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ROYAUME-UNI : HOUSE OF LORDS - LA CHAMBRE DES LORDS



Éléments de contexte :

La Chambre haute a connu au cours du XXème siècle plusieurs réformes qui ont conduit à réduire son pouvoir face à la Chambre des Communes. Cependant, dans la période récente, c'est la question de la composition de la Chambre des Lords qui fait débat. Non élue, cette chambre est formée de membres désignés et de membres de droit. En 1999, la réforme de M. Blair a aboli le droit de siéger pour certains de ces membres de droit, à savoir les quelques 700 pairs héréditaires. Transitoirement, 92 d'entre eux sont maintenus ; ils sont choisis par leurs pairs.

Le 7 mars 2007, la Chambre des Communes, consultée par le gouvernement à propos de la direction que pourrait prendre la suite de la réforme de la composition de la Chambre des Lords, s'est prononcée à une large majorité en faveur d'une chambre haute élue à 100%. A la Chambre des Lords, le résultat du vote tenu une semaine plus tard a été l'inverse.

Ces votes ont une valeur uniquement consultative. Néanmoins, le passage à une chambre élue constituerait une rupture majeure non seulement dans l'Histoire de la Chambre des Lords, mais plus largement dans l'économie d'ensemble du bicamérisme dans ce pays.

Deux principes guident la démarche réformatrice en cours :

- Promouvoir une Chambre des Lords partiellement ou totalement élue, mais qui resterait complémentaire de la Chambre des Communes et non sa rivale, ce qui suppose de répondre aux questions suivantes : quels pouvoirs ? Quels équilibres et quelle représentativité politique ?

- Aboutir, après un débat transpartisan, à un projet de réforme consensuel qui pourrait être intégré dans le programme électoral gouvernemental (manifeste) en vue des prochaines élections législatives (2012). Dans ce cas, les Lords ne pourraient s'y opposer, en vertu de la Convention de Salisbury (voir infra).

L'analyse qui figure ci-dessous concerne l'état actuel des règles relatives à la Chambre des Lords.

I- COMPOSITION

La Chambre des Lords compte, au début de l'année 2013, 760 membres : 646 pairs à vie (Life peers), 89 pairs héréditaires (Hereditary peers) et 25 archevêques et évêques (Lords Spiritual).

II - RÉGIME DE NOMINATION

Quelle que soit la catégorie de Lord considérée, un âge minimum est requis pour faire partie de la Chambre des Lords : 21 ans.

A - LES PAIRS A VIE

Avec un effectif de 646 personnes (au début de l'année 2013), cette catégorie représente la grande majorité des Lords.

Formellement, ils sont nommés par la Reine sur proposition du Premier ministre. Cependant, depuis 2001, une commission indépendante (the House of Lords Appointments Commission) joue un rôle déterminant dans ces nominations.

D'une part, elle a repris une fonction jusqu'alors remplie par le Premier ministre, à savoir proposer la nomination des Pairs politiquement non inscrits, qu'on appelle les crossbenchers. Désormais, le Premier ministre informe la Commission du nombre de nominations à effectuer et la Commission instruit les dossiers de candidatures, avant de transmettre sa sélection au Premier ministre, qui ne peut passer outre la position de la Commission sans invoquer de raisons d'une exceptionnelle gravité. Les crossbenchers sont actuellement 181 en 2013.

D'autre part, la Commission exerce un contrôle sur les propositions de nominations faites par les partis politiques, notamment selon des critères déontologiques.

B - PAIRS HÉRÉDITAIRES

Ce statut a été supprimé lors de la réforme de 1999. Toutefois et de façon transitoire, sur un total initial d'environ 760, 89 pairs héréditaires ont été maintenus en fonction et élus pour partie par l'ensemble des pairs héréditaires et pour partie par l'ensemble des membres de la Chambre des Lords.

C - ÉVÈQUES DE L'ÉGLISE ANGLICANE

Les archevêques de Cantorbéry et de York et les évêques de Londres, Durham et Winchester sont membres de droit ainsi que les 21 évêques les plus anciens dans leur charge pour les autres diocèses.

Ces diverses règles de nomination donnent à la Chambre des Lords une configuration politique très différente de celles de la Chambre des Communes. La présence d'un groupe important de crossbenchers empêche en effet qu'un seul parti politique domine la Chambre. De plus, la nomination à vie a pour effet d'assurer aux Pairs affiliés à un parti une certaine indépendance vis-à-vis de ce parti. Enfin, le renouvellement très graduel de la chambre des Lords a pour conséquence d'amortir les effets de vague électorale qui jouent à plein à la Chambre basse. C'est pourquoi, au sein des institutions britanniques, la Chambre des Lords symbolise l'expertise et possède une légitimité certaine dans le contrôle du gouvernement et dans l'analyse des grands sujets de société.

III - RÉGIME DES SESSIONS

Une session annuelle unique est ouverte solennellement début novembre par un discours de la Reine qui, seule, peut convoquer la nouvelle session et clôturer la précédente.

Dans la pratique, la Chambre des Lords s'ajourne, en règle générale, à plusieurs reprises. En moyenne, elle siège 35 semaines par an, soit environ 140 jours.

IV - RAPPORTS AVEC L'AUTRE CHAMBRE ET LE POUVOIR EXÉCUTIF

A - POUVOIR LÉGISLATIF

1) Initiative législative

Les Pairs, comme les Députés de la Chambre des Communes, ont le droit d'initiative législative. Les textes d'initiative parlementaire portent le nom de Private Members' Bills (les textes d'initiative gouvernementale Governement Bills). L'initiative législative n'est cependant pas ouverte aux parlementaires en matière financière.

2) Droit d'amendement

Les Pairs possèdent le droit d'amendement.

3) Procédure législative ordinaire

Les textes peuvent être déposés devant l'une ou l'autre chambre.

La chambre saisie examine le texte en respectant plusieurs étapes.

- La Première lecture n'est qu'une simple formalité. Le titre du texte est lu à la Chambre et cette dernière autorise son impression. A ce stade, il n'y a pas de débat.

- La Deuxième lecture fournit la possibilité d'un grand débat sur les principes du projet. Les amendements aux clauses du projet n'interviennent pas à ce stade, mais le projet peut être complètement rejeté par la Chambre. S'il est accepté, il est généralement renvoyé pour examen détaillé en commission.

- Pendant le « Stade du comité » (Committee Stage), aussi bien à la Chambre des Communes qu'à la Chambre des Lords, les textes sont examinés article par article par la Commission saisie et des propositions d'amendements sont déposées et discutées. Les amendements adoptés par la commission sont intégrés au projet de loi. A l'issue de cet examen, la commission publie un texte qui n'est pas un rapport sur le projet de loi, mais bien une nouvelle version du texte intégrant les amendements adoptés par la commission. La discussion en séance publique qui suit le passage du texte en commission porte donc sur le texte de la commission.

Dans le détail, le déroulement concret de ce Committee Stage diffère d'une Chambre à l'autre.

D'une part, à la Chambre des Lords, l'examen des textes est le plus souvent confié au « Comité de Toute la Chambre » (Committee of the Whole House), c'est-à-dire à une Commission aux dimensions de la Chambre toute entière. Concrètement, le Lord Speaker quitte son siège, qu'on appelle le « Sac de laine » (Woolsack), tandis que le Lord président des comités, ou l'un de ses adjoints, préside la séance assis à la Table de la Chambre, face aux greffiers. A la Chambre des Communes en revanche, quasiment tous les textes sont soumis à des commissions restreintes (Public Bills Committees) dans lesquelles les partis politiques sont représentés proportionnellement à leur poids dans l'ensemble de la Chambre. Seules les lois constitutionnelles et certaines parties de la loi de finances continuent, de nos jours, à être confiées au Committee of the Whole House de la Chambre des Communes.

D'autre part, le traitement réservé aux amendements n'est pas le même dans les deux chambres. A la Chambre des Communes, le temps de discussion des amendements est programmé, alors qu'il est totalement libre à la Chambre des Lords. En outre, à la Chambre des Communes, le Président de la Commission saisie dispose d'un pouvoir discrétionnaire de choisir les amendements qui seront inscrits à l'ordre du jour des discussions de la Commission. C'est un pouvoir qui lui a été reconnu dans les années 1930 pour faire face aux risques d'obstruction. A la Chambre des Lords en revanche, tous les amendements sont discutés. Dans les faits cependant, les Présidents de commissions font un usage parcimonieux de ce droit de sélection.

- Après le Committee Stage, l'étape suivante est le rapport à la Chambre (Report Stage). La Chambre examine alors en séance plénière le texte résultant des travaux de la Commission. Dans le cas précis de la Chambre des Lords, le Lord Speaker reprend sa place sur le Sac de laine et le Lord président annonce à la Chambre que le comité a examiné le projet de loi et lui a demandé de le présenter. A ce stade du processus d'examen, dans l'une et l'autre Chambre, il est encore possible de déposer de nouveaux amendements, mais, d'une part, le texte n'est pas examiné article par article comme il l'a été précédemment en commission et, d'autre part, du moins à la Chambre des Communes, le Speaker utilise largement son pouvoir discrétionnaire de « sauter » les amendements lorsqu'il considère qu'ils ont déjà été arbitrés en commission (pratique dite du « kangourou »).

- Enfin, vient le stade de la Troisième lecture et du vote final, pendant lequel les motions demandant que « le projet de loi soit maintenant lu pour la troisième fois » et que « le projet de loi soit maintenant voté » sont soumises à la Chambre.

Lorsque, à l'issue de cette troisième lecture, le projet de loi est adopté par la Chambre, il est transmis à l'autre Chambre pour examen, selon les mêmes modalités qui viennent d'être décrites.

Tout projet de loi doit être approuvé sous une forme identique par les deux chambres avant de devenir loi (Act of Parliament). Par conséquent, lorsqu'un texte approuvé par une chambre est amendé par l'autre, il est de nouveau examiné par la première, et ainsi de suite jusqu'à ce qu'un accord sur le même texte soit obtenu. C'est le ping-pong, équivalent britannique de la navette en France.

La Chambre des Communes possède cependant le droit de faire prévaloir son point de vue lorsque la Chambre des Lords rejette entièrement un texte ou qu'elle l'amende de manière inacceptable pour la Chambre basse. En effet, si cette dernière vote un même projet au cours de deux sessions annuelles successives, il peut recevoir l'assentiment royal même sans l'accord des Lords. Cette diminution des pouvoirs de la Chambre des Lors résulte des lois sur le Parlement (Parliament Acts) de 1911 et 1949. La loi de 1911 a fortement réduit les pouvoirs des Lords dans l'examen des Money Bills (voir infra). Elle a également permis à la chambre basse de passer outre l'opposition de la chambre haute et a limité la durée d'obstruction des Lords à deux ans. La loi de 1949 a réduit cette durée à seulement un an.

2) Procédures législatives particulières

a) Convention de Salisbury

En vertu de cette convention conclue en 1946, lors de l'examen d'un texte, les Lords ne peuvent s'opposer, en seconde lecture ou troisième lecture, à un projet de loi dont le principe était inclus dans le programme électoral du gouvernement. Seuls des amendements « modérés », exprimant une réserve, peuvent être acceptés et votés (le Marquis de Salisbury était le chef du parti conservateur à la Chambre des Lords au moment où la convention a été conclue).

b) Money bills

Les Money Bills sont des textes qui ne contiennent que des dispositions relatives aux impositions, aux dépenses publiques et aux emprunts publics. C'est le Speaker de la Chambre des Communes qui a autorité pour décider si un texte constitue un Money Bill.

Les Money Bills ont pour caractéristique que le pouvoir d'opposition de la Chambre des Lords y est davantage limité que dans la procédure ordinaire : saisis en second sur ces textes, les Lords ne peuvent y apporter aucun amendement ni les rejeter (quoi qu'il arrive, ces textes sont considérés comme adoptés par le Parlement, dans la version votée par la Chambre basse, au plus tard dans un délai de un mois après leur transmission à la Chambre des Lords).

Les plus importants des Money Bills sont ceux qui déterminent chaque année le budget de l'Etat en autorisant la levée des impôts (annual Finance Bill introduit à la Chambre des Communes par le Chancelier de l'Echiquier à la suite de son discours annuel appelé le Budget) et en autorisant les dépenses de l'Etat (Consolidated Fund Bill).

B - POUVOIR DE CONTRÔLE

1) Questions

Une séance de questions orales de 30 minutes peut se tenir chaque jour (à 14 h 30 le lundi et le mardi, à 15 h le mercredi et à 11 h le jeudi).

En outre, environ 7 000 questions écrites sont posées au gouvernement chaque année.

2) Mini débats et débats généraux

Deux mini débats, d'une durée de 1 heure à 1 heure 30, ont lieu environ un jeudi par mois. Ils portent sur des sujets d'actualités, suggérés par les parlementaires et choisis par vote. Un représentant du gouvernement est autorisé à répondre à la fin des débats.

Les autres séances du jeudi sont le plus souvent consacrées aux débats généraux. D'une durée de 2 heures 30, leur thème est choisi par concertation entre les responsables des partis politiques (whips of the political parties) et le porte-parole des Pairs non inscrits (the Convenor of the Crossbench Peers).

4) Déclarations du gouvernement

Le gouvernement peut faire devant les chambres des déclarations portant sur des sujets importants ou urgents.

5) Les Select Committees

Les commissions de contrôle de l'action du gouvernement, instituées au Royaume-Uni depuis 1979, disposent de prérogatives étendues. Elles ont le pouvoir de convoquer toute personne, de recueillir tout document ou témoignage (écrit ou oral), y compris les membres du gouvernement et des fonctionnaires de l'exécutif pour l'éclairer sur un sujet. Elles sont chargées de contrôler les dépenses, l'administration et la politique d'un ministère particulier ainsi que les organes qui en dépendent.

Les deux chambres n'ont pas retenu la même organisation en matière de contrôle de la politique du gouvernement afin d'éviter de créer des organes faisant « double emploi ». Dix-huit commissions de contrôle sectorielles (Departemental Select Committees), une par ministère, et plusieurs commissions aux compétences transversales (Public Account Committee, Environmental Audit and Public Administration Committee) sont constituées à la Chambre des Communes. La Chambre des Lords a, pour sa part, créé notamment une commission des sciences et des techniques, composée d'éminents scientifiques dotés d'une expérience de haut niveau, une commission des affaires économiques ou encore une commission chargée des affaires constitutionnelles.

Par ailleurs, à la Chambre des Lords, deux commissions sont particulièrement chargées de veiller aux conditions de mise en oeuvre des lois par le gouvernement (actes réglementaires ou statutory instruments) et à la pertinence des pouvoirs accordés aux ministres par certains projets de loi en matière de « législation secondaire ». Il s'agit de la Commission des pouvoirs délégués et de la réforme de la réglementation (Delegated Powers and Regulatory Reform Committe) et de la Commission sur la qualité des actes réglementaires (Merits of Stautory Instruments Committe).

V - DISPOSITIONS DIVERSES : FONCTIONS JUDICIAIRES

Les fonctions juridictionnelles de la Chambre des Lords sont exercées par 12 pairs judiciaires nommés en raison de leurs compétences professionnelles dans ce domaine. Ce sont des juges professionnels ou des avocats. Ils ne sont pas nommés à vie, mais jusqu'à 70 ans (cette limite pouvant être repoussée jusqu'à 75 ans).

La Chambre des Lords est en effet la Cour d'Appel suprême pour l'ensemble du Royaume-Uni à la fois pour les affaires civiles et criminelles (à l'exception toutefois des affaires criminelles écossaises, qui dépendent d'une juridiction spécifique). Ses décisions s'imposent aux juridictions d'un niveau inférieur. Concrètement, les Pairs judiciaires siègent en formations restreintes (les Commissions d'appel ou Appellate Committees) comprenant généralement 5 membres.

Cette fonction judiciaire est cependant appelée à disparaître. La réforme constitutionnelle de 2005 relative à la séparation de la justice, du parlement et de l'exécutif prévoit en effet la suppression des Pairs judiciaires et institue une nouvelle Cour suprême, séparée de la chambre des Lords. Elle devrait être mise en place en octobre 2009.

On peut noter également que, toujours au nom de la séparation des pouvoirs, cette loi de 2005 réforme le rôle du Lord Chancelier, qui était jusqu'alors Président de la Chambre des Lords, mais également Président de la Cour suprême d'Angleterre et de Galles et membre du Cabinet, chargé de la supervision du pouvoir judiciaire. Ses fonctions judiciaires sont désormais transférées au Lord Chief of Justice, tandis que la présidence de la Chambre des Lords est confiée à un Speaker élu par la Chambre.

Dernière mise à jour : juillet 2013