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L'EUROPE AU PARLEMENT DE VICTOR HUGO A NOS JOURS



vendredi 6 avril 2007 - Palais du Luxembourg Journée d'études organisée au Sénat en partenariat avec le Comité d'Histoire Parlementaire et Politique et la participation de'Europartenaires

LES DÉBATS SUR LES COMMUNAUTÉS CECA ET CED

M. Robert Franck, professeur à l'université Paris I - Panthéon Sorbonne

Je vais vous parler d'un autre temps, un temps bien différent du nôtre, un temps où le Parlement avait beaucoup de pouvoir, où le parlementarisme était important, non seulement en France mais dans d'autres pays. Bien entendu, en France aujourd'hui, le Parlement a des pouvoirs moins importants, mais n'oubliez pas qu'il y a une tendance générale en Europe à la primoministérialisation, à la personnalisation de l'exécutif, qui fait que nous sommes bien dans une époque différente aujourd'hui de celle de l'immédiat après-guerre. Il sera donc question du Parlement français, mais pas seulement : toute une réflexion porte à l'époque sur le rôle que les assemblées pourraient avoir à l'intérieur des institutions européennes en voie de construction.

C'était aussi une époque où le mot fédération n'était pas tabou. Parfois on le confondait avec confédération, parfois il y avait du flou dans la définition de ces termes, mais il est vrai que l'immédiat après-guerre est très important par rapport aux années 1920, par rapport au plan Briand de 1930. Dans le plan Briand de 1930, on trouve, tour à tour, les mots de fédération, confédération, coopération, comme si ces mots voulaient dire la même chose. Au lendemain de la seconde guerre mondiale au contraire, très rapidement, à partir du Congrès de La Haye de 1948, c'est bien sur les institutions que porte la discussion, avec la division entre unionistes et fédéralistes. Les choses se précisent donc très nettement et on sort du flou de l'avant-guerre.

En 1949, est créé le Conseil de l'Europe, lequel ne réussit pas véritablement et surtout déçoit les espoirs, non seulement du mouvement européen, mais de beaucoup d'acteurs politiques, de hauts fonctionnaires ou de décideurs tels que Jean Monnet. Or, on connaît l'importance de Jean Monnet lorsque, réfléchissant sur le Conseil de l'Europe, il va proposer le plan qui deviendra le plan Schuman, en passant par une autre méthode.

Ce Conseil de l'Europe qui n'a pas forcément une grande oeuvre à son actif - on pense bien sûr, beaucoup plus tard, à 1955 -, a inventé le drapeau européen, qui trente ans plus tard sera adopté par la Communauté, et, sur le plan culturel, il a fait beaucoup plus de choses que les autres organisations européennes. C'est lui qui, après la chute du mur, a été en quelque sorte l'antichambre de la réunification du continent, mais il est vrai que l'on peut presque compter les réalisations de ce Conseil de l'Europe sur les doigts d'une main.

Cela dit, c'est une assemblée parlementaire où des groupes parlementaires nationaux différents commencent à se connaître les uns les autres. C'est au sein de l'assemblée consultative du Conseil de l'Europe à Strasbourg que s'établissent des synergies et des liens de sociabilité entre députés venant de parlements nationaux différents. Ce sont également de grands débats, en 1949 où André Philip et d'autres proposent une initiative autour du charbon et de l'acier. Bref, lorsque Jean Monnet formule ses idées en 1950, celles-ci sont déjà « dans l'air » et, précisément, au Conseil de l'Europe. Malgré son impuissance, c'est un espace public d'échanges tout à fait important.

Je vais donc, sur deux points, autour de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) puis autour de la Communauté européenne de défense (CED) et de la Communauté politique européenne (CPE), développer une réflexion sur la question des parlements, qu'il s'agisse des parlements nationaux ou de la place des parlementaires dans les institutions en cours de construction.

Certains éléments sont extrêmement connus. Lorsque, en avril-mai 1950, Jean Monnet inspire ce qui sera la déclaration Schuman, prédomine la déception liée au Conseil de l'Europe, l'idée que toutes ces discussions depuis le congrès de La Haye ne font pas avancer les choses. Ce ne sont pas les institutions générales ni une constitution qui prévoit tout, qui permettront de construire l'Europe. Veuillez m'excuser de citer des phrases extrêmement banales - et que l'on connaît - de Schuman, inspirées par Monnet : « L'Europe ne se fera pas d'un coup, ni dans une construction d'ensemble » - c'est donc là, bien sur, la base de la méthode Monnet - « elle se fera par des réalisations concrètes créant d'abord une solidarité de fait ».

C'est ce que l'on a appelé plus tard la méthode fonctionnaliste, c'est-à-dire, non pas une construction d'ensemble, une constitution toute faite, mais l'idée de créer par l'économie - ce sera le charbon et l'acier - des solidarités de fait, qui créeront une « fuite en avant » et permettront à cette Europe économique d'arriver peu à peu à une Europe politique.

C'est également une méthode institutionnaliste. En effet, dans une très grande mesure, la déclaration Schuman est la déclaration d'une Europe institutionnelle, donc politique. Il ne faut pas simplement prendre en compte la partie sectorielle du charbon et de l'acier. Il y a cette idée que, sur ce point limité, on sera extrêmement ambitieux sur le plan institutionnel. Cette Haute Autorité, qui est prévue par la déclaration Schuman et qui figurera dans le traité de Paris d'avril 1951, est une autorité dont les décisions sont exécutoires pour les gouvernements nationaux. Ce ne sera donc pas une fédération, mais la méthode supranationale. Cependant, le mot « fédération » est prononcé deux fois dans la déclaration Schuman du 9 mai 1950. En d'autres termes, pour reprendre l'expression de Victor Hugo, on voit le « port d'arrivée », c'est-à-dire la fédération et, dans cette méthode à la fois fonctionnaliste, institutionnaliste, sectorielle, il y a bien sûr au départ une inspiration fédéraliste, mais un fédéralisme graduel : une Europe, certes économique, sectorielle, mais une Europe institutionnelle et donc d'emblée politique.

Cette déclaration Schuman est très riche, car elle présente aussi l'ébauche d'une Europe sociale. Il est question non seulement d'une modernisation économique dans le domaine du charbon et de l'acier autour de la France et l'Allemagne et des autres pays qui voudront bien venir, mais également d'une harmonisation des politiques sociales et des conditions de travail des salariés dans ce secteur.

Vous connaissez, bien sûr, la suite : les discussions avec les quatre autres pays qui rejoignent la déclaration franco-allemande, la Grande-Bretagne qui n'accepte pas. Nous avons là aussi dans la méthode Monnet, l'idée - et c'est bien la fin du couple franco-britannique qui avait essayé de construire l'Europe de 1945 à 1949 - que ce n'est pas avec les Britanniques que l'on négocie. On négocie, non plus avec nos anciens alliés et toujours amis, mais avec nos anciens ennemis, les Allemands. « La balle est dans leur camp » : ce sont eux qui choisissent de suivre ou de ne pas suivre, et c'est une méthode qui va, bien sûr, se prolonger bien au-delà de Jean Monnet.

Le traité est donc signé en avril 1951 et se pose la question de la ratification parlementaire.

Première observation : une nouvelle assemblée est élue en juin 1951 et l'Assemblée nationale de juin 1951 est moins « européenne » que l'Assemblée de 1946 avec un groupe gaulliste plus fort, des communistes qui, malgré la loi des apparentements, restent un groupe extrêmement important. La majorité est beaucoup plus étroite. Le vote n'est pas si facile, même si ce n'est pas le « drame » que l'on connaît pour la CED. Il y a, tout d'abord, une coalition relativement hétérogène. Les gaullistes sont contre, les communistes sont contre, mais une partie de la droite libérale, travaillée par le groupe sidérurgiste, trouve que le projet de CECA dans le traité d'avril 1951 est trop dirigiste. Cela pose donc, là aussi, des problèmes. Bref, il faut passer par la question de confiance et c'est ainsi que le gouvernement obtient la ratification. Notons cependant que les socialistes sont relativement unis dans le vote de ratification de la CECA. On connaît, bien sûr, l'opposition du général de Gaulle, sa fameuse phrase : « sous le méli-mélo du charbon et de l'acier ».

Quelques mots quand même sur le groupe gaulliste et, en particulier sur Michel Debré, qui, contrairement à ce qu'on peut croire, contrairement à la « légende » et à ce qu'il dit dans ses mémoires, a été un européiste, unioniste même au moment du Congrès de La Haye : vous le savez, c'est un homme qui aimait écrire les constitutions. Après tout, il est le principal rédacteur de celle qui nous régit aujourd'hui, mais il avait aussi fait d'autres projets de constitution, notamment un projet de constitution d'Europe politique en 1950. Par manque de chance, le livre qui contenait son projet de constitution sort au mois de mai 1950, au moment de la déclaration Schuman. Évidemment, il est complètement balayé par l'actualité puisque l'on passe à autre chose. Il est intéressant de voir que ce projet prévoit des institutions où les décisions doivent être prises à la majorité et non à l'unanimité. En d'autres termes, Michel Debré, mais aussi le général de Gaulle - on le sait par un discours en 1949 - acceptaient, dans une notion de confédération, qu'il y ait un début de délégation de souveraineté nationale par rapport à des autorités supérieures.

Précisément, en mai 1950, Michel Debré, le groupe gaulliste et, probablement, le général de Gaulle lui-même, sont extrêmement critiques par rapport à la CECA. Au début, la principale critique ne portait pas tant sur la supranationalité que sur l'idée, qu'ils trouvaient absurde, de commencer par l'Europe économique et non par l'Europe politique. Ceci est très important. Au fond, unionistes et fédéralistes, que tout oppose sur le plan institutionnel, sont les uns et les autres assez sceptiques sur cette Europe sectorielle qui prend forme, cette Europe qu'ils trouvent technocratique et insuffisamment politique. À tort ou à raison, peu importe : il y a là quelque chose qu'il faut souligner.

Mon deuxième point est plus connu. Il y a davantage de passion et d'émotion autour de la CED. L'importance de cette mondialisation de la Guerre froide et de la guerre de Corée en 1950, les demandes américaines de réarmement qui doivent passer par un réarmement européen, l'idée de Jean Monnet d'une armée européenne pourraient faire passer le réarmement allemand auprès de l'opinion. Concernant le plan Pleven proposé à l'Assemblée le 24 août 1950, il ne faut pas oublier ce que dit Jean Monnet dans ses mémoires, même s'il faut souvent s'en méfier, car il les réécrit a posteriori : « Mais qu'est ce qui m'a pris ? Pourquoi cette accélération ? » Au fond, la méthode de la CECA prudente, gradualiste, était la bonne. Cette accélération brutale, puisqu'il y avait une demande américaine, est peut-être ce qui va tout faire échouer. Il faut garder à l'esprit qu'à partir du plan Pleven, ce sont les mêmes cinq autres partenaires qui répondent au traité du mois de mai 1952, après des négociations un peu plus longues.

Sur le plan institutionnel, on retrouve le « triangle institutionnel », qui est plutôt un quadrilatère, puisqu'en fait, il est constitué de quatre coins : en effet, on oublie toujours les cours de justice ; or, le principal sommet du triangle institutionnel ne s'appelle pas la Haute Autorité, dans le projet de la Communauté européenne de défense, mais le Commissariat ; et on retrouve un Conseil des ministres et l'Assemblée commune. Cependant, le Commissariat n'a pas les mêmes pouvoirs que la Haute Autorité dans le cadre de la CECA. L'aspect supranational est donc un peu moins poussé. L'Assemblée commune, comme dans la CECA, n'a pas de véritables pouvoirs. Elle ne peut que donner des recommandations et des avis. Qu'il s'agisse donc de la CECA ou de la CED, on ne donne pas d'importance à ce que sera le parlement européen et donc à cette Assemblée commune.

L'Assemblée commune de la CECA est composée de 78 députés. De nombreux travaux, en particulier une thèse sur Maurice Faure faite par Bruno Riondel, montrent que cette Assemblée de 78 députés a été également importante pour créer des liens de sociabilité, des habitus, entre parlementaires européens. C'est important car le traité de la CED prévoit, à son article 38, que la future Assemblée commune de la CED aura une sorte de pouvoir constituant. Le Mouvement européen, Spinelli en tête, obtient une anticipation de cet article 38 de la CED pour que ce ne soit pas la future Assemblée commune, mais l'actuelle Assemblée commune de la CECA qui puisse s'ériger en assemblée ad hoc pour réfléchir à une Europe politique.

Quel est l'enjeu ? Le Mouvement européen, plutôt sceptique sur la CECA et son Europe sectorielle et économique, met un peu plus d'émotion sur la CED : les uns disent « oui, il faut jouer le jeu de cette CED, après tout c'est seulement la défense mais, peu à peu, cela obligera à avoir un gouvernement politique européen » ; d'autres disent « cette CED, c'est idiot, on met la charrue avant les boeufs ». Comment commencer par l'armée européenne, sans qu'il y ait un État européen ? Spinelli, qui est plutôt sur cette position au départ, voit cependant le parti qu'il peut tirer de cet article 38 pour faire avancer la discussion. Il est obtenu effectivement que l'Assemblée commune de la CECA, transformée en une assemblée ad hoc, discute d'une future communauté politique européenne. Cette communauté politique européenne est discutée au sein de cette assemblée ad hoc. Une commission constitutionnelle de 22 membres présidée par von Brentano se met en place et il est très important de commenter le texte qui va en sortir.

Cependant, au même moment - c'est encore un projet de constitution -, Michel Debré rédige ce projet qu'il présente précisément à l'assemblée ad hoc. Je n'ai pas le temps de développer, mais le projet de Michel Debré va beaucoup plus loin que le projet de Communauté politique européenne. En particulier, il prévoit un pacte pour une union des États européens - ce n'est donc pas une fédération - qui ait comme compétence non seulement la CECA et la CED, mais les questions d'éducation, les questions culturelles, agricoles et de défense, c'est-à-dire des compétences plus larges que dans le projet de janvier 1953. Là encore, il prévoit un Conseil politique qui prendrait ses décisions à la majorité.

La CPE va sans doute moins loin du point de vue des compétences et peut-être plus loin sur un plan fédéral, encore que l'on ait pu dire qu'il ne sortait de ce projet ni une fédération, ni une confédération, mais un objet hybride : un parlement bicaméral avec une chambre des peuples élue au suffrage universel direct, un sénat issu des parlements nationaux, un exécutif bicéphale avec un conseil des ministres européens, mais aussi avec un conseil des ministres nationaux et donc une sorte d'équilibre des pouvoirs. Là encore, les décisions sont prises à la majorité, mais avec des clés de verrouillage : en particulier, sur le plan budgétaire, le conseil des ministres nationaux devait statuer à l'unanimité, même si les instances pouvaient statuer à la majorité pour d'autres points.

Bien sûr, cela a suscité quelque scepticisme. Ce rapport sera accueilli en 1953 par Georges Bidault dans les termes suivants : « Salut aux chercheurs d'aventure ! ». Très vite, ce projet sera mis en discussion et enterré, avant même l'échec de la CED. Les deux projets sont liés, mais la CPE est enterrée avant même la CED.

La querelle de la CED en France est bien connue, mais, en 1952, au moment où le traité est ratifié, 48 % des personnes sondées en France sont favorables à la CED. Ce ne sera pas la première fois : au fil du temps, les « oui » diminuent mais - on a pu voir cela en 1992, même si le « oui » n'est pas tombé finalement en dessous de la barre, et on l'a vu en 2005 où, cette fois, le « oui » est tombé sous la barre - 36 % seulement sont pour la CED en 1954, les « non » sont à 31 % puis montent à 33 % puis 36 %. Le reste, un petit tiers, est « sans opinion ».

Jean-Jacques Becker dit très astucieusement que, quand les sondages permettent de le dire, ce n'est pas seulement la quantité qui compte, mais aussi l'intensité d'opinion. Précisément, Jean-Jacques Becker a bien vu que, dans ces trois tiers - un gros tiers pour le « oui », un tiers pour le « non » et un petit tiers de « sans opinion » - si on compare le « oui » et le « non » dans les sondages, il y a, bien sûr, la question « plutôt favorable » ou « très favorable », « plutôt défavorable » ou « très défavorable » et l'intensité est du côté du « non ». Ce sont les « très défavorable » du « non » qui sont nettement majoritaires par rapport aux « plutôt favorable » et, au contraire, ce sont les « plutôt favorable » qui sont majoritaires dans le « oui » et les « très favorable » plutôt minoritaires. Cela peut évidemment compter.

Ce qui est important pour le temps présent est que ce débat sur la CED inscrit durablement la géographie et la carte du positionnement politique par rapport à l'Europe. Il y a certainement des changements dans les débats de 1992 sur Maastricht et ceux sur le traité constitutionnel de 2005, mais on retrouve de nombreux points communs.

De l'extrême gauche à l'extrême droite, le parti communiste est uni - il n'y a que trois formations unies dans cette affaire - contre la CED. Les socialistes sont désunis, une majorité plutôt cédiste, une minorité plutôt anti-cédiste, et parfois pour des raisons différentes : les uns par anti-germanisme, par peur de l'Allemagne, puisqu'il y a du réarmement allemand dans tout cela ; les autres, au nom de la paix, parce qu'à partir de 1953, avec la mort de Staline, il y a eu un certain dégel, se demandent s'il est vraiment raisonnable de continuer ce réarmement de l'Europe qui passe par la CED, au moment où les dirigeants soviétiques peuvent faire des propositions intéressantes. Ces mêmes socialistes sont parfois, influencés par le SPD allemand qui donne la priorité à l'unification de l'Allemagne plutôt qu'à l'intégration à l'Ouest, et des personnalités comme Alain Savary ont pu être influencées par les sociaux-démocrates allemands.

Les socialistes, comme cela arrive souvent dans les questions européennes en France, sont décisifs. En effet, les différents congrès socialistes en 1952, 1953 et à la veille du vote « fatidique » du 30 août 1954, donnent à peu près 59 % des mandats pour la CED. On retrouve la même proportion dans le cadre du vote interne du PS en 2004, quelques mois avant le référendum. En revanche, le groupe parlementaire socialiste est beaucoup plus divisé - c'est quasiment 50-50 - et la grande question est de savoir : y aura-t-il une discipline de vote, puisque la grande majorité des militants sont favorables ? Il n'y a pas eu discipline de vote, puisque les 53 députés socialistes sur les 101 ou 102 ont voté la question préalable du 30 août 1954 qui met fin à la CED et c'est par cette indiscipline de vote que la question préalable excluant la CED a été votée. Il y aurait eu discipline de vote des socialistes, le traité de CED aurait été ratifié.

Les radicaux sont divisés : c'est souvent une question générationnelle. Les « vieux Édouards » - Édouard Daladier et Édouard Herriot - sont contre et les jeunes, surtout autour de Maurice Faure, sont « pour ». Le MRP est uni - c'est la deuxième formation unie pour la CED -, les indépendants sont plutôt divisés, les gaullistes, au contraire, sont unis, mais contre la CED. Au fond, vous retrouvez à peu près le même paysage politique en 1992 et 2005, avec une énorme différence, le gaullisme, anti-cédiste en 1954, est divisé en 1992, mais à majorité pro-Maastricht, et on retrouve à peu près les mêmes composantes en 2005.

Après l'échec de la CED, le 30 août 1954, on retrouve plusieurs constantes. C'est la France qui propose, c'est la France qui fait échouer, du plan Pleven au 30 août 1954, et ce n'est pas la première fois.

Ensuite, c'est le retour à l'Europe économique, avec les nuances que j'ai indiquées. Il est certain que - Gérard Bossuat va l'évoquer - les institutions sont importantes dans les traités qui vont suivre, y compris les traités de Rome. Il ne faut surtout pas considérer qu'il n'y a rien de politique dans le traité de Rome, au contraire, mais la méthode de la priorité à l'économique sera, bien sûr, prépondérante après ce « traumatisme » qu'est l'échec de la CED.

Le mouvement européen, les militants européistes, ne jouent plus le même rôle. Déjà, à partir de 1950, ils semblaient décliner, car la méthode Monnet sortait un peu de cette méthode des militants les plus enthousiastes, mais ils avaient l'impression, avec la CED, de revenir sur l'avant-scène. À partir de 1954, le mouvement et les militants européens joueront un rôle moindre. Surtout, la CPE était un projet où le parlementarisme et les institutions parlementaires européennes avec, certes, les clés de verrouillage, pouvaient jouer un rôle. Il est évident que le rôle amoindri du Parlement européen dans les traités qui vont suivre, en particulier le traité de Rome, sera confirmé par la CECA.

Enfin, et c'est une question, l'échec de la CED, n'est-il pas, dans une certaine mesure, l'échec de l'Europe supranationale ? Le supranationalisme est important dans la CECA, il l'est encore dans le projet de CED puis à nouveau dans la CPE. On le retrouve bien sûr, dans une moindre mesure, dans les traités de Rome et pendant longtemps, ce supranationalisme sera bien contenu et le mot fédération deviendra tabou à ce moment, et peut-être à partir de là.

Certains pourraient se demander si, au fond, ce n'est pas l'échec de la CED qui va ancrer un déficit démocratique, et qui va l'ancrer pour longtemps. C'est sans doute le cas, mais les choses sont plus compliquées. Ce déficit démocratique est d'abord relatif : les parlements nationaux jouent un rôle. Et surtout, finalement, ce retour à l'Europe économique, plus graduel, n'a-t-il pas été également le prix du succès de la construction européenne ? Bref, la question institutionnelle, qui a été extrêmement importante à l'époque, sera moins importante pendant des décennies, mais nous retrouvons aujourd'hui les institutions au coeur des questionnements européens.

Mme Sylvie Guillaume

Merci à Robert Franck, qui a, lui aussi prévu, une transition avec le traité de Rome et je m'adresse à mon collègue M. Gérard Bossuat, professeur à l'université de Cergy-Pontoise, dont les ouvrages sur l'Europe sont infinis et qui va donc nous parler de ces traités de Rome, dont nous commémorons aujourd'hui l'anniversaire.