Travaux de la commission des affaires économiques

Travaux de la commission des affaires économiques

Samedi 26 novembre 2005

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -

Logement - Engagement national pour le logement - Examen d'un amendement

A l'occasion d'une suspension de séance le soir, la commission a procédé à l'examen d'un amendement déposé par le Gouvernement, à la suite d'une demande de deuxième délibération, au projet de loi n° 57 (2005-2006) portant engagement national pour le logement.

M. Dominique Braye, rapporteur, a indiqué que le Gouvernement était amené, compte tenu de ses contraintes budgétaires, à demander au Sénat une deuxième délibération sur l'article 4 quater prévoyant la compensation intégrale par l'Etat des pertes de recettes subies par les collectivités territoriales du fait des quinze premières années d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dont bénéficient les logements locatifs sociaux.

Il a relevé que l'amendement présenté par le Gouvernement visait tout d'abord à limiter à la durée restante du plan de cohésion sociale, du 1er décembre 2005 au 31 décembre 2009, cette compensation intégrale des pertes de recettes et à exclure du bénéfice de la mesure les logements construits à l'aide d'un prêt locatif social (PLS). Tout en considérant que ce dispositif favoriserait un rattrapage rapide des besoins en matière d'offre locative sociale, il a souligné le caractère fortement incitatif de la mesure et jugé qu'elle conduirait les collectivités territoriales à se mobiliser en faveur de la construction de logements sociaux destinés aux ménages les plus modestes.

En conséquence, il a appelé la commission à émettre un avis favorable à l'adoption de cet amendement.

Après des interventions de MM. Thierry Repentin, Daniel Raoul et Jean Desessard, la commission a ensuite émis un avis défavorable à l'adoption de cet amendement, le groupe socialiste et apparenté votant contre la proposition du rapporteur et le groupe Union pour un mouvement populaire pour.

Mardi 29 novembre 2005

- Présidence de M. Gérard César, vice-président. -

PJLF pour 2006 - Mission « Ville et logement » - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé, dans un premier temps, à l'examen du rapport pour avis, sur le projet de loi de finances pour 2006, relatif aux crédits de la mission « Ville et logement ».

M. Gérard César, président, a indiqué que M. Thierry Repentin, retenu par une mission prévue de longue date, serait remplacé par M. Daniel Raoul pour la présentation du rapport en commission et en séance publique.

M. Pierre André, rapporteur pour avis, a tout d'abord expliqué que la mise en oeuvre de la LOLF avait conduit à une importante innovation concernant la présentation des budgets relatifs à la ville et au logement : ces crédits, qui se trouvaient auparavant dans deux fascicules budgétaires distincts et faisaient donc l'objet de deux rapports, sont désormais regroupés au sein d'une même mission, intitulée « Ville et logement », qui dépend du ministère de la cohésion sociale. En conséquence, a-t-il indiqué, la commission se prononcera sur un seul rapport portant sur l'ensemble de la mission, présenté successivement par lui-même, pour la partie ville, et par M. Daniel Raoul, en remplacement de M. Thierry Repentin, pour la partie logement.

Après avoir indiqué, à titre liminaire, que la politique de la ville ne pouvait, à elle seule, régler l'ensemble des difficultés des villes et qu'il était aussi nécessaire de renforcer la présence de l'Etat, dans sa dimension régalienne, dans les quartiers difficiles, M. Pierre André, rapporteur pour avis, a estimé que la politique de la ville avait gagné en lisibilité, ces dernières années, notamment avec la loi du 1er août 2003 relative à la rénovation urbaine et que la mise en oeuvre de la LOLF améliorait, à certains égards, cette visibilité :

- les crédits du budget de la ville sont désormais répartis dans deux programmes distincts, au sein de la mission « Ville et logement » : le programme « Rénovation urbaine », qui traite du volet « urbain » de la politique de la ville et le programme « Equité sociale et territoriale et soutien », qui concerne son volet « humain » ;

- les crédits de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), auparavant scindés entre le budget de la ville et celui du logement, sont réunis dans un même programme ;

- les exonérations de charges sociales pour les entreprises implantées en ZFU, qui s'élèvent à 339 millions d'euros dans le projet de budget, sont désormais intégrées dans le programme « Equité sociale », alors qu'elles étaient auparavant rattachées au budget du ministère de l'emploi.

Après s'être réjoui de ce que les crédits du programme « Equité territoriale et soutien », relatif au volet social de la politique de la ville, aient été augmentés à hauteur de 181 millions d'euros à la suite de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement déposé par le Gouvernement, il a souhaité préciser que les crédits affectés à la politique de la ville sont très loin de se ramener uniquement aux deux programmes de la mission, puisqu'il faut y ajouter les crédits en provenance des autres ministères et les sommes très importantes attribuées au titre de la dotation de solidarité urbaine (DSU) : en 2006, les crédits de la DSU s'élèveront à 880 millions d'euros, contre 760 en 2005. Au total, a-t-il indiqué, un chiffre permet de mesurer l'effort qui est consenti cette année en faveur de la politique de la ville : 7,2 milliards d'euros y seront consacrés, en 2006, soit 13,1 % de plus qu'en 2005.

Abordant la politique de rénovation urbaine, M. Pierre André, rapporteur pour avis, a insisté sur le fait que l'ANRU est, d'une certaine façon, aujourd'hui, « victime de son succès » : 131 projets couvrant 240 quartiers ont d'ores et déjà été examinés par le comité d'engagement, pour un montant total de 15 milliards d'euros, ce succès croissant expliquant d'ailleurs le report du programme jusqu'en 2011, cette date étant elle-même probablement appelée à être reportée. Soulignant que pour 2006, l'ANRU devrait, conformément aux engagements pris dans la loi d'orientation, bénéficier de 465 millions d'euros en autorisations d'engagement, il a émis le souhait que les crédits non consommés par l'ANRU en 2005 puissent être reportés en 2006, et relevé que, d'après ses informations, cela devrait être le cas. Expliquant que cette non-consommation était liée aux délais, très longs, nécessaires pour signer les conventions, il a rappelé la nécessité d'un soutien fort des directions départementales de l'équipement des communes, qui manquent parfois de l'ingénierie et de la matière grise nécessaire pour le montage de dossiers qui s'avèrent extrêmement complexes.

A propos du deuxième pilier de la politique de la ville, relatif au développement économique, auquel est consacrée une action au sein du programme « Equité sociale et territoriale et soutien », M. Pierre André, rapporteur pour avis, a souligné que, face à la désespérance des jeunes des quartiers difficiles, il était impératif de leur permettre d'entrer dans la vie active et de bénéficier d'un emploi. Il a rappelé à cet égard que, d'après le constat dressé par l'Observatoire des zones urbaines sensibles (ZUS), les ZUS comptent actuellement trois fois plus de ménages pauvres que le reste de l'espace urbain, et un taux de chômage qui atteint 20,7 % de la population active, soit le double du taux national. Face à cette situation, a-t-il poursuivi, les zones franches urbaines ont constitué une réponse qui, après avoir été contestée au départ, présente aujourd'hui un bilan très positif, puisque les entreprises qui y sont implantées employaient, au moment de leur création, 25.000 salariés et en emploient aujourd'hui 90.000. Aussi bien, a-t-il ajouté, la création annoncée de 15 nouvelles zones franches urbaines, concrétisée dans le projet de budget par un complément de 20 millions d'euros au titre des exonérations de charges sociales, constitue-t-elle une très bonne mesure.

S'agissant, enfin, du volet « humain » de la politique de la ville, qui s'est trouvé au coeur des récentes annonces effectuées par le Premier ministre, M. Pierre André, rapporteur pour avis, a jugé indispensable d'engager rapidement une réflexion afin d'en rendre le fonctionnement plus efficace et plus simple. Il a tout d'abord présenté les moyens budgétaires supplémentaires alloués à ce volet après le vote du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale :

- les associations oeuvrant pour la politique de la ville recevront, par l'intermédiaire du Fonds d'intervention pour la ville, 84 millions d'euros supplémentaires ;

- le nombre d'adultes-relais va être doublé, grâce à une dotation supplémentaire de 40 millions d'euros ;

- enfin, les équipes de réussite éducative devraient passer de 195 à 520 fin 2006, et bénéficient d'une enveloppe supplémentaire de 30 millions d'euros.

Estimant ensuite nécessaire de « refonder » le volet social de la politique de la ville, comme l'a été son volet urbain, avec la création de l'ANRU, M. Pierre André, rapporteur pour avis, a souhaité que la future Agence pour la cohésion sociale puisse constituer une réponse à l'ensemble des « maux » que la commission des affaires économiques avait dénoncés dans son rapport sur les contrats de ville, cette Agence devant constituer l'interlocuteur privilégié des maires pour les quartiers sensibles. Rappelant que la commission avait dénoncé la dispersion des dispositifs et la multiplication des guichets et insisté sur la nécessité de renforcer les associations dans leur action et de simplifier les procédures, il a jugé que l'Agence aura vocation à rassembler les différentes contributions financières, afin de constituer un guichet unique, avec lequel les communes pourront passer des conventions, comme elles le font actuellement avec l'ANRU. Relevant que cette création concrétiserait la volonté de la commission de simplifier la prochaine contractualisation, en la recentrant sur l'Etat et les villes et en supprimant les financements croisés, il a ajouté que l'annonce de la création de « préfets délégués à la cohésion sociale » était de nature à répondre au souhait exprimé de renforcer la présence de l'Etat au niveau déconcentré en matière de politique de la ville, afin que les maires puissent disposer d'interlocuteurs identifiés ayant l'autorité nécessaire pour mobiliser les différents services de l'Etat sur les territoires prioritaires.

Jugeant que ces évolutions, qui devraient avoir lieu très prochainement, étaient éminemment souhaitables et s'inscrivaient dans un très bon contexte budgétaire, M. Pierre André, rapporteur pour avis, a proposé à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption du budget de la ville pour 2006.

Puis M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, a expliqué, en guise de propos liminaire, qu'avec l'application de la LOLF, les crédits du logement se décomposaient désormais en deux programmes, le premier traitant des aides à la personne et le second des aides à la pierre.

Concernant le premier programme, principalement consacré aux aides personnelles au logement, il a indiqué qu'il représentait, de loin, le poste budgétaire le plus important de la mission, avec un peu plus de 5 milliards d'euros. Après avoir rappelé que ces crédits finançaient en partie l'aide personnalisée au logement et l'allocation de logement social (ALS), il a relevé que 6 millions de ménages bénéficiaient du versement d'une aide au logement. Soulignant que les crédits de ce programme étaient en diminution de 72 millions d'euros par rapport à l'an dernier, il a expliqué que cette baisse était justifiée par un ralentissement du rythme d'augmentation des loyers et par une diminution du chômage.

M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, a cependant déploré, à titre personnel, plusieurs évolutions en matière d'aides personnelles au logement. Il a tout d'abord regretté l'absence de réponse claire de la part du Gouvernement sur le seuil de 24 euros en dessous duquel les aides au logement ne sont pas versées, alors même que plusieurs amendements visant à supprimer cette disposition avaient été déposés sur le projet de loi « engagement national pour le logement » et qu'ils s'étaient vu opposer l'article 40 de la Constitution. Il a également déploré l'usage par le Gouvernement de la même procédure sur une autre proposition d'amendement tendant à supprimer le « mois de carence » pour le versement des aides personnelles au logement, susceptible d'occasionner de grandes difficultés pour les ménages démunis entrant dans leur logement.

Enfin, il a fait part de ses regrets sur le fait que l'évolution des aides au logement ne soit pas indexée sur un indice prenant en compte les variations du pouvoir d'achat des ménages, alors même que les précédentes revalorisations des barèmes de ces aides avaient été insuffisantes pour couvrir la flambée des loyers dans la plupart des agglomérations françaises. Quant à l'évolution globale du budget consacré aux aides à la personne en 2006, elle traduit une diminution d'1,4 %, a-t-il souligné, tandis que les aides fiscales augmentent de près de 9 %.

S'agissant du deuxième programme de la mission, consacré aux aides à la pierre, le rapporteur pour avis a précisé qu'il regroupait les aides à la construction et à la réhabilitation de logements sociaux et privés, les crédits en faveur du soutien à l'accession sociale à la propriété et, enfin, les moyens pour lutter contre l'habitat indigne, pour promouvoir la qualité de la réglementation de l'habitat et pour assurer le paiement des dépenses de fonctionnement.

Il a ensuite souligné que la loi de cohésion sociale prévoyait, pour 2006, la réalisation de 100.000 logements locatifs sociaux, dont 63.000  financés par des prêts locatifs à usage social (PLUS) et des prêts locatifs aidés intégration (PLAI) ainsi que 37.000 par des prêts locatifs sociaux (PLS). Il a cependant regretté le décalage existant -à hauteur de 60 millions d'euros- entre les crédits de paiement prévus par la loi de programmation et ceux effectivement autorisés par le projet de loi de finances pour 2006 qui, malgré les engagements du Gouvernement, ne pouvait que venir ralentir la résorption de la dette de l'Etat à l'égard des organismes HLM, alors même qu'il s'était engagé, lors de la présentation du pacte national pour le logement, à accélérer les paiements en retard en faveur du monde HLM.

Abordant ensuite la question de l'accession sociale à la propriété, M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, a indiqué que près de 107 millions d'euros étaient budgétés pour financer la garantie des prêts à l'accession sociale (PAS) et les prêts à taux zéro (PTZ) de l'ancienne génération. Il a qualifié d'ambitieux les objectifs fixés par le projet de loi de finances en cette matière, puisque le fascicule budgétaire prévoit un taux de primo-accédants de 70 % à l'horizon 2010, contre 63 % aujourd'hui. Il a néanmoins déploré la réforme du prêt à taux zéro, proposée par le projet de loi de finances, permettant de faire bénéficier de ce dispositif des ménages gagnant jusqu'à 7.000 euros par mois. Certes, le Sénat a abaissé ce seuil à 6.000 euros, ce qui constitue une avancée notable, même si ce niveau est encore élevé, a-t-il jugé. Il a par ailleurs regretté la manière dont le Gouvernement avait géré la réforme du Fonds de garantie à l'accession sociale (FGAS), menée sans concertation avec les établissements de crédit, même si un compromis semble avoir été trouvé avec la profession le 18 novembre dernier.

En conclusion, M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, a estimé que le projet de budget, sans poser de graves difficultés, était loin de répondre à tous les enjeux de la politique du logement. Il a ainsi regretté la faiblesse des efforts consentis en faveur des aides personnelles au logement, et noté l'absence de recentrage des crédits sur la véritable accession sociale à la propriété, ainsi que la hausse des plafonds du PTZ, alors que ces produits ne ciblent pas les ménages les plus démunis. En conséquence, il a appelé la commission à émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Ville et logement ».

M. Gérard Bailly s'est interrogé sur les évolutions, au cours des dernières années, de la production de logements locatifs sociaux et a demandé où il était possible de trouver des éléments chiffrés sur ce sujet.

M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, lui a indiqué que ces précisions devaient se trouver vraisemblablement dans le rapport du groupe de travail « Foncier et logement » de la commission, fait par M. Thierry Repentin.

Relevant qu'en raison de la grave crise du logement, les besoins en investissements étaient très importants, M. Yves Coquelle a déploré que les dossiers déposés dans sa région en 2005 aient été refusés pour cause de manque de crédits. Rappelant qu'il avait été très prudent sur l'opportunité de la création des zones franches urbaines, il a déclaré souscrire à leur objectif, la création d'emplois, mais a fortement regretté que les exonérations de charges sociales ne s'appliquent pas au-delà du seuil de 50 salariés, alors même qu'un nombre très important d'emplois pourraient être créés. Evoquant enfin l'absence de compensation de l'exonération de taxe sur le foncier bâti pour les logements sociaux, il a estimé que les communes qui construisent du logement social, et ont beaucoup de dépenses, étaient doublement pénalisées.

M. Jean-Marc Pastor a demandé des précisions sur les modifications adoptées par le Sénat, à l'occasion d'une seconde délibération intervenue samedi soir, sur l'article 4 quater du projet de loi portant engagement national pour le logement relatif à la compensation par l'Etat des pertes de recettes subies par les collectivités territoriales du fait des quinze premières années d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dont bénéficient les logements locatifs sociaux.

En réponse, M. Dominique Braye a rappelé qu'en vertu d'un décret pris en 1992, ces pertes de recettes n'étaient compensées par l'Etat qu'à la condition qu'elles occasionnent une perte de recettes substantielle pour la collectivité concernée, c'est-à-dire que cette perte soit au moins égale à 10 % du produit global de la TFPB perçu par la collectivité. Indiquant que cette disposition conduisait l'Etat à compenser moins de 2 % de ces pertes, il a souligné l'avancée majeure votée par le Sénat, y compris après la deuxième délibération, qui offrira aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale une compensation pour tous les logements locatifs sociaux, à l'exception de ceux financés par un prêt locatif social (PLS), construits entre le 1er décembre 2005 et le 31 décembre 2009.

Il a ensuite relevé que des retards importants en matière de construction de logements sociaux avaient été accumulés au cours de la décennie 1990, estimés à 500.000, et que le Gouvernement avait mis en oeuvre des programmes ambitieux de relance de l'offre locative sociale, tant avec le programme national de rénovation urbaine qu'avec le volet « logement » du plan de cohésion sociale. Après avoir indiqué que les mises en chantier devraient atteindre un niveau historique en 2005, avec plus de 400.000 nouveaux logements dont plus de 75.000 logements locatifs sociaux, M. Dominique Braye a fait valoir que le projet de loi « engagement national pour le logement » complétait utilement, notamment par des dispositions fiscales, les nombreuses mesures prises déjà par le Gouvernement en matière de développement de l'offre de logements. Il a jugé indispensable, en conséquence, d'avoir une vision d'ensemble de la politique du logement, soulignant que les masses financières mobilisées étaient considérables.

Il a, lui aussi, déploré l'existence d'un seuil de non-versement des aides au logement, ce qui l'avait conduit à proposer à la commission d'adopter un amendement supprimant ce seuil, amendement non adopté en raison de l'invocation par le Gouvernement de l'article 40. Il a cependant indiqué que le Sénat avait voté, à son initiative, un amendement permettant une entrée en vigueur plus rapide du nouvel indice de référence des loyers, qui limitera la hausse des loyers des logements locatifs privés à 1,8 % en 2006. Enfin, il a attiré l'attention de la commission sur le fait que le Gouvernement s'était engagé à appliquer, dans les zones où le marché immobilier est tendu, une décote de 35 %, par rapport à la valeur estimée par le service des domaines, lors des cessions de terrains appartenant à l'Etat.

Soulignant en conclusion que les efforts du Gouvernement auraient été encore plus importants si la situation économique et financière du pays avait été identique à celle de la fin des années 1990, M. Dominique Braye a jugé que le Sénat se devait de saluer cet effort de manière unanime.

Sans méconnaître les avancées permises par le vote du projet de loi « engagement national pour le logement », M. François Fortassin s'est étonné que l'amendement de la commission des affaires économiques sur la compensation des pertes de recettes liées à la TFPB, adopté à l'unanimité mardi soir dernier, ait été modifié par une deuxième délibération intervenue le samedi soir. Il a estimé que le travail parlementaire avait été bafoué et que cette remise en cause d'un vote du Sénat serait de nature à nuire à l'image de la Haute assemblée.

M. Yves Krattinger s'est demandé si l'amendement voté par le Sénat au moment de la deuxième délibération permettait d'assurer une compensation financière de tous les logements sociaux situés sur l'intégralité du territoire.

M. Dominique Braye lui a alors précisé que cette mesure était applicable sur tout le territoire et pour les quinze premières années d'exonération. Il a souligné que cette mesure temporaire avait un fort caractère incitatif.

M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, a rappelé que cette compensation ne s'appliquait que pour les seuls logements locatifs sociaux construits entre le 1er décembre 2005 et le 31 décembre 2009.

En réponse à M. Yves Coquelle, M. Pierre André, rapporteur pour avis, a expliqué que le caractère annuel des financements alloués aux associations et aux collectivités territoriales dans le cadre des contrats de ville posait un problème d'insécurité, et a souhaité, en conséquence, que dans le cadre de la prochaine contractualisation, les maires, qu'il faut remettre au centre du système, puissent passer avec l'Agence pour la cohésion sociale des conventions sur trois ans, qu'il a qualifiées de « contrats de confiance entre les villes et l'Etat ». S'agissant des zones franches urbaines, il a rappelé que la limitation à 50 salariés avait fait l'objet d'un long débat en commission puis en séance, et avait été établie pour limiter les effets d'aubaine, et rester en conformité avec les règles de concurrence fixées par la Commission européenne. Il a précisé qu'il existait d'autres systèmes d'aides, comme la prime à l'aménagement du territoire, et que les cinquante premiers salariés bénéficiaient, en tout état de cause, des exonérations.

M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, a souligné, dans le prolongement des propos de M. Pierre André, l'intérêt majeur qu'il y avait à mettre en place un comité de pilotage des zones franches urbaines, qui permet de limiter les effets d'aubaine.

Puis la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits inscrits à la mission « Ville et logement » dans le projet de loi de finances pour 2006, les groupes socialiste et apparenté et communiste républicain et citoyen votant contre.

PJLF pour 2006 - Mission « Agriculture, pêche et affaires rurales » - Examen du rapport pour avis

La commission a, dans un second temps, procédé à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2006, relatif aux crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ».

Présentant le budget de l'agriculture pour 2006 comme un budget de transition, M. Gérard César, rapporteur pour avis, a rappelé qu'après une année 2005 expérimentale, il faisait l'objet, pour la première fois, d'une présentation conforme aux exigences de la loi organique sur les lois de finances (LOLF). Il a précisé que les crédits du ministère de l'agriculture et de la pêche étaient ventilés au sein de quatre missions :

- l'une propre au ministère, la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », qui concentre près de 60 % de ses crédits, soit environ 3 milliards d'euros ;

- les trois autres interministérielles, concernant respectivement l'enseignement scolaire, la recherche et l'enseignement supérieur, et la sécurité sanitaire, auxquelles le ministère consacre les 40 % restants de son budget, soit environ 2 milliards d'euros.

Il a précisé que la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », objet du rapport pour avis, comportait quatre programmes déclinés en différentes actions, dont le plus important financièrement, représentant près de 30 % des crédits du ministère, est consacré à la gestion durable de l'agriculture et de la pêche, ainsi qu'au développement rural. Indiquant qu'un certain nombre d'objectifs associés à des indicateurs de performance étaient attachés à ces programmes, il a estimé que si certaines des observations émises par la commission lors de leur élaboration avaient été intégrées, bon nombre d'entre eux n'étaient pas encore satisfaisants, soit du fait qu'ils ne faisaient pas état des réalisations pour l'année 2004 ni des prévisions pour l'année 2005, soit du fait qu'ils n'avaient qu'un aspect quantitatif, étaient source d'ambiguïté ou ne semblaient pas pertinents. Reconnaissant qu'il convenait de faire preuve d'indulgence du fait que la présentation budgétaire conforme aux prescriptions de la LOLF constituait une première, il a appelé à veiller à ce que ces indicateurs et objectifs soient par la suite précisés et affinés.

Se félicitant de ce que le budget du ministère pour 2006 soit en augmentation de 2,5 %, à un peu plus de 5 milliards d'euros, il a néanmoins rappelé que cette hausse intervenait après un certain nombre de gels de crédits durant le précédent exercice budgétaire.

Tout en prévenant que les comparaisons d'un exercice budgétaire à l'autre étaient rendues difficiles, et même parfois impossibles, du fait de la nouvelle présentation qui en était faite, il a souhaité en détailler les évolutions et les principales orientations.

S'agissant de la contribution de l'agriculture à de nouvelles fonctions sociétales telles que la préservation de l'environnement, l'aménagement du territoire ou la qualité et la sécurité des produits agricoles et alimentaires, il a indiqué que les crédits affectés au plan bâtiment d'élevage augmentaient de 14 %, que les dotations budgétaires du programme de maîtrise des pollutions agricoles (PMPOA) étaient sécurisées pour la première fois dans un projet de loi de finances initial, que la prime au maintien des troupeaux de vache allaitante (PMTVA) était revalorisée de 3 millions d'euros, que la prime herbagère agroenvironnementale (PHAE) était reconduite, en intégrant le cofinancement communautaire, à hauteur de 214 millions d'euros, et que la dotation consacrée aux indemnités compensatrices de handicap naturel (ICHN) était revalorisée à hauteur de 6 %.

Observant que les moyens consacrés à la forêt, compte tenu des cofinancements communautaires et interministériels, étaient reconduits pour 2006, il s'est félicité de l'ajout dans le projet de loi de loi d'orientation agricole de plusieurs mesures à caractère financier soutenant ce secteur. Il a ainsi fait référence à des réductions d'impôt, d'un montant conséquent, pour les propriétaires forestiers effectuant des travaux sur leurs parcelles, ainsi que pour ceux versant des cotisations aux associations syndicales autorisées de défense des forêts contre l'incendie.

Abordant ensuite la maîtrise des risques pesant sur les activités agricoles, il a expliqué que la multiplication des aléas climatiques et le peu d'efficacité du dispositif d'indemnisation public pris en charge par le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) rendait nécessaire le développement de l'assurance récolte. Indiquant que le projet de loi d'orientation agricole comportait plusieurs dispositions sur ce point et que le projet de budget en tirait les conséquences en doublant la contribution financière de l'Etat, il a jugé que ces mesures législatives et financières allaient dans le bon sens mais devaient être poursuivies, faisant état à cet égard de trois incertitudes à lever :

- tout d'abord, l'extension du mécanisme d'assurance récolte. Afin qu'elle soit la plus large possible, de sorte que les primes versées par les exploitants soient plus faibles et les indemnisations plus élevées, il a rapporté avoir fait adopter, sur l'initiative et avec le soutien du président de la commission, M. Jean-Paul Emorine, un amendement prévoyant l'extension progressive de l'assurance récolte à toutes les productions ;

- ensuite, l'engagement financier de l'Etat. Convenant qu'il était en hausse appréciable dans le projet de loi de finances pour 2006 et qu'il serait réévalué de 50 % l'année prochaine, il a craint qu'il n'apparaisse rapidement insuffisant et qu'il soit de ce fait nécessaire de réfléchir à de nouvelles sources de financement ;

- enfin, la réassurance. Du fait de l'importance des sommes en jeu, il a indiqué que l'assurance récolte n'était pas aujourd'hui couverte par le marché de la réassurance privée et qu'il conviendrait de traiter cette carence, sous peine de fragiliser le système tout entier.

Evoquant l'incitation à l'initiative et l'innovation dans le projet de budget pour 2006, il a fait état, outre l'augmentation de 10 % de la dotation du programme « Enseignement supérieur et recherche agricoles », qu'il n'a pas commentée du fait qu'elle relevait d'un autre rapport pour avis, du doublement des crédits consacrés au financement du Partenariat national pour le développement de l'industrie agroalimentaire (PNDIAA).

Traitant enfin de la poursuite des réformes structurelles, il a souligné que le ministère de l'agriculture et de la pêche apportait sa contribution à la réforme de l'Etat et de ses services, en recherchant une plus grande efficacité dans son action, et ceci à un moindre coût. Il l'a illustré en faisant référence à la quasi-stabilisation des crédits consacrés au fonctionnement du ministère ainsi qu'à la réduction de 200 agents parmi ses effectifs du fait de départs à la retraite. Il a également fait état de la déconcentration à l'échelon régional de la gestion des crédits du ministère, ainsi que de la clarification de l'architecture des établissements publics lui étant rattachés.

Répétant pour conclure qu'il s'agissait d'un budget de transition ayant le mérite d'augmenter davantage que l'inflation prévisionnelle tout en pérennisant le financement des principaux postes d'action du ministère, il a proposé d'adopter les crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ».

M. Gérard Delfau, rapporteur pour avis, a souhaité faire porter son intervention sur le secteur de la pêche. Abordant d'abord les crédits y étant consacrés dans le projet de loi de finances, il a indiqué qu'ils étaient regroupés dans l'action « Pêche » du programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural », au sein de la mission ministérielle « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ». Tout en précisant qu'ils ne représenteraient en 2006 que 32 millions d'euros, enregistrant une baisse légère d'environ 1 % par rapport au précédent budget, il a insisté sur leur grande importance économique et politique, rappelant que notre pays, qui compte environ 5.000 navires et 25.000 marins, constituait l'une des toutes premières flottes de pêche en Europe.

Il a ensuite détaillé la répartition de cette dotation de 32 millions d'euros, mentionnant que :

- 10,5 millions étaient affectés à l'adaptation de la filière. Il a ajouté que la baisse de 4 millions d'euros de ces crédits provenait essentiellement de la suppression des aides pour la construction de navires de pêche, conformément au vaste plan de sortie de flotte prévu par l'Union européenne ;

- 14,4 millions d'euros seraient utilisés pour l'orientation de la production et des marchés. Il a mentionné la diminution d'un million d'euros de ces crédits, rapportant que le ministère l'expliquait par l'ajustement du budget de l'Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l'aquaculture (OFIMER) à ses besoins réels et par la plus grande mobilisation des fonds européens ;

- 7,1 millions d'euros financeraient le suivi du milieu et la gestion durable des ressources. Observant que cela correspondait à une hausse de plus de 180 % par rapport à 2005, il a nuancé cette augmentation par le fait qu'elle s'imputait sur des sommes modiques.

Il a ensuite abordé la question de la raréfaction de la ressource halieutique et de sa gestion. Si le principe de cette raréfaction lui a semblé acquis, à défaut d'en connaître les causes avec certitude, il a souligné que son estimation était en revanche sujette à un débat très nourri entre, d'un côté, des scientifiques faisant état de constats alarmistes sur la situation de nombreuses espèces et préconisant à ce titre une diminution de l'effort de pêche et, de l'autre, des professionnels s'appuyant sur leur expérience du milieu et concluant à un état des stocks bien moins inquiétant.

Face à ce constat, il a détaillé la pluralité des solutions susceptibles d'être envisagées.

Evoquant d'abord l'amélioration des dispositifs d'évaluation, il a suggéré de les développer et de les moderniser, de mettre en place des structures d'évaluation indépendantes et pleinement crédibles, de quantifier les prélèvements effectués sur le milieu marin en dehors de l'effort de pêche, ou encore de mieux associer les professionnels aux études menées par les scientifiques.

S'agissant de l'adaptation de la flotte de pêche et de la gestion des stocks en vue d'un développement durable, qu'il a estimée nécessaire pour pallier la diminution des ressources, il a préconisé une réduction des prélèvements. Il a fait allusion, plus précisément, à la réduction de la flotte de pêche vers laquelle s'est orientée la politique communautaire, faisant état de la diminution de 10,3 % des bateaux de pêche dans l'Union européenne depuis 2000. Il a également mentionné la révision des quotas de pêche et des totaux admissibles de capture, ajoutant que les institutions communautaires compétentes suivaient de plus en plus strictement les recommandations issues des rapports scientifiques sur le sujet. Il s'est dit d'avis que le prochain conseil « pêche », qui se réunira à Luxembourg le 19 décembre, devrait poursuivre dans cette voie, en se fondant sur le dernier rapport du Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM), organisme scientifique de référence en ce domaine.

Evoquant enfin le renforcement des contrôles, il a estimé qu'ils constituaient un moyen privilégié de s'assurer du renouvellement des ressources, et donc de la pérennité des exploitations de pêche à plus long terme, tout en convenant qu'ils n'étaient pas toujours bien perçus par les professionnels. Observant que la France appuyait traditionnellement leur mise en oeuvre, il a noté que les moyens financiers consacrés à ces actions étaient quasiment triplés dans le projet de budget pour 2006. Puis il a fait mention des préconisations issues du dernier avis sur la pêche du Conseil économique et social, citant la mise en place de contrôles communautaires sur une base uniforme, ou encore la généralisation des contrôles à terre au détriment de ceux en mer.

Tout en assurant, pour conclure, qu'il respecterait lors de l'examen du texte en séance la position adoptée par la commission, il a indiqué qu'il ne souhaitait pas donner, à titre personnel, un avis favorable à l'adoption des crédits de cette mission.

M. Jean-Marc Pastor, rapporteur, a indiqué qu'il centrerait son propos sur le volet « développement rural » du projet de budget. Précisant que 5 des 7 actions du programme n° 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable », étaient concernées, il les a tour à tour énumérées :

- l'action 1, « Soutien aux territoires et aux acteurs ruraux », dont les crédits affichent une diminution ;

- l'action 3, « Appui au renouvellement des exploitations agricoles », dont la dotation est en augmentation ;

- l'action 4, « Modernisation des exploitations et maîtrise des pollutions », dont les crédits progressent fortement ;

- l'action 5, « Mesures agro-environnementales et territoriales », dont les financements sont réduits ;

- l'action 7, « Mise en oeuvre des politiques de l'agriculture et du développement durable, de valorisation des produits et orientation des marchés et de la forêt », dont la dotation est très légèrement revalorisée.

Notant une divergence, sur ce programme n° 154, entre des autorisations d'engagement en hausse de plus de 500 millions d'euros et des crédits de paiement en baisse de 15 millions d'euros, il a ajouté que le « jaune » budgétaire « Aménagement du territoire », qui procède à une ventilation des crédits par ministère, prévoyait leur réduction pour le ministère de l'agriculture et de la pêche, que ce soit en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

Il a souligné que le dernier compromis sur les perspectives financières européennes pour 2007-2013, obtenu sous présidence luxembourgeoise avec l'accord de 20 des 25 Etats membres, proposait une réduction des crédits de 22 milliards d'euros par rapport aux propositions initiales de la Commission, à travers notamment une économie de 13 milliards d'euros sur le développement rural. Il a craint que le refus de ce compromis par le Royaume-Uni, qui souhaitait une réduction budgétaire plus ambitieuse, n'aboutisse à un nouvel accord plus restrictif. Il a précisé que le compromis prévoyait une enveloppe globale de 74 milliards d'euros pour les dépenses de développement rural durant la période 2007-2013 afin de financer le Fonds européen pour le développement rural (FEADER), soit beaucoup moins que les 88,75 milliards d'euros proposés par la Commission européenne, ajoutant que les négociations sur ce point se poursuivaient.

Rappelant que la France était l'un des pays bénéficiant le plus des fonds européens, il a indiqué que le caractère nettement contributif du Royaume-Uni le poussait à demander une réduction de l'enveloppe budgétaire affectée à l'agriculture. Il a noté par ailleurs que le cofinancement budgétaire par l'Etat était en diminution de 15 % s'agissant des mesures agro-environnementales.

Appelant au développement de la pluriactivité en milieu rural, il a indiqué que la production agricole y avait doublé en quelques années en dépit de la diminution du nombre d'agriculteurs. Faisant état des tentatives de contractualisation ayant cherché à y remédier, il a cité la création des contrats territoriaux d'exploitation (CTE) par la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 et leur remplacement par les contrats d'agriculture durable (CAD).

Puis il a énuméré les différents sujets sur lesquels il a estimé que des interrogations persistaient, à savoir :

- le statut de l'employé rural. Rappelant qu'il avait été introduit dans la loi d'orientation agricole de 1999 par un amendement sénatorial, il a déploré que n'ait toujours pas été pris le décret en Conseil d'Etat correspondant ;

- les CTE et CAD. Soulignant que les seconds, dont le caractère environnemental était plus marqué, avaient pris le relais des premiers, il a regretté que la part nationale de la dotation y étant consacrée soit réduite de 25 % en autorisations de programme et de 12 % en crédits de paiement, craignant que, seuls, 6.000 des 10.000 CAD programmés en 2006 puissent être financés. Reconnaissant qu'une partie était compensée par la hausse de la contribution communautaire, il s'est interrogé toutefois sur l'évolution de cette dernière durant la période 2007-2013, regrettant que la France n'ait fait qu'entériner le plan de développement rural national (PDRN) validant les cofinancements communautaire et national ;

- la fongibilité des mesures agro-environnementales. Il a jugé que cette faculté, qui permettrait à chaque préfet de région de gérer, en fonction des priorités locales, une enveloppe globale pour les nouveaux CAD, pour les nouveaux engagements sur la prime à l'herbe ou pour de nouvelles mesures rationnelles, serait insuffisante ;

- la politique de la montagne. Il a souligné que 7.400 exploitations étaient situées en haute montagne, 96.500 en zone de montagne et environ 31.000 en zone de piémont, ajoutant que l'ensemble de ces exploitations, qui avaient pour activité majeure l'élevage, représentait 35 % des exploitations et 33 % de la surface agricole utile (SAU) française. Indiquant que des politiques d'accompagnement avaient soutenu ces territoires, il a fait référence aux ICHN et à la PHAE, soulignant qu'elles étaient cofinancées à part égale entre l'Etat et l'Union européenne et qu'elles faisaient l'objet d'une différence d'indemnisation entre les 25 premiers hectares et les hectares suivants ;

- l'hydraulique agricole et l'aménagement foncier. Il a rappelé que l'aggravation de la pollution des eaux avait conduit les Etats membres de l'Union européenne à adopter une directive du 12 décembre 1991 les protégeant, qui elle-même avait abouti au niveau national à la mise en place de trois programmes d'action et à l'attribution de primes aux agriculteurs devant recourir à des pratiques agricoles entraînant un surcoût. Expliquant que les trois sociétés d'aménagement rural existantes permettaient d'associer opérateurs professionnels et collectivités territoriales en vue de réaliser les investissements nécessaires à la mise en place d'ouvrages hydrauliques d'intérêt régional, il s'est interrogé sur la forme juridique qu'elles devaient recouvrir.

Evoquant pour conclure le rôle de l'homme dans le développement rural, dont il a estimé qu'il soulevait la question des services, publics certes, mais également privés d'intérêt général, il a énuméré pour finir trois pistes d'action pour la ruralité :

- la publication d'un rapport retraçant ses évolutions récentes et l'ensemble des mesures de soutien existantes ou nécessaires ;

- le basculement d'une partie des crédits de l'action n° 3 du programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable », intitulée « Appui au renouvellement des exploitations agricoles », vers l'action n° 4, « Modernisation des exploitations et maîtrise des pollutions » ;

- l'élaboration et la mise en place d'une politique du logement en zone rurale qui en fasse un espace d'accueil, d'équilibre et de mixité.

Enfin, il a donné, à titre personnel, un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », tout en annonçant qu'il respecterait lors de l'examen du texte en séance publique la position adoptée par la commission.

Attirant l'attention sur les menaces pesant sur le secteur de l'élevage ovin, du fait de la diminution du nombre d'éleveurs, du caractère déficitaire de la production, de la réduction de la prime à l'herbe et de l'effondrement des cours, M. François Fortassin a insisté sur le fait que la préservation de ce secteur permettrait de maintenir une activité dans les zones fragiles.

Estimant que la prime à l'herbe s'était avérée efficace en matière d'aménagement des espaces ruraux, M. Jean-Paul Emorine, président, a relayé le souhait des professionnels de relancer la démarche concernant les bâtiments.

Convenant que les CAD et les CTE incitaient de façon appréciable à une plus grande prise en compte de l'environnement, M. Dominique Mortemousque a souligné que le montant des dotations leur étant allouées demeurait trop faible pour en faire les principaux instruments de gestion des pratiques agricoles. Il a ajouté que les agriculteurs leur préfèreraient toujours un allègement des prélèvements obligatoires, citant à cet égard la réduction d'impôt décidée après la sécheresse estivale de 2003, très favorablement accueillie par le monde agricole, ainsi que l'exonération d'une partie de la taxe sur le foncier non bâti.

Précisant que la prime à l'herbe avait été instituée pour prendre le relais des CTE lorsque ceux-ci s'étaient éteints, M. Jean-Paul Emorine, président, a dit partager par ailleurs les propos de M. Dominique Mortemousque.

M. Pierre-Yvon Trémel s'est interrogé sur les suites du plan d'avenir pour la pêche annoncé par le Premier ministre lors d'un récent colloque à Nantes pour faire face à la crise structurelle affectant le secteur. Relevant le décalage entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement concernant les mesures agro-environnementales, il s'est demandé comment il serait possible de répondre à des exigences croissantes en matière d'écoconditionnalité avec des crédits connaissant une telle diminution. Evoquant les multiples sollicitations dont il avait fait l'objet concernant l'enseignement agricole, il a rapporté les nombreuses protestations qui avaient fait suite aux ponctions budgétaires réalisées à l'Assemblée nationale dans les crédits des ministères en charge de l'éducation nationale et de l'agriculture, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances. Il a regretté, par ailleurs, les fermetures de classes en zone rurale prévues pour la prochaine rentrée scolaire.

Soulignant que la procédure d'urgence avait été décrétée pour l'examen du projet de loi d'orientation agricole, M. Gérard Bailly s'est dit inquiet de l'évolution des crédits consacrés au financement du plan bâtiments d'élevage, du PMPOA, des ICHN, ainsi que des actions en matière sanitaire et de génétique animale. Insistant sur l'importance qu'il y avait à ne pas modifier de façon récurrente la réglementation, et citant à cet égard les circulaires contradictoires concernant le secteur laitier, il a préconisé une meilleure organisation des producteurs comme source d'une plus grande valorisation de leurs productions. Réfutant l'idée selon laquelle les zones rurales seraient dépourvues de services publics, il a souligné que même si certains, telle la téléphonie mobile, tardaient à être développés, de nouveaux étaient créés tandis que d'autres, plus traditionnels, étaient regroupés, ajoutant qu'il serait aujourd'hui nécessaire de les adapter et de les coordonner. Regrettant que de nombreux élèves de l'enseignement agricole s'orientent finalement vers des professions non agricoles, il a souhaité qu'ils bénéficient de stages en exploitation et d'une assistance à l'installation.

Après avoir déploré l'organisation du temps de parole prévu pour le débat budgétaire, M. Gérard Le Cam a évoqué les problèmes liés à l'enseignement agricole, public comme privé, estimant que les 15,5 millions d'euros mobilisés par amendement lors de l'examen du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale ne constituaient pas une solution pérenne. Jugeant que la LOLF, en incitant à la réduction des coûts, avait pour effet pervers d'encourager les gestionnaires de crédits à la suppression de classes, il a constaté que bon nombre d'enfants scolarisés dans l'enseignement agricole n'étaient pas issus de familles de paysans et qu'une partie substantielle d'entre eux se dirigeait vers des métiers à la marge du secteur agricole.

M. Jean-Paul Emorine, président, a estimé que la fongibilité des crédits, dans le cadre de la LOLF, constituait un atout appréciable.

Rappelant que le projet de budget, s'agissant des crédits consacrés à l'agriculture, faisait l'objet, parallèlement au rapport pour avis, d'un rapport au fond de la part de la commission des finances, M. Gérard César, rapporteur pour avis, a souhaité apporter un certain nombre d'éléments de réponse :

- en ce qui concerne l'enseignement agricole, dont il a convenu qu'il constituait un sujet d'importance, il s'est engagé à évoquer le problème lors de son intervention en séance ;

- pour ce qui est du plan bâtiment d'élevage, il a indiqué qu'il était en hausse de 14 % dans le projet de budget pour 2006, après avoir fait l'objet d'une dotation significative dans celui du précédent exercice. Il a reconnu néanmoins qu'un nombre important de dossiers était en attente de financement ;

- s'agissant du PMPOA, il s'est félicité de l'inscription inédite de ses 40 milliards d'euros en loi de finances initiale ;

- concernant les ICHN, il a souligné que leurs dotations augmentaient de 6 %  dans le projet de budget ;

- sur les secteurs sanitaire et de la génétique animale, il a indiqué qu'ils faisaient l'objet d'un important volet dans le projet de loi d'orientation agricole ;

- pour ce qui est de la mise en place de la LOLF et ses conséquences, il a jugé qu'elle était source d'importants progrès en termes de transparence financière et de souplesse budgétaire ;

- s'agissant enfin de l'assurance récolte, il a insisté sur l'engagement du Gouvernement à porter sa contribution financière de 10 millions d'euros en 2005 à 20 en 2006 et 30 en 2007.

S'associant aux propos de M. Gérard Bailly sur le développement rural et les services publics locaux, M. Jean-Marc Pastor, rapporteur pour avis, a insisté, s'agissant plus spécifiquement du logement, sur la nécessité d'une véritable politique globale d'accompagnement, justifiant ainsi l'idée précédemment développée d'un rapport sur la ruralité. Convenant que les crédits affectés aux mesures agroenvironnementales étaient en baisse pour 2006, il a répété qu'il proposait, de ce fait, de basculer une partie des moyens de l'action 3 vers l'action 4 du programme n° 154 de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ».

M. Gérard César, rapporteur pour avis, a jugé qu'il fallait, s'agissant du logement en zone rurale, laisser la loi relative au développement des territoires ruraux produire ses effets avant de rédiger un rapport sur le sujet.

M. Jean-Marc Pastor, rapporteur pour avis, a souligné que, seuls, 18 décrets avaient été pris en application de la loi relative au développement des territoires ruraux et que 80 restaient encore à publier.

Estimant que ladite loi répondait aux attentes concernant les services publics en zone rurale et la publication d'un rapport annuel sur la ruralité, M. Jean-Paul Emorine, président, a précisé qu'était notamment attendu un décret fixant la liste des communes situées en zone de revitalisation rurale (ZRR).

La commission a ensuite donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen votant contre.

Mercredi 30 novembre 2005

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -

 Agriculture - Orientation agricole - Désignation de candidats à une commission mixte paritaire

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a désigné les candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi d'orientation agricole.

Ont été désignés comme membres titulaires : MM. Jean-Paul Emorine, Gérard César, Joël Bourdin, Dominique Mortemousque, Daniel Soulage, Jean-Marc Pastor, Paul Raoult.

Ont été désignés comme membres suppléants : MM. Jean Bizet, François Fortassin, Mme Adeline Gousseau, MM. Benoît Huré, Gérard Le Cam, Charles Revet et Pierre-Yvon Trémel.

PJLF pour 2006 - Mission « Transports », budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » - Examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord examiné le rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2006 de M. Jean-François Le Grand sur les crédits du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et sur ceux relatifs au transport aérien et à la météorologie compris dans la mission « Transports ».

M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que les crédits qu'il présentait étaient compris dans le rapport pour avis sur la mission « Transports » que la commission allait examiner lors de sa réunion de l'après-midi, à laquelle il ne pouvait malheureusement assister.

Il a rappelé que la refonte du budget, dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), avait entraîné la création d'une vaste mission « Transports ». Il a fait valoir que le transport aérien n'était toutefois pas compris que dans cette mission, puisqu'il faisait également l'objet d'un budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », hors budget général de l'Etat. Il a précisé que cette mission abritait le budget annexe de l'aviation civile, dont le périmètre avait été réduit. Il a ajouté enfin que la mission « Recherche et enseignement supérieur » comprenait les crédits du soutien à la recherche aéronautique civile. Il en a conclu qu'il n'était pas aisé de saisir l'ensemble de l'effort public en faveur du transport aérien et de l'aviation civile.

Concernant, en premier lieu, le programme « Transports aériens » de la mission « Transports », il a indiqué que celui-ci représentait 165,7 millions d'euros pour 2006 et que le responsable de ce programme était le Directeur général de l'aviation civile (DGAC). Il a détaillé les cinq actions du programme :

- la première regroupait des fonctions régaliennes de conception et d'application du cadre législatif et réglementaire, ainsi que des crédits ayant vocation à être reversés vers d'autres actions ;

- la seconde action abritait notamment le soutien aux dessertes d'aménagement du territoire, qui était jusqu'en 2004 confié au Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA). Il a ajouté qu'un décret de juin 2005 prévoyait la modulation des subventions aux dessertes aériennes d'aménagement du territoire lorsque celles-ci devenaient rentables, ce qui paraissait logique ;

- la troisième action concernait la régulation des aéroports et comprenait la politique de fixation de la taxe d'aéroport, mais aussi les crédits de subvention des dépenses de sécurité et de sûreté des petits et moyens aérodromes. Il a rappelé que la Commission consultative aéroportuaire (CCA), qui avait été créée par la loi du 20 avril 2005 à l'initiative de la commission des affaires économiques, se mettait en place et avait d'ores et déjà un programme de travail chargé, ce qui confirmait la pertinence de la position adoptée par la commission dans ce dossier ;

- la quatrième action concernait le Bureau d'enquêtes et d'analyses pour la sécurité de l'aviation civile (BEA) ;

- la cinquième était consacrée à l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA).

Précisant que le détail des montants de ces actions figurait dans le rapport écrit, il a souligné que ceux-ci n'avaient qu'un contenu indicatif et que le DGAC pouvait modifier la répartition des crédits au sein du programme.

Concernant en second lieu le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », celle-ci abritait le budget annexe de l'aviation civile (BAAC), dont le périmètre avait été restreint aux seuls services de navigation aérienne rendus. Le budget annexe devait représenter pour 2006 1,9 milliard d'euros. Les trois quarts des dépenses étaient concentrés sur les opérations courantes, et en particulier sur les dépenses de personnel, qui représentaient près de 900 millions d'euros.

Quant aux recettes du budget annexe, elles consistaient pour l'essentiel dans la prestation de services, qui étaient payés à l'administration par des taxes et redevances.

Il a indiqué que cette mission était, comme les autres, découpée en programmes, dont le plus important était celui consacré à la navigation aérienne, qui représentait près d'un milliard d'euros de crédits de paiement.

Rappelant que le programme « Météorologie » de la mission « Transports », recouvrait un domaine qu'il était de tradition de rapprocher du transport aérien, dans la mesure où celui-ci s'appuyait très fortement sur les services météorologiques, il a signalé que ce programme représentait 153 millions d'euros de crédits.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a souhaité ensuite formuler quelques observations de fond. Il a tout d'abord fait part de ses interrogations quant au fait que le produit de la taxe d'aviation civile (TAC) ne soit pas intégralement reversé au BAAC. En effet, la justification du redécoupage un peu complexe de la structure budgétaire du transport aérien était de bien distinguer les fonctions régaliennes de l'Etat et les activités de prestations de services. Il était logique que ce soient les bénéficiaires de ces services, c'est-à-dire les compagnies aériennes, qui en supportent le coût. En revanche, on s'expliquait mal pourquoi les missions régaliennes de l'Etat devraient être supportées par les seules compagnies aériennes, et non par l'ensemble des contribuables. Reconnaissant qu'il ne s'agissait pas d'un problème nouveau, il a estimé que la LOLF aurait dû permettre de le régler, et a déploré que cela n'ait pas été le cas.

Abordant ensuite une question proche de la précédente, à savoir le projet du Gouvernement de mettre en place à l'occasion de la loi de finances rectificative une taxe de solidarité en faveur des pays en voie de développement (PVD) prélevée sur les billets d'avion, il a déclaré qu'il ne pouvait souscrire à cette proposition. En effet, il n'y avait pas de raison qu'un objectif certes louable de la Nation, à savoir l'aide aux PVD, soit financé par la taxation d'une seule catégorie de contribuables, à savoir les passagers du transport aérien. En outre, ce dispositif était susceptible de nuire à la compétitivité des aéroports français et de détruire, en conséquence, un nombre importants d'emplois. Il a précisé qu'il envisageait pour sa part de prendre position sur cette question à l'occasion de la loi de finances rectificative.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, s'est enfin consacré à la question de la sécurité aérienne, très présente dans l'esprit de nos concitoyens depuis les accidents tragiques de l'été dernier. Rappelant qu'une liste noire commune était en train de se mettre en place au niveau européen, il a estimé qu'il s'agissait d'une première réaction, qui avait le mérite de mobiliser les Etats membres. Il a pensé toutefois qu'une action résolue pour la sécurité aérienne ne pouvait s'inscrire que dans un cadre mondial. Aussi bien a-t-il été convaincu qu'il convenait de mettre en place une instance mondiale de sécurité aérienne à qui il reviendrait de dresser une liste positive des compagnies aériennes offrant un niveau de sécurité satisfaisant.

En conclusion, il a estimé que la commission pouvait prendre acte des efforts importants fournis par le Gouvernement pour mettre en oeuvre la LOLF. Un certain nombre d'éléments devaient sans doute encore être affinés et précisés. Quant au débat de fond sur la taxation du transport aérien, il aurait nécessairement lieu à l'occasion de la loi de finances rectificative et, pour ce motif, proposait pour l'heure d'être favorable à l'adoption des crédits de la mission « Transports », sans présumer le sens de l'avis de ses collègues co-rapporteurs de la mission lors de la réunion de la commission de l'après-midi.

M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé qu'une délégation de la commission des affaires économiques avait rencontré récemment M. Jacques Barrot, commissaire européen aux transports, qui lui avait fait part de la volonté de la Commission européenne d'intensifier ses efforts dans le domaine de la sécurité aérienne.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, s'est félicité à ce titre de la mise en place de l'Agence européenne de sécurité aérienne (AESA), tout en estimant qu'il convenait que l'Union européenne développe les convergences qui existaient dans ce domaine avec ses principaux partenaires, à commencer par les Etats-Unis.

M. Roland Ries ayant souhaité obtenir des précisions sur les modalités de fixation de la taxe d'aéroport et s'étant inquiété des écarts de concurrence pouvant exister entre des aérodromes proches, mais présentant des taux de taxation différents, M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a indiqué que la taxe d'aéroport (TAC) était fixée par la DGAC dans le cadre d'une fourchette de taux déterminée par le Parlement. Reconnaissant que le niveau des taxes constituait un élément important de l'attractivité des aérodromes, il a rappelé que la taxe d'aéroport ne constituait qu'un élément de l'ensemble des taxes et redevances appliqué sur ceux-ci.

M. Michel Billout ayant fait part de sa préoccupation quant au niveau des crédits du BEA, de l'ACNUSA et du soutien à la recherche aéronautique, M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a rappelé que les crédits du BEA étaient en augmentation. Quant à la politique de lutte contre les nuisances sonores aéroportuaires, il s'est félicité des réductions de bruit qu'entraînait la modernisation progressive des flottes et rappelé qu'avec la parution récente de son décret d'application, la loi relative aux communautés aéroportuaires, dont la commission était à l'initiative, allait permettre de réelles améliorations dans la politique de gestion des nuisances. S'agissant du BEA, il a rappelé l'excellence de son niveau d'expertise et a souhaité que les membres de la commission puissent y effectuer une visite en 2006, M. Jean-Paul Emorine, président, approuvant cette proposition. Enfin, en réponse à l'interrogation de M. Michel Billout sur le soutien à la recherche aéronautique, M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a fait valoir que les deux programmes A380 et A350 étant largement engagés, un ajustement pouvait être justifié.

M. François Fortassin s'étant étonné des écarts de prix entre des destinations d'éloignement comparable, M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a rappelé que le coût du transport était toujours moindre sur les destinations très fréquentées, en raison des économies d'échelle, et ce quel que soit le mode de transport utilisé.

M. Daniel Reiner a déclaré partager l'analyse du rapporteur pour avis quant à la difficulté d'identifier l'ensemble des crédits du transport aérien et quant aux critiques qu'il convenait d'apporter à la répartition de la TAC. Estimant qu'un jugement global ne permettait pas de faire ressortir de hausse des crédits, il a souhaité souligner d'autant plus les performances des compagnies aériennes européennes, alors même que le contexte économique du secteur était très fragile. Il a regretté la diminution des crédits du FIATA, évaluant que celui-ci revenait de 28 millions d'euros à 22 millions d'euros. Il a interrogé le rapporteur pour avis sur les relations entre Aéroports de Paris (ADP) et les compagnies aériennes, suite à la transformation du statut d'ADP. Il a enfin abondé dans le sens de M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, concernant les critiques que l'on pouvait adresser aux dispositifs de listes noires et à la taxe de solidarité sur les billets d'avion, puis dans le sens de M. Michel Billout concernant l'évolution des crédits de l'ACNUSA. En réponse, M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a fait valoir que sur les 23 lignes bénéficiant du soutien du FIATA, un tiers était proche du niveau de rentabilité, ce qui justifiait une modulation des aides. Il a rappelé que cette politique faisait l'objet du comité de gestion du FIATA, où siégeait, pour représenter la commission, M. François Gerbaud. Concernant les relations entre ADP et les compagnies aériennes, il a rappelé que la CCA avait précisément pour vocation de faciliter la gestion des divergences entre ADP et les compagnies aériennes.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué qu'il était favorable à l'adoption des crédits de la mission « Transports » et à ceux du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », la commission différant son vote jusqu'à la présentation des autres éléments du rapport lors de sa réunion de l'après-midi.

PJLF pour 2006 - Mission « Développement et régulation économiques » - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2006 de MM. Gérard Cornu, Roland Courteau et Pierre Hérisson sur les crédits de la mission « Développement et régulation économiques ».

Décrivant, pour commencer, le contenu de la mission ministérielle « Développement et régulation économiques » (DRE), M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a précisé qu'elle regroupait les crédits budgétaires destinés à soutenir les entreprises dans leur création et leur développement, en France comme à l'étranger, et à favoriser le bon fonctionnement et la régulation des marchés sur lesquels elles interviennent, soit comme client, soit comme fournisseur. Il a relevé que cette mission regroupait quatre programmes et comportait des crédits précédemment présentés et commentés par six rapports pour avis de la commission des affaires économiques : les fascicules « Industrie », « Energie », « PME, commerce et artisanat », « Consommation et concurrence », « Commerce extérieur », ainsi que « Technologies de l'information et poste ».

Après avoir indiqué que les dotations demandées pour 2006 (soit près de 4 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP) après les modifications apportées par l'Assemblée nationale) étaient supérieures de 503 millions d'euros en AE et de 440 millions d'euros en CP à celles ouvertes par la loi de finances initiale pour 2005, il a toutefois souligné qu'à périmètre constant, les sommes demandées au titre de cette mission augmentaient de 2,7 % en AE et de 0,8 % en CP, conformément aux objectifs de maîtrise de la dépense publique poursuivis par le Gouvernement.

Commentant ensuite la philosophie de la LOLF, M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a estimé que le critère d'appréciation d'un budget n'était plus sa dotation quantitative, mais l'efficacité de l'utilisation de l'argent public au regard des objectifs fixés dans les projets annuels de performances (PAP). Après avoir rappelé que ce bouleversement de l'analyse parlementaire du projet de loi de finances avait été préparé de longue date grâce à un travail considérable des administrations de l'Etat et une implication et une collaboration exemplaires des deux assemblées, il a estimé que les diverses difficultés toutefois rencontrées au cours de cette première année de la mise en oeuvre effective de la LOLF appelaient dès l'an prochain des améliorations quant à l'information dont disposent les rapporteurs et à la nature des crédits examinés.

Il a relevé que la première de ces difficultés concernait l'insuffisance des informations transmises aux rapporteurs pour avis, alors même que l'examen du projet de loi de finances par le Parlement n'est possible que si celui-ci dispose, dans des délais raisonnables, d'informations fiables et complètes lui permettant de réaliser une analyse critique des objectifs politiques poursuivis par le Gouvernement et des moyens qu'il demande à la représentation nationale pour y parvenir. Aussi bien, M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, après avoir insisté sur l'exigence de précision, de justesse et d'exhaustivité devant être présentée tant par les réponses au questionnaire budgétaire que par le contenu du « bleu budgétaire », a-t-il proposé plusieurs améliorations formelles :

- s'agissant du questionnaire, il a appelé de ses voeux le respect de la date limite de réponse fixée par la LOLF, l'homogénéisation de la qualité des réponses, ainsi qu'un échéancier de celles-ci qui, précisant la répartition des questions entre les différentes administrations ainsi que les coordonnées de leurs responsables, serait régulièrement communiqué aux rapporteurs pour avis ;

- pour ce qui concerne le contenu du « bleu budgétaire », il a notamment cité une homogénéisation des explications relatives aux PAP et à la justification des crédits, une meilleure précision des informations concernant les dépenses fiscales et les fonds de concours, et l'achèvement de la construction des indicateurs de performance.

Le second type de difficultés relevé par M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, concerne la structure même de la mission, de ses programmes et de ses indicateurs de performance.

Il s'est tout d'abord étonné qu'alors que, depuis l'élaboration de la maquette de la mission DRE, le ministère chargé des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales était passé du statut de ministère délégué au sein du pôle MINEFI à celui de ministère de plein exercice, l'architecture interne de la mission n'ait pas été modifiée conformément aux dispositions de l'article 7 de la LOLF et que les crédits dévolus à ce département ministériel figurent toujours sous une simple action du programme « Développement des entreprises », relevant globalement du MINEFI. Aussi bien, a-t-il annoncé qu'il proposerait un amendement visant à corriger cette anomalie.

Puis M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a posé le problème de la compréhension globale des politiques menées par l'Etat, que la nouvelle structure budgétaire ne facilite pas plus que par le passé. Ainsi, il a regretté que l'éparpillement de certaines dépenses fiscales et crédits budgétaires entre plusieurs programmes et missions empêche d'identifier et de prendre la mesure de l'effort de l'Etat en faveur de certaines politiques publiques, telles celle des pôles de compétitivité. De même, prenant pour exemple l'action « Offre de formation aux entreprises » du programme 134, il s'est interrogé sur l'opportunité de conserver certaines actions au sein de la mission.

Enfin, abordant la qualité des outils d'information du Parlement figurant dans le bleu budgétaire, il a critiqué le caractère hétérogène et lacunaire de la présentation des opérateurs principaux et secondaires associés aux programmes, c'est-à-dire les établissements publics qui contribuent à la mise en oeuvre des actions, et regretté le manque de pertinence de trop nombreux indicateurs de performance destinés à évaluer la qualité des administrations, au regard notamment de la mesure de leur efficacité socio-économique, de la qualité du service qu'elles assurent à l'usager ou de l'efficience de leur gestion.

En conclusion, rappelant que la logique d'examen du budget résultant de la LOLF était désormais plus orientée vers le contrôle de l'utilisation des crédits que vers leur montant, M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a évoqué le vaste chantier restant à explorer pour la commission des affaires économiques, à l'occasion, en particulier, de la loi de règlement, qui, a-t-il estimé, s'avérera probablement un rendez-vous aussi important que celui de la loi de finances, avant de proposer de donner un avis favorable sur les crédits de la mission « Développement et régulation économiques », sous réserve de l'adoption de l'amendement qu'il présenterait à l'article 52, état B.

A l'issue de cet exposé, M. Jean-Paul Emorine, président, a souligné que la mise en oeuvre de la LOLF exigeait des efforts d'adaptation de la part des rapporteurs pour avis et des membres de la commission, qui devaient désormais se déterminer autant sur des objectifs de politique publique que sur les moyens consentis au gouvernement pour les atteindre, mais qui disposaient aussi d'une latitude plus grande que par le passé de déposer des amendements au projet de loi de finances. A cet égard, il a considéré que les difficultés exposées par M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, devaient être résolues dans la perspective, à compter de 2007, du contrôle de l'exécution du budget, pour que les paramètres de comparaison soient clairs et identiques d'année en année afin d'être exploitables.

Plus particulièrement préoccupé par le secteur des PME, du commerce et de l'artisanat, M. Bernard Dussaut a tout d'abord évoqué la situation du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), pour regretter que ce levier d'action soit imparfaitement utilisé et que les crédits mis à sa disposition en 2006 (80 M€) soient réduits par rapport à ceux alloués en 2005 (100 M€ au total) alors que le nombre des demandes ne cesse d'augmenter, ce qui témoigne d'un réel besoin des professionnels concernés, et pour demander des informations sur le rapport relatif à son fonctionnement que la commission des finances aurait récemment commandé à la Cour des comptes. De même, il a estimé que l'activité de l'Etablissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) n'était pas suffisamment développée ni financée, alors même que cette structure lui semblait être d'une grande utilité pour préparer et accompagner la restructuration de l'offre commerciale des centre-villes, notamment dans les zones rurales. Enfin, s'interrogeant sur les perspectives de pérennisation du taux de 5,5 % applicable à la TVA dans le secteur du bâtiment et de son extension à celui de la restauration, il a jugé indispensable que le gouvernement français obtienne de ses partenaires communautaires et de la Commission européenne ces deux décisions avant la fin de l'année, en particulier au regard de leurs effets sur la situation de l'emploi dans le premier de ces deux secteurs.

Convenant avec le rapporteur pour avis que l'étendue du champ de la mission DRE et la multiplicité des administrations concernées rendaient difficile le travail d'analyse, en particulier sur la qualité des objectifs et des indicateurs de performance, et qu'il faudrait sans doute un peu de temps avant de parvenir à la maîtriser dans son ensemble, M. Pierre-Yvon Trémel a demandé s'il était possible de s'assurer que le financement annoncé des pôles de compétitivité, soit 1,5 milliards d'euros sur trois ans, figurait bien dans le projet de loi de finances, ce nouveau dispositif visant à renforcer la synergie entre l'économie et la recherche ayant suscité beaucoup d'espoir pour favoriser le développement des entreprises.

A ce sujet, M. Jean-Paul Emorine, président, évoquant le déplacement d'une délégation de la commission la veille, à Bruxelles, pour y rencontrer M. Janez Potoènik, commissaire européen à la recherche, a précisé que, dans le cadre des perspectives financières pour l'Union devant être approuvées soit sous la présidence britannique, soit, plus vraisemblablement, sous celle de l'Autriche, le semestre prochain, il avait été fixé pour objectif que 3 % du PIB européen soit consacré à la recherche. Il a considéré que l'engagement du gouvernement français de financer de manière substantielle les pôles de compétitivité pendant trois ans s'inscrivait totalement dans ce cadre communautaire, et que rien ne permettait aujourd'hui de mettre en doute la volonté du Premier ministre en ce domaine.

Puis M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, à répondu à ses collègues en annonçant que l'un des deux amendements qu'il proposerait à la commission visait précisément à augmenter la dotation du FISAC afin que cet outil puisse bénéficier à davantage de commerçants et d'artisans l'an prochain, en indiquant qu'il n'avait pas d'information sur le rapport demandé par la commission des finances à la Cour des comptes sur le fonctionnement du fonds, en rappelant que MM. Auguste Cazalet et Eric Doligé avaient, au nom de la commission des finances, présenté un rapport modérément critique sur le fonctionnement de l'EPARECA en juillet 2002, en estimant très probable que le taux réduit de TVA serait reconduit une nouvelle fois pour le secteur du bâtiment et en soulignant combien le gouvernement français avait agi depuis deux ans pour obtenir une décision similaire en faveur du secteur de la restauration, et en précisant enfin que l'essentiel des moyens publics engagés en faveur des pôles de compétitivité figurait en tant que dépenses fiscales et budgétaires de la mission « Recherche et enseignement supérieur », sous la forme d'un renforcement du crédit impôt-recherche et de la compensation d'exonération de cotisations sociales au titre du dispositif « Jeunes entreprises innovantes ».

Après ce premier débat, M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a alors fait part de ses observations. Relevant que la conjoncture actuelle se caractérisait par des prix élevés de l'énergie, la facture énergétique de la France ayant dépassé les 28 milliards d'euros en 2004, s'alourdissant ainsi de 24 % en une seule année et représentant désormais 1,75 % du PIB, il a indiqué que, dans ce contexte, son analyse s'était portée sur la maîtrise de la consommation d'énergie.

Il a rappelé que cette maîtrise constituait le premier des quatre axes majeurs retenus par la loi de programme du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique, laquelle avait notamment fixé pour objectifs une division par quatre ou cinq des émissions de gaz à effet de serre d'ici 2050, une réduction annuelle moyenne de l'intensité énergétique finale de 2 % d'ici à 2015 et de 2,5 % d'ici à 2030, et la mise en oeuvre de trois plans mobilisateurs pour les économies d'énergie et le développement des énergies renouvelables.

Soulignant que les gisements d'économie d'énergie étaient importants et encore sous-exploités dans tous les secteurs de l'économie, notamment dans le secteur résidentiel et tertiaire, qui représente plus de 43 % de la consommation énergétique finale, il a estimé que l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments était une politique indispensable pour venir compléter la réglementation thermique instituée en 2001. S'agissant du secteur industriel, dont l'intensité énergétique n'a cessé de décroître depuis 1973, passant de l'indice 200 à l'indice 76,7 en 2004, et qui représente aujourd'hui, avec une consommation finale de 39 millions de tonnes équivalent pétrole (tep) par an, 23,4 % de la consommation nationale, il a précisé que les économies d'énergie annuelles potentielles de ce secteur étaient estimées à environ 9 millions de tep, grâce en particulier à la mise en oeuvre, en application du Protocole de Kyoto, du marché européen des quotas d'émission de gaz à effets de serre, effectif au niveau européen depuis juin dernier, mais grâce aussi au dispositif, propre à la France, des certificats d'économies d'énergie créés par la récente loi d'orientation.

Il a enfin considéré que le secteur des transports demeurait le plus problématique, puisque sa consommation globale d'énergie avait augmenté de 93 % depuis 1973 et qu'il représentait désormais 31 % de la consommation énergétique finale. S'il a souligné que l'ensemble des mesures envisageables dans ce secteur, telles que l'amélioration des caractéristiques du parc des véhicules particuliers, aurait pour effet, à l'horizon 2030, de stabiliser la consommation à son niveau actuel de 50 millions de tep par an, il a rappelé avoir regretté, lors de la discussion de la loi d'orientation, que l'on n'ait pas fait davantage pour le rééquilibrage rail-route par le développement du transport ferroviaire, notamment du fret.

Puis M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a relevé que le programme 134, intitulé Développement des entreprises, de la mission DRE avançait, au nombre de ses priorités, de « renforcer l'indépendance énergétique du pays, notamment par la maîtrise de la consommation d'énergie » et s'appuyait, pour ce faire, sur deux outils particuliers : l'incitation fiscale et le rôle de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

Il a ainsi souligné qu'outre les impôts et les taxes pesant sur les énergies consommées ou les appareils utilisateurs, qui avaient évidemment pour effet de faire varier et d'orienter la consommation d'énergie, les outils incitatifs de dépense fiscale constituaient d'importants effets de levier en faveur des économies d'énergie. Citant, pour les particuliers, le crédit d'impôt dédié aux dépenses d'équipement de l'habitation principale destinées à économiser la consommation énergétique (chaudières à basse température ou à condensation, matériaux d'isolation thermique, pompes à chaleur...), il a regretté que le bleu budgétaire ne permette pas d'apprécier exactement le coût pour les finances publiques de cette mesure fiscale. Il s'est par ailleurs étonné que le dispositif d'amortissement exceptionnel immédiat sur 12 mois ouvert aux entreprises pour les matériels destinés à économiser l'énergie acquis ou fabriqués entre 1991 et 2006, ou destinés à produire de l'énergie renouvelable, ne figure pas dans le tableau des dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au programme, empêchant ainsi également de connaître son impact.

M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a ensuite présenté le rôle de l'ADEME. Il a indiqué qu'elle accordait aux particuliers, aux entreprises et aux collectivités territoriales des subventions d'investissements financées sur crédits budgétaires pour promouvoir l'efficacité énergétique et faciliter le recours aux énergies renouvelables, qu'elle organisait des campagnes de sensibilisation et assurait l'information régulière du grand public, avec des résultats probants estimés à plus de 100.000 etp d'économies en 2004, et qu'elle participait enfin à divers programmes de recherche et développement, notamment dans le domaine des bio-énergies et de l'énergie des bâtiments. Jugeant dès lors légitime de considérer, comme le fait le projet annuel de performances (PAP) du programme 134, que l'ADEME « constitue l'un des principaux outils de mise en oeuvre de la politique de l'énergie », il a observé que ce n'était pas à ce programme que l'agence avait été rattachée comme opérateur principal, mais au programme 184 de la mission Ecologie et développement durable, soulignant le paradoxe qu'il y avait à tenir l'agence pour un outil essentiel de mise en oeuvre d'un programme budgétaire sans donner aucun élément d'information la concernant dans le PAP dudit programme.

Au-delà de ces observations, M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a souhaité, à titre personnel, appeler l'attention de la commission sur deux difficultés expliquant en partie son avis défavorable sur les crédits de la mission. Il s'est tout d'abord inquiété des réticences s'exprimant parfois au niveau local dans la mise en oeuvre de la politique publique en faveur de l'énergie éolienne, les préfets ne semblant pas toujours disposés à favoriser la définition des zones de développement de l'éolien. Par ailleurs, il a relevé que le nouveau contrat de service public signé entre l'Etat et EDF -dont il a du reste regretté que les parlementaires n'en aient pas connaissance- semblait contenir de nouvelles dérogations permettant d'échapper au dispositif tarifaire visant à modérer la hausse des tarifs avec un plafond situé à 1 % en dessous du niveau de l'inflation. Considérant que la politique tarifaire constituait une dimension fondamentale du service public en tant qu'instrument correcteur des inégalités, il a estimé que ces dérogations étaient contraires aux propos rassurants tenus par le ministre devant la commission, lorsqu'il disait vouloir « rendre le prix de l'énergie le plus compétitif possible et garantir la cohésion sociale et territoriale en assurant l'accès de tous à l'énergie ».

A l'issue de cet exposé, M. Francis Grignon a demandé des précisions sur l'état d'avancement du dossier des industries dites électro-intensives, c'est-à-dire fortement consommatrices d'électricité, telles celles de la chimie, du papier, de l'aluminium, de la cimenterie, etc. Convenant avec le rapporteur pour avis que la nouvelle présentation budgétaire rendait difficile le fléchage du financement public de l'ADEME, M. Pierre-Yvon Trémel a souhaité connaître les éléments principaux de son budget global pour 2005 et 2006, avant de suggérer, s'agissant de la convention de service public signée entre l'Etat et EDF, que le contrat soit porté à la connaissance des parlementaires afin de vérifier dans quelles conditions allaient désormais s'exercer les missions de service public de l'entreprise. Enfin, M. Gérard Bailly a regretté que trop peu d'efforts soient entrepris pour soutenir la filière du bois-énergie, dont le potentiel de développement est pourtant important pour l'emploi local, pour l'économie des territoires ruraux et pour la maîtrise et la diversification de la consommation d'énergie.

En réponse, M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué, le groupe de travail institué en mars dernier par le ministre de l'industrie pour réunir les producteurs d'électricité et les représentants des secteurs électro-intensifs ayant rendu ses conclusions au cours de l'été, qu'il allait interroger le ministère sur les suites qui leur avaient été données. Il s'est également engagé à obtenir la copie de la convention de service public signée entre EDF et l'Etat. S'agissant de l'ADEME, après avoir rappelé dans quelles conditions la subvention publique initialement prévue pour 2005, diminuée de moitié par rapport à 2004, avait été complétée par des mesures prises notamment en loi de finances rectificative pour 2004, il a précisé que la structure de la contribution publique à son budget serait répartie entre le produit de deux taxes, l'une applicable aux véhicules à forte émission de CO2, nouvellement créée par l'article 12 du présent projet de loi de finances, l'autre générale sur les activités polluantes relative aux carburants, dont les modalités étaient modifiées par l'article 13 du projet de loi, pour environ 58 %, et des subventions ministérielles attribuées par le ministère de l'écologie et du développement durable, pour 20 %, celui de l'industrie, pour 12 %, et celui de la recherche, pour les 10 % restants. Il a cependant considéré que les 312 millions d'euros ainsi prévus pour 2006 seraient insuffisants pour permettre à l'agence d'honorer tous ses engagements. Enfin, il s'est engagé à évoquer l'importance de la filière bois-énergie dans son intervention en séance publique.

Abordant le secteur des postes et télécommunications, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a relevé que trois actions, figurant dans deux programmes de la mission, le concernaient directement, pour un montant de crédits s'élevant au total à près de 300 M€ en 2006. Puis, soulignant que, depuis moins de deux ans, quatre lois avaient profondément modifié l'économie et le contexte du secteur pour accompagner la montée en puissance des récents bouleversements technologiques, et que ces lois fondatrices dessinaient un paysage plus net, modernisé, largement conforme à celui que connaissent les acteurs de ce marché dans les autres pays développés, mais aussi original en ce qu'il tient compte des caractéristiques culturelles et géographiques de notre pays, il a indiqué que son rapport écrit dressait le bilan de l'acquis et évoquait les pistes restant à emprunter pour achever l'ouvrage. Il a précisé que, tout au long de cet exercice, il avait évidemment tenu à exprimer une préoccupation transversale, partagée par tous les sénateurs : la couverture de l'ensemble du territoire en téléphonie mobile, en haut débit et en présence postale, pour ouvrir à tous les citoyens, où qu'ils habitent, l'accès à la société de l'information.

Il a ensuite développé trois réflexions lui semblant être aujourd'hui, les plus importantes, et sur lesquelles il a annoncé qu'il interrogerait le ministre en séance. S'agissant de la téléphonie mobile, il a observé que le dynamisme du développement du marché était d'autant plus remarquable que l'extension du parc des abonnés ne s'était pas faite à la faveur d'une diminution notoire des tarifs. Estimant légitime que les représentants des consommateurs insistent dorénavant sur la nécessité d'une baisse des prix des messages courts aussi bien que des communications vocales, que le régulateur relaye ces demandes, comme l'ARCEP l'avait récemment fait s'agissant du prix des SMS, ou que le ministre délégué à l'industrie réunisse les opérateurs et les consommateurs pour préciser un certain nombre de règles commerciales, dont celles concernant la facturation des services d'assistance technique téléphonique, il s'est toutefois demandé si la diminution du prix des SMS ou de celui de la facturation constituait bien l'urgence. Estimant que la véritable démocratisation de la téléphonie mobile passait davantage par une extension de la couverture du territoire en téléphonie mobile, il a considéré que des efforts financiers devaient encore être exigés des opérateurs pour rendre accessible la téléphonie mobile à nos concitoyens quel que soit leur lieu d'habitation.

A cet égard, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a précisé que cet objectif était encore trop lointain, le bilan de la couverture mobile du territoire n'étant guère satisfaisant. Il a ainsi rappelé que, seize mois après la signature de l'accord d'extension de couverture des zones blanches, 95 sites seulement, sur les 1.250 qui avaient été repérés, étaient ouverts commercialement au 1er août dernier, ce qui ne pouvait contenir l'impatience légitime des oubliés du mobile. Estimant qu'il appartenait aux sénateurs, représentants des collectivités territoriales, de rappeler aux opérateurs, au régulateur et au Gouvernement que la couverture mobile du territoire était une priorité nationale, il a annoncé qu'il proposerait un amendement visant à faciliter l'activité des petits opérateurs, lesquels sont les plus dynamiques dans les technologies alternatives, bien adaptées aux territoires ruraux.

Pour ce qui concerne le marché de l'accès au haut débit, objet de sa deuxième réflexion, tout en se félicitant de la baisse générale des tarifs relevée dans les zones ayant accès à l'ADSL, il a souligné que le haut débit restait inaccessible en de nombreux points du territoire, rappelant que c'était pour pallier cette carence qu'avait été introduit, dans le code général des collectivités territoriales, le nouvel article L. 1425-1 autorisant ces collectivités à devenir opérateurs de télécommunications. Mais, estimant que celles-ci ne souhaitaient pas entrer dans des débats techniques sur les outils auxquelles elles devaient recourir pour exercer cette nouvelle compétence, il a jugé utile d'encourager le régulateur à persévérer dans son travail d'analyse, d'expertise et de soutien afin d'accompagner les élus locaux dans ce domaine qui, aussi bien au plan juridique qu'au plan technologique, est entièrement nouveau pour eux.

S'agissant enfin du secteur postal, qui a largement mobilisé le Parlement cette année, puisque la loi de régulation des activités postales a été adoptée en mai dernier, il a rappelé que le Fonds postal national de péréquation territoriale, créé par cette loi pour assurer le financement de la présence postale sur le territoire, était doté, pour plus de 150 millions d'euros en 2004 comme en 2005, par le dégrèvement de taxe professionnelle dont bénéficie La Poste depuis la loi de 1990 pour alléger la charge que représente son réseau de 17.000 points de contact. Alors que le présent projet de loi de finances organise la mise en oeuvre la réforme de la taxe professionnelle, il a estimé essentiel que le Gouvernement indique au Sénat comment il entendait garantir la pérennité du Fonds, expression de la présence de proximité du service public qu'incarne La Poste pour maintenir le lien social dans des zones où les habitants se sentent abandonnés.

Puis M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a formulé deux observations plus directement relatives au budget de la mission DRE. Il a d'abord observé que, pour financer l'apport public annuel de 242 millions d'euros prévu par les accords signés en juin 2004 entre l'Etat, l'exploitant public et les entreprises de presse au titre de l'aide au transport de presse, cette mission prévoyait le versement à La Poste de 170,5 millions d'euros et que le reliquat de 71,5 millions d'euros était inscrit dans la mission Médias. Il a considéré que si ce partage s'expliquait sans doute historiquement par l'implication de deux ministères dans les relations entre les entreprises de presse et La Poste, son maintien dans la nouvelle architecture budgétaire issue de la LOLF était en revanche inutile, et même incohérent, dès lors qu'il interdisait au Parlement d'avoir une vision immédiate et complète des implications budgétaires de cette action publique qu'est la contribution de l'Etat à la diffusion de la presse sur tout le territoire. Il a précisé que, tant la LOLF que la Constitution lui interdisant de proposer un amendement permettant la globalisation de la somme, il indiquerait au Gouvernement, en séance publique, que la commission trouverait plus conforme à la stricte logique « lolfienne » que, dans le projet de loi de finances pour 2007, le montant de la contribution versée par l'Etat à La Poste au titre de l'aide au transport de presse soit globalisé au sein d'une seule mission, la présente mission semblant être la plus pertinente, puisque cette aide relève directement de la mise en oeuvre du service universel postal.

Il a ensuite évoqué le grand chantier restant à ouvrir pour donner à La Poste les moyens de faire face à la concurrence des nouveaux opérateurs, notamment étrangers : le financement des retraites de ses fonctionnaires. Observant que, tout en restant stable en euros constants depuis 1997, cette dépense avait globalement atteint près de 2,8 milliards d'euros en 2004, la contribution de l'Etat ayant été de 300 millions d'euros, il a indiqué que le poids bilantiel des engagements s'élevait à 70 milliards d'euros au 31 décembre 2004. Considérant que les perspectives de développement de La Poste ne pourraient être sérieusement garanties que s'il était institué un nouveau cadre de financement des retraites des fonctionnaires pour neutraliser cette charge, la mise en place d'un système de cotisation libératoire s'imposant dès l'année 2006 pour éviter que l'exploitant public, soumis aux nouvelles normes comptables en matière de consolidation des comptes, ne se retrouve avec des fonds propres négatifs au titre de l'exercice 2007, il a estimé vraisemblable qu'un projet de loi viendrait, l'an prochain, formaliser le dispositif législatif à mettre en place.

En conclusion, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a également invité la commission à donner un avis favorable aux crédits de la mission DRE.

Après avoir appuyé les propos du rapporteur pour avis quant au rôle essentiel de la téléphonie mobile et de l'ADSL pour désenclaver les territoires ruraux, M. Dominique Mortemousque a souligné combien ces technologies étaient aussi importantes pour permettre le partenariat entre La Poste et les commerces susceptibles de constituer des points de contact postaux pour la clientèle en zone rurale. M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a indiqué en réponse que le premier de ses deux amendements devrait faciliter le développement de la couverture du territoire en ces domaines.

Puis présentant son premier amendement, M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, après avoir observé que la mission DRE contrevenait à la LOLF, les crédits du ministère des PME, du commerce et de l'artisanat faisant l'objet d'une simple action, a indiqué qu'il proposait la création d'un programme nouveau en lui transférant les crédits de l'actuelle action 02 du programme 134, soit 291.292.879 euros en AE comme en CP. Il a ajouté qu'à ce montant étaient en outre ajoutés, pour augmenter le budget du FISAC, 5 millions d'euros qui seraient prélevés sur les crédits de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) relevant de l'action « Développement international de l'économie française » du programme 134.

Il a justifié sa suggestion en rappelant que si le projet de loi de finances prévoyait d'augmenter de 5 millions d'euros la subvention attribuée par le MINEFI à l'AFII en 2006 afin de compléter le financement de la campagne « Image de la France » destinée à promouvoir l'image de notre pays auprès des investisseurs étrangers, on pouvait exprimer des doutes sur l'efficacité de ce type de campagne dans le contexte actuel, plusieurs exemples pratiques semblant en outre démontrer qu'une partie significative des investissements étrangers en France devait plus à l'implication des élus territoriaux et des agences de développement économiques locales qu'aux démarches des agents relevant de l'AFII. Aussi bien a-t-il estimé prématuré d'augmenter les crédits dévolus à une campagne médiatique sans être en mesure d'apprécier ses résultats effectifs sur l'attractivité du territoire.

A l'inverse, relevant que la dotation demandée en 2006 pour le FISAC s'avérait insuffisante au regard des besoins exprimés année après année et du nombre de dossiers en instance, et considérant que l'importance des effets de levier des subventions du FISAC sur l'activité commerciale et artisanale dans les zones rurales et les zones urbaines sensibles faisait du fonds un outil indispensable pour le développement local, dont il serait regrettable de brider l'efficacité par de trop strictes contraintes budgétaires, il a jugé opportun que la dotation totale du FISAC pour 2006 atteigne 85 millions d'euros et s'approche plus de celle qui, après régulation budgétaire, devrait être effective en 2005, soit 96 millions d'euros.

Cet amendement a été adopté à l'unanimité, M. Jean-Paul Emorine, président, observant que le transfert d'affectation des 5 millions d'euros de crédits à l'intérieur de la mission n'était possible que pour autant que le nouveau programme « PME, commerce, artisanat et professions libérales » soit effectivement créé.

Puis la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Développement et régulation économiques », le groupe socialiste, apparentés et rattachés et le groupe communiste, républicain et citoyen votant contre.

La commission a ensuite abordé l'examen des articles de la seconde partie de la loi de finances rattachés à la mission.

A l'article 76, qui revalorise pour 2006 les plafonds des droits fixes de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle perçus au profit des chambres de métiers et d'artisanat et qui supprime la majoration exceptionnelle d'1 euro dudit droit fixe que la loi de finances pour 2005 avait instituée pour permettre de financer, au premier trimestre 2005, l'organisation des élections consulaires, M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a présenté un amendement visant à augmenter d'1 euro, pour le faire passer à 14 euros, le montant de la contribution attribuée à l'Assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat (APCMA).

Il a justifié sa proposition en relevant qu'avec le dispositif retenu par l'Assemblée nationale, qui a modifié cet article, les ressources des chambres départementales, métropolitaines et ultramarines, ainsi que des chambres régionales, augmentaient d'un ou deux euros par entreprise artisanale assujettie, mais qu'à l'inverse, les ressources de l'APCMA restaient identiques, en termes réels, à celles de 2005 en raison de l'application de la règle dite « de l'arrondi », alors même que cet organisme versait chaque année, au titre de la solidarité, environ 40.000 euros à 35 chambres départementales. Il a précisé qu'avec l'adoption de cet amendement, le maximum des droits exigibles passerait ainsi, entre 2005 et 2006, de 117 à 120 euros pour les entreprises artisanales métropolitaines, ce qui représentait une évolution de + 2,56 %, très proche de celle attendue pour l'inflation, et de 117 à 118 euros pour les entreprises d'outre-mer, soit + 0,85 %.

Après des interventions de MM. Gérard Bailly, Benoît Huré et Bernard Dussaut en faveur de cet amendement, celui-ci a été adopté à l'unanimité. Puis la commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 76 ainsi amendé, le groupe socialiste, apparentés et rattachés et le groupe communiste, républicain et citoyen s'abstenant.

M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a alors présenté l'article 76 bis, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, qui autorise l'extension de la garantie accordée par l'Etat à la COFACE pour ses opérations d'assurance couvrant le risque de non paiement des sommes dues par des entreprises à des banques, des établissements de crédit ou des compagnies d'assurance dans le cadre d'activités de commerce extérieur. La commission a donné un avis favorable à son adoption sans modification, le groupe socialiste, apparentés et rattachés et le groupe communiste, républicain et citoyen s'abstenant.

M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a également présenté l'article 76 ter, lui aussi inséré sur un amendement du Gouvernement, qui adapte pour 2006 le régime de la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie (CCI). Il a ainsi précisé que l'article autorisait les CCI ayant délibéré favorablement pour mettre en oeuvre le schéma directeur régional à augmenter, dans la limite maximale de 1 %, le taux de la taxe appelée à leur profit, qu'il reconduisait le dispositif compensatoire, institué par la loi de finances rectificative pour 2004, en faveur des CCI dont les bases diminuent ou n'augmentent pas de plus de 1,5 % par rapport à 2005, la correction autorisée du taux ne pouvant être supérieure à 1,5 %, et qu'enfin, il instituait, au profit des chambres qui ne bénéficieraient pas des deux premières mesures, dont la circonscription s'étend sur plus de deux départements et dont le taux qu'elles ont voté en 2005 et égal à celui résultant du produit qu'elles ont arrêté au titre de 2005, un droit à augmenter leur taux de 3 % au maximum pour 2006 et de 2 % en 2007. La commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article, le groupe socialiste, apparentés et rattachés et le groupe communiste, républicain et citoyen s'abstenant.

Présenté par M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, l'article 77, qui modifie le taux de la taxe pour le développement des secteurs de la mécanique, des matériels et consommables de soudage, du décolletage, de la construction mécanique et des matériels aéronautiques et thermiques, taxe dont le produit est attribué aux cinq centres techniques industriels dont relèvent ces secteurs afin de contribuer au financement de leurs missions de service public, a recueilli de la commission un avis favorable à son adoption sans modification, le groupe socialiste, apparentés et rattachés et le groupe communiste, républicain et citoyen s'abstenant.

Puis M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a défendu un premier amendement portant article additionnel après l'article 77 qui vise à exonérer totalement de l'acquittement de la taxe administrative de 20.000 € tous les opérateurs de réseaux ouverts au public et les fournisseurs de services de communications électroniques dont le chiffre d'affaires lié aux activités de télécommunications est inférieur à 1 million d'euros, et à limiter son poids à moins de 1 % dudit chiffre d'affaires pour les acteurs dont celui-ci est compris entre 1 et 2 millions d'euros. Soulignant que ces petits opérateurs, spécialisés dans les technologies alternatives de type Wifi, WiMAX, etc., étaient efficaces pour couvrir en haut débit les zones rurales, en complément de l'ADSL qui ne peut pas être installé sur les lignes téléphoniques longues, il a estimé essentiel pour l'aménagement du territoire de maintenir l'activité de ces opérateurs et donc important de ne pas les taxer trop fortement, sous peine de les faire disparaître. Il a en outre précisé que le dispositif proposé par l'amendement serait neutre pour les finances publiques, le produit de la taxe susceptible d'être appelée au titre de 2005 restant égal à celui perçu en 2004, soit 2,2 millions d'euros.

M. Daniel Raoul ayant exprimé la crainte qu'avec cet amendement, les grands opérateurs, pour échapper à l'acquittement de la taxe, ne puissent créer de petites sociétés locales qui se grouperaient ensuite en réseau, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, tout en indiquant que sa proposition visait à soutenir les petits opérateurs actuels, s'est engagé à appeler l'attention du ministre délégué à l'industrie sur ce risque de dérive condamnable et à solliciter un strict contrôle du dispositif de la part de l'ARCEP. La commission a ensuite adopté l'amendement, le groupe socialiste, apparentés et rattachés et le groupe communiste, républicain et citoyen s'abstenant.

S'agissant de son second amendement portant article additionnel après l'article 77, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a expliqué qu'il supprimait l'obligation, pour les redevances liées aux ressources de numérotation, de refléter les coûts de gestion du plan national de numérotation téléphonique établi et géré par l'ARCEP et soumettait l'attribution de ces ressources au paiement de redevances reflétant réellement leur rareté. Il a précisé que l'objectif était de rapprocher le financement de l'attribution des numéros téléphoniques de celui applicable au domaine des fréquences radioélectriques, qui constituaient également une ressource rare. La commission a adopté cet amendement, le groupe communiste, républicain et citoyen s'abstenant.

Puis M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a présenté l'article 78, qui autorise la reprise par l'Etat de la dette financière de l'Entreprise minière et chimique (EMC) à la date de dissolution de cet établissement public à caractère industriel et commercial, interdit aux créanciers le droit à un remboursement anticipé ou à la modification des conditions auxquelles les contrats d'emprunt ont été conclus, et autorise le transfert à l'Etat, à l'issue de la liquidation qui devrait durer trois années, des derniers éléments du passif et droits et obligations de l'EMC, ainsi que du solde de la liquidation. La commission a donné, à l'unanimité, un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Enfin, présentant l'article 78 bis qui, inséré à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale et adopté à l'unanimité, vise à améliorer le contrôle parlementaire sur la COFACE, M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a précisé que, bien qu'ayant un encours de garanties au nom de l'Etat dépassant les 53 milliards d'euros, cette société ne relevait pas des opérateurs associés au programme « Développement des entreprises », ce qui interdisait au Parlement de disposer, au moment de l'examen du projet de loi de finances, d'informations supplémentaires à celles faisant l'objet d'une publicité générale sur son activité. Aussi bien, a-t-il poursuivi, le présent article prévoyait-il qu'à l'occasion de la présentation du projet de loi de finances de l'année, le Gouvernement transmettait aux commissions chargées des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat un rapport sur les opérations effectuées par la COFACE pour le compte de l'Etat. La commission a donné, à l'unanimité, un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

PJLF pour 2006 - Mission « Ecologie et développement durable » - Suite de l'examen du rapport pour avis

La commission a enfin examiné, sur proposition de M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, trois amendements portant sur les crédits de la mission « Ecologie et développement durable » ouverts dans le projet de loi de finances pour 2006.

Elle a tout d'abord adopté un amendement rétablissant à hauteur d'un million d'euros les crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable », afin de renforcer les moyens de la politique conduite par le Gouvernement en matière de lutte contre le changement climatique.

Elle a adopté un sous-amendement à l'amendement II-15 de la commission des finances équilibrant strictement la création de postes d'inspecteurs des installations classées proposée et en maintenant une dotation de 3,448 millions d'euros dans le programme « Gestion des milieux et biodiversité ».

Enfin elle a adopté un amendement de rédaction complète de l'article 79 bis, afin de mettre en place une filière dédiée de récupération et de réemploi des textiles usagés.

Organismes extraparlementaires - Désignation de membres

La commission a ensuite procédé à la désignation des membres qu'elle propose à la nomination du Sénat pour siéger au sein des organismes extraparlementaires suivants, à savoir :

- M. François Gerbaud, pour le Comité consultatif des liaisons aériennes d'aménagement du territoire ;

- MM. Jean-Pierre Vial, Pierre Hérisson et François Fortassin, pour le Conseil national de la montagne ;

- M. Philippe Dominati, pour le Conseil d'administration de l'établissement public de la Cité des sciences et de l'industrie de la Villette.

PJLF pour 2006 - Mission « Transports » - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord examiné le rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2006 de MM. Georges Gruillot, Charles Revet, Jean-François Le Grand et Alain Gérard, sur les crédits de la mission « Transports ».

M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a tout d'abord abordé le volet maritime de la mission « Transports ». Il a déclaré que le transport maritime retenait toute son attention en raison de son intérêt de longue date pour toutes les questions ayant trait au monde de la mer. Estimant que l'identification des crédits de la politique du transport maritime dans la nouvelle présentation budgétaire issue de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) n'était pas chose aisée, il a souhaité détailler, pour ce premier exercice, la nouvelle architecture budgétaire. Au sein de la mission « Transports », on identifiait naturellement un programme « Sécurité et affaires maritimes » pour 142 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 143 millions d'euros en crédits de paiement (CP).

M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a précisé que ce programme était complété par un fonds de concours de 4,5 millions d'euros. On observait, en outre, d'importants transferts de crédits en provenance et en direction d'autres programmes, en particulier la majoration du programme par 152 millions d'euros venant du programme « Conduite et pilotage des politiques d'équipement » de la même mission.

Soulignant que le ministère des transports avait choisi de créer dans la mission budgétaire un programme support qui regroupait 3,83 milliards d'euros de crédits, soit plus de 40 % de l'ensemble de la mission « Transports », il a indiqué que ces crédits avaient vocation à être reversés, dans un second temps, aux différents programmes spécifiques. Il a précisé que ces transferts de crédits visaient, en particulier, à couvrir les dépenses de personnel. Reconnaissant que le caractère intermodal d'une partie de la politique des transports pouvait justifier une telle structure, il a estimé que les sommes en jeu amenaient néanmoins à penser que ce choix ne permettait pas d'analyser avec la précision suffisante les crédits de la mission.

Rappelant que les principes de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) devaient permettre d'identifier clairement le montant, les modalités et l'efficacité de la dépense publique, M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a jugé que le recours excessif à des enveloppes-supports nuisait à la lisibilité de la mission. Aussi bien souhaitait-il que le Gouvernement s'abstînt, à terme, de fondre des masses aussi importantes de crédits dans des enveloppes qui n'avaient pour vocation que d'être ensuite redistribuées en exécution, ce qui semblait bien, du reste, être son intention.

Il a ensuite signalé que les transports maritimes faisaient l'objet d'une partie du programme « Transports terrestres et maritimes », en particulier ses actions « Infrastructures fluviales et portuaires et aménagement du littoral » et « Régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux et maritimes ».

Il a conclu de cette dispersion des crédits du transport maritime qu'il conviendrait d'être particulièrement attentif à l'exécution de cette loi de finances, car il reviendrait au Parlement, lors de l'examen de la loi de règlement, d'affiner son analyse de cette nouvelle nomenclature budgétaire.

Abordant les outils d'évaluation prévus par les documents budgétaires, c'est-à-dire les objectifs et les indicateurs qui figuraient dans le projet annuel de performances (PAP) du programme « Sécurité et affaires maritimes », il a souhaité que ceux-ci soient améliorés, car plusieurs d'entre eux manquaient d'ambition en fixant des cibles très proches, voire parfois inférieures, au niveau actuel des indicateurs.

Souhaitant faire le point sur la sécurité maritime, dossier auquel la commission était traditionnellement particulièrement attentive, il a rappelé que la Commission européenne avait proposé, la semaine précédente, un vaste programme législatif au niveau européen, communément désigné sous le terme de « paquet Erika III ».

Il s'est félicité du renforcement de la sécurité maritime que cette initiative laissait augurer. Il a rappelé, pour le déplorer, les lacunes de la sécurité maritime en Europe. En matière d'Etat du pavillon, on observait ainsi que trois pays candidats à l'adhésion à l'Union étaient inscrits sur la liste noire prévue par le Mémorandum de Paris, c'est-à-dire le traité sur le contrôle de sécurité des navires. En outre, plusieurs Etats membres étaient sur la liste grise du Mémorandum (de nouveaux adhérents comme Malte, Chypre et les pays baltes, mais aussi la Belgique et l'Espagne).

Soulignant l'importance de ce dossier, il a proposé à la commission d'y apporter une attention toute particulière au cours de l'année 2006. Il a déclaré qu'il lui paraissait nécessaire que la commission anticipe sur ce dossier afin de pouvoir, si besoin, peser sur les négociations dans ce domaine.

M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a conclu que l'architecture de la mission « Transports » dans le nouveau cadre de la LOLF constituait un cadre de travail intéressant, mais qui restait encore, pour cette première année, d'un maniement assez complexe. Reconnaissant l'importance des efforts fournis par le Gouvernement, il a néanmoins souhaité que celui-ci précise au cours de l'année 2006 le contenu des programmes et réduise l'importance du gigantesque programme transversal « Conduite et soutien des politiques d'équipement ».

M. Jean-Paul Emorine, président, a approuvé la proposition de M. Alain Gérard quant à l'implication de la commission dans le suivi du dossier de la sécurité maritime.

M. Daniel Reiner a estimé qu'il convenait d'améliorer les objectifs et les indicateurs du projet annuel de performances de la mission « Sécurité et affaires maritimes », ceux-ci étant trop vagues et peu incitatifs à l'amélioration de l'action de l'Etat, M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, abondant dans son sens.

M. Jean-Paul Emorine, président, a estimé que les objectifs, même de caractère général et perfectible, permettaient de fixer un cap aux politiques publiques. Il a ensuite rappelé qu'une délégation de la commission avait récemment rencontré à Bruxelles M. Jacques Barrot, commissaire européen aux transports, qui avait insisté sur l'importance de la sécurité maritime.

Sous cette réserve, il s'est déclaré favorable à l'adoption des crédits de la mission.

Puis M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a présenté les grandes lignes de la mission « Transports ». Il a déclaré que les crédits de cette mission représenteraient 9,5 milliards d'euros en 2006, soit moins de 3 % de l'ensemble des crédits des missions de l'Etat.

Il a ajouté que le Gouvernement avait retenu quatre objectifs :

- réaliser efficacement le développement des réseaux de transports, conformément aux orientations du CIADT du 18 décembre 2003 ;

- améliorer la sécurité routière maritime et aérienne ;

- veiller à la qualité des réseaux de transport ;

- réussir la décentralisation et, en particulier, le transfert de la gestion d'une partie du réseau routier national aux collectivités territoriales.

La mission « Transports », a-t-il poursuivi, est composée de huit programmes :

- le programme « Transports terrestres et maritimes » : 28 % des crédits de la mission, soit 2,6 milliards d'euros ;

- le programme « Passifs financiers ferroviaires » : 15 % des crédits, soit 1,427 milliard d'euros ;

- le programme « Réseau routier national » : 10 % des crédits, soit 915 millions d'euros ;

- les programmes « Transport aérien », « Météorologie » et « Sécurité affaires maritimes » : 2 % des crédits ;

- le programme « Sécurité routière » : 1 % des crédits du programme ;

- le programme « Conduite et pilotage des politiques d'équipement », qui rassemblera les crédits de soutien constitués par la masse salariale des services déconcentrés (ces crédits de soutien étant ensuite reversés dans les différents programmes).

Evoquant, ensuite, la politique de sécurité routière, M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a souligné que celle-ci se prêtait bien à la nouvelle approche budgétaire, puisqu'en ce domaine les principaux objectifs étaient aisément identifiables et quantifiables.

Avec 85.390 accidents corporels, 5.530 tués à trente jours et 18.727 blessés en France métropolitaine, il a relevé, en 2004, pour la troisième année consécutive, une baisse sensible de l'insécurité routière.

Par rapport à 2003, on note en effet - 5,5 % d'accidents corporels, - 8,7 % de tués et - 9,2 % de blessés graves.

Le degré de gravité des accidents corporels a aussi affiché une réduction significative pour la deuxième année consécutive.

Le rapporteur a indiqué que le bilan des huit premiers mois de l'année faisait apparaître, en outre, par rapport aux huit premiers mois de l'année 2004, une baisse des accidents corporels de - 3,7 %, une baisse du nombre des tués de - 3,4 % et une baisse du nombre des blessés de - 4,4 %.

Il a souligné l'impact psychologique du contrôle automatisé des vitesses (1.000 radars au total à la fin de l'année 2005) : le taux de dépassement de la vitesse autorisée de plus de 10 km/heure par les voitures de tourisme est revenu de 34 % à la fin de l'année 2002 à 24 % à la fin de l'année 2004.

Sur les autoroutes, a-t-il ajouté, la mortalité routière a baissé de façon spectaculaire : - 50 % entre 2003 et 2004.

M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a encore signalé qu'en 2006, l'effort global de l'Etat en faveur de la sécurité routière représenterait un total de 2,4 milliards d'euros.

Le premier contributeur est le ministère de la défense, avec 779 millions d'euros. Cette dotation finance notamment les rémunérations des personnels de la gendarmerie, dont près de 14 % de l'activité de mission est consacré à la sécurité routière.

Avec 728 millions d'euros, le ministère chargé des transports est le deuxième département ministériel contributeur en matière de sécurité routière.

Le ministère de l'intérieur, troisième contributeur, devrait rémunérer à hauteur de 534,7 millions d'euros les personnels de la police nationale en charge de la sécurité routière.

Le rapporteur a souligné que le programme « Sécurité routière » de la mission « Transports » comportait cinq actions :

- l'action « Observation, prospective, réglementation et soutien au programme » ;

- l'action « Démarches interministérielles et communications » ;

- l'action « Education routière » ;

- l'action « Gestion du trafic et information des usagers » ;

- l'action « Contrôle automatisé » (c'est-à-dire le financement des radars automatiques), initialement inscrite dans le programme « Sécurité routière », et prise en charge, en 2006, par un compte d'affectation spéciale financé par une partie des recettes du produit des amendes.

Il a précisé que quatre objectifs spécifiques avaient été assignés à ce programme :

Le principal, l'objectif n° 1, consiste à « réduire le nombre d'accidents et de tués sur les routes ».

Il est pourvu de deux indicateurs :

- l'indicateur n° 1 : nombre annuel de tués à un mois ;

- l'indicateur n° 2 : nombre annuel de blessés hospitalisés.

M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a appelé de ses voeux une réduction du nombre des objectifs et des indicateurs de performance. On ne peut, a-t-il souligné, mettre sur le même plan la baisse du nombre annuel des tués et des blessés graves sur le réseau routier national et l'évolution de la « sensibilité de l'opinion » quant à l'efficacité de différentes mesures prises par le Gouvernement dans tel ou tel domaine lié à la sécurité routière.

Dans un domaine aussi symbolique de l'action de l'Etat, il a souhaité que l'on se concentre sur un objectif unique, tel que la réduction du nombre annuel des tués et blessés sur le réseau, avec quelques indicateurs techniques permettant de mesurer avec précision les résultats obtenus.

Abordant le dossier de la voie d'eau, M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a déclaré que l'effort de la Nation en 2006 serait, comme chaque année, très modeste.

Les crédits des voies navigables se retrouvent dans le programme « Transports terrestres et maritimes » à hauteur d'environ 140 millions d'euros y compris la subvention de 50 millions d'euros versée à Voies navigables de France.

Evoquant le projet de liaison fluviale Seine Nord-Europe, le rapporteur a rappelé qu'il consistait en la réalisation d'un canal d'une centaine de kilomètres entre Compiègne et le canal Dunkerque-Escaut qui permettra l'acheminement de chargements pouvant atteindre 4.400 tonnes, reliant ainsi les bassins de la Seine et de l'Oise au réseau des canaux du nord de la France et donc à l'ensemble du réseau européen à grand gabarit.

Il a indiqué que les études d'avant-projet sommaire, lancées au mois de novembre 2004, avaient notamment fait des choix de tracé. C'est dans le courant de l'année 2006 que l'enquête publique pourrait être lancée.

S'agissant du financement du projet, M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a précisé que « Voies navigables de France » (VNF) était chargé d'une étude sur un montage financier qui pourrait faire appel au partenariat public privé.

Il a rappelé que le projet Seine Nord-Europe était intégré, depuis 2004, dans la liste des projets prioritaires du réseau transeuropéen de transport.

S'agissant du projet de liaison fluviale Rhin-Rhône, le rapporteur a rappelé qu'un décret du 30 octobre 1997 avait mis fin à la déclaration d'utilité publique du 29 juin 1978.

Il a ajouté que selon le ministère chargé des transports, l'abandon du projet restait justifié en raison des atteintes « directes et irréversibles » au patrimoine naturel qu'il aurait pu générer.

Le ministère fait valoir, d'autre part, que les infrastructures ferroviaires existant sur l'axe Rhône-Rhin devraient, sous réserve d'aménagements complémentaires, disposer des réserves de capacité pour absorber, dans une large mesure, la croissance du trafic de fret, notamment international. Pour autant ce constat ne fait pas obstacle à ce qu'un projet de liaison fluviale entre le Rhône et le réseau du nord de l'Europe puisse être envisagé à long terme.

Le rapporteur a enfin indiqué que le ministère chargé des transports allait engager une réflexion complémentaire sur une liaison entre la Saône, l'Alsace et le Rhin dans le cadre d'un avenant au contrat de plan en cours entre l'Etat et la région Alsace.

M. Jean-Paul Emorine, président, s'est déclaré en parfait accord avec le rapporteur pour avis sur la nécessité de concentrer les objectifs et les indicateurs de la sécurité routière sur l'essentiel : la réduction annuelle du nombre de tués et de blessés graves sur la route. Il a ensuite confirmé que les autorités européennes apporteraient une contribution au financement du projet de la liaison fluviale Seine Nord-Europe.

M. Daniel Reiner a insisté sur la difficulté de comparer les données chiffrées d'une année sur l'autre compte tenu de la nouvelle présentation budgétaire et sur la complexité qui en résultait. Il a notamment mis l'accent sur le fait que le financement des radars automatiques serait pris en charge en 2006 par un compte d'affectation spéciale financé par une partie des recettes du produit des amendes. Il s'est enfin interrogé sur les moyens dont disposera en 2006 l'agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF).

M. Jean-Paul Emorine, président, a déclaré que la nouvelle approche budgétaire issue de la loi d'orientation sur les lois de finances (LOLF) pouvait être considérée soit avec optimisme, soit avec pessimisme, mais que, pour la commission, elle n'avait pas emporté de complications supplémentaires puisque, bien au contraire, le nombre de ses avis budgétaires avait été réduit de 23 à 12.

M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a indiqué que l'AFITF devrait bénéficier en 2005 de recettes à hauteur de 687,9 millions d'euros. En 2006, elle pourrait disposer de près de 2 milliards d'euros de ressources.

Au total, sur la période 2005-2012, la capacité d'intervention de l'agence devrait, selon le Gouvernement, représenter 7,5 milliards d'euros.

S'agissant de la sécurité routière, il a souligné que la LOLF supposait une approche en termes d'objectifs à réaliser et non plus en termes de moyens ; l'objectif essentiel de la politique de sécurité routière étant bien la réduction du nombre de morts et de blessés sur la route.

M. Gérard Bailly a appelé de ses voeux une plus grande transparence dans les conditions du transfert aux départements d'une partie du réseau routier national. Il s'est demandé dans quelle mesure les nouveaux investissements seront compensés par l'Etat, s'agissant notamment de ceux qui devront être réalisés par les départements les moins favorisés.

Il a rappelé, en second lieu, que le problème de la prise en charge des lignes routières de substitution aux lignes ferroviaires fermées restait entier dans plusieurs départements.

M. Michel Teston a rappelé que la loi de décentralisation n'avait prévu de compensation que pour l'entretien du réseau routier transféré. Il a estimé que l'opération de transfert aurait un effet péréquateur aveugle, aboutissant à ce que de très nombreux départements expriment leur mécontentement ou s'estiment insuffisamment compensés.

M. Jean-Paul Emorine, président, a souligné que la loi de décentralisation avait donné une valeur constitutionnelle au principe de la compensation financière aux collectivités territoriales. Il a rappelé que le ministre chargé des transports avait reconnu, devant la commission, que certains départements pourraient, en effet, être pénalisés par le transfert et qu'il convenait de réfléchir sur ce problème.

Puis M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a demandé à la commission d'émettre un avis favorable sur les crédits consacrés aux routes, à la sécurité routière et à la voie d'eau dans la mission « Transports » du projet de loi de finances pour 2006.

M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a indiqué que le volet ferroviaire de la mission « Transports » s'inscrivait dans deux programmes : le programme « Transports terrestres et maritimes » et le programme « Passifs financiers ferroviaires ».

Le projet de loi de finances prévoit de doter le premier de 2,6 milliards d'euros ; avec les fonds de concours, l'enveloppe totale devrait atteindre un peu plus de 3 milliards d'euros.

Le rapporteur a indiqué que ce programme comprenait six actions dont les deux premières intéressent le secteur ferroviaire :

- l'action « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires » est composée pour l'essentiel de la contribution de l'Etat à Réseau ferré de France, soit un peu plus de 2 milliards d'euros ;

- l'action « Régulation, contrôle, sécurité et sûreté des services de transport terrestre » ne représente, quant à elle, que 5,3 % du programme.

Il a souligné que ce programme comportait cinq objectifs et neuf indicateurs de performance intéressant le secteur ferroviaire.

M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a ensuite déclaré que le programme « Passifs financiers ferroviaires » (1,42 milliard d'euros en 2006) avait pour unique objet le désendettement de Réseau ferré de France et de la SNCF.

Il ne comporte ni objectif ni indicateur de performances.

Le rapporteur a rappelé que la commission des finances avait souhaité, lors de la présentation du programme, que des indicateurs puissent mesurer l'écart du coût du financement de RFF et de la SNCF avec celui de l'Etat.

Il a souligné que l'enveloppe consacrée au volet ferroviaire dans les deux programmes évoqués était loin de représenter la charge annuelle globale que le système ferroviaire représentait pour la collectivité.

En réalité, a-t-il précisé, cette charge s'est élevée, en 2004, à un montant d'environ 10,1 milliards d'euros, comprenant les concours apportés à la SNCF et à RFF par l'Etat, les collectivités territoriales et l'Union européenne.

Sur la totalité de ces aides, la contribution de l'Etat, seule, a représenté 6,43 milliards d'euros.

Puis M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a présenté quelques observations sur les perspectives du transport ferroviaire.

Il a tenu à réaffirmer plusieurs principes.

Le souci premier, a-t-il souligné, doit être l'intérêt de l'usager. En ce sens, le débat sur la pertinence de la libéralisation du marché ferroviaire ou sur le service public ne doit pas faire oublier l'essentiel : permettre à la collectivité publique -qu'il s'agisse de l'Etat, de la région, du département, mais aussi des autres collectivités territoriales- de satisfaire au mieux les besoins de transport collectif.

Il a jugé que le transport collectif était une nécessité vitale à l'heure de l'asphyxie progressive du transport routier, des indispensables économies d'énergie, et pour répondre aux exigences sur les gaz à effet de serre du protocole de Kyoto.

A l'évidence, a-t-il poursuivi, les services ferroviaires de proximité, chargés d'assurer notamment les liaisons périurbaines et interurbaines, seront l'enjeu des prochaines années.

Le rapporteur a estimé que les services régionaux de transport de voyageurs, qui dépendent des régions depuis 2002, ne répondaient que partiellement à une demande de transport collectif, qui s'exprime souvent au niveau infra-régional voire infra-départemental.

Il a jugé que de nombreux blocages freinaient actuellement des initiatives locales qui non seulement répondaient à un besoin objectif, mais encore apportaient souvent des solutions de financement.

En second lieu, le rapporteur a souhaité que l'on s'interroge sur l'avenir de Réseau ferré de France, propriétaire et gestionnaire des infrastructures ferroviaires depuis la réforme de 1997, chargé tout à la fois du désendettement du secteur et d'assurer le développement du réseau.

Il s'est demandé si la solution consistant à assurer le fonctionnement de l'établissement public par des subventions de l'Etat était durable.

Il a appelé de ses voeux une réflexion sur les moyens d'assurer à RFF de nouvelles recettes assises sur une juste tarification d'un réseau ferroviaire en développement.

Il s'agirait de passer d'une logique d'assistance à une approche plus dynamique permettant le redémarrage de nombreuses lignes ferroviaires secondaires aujourd'hui abandonnées ou délaissées par l'opérateur historique.

A brève échéance, a-t-il souligné, l'entrée sur le marché de nouveaux opérateurs, mais aussi l'implication croissante des collectivités territoriales dans ce renouveau ferroviaire de proximité pourraient présenter d'intéressantes perspectives d'avenir.

M. Daniel Reiner a appelé de ses voeux une clarification des modalités du désendettement de Réseau Ferré de France (RFF) en rappelant que la SNCF, pour sa part, avait stabilisé la dette qu'elle avait conservée. Il s'est inquiété de la disposition du projet de loi de finances pour 2006 qui pourrait priver RFF de sa liberté de gestion et d'aliénation sur son patrimoine privé.

Après avoir jugé que la dotation de l'Etat consacrée à la régénération du réseau ferroviaire était largement insuffisante, il s'est interrogé sur la réduction de 20 % des subventions de compensation des tarifs sociaux de la SNCF.

M. Daniel Raoul a affirmé, pour sa part, que le patrimoine de RFF ne devait en aucun cas être « bradé ».

En réponse aux orateurs, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a rappelé que les recettes de tarification des infrastructures correspondaient, en gros, au montant versé par RFF à la SNCF au titre de la gestion déléguée et que le financement de l'établissement public était, en fait, assuré par des subventions de l'Etat. Il a ensuite insisté sur la nécessité de se montrer vigilant sur les ventes de voiries ferroviaires, en estimant que les collectivités territoriales ne devaient pas s'interdire de faire « redémarrer » certaines lignes secondaires.

En réponse à M. Daniel Raoul, il a souligné, avec le soutien de M. Jean-Paul Emorine, président, que tout achat communal d'une portion de voirie ferroviaire nécessitait la consultation du département.

Après l'intervention de M. Gérard Le Cam, qui s'est interrogé sur la répartition modale des interventions de l'AFITF, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a, enfin, demandé à la commission d'émettre un avis favorable aux crédits consacrés au volet ferroviaire dans la mission « Transports » du projet de loi de finances pour 2006.

La commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Transports » et de l'article 90 du projet de loi de finances qui lui était rattaché, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen votant contre.

PJLF pour 2006 - Mission « Outre-mer » - Examen du rapport pour avis

Enfin, la commission a examiné le rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2006 de M. Claude Lise, sur les crédits dela mission « Outre-mer ».

A titre liminaire, M. Claude Lise, rapporteur pour avis, a précisé quel était le montant de la dotation globale de la mission ministérielle « Outre-mer » pour 2006, à savoir 2,267 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et de 1,898 milliard de crédits de paiement. Il a souligné que cette dotation représentait 17 % des 11 milliards d'euros consacrés, par l'ensemble des ministères, à la mise en oeuvre de la politique de l'Etat envers les collectivités ultramarines. Il a également fait remarquer que la hausse de 11,25 % de cette dotation par rapport à celle de l'année dernière n'était qu'apparente et résultait en fait de l'inclusion de crédits relevant précédemment d'autres ministères. Sur deux années consécutives, a-t-il ajouté, le budget du ministère de l'outre-mer, à périmètre constant, connaissait à l'inverse une baisse de près de 8 %.

M. Claude Lise, rapporteur pour avis, a alors détaillé la ventilation et les dotations des trois programmes de la mission budgétaire : emploi, conditions de vie outre-mer, intégration et valorisation de l'outre-mer. Il a également fait part des difficultés éprouvées pour obtenir des services du ministère de l'outre-mer les indicateurs permettant d'évaluer les moyens de la mission pour 2006, estimant toutefois qu'elles pouvaient être imputables à la phase de mise en oeuvre de la LOLF.

M. Claude Lise, rapporteur pour avis, a exposé plus en détail l'action « Logement » qui relève du second programme consacré aux « Conditions de vie outre-mer » et dont le choix, comme thème central de son rapport pour avis, lui a paru s'imposer en raison de la crise qui sévit dans ce secteur. Il a noté que la dotation de 270 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 173 millions d'euros de crédits de paiement prévue pour l'année 2006 s'avérait analogue à celle de l'année passée. Il a estimé que cette dotation, qui avait pour ambition de soutenir l'offre de logement social tant neuf qu'existant et d'accompagner les politiques urbaines d'aménagement et de rénovation, ne permettrait pas de répondre aux besoins des collectivités ultramarines, estimés à 60.000 nouveaux logements par an.

M. Claude Lise, rapporteur pour avis, a alors rappelé les facteurs de la crise du logement, à savoir une croissance démographique continue, à l'exception toutefois des départements des Antilles confrontés au vieillissement de leur population, au manque de foncier aménagé, à la faible solvabilité de la demande dans un contexte de chômage important, ainsi qu'à l'extension de l'habitat insalubre.

M. Claude Lise, rapporteur pour avis, a souligné que l'ensemble des mesures de soutien des opérateurs publics et privés sur lesquelles s'appuyait la mission « Outre-mer » pour 2006 demeurait analogue aux dispositions de l'année passée. Il a aussi regretté l'ampleur des annulations de crédits constatées depuis au moins deux ans, qui affectaient non seulement la réalisation des programmes de construction et de réhabilitation, mais également les entreprises du bâtiment et des travaux publics (BTP), employeurs importants dans les collectivités ultramarines. Soulignant l'absence de cohérence entre les objectifs affichés et les moyens mobilisés pour la politique du logement en outre-mer, il a fait valoir que la prise en compte de l'effet report des crédits de paiement par les lois de finances antérieures ne permettait pas de respecter la répartition pluriannuelle initiale ; en conséquence, il a appelé de ses voeux la mobilisation de nouveaux moyens pour rattraper les gels de crédits antérieurs.

Rappelant que la politique du logement était totalement décentralisée dans les collectivités d'outre-mer, M. Claude Lise, rapporteur pour avis, a insisté sur le rôle grandissant des collectivités territoriales ultra-marines dans ce domaine, citant la gestion du fonds de solidarité logement incombant désormais aux conseils généraux. Il a estimé que cette montée en puissance des exécutifs locaux exigeait d'autres moyens financiers que ceux alloués par la mission « Outre-mer » pour 2006. Pour en sanctuariser le financement, il a souhaité que la politique du logement devienne un programme à part entière au sein de la mission « Outre-mer ».

M. Claude Lise, rapporteur pour avis, a proposé, en conclusion, de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer » pour 2006.

M. Daniel Raoul s'est alors demandé si la mission « Outre-mer » avait été concernée par les prélèvements budgétaires opérés dans le cadre du plan gouvernemental pour les banlieues. Il a par ailleurs demandé des précisions sur les gels de crédit affectant les crédits de paiement de la politique du logement.

A ce propos, M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé que la loi portant engagement national pour le logement avait maintenu les exonérations fiscales actuellement en vigueur pour la construction de logements sociaux en instituant une compensation intégrale par l'Etat de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties appliquée aux logements sociaux, pour ceux de ces logements destinés aux populations les moins aisées. Il a précisé que toutes les communes françaises concernées devraient bénéficier de cette compensation.

En réponse, M. Claude Lise, rapporteur pour avis, a précisé que 3,840 millions d'euros ont été prélevés au titre du plan gouvernemental pour les banlieues sur les crédits du programme « Conditions de vie outre-mer ». Il a également souligné l'importance de prévenir la dégradation, constatée ces dernières années, des quartiers en difficulté dans les collectivités ultramarines. Il a, par ailleurs, indiqué que les gels de crédits de paiement s'élevaient en 2004 et 2005 à près de 40 % des dotations, pour le logement. Il a estimé que, pour le seul département de la Martinique, ces gels contribuaient à la dégradation du tissu économique local, déjà éprouvé par la crise de la banane et la stagnation du tourisme, et à l'alourdissement de l'endettement du département envers les entreprises du BTP, déjà estimé à 7 millions d'euros en 2004.

Puis après une intervention de M. Jean-Paul Emorine, président, exprimant sa préférence pour un avis favorable aux crédits de la mission « Outre-mer », la commission a adopté cette position, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen votant contre.

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