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COMPTES RENDUS DE L' OBSERVATOIRE DE LA DECENTRALISATION


Mercredi 14 mai 2008

- Présidence de M. Jean Puech, président. -

Institutions - Collectivités territoriales et Sénat - Echange de vues sur les perspectives de réformes institutionnelles

M. Jean Puech, président, a déclaré qu'il avait jugé utile d'organiser, au sein de l'observatoire, un échange de vues sur les perspectives institutionnelles concernant les collectivités territoriales et leurs relations avec le Sénat dans le cadre de la mise en oeuvre de la décentralisation.

Il a, tout d'abord, relevé que la question du mode d'élection des sénateurs avait été récemment soulevée par un groupe politique de la Haute Assemblée. Il a estimé, pour sa part, que le bon fonctionnement du bicamérisme supposait l'existence de deux assemblées différentes dans leur mode de représentation et d'un Parlement fort.

Si l'Assemblée nationale, a-t-il poursuivi, est élue sur des bases essentiellement démographiques, le Sénat assure, pour sa part, une représentation tout à la fois politique et territoriale.

La décentralisation a pour objectif de donner plus de pouvoirs aux collectivités locales : le Sénat, qui assure constitutionnellement la représentation de celles-ci, devrait normalement s'en trouver renforcé. Pour autant, a-t-il ajouté, la mise en oeuvre de la décentralisation ne laisse pas de susciter des résistances, voire des blocages. M. Jean Puech, président, a évoqué la charte européenne de l'autonomie locale, engagement européen pris dans le cadre du Conseil de l'Europe, qui fit l'objet d'une signature française en 1985. Un délai de vingt-deux ans s'est écoulé avant que le gouvernement ne dépose, le 17 janvier 2007, les instruments de ratification du traité. A bien des égards, a-t-il souligné, la France reste encore arc-boutée sur une conception centralisée de son organisation territoriale.

M. Jean Puech, président, a ensuite rappelé que la réforme constitutionnelle de 2003 avait notamment inscrit au fronton de la Constitution que l'organisation de la République française était décentralisée et que les collectivités territoriales avaient vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon. La réforme établissait ainsi un principe de subsidiarité dans le fonctionnement des pouvoirs publics nationaux et des institutions territoriales.

M. Jean Puech, président, a relevé les principales autres innovations de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 concrétisant la nouvelle impulsion donnée à la décentralisation :

- la possibilité pour le législateur de créer d'autres collectivités territoriales ou d'autres catégories de collectivités territoriales le cas échéant en lieu et place des collectivités existantes ;

- la reconnaissance constitutionnelle d'un pouvoir réglementaire des collectivités territoriales pour l'exercice de leurs compétences ;

- la faculté donnée, selon le cas, par la loi ou le règlement, aux collectivités territoriales, de déroger, à titre expérimental et pour une durée limitée, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences ;

- la faculté pour les collectivités territoriales d'organiser entre elles un chef de filat lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales ;

- le droit de pétition accordé aux électeurs d'une collectivité territoriale qui peuvent demander l'inscription à l'ordre du jour de la collectivité d'une question relevant de sa compétence ;

- la possibilité donnée à une collectivité territoriale de soumettre, par la voix du référendum, un projet d'acte ou de délibération relevant de sa compétence à la décision des électeurs ;

- la consultation des électeurs inscrits dans les collectivités intéressées par la création d'une collectivité dotée d'un statut particulier ou par la modification de l'organisation de celle-ci.

M. Jean Puech, président, a rappelé qu'il s'efforçait, à la demande de l'observatoire, de dresser un bilan et de clarifier les expériences conduites par les collectivités territoriales en application des innovations institutionnelles de 2003.

M. Jean Puech, président, a encore déclaré que les dix propositions du rapport qu'il avait publié, au nom de l'observatoire, à la fin de l'année 2007, sur « La démocratie locale émancipée, des élus disponibles, légitimes et respectés », pourraient servir de contribution, voire de « contenu », au futur statut de l'élu local. Il a insisté sur la nécessité de mettre un terme au cumul des fonctions exécutives locales entre elles et des fonctions exécutives locales avec les responsabilités ministérielles. Il a estimé que la suppression du cumul des fonctions exécutives locales pourrait améliorer une image de l'élu qui s'est dégradée, depuis un certain nombre d'années, dans l'opinion publique.

M. Jean Puech, président, a enfin signalé que l'article 17 du projet de loi constitutionnelle prévoyait de porter de six à huit le nombre des commissions permanentes dans les assemblées parlementaires. Il s'est demandé s'il ne serait pas opportun de créer une commission permanente chargée des affaires territoriales.

M. Philippe Nogrix, sénateur, a jugé important d'aborder la question du cumul des mandats, en soulignant qu'il avait toujours été partisan de leur limitation. Il a ensuite jugé que la République se devait de traiter dignement ses élus, en particulier ses maires.

Il a encore estimé que la discussion du projet de loi constitutionnelle allait constituer un « moment d'expression » fort pour l'ensemble des parlementaires. Après avoir rappelé que le « rapport Attali » avait multiplié les critiques à l'égard de la Haute Assemblée, il a souligné la nécessité pour le Sénat de rester vigilant afin d'éviter que les sénateurs ne deviennent des « sous-députés ». Il a relevé l'intérêt qu'il y aurait pour le Sénat à se rapprocher des institutions européennes.

M. Eric Doligé, sénateur, a jugé que si la question du cumul méritait en effet un débat objectif, il ne fallait pas pour autant que les élus se placent eux-mêmes en « position d'accusés ». Il a regretté que la page de couverture du document relatif au projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République ne fasse référence qu'à l'assemblée saisie du texte en première lecture, c'est-à-dire l'Assemblée nationale.

M. Jean Puech, président, a estimé que le futur statut de l'élu local devrait prendre en compte toutes les dimensions des fonctions et responsabilités des élus. Il a notamment évoqué le nécessaire renforcement de la légitimité de l'élu, en relevant que nos voisins européens avaient, pour leur part, engagé depuis longtemps un processus d'autonomie locale et de reconnaissance de leurs élus.

M. Joseph Kergueris, sénateur, a souhaité que la situation juridique des élus locaux de même que les moyens mis à leur disposition pour l'exercice de leur mandat, soient mieux précisés dans les textes. Il a évoqué, à titre de comparaison, le cadre réglementaire très précis dans lequel les mandataires sociaux des sociétés commerciales exercent leurs fonctions.

M. Joseph Kergueris, sénateur, a ensuite déclaré que la discussion sur les perspectives institutionnelles comprendrait deux volets : l'examen du projet de loi constitutionnelle stricto sensu, d'une part, le débat sur toutes les questions qui constituent « l'environnement » de cette réforme constitutionnelle, d'autre part. Peut-être serait-il utile, d'ailleurs, de recenser l'ensemble des questions « gravitant » dans le champ de la réforme ?

S'agissant du statut des élus, M. Joseph Kergueris, sénateur, a appelé de ses voeux plus de méthode et plus de transparence, en considérant que la polémique sur les prétendus avantages des élus était aujourd'hui quelque peu « éculée ».

Il a enfin estimé que la réforme constitutionnelle mettait à la disposition du Parlement un outil adapté à ses préoccupations de contrôle. En prévoyant que la moitié de l'ordre du jour serait désormais fixée par l'assemblée, elle introduit des changements très importants dans les méthodes de travail du Parlement. Il conviendra pour les assemblées de s'approprier cette réforme.

M. Louis Souvet, sénateur, a fait observer que le débat sur le cumul des mandats ne concernait jusqu'à présent que les seuls mandats électifs, alors que l'exercice de professions privées, telles que les professions libérales, se cumule souvent avec celui des mandats électifs sans susciter aucune polémique.

Il a estimé que le mandat de maire était parfaitement complémentaire d'un mandat national.

Enfin, il a considéré que la question du cumul ne devrait pas être traitée d'une manière trop générale sans considération des individualités et de leur équation personnelle.

Evoquant la situation du département dont il est l'élu, M. Jean Puech, président, a relevé que l'exercice des mandats locaux avait profondément évolué depuis une trentaine d'années. Il a notamment signalé que le nombre des collaborateurs du président du conseil général de l'Aveyron était passé d'1 à 1 400 entre 1976 et 2008.

Mme Bernadette Dupont, sénateur, s'est inquiétée de la dégradation de l'image de l'élu, et plus généralement de l'homme politique. Elle a estimé que toute réflexion sur le statut de l'élu devra tenir compte de cette donnée.

M. Michel Verpeaux, professeur de droit public aux Universités de Dijon et Paris I, membre du comité d'experts, a relevé que le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République n'abordait pas directement la question des collectivités et de l'organisation territoriales. Il n'en a pas moins relevé certaines dispositions qui pourraient avoir des incidences indirectes sur le fonctionnement des institutions territoriales :

- l'article premier du projet de loi constitutionnelle reconnaît des droits particuliers aux partis et groupements politiques de l'opposition (article 4 de la Constitution). Cette disposition ne sera pas sans incidence sur les droits reconnus à l'opposition dans le fonctionnement des assemblées délibérantes locales ;

- l'article 2 du projet de loi constitutionnelle prévoit que le président de la République ne peut accomplir plus de deux mandats consécutifs (article 6 de la Constitution). Cette disposition pourrait entraîner, à plus ou moins long terme, la limitation du nombre des mandats locaux consécutifs ;

- l'article 26 du projet de loi constitutionnelle prévoit la possibilité pour les citoyens de soulever devant les juridictions ordinaires l'exception d'inconstitutionnalité d'un texte législatif « lorsqu'il porte atteinte aux droits et libertés que garantit la Constitution » (nouvel article 61-1 de la Constitution). Au sein de ces libertés constitutionnelles, il y a le principe de libre administration des collectivités territoriales, garanti par l'article 72 de la Constitution. M. Michel Verpeaux s'est demandé s'il ne serait pas souhaitable que les collectivités territoriales, comme dans d'autres pays, puissent saisir le Conseil constitutionnel lorsqu'elles jugent que le principe constitutionnel de leur libre administration est remis en cause ;

- l'article 17 du projet de loi constitutionnelle porte de six à huit le nombre maximum des commissions permanentes dans les assemblées parlementaires (article 47 de la Constitution). Si l'idée de création d'une commission permanente chargée des affaires territoriales devait aboutir, M. Michel Verpeaux, membre du comité d'experts, jugerait essentiel que le champ de compétence de la nouvelle commission soit défini avec précision afin que celle-ci ne se transforme pas en commission « attrape-tout » ;

- l'article 9 du projet de loi constitutionnelle énonce que le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République, en tenant compte de leur population (article 24 de la Constitution). Il a souligné que cette disposition devrait avoir pour effet de composer différemment le Sénat. Il a rappelé que la dernière discussion en date sur le sujet remontait au débat sur le projet de loi relatif à l'élection des sénateurs, devenu la loi du 10 juillet 2000 ;

- l'article 31 du projet de loi constitutionnelle permet à toute personne s'estimant lésée par le fonctionnement d'un service public d'adresser une réclamation à un Défenseur des droits des citoyens (nouvel article 71-1 de la Constitution). M. Michel Verpeaux, membre du comité d'experts, a fait observer que les services publics locaux seraient aussi visés par la nouvelle disposition.

Mme Catherine Troendle, sénateur, a fait observer que de très nombreux travaux, notamment au Sénat, avaient été effectués sur les problématiques du statut de l'élu et du cumul des mandats. Elle s'est étonnée du fait que, de façon périodique, on semble « redécouvrir» ces problèmes. Elle a ensuite soulevé la question de la reconversion des élus locaux, notamment de ceux qui ont abandonné une profession salariée dans le secteur privé. L'insuffisance des dispositions actuelles en matière de reconversion professionnelle (et notamment des validations des acquis de l'expérience) explique, à ses yeux, que de très nombreux élus soient « originaires » de la fonction publique, et notamment de l'éducation nationale.

Mme Catherine Troendle a estimé que la politique intéressait toujours le public, mais que la précarité du statut exerçait un effet dissuasif sur les candidats potentiels.

Elle a jugé, à cet égard, que la pratique française du cumul des mandats avait pour l'essentiel une explication financière.

Elle a, enfin, insisté sur la nécessité pour le Parlement d'améliorer le contrôle de l'application des lois.

M. Jean Puech, président, s'est demandé s'il ne conviendrait pas d'inscrire le statut de l'élu local dans la Constitution.

M. Jackie Pierre, sénateur, a jugé l'idée intéressante et s'est demandé si la Constitution ne pourrait pas préciser en même temps ce qu'il faut entendre par cumul des mandats.

M. Philippe Dallier, sénateur, a estimé que les Français s'intéressaient à la question du cumul des mandats dans la mesure où ils reprochent souvent aux élus leur manque de disponibilité. Il a jugé qu'on ne ferait pas l'économie d'un débat sur ce sujet.

Il a estimé que le cumul des mandats expliquait en partie la faible participation électorale aux dernières élections municipales.

Puis M. Philippe Dallier, sénateur, s'est déclaré très favorable à l'inscription dans la Constitution du statut de l'élu local.

Il a encore appelé de ses voeux la création d'une commission permanente du Sénat chargée des affaires territoriales. Il s'est aussi interrogé sur le rôle dévolu à des instances composées de personnalités qualifiées non élues, auxquelles les parlementaires délèguent souvent leurs pouvoirs, alors qu'ils ont été élus pour les exercer.

M. Gérard Bailly, sénateur, a tout d'abord déclaré qu'il convenait de régler le problème du millefeuille territorial en estimant qu'on pourrait supprimer un échelon de collectivité territoriale. Il s'est en outre interrogé sur le rôle des pays et s'est demandé si l'on ne devrait pas s'orienter vers de plus grandes régions, dont les compétences seraient recentrées sur les grandes infrastructures et les universités.

Concernant le manque d'assiduité souvent reproché aux élus, il s'est demandé si l'on ne pourrait pas mettre en place, au Parlement, d'autres modes de travail : les premières lectures des projets de textes législatifs pourraient s'effectuer devant les commissions, la séance plénière étant réservée aux secondes lectures.

M. Gérard Bailly, sénateur, a exprimé des réserves sur la limitation du nombre des mandats consécutifs, qu'il s'agisse des mandats nationaux ou locaux. Seul le verdict des urnes, a-t-il souligné, doit être juge de la durée des fonctions électives.

Après avoir estimé que l'autonomie locale avait enregistré des progrès au cours des dernières années, M. Gérard Bailly n'en a pas moins regretté la persistance d'un contrôle préfectoral de légalité, qu'il a jugé de plus en plus « présent » et de plus en plus « pesant ». S'agissant enfin du mode de désignation du Sénat, et donc de son rôle de représentant des collectivités territoriales, il a exprimé à nouveau des réserves sur le principe de représentativité à la proportionnelle, celui-ci conduisant souvent à ce que les élus ne soient pas choisis par les électeurs, mais par les partis politiques. Concernant la représentation des différents départements au Sénat, il a reconnu l'existence d'« injustices » à laquelle des correctifs pourraient être apportés.

M. Jackie Pierre, sénateur, a estimé que le cumul des mandats s'expliquait par le manque de garanties statutaires apportées aux élus. Il a expliqué qu'il avait, pour sa part, abandonné deux à trois mandats parmi les huit qu'il exerçait au moment de son élection comme sénateur. Il a déclaré qu'il souhaitait, pour sa part, demeurer sénateur et conseiller général, car l'élu local doit conserver un ancrage sur le terrain. Il s'est enfin déclaré très favorable à la mise en place d'un véritable statut de l'élu local.

M. Eric Doligé, sénateur, a estimé que les élus devaient cesser de se critiquer en soulignant que les élus ruraux conservaient, dans l'opinion, un bon capital de sympathie. Il a souligné, d'une manière plus générale, que les élus devraient se montrer plus « entreprenants », l'accumulation des réformes législatives traduisant souvent un déficit de confiance de leur part.

En conclusion, M. Jean Puech, président, a jugé indispensable pour les sénateurs d'être très présents dans ce « temps fort » que constituera le débat institutionnel à venir. S'appuyant sur les interventions des différents orateurs, il a déclaré que la question du statut de l'élu était un vrai sujet méritant d'être abordé dans la discussion du projet de loi constitutionnelle.

Il a, enfin, souligné la nécessité de réaffirmer le rôle de la Haute Assemblée, représentative de la double dimension politique et territoriale de la démocratie.