La parole est à M. David Assouline, pour explication de vote.

M. David Assouline. Monsieur Hyest, cet amendement de la commission ne changera pas grand-chose. Vous faites preuve, en général, de beaucoup plus de rigueur. Très souvent même, au nom de la rigueur, vous balayez d’un revers de main des rédactions un peu trop vagues à votre goût.

Vous proposez de supprimer le mot « possibles » dans l’expression « dans les meilleurs délais possibles »,…

M. François-Noël Buffet, rapporteur. Attendez, nous allons y venir !

M. David Assouline. … mais « dans les meilleurs délais », ce n’est pas beaucoup plus précis.

M. Jean-Pierre Sueur. C’est pareil !

M. David Assouline. Même si l’on enlève le mot « possibles », il est sous-entendu, car l’impossible, par définition, n’est pas possible ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste.)

Tout à l'heure, vous teniez à ce que le nombre de personnes soit précisé. Eh bien, faites donc preuve ici du même souci de précision !

Si tout est imprécis, qu’il s’agisse des fonctionnaires disponibles ou des délais, c’est parce qu’il faut laisser le champ à un arbitraire !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Mais non !

M. David Assouline. La décision dans certains délais, par exemple, ne sera plus un droit ni une donnée contrôlable. Tout dépendra du bon vouloir et du pouvoir de la personne qui prendra la décision.

Nous ne pouvons pas accepter cela dans la loi ! Vous ne pouvez pas justifier une telle imprécision ni donner un tel pouvoir à ceux qui interpréteront le texte, dans une situation et à un moment donnés, alors qu’il s’agit de droits aussi fondamentaux.

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.

Mme Nathalie Goulet. Nous nous heurtons à une difficulté pratique. Nous ne parvenons pas à maîtriser ni à encadrer juridiquement cette situation.

Il s’agit d’une zone de non-droit qui n’est pas sur notre territoire…

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Non, ce n’est pas une zone de non-droit !

Mme Nathalie Goulet. Il n’empêche que l’on envisage qu’il n’y ait pas de fonctionnaires disponibles ni d’interprètes disponibles et, de surcroît, les délais ne sont pas précisés ! Le texte est tout de même difficilement lisible !

M. François-Noël Buffet, rapporteur. C’est faux !

Mme Nathalie Goulet. Je veux bien soutenir la position de la commission et je ne mets pas en doute le travail qui a été accompli. Mais avouez que la lecture et la compréhension de ce texte ne sont pas évidentes. Acceptez au moins que nous ayons des difficultés à comprendre comment les choses vont se passer concrètement pour les gens qui seront contrôlés. On se demande comment ils pourront exercer leurs droits dans des conditions aussi peu claires.

M. David Assouline. On leur répondra « dans les meilleurs délais » !

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 35 rectifié, 113 et 301.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)

M. le président. L'amendement n° 302, présenté par MM. Yung, Anziani et Sueur, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat et C. Gautier, Mme Klès, MM. Michel, Antoinette, Assouline et Badinter, Mmes Blondin, Cerisier-ben Guiga et Ghali, M. Guérini, Mme Khiari, M. Lagauche, Mme Lepage, MM. Madec, Mermaz, Patient et Ries, Mme Tasca et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 2, première phrase

Remplacer le mot :

important

par les mots :

exceptionnellement élevé

La parole est à M. Louis Mermaz.

M. Louis Mermaz. Il s’agit d’un amendement de repli. Nous ne pratiquons pas la politique du pire et nous cherchons donc à adoucir quelque peu la situation qui est ainsi faite aux personnes, car leur sort nous tient à cœur.

La rédaction imprécise de la première phrase de l’alinéa 2 de l’article 7 fait craindre que le régime dérogatoire en matière de notification des droits ne devienne la règle. Nous l’avons dit, les termes « un nombre important d’étrangers » nous semblent vagues, donc dangereux. Ils pourraient, en effet, être interprétés par l’administration, ou par certains dans l’administration, de manière abusive.

Les dispositions prévues à l’article 7 pourraient être mises en œuvre dès que le nombre d’étrangers maintenus en zone d’attente sort de l’ordinaire.

Depuis de nombreuses heures, nous ne cessons de nous élever contre l’imprécision d’un texte dont on pourra faire tout et n’importe quoi. La possibilité d’interpréter et de tordre ce texte de guimauve est tout à fait redoutable. L’interprétation sera plus importante que le texte lui-même ! C’est, au fond, un refus de légiférer, en se contentant de déclarations générales !

Afin de prévenir un tel risque, nous proposons de reprendre dans la loi au moins les termes de l’article 18 de la directive « retour », qui est d’ailleurs loin de nous satisfaire puisque tous les députés européens de gauche ont voté contre. Cet article 18 conditionne les mesures dérogatoires au droit commun à la présence d’« un nombre exceptionnellement élevé de ressortissants de pays tiers ».

Certes, cela manque encore de précision. Mais, tout le monde en conviendra, la formule « exceptionnellement élevé » fait référence à un groupe de plus de dix personnes !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. Les auteurs de l’amendement proposent de faire référence à un « nombre exceptionnellement élevé d’étrangers » plutôt qu’à un « nombre important d’étrangers », s’agissant des dispositions justifiant un report du délai de notification et d’exercice des droits.

La notion de « nombre exceptionnellement élevé » risque d’être trop restrictive. (Sourires sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.) Je vais vous dire pourquoi.

Je vous rappelle, par ailleurs, que la directive « retour » n’est pas applicable aux zones d’attente.

Ce qui importe le plus, c’est la situation de fait, et c’est elle qui permettra de déterminer la solution à apporter. L’arrivée de cinquante personnes dans un secteur isolé, dépourvu de structures administratives, pose un problème. Un tel groupe représente un nombre important d’étrangers pour ce type de territoire. En revanche, l’arrivée de cinquante personnes dans un lieu équipé et doté d’une structure d’accueil, comme Roissy, ne pose pas de problème.

J’attire votre attention sur le fait qu’il appartiendra à l’administration de faire état des difficultés concrètes rencontrées pour justifier tout délai dans la notification des droits.

Pour répondre à la question soulevée tout à l’heure, je reviendrai sur le nombre d’agents et d’interprètes disponibles par rapport au nombre d’étrangers maintenus en zone d’attente.

Dans ces zones d’attente, tous les droits prévus pour les étrangers sont ouverts et tous les moyens sont mis en place. Que ce soit bien clair : il n’existe pas de système dérogatoire. Vous pouvez examiner tous les textes et même les « tordre », pour reprendre le mot de M. Mermaz, vous ne trouverez pas une phrase confirmant votre analyse.

Par ailleurs, ces zones d’attente sont établies sous le contrôle de la juridiction administrative, sur l’intervention, le moment venu, du juge des libertés et de la détention. Il ne s’agit donc pas d’une zone de non-droit !

La commission est défavorable à cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. Même analyse et même avis, monsieur le président.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 302.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 494 rectifié, présenté par M. Buffet, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Supprimer deux fois le mot :

possibles

La parole est à M. le rapporteur.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. J’espère que cela fera plaisir : nous allons supprimer les « possibles » !

L’objectif est d’établir une coordination avec les modifications introduites à l’article 38 lors de l’examen du projet de loi en commission. L’adjectif « possibles » n’ajoute rien à la notion de « meilleurs délais ». Il faut donc le supprimer les deux fois où il apparaît dans cet article.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. Favorable.

M. le président. La parole est à M. Jean-François Voguet, pour explication de vote.

M. Jean-François Voguet. Nous avons indiqué notre opposition au contenu de l’article 7, qui s’attaque, en quelques mots, aux droits des étrangers placés en zone d’attente lors des opérations de reconduite à la frontière.

L’amendement de la commission des lois présente un caractère rédactionnel apparent, mais, finalement, il s’avère particulièrement éclairant sur le contenu réel de l’article.

Voici en effet que la commission des lois nous invite à retirer dans le texte de cet article le mot « possibles » s’agissant des « meilleurs délais ». Cette suppression, implicitement, nous prouve au moins que les conditions de fonctionnement des zones d’attente, telles qu’elles existent et a fortiori telles que l’on se prépare à les mettre en place, sont de qualité et de niveau tellement variables que l’on ne peut être sûr à tout coup que les ressortissants étrangers qui y seront placés pourront bénéficier de la nécessaire information sur leurs droits et de l’opportunité qui peut leur être offerte de les mettre en œuvre.

En effet, dès lors qu’il est question de « meilleurs délais possibles », on va rapidement se retrouver en présence de cas où l’on pourrait faire valoir, devant le juge administratif appelé à statuer sur le maintien ou non en zone d’attente d’un ou de plusieurs ressortissants étrangers, que, faute d’avoir trouvé un interprète parlant la langue de tel ou tel, on n’a pu l’informer complètement et correctement de ses droits. Cela, en fonction de la jurisprudence, pourrait suffire à maintenir les personnes incriminées en zone d’attente ou conduire à prendre à leur encontre toute disposition visant notamment à leur faire quitter le territoire français.

Devons-nous laisser subsister dans la loi ce qui procède du mauvais coup porté à une jurisprudence administrative qui, bien souvent, revient sur la forme des mises en zone d’attente au seul motif de l’insuffisance des informations dispensées aux personnes concernées ?

La commission des lois, dans sa prudence rédactionnelle, ne fait que nous révéler toute la perversité d’un article qui, d’une certaine manière, vise à accorder aux seules autorités de police la primauté sur toute autre considération en matière de droit de séjour sur le territoire français.

Plutôt qu’un État trop directement policier, elle préfère finalement adopter un langage plus policé pour mieux faire passer le recul imposé au droit, en général, et à la liberté de circulation et d’établissement, en particulier.

M. le président. La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery, pour explication de vote.

Mme Alima Boumediene-Thiery. Je ne parviens pas à comprendre la signification de la formule « dans les meilleurs délais ». Faut-il comprendre vingt-quatre heures, quarante-huit heures ou bien s’agit-il du temps nécessaire pour procéder à l’expulsion, pour trouver un avion le plus vite possible, ou encore d’un délai suffisamment court pour ne pas trouver un interprète ou un avocat ? (Protestations sur les travées de lUMP.)

Il faut avoir le courage de le dire ! Qu’est-ce qui vous empêche de nous donner une limite précise ?

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Ils ne peuvent pas !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 494 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 7, modifié.

(L'article 7 est adopté.)