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COMPTES RENDUS DE LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION


MISSION COMMUNE D'INFORMATION SUR LA SÉCURITÉ D'APPROVISIONNEMENT ÉLECTRIQUE DE LA FRANCE ET LES MOYENS DE LA PRÉSERVER

Mercredi 24 janvier 2007

- Présidence de M. Bruno Sido, président.

Audition de M. François Loos, ministre délégué à l'industrie

La mission commune d'information a procédé à l'audition de M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, sur la sécurité d'approvisionnement électrique de la France et les moyens de la préserver.

M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a tout d'abord fait part de son analyse de l'incident du 4 novembre 2006 et de la gestion de cette crise au niveau français, en soulignant que le black out de l'Europe avait été évité et en mettant en avant l'exemplarité de la réaction française.

Il a rappelé que ce jour-là, vers 22 h 10, environ 5 millions de consommateurs français, et plus de 10 millions dans les différents pays de l'ouest de l'Europe, ont subi une coupure d'électricité. En environ 30 secondes, le réseau interconnecté européen s'est séparé en trois parties, laissant dans la partie ouest, qui concerne la France, un système électrique avec un très fort déficit de production, de l'ordre de 9 000 mégawatts (MW). Ce déficit s'est traduit par une baisse rapide de la fréquence, descendue, pendant ce très court laps de temps, de 50 à 49 hertz. Cette chute a ensuite entraîné le décrochage d'un nombre très important de petits moyens de production décentralisés, notamment des éoliennes et des co-générateurs, qui a provoqué une perte de puissance de plus 10 000 MW supplémentaires, soit un doublement du déficit initialement dû à la séparation du réseau interconnecté.

Constatant que cet évènement est le plus grave et le plus spectaculaire qui ait jamais affecté le réseau électrique européen, il a néanmoins souligné que le black out européen a été évité et que les coupures ont duré moins d'une heure.

M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a insisté sur le fait que cette panne n'a pas eu pour origine un événement imprévisible, contre lequel il aurait été impossible de se prémunir. Les analyses conduites jusqu'ici ont au contraire montré que l'incident du 4 novembre résulte d'une erreur humaine, apparemment anodine, des techniciens de l'un des quatre gestionnaires du réseau allemand, l'entreprise EON, lors de la mise hors tension d'une ligne électrique située dans le nord de l'Allemagne. Expliquant que le travail de prévision des flux est mené par les « dispatcheurs », pilotes du système électrique, qui sont les seuls à pouvoir décider de mettre en service ou d'arrêter un ouvrage, il a indiqué que les dispatcheurs d'EON ont commis l'erreur de ne pas suffisamment se concerter avec leurs collègues des gestionnaires de réseaux voisins. Leur prévision des conséquences liées à la mise hors tension d'une ligne s'est par conséquent avérée erronée et on a assisté au phénomène « d'écroulements en cascade », c'est-à-dire de coupures successives de nombreuses lignes à très hautes tensions.

Il a néanmoins observé que la crise a été rapidement maîtrisée par les gestionnaires des réseaux. En effet, en moins de trois quarts d'heure, la fréquence sur les trois réseaux séparés a été ramenée aux environs de 50 hertz, soit la fréquence normale, ce qui a permis de les reconnecter entre eux. Les consommateurs ont été réalimentés au fur et à mesure du rétablissement des marges de production par rapport à la consommation. Ainsi, une heure après le début de la crise, la situation était-elle rétablie pour la quasi-totalité des clients.

M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a tenu à souligner que le gestionnaire du réseau de transport d'électricité (RTE) et Electricité de France (EDF) ont été très réactifs, comme l'a confirmé la mission du Conseil général des mines qu'il a diligentée suite à l'incident. En effet, afin de contribuer à rétablir l'équilibre entre consommation et production, une partie de la consommation d'électricité a été immédiatement interrompue par des systèmes de sécurité. Plus de 6 000 MW ont ainsi été délestés à 22 h 15, concernant 5 millions de clients. En outre, les plans de délestage pré-établis permettant de préserver l'alimentation des sites sensibles, tels que les hôpitaux ou les centres névralgiques, ont bien fonctionné. Enfin, plus de 5 000 MW de production nouvelle ont été injectés sur le réseau en moins de 30 minutes, grâce au potentiel hydroélectrique rapidement mobilisable. Il a fait valoir que, grâce à ces actions très rapides, la moitié des clients a été reconnectée dès 22 h 30, que RTE demandait immédiatement la reconnexion du reste de la consommation interrompue, et qu'à 23 heures, soit moins d'une heure après l'incident, l'ensemble des consommateurs était réalimenté.

Il a néanmoins reconnu que RTE et ses équivalents européens ont bénéficié, en la circonstance, d'une situation relativement favorable, avec un niveau de consommation globalement modéré en raison de la date et de l'heure de la panne et d'une grande disponibilité des groupes hydroélectriques, capables de fournir toute leur puissance en quelques minutes.

Il a donc considéré que, si le black out a pu en l'occurrence être évité, l'éventualité d'une panne encore plus grave ne pouvait être totalement exclue à l'avenir.

Soulignant par conséquent l'intérêt de tirer les enseignements de cet incident afin de renforcer la sécurité d'approvisionnement électrique de la France, M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a observé qu'une crise électrique pouvait s'expliquer par trois facteurs :

- un déséquilibre structurel entre l'offre et la demande d'électricité, comme en Californie, il y a quelques années, ou en Corse, en 2005 ;

- un problème sur une infrastructure électrique à la suite d'un aléa climatique, tel que la tempête de 1999 ayant endommagé plusieurs centaines de pylônes et de milliers de poteaux de distribution ;

- une erreur d'exploitation, comme le 4 novembre dernier.

Il a estimé que la résolution de ces problèmes appelait des stratégies différentes.

S'agissant du déséquilibre entre l'offre et la demande d'électricité, il a noté qu'il faisait l'objet d'une surveillance attentive, via un bilan prévisionnel réalisé par RTE une fois tous les deux ans, qui permet ensuite d'élaborer la programmation pluriannuelle des investissements de production électrique (PPI), laquelle est transmise au Parlement une fois par législature conformément à l'article 6 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité. La dernière PPI, qui couvre la période 2006-2015, n'a pas identifié de besoins supplémentaires pour la fourniture en base grâce au projet de mise en place d'un réacteur nucléaire à Flamanville en 2012. M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a estimé que les projets de cycles combinés gaz annoncés par LA SNET, Powéo, Gaz de France et EDF devraient en outre couvrir, d'ici à 2011, les 2 600 MW nécessaires en semi-base. Concernant les besoins de pointe, il a indiqué que les projets de stations de transfert d'énergie par pompage (STEP) pourraient permettre de répondre à une partie de la demande. Il a également évoqué le rapport de M. Dambrine, présenté en mars 2006, qui soutient que le potentiel français d'accroissement de la production hydroélectrique est de 10 %. Après s'être enfin félicité du lancement de l'appel à projets pour 300 MW de biomasse, il a défendu l'idée, en conclusion, de la mise en place de programmes prévisionnels au niveau européen afin que les pays investissent suffisamment dans les moyens de production et ne soient pas, pour certains, entièrement dépendants de leurs voisins.

S'agissant ensuite du problème des aléas climatiques, M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a rappelé que la sécurisation des réseaux a fait l'objet de programmes d'investissements importants, demandés par le gouvernement à RTE et EDF. D'une part, une enveloppe annuelle de 300 millions d'euros par an a été prévue dans le contrat de service public signé entre l'Etat et EDF à la fin de l'année 2005. D'autre part, RTE va consacrer d'ici 2010 une enveloppe de 4 milliards d'euros au développement des réseaux de grand transport et des interconnexions, afin de renforcer la sécurité d'approvisionnement de notre territoire.

En ce qui concerne enfin les erreurs d'exploitation, le ministre a considéré qu'elles devaient être traitées par des règles de sûreté de plus en plus exigeantes et un entraînement régulier des équipes de dispatcheurs. L'incident du 4 novembre 2006 a montré que les règles de sûreté utilisées par les gestionnaires de réseaux de transport d'électricité (GRT) n'étaient pas suffisantes ou pas correctement appliquées. Afin de remédier à ces difficultés, il a avancé plusieurs pistes, parmi lesquelles le renforcement du contrôle de l'Union européenne sur ces règles, et l'amélioration de la coordination entre GRT. Il a déclaré qu'il avait soutenu ces propositions dans le cadre du forum pentalatéral associant le Bénélux, la France et l'Allemagne, lesquelles ont été reprises par la Commission européenne lors de sa communication du 10 janvier 2007 relative au domaine de l'énergie. Il a obtenu que les règles de sûreté soient harmonisées au niveau européen, et il a été proposé qu'elles fassent l'objet d'une approbation commune par les Etats membres. En ce qui concerne l'amélioration de la coordination entre GRT, M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a indiqué qu'il essayait de convaincre ses collègues, dans le cadre du forum pentalatéral, de l'utilité d'un centre unique qui permettrait aux différents gestionnaires d'établir des prévisions communes. Enfin, à la lumière du retour d'expérience de la panne du 4 novembre 2006, il a souhaité que des réflexions soient engagées sur les moyens de production décentralisés. Selon lui, la cogénération et les éoliennes qui se développent doivent disposer de spécifications techniques suffisantes pour contribuer à la sauvegarde du réseau en cas de chute de fréquence, ce qui n'est manifestement pas le cas aujourd'hui.

En conclusion, M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a mis en garde contre les « fausses bonnes idées » ayant émergé à la suite de l'incident du 4 novembre.

Il a tout d'abord fermement rappelé que celui-ci ne résultait pas d'un manque d'investissements sur les réseaux ou dans les moyens de production. Estimant que sur ce plan, la France investissait suffisamment pour répondre à la croissance de la demande, il a toutefois souhaité que tous les pays européens en fassent autant.

Il a également précisé que l'incident n'était pas lié à une trop forte interdépendance du fait d'interconnexions trop nombreuses, soulignant au contraire que ces interconnexions étaient nécessaires à la sécurité de notre alimentation.

Il a néanmoins observé qu'à l'inverse, le renforcement des interconnexions ne permettrait pas non plus d'éviter le renouvellement de ce type de panne. S'inscrivant en faux contre l'idée, soutenue par la Commission européenne, selon laquelle, dans le cas de l'incident du 4 novembre, un accroissement des capacités d'échange aurait pu éviter la panne, il a rappelé que celle-ci résultait d'une erreur d'exploitation, et non d'un déficit d'infrastructures.

Enfin il a contesté la thèse selon laquelle l'existence d'un régulateur européen unique aurait permis de prévenir la crise. En effet, le régulateur européen, s'il était mis en place, disposerait bien de compétences en matière d'indépendance des GRT et de bon fonctionnement du marché, mais pas en matière de sûreté, car ce domaine relève des Etats membres. Par conséquent, la mise en place d'un régulateur unique ne permettrait pas de mieux contrôler la sûreté du système électrique.

M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a finalement déclaré qu'il remettrait à la mission d'information le rapport de la mission d'inspection qu'il a diligentée sur la panne du 4 novembre et qui lui serait remis dans les prochains jours.

M. Bruno Sido, président, a souhaité, d'une part, savoir si les capacités de production d'électricité étaient suffisantes en période de pointe et, d'autre part, avoir des éclaircissements sur le mécanisme d'effondrement en cascade de la production d'électricité lors de crises telles que celle du 4 novembre dernier.

M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a assuré que les capacités de production françaises étaient suffisantes, même en période de pointe. Toutefois, il a noté que lors de coupures de lignes provoquant un fort déficit de production, la fréquence baisse, ce qui a pour conséquence, lorsqu'elle passe sous la barre des 49 hertz, le décrochage des éoliennes et des cogénérations, ce qui réduit encore la production. C'est ainsi que la coupure du 4 novembre dernier a entraîné un déficit cumulé de 19 000 MW. Il a ainsi expliqué que, pour rétablir la fréquence initiale nécessaire à la reconnexion des réseaux, il fallait utiliser les capacités de pointe, mais aussi le délestage, qui consiste à couper l'électricité à un certain nombre de consommateurs. Il a souligné que la première méthode a été utilisée en France avec un certain succès, mais que la mise en place d'un plan de délestage concernant 5 millions de Français a également été nécessaire.

A la question de Mme Marie-France Beaufils, qui souhaitait savoir si la fixation des normes concernant le décrochage des éoliennes était liée à des contraintes techniques ou juridiques ou à des choix économiques de rentabilité du capital, M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a répondu que les contraintes étaient avant tout techniques, mais qu'il avait néanmoins engagé des réflexions au sein de son ministère sur la pertinence de cette réglementation.

Après avoir évoqué le rapport entre la fréquence et la puissance électriques, élément fondamental pour expliquer une partie de la crise survenue le 4 novembre dernier, M. Jacques Valade s'est interrogé sur la compatibilité entre la multiplicité des producteurs d'électricité et la maîtrise du réseau par RTE.

En réponse, M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a indiqué que l'équilibre général était réalisé dans la mesure où chaque producteur ne peut disposer de passages sur le réseau électrique que s'il dispose de clients pour consommer l'énergie produite et de suffisamment de capacités de production pour répondre à cette demande.

A M. Marcel Deneux, rapporteur, qui souhaitait connaître la situation de la Corse et des collectivités d'outre-mer en matière d'approvisionnement électrique, M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a indiqué que les besoins étaient en forte hausse dans ces territoires, qui se caractérisent par des systèmes électriques de petite taille connaissant des difficultés de tenue de tension, de qualité de fourniture et de réglage fréquence-puissance, avant de souligner que les départements d'outre-mer et la Corse étaient couverts par la programmation pluriannuelle des investissements. Dans les départements d'outre-mer, 600 millions d'euros sont ainsi prévus pour le renouvellement du parc diesel, pour une production de 450 MW, et 400 millions d'euros pour les travaux sur le réseau. En Corse, le remplacement des centrales thermiques existantes est envisagé, tandis que sont également prévues la promotion des énergies renouvelables s'appuyant sur la réalisation du Rizzanese, ouvrage hydroélectrique d'environ 50 MW, et l'amélioration de la qualité de fourniture électrique par l'augmentation de capacité de l'interconnexion existante avec la Sardaigne.

Puis M. Marcel Deneux, rapporteur, ayant évoqué la production, par une entreprise française, d'éoliennes adaptées aux pays tropicaux, qui peuvent être couchées en cas de cyclones, le ministre a fait part de son intérêt pour ce type d'innovations et rappelé l'obligation d'EDF de racheter l'électricité produite par les éoliennes.

M. Xavier Pintat s'est interrogé sur l'utilité de la mise en place d'un régulateur européen, dans un contexte où la sécurité de l'approvisionnement est notamment liée à la qualité des interconnexions. En outre, au-delà de la fiabilité du réseau de distribution, il a soulevé le problème de la maintenance du réseau de transport, posant à ce titre la question de l'extension au réseau de transport d'électricité des pénalités mises en place en 2005 pour les réseaux de distribution inadaptés.

Après avoir indiqué que les régulateurs d'électricité en Europe ont des fonctions différentes et que la priorité est pour l'instant donnée à l'harmonisation dans ce domaine, M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a rappelé que le cahier des charges type de concession du RTE, approuvé par décret, prévoyait déjà des dédommagements des clients du RTE si les objectifs de qualité de fourniture n'étaient pas atteints.

M. Pierre Laffitte s'est inquiété de la fragilité de l'ensemble du système électrique européen, notamment dans une époque de dérèglements climatiques, qui impose de prévoir de fortes capacités de pointe. Il a souligné, à ce titre, la nécessité de concevoir une stratégie gouvernementale en matière de stockage de l'énergie, qui intégrerait les dernières innovations en la matière et, notamment, celles utilisant l'air comprimé. Il a enfin regretté l'annulation, par le Conseil d'Etat, du projet de ligne très haute tension de Boutre-Carros, notamment pour l'approvisionnement électrique des Alpes-Maritimes.

Convenant qu'un besoin existait en matière de stockage afin de faire face à la consommation en périodes de pointe, M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a mis en avant la solution hydraulique des stations de transfert d'énergie par pompage, dont le développement est prévu par la PPI, et exprimé le souhait que ces projets soient rapidement mis en place, en coopération avec les concessionnaires et les collectivités territoriales. Puis, manifestant son grand intérêt pour le projet de ligne à très haute tension dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, il a indiqué que de nouvelles initiatives devraient être prises à la suite de la décision du Conseil d'Etat.

Constatant que la réaction française avait été beaucoup plus efficace que l'intervention allemande lors de l'incident du 4 novembre dernier, M. Michel Billout, rapporteur, a demandé si l'évolution libérale du système, en entraînant en France comme à l'étranger une diminution du nombre des agents, un possible affaiblissement des compétences et une éventuelle baisse d'investissements, ne risquait pas de mettre en péril l'approvisionnement électrique en Europe. Il a notamment cité le cas des éoliennes, pour lesquelles la prise en compte des règles de sécurité était considérée comme une barrière à leur entrée sur le marché de la production d'électricité.

M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a répondu que l'ouverture partielle du capital d'EDF ne remettait pas en cause la fiabilité de l'entreprise, dont le caractère public avait au demeurant été récemment réaffirmé. Il a en outre jugé que les rôles complémentaires de la commission de régulation de l'électricité (CRE) et de RTE assuraient un bon fonctionnement du système, et que la présence nouvelle de producteurs privés aux côtés de l'opérateur historique le renforçait plus qu'il ne l'affaiblissait, notamment en matière de capacités et d'investissements. A cet égard, il a fait valoir que la mise en place d'une centrale nucléaire à Flamanville en 2012 et les projets de cycles combinés gaz garantissaient les besoins en base et semi-base pour la période 2006-2015, tout en reconnaissant la nécessité de poursuivre les efforts pour les besoins de pointe.

M. Dominique Mortemousque a ensuite évoqué les problèmes des coupures d'électricité en milieu rural qui pénalisent les unités industrielles qui y sont implantées, et a souhaité savoir, au-delà du mécanisme institué à son initiative dans la récente loi relative au secteur de l'énergie, si des améliorations pérennes étaient envisagées pour accroître les obligations de RTE.

Après s'être félicité de l'adoption de l'amendement de M. Mortemousque, qui apporte une réponse aux industriels installés en milieu rural, M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a estimé que le fait de disposer d'un réseau national d'électricité constituait un avantage certain. Par ailleurs, il a constaté que le réseau allemand, pourtant plus redondant que le réseau français, connaissait également des problèmes au niveau local.

M. Jean-Marc Pastor, rapporteur, soulignant la sophistication du système d'approvisionnement électrique contemporain, a tout d'abord interrogé le ministre sur le risque pour la France de connaître une coupure électrique de grande ampleur. Il a ensuite souhaité que soit précisé le rôle du Gouvernement en matière de sécurité d'approvisionnement. Il a enfin demandé des indications sur l'état d'avancement du projet de ligne très haute tension entre la France et l'Espagne.

M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a reconnu que les risques de panne totale ne pouvaient être totalement exclus, donnant pour exemples la Corse, l'Italie et la Californie, qui ont subi des coupures longues. Il a toutefois insisté sur l'effort fourni par l'Etat français pour assurer la sécurité de l'approvisionnement national, relevant que son rôle premier était d'encourager l'investissement. Ainsi, la PPI permet-elle en la matière d'avoir une visibilité à moyen terme et EDF doit-elle investir 40 milliards d'euros en cinq ans. Observant qu'un deuxième moyen d'action de l'Etat était la régulation, il a rappelé que la distinction entre l'Etat actionnaire et l'Etat régulateur était notamment assurée par l'existence d'une autorité administrative indépendante chargée de la régulation du réseau d'électricité. Il a enfin estimé que les gouvernements et parlements ne devaient pas hésiter à utiliser leur pouvoir normatif afin d'améliorer la sécurisation de l'approvisionnement. Puis, s'agissant du projet de ligne à très haute tension entre la France et l'Espagne, il a expliqué que l'accord intergouvernemental se heurtait à un problème de tracé et signalé la demande de nomination, par les deux pays, d'un coordinateur de l'Union européenne chargé de formuler des propositions.