Travaux de la commission des affaires économiques

Travaux de la commission des affaires économiques

Mercredi 27 octobre 2004

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -

Affaires sociales - Loi de programmation pour la cohésion sociale - Rectification d'amendements

Après avoir excusé M. Dominique Braye, rapporteur pour avis sur le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, qui ne pouvait pas être présent, M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué qu'afin de coordonner les positions adoptées par la commission des affaires économiques avec celles de la commission des affaires sociales, le rapporteur pour avis avait souhaité apporter quelques modifications à quatre de ses amendements. Soulignant que celles-ci ne changeaient qu'à la marge les dispositions adoptées le mercredi 20 octobre, il a expliqué qu'il avait toutefois souhaité les soumettre à la commission pour recueillir son avis. Il a précisé qu'il s'agissait des points suivants :

- suppression de l'amendement n° 145 créant une division additionnelle relative à l'accession sociale à la propriété ;

- en conséquence, transformation des deux amendements n°s 46 et 47, qui se situaient dans cette division, en articles additionnels après l'article 49 ;

- à l'amendement n° 132, simplification de la procédure de création des établissements publics, afin de prévoir, désormais, la consultation, dans tous les cas de figure, de la région, des départements, des établissements publics de coopération intercommunale compétents dans trois secteurs, et des communes non membres de tels établissements.

Les amendements rectifiés ont été adoptés sans opposition.

Contrôle de l'application des lois du 1er octobre 2003 au 30 septembre 2004 - Communication

M. Jean-Paul Emorine, président, a ensuite présenté à la commission une communication sur l'application des lois suivies par la commission des affaires économiques du 1er octobre 2003 au 30 septembre 2004.

Après avoir souligné que, pour la première fois depuis longtemps, le président de la commission des affaires économiques était en situation de dresser un bilan positif de l'application des lois, il a exposé un double motif de satisfaction : en premier lieu, les ministères semblaient avoir pris la mesure du travail à accomplir et s'être donné les moyens d'atteindre cet objectif ; en second lieu, la commission avait joué un rôle peut-être discret, mais certainement déterminant, dans cette évolution.

Examinant, pour commencer, l'évolution quantitative des décrets attendus, il a estimé que l'évolution du travail réglementaire se caractérisait cette année par une spectaculaire remontée : avec 95 textes d'application publiés (soit 82 décrets, 6 arrêtés et 7 ordonnances, ces dernières ayant été recensées par la commission), contre 50 l'an dernier, cet indicateur retrouvait ainsi le niveau qui était le sien au début des années 1990 ; il a rappelé, en effet, que l'an dernier avait vu enregistrer le chiffre le plus faible depuis 1990, alors même qu'il se maintenait déjà, depuis six ans, à un niveau relativement bas.

Cette augmentation de la production réglementaire, a-t-il précisé, s'accompagne d'une production législative soutenue puisque, dans les secteurs suivis par la commission, 9 lois ont été examinées par le Parlement et promulguées au cours de l'année parlementaire, contre 11 lois l'an dernier ; ces lois récentes appellent la publication de 81 décrets.

Considérant que le chiffre des décrets publiés était, cette année, supérieur à celui des nouveaux décrets attendus, M. Jean-Paul Emorine, président, a souligné que, pour la première fois depuis de nombreuses années, le Gouvernement n'accumulait pas de retard, mais amorçait un début de rattrapage.

Il a cependant relevé que cette évolution, globalement très positive, laissait quelques points noirs, notamment dans les secteurs de l'agriculture et de l'environnement, où le rythme de publication des décrets ne semble pas s'être accéléré.

Il a ensuite salué l'évolution positive des délais de publication. Ainsi, 61,8 % des décrets publiés au cours de la période considérée ont suivi la parution de la loi dans un délai inférieur à un an (contre 10 % l'an dernier) ; et pour la première fois depuis longtemps, plus d'un cinquième des décrets publiés (soit le double de l'an dernier) remplissent l'objectif fixé par les circulaires du 1er juin 1990, du 2 janvier 1993 et du 30 janvier 1997 : que les décrets paraissent dans un délai maximum de six mois à compter de la publication de la loi.

M. Jean-Paul Emorine, président, s'est ensuite félicité de la fin d'une discrimination à l'encontre des mesures introduites par le Sénat, qui avait fait l'objet de l'indignation des sénateurs sous la XIe législature, et l'an dernier encore. Or, pour la XIIe législature, le taux d'application des mesures sénatoriales atteint cette année 44 % (et dépasse même celui des mesures prévues par le projet de loi initial qui n'est que de 32 %).

Evoquant ensuite l'application des lois adoptées après déclaration d'urgence, M. Jean-Paul Emorine, président, a regretté que malgré un léger progrès, elle reste, cette année encore, plutôt inférieure à la moyenne des autres lois, puisque 70 % seulement des lois adoptées après déclaration d'urgence avaient reçu tous leurs textes d'application (contre 74 % pour l'ensemble des lois).

Abordant ensuite le dépôt des rapports prévus par des dispositions législatives, il a également regretté qu'aucune amélioration n'ait été observée cette année pour ce volet, traditionnellement le plus mal traité, de l'application des lois, puisqu'aucun rapport n'a été enregistré en application des lois suivies par la commission des affaires économiques.

Quant aux lois promulguées cette année, a-t-il précisé, elles appellent la publication de 6 rapports supplémentaires, de sorte que, sur les 108 rapports attendus depuis 1988, 44 seulement ont été effectivement déposés, soit 40,7 %. La majorité de ces rapports reste donc en attente.

M. Jean-Paul Emorine, président, a ensuite salué une seconde évolution, non moins importante que l'évolution quantitative : celle des états d'esprit.

Il a estimé, en effet, qu'avec la circulaire du 30 septembre 2003 relative à la qualité de la réglementation, les prémices d'un nouvel état d'esprit semblaient se dessiner au sein des ministères, rétablissant l'application des lois à la place qui lui est due.

Cette circulaire prévoit notamment :

- la désignation de hauts fonctionnaires responsables de la qualité de la réglementation ;

- l'adoption, par chaque ministère, d'une charte de la qualité de la réglementation ;

- l'élaboration d'un tableau prévisionnel des décrets en Conseil d'Etat pour les six mois à venir ;

- l'élaboration, pour chaque loi promulguée, d'un échéancier prévisionnel des décrets nécessaires, et sa transmission au Parlement.

Un an après la publication de cette circulaire, il a réalisé un premier bilan de son application :

- des responsables de la qualité de la réglementation ont été désignés au ministère de l'équipement, au ministère de l'agriculture, au ministère de l'emploi et au ministère de l'écologie et du développement durable ;

- la charte relative à la qualité de la réglementation, ainsi que les tableaux prévisionnels, ont été élaborés par le ministère de l'équipement, par celui de l'agriculture et par celui de l'emploi ;

- les services contactés au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie n'ont pas été en mesure de donner des renseignements sur l'état d'avancement de l'application de la circulaire ;

- quant aux échéanciers de publication des décrets, ils sont établis régulièrement, dans les semaines suivant la publication de la loi. Ces tableaux ne sont pas transmis aux parlementaires, comme le prévoyait la circulaire, mais ils sont diffusés sur Internet.

Ainsi, même si sa mise en oeuvre, progressive, n'est pas encore totalement achevée, M. Jean-Pierre Emorine, président, a considéré que la circulaire du Premier ministre avait donné un cadre à la volonté politique affirmée par le Gouvernement et fixé les règles d'une meilleure information du Parlement.

Il a ensuite rappelé le panel de mesures destinées à faire pression sur les ministères en vue d'une plus rapide application des lois, adopté par la commission lors de sa réunion du 17 décembre dernier, sur proposition de son Bureau :

- En réponse à l'initiative de M. Jean-Pierre Raffarin de désigner, dans chaque ministère, un responsable de l'application des lois, la commission a procédé à la désignation, en son sein, de rapporteurs pour l'application de chaque loi en attente de décrets, qui ont animé le contrôle de leur application ;

- la commission a décidé d'organiser des auditions de ministres sur la question. La première, celle de M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, s'est tenue le 12 février dernier, au cours de laquelle le ministre a accepté le principe d'une communication des projets de décrets aux rapporteurs de l'application des lois ;

- il a été rappelé aux rapporteurs la possibilité d'inscrire dans la loi un délai-limite pour la publication d'un décret.

A ces décisions, il convient d'ajouter deux initiatives du président Gérard Larcher en matière de communication : une lettre au Premier ministre pour le sensibiliser aux problèmes d'application des lois et lui adresser la note de synthèse de la commission ; un article publié dans la revue « Droit administratif ».

M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé, par ailleurs, que l'Assemblée nationale avait quant à elle modifié son Règlement, reprenant en l'institutionnalisant la méthode adoptée de façon plus souple et informelle par la commission.

Il a estimé que par-delà les résultats pratiques qui étaient déjà sensibles, comme l'atteste l'évolution des chiffres, il était clair que le Parlement, longtemps tenu à l'écart des questions relevant du domaine réglementaire au nom du principe de la séparation des pouvoirs législatif et réglementaire, avait connu cette année un tournant historique vers un nouvel équilibre institutionnel en créant le précédent d'une sorte de « droit d'ingérence » dans le domaine réglementaire.

Il a ainsi considéré que sur de nombreux plans -les auditions de ministres, les différents contacts entre parlementaires et représentants des ministères et les courriers échangés à différents niveaux- un dialogue et une collaboration constructifs s'étaient instaurés entre les pouvoirs législatif et réglementaire.

Estimant que ce rôle de suivi de l'application des lois, que la commission s'était « inventé », un peu expérimentalement, l'an dernier par réaction à l'atonie réglementaire, semblait aujourd'hui avoir fait la preuve à la fois de sa légitimité et de son utilité, M. Jean-Paul Emorine, président, a conclu qu'il convenait de le pérenniser, de le renforcer si possible, de façon à ce que ce droit de regard et de pression du Parlement sur l'action réglementaire continue à s'exercer, dans les mêmes conditions.

Pour ce faire, il a proposé de continuer dans la voie que la commission s'était tracée l'an dernier ; notamment en poursuivant son programme d'auditions, avec M. Hervé Gaymard le 23 novembre prochain, et, en interrogeant également sur l'application des lois M. Serge Lepeltier, qui sera reçu sur les questions budgétaires le 3 novembre prochain.

Il s'est proposé d'essayer d'obtenir de leur part les mêmes avancées et la même collaboration que celles obtenues avec M. Gilles de Robien.

Quant aux rapporteurs de l'application des lois, ils ont été invités à maintenir la pression sur les ministères, par tous les moyens qu'ils jugeraient efficaces (courriers, rencontres, questions, interventions...) et à rendre compte en commission des informations obtenues chaque fois qu'ils estimeraient qu'un bilan d'étape pouvait être utile à l'information des commissaires.

A l'issue de cet exposé, M. Gérard César a regretté que les délais d'application des lois votées après déclaration d'urgence n'aient pas été améliorés. Il a souhaité que l'attention du Premier ministre soit attirée sur ce point et émis des doutes sur l'utilité du recours à une telle procédure dès lors que la mise en oeuvre des lois concernées ne bénéficiait d'aucune accélération.

Après avoir stigmatisé l'inflation législative, M. François Fortassin a suggéré que le Parlement fasse figurer dans les textes de lois une clause prévoyant l'abrogation, à l'issue d'un délai d'un an, des dispositions n'ayant pas reçu leurs textes d'application.

MM. Jean-Marc Pastor, Jean-Paul Emorine, président, et Dominique Mortemousque ont, quant à eux, insisté sur la nécessité de mieux faire connaître à l'opinion publique les apports du Sénat et de valoriser ses travaux.

Regrettant lui aussi l'inflation législative et ses effets bloquants sur les ouvrages en cours, M. Roland Ries a enfin appelé de ses voeux un toilettage du droit en vigueur de façon à en éliminer les dispositions non applicables.

PJLF pour 2005 - Routes et voies navigables - Examen du rapport pour avis

Ensuite, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Georges Gruillot sur les crédits consacrés au aux routes et voies navigables inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005.

M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a, tout d'abord, relevé que le budget des routes et des voies navigables pour 2005 était marqué par deux innovations : la mise en place de l'agence pour le financement des infrastructures de transport de France (AFITF) d'une part, et la conduite d'expérimentations conformes au cadre budgétaire de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), d'autre part.

Il a rappelé que lors du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) de décembre 2003, le Gouvernement, tenant compte des préoccupations exprimées par les parlementaires lors du débat sur les infrastructures de transport du printemps 2003, avait annoncé la création d'un établissement public alimenté notamment par les dividendes des sociétés d'autoroutes et les redevances domaniales versées par celles-ci. Précisant que l'AFITF serait créée avant la fin de l'année par un décret en Conseil d'Etat, dont il avait pu se procurer l'avant-projet, il a indiqué qu'une grande partie des fonds de cet établissement, dont les ressources pourraient représenter jusqu'à 7,5 milliards d'euros sur la période 2004-2012, devrait être consacrée aux infrastructures ferroviaires. Il a fait observer que l'AFITF verserait néanmoins, dès 2005, des fonds pour la poursuite de l'équipement routier et fluvial du territoire ce qui, a-t-il expliqué, justifie la diminution de certains crédits d'investissement dans les lignes budgétaires examinées dans le cadre de son avis budgétaire.

Relevant, par ailleurs, que 2005 était la dernière année de présentation du projet de loi de finances selon les règles de l'ordonnance de 1959, il a expliqué que la loi organique relative aux lois de finances permettait toutefois d'expérimenter dès à présent le cadre budgétaire qui s'appliquerait à l'avenir. Il a indiqué que deux expérimentations dans le budget des transports pour 2005 affectaient les crédits des routes, l'une concernant le programme « réseau routier national » dans les régions Nord-Pas-de-Calais et Pays-de-Loire, l'autre le programme « sécurité routière » dans les régions Nord-Pas-de-Calais et Picardie. En outre, a-t-il ajouté, une autre expérimentation est conduite s'agissant des subventions allouées à l'établissement public Voies navigables de France, qui sont inscrites dans un nouveau chapitre correspondant au futur programme « Transports terrestres et maritimes ».

Il a admis que les changements induits tant par la création de l'AFITF que par la conduite des « expérimentations LOLF » rendaient d'autant plus difficile l'établissement de comparaisons avec le budget de l'année dernière, que le champ des nouveaux programmes ne recouvrait pas celui des agrégats du « bleu » budgétaire des transports.

Abordant alors l'examen des crédits selon les agrégats habituels, il a constaté que si les dotations destinées au développement du réseau routier national enregistraient une baisse de 272 millions en autorisations de programme et de près de 373,7 millions d'euros en crédits de paiement, cette diminution serait partiellement compensée par les versements de l'AFITF en faveur des infrastructures routières qui, selon le ministre chargé de l'équipement et des transports, devraient représenter 445 millions d'euros en autorisations de programme et 187 millions d'euros de crédits de paiement pour 2005. Au total, a-t-il poursuivi, les crédits destinés au développement des infrastructures routières devraient donc augmenter de 21,4 % en autorisations de programme, pour atteindre 981 millions d'euros, confirmant ainsi les ambitions annoncées lors du CIADT. En 2005, ils permettront notamment la poursuite des travaux de l'autoroute A75 entre Clermont-Ferrand et Béziers, l'aménagement en route express à deux fois deux voies de la route « Centre Europe Atlantique » (RCEA) et le démarrage du deuxième « tube » dans le tunnel de Toulon.

Il a ensuite indiqué qu'une enveloppe de 557,6 millions d'euros était prévue pour l'entretien et la réhabilitation du réseau routier national, à laquelle il convenait d'ajouter les 116,5 millions d'euros destinés à l'expérimentation du programme « réseau routier national », soit un total de 674 millions d'euros, en hausse de 10,5 %. Il a rappelé qu'une partie de ces crédits (166,5 millions d'euros) était destinée à financer l'entretien courant du réseau, le service de la viabilité hivernale, ainsi que les moyens attribués aux parcs et au centre national des ponts de secours, le reste (391 millions d'euros) étant consacré aux grosses réparations et au gros entretien préventif.

Il s'est félicité que le Gouvernement mette l'accent, comme l'année dernière, sur la sécurisation des tunnels routiers et sur les aménagements de sécurité, mentionnant à cet égard le lancement de la démarche « sécurité des usagers pour le réseau existant », dite démarche SURE, qui vise à identifier les itinéraires présentant une accidentologie élevée et à en corriger les dysfonctionnements.

S'agissant des crédits affectés à la sécurité routière et à l'exploitation de la route, il a relevé que leur progression de 14 % en autorisations de programme et de 4 % en crédits de paiement, incluant l'expérimentation du programme « sécurité routière » dans les régions Nord-Pas-de-Calais et Picardie, attestait de la priorité donnée par le Gouvernement à la lutte contre l'insécurité routière. Il a estimé que les résultats de la politique conduite dans ce domaine étaient particulièrement encourageants, le nombre d'accidents corporels sur les routes françaises (90.220) ayant reculé de 14,5% en 2003 et le nombre de tués (7.242) de près de 21%.

Après avoir expliqué que les crédits destinés à l'exploitation de la route (23,7 millions d'euros en autorisations de programme et 47,3 millions d'euros en crédits de paiement) seraient utilisés, dans le cadre du schéma directeur d'exploitation de la route (SDER) et du schéma directeur d'information routière (SDIR), pour l'installation de systèmes de recueil de données sur la circulation et de dispositifs de gestion du trafic, ainsi que pour le renouvellement de la signalisation directionnelle, il a précisé que les autres crédits étaient destinés à la réalisation d'études (8,7 millions d'euros en crédits de paiement), à des actions d'incitation à la sécurité routière (2,1 millions d'euros) et à la poursuite du programme de rénovation des centres d'examen du permis de conduire (4,4 millions d'euros en crédits de paiement).

Annonçant que la ligne budgétaire consacrée au « contrôle routier automatisé » serait abondée en cours d'année par le produit des amendes, il a rappelé que 550 radars automatiques devraient fonctionner à la fin de l'année 2004, alors que l'installation de 450 autres était programmée pour 2005.

Dans ce domaine, a-t-il ajouté, les améliorations envisagées portent sur la reconnaissance des plaques étrangères, la prise en compte des poids lourds et l'extension du dispositif à d'autres infractions que celles liées à la vitesse, telles que le non-respect des feux rouges et des distances de sécurité.

Abordant, enfin, les crédits destinés aux voies navigables, M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a fait observer que s'ils diminuaient de 22,5 % pour revenir à 56 millions d'euros en autorisations de programme, ils progressaient en revanche de 17,6 % en crédits de paiement, pour atteindre 55,4 millions d'euros. A ces dotations qui, a-t-il précisé, tiennent compte de l'expérimentation du programme «transports terrestres et maritimes », devrait s'ajouter une contribution de l'AFITF à Voies Navigables de France (VNF).

Il a alors rappelé que les crédits des voies navigables serviraient à financer :

- des interventions en faveur de la batellerie, pour un montant d'un million d'euros ;

- des actions de restauration du réseau restant géré par l'Etat, à hauteur de 2 millions d'euros en autorisations de programme et de 1,2 million d'euros en crédits de paiement ;

- le développement des voies navigables dont la maîtrise d'ouvrage n'était pas confiée à VNF, en particulier dans le cadre des contrats de plan Etat-régions.

Il a souligné que les crédits d'investissement alloués à VNF, traditionnellement inscrits à la ligne 63-44/50, devraient transiter en 2005 par d'autres créneaux : l'AFITF, d'une part, la dotation expérimentale du programme « transports terrestres et maritimes », dotée de 72 millions d'euros, d'autre part. Constatant que la subvention d'investissement à cet établissement n'était pas inscrite en tant que telle dans le projet de loi de finances, il a fait valoir que, selon le ministre en charge des transports, les moyens de VNF seraient renforcés en 2005 dans le cadre d'un contrat d'objectifs pluriannuel avec l'Etat.

En conclusion, après avoir mis l'accent sur les priorités réelles manifestées par ce projet de budget en faveur de la poursuite de l'équipement routier et de la sécurité routière, il a proposé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits des routes et voies navigables pour 2005.

Constatant l'insuffisance des efforts fournis en matière de voies navigables, M. Francis Grignon a regretté l'abandon du projet de liaison fluviale Saône-Rhin, plaidant en faveur d'un réexamen de ce dossier à l'échelle nationale.

Après avoir salué la création de l'AFITF et relevé sa filiation avec le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN), M. René Beaumont s'est dit inquiet sur la pérennité des ressources qui lui sont affectées. Il a souhaité savoir quels étaient, parmi les crédits des voies navigables, ceux spécifiquement destinés à l'entretien du réseau fluvial existant. S'interrogeant, en outre, sur le montant des crédits consacrés à la route « Centre Europe Atlantique », il a souligné l'intérêt de recourir, pour celle-ci, à une concession autoroutière.

M. Gérard Bailly s'est déclaré satisfait par les crédits annoncés, tout en souhaitant qu'ils ne soient pas victimes de la régulation budgétaire en cours d'année. Il s'est interrogé sur la répartition entre les départements des crédits destinés à compenser le transfert des routes nationales dans le cadre de la décentralisation, rappelant, à cet égard, son souhait que l'Etat fournisse aux conseils généraux l'état des lieux des routes concernées bien avant le transfert. Enfin, il a souligné le problème posé par l'absence de continuité des réseaux de téléphonie mobile sur les autoroutes.

En réponse, M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a indiqué que, s'agissant des infrastructures fluviales, le Gouvernement n'avait retenu, lors du CIADT de décembre 2003, que deux projets : la construction de l'écluse fluviale du Havre et la réalisation de la liaison à grand gabarit Seine-Nord. Il a fait observer que le projet Saône-Rhin n'avait pas pour autant été enterré, puisque M. Francis Grignon s'était vu confier une mission sur ce thème par le Gouvernement, et considéré qu'il était nécessaire de « maintenir la pression » sur ce dossier. Rappelant que les sénateurs s'étaient émus de la disparition du FITTVN, il a considéré que l'AFITF était un moyen de garantir le financement des infrastructures de transport, indépendamment des aléas de l'annualité budgétaire. A propos de la route « Centre Europe Atlantique », il a constaté que le projet de loi de finances ne permettait pas de connaître la dotation qui lui serait spécifiquement consacrée. Il a déclaré partager l'inquiétude de M. Gérard Bailly s'agissant du gel des crédits et du transfert des routes nationales aux départements. Enfin, il a constaté que le problème des zones blanches dans le domaine de la téléphonie mobile ne relevait pas du ministère de l'équipement, mais des opérateurs de réseaux.

Abordant également la question de la décentralisation dans le domaine des routes, M. Jean Bizet a demandé des précisions sur les portions du réseau national devant être transférées.

M. Yves Krattinger a souhaité savoir si la mise en oeuvre du volet routier des contrats de plan Etat-régions (CPER) serait poursuivie jusqu'en 2006, jusqu'à l'achèvement des travaux prévus ou dans la limite des enveloppes financières inscrites. Il a réaffirmé la nécessité d'un état des lieux, approuvé par chacune des parties, avant le transfert des routes. Enfin, se félicitant de la création de l'AFITF, il s'est interrogé sur les conséquences que pourrait avoir sur ses ressources la poursuite de la privatisation des sociétés d'autoroutes.

M. Bruno Retailleau s'est inquiété de l'avenir des contrats de plan Etat-régions.

Se déclarant préoccupé par l'entretien, qu'il a jugé insuffisant, du canal latéral et du canal du Midi, M. Bernard Dussaut s'est interrogé sur les responsabilités que les régions pourraient prendre dans ce domaine, en vertu de la loi sur les libertés et les responsabilités locales.

M. Dominique Mortemousque a plaidé pour que le Sénat continue à jouer un rôle moteur en ce qui concerne les questions de téléphonie mobile.

M. Pierre Hérisson a constaté que l'Etat ne respectait jamais ses engagements dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, quels que soient les gouvernements en place. Il a proposé d'interroger le ministre sur les moyens que l'Etat consacrerait à l'avenir à l'entretien des 10.000 kilomètres de routes qui resteront à la charge de l'Etat.

M. Roland Ries a estimé que l'actuelle politique des transports ne comportait pas de réelles priorités, se déclarant pour sa part, défavorable à la construction de nouvelles infrastructures routières et favorable au développement des transports publics. Il a, en outre, demandé si l'AFITF exercerait un rôle d'orientation dans les choix à prendre en matière d'infrastructures.

En réponse, M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a indiqué que la vocation de l'AFITF serait exclusivement financière. S'agissant des CPER, il a admis que le retard enregistré constituait un problème récurrent, précisant que le volet routier des actuels contrats de plan serait mis en oeuvre dans la limite des enveloppes financières inscrites et que le Gouvernement ferait connaître, lors du CIADT de décembre 2004, ses décisions concernant l'avenir de ce dispositif après 2006. Il a affirmé que le périmètre du transfert des routes faisait actuellement l'objet de discussions dans chaque département, l'Etat devant conserver les grands axes structurants, et assuré qu'il interrogerait le ministre en séance publique sur la transmission de l'état des lieux.

S'agissant des ressources de l'AFITF, il a fait observer qu'outre les dividendes des sociétés d'autoroutes et le produit des redevances domaniales, elles comprendraient une dotation budgétaire de l'Etat (200 millions d'euros pour 2005), qui risquait d'être la véritable variable d'ajustement en cas de difficultés financières.

Considérant que le canal du Midi était un atout touristique important pour le Sud-Ouest, il s'est dit attaché à son bon entretien. Par ailleurs, il a souligné que la régulation budgétaire avait concerné 54 % des crédits prévus pour la mise en oeuvre des contrats de plan Etat-régions en 2004.

A propos des priorités en matière d'infrastructures de transport, il a rappelé que les choix conduits par le Gouvernement au CIADT de décembre 2003 étaient nécessaires d'un point de vue financier et qu'ils s'étaient largement inspirés des souhaits exprimés lors du débat parlementaire de l'année dernière. Enfin, il a assuré qu'il mettrait l'accent dans son rapport écrit sur l'insuffisance des crédits destinés aux voies navigables, en particulier à l'établissement VNF.

Puis la commission a émis un avis favorable à l'adoption du budget des routes et voies navigables pour 2005, les groupes socialiste et communiste, républicain et citoyen s'étant abstenus.

PJLF pour 2005 - Plan - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Paul Alduy sur les crédits consacrés au plan inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005.

M. Jean-Paul Alduy, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que dans le projet de loi de finances pour 2005, le budget du Commissariat général du plan et des organismes rattachés s'établissait à 18,48 millions d'euros, en baisse de 25,16 % par rapport à 2004.

Mais cette diminution importante déjà annoncée l'an dernier, a-t-il rappelé, résulte, pour l'essentiel, de la réduction du nombre d'organismes subventionnés par le Commissariat, le financement de trois d'entre eux étant transféré à d'autres ministères, à savoir le Centre d'études prospectives d'économie mathématique appliquée à la planification (CEPREMAP), rattaché à l'Ecole normale supérieure de Cachan et financé par le ministère de la recherche, l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), adossé à la Fondation nationale des sciences politiques et financé par le ministère de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur et enfin le Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC), financé sur le budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Ayant fait valoir que ce transfert se traduisait par une diminution de 22,5 % du budget du Commissariat général du plan, auquel il convenait d'ajouter deux autres mesures de transfert en matière d'emploi de moindre importance, M. Jean-Paul Alduy, rapporteur pour avis, a considéré que l'évolution des crédits du Commissariat, à périmètre constant, se traduisait par une diminution de 2,33 % entre 2004 et 2005.

Cette baisse, a-t-il précisé, résulte de mesures effectives d'économies proposées par le Commissariat, à savoir la suppression de quatre emplois, la réduction des moyens de fonctionnement et des services votés.

Au-delà de cet exercice de présentation des moyens budgétaires alloués au plan, M. Jean-Paul Alduy, rapporteur pour avis, a jugé surtout important de s'interroger sur le nouveau positionnement du Commissariat et ses objectifs. Il a souligné que la mutation de cet organisme annoncée dans le projet de loi de finances pour 2004 était en bonne voie de réalisation, mais pas encore achevée sur le plan budgétaire. Il a en effet regretté que de très grandes interrogations subsistent sur la question de l'évaluation des politiques publiques, considérant que ces incertitudes étaient très préjudiciables à l'action gouvernementale dans la perspective de la réforme de l'Etat et de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Après avoir rappelé la nomination de M. Alain Etchegoyen, commissaire au plan en avril 2003 et le recentrage du Commissariat sur la prospective de l'Etat stratège, M. Jean-Paul Alduy a évoqué les axes prioritaires de cette réflexion prospective fixés par le Premier ministre, à savoir : l'éducation, la recherche et l'innovation pour répondre aux défis de la mondialisation et du développement durable, les adaptations du marché de l'emploi, des emplois et des métiers rendues nécessaires du fait du vieillissement de la population, du progrès technique et l'émergence de nouveaux pays industrialisés, les moyens à mettre en oeuvre pour relancer l'intégration sociale et l'évolution de la santé publique et les conditions d'une application raisonnée du principe de précaution.

Pour y répondre, a-t-il ajouté, le commissaire au plan a privilégié la souplesse d'une administration de mission faisant largement appel aux compétences extérieures, et cette réorganisation se traduit par une diminution des effectifs permanents favorisant ainsi l'ouverture du Commissariat général du plan sur le monde de l'entreprise, des syndicats et des chercheurs.

Après avoir indiqué qu'une trentaine de groupes de projets avaient étés créés et qu'ils seraient évalués trois fois par an par un comité d'évaluation extérieur qui pourrait décider de les interrompre, si la qualité de leurs travaux était jugée insuffisante ou s'ils ne répondaient pas aux priorités fixées par le Premier ministre, il a jugé incontestablement encourageants les premiers résultats de cette refondation, sensible à travers la consultation du site Internet du Plan, la participation des professionnels et les consultations multiples réalisées auprès du Gouvernement sur des sujets aussi divers que la cohésion sociale, la réforme de l'Etat, la flexibilité du droit du travail ou encore l'attractivité de la recherche.

Néanmoins, dans un souci d'efficacité, et dans le cadre de la réflexion en cours sur la réforme de l'Etat, M. Jean-Paul Alduy s'est interrogé sur un possible rapprochement entre le Plan et la cellule prospective de la DATAR. Ayant souligné que leurs champs d'études respectifs se recouvraient parfois, il a considéré que même si des liens existaient entre les deux structures ainsi que des participations croisées pour les thèmes d'études communs ou proches, la coexistence de ces deux cellules de prospective n'était pas totalement satisfaisante.

Abordant la question de l'évaluation des politiques publiques, il s'est déclaré nettement plus réservé, compte tenu de l'absence de décision du Gouvernement à ce sujet.

Il a tout d'abord rappelé que le Commissariat général du plan avait été chargé en 1998 d'assurer le secrétariat du Conseil national de l'évaluation (CNE) et de contribuer au développement de l'évaluation dans l'administration. Mais à l'issue de son premier mandat en mars 2002, a-t-il déploré, le CNE n'a pas été renouvelé, si bien que le Commissariat général du plan achève seulement la mise en oeuvre des programmes décidés par M. Lionel Jospin en 2001, et n'a relancé aucun nouveau train d'évaluations.

Rappelant qu'officiellement, il avait été décidé que le CGP abandonnait la mission d'évaluation des politiques publiques, il s'est alors interrogé sur le maintien, dans le projet de budget du plan, des crédits même réduits de moitié affectés à cette mission.

Il a relevé que ces crédits inscrits au chapitre 34-98 ne seraient donc pas utilisés et sans doute, transférés en 2005 à la future structure en charge de l'évaluation, mais il a considéré que cette situation était loin d'être satisfaisante au regard de l'importance de l'évaluation des politiques publiques dans la perspective de la mise en oeuvre de la LOLF. Citant le rapport de la délégation sénatoriale pour la planification, dans lequel MM. Joël Bourdin, Pierre André et Jean-Pierre Plancade insistaient sur l'importance stratégique de cette mission et la nécessité d'en renouveler profondément le dispositif, il a souligné que le Parlement lui-même, pour exercer ses nouvelles compétences en matière de contrôle, devait pouvoir s'appuyer sur une structure indépendante clairement identifiée.

Il a jugé la situation tout aussi confuse en ce qui concerne l'évaluation des contrats de plan Etat-régions (CPER). Ayant rappelé que la circulaire du Premier ministre du 25 août 2000 confiait au Commissariat général du plan les moyens financiers correspondants, à charge pour lui de les mettre à la disposition des préfets de région et d'apporter son concours méthodologique aux acteurs régionaux, il a dressé un bilan mitigé de cette action. En effet, a-t-il précisé, l'analyse des évaluations réalisées fait ressortir une très forte concentration de celles-ci sur les programmes considérés localement comme les plus stratégiques en termes de développement régional, comme l'emploi et la formation, les politiques territoriales ou encore le développement économique mais à l'inverse, les infrastructures de transport et de communication et les investissements universitaires étaient très peu évalués, alors qu'ils mobilisent la plus grande partie des crédits des CPER.

Il a considéré, de ce fait, qu'en dépit des moyens d'assistance technique et méthodologique mis à disposition des régions par le Commissariat et compte tenu des choix d'évaluation opérés par les régions en fonction de leurs spécificités régionales propres, les résultats disponibles étaient très peu exploitables au niveau national.

Ceci est d'autant plus regrettable, a-t-il ajouté, que l'évaluation des contrats de plan Etat-régions 2000-2006 devrait pouvoir être prise en compte dans la négociation des nouveaux contrats de plan.

Relevant, là encore, que les crédits affectés à cette mission restaient inscrits dans le budget du plan pour 2005, alors même qu'il avait été officiellement annoncé, en 2004, que le plan n'était plus chargé de cette mission, le rapporteur pour avis a déclaré désapprouver ce non-choix et vouloir soumettre, sous forme d'amendement d'appel, un amendement supprimant cette ligne de crédit afin d'obtenir un engagement clair du Gouvernement à ce sujet.

En effet, a-t-il relevé, il apparaît clairement que la DATAR est à même de conduire dans des conditions plus satisfaisantes l'évaluation des contrats de plan Etat-régions car, selon les informations transmises, un groupe de travail constitué au sein de son Conseil de prospective a mis au point une méthodologie commune pour évaluer les différentes politiques de la DATAR, en identifiant des critères propres à ses différents champs d'intervention, notamment les contrats de plan Etat-régions.

Il a donc jugé urgent que le Gouvernement prenne position et désigne la DATAR comme coordonnateur de l'évaluation des contrats de plan Etat-régions.

Sous réserve de l'adoption de cet amendement, il a proposé de donner un avis favorable à l'adoption du budget du Plan pour 2005 ainsi modifié.

Après que M. Jean-Paul Emorine, président, eut indiqué que ce vote intervenait sous réserve de l'adoption, par l'Assemblée nationale, du projet de loi de finances pour 2005, la commission a adopté l'amendement puis émis un avis favorable à l'adoption du budget du plan pour 2005 ainsi modifié.

PJLF pour 2005 - Pêche - Examen du rapport pour avis

Ensuite, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Alain Gérard sur les crédits consacrés à la pêche inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005.

Indiquant que cet examen intervenait dans un contexte d'incertitude pour la profession, M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a évoqué l'augmentation continue du prix du gazole qui depuis quelques mois pèse lourdement sur les comptes d'exploitation des entreprises de pêche, l'achat de carburant constituant l'un des deux ou trois premiers postes de dépenses. Observant que les effets indirects de la hausse record du prix du pétrole pour les pêcheurs devaient également être pris en compte en raison de l'impact de cette inflation sur les matériels de synthèse qui en sont dérivés, tels que les caisses de polystyrène, il a fait remarquer que ce type de fournitures pouvait représenter jusqu'à 10 % des frais généraux d'une exploitation.

Après avoir noté que la hausse du coût de l'énergie avait un impact d'autant plus négatif sur le revenu des pêcheurs qu'elle se trouvait accentuée par la diminution de leur chiffre d'affaires (ce dernier ayant en effet reculé de respectivement 1,9 % et 6,3 % pour la pêche fraîche et la pêche congelée au cours de l'exercice 2003), il a déploré que la demande des ménages en produits de la mer paraisse incertaine. Indiquant que les Français consommaient aujourd'hui chacun 31 kilogrammes équivalents entiers de produits de la mer par an et que le total de leurs dépenses en ce domaine se stabilisait à 4 milliards d'euros, il a souligné que cette stabilité résultait en réalité d'une augmentation des prix compensant une baisse des quantités achetées.

Il a ensuite relevé que ces difficultés internes se trouvaient relayées sur le plan du commerce extérieur, précisant que ce dernier avait connu en 2003 une baisse en valeur des importations ainsi qu'un recul, moins marqué certes, des exportations, le solde budgétaire demeurant fortement négatif.

Indiquant qu'à ces difficultés d'ordre conjoncturel s'ajoutaient les handicaps traditionnels de la pêche française, il a évoqué la diminution progressive de la flotte de pêche, le vieillissement des équipements ou encore la traditionnelle pénurie de main-d'oeuvre enregistrée par le secteur, autant de thèmes dont il a précisé qu'ils étaient développés dans le rapport pour avis.

Se félicitant de la réactivité du Gouvernement face à ces difficultés, il a rappelé que le ministère de l'agriculture avait reçu cette année à diverses reprises des délégations de représentants des professionnels de la mer et annoncé plusieurs séries de mesures visant à leur venir en aide. Expliquant que la mise en oeuvre des deux premiers dispositifs, annoncés les 18 juin et 26 août, s'était révélée insuffisante face à la poursuite de la hausse du carburant, il a décrit de façon plus détaillée le troisième dispositif d'urgence, annoncé le 5 octobre en concertation avec le ministère en charge de l'économie et constitué d'une mesure d'aide immédiate aux entreprises les plus en difficulté sous forme d'allègement de frais financiers, de la mise en place rapide d'un système d'assurance carburant et d'aménagements à venir au régime fiscal des marins-pêcheurs travaillant en-dehors des eaux territoriales.

Insistant sur cette dernière mesure, il a indiqué qu'elle s'inscrivait dans une politique plus globale visant, de la part du Gouvernement, à un renforcement de l'attractivité du secteur. Il a ajouté qu'elle prenait place, notamment, aux côtés de la réforme de l'apprentissage et de la formation, mise en place depuis le mois de septembre de cette année, afin de faciliter le recrutement de publics diversifiés et améliorer l'attrait de la filière pour les jeunes.

Affirmant que d'autres pistes de réformes structurelles devraient être creusées pour mettre le secteur de la pêche en mesure d'affronter une concurrence européenne et mondiale croissante, il a évoqué deux d'entre elles, relatives d'une part à la modernisation des équipements et des méthodes de pêche et d'autre part à la réaffirmation du soutien à la promotion des produits de la mer auprès des consommateurs potentiels, en précisant que des développements y étaient consacrés dans le rapport.

Abordant ensuite la politique commune de la pêche, il a rappelé que cette dernière, née en 1982, avait fait l'objet fin 2002 d'une vaste réforme actuellement mise en oeuvre. Parmi les nombreuses mesures qu'elle comporte, il a estimé que deux d'entre elles - la suppression de l'ensemble des aides publiques à la construction de navires à compter du 1er janvier 2005 et l'encadrement des flottilles avec des niveaux de référence globaux établis au 1er janvier 2003 - avaient une importance particulière au regard de leur calendrier d'application et de leurs conséquences sur la pêche française.

Il a noté, à cet égard, que la France, hostile aux propositions de réforme initiales qu'elle jugeait trop brutales, était parvenue à en modifier le contenu grâce à la fermeté montrée dans les négociations par son ministre en charge de l'agriculture et grâce au soutien des pays réunis au sein du groupe des « Amis de la pêche ». Ainsi, a t-il poursuivi, notre pays a conservé la possibilité d'attribuer des aides à la construction des navires jusqu'au 31 décembre de cette année, ainsi que des aides à leur modernisation jusqu'au 31 décembre 2006, en contrepartie de son engagement à réduire de 3 % ses capacités de pêche en métropole d'ici le 31 décembre 2004. Il a noté que cette faculté devrait lui permettre, selon les projections, de construire plus de 250 nouveaux navires et d'en moderniser 100 existants, et ceci alors même que les objectifs nationaux de réduction de flotte étaient déjà remplis depuis le 1er août de cette année, soit cinq mois en avance sur le calendrier prévu.

Au-delà de cette réforme, il a également évoqué la mise en place progressive des conseils consultatifs régionaux, la révision du régime de pêche méditerranéen et le développement des accords de pêche avec des Etats côtiers.

Sur le plan budgétaire, enfin, il a indiqué que le projet de budget concernant pour 2005 les pêches maritimes et l'aquaculture appelait deux séries de commentaires.

Sur la forme, tout d'abord, il a observé qu'il marquait une ultime étape vers la mise en oeuvre de la loi organique sur les lois de finances (LOLF), expliquant que l'ensemble des crédits qu'il comportait serait regroupé au sein d'une action intitulée « gestion durable des pêches maritimes et de l'aquaculture » et verrait l'efficience de son utilisation déterminée au regard de deux indicateurs concernant l'état biologique des ressources halieutiques et la concentration géographique des capacités de pêche. Cette présentation renouvelée devrait, a-t-il ajouté, rendre plus claire l'utilisation de ces crédits et permettre au Parlement de mieux contrôler l'opportunité de la dépense.

Sur le fond, il a reconnu que le projet de budget se traduisait par une baisse globale des crédits de 5,7 %, tout en ajoutant que ce recul devait être toutefois nuancé à plusieurs égards. Il a ainsi souligné qu'il s'accompagnait d'une hausse de 36 % des dépenses en capital, qui représentent le support financier des investissements publics, qu'il ne rendait pas compte de l'intégralité des crédits alloués à la pêche et enfin qu'il permettait de poursuivre de façon satisfaisante les priorités d'action fixées par le ministère.

Déclinant chacune de ces priorités et les moyens budgétaires leur étant consacrés, il a ensuite cité :

- la mise en place du plan de modernisation de la flotte de pêche. Il s'est réjoui que cette dotation connaisse pour 2005 une hausse de respectivement 54 % et 22 % en crédits de paiement et en autorisations de programme ;

- le renforcement des organisations de producteurs en vue d'accroître la valeur ajoutée du secteur. Il a précisé que la baisse de 12,5 % de la dotation allouée à l'Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l'aquaculture (OFIMER) à cette fin provenait d'un ajustement aux besoins réels constatés depuis plusieurs années et anticipait sur une plus forte mobilisation des fonds européens en ce domaine ;

- l'augmentation de plus de 18 % des moyens de contrôle de la pêche ;

- la reconduction des moyens destinés à assurer la qualité sanitaire des milieux et produits aquatiques afin de répondre tant à la sensibilité croissante des consommateurs qu'au caractère de plus en plus contraignant des normes environnementales et sanitaires.

Puis il a proposé, compte tenu de ses diverses observations, de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la pêche pour 2005.

Observant que la diminution des crédits consacrés à la pêche n'était pas négligeable, Mme Yolande Boyer s'est interrogée sur la possibilité de trouver une solution au niveau européen en cas de poursuite de la hausse du prix du gazole. Insistant sur l'importance des problèmes liés à la pêche au « black fisch », elle a appelé à une augmentation importante des contrôles, ainsi qu'à une plus grande prise en considération des problèmes de sécurité des pêcheurs.

Estimant que la réponse du ministère en charge de l'agriculture à l'augmentation du prix du carburant pour les pêcheurs n'était pas satisfaisante, M. Jean Desessard a jugé nécessaire de réfléchir sur la restauration de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) flottante. Soulignant par ailleurs le grave problème de raréfaction des ressources halieutiques auquel sont aujourd'hui confrontés les pêcheurs français, il a considéré qu'une solution devrait y être trouvée avant même d'entreprendre une modernisation des navires.

Déplorant la perte progressive par la France de sa flotte de pêche et critiquant la décision de l'Union européenne d'interdire à terme la distribution d'aides publiques aux pêcheurs, M. Bruno Retailleau a souhaité que la France ne se résigne pas à une telle évolution et soutienne fortement ses pêcheurs. Considérant que les mesures annoncées par le Gouvernement pour faire face à la hausse du prix du gazole étaient insuffisantes, il a par ailleurs fait état d'accidents récents en mer ravivant les discussions autour de la sécurité des marins. Il a également déploré que la France ne possède pas suffisamment de moyens scientifiques lui permettant de mieux apprécier la qualité et la validité des expertises européennes en matière de ressources halieutiques.

M. Gérard Le Cam a déclaré partager entièrement la position de M. Bruno Retailleau s'agissant des évolutions récentes de la politique commune de la pêche et de la perte par la France de ses possibilités d'intervention au profit des pêcheurs.

Regrettant que la pêche en étang et la pisciculture ne fassent pas l'objet d'un plus grand soutien, M. Gérard Bailly s'est interrogé sur les possibilités d'évolution en ce domaine.

Précisant que l'ensemble de ces questions et réflexions pourraient faire l'objet d'interrogations auprès du ministre en charge de l'agriculture lors de son audition prochaine par la commission dans le cadre du projet de loi de finances, M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a apporté des éléments de réponse à certaines d'entre elles :

- s'agissant de la pêche au « black fisch », il a rappelé que l'augmentation substantielle des crédits destinés au contrôle des pêches devrait en partie permettre d'y remédier ;

- en ce qui concerne la fin du système d'aide publique aux pêcheurs, il a souligné que la France avait tout de même obtenu la pérennité des aides à la modernisation des navires jusqu'au 31 décembre 2006 ;

- s'agissant de la faiblesse des ressources halieutiques, il a estimé que les professionnels de la mer avaient largement pris conscience de ce phénomène et ajusteraient leurs pratiques en conséquence.

La commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la pêche pour 2005, les groupes socialiste et communiste, républicain et citoyen s'abstenant.

Groupe de travail « Médias et nouvelles technologies » - Désignation de quatre représentants de la commission des affaires économiques

Enfin, la commission a procédé à la désignation de ses représentants au sein du groupe de travail « Médias et nouvelles technologies », créé à l'initiative de la commission des affaires culturelles.

M. Jean-Paul Emorine, président, a tout d'abord rappelé qu'initialement, pour ce groupe de travail, trois postes étaient proposés à la commission des affaires économiques par la commission des affaires culturelles mais que, quatre candidats s'étant déclarés à la dernière réunion de commission, il avait obtenu que ce nombre soit porté de trois à quatre. Il a précisé qu'il avait par la suite reçu la candidature de M. Daniel Raoul au nom du groupe socialiste et celle de M. Daniel Marsin présentée par le groupe RDSE, mais qu'il lui apparaissait difficile, en dépit de la bienveillance témoignée par M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles, de demander de porter à six le quota attribué à la commission, même si elle comptait les effectifs les plus nombreux.

Il a proposé, en conséquence, de nommer les quatre premiers candidats déclarés, dont les deux rapporteurs habituels de la commission sur les dossiers à traiter par le groupe de travail, et de solliciter un cinquième poste.

La commission a approuvé cette proposition et elle a désigné :

- M. Pierre Hérisson ;

- M. Bruno Sido,

- Mme Elisabeth Lamure ;

- M. Philippe Dominati.

Elle a ensuite décidé que si la commission des affaires culturelles accordait un cinquième représentant à la commission, celui-ci serait M. Daniel Raoul.

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