MISSION COMMUNE D'INFORMATION CHARGEE DE DRESSER LE BILAN DE LA DECENTRALISATION ET DE PROPOSER LES AMELIORATIONS DE NATURE A FACILITER L'EXERCICE DES COMPETENCES LOCALES
Table des matières
Mercredi 26 janvier 2000
- Présidence de M. Jean-Paul Delevoye, président.
Audition de M. Rémy Schwartz, maître des requêtes au Conseil d'Etat, auteur d'un rapport sur le recrutement, la formation et le déroulement de carrière des agents territoriaux
La mission a procédé à l'audition de M. Rémy Schwartz, maître des requêtes au Conseil d'Etat, sur le rapport relatif au recrutement, à la formation et au déroulement de carrière des agents territoriaux, publié en mai 1998.
M. Jean-Paul Delevoye, président, a demandé à l'intervenant si le parallèle entre les fonctions publiques devait être maintenu, étant donnés les enseignements du récent rapport de la Cour des comptes sur la fonction publique de l'Etat.
M. Rémy Schwartz a noté que la réflexion avait évolué depuis la publication de son rapport. Il a souligné que l'ensemble des élus et gestionnaires territoriaux s'accordaient à refuser une nouvelle réforme d'ampleur de la fonction publique territoriale, préférant aménager le système existant plutôt que remettre à plat des textes statutaires.
Il a noté que le recrutement de personnes compétentes en nombre suffisant était essentiel pour les collectivités locales, dans la mesure où l'Etat avait tendance à leur transférer sans cesse de nouvelles responsabilités.
M. Rémy Schwartz a fait part des propositions de son rapport tendant à améliorer la transparence et la coordination des concours et des nominations dans la fonction publique territoriale. Il a constaté en outre la contradiction entre l'existence d'un statut national et le caractère local du recrutement.
Il a estimé qu'il fallait opérer un juste équilibre entre décentralisation et centralisation de l'organisation des concours, dans la mesure où celle-ci génère un coût financier important et un risque contentieux. Il a regretté que les candidats et les collectivités territoriales elles-mêmes ne connaissent pas toujours les dates des concours organisés par les centres départementaux de gestion.
Il a proposé que les concours similaires soient organisés sur l'ensemble du territoire à une même date, ce qui éviterait les " norias " de candidats qui se déplacent d'un concours à l'autre. Il a insisté sur les efforts à mener en matière de publication et de diffusion des informations sur les concours territoriaux.
Il a indiqué qu'il avait proposé la création d'un groupement d'intérêt public (GIP) compétent pour la gestion des concours territoriaux, plutôt qu'un établissement public, lequel risquerait d'affaiblir le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Il a cependant fait part de ses réserves quant à la création d'une nouvelle structure " budgétivore " et accentuant la lourdeur administrative.
Constatant de nombreuses illégalités, M. Rémy Schwartz a estimé que les nominations aux postes de cadres territoriaux devraient être publiées. Il a estimé que le manque de transparence pénalisait les fonctionnaires territoriaux en dévalorisant leur image. Il a de plus proposé la régulation nationale des emplois " A + ", lesquels ont vocation à une mobilité géographique réelle, par la création d'une commission administrative paritaire nationale composée d'élus et d'agents territoriaux, placée auprès du CNFPT ou de l'Union nationale des centres de gestion. Il s'est enfin prononcé pour la mobilité vers la fonction publique de l'Etat.
M. Rémy Schwartz a proposé de renforcer l'attractivité de la fonction publique territoriale en garantissant aux lauréats des concours de trouver un emploi, à l'image de la fonction publique de l'Etat. Sans imposer le recrutement aux élus, mesure trop radicale, il a jugé nécessaire une augmentation du nombre d'emplois d'administrateurs territoriaux offerts, constatant que les besoins existaient, à condition de permettre, par une harmonisation des seuils démographiques, la création d'emplois statutaires dans les cas où seuls des emplois fonctionnels étaient actuellement ouverts.
Il a suggéré d'encourager les collectivités locales à déclarer vacants les emplois, soulignant la contradiction entre les besoins immédiats des employeurs et la formation initiale des fonctionnaires organisée après leur recrutement. Il a estimé que l'organisation de la formation initiale avant le recrutement des administrateurs territoriaux obligerait à une mutualisation des efforts de formation, alors qu'actuellement les collectivités de taille moyenne étaient dissuadées d'embaucher des administrateurs, ceux-ci les quittant rapidement pour de plus grandes collectivités.
M. Rémy Schwartz a ensuite appelé l'attention sur la compétence des fonctionnaires territoriaux, regrettant que ceux-ci soient très peu mobiles, à l'exception des emplois supérieurs. Il a souhaité un rapprochement des formations des administrateurs territoriaux et administrateurs civils de l'Etat ainsi que le bénéfice du détachement des fonctionnaires territoriaux dans tous les corps de l'Etat. S'agissant de la mobilité interne à la fonction publique territoriale, il a souhaité un assouplissement de l'interdiction de la mobilité à l'intérieur d'une même collectivité, d'une filière à l'autre.
Enfin il a estimé que les concours étaient organisés sur le fondement d'épreuves obsolètes, qu'il convenait d'actualiser, sans oublier de substituer des concours sur titres aux concours sur épreuves.
La création d'un recueil des actes administratifs territoriaux à diffusion nationale pour les emplois des catégories A et B ne lui a pas paru en contradiction avec le principe le l'autonomie de gestion des collectivités territoriales, dans la mesure où ces actes sont déjà publiés localement.
Interrogé sur l'association des collectivités non affiliées au fonctionnement des centres départementaux de gestion, M. Rémy Schwartz y a vu un moyen de préserver le caractère volontaire de l'adhésion des collectivités aux centres de gestion.
Il a estimé que l'obligation de recrutement sur liste d'aptitude, imposée aux collectivités ayant déclaré un emploi vacant, n'était pas contraire à la libre administration des collectivités locales, dans la mesure où la collectivité était libre de déclarer ou non l'emploi vacant voire de licencier l'agent concerné dans les conditions prévues par le statut.
Il a considéré que l'essentiel des mesures visant à améliorer la gestion des concours relevaient du pouvoir réglementaire, regrettant l'absence d'instance de concertation en la matière.
M. Rémy Schwartz a jugé que la réduction de la part relative des contractuels dans la fonction publique territoriale était une question très délicate, étant donné les besoins des collectivités locales non satisfaits par les emplois statutaires, mais aussi la dérive consistant à employer des contractuels sur la durée. Il a estimé que l'amélioration des règles de recrutement des fonctionnaires territoriaux dissuaderait à terme les employeurs de se tourner vers l'emploi contractuel.
Interrogé sur la " jurisprudence Berkani " du Tribunal des conflits, selon laquelle les agents travaillant pour un service public administratif géré par une personne publique sont des agents contractuels de droit public, il s'est demandé si cette jurisprudence ne contraindrait pas le Gouvernement à proposer un statut des contractuels, tout en soulignant la contradiction fondamentale entre le statut et le contrat.
Questionné sur les quotas de promotion interne et les quotas d'avancement de grade, M. Rémy Schwartz a jugé incompréhensible le système des quotas, mais a souligné que les élus et gestionnaires territoriaux souhaitaient son maintien, les quotas offrant un cadre pour la gestion des effectifs, même s'ils génèrent pesanteur administrative et inégalités entre les collectivités.
Après que M. Jean-Paul Delevoye, président, et M. Michel Mercier, rapporteur, se furent interrogés sur la fonction publique hospitalière, M. Rémy Schwartz a estimé que les conditions de travail différaient sensiblement de celles de la fonction publique territoriale, qu'il s'agissait d'une fonction publique locale fortement contrainte par l'échelon national, qui ne connaissait pas la problématique des quotas et des seuils, et présentait une mobilité supérieure, non pas géographique mais entre le secteur privé et le secteur public.
M. Jean-Paul Delevoye, président, s'est ensuite interrogé sur l'application du principe de parité entre les fonctions publiques pour les indices et échelles de rémunération des fonctionnaires. Puis il a estimé que l'équivalence des titres devait être mieux reconnue, regrettant l'obligation de faire passer un concours territorial à une personne diplômée d'Etat. Enfin il a estimé que l'Etat fermait certains services publics locaux en en transférant la charge sur les collectivités locales, sans se préoccuper des contraintes de gestion qu'elles devaient ainsi supporter.
M. Rémy Schwartz a partagé ce point de vue, considérant que l'Etat avait plus de facilité à organiser la mobilité géographique sur le territoire national et qu'il devait assumer les charges liées au maintien des services publics.
Après avoir fait part de la tendance des services de l'Etat à faire supporter aux communes les charges de personnel des universités et établissements d'enseignement supérieur, M. Bernard Murat a souhaité l'établissement d'une " passerelle " permettant aux collectivités locales d'employer des cadres du secteur privé, mieux adaptés aux nouveaux métiers.
M. Rémy Schwartz a rappelé l'incompatibilité entre le statut général des fonctionnaires et l'emploi de personnes du secteur privé, le recours aux contractuels n'étant prévu que pour une durée limitée. Il a indiqué qu'il avait suggéré l'instauration d'une " troisième voie " permettant aux personnes travaillant sous contrat depuis dix ou vingt ans pour une collectivité locale d'intégrer la fonction publique territoriale. Il a noté que les différences de rémunération entre secteur privé et secteur public rendaient la " passerelle " improbable.
M. Joël Bourdin a estimé que les épreuves des concours n'étaient pas du tout adaptées aux besoins des employeurs territoriaux, obligeant les collectivités à recruter sur des postes ne correspondant pas au profil de la personne recherchée. Il a estimé que les demandes des directeurs généraux en termes de rémunération étaient souvent excessives.
Audition de M. Jacques Rigaud, président de RTL
La mission d'information a ensuite procédé à l'audition de M. Jacques Rigaud, président de RTL, auteur d'un rapport sur la refondation de la politique culturelle.
M. Jean-Paul Delevoye, président, a souligné que la culture était un enjeu important de la décentralisation, et a rappelé qu'à l'heure de la mondialisation la demande d'identification culturelle locale s'était accrue.
Il a regretté que cette demande ne puisse parfois pas être satisfaite en raison notamment des carences du système éducatif français en la matière. A titre d'exemple, il a souligné que sans éducation religieuse l'héritage culturel judéo-chrétien, partie intégrante du patrimoine national, perdait son sens.
M. Jean-Paul Delevoye, président, a indiqué que les élus locaux avaient pris conscience de l'importance des enjeux culturels, du besoin d'" émotion culturelle partagée ". Il s'est demandé quelle devrait être dans cette perspective la répartition des compétences culturelles entre l'Etat et les collectivités territoriales, soulignant les contraintes parfois excessives que les réglementations nationales font peser sur les élus.
Enfin, M. Jean-Paul Delevoye, président, s'est interrogé sur l'impact que pourrait avoir sur la culture le développement des nouvelles technologies.
A titre liminaire, M. Jacques Rigaud a estimé que la principale évolution observée dans le domaine de la culture depuis le début de la Ve République était l'implication croissante des collectivités locales dans ce secteur. Il a indiqué que son expérience au ministère de la culture lui avait permis de prendre conscience du rôle essentiel de l'Etat mais aussi de la nécessité d'associer à la politique culturelle de nouveaux partenaires : les collectivités locales.
M. Jacques Rigaud a également observé que l'implication des collectivités locales dans le domaine culturel se traduisait par un effort financier conséquent, trois fois supérieur à celui du ministère de la culture et deux fois plus important que l'ensemble des dépenses culturelles de l'Etat. Il a indiqué que cette intervention accrue des collectivités territoriales, ainsi que le développement du mécénat d'entreprise, rapprochaient les structures françaises de financement de la culture des normes européennes. Il a remarqué que les collectivités locales tendaient d'ailleurs à développer les partenariats européens dans ce domaine.
M. Jacques Rigaud a ensuite analysé l'impact des lois de décentralisation sur la culture.
Il a estimé que le mouvement de décentralisation culturelle, antérieur à ces textes, résultait essentiellement des initiatives des collectivités locales. Il a rappelé que dès le XIXe siècle, les grandes villes avaient développé leurs équipements culturels, sans subventions étatiques. Il a indiqué qu'elles avaient eu des initiatives culturelles " modernes " avant 1958, en organisant des festivals notamment, et que les départements avaient dès les années soixante un important patrimoine culturel à gérer.
M. Jacques Rigaud a rappelé que le ministère de la culture avait mené des actions en faveur de la décentralisation culturelle avant 1982. Il a ainsi relevé qu'André Malraux avait mis en place les maisons de la culture, financées à parité par l'Etat et les villes concernées, et les secteurs sauvegardés. Il a insisté sur les initiatives de M. Jacques Duhamel, qui ont concrétisé la prise de conscience du rôle essentiel des collectivités locales dans le domaine culturel, telles que la politique de chartes entre l'Etat et les villes, la transformation des maisons de la culture en centres d'action culturelle, le plan décennal pour la musique, la collaboration avec la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) et la mise en place du fonds d'intervention culturelle (FIC).
M. Jacques Rigaud a souligné que le mouvement de décentralisation en matière culturelle s'était développé bien au-delà des transferts de compétence prévus par la loi, au demeurant modestes en raison de la conception relativement centralisatrice de la politique culturelle du gouvernement d'alors. Il a insisté sur l'importance qu'avait eue, dans ce mouvement de décentralisation, la prise de conscience par les élus locaux du rôle déterminant de la culture, en termes de développement local, d'image et de renforcement du sentiment d'appartenance à un territoire. Ayant présidé la commission nationale attribuant le label de centre culturel de rencontre, il a témoigné de l'investissement réel des petites communes et de la forte implication des élus locaux dans ces projets.
M. Jacques Rigaud a souligné le rôle joué par les médias dans l'évolution des pratiques culturelles. Il a noté que les responsables locaux avaient bien compris quel pouvait être l'impact des activités culturelles sur l'économie locale et l'emploi, grâce à une meilleure connaissance réciproque des gens de culture et des élus.
M. Jacques Rigaud a jugé que l'Etat avait globalement accompagné cette évolution, les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), armature territoriale du ministère de la culture, adoptant une conception extensive du rôle que leur confiait les textes et devenant des conseillers privilégiés des collectivités locales.
M. Jacques Rigaud a conclu son analyse de la décentralisation en constatant l'émergence d'une capacité d'expertise culturelle des équipes municipales. Il a souligné la permanence des politiques culturelles locales au-delà des alternances politiques, à de regrettables exceptions près. Il a salué le développement des partenariats entre collectivités locales, associations culturelles et mécènes privés, ainsi que l'émergence de réseaux culturels européens, estimant que la vitalité culturelle en Europe dépendait de ces réseaux plutôt que des institutions européennes.
M. Jacques Rigaud a ensuite répondu aux questions soulevées par M. Jean-Paul Delevoye.
Il a reconnu que l'Etat avait une attitude parfois trop rigide en matière de décentralisation culturelle. Il a cependant jugé nécessaire qu'il dispose de prérogatives régaliennes pour la protection et la sauvegarde du patrimoine, tout en recommandant dialogue et transparence.
M. Jacques Rigaud a jugé que, dans les autres domaines de l'action culturelle, l'Etat devait accepter le mouvement de décentralisation et considérer les collectivités locales comme des partenaires et non plus comme des relais de sa politique, en soutenant notamment les initiatives des régions, échelon pertinent pour l'investissement culturel.
M. Jacques Rigaud a souligné que la mondialisation s'accompagnait d'un besoin d'enracinement culturel local. Il a noté que le sentiment d'appartenance locale contribuait au développement de la vie culturelle des régions, et a souhaité qu'il s'inscrive dans leur histoire.
M. Jacques Rigaud a ensuite analysé un enjeu qu'il estime essentiel pour le développement de la décentralisation culturelle : le partage des charges financières. Il a ainsi plaidé pour le développement de l'intercommunalité afin de mieux répartir les charges inhérentes aux grands équipements culturels. Il a également estimé que la mise en place d'établissements culturels locaux répondrait à des besoins réels.
Regrettant la perte de signification du patrimoine religieux, M. Jacques Rigaud a observé que M. Claude Allègre, ministre de l'éducation nationale, tentait d'intégrer la connaissance des religions dans les programmes scolaires.
A propos des nouvelles technologies, M. Jacques Rigaud a considéré que ces nouveaux outils pouvaient permettre de favoriser la fréquentation des oeuvres. Il a cependant jugé que la légitimité de la politique culturelle du XXIe siècle consisterait à veiller à la connaissance de l'art réel par opposition à la culture virtuelle.
En conclusion, M. Jacques Rigaud a regretté que sa recommandation de créer un comité interministériel pour l'action culturelle n'ait pas été suivie d'effet. Estimant que la culture est à la fois un secteur mais aussi une dimension de toute action publique, il a plaidé pour la mise en place de cet instrument de sensibilisation à la culture. Il a suggéré que les préfets de région soient régulièrement réunis autour du Premier ministre pour débattre des enjeux culturels.
Enfin, M. Jacques Rigaud a observé que face au développement des initiatives locales, le ministère de la culture devait reconsidérer son action et s'orienter vers un rôle d'expertise et de mémoire, tout en conservant une tâche essentielle : le brassage et la diffusion de la culture nationale.
M. Jean-Paul Delevoye, président, a souligné le rôle essentiel des collectivités locales, bien au-delà des transferts de compétences prévus par la loi. Il a estimé que l'Etat devait pour sa part veiller à sensibiliser les Français à la culture.
Il a approuvé les observations de M. Jacques Rigaud concernant l'impact des nouvelles technologies sur la diffusion des pratiques culturelles.
Enfin, il s'est demandé si une nouvelle répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités locales serait souhaitable.
M. Jacques Rigaud a indiqué qu'il ne semblait pas nécessaire de proposer une réforme législative dans le domaine de la culture dans la mesure où les collectivités locales pouvaient déjà mener leurs initiatives sans obstacle juridique. Il a observé que cette liberté pouvait être source de gaspillage, problème que les collectivités locales étaient à même de résoudre seules par un effort de concertation.
Il a estimé que l'Etat, qui gardait une réelle capacité d'empêchement mais n'était plus le moteur de l'innovation culturelle, devait se cantonner à un rôle de conseil et d'expertise auprès des collectivités locales, l'innovation culturelle étant aujourd'hui portée par les élus locaux, les entreprises et les médiateurs culturels et sociaux. Il a déclaré que l'Etat devait prendre en compte cette dynamique et se contenter de l'accompagner.
M. Jean-Paul Delevoye, président, s'est demandé s'il fallait adapter les structures institutionnelles existantes afin de favoriser le développement d'un mécénat mixte associant collectivités locales et entreprises. Il a souligné l'utilité du mécénat privé dans un contexte où l'Etat, faute de moyens suffisants, ne peut freiner l'évasion du patrimoine français vers l'étranger.
M. Jacques Rigaud a estimé que les collectivités locales devaient développer leur action culturelle dans le cadre de leur mission légale, le mécénat étant l'affaire des entreprises.
Il a rappelé qu'à son initiative, les revendications exprimées aux assises du mécénat avaient été prises en compte par le ministre de l'économie et avaient abouti à l'adoption de l'article 17 de la loi de finances pour 2000, améliorant le régime fiscal applicable aux actions de mécénat. Il a appelé de ses voeux une réforme fiscale qui permettrait d'inciter les entreprises à créer des fondations destinées au mécénat.
M. Joël Bourdin, a dénoncé la tendance du ministère de la culture, relayé par les DRAC, à privilégier certaines modes artistiques sans tenir compte des réels besoins des collectivités locales. Il a également regretté que le contrôle des architectes des bâtiments de France soit parfois trop contraignant, voire arbitraire, et que les possibilités de contester leurs décisions soient aussi réduites. Enfin, il a tenu à indiquer que la protection de la culture était l'enjeu prioritaire des collectivités locales regroupées en pays.
M. Jean-Paul Delevoye, président, a redouté que près de 50 % des édifices cultuels disparaissent faute de moyens dans les vingt prochaines années. Il a souhaité que ces bâtiments retrouvent une vocation laïque complémentaire, estimant, qu'à défaut, ils seraient remplacés, dans leur fonction cultuelle même, par les salles polyvalentes municipales.
M. Jacques Rigaud, répondant à M. Joël Bourdin, a observé que Mme Catherine Trautmann, ministre de la culture et de la communication, s'employait à " démocratiser " la culture. Il a estimé que la demande de culture, devenue une revendication nationale, pouvait être satisfaite aussi bien en favorisant la fréquentation du patrimoine ancien qu'en développant les pratiques artistiques nouvelles.