MISSION COMMUNE D'INFORMATION CHARGEE DE DRESSER LE BILAN DE LA DECENTRALISATION ET DE PROPOSER LES AMELIORATIONS DE NATURE A FACILITER L'EXERCICE DES COMPETENCES LOCALES

MISSION COMMUNE D'INFORMATION CHARGEE DE DRESSER LE BILAN DE LA DECENTRALISATION ET DE PROPOSER LES AMELIORATIONS DE NATURE A FACILITER L'EXERCICE DES COMPETENCES LOCALES

Table des matières

Mardi 8 juin 1999

- Présidence de M. Jean-Paul Delevoye, président.

Audition de Mlle Elke Löffler, administrateur au département de la gestion publique de l'Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE)

La mission a tout d'abord procédé à l'audition de Mlle Elke Löffler, administrateur au département de la gestion publique de l'Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE).

Mlle Elke Löffler a pris soin de distinguer la simple décentralisation administrative, qui se borne à un transfert de compétences aux collectivités locales dirigées par des représentants élus -ce qui implique une plus grande liberté de manoeuvre par rapport au pouvoir central mais pas nécessairement une plus grande indépendance financière- de la décentralisation politique, qui octroie aux échelons infra-étatiques une partie du pouvoir législatif et le droit de lever l'impôt. Aujourd'hui, selon Mlle Elke Löffler, les pays de l'OCDE sont presque tous engagés dans l'un ou l'autre type de décentralisation, voire à mi-chemin entre les deux.

Pour ce qui concerne la décentralisation dite administrative, Mlle Elke Löffler a fait observer que depuis deux décennies, deux phénomènes différents s'étaient développés qui pouvaient parfaitement se combiner : d'une part, un transfert de compétence administrative, voire régalienne, de l'Etat central aux échelons inférieurs, d'autre part, un transfert des activités de l'Etat central aux secteurs privé et parapublic.

Ainsi, a-t-elle exposé, le Royaume Uni, ancien champion du Welfare State, avait, sous l'impulsion de Mme Thatcher, décentralisé la plus grande partie des services collectifs au profit du marché. Cette politique de contractualisation entre le secteur public et le marché se poursuivait aujourd'hui sous le gouvernement Blair. Parallèlement, la décentralisation administrative et politique prenait de l'ampleur avec l'autonomie qui se profilait aujourd'hui au profit de l'Ecosse, du Pays de Galles et de l'Irlande du Nord.

Un même mouvement de transfert des services collectifs au marché existait dans les pays scandinaves qui suivaient le modèle britannique, mais, chez eux, l'essentiel de la décentralisation administrative était fait depuis longtemps au profit des communes.

L'Espagne et le Portugal, qui avaient connu des régimes extrêmement centralisateurs et qui souffraient du trop grand nombre de leurs petites communes, n'avaient pu bénéficier d'une décentralisation administrative municipale. Cependant, en Espagne, la décentralisation avait été poussée jusqu'à la quasi-autonomie pour certaines régions. Le Portugal, quant à lui, n'avait pas encore fait sa révolution décentralisatrice.

La France et l'Italie, de tradition jacobine, s'étaient lancées dans une véritable décentralisation administrative, mais ces deux pays n'avaient pas fait de véritable ouverture au marché.

L'Allemagne, l'Autriche et la Suisse étaient des fédérations largement décentralisées, qui de plus s'étaient efforcées avec succès de confier les services collectifs au secteur privé.

Mlle Elke Löffler a considéré que malgré la diversité de ces expériences, il se dégageait une tendance maîtresse qui conduisait à une gestion des biens et des services collectifs en partenariat entre les différents échelons infra-étatiques et une intervention accrue, dans ces partenariats, du marché et des groupes parapublics, dans le but d'obtenir des décisions administratives rapides et des services collectifs efficaces.

Toute forme de partenariat semblait acceptable afin de maintenir les services publics dans les zones rurales et d'offrir, dans les zones urbaines, chaque fois que possible, la possibilité d'un guichet unique.

Puis Mlle Elke Löffler a justifié les différences d'approche décentralisatrice d'un pays à l'autre en invoquant les traditions historiques et la forme constitutionnelle de chaque Etat. Elle a ainsi distingué quatre catégories de pays en Europe en fonction de la forme étatique :

1°) les Etats unitaires où les pouvoirs octroyés aux échelons locaux (le plus souvent aux municipalités) l'étaient par la loi et non par la Constitution (Danemark, Finlande, Grèce, Irlande, Luxembourg, Portugal, Suède) ;

2°) les Etats unitaires décentralisés où les droits des collectivités locales étaient garantis par la Constitution (France, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni) ;

3°) les Etats régionalisés où la décentralisation allait jusqu'à l'autonomie législative dans certains secteurs (Espagne, Italie) ;

4°) les Etats fédéraux où l'échelon intermédiaire était lui-même un Etat jouissant de sa propre Constitution (Allemagne, Belgique, Autriche).

Mlle Elke Löffler s'est ensuite attachée à mettre en lumière les avantages et les inconvénients des différents modes d'organisation territoriale des pays européens ; pour ce faire, elle a distingué trois modes de dévolution des compétences administratives et politiques :

1°) un mode de répartition stricte entre les différents niveaux, selon lequel chaque échelon lève l'impôt et est maître de ses dépenses. Ce système a pour avantage la responsabilisation fiscale des collectivités locales, mais pour inconvénient un défaut de coordination politique pour l'exécution des tâches impliquant plusieurs niveaux. De plus, il présente le risque d'une compétition fiscale dangereuse entre les collectivités locales ;

2°) l'établissement de relations contractuelles par lesquelles la prestation de services est transférée aux niveaux infra-étatiques tandis que l'Etat central accorde le financement de ces services. L'avantage réside dans l'introduction d'une grande souplesse d'adaptation des services à l'échelon local mais ce système va à l'encontre de la rigueur budgétaire, malmenée par les pressions des groupes d'intérêts locaux ;

3°) la recentralisation des dépenses dans les Etats fédéraux : pour les tâches communes, en Allemagne, par exemple, la Fédération et les Länder financent conjointement, ce qui favorise le consensus national, mais s'est révélé lent et peu souple.

Mlle Elke Löffler a poursuivi son exposé en analysant la gestion des services collectifs par les collectivités locales et en tentant de mesurer leur efficacité ; elle s'est interrogée sur la taille idéale de la collectivité locale en fonction de la compétence exercée et elle a reconnu que cette taille idéale ne pouvait être trouvée que par rapport au critère d'efficacité. Or, les moyens de mesurer cette efficacité manquaient. Il ressortait clairement pourtant que l'Europe souffrait d'une manière générale du trop grand nombre de ces collectivités.

Devant ce problème, les pays européens avaient expérimenté quatre solutions : la fusion des petites communes, les partenariats entre collectivités locales, l'intercommunalité et les transferts entre collectivités.

La fusion de communes avait bien fonctionné en Autriche, en Allemagne, au Danemark, aux Pays-Bas, en Norvège et en Suède, mais elle n'avait jamais réussi en France, malgré les économies d'échelle engendrées par ce mode d'organisation. Toutefois la fusion présentait des risques, car elle accroissait la distance entre les élus et les électeurs et les municipalités étaient devenues de simples prestataires de services et ne jouaient plus leur rôle de forum politique local.

Les partenariats avaient l'avantage d'offrir une formule plus souple en permettant de résoudre le problème de ressources restreintes tout en garantissant l'autonomie politique des collectivités.

Mlle Elke Löffler a souligné que la décentralisation administrative avait eu pour conséquence un accroissement des dépenses publiques et que les collectivités locales avaient une part relative plus importante dans l'ensemble des dépenses publiques, mais que leurs déficits budgétaires étaient restés tolérables. En effet, les collectivités locales avaient le plus souvent une politique budgétaire stable et des déficits moins importants que les Etats centraux.

Audition de M. Anastassios Bougas, chef d'unité adjoint à la direction de la coordination et de l'évaluation (DG XVI) à la Commission européenne

Puis la mission a procédé à l'audition de M. Anastassios Bougas, chef d'unité adjoint à la direction de la coordination et de l'évaluation (DG XVI) à la Commission européenne.

M. Anastassios Bougas a tout d'abord indiqué que la politique structurelle européenne s'était accompagnée de la mise en place de partenariats, que la Commission avait récemment évalués. Il a rappelé que la tendance à une régionalisation de cette politique était apparue dans les années 1980, en réponse à la globalisation de l'économie, à la désindustrialisation de certaines zones et à la montée de l'exclusion. Il a souligné que, dans le même temps, les acteurs de la politique structurelle avaient contesté l'approche " de haut en bas " présidant jusqu'alors à sa définition. Il a également évoqué la demande croissante d'information et de transparence pour la gestion des crédits.

Dans ce contexte, a indiqué M. Anastassios Bougas, la mise en place du " principe de partenariat " avait pour objet de réduire la dissymétrie d'information entre les différents partenaires concernés par la politique structurelle, d'aboutir à une définition concertée des priorités de cette politique, d'en renforcer l'acceptation et d'accroître l'efficacité de sa mise en oeuvre.

M. Anastassios Bougas a cité l'expérience des programmes intégrés méditerranéens (PIM) qui avaient permis, à cette époque, d'approfondir les partenariats entre la Commission et les acteurs nationaux et locaux. Il a ajouté que la réforme des fonds structurels de 1988 avait généralisé cette approche, en précisant la place des autorités régionales et locales dans la mise en oeuvre des fonds structurels, la réforme de 1993 élargissant ce partenariat aux acteurs sociaux des politiques structurelles. Il a relevé que la réforme en cours de la politique structurelle tendait à mieux prendre en compte le principe de subsidiarité, à clarifier les responsabilités et à ouvrir le partenariat aux organisations non gouvernementales et aux bénéficiaires finals des programmes européens.

M. Anastassios Bougas a ensuite livré les conclusions de l'évaluation du " principe de partenariat ", par la Commission, dix ans après sa mise en place. Il a indiqué que la politique structurelle avait eu, au sens de la Commission, un impact sur l'équilibre institutionnel au sein des Etats membres. Il a ainsi estimé que le Fonds européen de développement régional (FEDER) avait donné une impulsion aux échelons local et régional, permettant dans certains cas de dynamiser des structures locales existantes. Il a considéré que le Fonds social européen (FSE), avait, dans certains cas, créé une dynamique de déconcentration d'une partie de la politique sociale. Quant au Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section orientation, il a précisé qu'il avait favorisé la mise en place de micro-partenariats locaux.

En ce qui concerne les rôles relatifs des principaux partenaires dans les politiques structurelles européennes, M. Anastassios Bougas a jugé que les Etats centraux disposaient d'un poids important dans l'ensemble des pays de l'Union européenne, sauf en Autriche et en Belgique. Il a indiqué que les autorités régionales avaient un poids significatif dans les pays fédéraux ou fortement décentralisés comme l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne, et modéré dans d'autres Etats tels que l'Autriche, la Belgique, le Danemark, la France ou les Pays-Bas. Il a considéré que la Grèce, le Portugal et la Suède évoluaient vers un renforcement du poids des autorités décentralisées.

M. Anastassios Bougas a indiqué que les tendances suivantes étaient, au sens de la Commission, actuellement à l'oeuvre dans les différents Etats membres :

- l'Allemagne se trouvait dans une phase transitoire, les nouveaux Länder acquérant progressivement la plénitude des attributs des anciens ;

- l'évolution institutionnelle espagnole avait une issue encore incertaine, l'accroissement de la décentralisation s'accompagnant d'une volonté de l'autorité centrale de maintenir son rôle dans la gestion de la politique structurelle ;

- en France, c'était principalement l'échelon déconcentré de l'Etat qui avait été renforcé, ce qu'illustrait le rôle prépondérant des secrétariats généraux à l'action régionale (SGAR) dans la préparation et le suivi des contrats de plan Etat-régions, les spécificités régionales étant cependant de mieux en mieux prises en compte par les préfets de région. Analysant les causes de cette évolution, M. Anastassios Bougas a estimé que l'engagement des collectivités régionales présentait un caractère moins durable, en ce qui concerne le suivi de la politique structurelle, que celui de l'Etat ;

- en Italie, l'échelon régional avait été significativement renforcé, notamment dans la mise en oeuvre de la politique structurelle ;

- en Grèce, la décentralisation profitait davantage au niveau infra-régional ;

- dans les pays scandinaves, la décentralisation était assez poussée.

S'agissant du poids des collectivités infra-régionales dans la politique structurelle, M. Anastassios Bougas a jugé que l'échelon municipal, hétérogène, n'était pas représenté de façon satisfaisante au sein des instances de suivi de cette politique, en partie à cause du fait que les municipalités sont souvent le principal bénéficiaire final des fonds structurels. Il a, d'autre part, estimé que les partenaires socio-économiques devraient être mieux associés à la programmation de la politique structurelle, les organisations non gouvernementales souhaitant, quant à elles, intervenir dans sa définition et sa mise en oeuvre.

M. Anastassios Bougas a considéré que des partenariats " flexibles " pouvaient, à côté du seul cadre institutionnel, organiser les relations entre les acteurs de la politique structurelle, en fonction de liens issus de la géographie, de l'existence d'une économie régionale, de l'histoire industrielle, de la tradition administrative et du contexte réglementaire.

Abordant le sujet de l'évolution à venir des rôles respectifs des différents acteurs de la politique structurelle, M. Anastassios Bougas a souligné que l'absence de délimitation claire des responsabilités nuisait à son efficacité.

Il a indiqué que la Commission souhaitait accentuer sa mission de définition stratégique de la politique structurelle, de négociation des priorités, de médiation et de conseil, en se désengageant, parallèlement, de la gestion quotidienne des programmes. Il a estimé que les Etats membres maintiendraient leur rôle de négociation et de suivi des programmes ainsi que de sélection des projets, tout en demeurant compétents pour la délimitation, avec la Commission, des zonages éligibles aux aides communautaires. En outre, les Etats centraux pourraient être responsables du paiement, de la certification et du contrôle des fonds communautaires.

Soulignant la variété du rôle et des compétences des collectivités régionales en Europe, M. Anastassios Bougas a qualifié l'échelon municipal de " partenaire émergent " de la politique structurelle européenne.

L'orateur a ensuite identifié quatre obstacles au développement du partenariat :

- l'absence de clarification des responsabilités ;

- la pratique du " revirement " de certaines autorités -Commission et Etat central- qui revenaient parfois sur un engagement pris ;

- la contradiction entre la nécessité d'absorber les fonds communautaires et celle de promouvoir l'innovation ;

- l'ambivalence du rôle de la Commission, à la fois partenaire de confiance et autorité de contrôle pour l'emploi des fonds.

M. Anastassios Bougas a ensuite estimé que le " principe de partenariat " avait permis de mieux cibler les priorités et les objectifs de la politique structurelle, d'améliorer la capacité d'absorption des fonds, ainsi que la qualité de la mise en oeuvre et de la gestion des interventions. Il a jugé que la sélection des projets et la transparence des programmes avaient été améliorées. Il a toutefois relevé que cette méthode avait pu conduire à une complication des circuits administratifs et financiers.

M. Jean-Paul Delevoye, président, a souhaité connaître l'analyse de M. Anastassios Bougas quant à la capacité des collectivités françaises à mettre en place des expérimentations.

M. Jean-Paul Delevoye, président, s'est également interrogé sur l'efficacité des fonds structurels qui semblaient avoir réduit les écarts de richesse entre les pays mais accru ceux qui existaient entre les régions d'un même Etat.

M. Anastassios Bougas a déclaré que l'évaluation de la politique des fonds structurels était difficile mais cependant pratiquée. D'ailleurs, 4 % des crédits de Bruxelles étaient affectés en fonction des performances obtenues par le pays. Mais ce système de récompense avait ses limites, car les fonds structurels étaient d'abord distribués là où il y avait nécessité. Certes, les quatre pays les plus pauvres de l'Union européenne avaient fait leur rattrapage grâce aux fonds structurels, mais seule l'Irlande avait connu un rattrapage homogène alors qu'en Espagne, une région comme l'Andalousie ne progressait pas.

Interrogé par M. Michel Mercier, rapporteur, sur le bilan des partenariats entre collectivités locales de différents Etats, M. Anastassios Bougas a déclaré qu'en raison de leur complexité, Bruxelles tendait plutôt à en réduire le nombre.

M. Michel Mercier, rapporteur, a réaffirmé qu'il partageait l'idée de M. Anastassios Bougas selon laquelle les fonds structurels avaient été le moyen pour le préfet de région de reprendre du pouvoir et de recentraliser.

M. Anastassios Bougas a reconnu que cette gestion des fonds structurels était une spécificité française.

M. Jean-François Humbert a renchéri en déclarant que le préfet avait eu tendance à considérer que les fonds structurels étaient un complément des crédits de l'Etat.

Jeudi 10 juin 1999

- Présidence de M. Jean-Paul Delevoye, président. -

Audition de M. Hubert Blanc, conseiller d'Etat

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Hubert Blanc, conseiller d'Etat.

M. Hubert Blanc a souhaité évoquer les problèmes généraux posés aux acteurs de la vie locale par l'insécurité juridique en se plaçant du point de vue de l'Etat et de l'administration territoriale.

Concernant le contrôle de légalité, il a tout d'abord constaté que certaines insuffisances techniques de celui-ci pouvaient avoir des effets négatifs dans la mesure où un maire, en l'absence d'observations de la préfecture sur un acte transmis, pouvait ressentir une trompeuse impression de sécurité juridique. Par ailleurs, du fait d'une certaine inégalité des conditions d'examen sur le territoire, le contrôle de légalité apparaît, selon les départements, lacunaire ou tatillon.

Il a rappelé que le contrôle de légalité n'était pas une tâche simple et qu'en tout état de cause, l'analyse de l'administrateur chargé d'anticiper un événement ou de réagir à celui-ci n'était pas nécessairement celle du juge.

Considérant qu'il n'existerait jamais de sécurité juridique absolue, il a estimé que le contrôle de légalité pouvait et devait être amélioré. A cet égard, il a évoqué l'insuffisance de la qualification des agents chargés du contrôle de la légalité, remarquant néanmoins qu'après le " désarroi " initial, la formation était en nette amélioration depuis quinze ans, du fait de la mise en place du recrutement par la voie des instituts régionaux d'administration (IRA). Il a souligné ensuite la pression en faveur du recours au contentieux dans le contexte de l'harmonisation des normes au niveau européen et de l'intervention croissante du secteur associatif.

M. Hubert Blanc a évoqué deux voies pour améliorer la situation.

Il a rappelé que le contrôle de légalité était par nature une tâche interministérielle et qu'il était donc souhaitable que les préfets essayent de créer de véritables " pôles de compétences " juridiques, comme cela existe parfois déjà pour examiner les délibérations relatives aux marchés publics et aux délégations de services publics.

Il a considéré qu'une étape pourrait être franchie en matière d'organisation et de qualification du contrôle de légalité si, au niveau de chaque région, une cellule juridique, composée de fonctionnaires qualifiés en liaison avec les ministères, et comprenant un conseiller de tribunal administratif et un conseiller de chambre régionale des comptes détachés, jouait un rôle de support et de référence juridique auprès des élus locaux, grâce à une capacité d'audit et d'expertise.

Evoquant la déconcentration, il a souligné que le problème n'était plus, en dehors de quelques corrections à la marge, d'accroître les pouvoirs et les compétences des autorités déconcentrées, mais plutôt de leur donner des outils de qualité, en particulier juridiques, pour leur permettre d'agir dans un monde administratif de plus en plus complexe. Il a considéré que le préfet devrait être " assuré et ferme dans ses conseils " et mis à même d'éclairer les chambres régionales des comptes pour éviter " l'effet de ghetto " qui frappe parfois ces organismes.

Il s'est donc prononcé pour un contrôle de légalité de plus grande qualité, qui soit exercé plus en amont de la prise de décision, tout en concluant que la question de l'insécurité juridique des collectivités locales renvoyait à celle de l'organisation de l'Etat.

Puis M. Hubert Blanc a présenté trois remarques complémentaires.

Tout d'abord, il a constaté que l'accumulation des contentieux ouvrait la voie à une exploitation médiatique, souvent malsaine, qui appelait des mesures de prévention des conflits.

Il a souligné que revenir sur le principe, de plus en plus largement entendu, de la qualité à agir des associations serait perçu comme une " régression " par rapport à une avancée démocratique.

Il a remarqué, au demeurant, que les " digues " qui pourraient être instaurées en ce domaine pourraient être très facilement contournées en recourant à l'action d'une personne directement concernée par l'acte en question.

En revanche, il a estimé que les sanctions prévues en cas de recours manifestement abusifs ou répétitifs devraient être davantage utilisées par les juges, qui font souvent preuve d'une certaine " timidité " en ce domaine.

Par ailleurs, il a souligné l'intérêt d'organiser plus en amont les consultations et concertations sur les décisions de l'Etat et des collectivités locales.

Prenant l'exemple de la commission nationale du débat public, chargée d'intervenir lors de la réalisation de grandes infrastructures d'équipement, il s'est déclaré frappé que les maîtres d'ouvrage et techniciens reconnaissaient souvent qu'ils avaient été incapables de percevoir à l'avance ce qui allait susciter des réactions négatives de la part des citoyens, des usagers ou des clients vis-à-vis d'un nouvel équipement public.

Il a donc estimé qu'il serait utile de tester les attentes des publics concernés en amont de la prise de décision plutôt que de corriger a posteriori des erreurs déjà commises, au prix de procédures longues et coûteuses, comme l'avait montré au demeurant la mise en place du train à grande vitesse (TGV) sud-est.

En second lieu, M. Hubert Blanc s'est interrogé sur la tendance du législateur à écrire dans les lois des principes " un peu flous " dont les conséquences juridictionnelles deviennent ensuite imprévisibles. Il a observé en particulier que l'inscription dans la loi du principe de précaution avait pu avoir des implications juridictionnelles erratiques, faute d'explicitations des textes. Il a regretté à cet égard que le droit français oscille trop souvent entre un excès de précision et des généralités de principe.

En dernier lieu, il a souligné que la " pression juridictionnelle " n'était pas favorable à une bonne prise de décision. La crainte d'une action au pénal entraîne de la part des services de l'Etat la tentation de ne pas assumer la responsabilité des décisions prises, voire de la transférer le plus possible à d'autres instances.

M. Hubert Blanc a répondu aux questions qui lui avaient été transmises par le rapporteur.

Concernant les délais de jugement de la juridiction administrative, il a estimé que, en dehors des cas extrêmes, les délais actuels ne posaient pas dans l'ensemble de problèmes graves. Il a souligné que les justiciables faisaient appel à la juridiction administrative pour obtenir réparation ou faire annuler les actes administratifs, ce qui ne répondait pas aux mêmes objectifs que la voie pénale.

S'agissant du référé administratif, il a estimé qu'une réforme, telle que celle prévue dans le projet de loi actuellement en discussion, serait utile dès lors qu'elle n'aboutirait pas à créer un " quatrième étage " de jugement.

Concernant l'introduction en droit pénal des notions de " faute lourde " et de " faute détachable des fonctions ", il a rappelé qu'il s'agissait, à l'origine, de deux principes jurisprudentiels qui avaient été dégagés de manière progressive par le Conseil d'Etat et il s'est interrogé sur la possibilité d'imposer une transposition législative de ces deux notions aux juridictions judiciaires.

S'agissant de l'action civile, il a admis l'existence d'une crise de la juridiction civile et de l'action civile en France en soulignant que le recours croissant à l'action pénale était un phénomène de société que l'on pouvait expliquer par la médiatisation croissante de la justice, une certaine prégnance du droit anglo-saxon, voire par une sorte de sacralisation quasi religieuse de la sanction prononcée au pénal. Il a souhaité que l'action civile " retrouve son lustre " en étant rendue plus rapide et plus efficace grâce au référé civil.

Concernant les divergences d'appréciation entre le contrôle de légalité, le juge administratif, le juge des comptes et le juge répressif, il a estimé qu'en droit administratif, il était essentiel de renforcer la qualité des appréciations juridiques qui sont recueillies dès le début de l'instance. Il a remarqué à cet égard que les divergences entre les observations provisoires et les observations définitives d'une chambre régionale des comptes provenaient souvent du fait que les réponses au premier questionnaire transmis aux autorités locales apparaissaient insuffisantes, voire désinvoltes.

S'agissant du développement de la fonction de conseil des collectivités locales, il a estimé très positif que les collectivités locales disposent aussi d'une capacité d'audit et d'expertise à leur niveau, tout en souhaitant que ces cellules juridiques ne s'isolent pas mais qu'elles conservent la possibilité, y compris financière, de faire appel à des expertises extérieures.

En conclusion, il a estimé que l'amélioration de la sécurité juridique des actes des collectivités locales ne passait pas par une réponse unique mais par une accumulation de mesures appropriées tendant à améliorer la qualification des personnels et à prévenir les risques contentieux. Il a souligné qu'il convenait de ne pas entraver la tendance lourde en faveur de la " judiciarisation " mais au contraire de la canaliser et de la diriger.

M. Jean-Paul Delevoye, président, a déclaré partager le diagnostic selon lequel les dysfonctionnements du contrôle de légalité remettaient en cause l'outil plus que le dispositif lui-même. Il s'est interrogé sur la mise en place d'une instance au niveau du préfet qui permettrait d'arbitrer entre tribunal civil et pénal et d'évacuer les recours abusifs.

M. Hubert Blanc a admis l'utilité de la mise en place d'un tel filtre tout en soulignant que la difficulté était d'encourager les services à y recourir. Il a rappelé à cet égard que les services préfectoraux utilisaient peu la procédure prévue aux articles L. 234-1 et L. 234-2 du code des juridictions financières prévoyant que le préfet peut transmettre, à titre préventif, à la chambre régionale des comptes les conventions relatives à des délégations de service public ou aux marchés publics afin que celle-ci formule des observations dans un délai d'un mois.

M. Daniel Hoeffel a estimé qu'il fallait ménager entre les responsables des collectivités locales et les chambres régionales des comptes la possibilité d'un recours à vocation pédagogique ainsi que des formes de consultation préalable en cas de difficulté juridique possible.

M. Hubert Blanc a souligné en effet que les chambres régionales des comptes devraient mesurer leur efficacité, non pas à l'aune du nombre de sanctions qu'elles prennent, mais à celle de leur capacité d'intervention en amont pour prévenir les conflits. Il a estimé néanmoins, qu'après quelques tâtonnements, le savoir-faire des magistrats des chambres régionales des comptes se renforçait.

M. Jean-Paul Delevoye, président, a souligné l'importance d'une clarification de la responsabilité des divers maillons de la chaîne de commandement de l'action publique.

M. Jacques Oudin a rappelé que le rapport sénatorial sur les relations entre les chambres régionales des comptes et les élus avait souligné les dysfonctionnements des CRC et souligné l'insuffisance des voies d'appel. Il a souligné par ailleurs que le principe de libre administration des collectivités locales supposerait que le juge des comptes accepte que les décideurs locaux aient une marge d'appréciation pour tout ce qui n'est pas interdit par la loi, alors que, trop souvent, celui-ci considère que tout ce qui n'est pas autorisé par le législateur est en fait interdit aux élus locaux.

M. Hubert Blanc a souligné qu'il n'était pas toujours facile d'organiser une procédure d'avis préalable dans la mesure où, notamment pour une institution jeune, il existait toujours des risques de divergence entre les sections pour avis et les sections contentieuses d'une même chambre. Il s'est prononcé en faveur d'un élargissement de la procédure de contrôle préalable de certaines conventions prévues aux articles L. 234-1 et L. 234-2 précités.

Il a remarqué que le juge judiciaire avait trop souvent une idée erronée de la réalité de la vie administrative dans les services de l'Etat et des collectivités locales, ce qui nécessiterait que les échanges ou les procédures de détachement soient facilités entre les juridictions judiciaires et l'administration active.

M. Jean-Paul Delevoye, président, s'est interrogé sur la création d'une instance de consultation entre le représentant des chambre régionales des comptes, des services de l'Etat et des services des collectivités locales pour mieux définir les limites juridiques applicables à certains actes.

M. Hubert Blanc s'est montré favorable à la création d'une telle concertation pour autant que son objet soit limité à l'examen de thèmes juridiques déterminés et non pas d'actes juridiques en particulier. En tout état de cause, il s'est félicité d'une certaine stabilisation de la jurisprudence des chambres régionales des comptes.

Audition de M. Pierre Fauchon, rapporteur du groupe de travail de la commission des lois du Sénat sur la responsabilité pénale des élus

Puis, la commission a procédé à l'audition de M. Pierre Fauchon, rapporteur du groupe de travail de la commission des lois du Sénat sur la responsabilité pénale des élus.

M. Pierre Fauchon a estimé que la loi du 13 mai 1996, relative à la responsabilité pénale pour des faits d'imprudence ou de négligence, était encore trop récente pour qu'il soit possible de véritablement en dresser le bilan mais que, en raison des mises en causes actuelles d'élus pour imprudence et négligence, il était utile de s'interroger à nouveau sur les modalités de la mise en cause de la responsabilité pénale des élus locaux.

M. Pierre Fauchon a considéré que, depuis l'entrée en vigueur de la loi, les juges tendaient à mieux prendre en compte les moyens concrets dont disposaient les élus locaux dans l'exercice de leurs missions. Il a cependant observé que cette évolution n'était pas généralisée. Se référant aux précisions données par le garde des sceaux au Sénat le 28 avril dernier, il a indiqué que, de 1995 à 1998, dans 33 parquets, 54 élus avaient été mis en examen pour délit non intentionnel et 27 avaient fait l'objet d'une condamnation.

Evoquant les raisons pour lesquelles les justiciables se tournaient plus volontiers vers la voie pénale que les juridictions administratives, M. Pierre Fauchon a souligné que, si les délais de jugement de ces dernières contribuaient fortement à ce choix de procédure, la raison principale résidait dans la recherche d'un effet "spectaculaire" accentué par la médiatisation de la société. Par conséquent, il a estimé que la réduction des délais de jugement de la juridiction administrative, notamment avec la réforme du référé administratif, ne conduirait pas à modifier les comportements des justiciables sur ce point.

M. Pierre Fauchon a ensuite rappelé que la notion de délinquance non intentionnelle était en soi une aberration, la délinquance étant précisément caractérisée par l'intention de commettre un acte répréhensible. Il s'est demandé s'il ne faudrait pas envisager de renoncer à la notion de responsabilité pénale non intentionnelle car, du fait de la médiatisation croissante des procédures, la comparution devant un tribunal correctionnel avait des effets plus dommageables qu'auparavant sur les personnes mises en cause.

M. Pierre Fauchon a estimé qu'il était de la responsabilité du législateur de prendre en compte cet état de fait, soit en supprimant les délits non intentionnels, le dommage pouvant alors toujours faire l'objet d'une réparation civile, soit en limitant les poursuites pour délits non intentionnels aux cas de fautes lourdes. Il a jugé que cette dernière piste était réaliste car, même s'il est exact que la faute lourde n'existe pas en droit pénal, cette notion étant parfaitement maîtrisée en droit civil, en particulier par le droit aérien et le droit du travail, elle paraissait tout à fait transposable en droit pénal.

M. Pierre Fauchon a toutefois reconnu qu'il serait difficile, au regard de l'état actuel de l'opinion publique, de limiter l'exigence de la faute lourde aux seuls élus, même si, à titre personnel, il a déclaré ne pas être choqué par cette hypothèse compte tenu des spécificités de l'exercice de la fonction d'élu local.

M. Pierre Fauchon n'a pas souscrit à l'idée selon laquelle la notion de faute détachable pourrait être retenue comme critère déterminant la mise en cause pénale d'actes commis par des élus dans l'exercice de leurs fonctions. Il a rappelé que, depuis l'arrêt du tribunal des conflits " Thépaz " de 1935, la notion de faute détachable ne s'appliquait pas en droit pénal, et que cette jurisprudence était considérée comme protectrice pour les victimes.

M. Pierre Fauchon a en revanche estimé qu'il n'était pas opportun d'ouvrir trop largement la possibilité d'engager des actions en justice à des associations. Il a jugé nécessaire que les recours abusifs soient davantage sanctionnés, souhaitant une évolution de la jurisprudence dans ce sens.

Envisageant les garanties supplémentaires qui pourraient être reconnues aux élus dans le cadre de la procédure pénale, il a tout d'abord fait observer que les "privilèges de juridiction" aujourd'hui abrogés permettaient de ne pas faire comparaître les élus devant un tribunal situé dans leur région d'élection. Il a néanmoins relevé qu'il serait désormais difficile de rétablir ces règles de procédure.

M. Pierre Fauchon a estimé que la création du statut de "témoin assisté" prévue par le projet de loi relatif à la présomption d'innocence allait dans le bon sens. Il s'est prononcé pour qu'une personne ne puisse être mise en examen sans qu'elle n'ait préalablement été entendue, accompagnée par un avocat, par le juge d'instruction. Il a observé que cette mesure était nécessaire pour éviter que des élus n'apprennent leur mise en examen par voie de presse. Il a plaidé pour que la situation de " témoin assisté " puisse être maintenue pendant une période plus longue.

M. Pierre Fauchon a souhaité que les poursuites s'orientent le plus possible vers la recherche de la responsabilité de la collectivité personne morale, de préférence à celle de l'élu local, mais a observé qu'il était plus stimulant pour des victimes d'attaquer des personnes. Il a ajouté que, actuellement, la responsabilité pénale des personnes morales n'existait que pour les compétences pouvant faire l'objet d'une délégation de service public mais pas pour les compétences non délégables, telles que les pouvoirs de police. Il s'est prononcé en faveur de la suppression de cette distinction.

Enfin, M. Pierre Fauchon a appelé à l'amélioration de l'information des élus locaux et s'est désolé de la complexité croissante de la réglementation en vigueur, qui conduisait les différentes administrations à ne pas interpréter de la même manière une même règle de droit.

M. Jacques Oudin a confirmé la dernière remarque de M. Pierre Fauchon, insistant sur la difficulté d'exercer la fonction d'élu local qui résultait de cette situation. Il a estimé que le législateur portait une grande partie de la responsabilité de cette évolution en adoptant des textes trop précis ou trop flous.

Audition de M. François Tutiau, président de l'association des juristes territoriaux

Puis la commission a procédé à l'audition de M. François Tutiau, président de l'association des juristes territoriaux.

Interrogé sur l'application jurisprudentielle de la loi du 13 mai 1996, M. François Tutiau a remarqué que les tribunaux de grande instance faisaient très rarement référence à cette loi, citant a contrario un jugement du tribunal correctionnel de Toulouse du 19 février 1997 relatif aux thermes de Barbotan, le juge ayant effectivement examiné in concreto si les diligences normales avaient été accomplies.

Tout en relevant que l'allongement des délais de jugement devant les juridictions administratives constituait un vrai problème pour les collectivités locales, il a considéré qu'il ne suffisait pas à expliquer le recours par les justiciables au juge pénal.

M. François Tutiau a ensuite énuméré les raisons de la saisine systématique de la juridiction pénale. La citation directe et le fait que la constitution de partie civile déclenche l'action publique lui ont paru déterminants, ainsi que la possibilité pour le requérant d'obtenir sans frais la mise en oeuvre de moyens inquisitoriaux.

Sur le fond, il a souligné que le juge pénal engageait la responsabilité de toutes les personnes ayant concouru à la réalisation d'un dommage et que, conformément à la théorie de l'équivalence des conditions, le prévenu était condamné dès lors qu'en l'absence du comportement en cause, le dommage ne serait pas survenu. Il a opposé l'anonymat de la procédure administrative contentieuse à la recherche de l'identité de l'auteur d'une infraction pénale. Enfin, il a opposé les coûts très faibles de la procédure civile aux frais d'expertise supportés par le justiciable devant le juge administratif.

Il a estimé que dans certains cas le contentieux judiciaire appuyait une revendication sociale, principalement à la demande des associations, voire s'apparentait à un contentieux de la vengeance.

Quant au référé administratif, M. François Tutiau a souligné le paradoxe entre la lenteur de la justice administrative et la multitude des procédures d'urgence. Il a noté l'intérêt de l'article R. 120 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel permettant au juge d'accélérer l'instruction d'une demande de sursis à exécution, voire de prononcer une dispense d'instruction.

Il a regretté que les tribunaux administratifs adoptent des solutions très différentes les uns des autres dans ce domaine. Il a souhaité une uniformisation des pratiques juridictionnelles.

Il a remarqué que le projet de loi récemment adopté en première lecture par le Sénat, en instituant un référé suspension, ne réglait pas le problème du jugement des litiges au fond. Il a proposé la jonction des deux requêtes afin d'éviter les situations d'insécurité juridique, en particulier lorsque le sursis à exécution ne serait pas prononcé mais que la décision serait annulée au fond deux ou trois ans plus tard.

Il a indiqué les risques du référé suspension, à savoir la multiplication des recours et la paralysie de l'action administrative. Il a regretté que des projets importants pour les collectivités territoriales puissent être suspendus pour une longue durée sans jugement au fond.

Interrogé sur la notion de faute détachable du service, M. François Tutiau a estimé que la question était réglée depuis l'arrêt du Conseil d'Etat Thépaz de 1935, l'existence d'une infraction pénale n'impliquant plus que la responsabilité personnelle de l'agent soit engagée en ce qui concerne la réparation pécuniaire du préjudice. De plus, il a remarqué que le délit d'imprudence pouvait correspondre à une faute de service. Il en a conclu que la notion de faute détachable ne pouvait constituer une parade efficace contre le recours abusif au juge pénal.

Afin de privilégier la responsabilité pénale de la collectivité territoriale, personne morale, il a souhaité une meilleure définition législative des activités susceptibles de faire l'objet d'une délégation de service public, lesquelles, malgré une circulaire du garde des sceaux du 5 avril 1995, ne faisaient pas l'objet d'une jurisprudence bien établie.

Il a remarqué que les peines appliquées aux personnes morales étaient peu adaptées aux collectivités locales, les frais résultant de la condamnation prononcée par la décision de justice étant en fait supportés par le contribuable local.

De plus, il a relevé que le cumul de responsabilités serait toujours possible, la responsabilité de la personne morale n'excluant pas la responsabilité personnelle de l'élu local.

M. François Tutiau a constaté que l'action civile, très largement ouverte aux associations, faisait de celles-ci les porteurs privés de l'action publique. Il a évoqué la multiplication des recours devant le juge administratif et a regretté que l'amende pour recours abusif soit exceptionnellement prononcée. Il a suggéré que cette amende soit inscrite dans la loi et puisse être demandée par le défendeur.

Il a estimé que l'objet social des associations auteurs de recours systématiques devrait être davantage contrôlé par le juge civil.

Afin d'inciter les victimes à utiliser la voie civile, il a mis en garde contre l'extension du champ de compétence du juge pénal par des lois spécifiques ou par l'utilisation de formules trop générales comme la notion " d'inobservation des règlements ".

M. François Tutiau a constaté les divergences existant entre le contrôle de légalité, le juge administratif, le juge des comptes et le juge pénal, mais il a observé que dans certains cas ces divergences étaient nécessaires. La moitié des dénonciations devant les chambres régionales des comptes étant qualifiées pénalement par le juge des comptes, il a estimé souhaitable que le juge pénal puisse porter une appréciation différente de celle de la chambre.

S'agissant du contrôle de légalité, il a regretté que l'arrêt du Conseil d'Etat Brasseur du 25 janvier 1991 laisse au préfet un trop grand pouvoir d'appréciation en lui permettant de ne pas déférer tous les actes illégaux. Constatant qu'un quart des jugements rendus sur déféré préfectoral étaient défavorables au préfet, il a regretté le manque de compétence des services de la préfecture chargés du contrôle de légalité.

Il s'est inquiété de la juxtaposition de la mission du contrôle et de la fonction d'instruction au sein d'une même autorité, en particulier les directions départementales de l'équipement.

M. François Tutiau a estimé qu'il n'était pas possible de limiter le contrôle de légalité aux seuls actes ou domaines importants ou de le confier à une autorité indépendante. Il a préféré une augmentation des effectifs des juristes territoriaux et leur association en amont de l'élaboration de projets envisagés par les collectivités territoriales.

Il s'est demandé s'il fallait maintenir le caractère rétroactif des annulations contentieuses, compte tenu des délais très tardifs dans lesquels les jugements intervenaient. Il a proposé une annulation, valable uniquement pour l'avenir, à compter de la date du jugement, afin d'éviter les problèmes juridiques liés à l'exécution des jugements, éventuellement sous astreinte.

Afin d'améliorer la transparence de l'action administrative et de prévenir le contentieux, il a prôné le développement des procédures consultatives en amont des décisions.

M. Jean-Paul Delevoye, président, a avancé l'idée d'un organigramme qui préciserait très clairement les compétences de chacun, afin d'éviter la confusion des responsabilités dans une collectivité locale.

M. François Tutiau a considéré que la charte de déontologie établie par le syndicat des secrétaires généraux et directeurs généraux répondait à cette préoccupation. Il a conclu en souhaitant un développement de la fonction juridique dans les collectivités territoriales, accompagné d'un effort de formation conséquent et de la reconnaissance de la place du juriste auprès du décideur public.

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