Mercredi 29 avril 2009
- Présidence de M. Philippe Marini, président du groupe de travail puis de la commission spéciale.-Constitution du bureau
Le groupe de travail intercommissions ayant, à la suite du dépôt sur le bureau du Sénat du projet de loi portant réforme du crédit à la consommation et à la demande du Président du Sénat, été transformé en commission spéciale, celle-ci a élu son bureau, qui est ainsi constitué :
Président : M. Philippe Marini (UMP - Oise) ;
Vice-présidents : MM. Gilbert Barbier (RDSE - Jura) et Laurent Béteille (UMP - Essonne), M. Claude Biwer (UC - Meuse), Mme Nicole Bricq (Soc - Seine-et-Marne) et Mme Odette Terrade (CRC - Val-de-Marne) ;
Secrétaires : Mme Jacqueline Chevé (Soc - Côtes d'Armor) et MM. Dominique de Legge (UMP - Ille-et-Vilaine) et Jean-Pierre Sueur (Soc - Loiret).
En outre, M. Philippe Dominati (UMP - Paris) a été élu rapporteur de la commission spéciale.
Audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté et haut commissaire à la jeunesse
La commission spéciale a procédé ensuite à l'audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté et haut commissaire à la jeunesse, sur le projet de loi portant réforme du crédit à la consommation.
Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a préalablement indiqué que l'objet du projet de loi n'est pas de restreindre le crédit à la consommation, vital pour de nombreux secteurs de l'économie tels que la vente par correspondance, mais de remédier à certains excès. Elle a par ailleurs souligné que ce texte est le premier à être assorti d'une étude d'impact en application de la réforme constitutionnelle de modernisation des institutions, et que des travaux récents ont permis d'alimenter la réflexion préalable à la rédaction du projet, notamment le rapport « Athling » remis au Comité consultatif du secteur financier, le rapport de l'Inspection générale des finances sur le fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP), ainsi que l'enquête triennale sur le surendettement de la Banque de France.
Puis, présentant le volet « crédit » du texte et laissant à M. Martin Hirsch le soin de détailler ultérieurement son volet « surendettement », Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a alors abordé les quatre « points noirs » qui caractérisent, selon elle, le crédit à la consommation et que le projet de loi entend résorber.
En premier lieu, la publicité pour le crédit à la consommation est à la fois trop agressive et souvent trompeuse. Le texte prévoit ainsi de préciser systématiquement que « le crédit se rembourse », que des éléments de présentation standardisés permettent au consommateur d'effectuer des comparaisons et que les taux effectifs soient présentés selon un graphisme unifié.
En deuxième lieu, certains crédits ne se remboursent jamais. Le projet de loi prévoit en conséquence que tout crédit, y compris lorsqu'il est renouvelable, doit être assorti d'un amortissement minimal du capital.
En troisième lieu, l'entrée dans le crédit à la consommation manque aujourd'hui de « garde-fous ». Aussi le texte prévoit-il que le prêteur remette à l'emprunteur une fiche lui demandant un certain nombre d'informations, conférant ainsi une certaine « solennité » à la démarche de demande de crédit. Le prêteur aurait aussi l'obligation d'évaluer la solvabilité du consommateur et de consulter le FICP.
En dernier lieu, les opérations du rachat de crédit souffrent d'un défaut de réglementation et le projet de loi prévoit en conséquence que les nouvelles obligations précitées portant sur le crédit à la consommation s'appliquent aussi à ces opérations.
Par ailleurs, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a indiqué que le projet de loi ambitionne de mettre un terme à une certaine « confusion des genres » concernant les cartes de fidélité, dont certaines permettant des rabais, d'autres ajoutant une fonction de carte de paiement, au comptant ou en fin de mois, nombre d'entre elles comprenant enfin une fonction de crédit. Le texte proposé recherche un équilibre entre transparence et liberté de choix. Ainsi, les fonctions de carte de fidélité, d'une part, et de paiement ou de crédit, d'autre part, seraient dissociées. En particulier, toute carte de crédit aurait aussi une fonction de paiement comptant, le paiement devant s'effectuer, par défaut, au comptant et non à crédit, sauf manifestation de volonté contraire de la part du consommateur.
Enfin, des sanctions sont prévues pour garantir le respect des prescriptions du projet de loi : des peines pécuniaires s'appliqueraient, de même qu'une déchéance des intérêts dus par l'emprunteur, et la commission bancaire deviendrait le « gendarme » du crédit à la consommation.
M. Philippe Dominati, rapporteur, après avoir observé qu'un large consensus se dégageait sur le principe d'une intervention législative pour normaliser le crédit à la consommation, s'est toutefois étonné de l'absence de disposition au sein du projet de loi concernant le taux de l'usure, qui suscite aujourd'hui de nombreuses interrogations. Puis, il a posé la question de l'efficacité des dispositifs envisagés pour rendre la publicité et la communication moins agressives et plus sincères quels que soient les supports utilisés.
En réponse, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a indiqué que, avec M. Martin Hirsch, elle avait demandé conjointement à l'Inspection générale des finances et à l'Inspection générale des affaires sociales un rapport conjoint sur l'usure. Les taux de l'usure sont aujourd'hui nombreux et les écarts existants ne sont peut-être pas toujours justifiés, même s'il va de soi que les crédits renouvelables, avec de faibles montants normalement amortis sur de courtes durées, doivent être consentis à des taux plus élevés que les crédits affectés portant sur des montants plus importants et amortis sur des durées plus longues. Elle a proposé de revenir devant la commission spéciale au sujet de l'usure dès que le rapport en question sera finalisé.
Elle a ensuite précisé que les nouvelles dispositions portant sur la publicité et les offres de crédit devraient s'appliquer à tous les modes de communication, qu'ils soient électroniques ou téléphoniques.
Après que M. Philippe Marini, président, eut confirmé que la commission spéciale tenait à aborder le sujet de l'usure, un débat s'est ouvert.
Mme Nicole Bricq a préalablement rappelé que le groupe socialiste avait initialement déposé une proposition de loi portant sur le crédit à la consommation, mais qu'il avait retiré sa demande d'inscription à l'ordre du jour en raison du dépôt du présent projet de loi, dans la perspective d'une construction législative commune. Puis, estimant que le projet de loi constituait une transposition a minima de la directive communautaire, elle a formulé les observations suivantes :
- à l'article 4, relatif à la consultation obligatoire du FICP : sauf à démontrer que la seule consultation du FICP est suffisante pour apprécier la solvabilité des emprunteurs, il semble utile de constituer un fichier positif, comme le suggèrent un certain nombre de propositions de loi sénatoriales ;
- à l'article 5, pour ce qui concerne l'amortissement minimum : les modalités d'application étant renvoyées à un décret, il paraît souhaitable que l'article encadre ce décret et que les parlementaires soient associés à son élaboration ;
- pour ce qui concerne la distinction entre carte de fidélité et carte de crédit, la mesure du projet de loi peine à emporter une totale conviction.
Mme Nicole Bricq a ensuite estimé, concernant le taux de l'usure, qu'il convient de trouver un équilibre entre l'intérêt des consommateurs et le rôle macroéconomique du crédit, diagnostic qui lui semblait largement partagé. Pour ce qui concerne l'interdiction du démarchage et de la publicité, elle a jugé que sa vision était complémentaire de celle de M. Philippe Marini. Enfin, elle a rappelé que la proposition de loi socialiste promouvait le crédit social, sur lequel une réflexion s'impose parallèlement à celles concernant l'amortissement et le taux de l'usure.
M. Richard Yung a ensuite évoqué le problème de la multitude des cartes de crédit et souhaité recevoir certains éclaircissements sur le principe du choix par défaut.
M. Claude Biwer a estimé que, si le projet de loi traite de nombreux problèmes soulevés de façon relativement consensuelle par les sénateurs au sujet des prêts à la consommation, le principal sujet de division concerne en définitive la création du fichier positif. Il lui a semblé que, en l'absence d'un tel fichier, l'évaluation de la solvabilité des emprunteurs demeurerait incertaine, voire impossible, certains candidats aux prêts à la consommation pouvant « pêcher par omission » même de manière involontaire, et que la responsabilité des fournisseurs de cartes de crédit ne pourrait dès lors être engagée en cas d'excès.
Observant que les personnes confrontées au surendettement qu'il est amené à rencontrer ont souvent contracté de multiples crédits, M. Joël Bourdin s'est interrogé sur les raisons profondes d'une certaine « réticence française » au fichier positif, dont le recours serait pourtant utile pour limiter la superposition des crédits.
Enfin, après avoir indiqué que la commission spéciale examinerait également les propositions de loi renvoyées précédemment à la commission des affaires économiques et relatives au crédit à la consommation ou au surendettement (propositions de loi n° 94 de M. Philippe Marini, n° 114 de M. Claude Biwer et des membres de l'Union centriste, n° 173 de M. Charles Revet et plusieurs de ses collègues, n° 255 de Mme Nicole Bricq et des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et n° 325 de M. Michel Mercier et des membres de l'Union centriste), M. Philippe Marini, président, a souligné que la question de l'examen de la solvabilité par les établissements financiers constituait une préoccupation majeure de l'ensemble des parlementaires.
En réponse aux différents intervenants, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi :
- a souligné que l'obligation mise à la charge du prêteur de vérifier la solvabilité de l'emprunteur était assortie par le projet de loi de sanctions en cas d'inexécution ;
- a estimé que le fichier positif ne semble pas constituer un meilleur outil de prévention du surendettement que le FICP pour plusieurs raisons : d'abord, son caractère « excessif » est relevé par l'ensemble des associations représentatives des consommateurs qui, à l'exception d'une seule, sont opposées à la création d'un tel fichier susceptible de couvrir plus de 14 millions de personnes actuellement détentrices d'un crédit à la consommation, alors que 3 % des ménages seulement sont en situation de difficultés de paiement ; ensuite, le surendettement résulte essentiellement, dans près de trois-quarts des cas, d'un accident de la vie qu'aucun fichier positif ne peut anticiper, le crédit à la consommation ne représentant qu'un facteur aggravant et non une cause ; enfin, le FICP peut constituer un outil très approprié de lutte contre le malendettement dès lors que, comme s'y est engagé le gouverneur de la Banque de France, son efficacité sera assurée d'ici à la fin de l'année 2010 par sa consultation en ligne en temps réel ;
- s'est engagée à élaborer le décret d'application de l'amortissement minimal du capital emprunté dans le cadre d'une opération de crédit renouvelable en concertation avec le Parlement et les associations de consommateurs, afin de fixer un montant de remboursement minimal suffisamment significatif tout en étant compatible avec l'équilibre économique de l'opération de crédit renouvelable ;
- a précisé que la carte de fidélité associée à une faculté de crédit devrait être désormais, d'une part, clairement identifiée comme telle et, d'autre part, assortie systématiquement d'une fonction de paiement au comptant, entendu comme immédiat ou différé en fin de mois, le recours à la fonction crédit de la carte ne pouvant être opéré que par un consentement exprès du consommateur ;
- a considéré, dès lors, que la séparation matérielle entre la carte de fidélité et celle du crédit ou du paiement ne semblait pas nécessaire, une telle mesure risquant en outre d'être compliquée à la fois pour les consommateurs, dont le nombre de cartes, déjà important, serait nécessairement multiplié, et pour l'offre des cartes de fidélité, dont la rentabilité est en partie assurée par l'usage du crédit qui peut y être associé ;
- a indiqué que, si aucune disposition relative au crédit social ne figurait effectivement dans le projet de loi eu égard à la nature spécifique d'un tel dispositif destiné aux personnes exclues de l'accès au crédit, elle serait, conjointement avec M. Martin Hirsch, ouverte à toute réflexion et proposition des parlementaires sur ce sujet.
Puis, abordant la partie du projet de loi consacrée à la réforme des procédures de surendettement, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté et haut commissaire à la jeunesse, a annoncé quatre mesures significatives destinées à accélérer cette réforme tout en offrant davantage de garanties aux personnes surendettées :
- les commissions de surendettement devront se prononcer sur la recevabilité des dossiers d'endettement dans un délai de trois mois, au lieu de six mois actuellement ;
- la suspension des voies d'exécution sera mise en oeuvre dès la recevabilité des dossiers sans avoir à recourir à l'autorité judiciaire ;
- la procédure du rétablissement personnel sera accélérée ;
- enfin, les commissions de surendettement pourront décider du rééchelonnement et des effacements des intérêts des dettes du consommateur sans recourir à une décision de justice.
Relayant les propos de Mme Nicole Bricq sur l'exclusion de certaines catégories de personnes de l'accès au crédit, M. Philippe Marini, président, a souhaité connaître la situation de l'accompagnement social lié au crédit permettant à des personnes en situation financière fortement fragilisée de réaliser un projet personnel et s'est interrogé sur les voies et moyens de développer ce micro-crédit social.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté et haut commissaire à la jeunesse, a convenu que le fonctionnement de ce crédit, mis en place à travers le Fonds de cohésion sociale et qui s'est développé de manière modeste et marginale, pouvait être amélioré. En effet, sa pertinence est certaine puisque, obéissant à une logique différente de celle du crédit à la consommation, ce micro-crédit est destiné aux personnes aux revenus modestes dont l'insertion sociale ou professionnelle dépend de dépenses préalables. Relevant d'un partenariat qui a fait ses preuves, il fait intervenir, d'une part, les banques et les établissements financiers spécialisés, ainsi que les caisses de crédit municipaux, qui sont un acteur majeur dans la distribution de ce crédit, et, d'autre part, les associations qui reçoivent et instruisent un grand nombre de demandes, avec l'appui des collectivités territoriales intervenant dans la mise en oeuvre des garanties.
Si le projet de loi ne prévoit aucune disposition visant à améliorer le fonctionnement du micro-crédit, qui représente moins d'un millième des opérations de crédits à la consommation recensées, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté et haut commissaire à la jeunesse, a suggéré de recueillir l'avis du comité d'orientation et de suivi de l'emploi des fonds (COSEF), qui gère notamment le Fonds de cohésion sociale, sur l'opportunité de légiférer sur ce point.
M. Philippe Marini, président, a témoigné du travail commun réalisé par les différents acteurs au niveau tant de l'instruction des dossiers de micro-crédit social que de leur suivi et de leur accompagnement. Il a relevé que le coût administratif lié à l'examen des demandes n'incombe généralement pas à l'établissement financier distribuant le crédit, mais à l'organisme social ou caritatif les instruisant, en particulier aux centres communaux d'action sociale. A cet égard, il s'est interrogé sur l'efficacité du mécanisme de bonification assuré par le Fonds de cohésion sociale et sur la mobilisation des fonds disponibles.
En réponse, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté et haut commissaire à la jeunesse, a observé que le micro-crédit social est conçu et géré comme une aide aux personnes exclues de l'accès au crédit et non comme une alternative au crédit à la consommation. Aussi, repenser sa finalité afin d'élargir son accès nécessiterait de mettre en oeuvre de nouveaux moyens incitant les différents acteurs à la distribution de tels crédits.
Observant que la Ville de Paris bonifie depuis peu les prêts accordés par le biais du Crédit municipal de Paris, sans cibler particulièrement les personnes exclues, Mme Nicole Bricq s'est interrogée sur le succès de cette nouvelle initiative.
En réponse, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté et haut commissaire à la jeunesse, a indiqué que ce projet, élaboré par la Ville de Paris au cours des quatre dernières années, a été lancé il y a six mois, délai encore trop bref pour procéder à une véritable évaluation. Il a toutefois fait valoir que, dans le cadre général du micro-crédit social, le surcroît de garanties résultant de l'accompagnement social conduit à un très faible taux d'échec, ce qui augure donc d'un développement favorable de l'expérience parisienne.
Après que M. Philippe Marini, président, eut estimé nécessaire que la commission spéciale approfondisse le thème du micro-crédit social afin, le cas échéant, de compléter le projet de loi de mesures en favorisant le développement, M. Claude Biwer s'est interrogé sur l'efficacité des mécanismes de prévention mais également de sanction des comportements non responsables de consommation de crédit, notamment en matière d'avances de trésorerie. Il a dénoncé l'opacité de l'information communiquée sur le prix véritable d'un crédit lors de la présentation de l'offre préalable, l'importance donnée au montant de la mensualité, souvent modeste, occultant le véritable coût du crédit. Il s'est par ailleurs déclaré inquiet du nombre de défaillances des crédits à la consommation, dont les conséquences sont parfois supportées par les proches de la famille de l'emprunteur, voire par la collectivité.
En réponse, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté et haut commissaire à la jeunesse, a fait valoir que le taux de défaillances en matière de micro-crédit social s'avère très modeste en raison des garanties exigées et de l'accompagnement mis en place.
Se déclarant favorable aux mesures du projet de loi, M. Gérard Bailly a mis l'accent sur la nécessité de légiférer sur l'accumulation des crédits à la consommation ainsi que d'encadrer une publicité devenue trop agressive pour les consommateurs.
Convenant que les changements de pratiques attendus des nombreuses lois récentes en matière de surendettement, d'encadrement de la publicité et d'accès au crédit, n'avaient été ni immédiats, ni toujours efficaces, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté et haut commissaire à la jeunesse, a estimé que la réforme proposée, par son ampleur et sa globalité, aurait une plus grande portée, surtout après que les débats parlementaires l'auront enrichie.
Rappelant que le surendettement des ménages ne provenait pas, de manière principale, du crédit à la consommation mais avant tout d'accidents de la vie, Mme Odette Terrade a souligné que sa cause essentielle était la situation de pauvreté de certaines personnes, la question du pouvoir d'achat étant centrale en la matière mais non abordée dans le cadre du projet de loi. Elle a par ailleurs regretté la facilité avec laquelle il est possible de contracter, même par téléphone, des crédits auprès d'organismes prêteurs.
M. Philippe Marini, président, évoquant les cas concrets rencontrés lors d'un déplacement à la commission de surendettement de Nanterre, a souligné que les dysfonctionnements du crédit à la consommation apparaissaient encore plus crûment pour les personnes déjà confrontées à des accidents de la vie. Il a estimé que l'ambition du projet de loi devait être d'opérer une réforme du crédit à la consommation visant à mettre fin à certains abus mais ne pouvait pas avoir pour vocation de constituer un instrument de lutte contre la pauvreté.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté et haut commissaire à la jeunesse, a indiqué que, pour 20 % des ménages français, les ressources utilisables pour la vie courante dites aussi « reste à vivre » ne s'élèvent qu'à 25 % de leurs revenus, 75 % de ceux-ci étant affectés à des dépenses contraintes liées au logement, aux impôts, aux remboursements d'emprunts et aux assurances. Il a souligné que ce reste à vivre, destiné à financer l'alimentation, les vêtements, les transports et éventuellement les loisirs, ne représentait pour ces ménages qu'entre 150 et 250 euros par mois.
M. Philippe Dominati, rapporteur, tout en se félicitant de la plus grande protection offerte aux consommateurs par le projet de loi, s'est inquiété de ses éventuels effets d'éviction du crédit pour certaines catégories de ménages, évoquant la multiplication d'organismes de financement plus occultes auxquels seraient alors contraintes de recourir les personnes exclues du crédit à la consommation.
Relevant le renforcement du rôle des commissions de surendettement opéré par le projet de loi, M. Philippe Marini, président, s'est interrogé sur l'importance des moyens matériels et financiers prévus pour que ces commissions assument leur nouvelle mission. Afin, si cela s'avérait nécessaire, d'assurer un meilleur financement des commissions, il s'est demandé s'il ne serait pas envisageable d'affecter au fonctionnement de celles-ci une partie des amendes ou sanctions pécuniaires prononcées à l'encontre des établissements de crédits qui auraient violé les obligations qui s'imposent à eux.
Rappelant que le taux de refus de crédits à la consommation s'élevait actuellement à 40 %, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté et haut commissaire à la jeunesse, a jugé que les dispositions du projet de loi n'auraient pas pour effet de renforcer le nombre de particuliers exclus du crédit, reconnaissant toutefois que l'obligation de consultation du FICP pourrait avoir un effet marginal sur ce point. Il a par ailleurs souligné que le fonctionnement des commissions de surendettement continuerait, comme à l'heure actuelle, à être pris en charge par la Banque de France, laquelle semblait en mesure d'affecter les moyens matériels nécessaires à l'exercice de leur nouveau rôle.