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COMPTES RENDUS DES COMMISSIONS MIXTES PARITAIRES


COMMISSION MIXTE PARITAIRE

Mercredi 20 octobre 2010

- Présidence de Mme Muguette Dini, présidente -

Commission mixte paritaire sur le projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale

La commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale s'est réunie au Sénat le mercredi 20 octobre 2010.

Elle a procédé à la nomination de son bureau, qui a été ainsi constitué :

-  Mme Muguette Dini, sénatrice, présidente ;

-  M. Jean Leonetti, député, vice-président.

Puis ont été désignés :

-  M. Alain Vasselle, sénateur,

-  Mme Marie-Anne Montchamp, députée,

respectivement rapporteurs pour le Sénat et l'Assemblée nationale.

La commission est ensuite passée à l'examen des dispositions restant en discussion.

Mme Muguette Dini, sénatrice, présidente. - Je souhaite replacer ce projet de loi organique dans le contexte du projet de loi portant réforme des retraites, que le Sénat, après l'Assemblée nationale, examine en ce moment. Ces deux textes ont pour objectif de répondre à l'extrême urgence créée par la dégradation des comptes sociaux, et notamment le déficit de l'assurance vieillesse. C'est à quoi le présent texte s'emploie, dans le prolongement des travaux de la commission de la dette sociale dont le Sénat avait obtenu l'an dernier la formation, à l'initiative du rapporteur général Alain Vasselle.

La formule proposée par le Gouvernement a suscité des réactions diverses, parfois brutales dans nos deux assemblées, et c'est bien légitime car nous sommes tous soucieux de préserver les droits des générations futures et de conforter un pacte intergénérationnel dont on peut craindre qu'il ne soit aujourd'hui fragilisé. La gravité de ce contexte et notre volonté partagée d'y faire face nous conduiront, j'en suis sûre, à trouver un accord sur un texte commun.

M. Jean Leonetti, député, vice-président. - L'Assemblée nationale a adopté hier le projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale, qui permet de transférer à la Cades une dette nouvelle, de reporter de quatre ans la date d'apurement de la dette et de prendre en compte 29,4 milliards d'euros d'actifs en provenance du FFR, versés à raison de 2,1 milliards par an entre 2011 et 2024.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, sur le rapport de son président et suivant l'avis de la commission des affaires sociales, avait adopté ce texte tout en rejetant l'article 1er, relatif au nouveau transfert de dette à la Cades, dans l'attente d'une initiative visant à assurer à la caisse des ressources pérennes. Le président-rapporteur de la commission des lois, opposé à tout allongement de la vie de la Cades, s'était dit en effet très attaché au principe posé par la loi organique de 2005, selon lequel tout transfert de dette à la Cades doit s'accompagner du transfert de recettes équivalentes.

Mais le mardi 12 octobre, en séance publique, le ministre en charge des comptes publics a exposé aux députés qu'il était de leur devoir de prolonger la durée de vie de la Cades, compte tenu de la dette accumulée de 34 milliards d'euros dans le contexte de crise. L'Assemblée nationale s'est donc ralliée à un amendement de Marie-Anne Montchamp, rapporteur pour avis de la commission des finances, qui prévoit que les impositions de toute nature affectées à la Cades doivent avoir une assiette universelle et les transferts de dette donner lieu à compensation par l'affectation d'impositions de toute nature, et qui étend la clause de garantie introduite à l'initiative du Sénat à l'ensemble de la dette transférée.

Mme Marie-Anne Montchamp, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - En effet, les modifications adoptées par l'Assemblée nationale tendent à assurer la pérennité et l'universalité des recettes affectées à la Cades, et à préciser les garanties apportées par l'amendement présenté par Alain Vasselle et voté par le Sénat.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour le Sénat. - Le problème de la dette sociale, rendu plus aigu par la crise économique, nous préoccupe tous : des réformes structurelles sont devenues nécessaires. Ce n'est que du bout des lèvres que nous avons accepté l'an dernier, dans la loi de financement de la sécurité sociale, d'accorder à l'Acoss des ressources financières de court terme à hauteur de 65 milliards d'euros. Nous aurions préféré organiser, dès 2010, une reprise au moins partielle par la Cades des déficits accumulés : les commissions des affaires sociales et des finances du Sénat avaient proposé une reprise de dette d'environ 20 milliards d'euros, assortie d'une légère augmentation de la CRDS de 0,15 point qui, contrairement aux dires du Gouvernement, n'aurait pas été insupportable pour les Français. L'effort qui va leur être demandé lors du prochain PLFSS sera d'une tout autre nature !

Le Gouvernement s'était cependant engagé à créer une commission de la dette sociale, composée de quatorze parlementaires. Au cours de la dernière réunion de cette commission, le 30 juin, il nous a présenté les grandes lignes du présent projet de loi organique.

Fort heureusement, ce texte ne remet pas en cause le principe de niveau organique selon lequel tout transfert de dette à la Cades doit être assorti du transfert de recettes permettant de ne pas faire porter le poids de nos dépenses sur les générations futures : il prévoit uniquement une dérogation en 2011. Le choix du Gouvernement permet de diminuer un peu le coût de la reprise de la dette accumulée, soit 80 milliards d'euros à la fin de 2011 : sans allongement de la durée de vie de la caisse, il aurait fallu doubler immédiatement ses recettes.

En première lecture, le Sénat a considéré que cette solution n'était acceptable qu'à deux conditions : d'une part, que les recettes affectées à la Cades soient suffisamment solides et dynamiques, et qu'une clause de garantie soit inscrite dans le texte ; d'autre part, qu'y figure une clause de retour à bonne fortune, afin que la durée de vie de la caisse puisse être réduite en cas d'amélioration de la situation économique.

L'Assemblée nationale a retenu nos apports et complété l'article 1er en précisant la nature et l'assiette des impositions affectées à la Cades. J'approuve entièrement le fait que les recettes de la Cades soient constituées par la CRDS ou la CSG. Mais nous savons que le Gouvernement envisage de prélever une part de la CSG destinée à la branche famille afin de la verser à la Cades, ce qui fragiliserait cette branche. De mon côté, je proposerai, lors de l'examen du PLFSS, un relèvement de la CRDS, sans me faire d'illusions sur le sort de mon amendement. Toutefois, j'observe que l'Assemblée nationale finit souvent par reprendre les propositions du Sénat. J'avais proposé l'an dernier que le calcul des exonérations de charges sociales se fasse sur une base annualisée, ce que le Gouvernement n'avait pas accepté alors ; il a lui-même réintroduit cette mesure dans le PLFSS pour l'an prochain...

Pour l'heure, en ce qui concerne le projet de loi organique, j'invite mes collègues à adopter en l'état le texte tel que transmis par l'Assemblée nationale.

M. Alain Vidalies, député. - Cette réunion marquera l'histoire : c'est la première fois depuis cinquante ans qu'une commission mixte paritaire se réunit sans que ni le président, ni le rapporteur de la commission saisie au fond à l'Assemblée nationale ne soient présents. Afin d'honorer leur mémoire, laissez-moi vous lire un extrait d'une intervention de Jean-Luc Warsmann à la tribune de l'Assemblée : « On va emprunter pour faire payer une partie du prix des boîtes de médicaments consommés actuellement par nos concitoyens, une partie des soins médicaux et des prestations sociales, par les Français qui travailleront en 2022, c'est-à-dire faire des emprunts à long terme pour payer des déficits de fonctionnement. (...) Lancer des emprunts lorsque l'on sait que l'on n'a pas l'argent nécessaire pour les rembourser, cela s'appelle faire de la cavalerie ! » Le président et le rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales sont également absents. Ce dernier déclarait pourtant : « Il est de notre responsabilité morale de cesser de nous décharger de nos responsabilités financières quotidiennes sur nos jeunes. »

Le débat à l'Assemblée nationale laisse pantois. N'entendons-nous pas le Gouvernement et la majorité clamer, à l'occasion du débat sur les retraites, qu'il est irresponsable de faire porter aux jeunes le poids de la dette ? N'est-il donc pas incongru d'affecter à la Cades des recettes incertaines et, pour deux d'entre elles, non pérennes ? Le Gouvernement a ensuite proposé d'échanger certaines des recettes de la Cades et de la sécurité sociale, mais c'est alors la branche famille qui se retrouvera dans l'incertitude : l'Union nationale des associations familiales et Familles rurales se sont émues que puisse ainsi être creusé un trou d'1 milliard d'euros...

Ce projet de loi organique transfère en une fois à la Cades une dette équivalente à la totalité de la dette transférée depuis 1996. Si les jeunes qui manifestent aujourd'hui le savaient, ils auraient une raison de plus de protester ! M. Baroin avance que la durée de vie de la Cades n'est allongée que de quatre ans. Mais ceux qui commenceront à travailler en 2022 ont aujourd'hui quatre ou six ans : c'est bien à nos enfants que l'on veut faire porter le poids de la dette.

L'attitude de la majorité à l'Assemblée nationale a témoigné d'un abaissement sans précédent du Parlement. Ses hérauts ne sont même pas là ce soir : il ne reste que de fidèles serviteurs de leurs maîtres... Eh bien, qu'ils achèvent sans nous leur besogne !

M. Guy Fischer, sénateur. - Je n'ai pas grand-chose à ajouter à ce que vient de dire Alain Vidalies. On transfère de nouveau à la Cades des sommes astronomiques. Le projet de prélever une partie des recettes de la branche famille pour les affecter à la Cades me paraît fou. Alain Vasselle nous demande d'adopter ce texte conforme : il est toujours très critique à l'égard du Gouvernement, mais moins prompt à passer aux actes...

Mme Colette Giudicelli, sénateur. - Je ferai amicalement remarquer à Guy Fischer que nous nous porterions mieux si le gouvernement de 1981 ou 1982 avait équilibré son budget ! Il est d'ailleurs le premier, lors des réunions de la commission des affaires sociales, à réclamer la hausse de certaines dépenses.

M. Jean-Jacques Jégou, sénateur. - J'étais rapporteur pour avis de la commission des finances du Sénat sur ce texte, et ma position est proche de celle d'Alain Vasselle : je considère qu'une hausse de la CRDS est inéluctable et qu'il est vain de se livrer à un jeu de bonneteau entre les recettes de la Cades et celles de la sécurité sociale. J'observe, moi aussi, que ceux qui prétendent qu'il ne faut pas faire porter le poids de la dette aux générations futures se montrent parfois moins scrupuleux dans les faits. Ce projet de loi organique explore une des voies possibles, mais je me réserve la possibilité, lors de l'examen du PLFSS, de déposer un amendement tendant à augmenter la CRDS car c'est le seul moyen de rembourser la dette. Nous rembourserons en 2024 des feuilles maladie des années 1990. Le Parlement s'honorerait à ne pas transférer une telle dette !

M. Jacky Le Menn, sénateur. - La commission de la dette sociale n'aura pas servi à grand-chose, passé le diagnostic. Nous avions rejeté la solution que l'on nous impose aujourd'hui, nous voulions sanctuariser le fonds de réserve des retraites mais la majorité accepte un projet écrit à la va-vite, qui ne règlera rien au fond et qui transfère toujours plus de dette aux générations futures. Alain Vasselle a souvent souhaité une augmentation de la CRDS, il ne la propose pas aujourd'hui, je le regrette : nous aurions moins de dette si l'on avait su faire le forcing en temps utile.

M. Jean-Marie Le Guen, député. - Au regard des déficits actuels, nous sommes encore loin du compte. Le déficit est organisé, 10 milliards d'euros sont reconduits d'année en année depuis 2006, ce sera encore le cas dans la prochaine loi de financement, et l'on n'intègre pas à la Cades les 40 à 45 milliards de dette supplémentaire qui vont encore apparaître : au total, ce sont bien plutôt 170 milliards que 130 milliards qu'on transfère sur les générations futures. Devant cette débandade des finances publiques et alors qu'aucune réforme structurelle n'est en vue, continuer à dire que l'on n'augmentera pas les impôts relève du pur cynisme, d'un abandon complet des comptes publics !

Mme Marie-Anne Montchamp, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Je partage l'analyse d'Alain Vasselle. Malgré nos efforts pour réduire les dépenses, nos comptes sociaux seront encore déficitaires, chacun en convient. Et laisser courir la dette sociale, c'est menacer tout l'édifice car nous devons continuer à trouver, sur les marchés financiers, des financeurs de notre dette sociale et notre trésorerie. Laisser l'Acoss gérer la dette est dangereux, c'est pourquoi nous avons décidé de la faire reprendre par la Cades, au prix d'un allongement de sa durée de vie ; cela nous est apparu comme la moins mauvaise des solutions.

Je comprends d'autant mieux les remarques de MM. Vasselle et Jégou que notre commission des finances a adopté ce matin, à mon initiative, un amendement au projet de loi de financement qui augmente le taux de CSG sur les revenus du capital jusqu'au niveau du taux de prélèvement sur les revenus du travail. Cet amendement, certes iconoclaste, adopté à l'unanimité de notre commission des finances, représente 5 milliards d'euros et la ressource est pérenne. Cette mesure apportera du réconfort à M. Warsmann, dont on connaît la position sur ce texte.

M. Jean-Marie Le Guen, député. - Mme Montchamp nous explique que la trésorerie est déficitaire mais elle nous propose d'affaiblir les recettes de la sécurité sociale en opérant des transferts circonstanciels, plutôt qu'en lui trouvant des recettes pérennes : c'est contradictoire ! Elle nous dit ensuite qu'il faut veiller à la qualité de la signature de notre dette sociale sur les marchés financiers, mais tout le monde sait que cette signature est celle de l'Etat français, les transferts en sont du reste une preuve supplémentaire. La commission des finances de l'Assemblée nationale trouve 5 milliards d'euros en augmentant la CSG sur le capital : nous sommes pour, surtout si cette recette pérenne est affectée à la Cades : vous aurez alors l'unanimité !

M. Jean Leonetti, député, vice-président. - Le déficit conjoncturel de 34 milliards doit être résorbé par d'autres moyens que l'impôt. Vous proposez d'augmenter les impôts, nous voulons une réforme fiscale plus globale et un effort pour réduire les dépenses.

M. Jean-Marie Le Guen, député- Pour la dette sociale, vous allez avoir du mal !

M. Jean Leonetti, député, vice-président. - La réduction des dépenses passe notamment par la politique courageuse de réduction du nombre de fonctionnaires.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour le Sénat- Je suis disposé à entrer dans le détail des mesures mais il me semble que nous engageons là un débat qui trouvera mieux sa place dans le cadre du projet de loi de financement.

Mme Martine Billard, députée. - Vous nous accusez de ne vouloir qu'augmenter les impôts, mais, ce matin, c'est bien ce qu'a fait la commission des finances, à l'unanimité, et nous serions très favorables à cet amendement si la recette allait à la Cades, au lieu de voir la branche famille être fragilisée par une diminution de CSG. Vous parlez de baisser les dépenses, mais ce n'est pas si simple ; la commission des affaires sociales elle-même l'a constaté.

M. Alain Vidalies, député. - Il est probablement temps d'arrêter le débat sur ce texte, car nous avons déjà perdu deux rapporteurs et cet amendement en commission des finances risque fort de nous en coûter un troisième. Mais je ne doute pas que M. Leonetti saura faire régner l'ordre !

M. Jean-Jacques Jégou, sénateur- Je me permets d'indiquer à Marie-Anne Montchamp que la gestion de la dette sociale ne consiste pas seulement à trouver des financements sur les marchés, mais aussi à rembourser ce que l'on doit, et la Cades a ce grand mérite d'amortir la dette, c'est important. En auditionnant ce matin, devant la commission des affaires sociales, Frédéric Van Roekeghem, le directeur de la Cnam, nous avons constaté les progrès réalisés dans la maîtrise des dépenses : or, aujourd'hui, il faut bien convenir qu'il manque surtout des recettes. Il ne s'agit pas nécessairement d'augmenter les impôts mais, par exemple, de raboter des niches fiscales.

M. Jacky Le Menn, sénateur. - Maîtriser les dépenses, nous y sommes tous favorables, mais nous parlons ici de dette sociale : les dépenses sont déjà faites ! Si l'amendement adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale est bon, pourquoi ne pas le reprendre à notre compte ?

M. Alain Vasselle, rapporteur pour le Sénat. - Je réserve mes arguments pour le débat sur le projet de loi de financement.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Dérogation au principe de non-allongement
de la durée d'amortissement de la dette sociale

Mme Muguette Dini, sénatrice, présidente. - Je suis saisie d'un amendement présenté par Bernard Cazeau au nom du groupe socialiste, qui nous propose de supprimer l'article.

M. Bernard Cazeau, sénateur- MM. Vasselle et Jégou l'avaient fait avant moi en séance, pour, nous disaient-ils, « éviter que la Cades ne devienne la lessiveuse des déficits sociaux » : j'espère qu'ils me soutiendront ce soir !

Mme Marie-Anne Montchamp, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Avis défavorable.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour le Sénat- Je n'ai pas souvenir d'avoir jamais voulu supprimer cet article ! Avis défavorable.

L'amendement n° 1 est rejeté.

La commission mixte paritaire adopte l'article 1er dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Article 2
Information du Parlement sur la situation patrimoniale
de la sécurité sociale

La commission mixte paritaire adopte cet article dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Article 2 bis
Conseil d'administration de la caisse d'amortissement de la dette sociale

La commission mixte paritaire adopte cet article dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Article 4
Entrée en vigueur

La commission mixte paritaire adopte cet article dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

La commission mixte paritaire adopte ensuite, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale.