Mercredi 27 mai 2009
- Présidence de M. Philippe Marini, président -Audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi
La commission spéciale a procédé à l'audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, sur le projet de loi portant réforme du crédit à la consommation.
Après avoir rappelé que cette seconde audition des ministres avait été convenue à l'issue de celle du mercredi 29 avril, M. Philippe Marini, président, a exposé les trois questions-clefs ayant émergé du cycle des auditions conduites depuis lors par le rapporteur et ses collègues de la commission spéciale :
- sur quelle base s'effectue l'analyse de la solvabilité de l'emprunteur ? Cette interrogation renvoie à la problématique des centrales d'informations sur les crédits, c'est-à-dire aux possibilités d'évolution du fichier existant, le fichier national des incidents de remboursement des crédits aux consommateurs (FICP) ;
- comment traiter la « zone grise » qui correspond à la conclusion de crédits sur le lieu de vente, en particulier de crédits renouvelables ?
- le modèle économique des établissements distribuant le crédit à la consommation est-il pertinent dès lors qu'il est largement déterminé par le processus de fixation du taux de l'usure ? Le mode actuel de calcul de celui-ci ne crée-t-il pas des biais conduisant au « malendettement » ?
Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a tout d'abord excusé l'absence de son collègue M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté et haut commissaire à la jeunesse, retenu en séance publique par la prolongation du débat sur les travaux de la mission commune d'information du Sénat sur la politique en faveur des jeunes.
Puis, abordant la question du taux de l'usure, elle a noté que le dispositif légal était une institution propre à seulement deux pays dans l'Union européenne : l'Italie et la France. Ailleurs, le jeu de la concurrence semble suffire à réguler le marché. Le dispositif du taux de l'usure n'ayant pas été modifié depuis des années, un rapport conjoint a été commandé à l'Inspection générale des finances et à l'Inspection générale des affaires sociales, rapport que le ministre a remis au président et au rapporteur de la commission spéciale. Ce rapport montre que la segmentation des catégories de crédits à la consommation, créée il y a une vingtaine d'années, n'est plus adaptée au développement de ce type de crédit. En outre, la définition des seuils remonte à la mise en place de l'euro et n'a donc pas pris en compte l'évolution des modes de vie, ce qui justifierait une évolution de la réglementation.
Mme Christine Lagarde a ensuite souligné que le « malendettement » résulte pour beaucoup d'une mauvaise utilisation du crédit renouvelable. Alors que celui-ci a pour vocation d'apporter un supplément de trésorerie de manière passagère ou de financer un petit achat, ce qui justifie et autorise d'acquitter des taux d'intérêt élevés, il est aujourd'hui souvent contracté pour l'achat de biens d'équipement, voire d'automobiles, et parfois de biens immobiliers, ou encore pour soutenir la trésorerie d'entreprises. Il est donc nécessaire d'éviter que des crédits renouvelables de 20 000 à 30 000 € soient proposés, en étant détournés de leur objet, par exemple à des jeunes pour acheter leur premier véhicule automobile ou encore à des entrepreneurs pour financer leur besoin en fonds de roulement. Dans ce contexte, le crédit renouvelable devient un produit dangereux, que l'on trouve quasiment systématiquement dans les dossiers de surendettement, parfois dans des proportions importantes.
Pour que le bon crédit soit affecté au bon besoin, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a annoncé que le Gouvernement proposera de mettre fin, par voie réglementaire, à la distinction des taux d'usure selon la nature des crédits et de fixer des taux plafonds en fonction du montant du crédit. Il y aurait ainsi trois taux plafonds : un pour les crédits jusqu'à 3 000 €, qui correspondent à la couverture de besoins de trésorerie, un pour les crédits de 3 000 à 6 000 €, qui servent à financer des besoins en équipement de la maison ou en petits travaux, et un pour les crédits au dessus de 6 000 €, destinés à des investissements plus lourds, comme l'achat d'une voiture ou les travaux immobiliers. L'effet attendu consiste, pour les crédits de plus de 6 000 €, à ce que le crédit amortissable remplace le crédit renouvelable tandis que, dans les autres tranches, la concurrence entre les deux catégories de crédit devrait conduire à un élargissement de l'accès au prêt amortissable en contrepartie d'une légère augmentation des taux d'intérêt. Le ministère a procédé à des calculs et modélisations qui, bien que non encore achevés, donnent ces premières indications.
S'agissant du fichier positif, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a réaffirmé son souhait, au nom des libertés individuelles, et en particulier du droit à ne pas être fiché, que l'on n'aboutisse pas au fichage des 14 millions de ménages actuellement titulaires d'un crédit à la consommation. En outre, si le surendettement touche aujourd'hui 700 000 personnes - et ce nombre risque de croître en raison de la crise économique, il résulte moins des problèmes du crédit en soi que des accidents de la vie. Toutefois, pour que les prêteurs puissent mieux accomplir leur mission de vérification de la solvabilité de leurs clients, il est souhaitable que le FICP soit efficace, tenu à jour et consultable en ligne, c'est-à-dire en permanence, objectif qu'il faudrait atteindre d'ici à la fin de l'année 2010. Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a ajouté que la plupart des associations de consommateurs ne sont pas favorables à la création d'un fichier positif. Indiquant ne pas être convaincue de la réelle efficacité du fichier positif belge en matière de lutte contre le surendettement, elle a affirmé sa conviction que l'amélioration du FICP permettra aussi bien au prêteur de mieux évaluer la solvabilité de l'emprunteur.
M. Philippe Dominati, rapporteur, a alors interrogé le ministre sur son appréciation des nouveaux produits proposés par certaines banques, couplant carte bancaire et crédit renouvelable. Par ailleurs, il a remarqué que la situation nationale se caractérisait par un niveau d'endettement raisonnable du consommateur et un droit de la consommation fortement protecteur de celui-ci, même si le crédit renouvelable, qui peut être un produit dangereux, a pris une part excessive dans le crédit à la consommation. Il a précisé poursuivre l'objectif non pas de porter un coup fatal au crédit renouvelable mais d'en rééquilibrer la part et d'en aménager l'utilisation.
En ce qui concerne les nouveaux produits bancaires, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a fait part de son souci que la loi soit très inclusive pour éviter tout contournement ou détournement du droit. Elle s'est engagée à demander à ses services d'analyser rapidement ces produits, notamment leurs conditions d'attribution, les possibilités de refus et les solutions alternatives. Le couplage d'une carte bancaire avec un crédit renouvelable est acceptable si le crédit est utilisé à titre subsidiaire mais non s'il l'est à titre principal.
Puis Mme Nicole Bricq a interrogé le ministre sur cinq points :
- elle a d'abord demandé des précisions sur le calendrier législatif, la réforme du taux de l'usure, bien qu'intervenant par voie réglementaire, dépendant pour sa mise en oeuvre de ce calendrier ;
- ensuite, elle a souhaité connaître les proportions selon lesquelles le taux de l'usure sur les crédits renouvelables serait susceptible de baisser et, corrélativement, celui des crédits amortissables d'être relevé. Elle a souligné que la proposition du Gouvernement n'était pas très originale, car déjà proposée à la commission spéciale par les banquiers ;
- par ailleurs, elle a indiqué que l'exemple belge était à ses yeux plutôt une réussite, en particulier en matière de prévention du surendettement et de responsabilisation du prêteur, la Belgique étant au demeurant un pays doté d'un droit de la consommation particulièrement protecteur qui le conduisait à contester la directive communautaire, en faveur de laquelle il n'a d'ailleurs pas voté. De plus, elle a souligné que plusieurs associations, notamment les associations familiales, s'étaient déclarées favorables au fichier positif en France lors des auditions effectuées par la commission spéciale ;
- par ailleurs, considérant que, au regard de l'urgence de la situation, caractérisée par l'explosion actuelle du surendettement, l'amélioration du FICP programmée pour la fin 2010 était trop tardive, elle a plaidé pour un raccourcissement de ce délai ;
- enfin, elle a demandé des précisions sur le niveau auquel le Gouvernement envisageait de fixer, en application du principe inscrit dans le projet de loi, l'amortissement obligatoire des crédits renouvelables.
Après avoir estimé très positive la perspective de ne plus déterminer les taux de l'usure en fonction des catégories de prêt à la consommation, M. Laurent Béteille a observé que, si le déplacement d'une délégation de la commission spéciale en Belgique ne permettait pas, à son sens, de conclure de manière définitive en faveur de l'efficacité du fichier positif dans la durée, force était néanmoins de reconnaître l'attachement de tous les acteurs rencontrés à cet outil. Puis, il s'est interrogé sur la nécessité de réglementer la publicité sur les taux d'intérêt promotionnels mais accordés que pour une durée limitée et augmentant ensuite dans des proportions considérables, voire de les interdire. Enfin, il a posé la double question de l'approfondissement de la vérification des créances par les commissions de surendettement et de la suspension des procédures d'exécution dès le dépôt du dossier auprès de leur secrétariat.
En réaction contre certaines pratiques « pousse au crime », M. Jean-Pierre Sueur a estimé indispensable de distinguer les magasins, où l'on fait ses courses, des établissements financiers, où l'on peut contracter un crédit, et d'interdire la confusion entre les cartes de fidélité et l'usage d'un crédit renouvelable. Pour parvenir à réellement lutter contre le « malendettement », il lui a semblé nécessaire de parvenir à une distinction claire des missions et des fonctions.
Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a apporté les réponses suivantes aux intervenants :
- s'agissant du calendrier, le projet de loi devrait être examiné par l'Assemblée nationale en première lecture en juillet 2009 et l'entrée en vigueur de ses dispositions intervenir le 1er janvier 2010, tout texte réglementaire sur l'usure ne pouvant qu'être postérieur à celle-ci ;
- si le gouverneur de la Banque de France a estimé que le FICP « amélioré » ne pourrait être opérationnel qu'à la fin 2010, il convient sans doute d'inciter à avancer plus rapidement ; mais la création d'un fichier positif nécessite au moins trois ans - délai qu'a contesté Mme Nicole Bricq en s'appuyant sur des sources selon lesquelles deux années s'avéreraient suffisantes ; en outre, parmi les douze associations consultées sur le fichier positif, neuf s'y sont déclarées hostiles ;
- le niveau de l'amortissement d'un crédit renouvelable fixé par voie réglementaire devrait être calculé de manière à ce que l'extinction de la dette ne dépasse pas cinq ans au maximum ;
- le projet de loi prévoit que le taux réellement applicable pendant la durée du contrat doit figurer dans les mêmes caractères que le taux promotionnel ;
- si, dans les situations de surendettement, la fixation de la date d'effet de la suspension des poursuites au moment de l'acceptation du dossier par les commissions de surendettement peut sembler trop tardive, sa fixation au moment du dépôt du dossier de surendettement risquerait de constituer une facilité de nature à engendrer certains abus ; toutefois, une réflexion peut être ouverte sur cette question ;
- en ce qui concerne la vérification des créances, objectif en soi tout à fait légitime, il convient d'être attentif aux contraintes liées à la nécessaire efficacité des commissions de surendettement, en proie à une charge de travail croissante actuellement ;
- aux termes du projet de loi, l'utilisation de la réserve de crédit renouvelable devra faire l'objet d'un consentement exprès du consommateur, le droit commun devenant celui du paiement comptant ; par ailleurs, l'affichage du taux d'intérêt dans des caractères unifiés, ainsi qu'une publicité plus loyale, vont aussi dans le bon sens.
En conclusion, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a rappelé l'utilité du crédit à la consommation pour soutenir l'économie, observant à cet égard que la consommation des ménages avait augmenté de 0,7 % en avril 2009 et que, même si la « prime à la casse » a participé à ce ressaut, cette information témoignait de l'importance du crédit dans cette période difficile.
M. Philippe Marini, président, a alors donné la parole à Mme Nicole Bricq, qui aurait souhaité interroger M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté et haut commissaire à la jeunesse ; celui-ci étant retenu en séance plénière, sa collaboratrice, Mme Catherine Julien-Hiébel, a été invitée par Mme Christine Lagarde à répondre à la sénatrice.
Mme Nicole Bricq a attiré l'attention sur le problème du « reste à vivre » forfaitarisé, l'ensemble des associations relevant qu'il devrait être adapté aux besoins réels des personnes surendettées, Mme Odette Terrade relevant, pour sa part, qu'un « reste à vivre » trop faible engendre souvent un nouvel endettement.
Après que M. Philippe Marini, président, a précisé que ces règles n'étaient pas du niveau législatif, Mme Catherine Julien-Hiébel a indiqué que l'article 21 du projet de loi prévoit d'harmoniser les pratiques des commissions de surendettement et qu'il devrait effectivement permettre de fixer, par voie réglementaire, un nouveau calcul du « reste à vivre » introduisant, en plus de la part forfaitaire, une partie variable.