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Russie : Soviet Federatsii - le Conseil de la Fédération



Éléments de contexte :

En 2000, le Conseil de la Fédération de Russie a fait l'objet d'une réforme qui s'inscrit dans un effort du Président Poutine visant, sinon à recentraliser le pouvoir au sein de la fédération, du moins à affirmer plus nettement la place de l'exécutif fédéral au sommet de la pyramide des pouvoirs publics russes.

Ainsi, outre l'adoption de la loi fédérale sur la possibilité de dissoudre les assemblées territoriales et de limoger les gouverneurs en cas d'adoption d'actes anticonstitutionnels ; outre également la mise en place de districts fédéraux regroupant plusieurs sujets de la fédération et dirigés par des représentants plénipotentiaires du Président, les règles de composition du Conseil de la Fédération ont été revues. Il était jusqu'alors composé, en personne, des chefs des organes législatif et exécutif (gouverneur) des  entités constitutives de la Fédération de Russie. Il est désormais constitué seulement de représentants désignés par ces instances.

Les effets de ces réformes institutionnelles demeurent cependant ambivalents. Les pouvoirs locaux, législatif et exécutif, disposent en effet encore d'un fort pouvoir de contrôle sur les membres du Conseil de la Fédération qu'ils désignent, qu'ils peuvent révoquer et dont ils peuvent contrôler les prises de position (puisque leur vote est public).

En outre, la réforme électorale opérée par la loi du 14 février 2009, qui devrait s'appliquer à compter du 1er janvier 2011, instaure un « cumul des mandats obligatoire » qui devrait profondément modifier la composition de la seconde chambre.

I - COMPOSITION

Le Conseil de la Fédération de Russie comprend 166 membres, à raison de 2 représentants pour chacun des 83 sujets qui composent la Fédération de Russie (à savoir les républiques, les oblasts ou provinces, les krais ou territoires, les districts autonomes et les villes fédérales).

II - RÉGIME ÉLECTORAL OU DE NOMINATION

A - LE REGIME GENERAL

Chaque sujet de la Fédération est représenté à la chambre haute :

- par un conseiller élu par l'organe législatif du territoire ;

- par un conseiller nommé par l'exécutif de ce territoire (l'assemblée législative régionale pouvant s'opposer à cette dernière nomination par un vote à la majorité des 2/3).

Les candidatures pour le représentant de l'organe législatif sont proposées par le président de l'assemblée considérée (ou les présidents des deux assemblées, à tour de rôle, si l'organe législatif du territoire est bicaméral). Un groupe d'au moins un tiers du nombre total des députés de la république ou de la région peut aussi proposer d'autres candidats. L'élection a lieu au scrutin secret ; elle est confirmée par une résolution adoptée par l'organe législatif.

La durée du mandat de conseiller n'est pas uniforme. À chaque renouvellement de l'organe législatif d'un territoire (le renouvellement dans les différents territoires n'étant pas synchrone), il est procédé à l'élection d'un nouveau conseiller pour représenter l'assemblée locale au Conseil de la Fédération. De même, s'agissant du conseiller nommé par l'exécutif régional, son mandat prend fin lorsque l'autorité de nomination cesse d'exercer ses fonctions.

En outre, l'organe ayant procédé à l'élection ou à la nomination peut mettre fin à tout moment au mandat du conseiller qu'il a élu ou nommé.

N'étant pas l'objet d'un renouvellement intégral périodique, le Conseil de la Fédération est un organe permanent.

Les membres du Conseil de la Fédération doivent être âgés de plus de 30 ans et remplir les conditions permettant d'être électeurs ou d'être éligibles aux organes de la fédération.

Une même personne ne peut être simultanément membre du Conseil de la Fédération et député à la Douma d'État.

B - LA REFORME DE LA LOI DU 14 FEVRIER 2009

La loi du 14 février 2009, applicable à compter du 1er janvier 2011, instaure une obligation nouvelle pour les membres du Conseil de la Fédération, celle de disposer, au moment de leur nomination, d'un mandat électif local, au sein d'un parlement régional ou d'un conseil municipal.

Elle interdit par ailleurs à tout citoyen disposant de la double nationalité d'y siéger.

Ces nouvelles conditions d'éligibilité n'entreront en vigueur que de façon progressive, au fur et à mesure des renouvellements partiels, les mandats des sénateurs expirant avec ceux des autorités les ayant désignées.

III - RÉGIME DES SESSIONS

Le Conseil de la Fédération tient normalement session, chaque année, du 25 janvier au 15 juillet et du 16 septembre au 31 décembre. Lorsqu'il est en session, le Conseil de la fédération ne doit pas se réunir moins de deux fois par mois.

Par ailleurs, le Conseil de la Fédération peut être convoqué pour siéger en tant que de besoin par son Président, de sa propre initiative ou sur la proposition du Président de la Fédération, du Gouvernement de la Fédération, d'un sujet de la Fédération ou sur la proposition d'une commission du Conseil de la Fédération, ou bien encore d'un groupe de membres du Conseil de la Fédération constituant au moins 1/5ème du nombre total des membres du Conseil.

IV - RAPPORTS AVEC L'AUTRE CHAMBRE ET LE POUVOIR EXÉCUTIF

A - POUVOIR LÉGISLATIF

1) Initiative législative

Le droit d'initiative législative appartient aux membres du Conseil de la Fédération concurremment avec le Président de la Fédération, les députés à la Douma, le Gouvernement de la Fédération, les organes représentatifs des sujets de la Fédération de Russie, mais également (sur les questions de leur compétence) la Cour constitutionnelle, la Cour suprême et la Cour supérieure d'arbitrage de la Fédération de Russie.

Les projets de loi sur l'établissement ou la suppression des impôts, sur les exemptions fiscales, sur l'émission d'emprunts d'État, sur la modification des engagements financiers de l'État, ainsi que les projets de lois prévoyant des dépenses prises en charge par le budget fédéral ne peuvent être présentés qu'avec un avis favorable du Gouvernement de la Fédération de Russie.

2) Droit d'amendement

Le Conseil de la Fédération ne possède pas en propre le droit d'amendement. Il peut seulement proposer des amendements au texte approuvé en première lecture par la Douma.

3) Procédure législative ordinaire

a) Première lecture

La procédure ordinaire s'applique aux projets de loi fédérale mais pas aux projets de lois fédérales dites « constitutionnelles » (ces dernières sont l'équivalent des lois organiques en France : elles concernent des matières désignées par la Constitution et suivent une procédure d'adoption plus contraignante).

Les textes, quelle que soit leur origine, sont déposés d'abord à la Douma d'État où elles sont adoptées à la majorité des voix de l'ensemble des députés.

Les textes sont ensuite transmis dans les cinq jours au Conseil de la Fédération pour examen.

Si plus de la moitié de l'ensemble des membres du Conseil de la Fédération votent en faveur d'un texte, la loi fédérale est considérée comme approuvée par le Conseil de la Fédération.

Si le texte transmis par la Douma n'est pas examiné par le Conseil dans un délai de quatorze jours, il est réputé avoir été approuvé par la seconde chambre. Cependant la Constitution précise que doivent obligatoirement faire l'objet d'un examen par le Conseil de la Fédération les lois fédérales relatives : a) au budget fédéral ; b) aux impôts et taxes fédéraux ; c) à la réglementation financière, des changes, du crédit, douanière, de l'émission de monnaie ; d) à la ratification et à la dénonciation des traités internationaux de la Fédération de Russie ; e) au statut et de la défense de la frontière d'État de la Fédération de Russie ; f) à la guerre et à la paix.

b) Résolution des désaccords entre les chambres

Si le texte est rejeté par le Conseil de la Fédération, la Douma peut confirmer le texte qu'elle a adopté en première lecture par un second vote à la majorité deux tiers de l'ensemble des députés à la Douma.

La Douma a également la faculté d'accepter la constitution d'une commission de conciliation. Cette commission, composée de représentants de la Douma et du Conseil de la Fédération, est instituée sur proposition du Conseil de la Fédération, de la Douma d'État, du Président de la Fédération, ou de l'auteur de l'initiative législative. La majorité absolue des membres de la Douma est cependant requise pour décider de la création de cette commission.

La commission de conciliation examine séparément chaque objection du Conseil de la Fédération et s'efforce d'aboutir à un texte unique. Ses décisions résultent d'un vote séparé des représentants de la Douma et de ceux du Conseil de la Fédération. Elles requièrent la majorité absolue des membres de chacun de ces deux groupes. La commission établit ainsi un protocole indiquant les propositions qu'elle fait pour surmonter les désaccords entre les deux chambres.

Ce protocole est soumis à l'examen du Conseil de la Douma qui l'inscrit à son ordre du jour.

Lors de cette nouvelle lecture, la Douma ne débat que des propositions contenues dans le protocole établi par la commission de conciliation. Elle ne peut examiner aucun amendement sortant des limites fixées par ces propositions. Si l'une des propositions de la commission de conciliation est rejetée par la Douma, celle-ci peut lui proposer de poursuivre son travail, en tenant compte des amendements qu'elle a adoptés, afin que lui soient faites de nouvelles propositions, par la commission de conciliation, dans les dix jours. La Douma se prononce sur chaque proposition de la commission de conciliation de manière séparée, à la majorité absolue de ses membres.

La loi résultant de la prise en compte des propositions de la commission de conciliation, acceptées par la Douma, est envoyée par le Président de la Douma au Conseil de la Fédération.

Si la Douma n'adopte pas en nouvelle lecture les propositions de la commission de conciliation, et manifeste son désaccord quant à la décision de rejet du Conseil de la Fédération, un nouveau vote est organisé. La Douma se prononce alors sur le texte de la loi dans sa rédaction antérieure. Ce texte est alors considéré comme définitif s'il obtient la majorité des deux tiers des membres de la Douma.

c) Véto présidentiel

La loi fédérale définitivement adoptée est transmise dans le délai de cinq jours au Président de la Fédération de Russie pour signature et promulgation. Si le Président de la Fédération de Russie rejette la loi fédérale dans le délai de 14 jours à compter du moment de sa réception, la Douma d'État et le Conseil de la Fédération examinent à nouveau cette loi. Si lors du nouvel examen la loi fédérale est approuvée dans la rédaction précédemment adoptée par la majorité d'au moins les deux tiers de l'ensemble des membres du Conseil de la Fédération et des députés à la Douma d'État, le Président de la Fédération de Russie est tenu de la signer dans les sept jours et de la promulguer.

4) Procédures législatives particulières : lois fédérales dites constitutionnelles

Ces textes doivent être adoptés par une majorité des trois quarts des membres du Conseil de la Fédération et par les deux tiers des membres de la Douma. L'accord des deux chambres est indispensable. Le Président ne peut opposer son véto.

B - POUVOIR DE CONTRÔLE

Les représentants du Gouvernement et d'autres fonctionnaires sont régulièrement invités à la partie des séances appelées "heure gouvernementale" pour présenter aux parlementaires les informations demandées et répondre à leurs questions.

Des auditions peuvent être organisées sur les questions relevant de la compétence du Conseil.

Avec la Douma, le Conseil de la Fédération forme une Chambre des comptes pour assurer le contrôle sur l'exercice du budget fédéral.

C - RAPPORTS AVEC LE PRÉSIDENT DE LA FÉDÉRATION

1) Destitution du Président de la Fédération

Le Président de la Fédération de Russie peut être destitué par le Conseil de la Fédération, sur la base de la présentation par la Douma d'État de l'accusation de haute trahison ou de commission d'une autre infraction grave, confirmée par l'avis de la Cour suprême quant à l'existence des critères de l'infraction dans les actes du Président. Mais la Cour constitutionnelle veille à la régularité de la procédure de mise en accusation. Elle est saisie par le Conseil de la Fédération.

La décision de destitution doit être prise à la majorité des 2/3 de l'ensemble des membres du Conseil et adoptée au plus tard dans les trois mois qui suivent l'accusation. Dans le cas contraire, l'accusation est considérée comme rejetée.

2) Message du Président de la Fédération

Le Président peut s'adresser à l'Assemblée Fédérale (le Parlement composé de la Douma et du Conseil de la Fédération) pour rendre compte de la situation dans le pays et des principales options de la politique intérieure et extérieure de l'État.

Le Président de la Fédération (comme le Chef du Gouvernement) peut également prendre la parole au cours des séances du Conseil de la Fédération (comme de celles de la Douma) lors de la discussion du budget fédéral ou de problèmes clés de la politique d'État.

V - DISPOSITIONS DIVERSES

A - EN MATIÈRE CONSTITUTIONNELLE

1) Révision

Le Conseil de la Fédération peut, en matière constitutionnelle comme dans les autres domaines, proposer à la Douma d'examiner une proposition de loi.

Les dispositions de la Constitution relatives aux règles constitutionnelles fondamentales (chapitre 1), aux droits de l'homme et du citoyen (chapitre 2) et à la procédure de révision constitutionnelle (chapitre 9) ne peuvent être révisées par l'Assemblée fédérale. Cependant, si la proposition de réviser ces dispositions est soutenue par les trois cinquièmes des voix de l'ensemble des membres du Conseil de la Fédération et des députés à la Douma d'État, une Assemblée constitutionnelle est convoquée.

Les lois constitutionnelles fédérales sont adoptées selon la procédure applicable aux lois fédérales dites constitutionnelles (voir supra IV-4).

2) Contrôle de constitutionnalité et interprétation de la Constitution

A la demande du Conseil de la Fédération ou d'1/5ème de ses membres (concurremment avec le Président de la Fédération, la Douma, 1/5e des députés, le Gouvernement de la Fédération, la Cour suprême de la Fédération et la Cour supérieure d'arbitrage de la Fédération, les organes du pouvoir législatif et exécutif des sujets de la Fédération), la Cour constitutionnelle statue sur la conformité à la Constitution : a) des lois fédérales, des actes normatifs du Président de la Fédération, des deux assemblées et du Gouvernement de la Fédération ; b) des constitutions, des lois et autres actes normatifs des sujets de la Fédération concernant les questions de la compétence d'État ou de la compétence conjointe ; c) des traités conclus entre la Fédération et ses sujets ou entre les sujets ; d) des traités internationaux non entrés en vigueur.

A la demande du Conseil de la Fédération (concurremment avec le Président de la Fédération, la Douma, le Gouvernement de la Fédération et les organes du pouvoir législatif des sujets de la Fédération), la Cour donne son interprétation de la Constitution.

Les deux chambres peuvent se réunir ensemble pour entendre les messages de la Cour Constitutionnelle.

B- COMPÉTENCES EXCLUSIVES

Outre la destitution du Président de la Fédération de Russie, déjà évoquée, relèvent de la compétence du Conseil de la Fédération toute une série de compétences.

1) Pouvoir de nomination

Le Conseil de la Fédération procède à la nomination aux fonctions de juges à la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie, à la Cour suprême de la Fédération de Russie, à la Cour supérieure d'arbitrage de la Fédération de Russie. Il procède également à la nomination du Procureur général de la Fédération de Russie et met fin à ses fonctions. Enfin, il nomme le vice-président et la moitié des auditeurs de la Chambre des comptes, et met fin à leurs fonctions.

2) Autres compétences exclusives

Le Conseil de la Fédération approuve la modification des frontières entre les sujets de la Fédération. Il approuve le décret du Président de la Fédération de Russie sur l'introduction de l'état de siège ; le décret du Président de la Fédération de Russie sur l'introduction de l'état d'urgence ; la décision relative à la possibilité de recourir aux Forces armées de la Fédération de Russie hors des limites du territoire de la Fédération de Russie; et, enfin, la fixation de l'élection du Président de la Fédération de Russie.

Dernière mise à jour : juillet 2013