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COMPTES RENDUS DE LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION SUR LE SYSTEME SCOLAIRE


Mardi 1er février 2011

- Présidence de Mme Brigitte Gonthier-Maurin, vice-présidente -

Audition de Mme Agnès Van Zanten, directrice de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), Observatoire sociologique du changement, laboratoire de recherche de l'Institut d'études politiques de Paris

Mme Agnès Van Zanten, directrice de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), Observatoire sociologique du changement, laboratoire de recherche de l'Institut d'études politiques de Paris. - Je me suis toujours beaucoup intéressée, depuis maintenant presque vingt ans, aux liens entre les dynamiques locales et les inégalités d'éducation, à travers différentes entrées. J'ai d'abord travaillé sur les zones d'éducation prioritaire (ZEP), dans les années 1980, puis sur les politiques municipales d'éducation, et notamment sur celle mise en oeuvre à Lyon, à l'époque où Michel Noir était maire de la ville. J'ai par la suite travaillé également sur les régulations territoriales, au rectorat de Créteil, notamment. J'ai alors mené plusieurs enquêtes dans le Val-de-Marne et en Seine-Saint-Denis, tant auprès des inspections d'académie que des conseils généraux. Mes études actuelles se focalisent sur la question de la carte scolaire. J'ai également beaucoup travaillé sur les établissements scolaires, principalement sur les plus défavorisés d'entre eux, ce qui m'a conduit à publier L'École et la périphérie, portant sur les collèges de la banlieue sud parisienne. Plus récemment, j'ai beaucoup travaillé sur les établissements très favorisés et je suis en train de rédiger un ouvrage sur la formation des élites, à l'autre bout de l'échelle sociale.

Tout ce parcours m'a conduit à m'intéresser de près à toutes les questions de dynamiques territoriales, qui suscitent chez vous beaucoup d'interrogations. A l'exception du travail réalisé sur les ZEP, j'ai essentiellement travaillé en zones urbaines, ce qu'il convient de prendre en considération dans l'analyse des résultats obtenus. Notons en outre que les rectorats de Créteil et de Lyon sont un peu exceptionnels, quant à leur taille et au nombre d'établissements gérés et qu'il conviendrait par conséquent de ne pas risquer de se lancer dans une quelconque généralisation des résultats obtenus sur ces territoires. Sans doute convient-il de souligner, enfin, qu'il existe malheureusement trop peu de travaux sur les administrations déconcentrées ou sur les collectivités territoriales dans le domaine de l'éducation, ce qui est évidemment regrettable.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. - Comment définiriez-vous une expérimentation réussie ?

Mme Agnès Van Zanten. - Une expérimentation - entendue comme un moyen parfaitement encadré de constater l'évolution de certains paramètres préalablement et clairement définis - me paraît une bonne manière de procéder, à condition qu'elle soit limitée dans le temps et que les résultats produits soient soumis à une évaluation. Si une expérimentation est couronnée de succès, elle pourra donner lieu à une extension de la démarche.

Au cours des dernières années, nous avons assisté au développement de cette manière de procéder, qui est a priori assez étrangère au modèle français et qui est incontestablement plus répandue dans d'autres pays. Or, je ne pense pas qu'il s'agisse d'une configuration de travail optimale, car les expérimentations mises en oeuvre sur le terrain le sont très rarement à l'initiative de la base. Elles résultent en effet davantage d'une impulsion venue d'en haut et se conduisent très rarement en association avec les chercheurs spécialistes du domaine concerné, à la différence de ce qui se pratique dans les autres pays. Cela s'explique principalement par la faible confiance accordée, en France, à la recherche en éducation, au profit d'intellectuels au sens large, trop souvent considérés comme de meilleurs spécialistes que les chercheurs en sciences humaines et sociales, pourtant souvent très compétents. Or, si ces personnes ont certes beaucoup d'idées, elles sont bien souvent dépourvues de connaissances solides, fondées sur une démarche empirique portant sur le fonctionnement des systèmes.

La durée limitée des expérimentations pose également problème, dans la mesure où celle-ci se révèle souvent incompatible avec le temps particulièrement long qu'une action éducative peut mettre à produire ses fruits. A l'inverse, la sphère politique est plutôt impatiente, ce qui génère une incompatibilité forte entre ces deux dimensions, et les expérimentations ne durent bien souvent que le temps du mandat de la personne qui les a initiées, ce qui pose évidemment problème.

Enfin, les conditions de généralisation d'une expérimentation sont souvent peu, voire pas analysées, ce qui est là encore regrettable, d'autant que la réflexion engagée sur toutes ces questions est actuellement très pauvre.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. - Comme vous venez de nous l'expliquer, ces expérimentations ont, de par leur nature même, une durée limitée et sont étroitement liées aux politiques en poste, qui en sont à l'initiative. Quid du bilan des expérimentations lancées au cours de la période récente ? Quelles réussites et quels échecs pouvez-vous évoquer devant nous ? Est-il par ailleurs possible de passer directement de l'expérimentation, à la généralisation de celle-ci ou faut-il préalablement transiter par une phase intermédiaire ?

Mme Agnès Van Zanten. - Il n'existe pas de bilans, à proprement parler, des expérimentations lancées dans le domaine de l'éducation, qui aient été largement diffusés. Il existe sans doute des bilans partiels, diffusés en interne. Pour autant, ni la direction de l'évaluation et de la prospective du ministère, ni l'inspection générale, ni la confrérie des chercheurs dont je fais partie n'ont été saisis d'une mission spécifique consistant à évaluer toutes les expérimentations mises en oeuvre, sur le terrain.

M. Yannick Bodin. - L'éducation nationale en France fait largement penser à l'église catholique romaine. J'en veux pour preuve que, comme vous venez de le rappeler, les expérimentations sont le plus souvent impulsées d'en haut et qu'il est très difficile de parvenir à faire émerger les initiatives émanant de la base. Prenons l'exemple de Célestin Freinet, qui a dû être excommunié plusieurs fois de l'éducation nationale pour qu'enfin on considère que l'expérimentation qu'il avait initiée pouvait réussir.

Quel regard portez-vous sur ces expérimentations venues d'en bas, au premier rang desquelles celle des micro-lycées, dont j'ai récemment eu l'occasion de rencontrer l'un des fondateurs ? Certaines de ces expérimentations ont-elles été prises en compte, à une plus grande échelle, une fois couronnées de succès ?

Mme Françoise Laborde. - Si les critères de généralisation d'une expérimentation donnée sont si difficiles à déterminer, c'est parce que ce n'est pas dans notre culture ou d'autres raisons peuvent-elles l'expliquer ? N'y a-t-il pas notamment un problème de moyens ? Il arrive en effet trop souvent que des expérimentations portent leurs fruits, au niveau local, mais que celles-ci soient progressivement mises à mal, par des réductions incessantes d'effectifs. Je l'ai personnellement vécu au niveau des crèches et des écoles maternelles et je peux vous assurer que l'on n'invente plus rien lorsque l'on se retrouve tout seul ; et, plus inquiétant encore, on n'arrive même plus à assumer ce que l'on a créé.

Mme Maryvonne Blondin. - Avez-vous connaissance, au sein de l'Observatoire sociologique du changement ou du CNRS, des expérimentations conduites sur le terrain, dans les établissements scolaires notamment, lesquelles peuvent se dérouler sur plusieurs années, tant que les équipes pédagogiques en poste continueront à se porter volontaires ? Avez-vous les moyens de favoriser le développement de ces petites expérimentations locales ? Êtes-vous par ailleurs à même de les recenser de manière exhaustive, étant entendu qu'elles fonctionnent souvent tant bien que mal ?

Mme Françoise Cartron - J'aimerais avoir votre sentiment sur le sens des expérimentations qui sont initiées sur le terrain et pour lesquelles nous ne disposons d'aucune évaluation scientifique, si ce n'est des indices de satisfaction renvoyés à l'opinion publique. La portée de toutes ces expérimentations est en outre limitée par l'impossibilité de passer au stade de la généralisation, et ce même si certaines d'entre elles ont démontré leur efficacité sur le terrain. Je pense notamment à l'expérience menée, dans l'académie de Bordeaux, autour du collège Clisthène et j'aimerais comprendre ce qui nous empêche de « passer à la vitesse supérieure », lorsque les dispositifs mis en oeuvre, à l'échelle locale, fonctionnent bien.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, présidente. - Comment peut s'opérer l'évaluation d'une expérimentation, en vue d'une généralisation, et quel lien pourrait-on établir avec la recherche ?

Mme Agnès Van Zanten. - Si l'on entend expérimentation au sens large, et non comme un projet extrêmement cadré dès le départ, force est de constater que les politiques éducatives se sont largement inspirées, depuis les années 1980, d'initiatives en provenance de la base. Les ZEP, notamment, ont ainsi repris à leur compte un certain nombre de recettes expérimentées dans les années 1970 dans les écoles des bidonvilles.

La circulaire sur le travail en équipe s'est également largement inspirée de ce que faisaient déjà beaucoup d'enseignants sur le terrain. Et il en va de même de la plupart des lois d'éducation, qui sont en fait, le plus souvent, des synthèses de ce qui se pratique déjà sur le terrain. J'ajoute que l'innovation se développe logiquement plutôt dans les zones rencontrant des difficultés et non dans les établissements plus calmes et plus routiniers, où aucun problème particulier ne se pose.

En tout état de cause, certains aspects des expérimentations menées, sur le terrain, sont liés aux personnes qui les conduisent. Pour autant, j'estime qu'il y a, en France, une trop forte croyance dans un modèle charismatique de l'action, qui se manifeste aussi bien dans le champ politique que dans le domaine pédagogique ; comme si les actions initiées ça et là, par un individu donné, ne pouvaient se généraliser, dans un cadre professionnel strict. Dans ce même registre, nombre d'enseignants déclarent que l'autorité ne peut s'apprendre parce qu'elle présente un caractère immanent. Une telle conception est évidemment problématique dans la mesure où cela reviendrait à dire que certains individus sont nés pour enseigner, tandis que d'autres resteront mauvais quoi qu'ils fassent, compte tenu de l'impossibilité à opérer une certaine rationalisation des pratiques à l'oeuvre dans le face-à-face avec les élèves.

L'extrême mobilité des personnels en poste, dans les établissements scolaires, pose également problème, dans la mesure où elle implique une remise en cause constante des processus à l'oeuvre sur le terrain. A cet égard, je déclare souvent que mon travail de recherche relève davantage de l'archéologie que de la sociologie, dans la mesure où je visite très souvent des établissements dont aucun individu n'est capable, sur place, de me restituer la mémoire. Une telle situation est évidemment dommageable car elle contrarie toute possibilité de tirer parti des expériences passées et de capitaliser sur celles-ci, pour continuer à avancer.

Je souhaiterais par ailleurs souligner qu'il serait opportun, selon moi, de consentir des dépenses pour accompagner les établissements sur la voie du progrès. Nombre d'enseignants cherchent en effet à innover tous seuls dans leur classe, parfois en petits groupes, plus rarement entre plusieurs établissements ; ils ont alors du mal à savoir si ce qu'ils entreprennent est porteur d'avenir ou au contraire voué à l'échec. L'éducation nationale pâtit ainsi clairement d'un manque de personnel compétent en matière d'encadrement ou de formation, qui pourrait accompagner les enseignants sur la voie de l'innovation.

Tout continue à être traité de manière extrêmement bureaucratique, ce qui conduit à certaines aberrations. Au cours de l'année que j'ai consacrée à l'évaluation de tous les projets d'établissements du département du Val-de-Marne, j'ai ainsi pu constater que même lorsqu'une évaluation conduite, sur le terrain, démontrait que le projet initié au niveau local posait quelques problèmes, la hiérarchie n'hésitait pas à recommander sa reconduite l'année suivante.

Le traitement et l'accompagnement qualitatifs des réformes mises en oeuvre, sur le terrain, pose donc problème, comme en atteste notamment la mauvaise organisation des rectorats et de l'ensemble des organisations déconcentrées, au sein desquels les acteurs sont livrés à eux-mêmes. Il arrive ainsi encore trop souvent que l'évaluation d'une expérimentation soit confiée aux enseignants qui l'ont initiée, sur le terrain, ce qui induit un biais évident dans la conduite de cette évaluation.

Lorsqu'une expérimentation est mise en place, le degré de satisfaction est souvent très élevé car les personnes qui l'initient s'impliquent beaucoup. Il faut donc tenir compte de ce paramètre lorsque l'on entreprend la généralisation d'une expérimentation, quelle qu'elle soit.

S'agissant du modèle d'expérimentation actuellement privilégié au sein de l'éducation nationale, le modèle popularisé par Esther Duflo, consistant à opérer une comparaison entre un groupe témoin et un groupe d'expérience, est souvent revendiqué. Cette méthode est néanmoins souvent très compliquée à mettre en place dans des expérimentations sociales car les individus se plaignent d'être dans le groupe témoin. Il n'est, qui plus est, nullement indispensable de recourir systématiquement à une telle méthode, dans la mesure où l'on peut très souvent se contenter d'analyser la situation des élèves avant et après la mise en oeuvre d'une expérimentation.

Le modèle de l'expérimentation médicale ne peut pas non plus s'appliquer tel quel à des expérimentations menées dans un cadre scolaire, sur des groupes humains sur lesquels le contrôle ne peut, par définition, pas être total. Il semble néanmoins tout à fait possible de mettre en place, à terme, des expériences contrôlées, suivies et susceptibles d'être généralisées dans l'éducation nationale. Dans l'état actuel du fonctionnement de l'institution, je suis toutefois assez pessimiste concernant les possibilités que nous avons de faire entendre la voix de la recherche.

Pas plus tard que ce soir, je m'apprête à rencontrer l'une de mes anciennes étudiantes, qui travaille maintenant à la DEGESCO et qui m'a invitée à participer à une expérimentation sur la carte scolaire. Or, j'ai constaté, à la lecture de la documentation qu'elle m'a adressée, que l'un des volets de cette expérimentation consistait à donner plus d'informations aux parents. La recherche a pourtant depuis longtemps démontré que le problème était loin d'être aussi simple et que ce n'était pas tant le déficit d'information des parents qui posait problème, que le fait que ceux-ci aient une vision très hiérarchisée des établissements scolaires.

Mme Françoise Cartron. - Ne faudrait-il pas revoir le rôle des inspecteurs de circonscription, dont l'emploi du temps est aujourd'hui largement grignoté par des tâches administratives ? Ne faudrait-il pas les réorienter vers des missions d'accompagnement pédagogique ?

Mme Agnès Van Zanten. - De fait, ces personnels ne sont pas bien formés ni à la recherche ni à l'innovation et il ne serait pas inutile de favoriser la mise en place d'un travail qualitatif d'accompagnement des expérimentations menées, sur le terrain. Ainsi, des équipes de chercheurs pourraient notamment venir en appui dans le cadre de l'évaluation des expérimentations conduites, au niveau local.

Il me semble qu'il faudrait presque arrêter d'initier de nouvelles réformes, afin de se concentrer sur l'application effective, sur le terrain, de celles déjà mises en oeuvre. Il conviendrait en outre de mettre l'accent sur la nécessité de favoriser un accompagnement qualitatif de toutes les évolutions à l'oeuvre, comme cela a récemment été le cas en Angleterre ou dans certains états des États-Unis, où des sommes colossales ont été investies dans ce personnel d'encadrement, posté à proximité et au sein des établissements scolaires.

M. Yannick Bodin. - Notre commission en charge de la culture, de l'éducation et de la communication a publié un rapport, en 2007, sur le manque de diversité sociale dans les classes préparatoires aux grandes écoles. Dans le cadre de cette étude, nous avons cherché à identifier les dispositifs qui étaient mis en oeuvre, sur le terrain, pour que les enfants des milieux défavorisés aient davantage accès à ce type d'institutions. Nous avons notamment identifié l'admission parallèle, proposée par l'institut d'études politiques de Paris (Sciences Po), ainsi que le dispositif mis en place par l'ESSEC, visant à favoriser le « chaperonnage », par des étudiants de cette école, d'élèves de lycées défavorisés, afin de permettre notamment à ces derniers d'acquérir les codes culturels qui leur faisaient défaut pour s'intégrer dans le milieu des grandes écoles. Nous avons également mis en exergue le tutorat scolaire exercé par les étudiants de l'École Polytechnique auprès d'élèves en difficulté ou la mise en place d'une « pré-prépa » au sein du lycée Henri IV.

En septembre 2007, nous avions conclu notre rapport en nous interdisant de porter une quelconque appréciation sur l'une de ces quatre expérimentations. Nous soulignions toutefois la nécessité de procéder, à plus ou moins longue échéance, à une évaluation de ces dispositifs. Or, trois années se sont écoulées depuis la publication de ce rapport et aucune évaluation n'a encore été entreprise, ce que nous ne pouvons évidemment que déplorer. A quoi bon, en effet, mettre en oeuvre des expérimentations, si les effets de ces dernières ne sont jamais évalués ?

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. - De fait, nombre d'expérimentations font intervenir un certain nombre de partenaires mais celles-ci ne font malheureusement quasiment jamais l'objet d'une évaluation sérieuse. Si une telle évaluation était conduite, par qui devrait-elle l'être ?

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, présidente. - Et comment diffuser les résultats de ces évaluations ?

Mme Agnès Van Zanten. - Je me suis beaucoup intéressée ces derniers temps à toutes ces questions et nous avons conduit nous-mêmes un certain nombre d'évaluations, dans le cadre des travaux menés récemment sur les politiques d'ouverture sociale, notamment.

Pour le cas que vous évoquez, nous nous situons dans une configuration un peu particulière dans la mesure où aucun ministère n'est pleinement compétent sur la question des grandes écoles. Celles-ci ne dépendent pas toutes, en effet, du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche et le ministère de l'éducation nationale est encore moins compétent sur toutes ces problématiques. Certaines de ces institutions se montrent en outre très réticentes lorsqu'il s'agit de communiquer sur certains types de résultats, portant notamment sur les élèves qui échouent, tandis que d'autres font l'objet d'une importante médiatisation. Les grandes écoles ont effet entrepris un important travail de légitimation, en regard des critiques de fermeture sociale dont elles font souvent l'objet, et ne sont donc pas très enclines à fournir des chiffres susceptibles d'apporter de l'eau au moulin de leurs détracteurs.

J'estime pourtant que certaines de ces écoles ont su mettre en place des dispositifs efficaces, comme le modèle de dissémination expérimenté par l'ESSEC, apportant par là même leur contribution à l'amélioration du management des réformes. Le nouveau modèle d'intégration proposé par Sciences Po a lui aussi démontré son efficacité. Néanmoins, dans la mesure où ces initiatives suscitent généralement une forte attention médiatique, il me semble que l'on est en train de glisser vers l'idée que l'on ne peut pas s'attaquer aux difficultés du plus grand nombre et que l'on doit se contenter d'extraire les meilleurs éléments des établissements les plus défavorisés pour les sauver. Les tentatives de contournement de la carte scolaire pour les élèves boursiers les plus méritants, ou la mise en place d'internats d'excellence, participent également à un tel glissement.

Tous ces dispositifs reposent sur l'idée d'une « contamination positive » possible, au sein d'une même famille ou d'un même lycée. Néanmoins, s'il n'est pas exclu que la réussite de quelques-uns ait des effets favorables sur le plus grand nombre, on peut également recenser, dans le même temps, une foule d'effets négatifs sur le thème du « pourquoi pas moi », impliquant un découragement des individus qui n'auront pas été sélectionnés dans le cadre d'une première vague d'expérimentation.

La problématique de renouvellement des élites est tout à fait différente de celle consistant à lutter contre les inégalités d'éducation. Aux États-Unis notamment, nous avons assisté à un grand mouvement de renouvellement des élites, grâce aux politiques d'affirmative action, et ce alors même que la situation des élèves noirs dans les lycées les plus défavorisés n'a fait que se dégrader au fil des ans.

De fait, il est beaucoup plus facile de travailler avec un petit groupe d'élèves très motivés et bien encadrés, issus de milieux sociaux pas nécessairement très défavorisés, plutôt que de s'attaquer aux difficultés du plus grand nombre. A cet égard, les enseignants très militants que j'ai connus dans les ZEP dans les années 1980 sont aujourd'hui ceux qui enseignent dans les lycées partenaires de Sciences Po ou qui participent activement à toutes ces expériences plus ciblées et dont le retour sur investissement est plus directement visible. Pour intéressantes qu'elles soient, toutes ces expériences n'en sont pas moins problématiques dans la mesure où elles ont tendance à se substituer à une réelle politique de lutte contre les inégalités.

M. Yannick Bodin. - Il serait pourtant tout à fait envisageable de mener parallèlement ces deux types d'expériences.

Mme Agnès Van Zanten. - Tout à fait.

S'agissant des modalités d'évaluation de toutes ces politiques, sans doute faudrait-il comprendre qui coordonne aujourd'hui la territorialisation de tous ces dispositifs, avant d'envisager de pouvoir désigner un responsable de ces évaluations. Force est de reconnaître, en effet, qu'il est loin d'être évident d'identifier, à ce stade, la personne la plus à même d'endosser une telle responsabilité, dans la mesure où celle-ci devrait, dans le même temps, consentir à assurer la coordination des politiques éducatives à l'échelle locale.

Une telle coordination fait aujourd'hui cruellement défaut et j'ai pu constater, au cours de mes récents travaux sur la carte scolaire, qu'il avait fallu près de trois ans pour que le conseil général et l'éducation nationale consentent à partager leurs informations. En Seine-Saint-Denis, notamment, les municipalités participent activement à la définition de la carte scolaire, car elles se sentent évidemment concernées par toutes ces questions, alors qu'elles ne sont, dans les faits, nullement censées le faire. Les associations de parents d'élèves, les syndicats d'enseignants ou de chefs d'établissements prennent également une part active à tous ces débats, sans qu'aucune tentative de coordination de l'ensemble de ces mouvements ne soit initiée.

Dans le même ordre d'idée, lors d'un entretien récent avec l'une des personnes en charge de toutes les politiques territoriales mises en oeuvre par l'éducation nationale, celle-ci m'a déclaré avoir tenté, pendant près de quinze ans, d'évaluer l'impact de ces politiques éducatives locales sans y parvenir, faute de coordonnateur compétent...

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. - Ne pourrions-nous pas confier ces évaluations au Haut conseil de l'éducation ? Nous verrons cela avec M. Racine, que nous auditionnerons tout à l'heure.

J'aimerais à présent que nous abordions notre deuxième sujet, concernant le rôle dévolu aux rectorats, dans un contexte d'augmentation de leurs prérogatives, suite à la politique de déconcentration menée par le gouvernement. A ce titre, j'aimerais notamment que vous m'indiquiez s'il existe, à l'heure actuelle, autant de politiques académiques que de recteurs. Le ministère dispose-t-il aujourd'hui des outils de pilotage et d'évaluation lui permettant de mener à bien le dialogue ou la concertation avec les différents échelons déconcentrés ?

Mme Agnès Van Zanten. - J'aurais du mal à répondre de manière générale à une telle question, dans la mesure où j'ai surtout travaillé avec le rectorat de Créteil, lequel cumule un grand nombre de difficultés. Outre sa très grande taille, la mobilité des recteurs y est notamment extrêmement aiguë, ce qui entrave sensiblement la continuité des politiques mises en oeuvre, sur le terrain. Plus les rectorats sont grands, plus ils fonctionnent sur un mode bureaucratique classique, où le cloisonnement des services est de rigueur. Le nombre d'interlocuteurs par établissement scolaire est par conséquent très élevé et peu d'établissements ont une vision d'ensemble du fonctionnement global de cette institution. A l'inverse, aucun service, au sein même du rectorat, ne dispose d'une vision d'ensemble de la diversité des problèmes rencontrés au sein d'un même établissement scolaire.

Les rectorats fonctionnent en effet encore selon un modèle taylorien et les fonctionnaires en poste ignorent jusqu'à la nature de l'activité de leurs voisins de bureaux. Une telle situation débouche sur une importante perte d'informations et sur une débauche de temps et d'énergie totalement dépourvue d'efficacité.

Il conviendrait sans nul doute de remédier à cette situation, en veillant à conférer davantage d'efficacité à ces institutions, qui sont censées travailler pour les établissements scolaires, lesquels sont au coeur de toutes les actions éducatives mises en oeuvre, sur le terrain. Il semblerait également bienvenu d'établir un véritable dialogue, au niveau national, entre le rectorat et les services centraux, lequel fait aujourd'hui encore trop souvent défaut.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. - Qu'entendez-vous par l'autonomie des établissements ? S'agit-il d'une autonomie pédagogique ? D'une autonomie budgétaire ? D'une autonomie de recrutement des personnels ? Quelles en sont les bornes et comment les effets pourraient-ils en être évalués et contrôlés ? Comment concilier la liberté pédagogique des enseignants, inscrite dans la loi Fillon de 2005, et la nécessité d'élaborer un projet d'établissement ? Comment faire des collectivités territoriales des membres à part entière de la communauté éducative ?

Mme Agnès Van Zanten. - Les établissements en difficulté jouissent, de facto, d'un niveau élevé d'autonomie, justement parce qu'ils sont dans une situation difficile. C'est ainsi que certains d'entre eux consacrent notamment les fonds théoriquement alloués au soutien des élèves en difficulté à la création de classes de niveaux destinées à accueillir les bons élèves, afin d'enrayer l'hémorragie vers des établissements plus prestigieux. Deux tiers des collèges accueillent ainsi des classes de niveaux, alors qu'une telle pratique est théoriquement interdite.

Les chefs d'établissements et les enseignants sont souvent réticents concernant la notion même d'autonomie, lorsque celle-ci leur est imposée, car ils la perçoivent comme un renforcement potentiel du contrôle auquel ils sont soumis. Lorsque j'avais travaillé avec Michel Rocard sur la refondation de la condition enseignante, il y a deux ans de cela, je m'étais battue pour que l'on parle de l'autonomie de l'établissement et non de l'autonomie du chef d'établissement, appréhendée par les enseignants comme une forme d'arbitraire.

En tout état de cause, il conviendrait de renforcer l'autonomie collective, au sein des établissements, laquelle aurait vocation à surpasser largement l'expression de la liberté individuelle des enseignants, qui est aujourd'hui très peu contrôlée, ce qui peut déboucher sur un certain nombre d'effets pervers lorsque les enseignants font mal leur travail.

Un enseignant est inspecté cinq fois en moyenne au cours de toute sa carrière, ce qui a un impact extrêmement faible sur ses pratiques pédagogiques. Il y a en outre très peu de régulation collégiale entre enseignants, contrairement à ce qui se pratique dans d'autres professions. Il conviendrait par conséquent de remédier à cet état de fait en créant des collectifs d'enseignants, qui seront davantage en mesure de dialoguer, tant avec les parents qu'avec les chefs d'établissements, que chaque individu pris séparément.

Mme Maryvonne Blondin. - Avez-vous pu étudier les modalités de mise en oeuvre, au sein des établissements, des programmes définis au niveau national ? Et si tel est le cas, avez-vous pu observer des différences, d'un établissement à l'autre ?

Mme Agnès Van Zanten. - Les programmes nationaux sont nécessaires mais ne constituent pas un bon élément de régulation car ils sont pléthoriques. Leur application est en outre très variable, d'un établissement à l'autre. Ainsi, alors que les enseignants sont très souvent contraints de « sabrer » dans le programme dans les établissements défavorisés, ils prennent au contraire de l'avance sur le programme de l'année à venir, dans les établissements très favorisés. Je serai pour ma part partisane d'un socle commun à tous les établissements, même si j'avoue être assez pessimiste compte tenu de la bureaucratisation à l'extrême de cet outil, à laquelle nous assistons à l'heure actuelle.

Audition de M. Bruno Racine, président du Haut conseil de l'éducation (HCE)

M. Bruno Racine, président du Haut conseil de l'éducation. - Je profite de ma présence parmi vous aujourd'hui pour remercier la Haute Assemblée de l'intérêt qu'elle porte aux missions du Haut conseil de l'éducation (HCE), face aux tentatives répétées de certains membres de l'Assemblée nationale de faire des économies, en supprimant notre instance.

Vous avez eu l'amabilité de me faire passer une liste de questions entrant dans le cadre de ma mission actuelle et je m'appuierai essentiellement sur les travaux du HCE pour y répondre, même si je peux évidemment avoir une opinion personnelle sur un certain nombre des thématiques abordées.

S'agissant de l'organisation administrative et territoriale du système éducatif, nous avons notamment travaillé sur l'école primaire. Nous avons ainsi pu constater qu'un certain nombre de décisions, y compris des décisions fondamentales, n'étaient appliqués que très lentement, voire pas du tout, au sein des établissements scolaires. Nous avions ainsi souligné le décalage entre la décision de créer des cycles, à l'école primaire, et la mise en oeuvre effective de cette politique, laquelle est d'ailleurs toujours inachevée à ce jour. A cet égard, il conviendrait notamment de réfléchir, près de vingt-cinq ans après, à la mise en conformité de la dénomination des classes avec leur positionnement, dans un cycle donné. Le CE1 se situe en effet à la fin d'un cycle, ce qui n'est pas compréhensible à la lecture de sa dénomination. Les délais de production des textes d'application sont en outre parfois extrêmement longs, ce qui concourt à la lenteur du dispositif d'ensemble.

S'agissant de la formation des maîtres, la formation continue n'est pas déterminée par les besoins professionnels des enseignants. La formation initiale a quant à elle connu un certain nombre de bouleversements, au cours des dernières années et l'équilibre reste encore à trouver entre les deux volets de cette formation que sont les compétences disciplinaires, d'une part, et l'apprentissage du métier, d'autre part.

Nous ne pouvons par ailleurs que déplorer l'insuffisance du pilotage de proximité que nous constatons, à l'heure actuelle, au sein de l'éducation nationale. Malgré la réduction récente du nombre d'établissements, il subsiste en effet une grande dispersion des écoles primaires, qui atteint des sommets en zone rurale. Cette dispersion - résultant de l'attachement louable au maintien d'écoles dans des communes peu peuplées - rend néanmoins plus difficiles les échanges entre les maîtres d'un même cycle, la possibilité d'interventions extérieures ou la pratique d'activités collectives ou sportives. Une telle dispersion - la France compte actuellement 7 000 écoles à classe unique sur un total de 56 000 établissements - n'est donc pas toujours favorable aux élèves.

Autre source de dysfonctionnement, - il n'y a pas de véritable statut de directeur d'école primaire : c'est un primus inter pares, qui n'exerce pas d'autorité hiérarchique sur ses collègues, ce qui renvoie à une culture individualiste très prégnante dans ce milieu. Le directeur d'école ne remplit donc pas la plénitude des attributions que l'on pourrait attendre d'une personne occupant un tel niveau de responsabilités.

S'agissant du rôle des inspecteurs de l'éducation nationale, ceux-ci sont très largement absorbés par les nombreuses tâches administratives qu'ils sont censés prendre en charge, au détriment de l'évaluation et de l'animation pédagogiques. Si les écoles primaires avaient un directeur disposant sinon d'une plénitude, tout au moins d'un plus grand degré de responsabilité, il serait logique d'alléger le fardeau des inspecteurs de circonscription d'une partie des tâches leur incombant actuellement.

Sans doute convient-il par ailleurs de souligner qu'il n'existe pas de personnel spécialisé destiné à travailler dans les écoles maternelles, qu'il s'agisse des personnels d'éducation ou des personnels d'inspection. Il est cependant démontré que cette période est déterminante pour la suite de la scolarité des élèves et pour leur intégration en classe de CP, notamment. Il n'existe toutefois aucun bilan d'ensemble de l'école maternelle en France et nous sommes dans le pilotage à l'aveugle, pour un maillon éducatif jouant pourtant un rôle essentiel pour l'avenir de nos enfants.

Dans le rapport que nous avions publié en 2008 sur l'orientation scolaire, nous avions mis en exergue l'extrême complexité et la dispersion des responsabilités. Nous avions alors préconisé que la responsabilité de piloter les missions d'accueil et d'information incombe aux régions.

S'agissant de l'enseignement professionnel, nous avions souligné, dans notre rapport publié il y a un an et demi, que l'organisation actuelle de l'État ne permettait pas la définition d'une politique d'ensemble, ni le contrôle de la qualité de toutes les formations, pas plus que l'évaluation exhaustive de l'ensemble des politiques mises en oeuvre. Si l'éducation nationale est bien le ministère qui délivre le plus grand nombre de diplômes, il n'en a pas l'apanage et il n'existe, à ce stade, aucune coordination entre ces différents ministères, ce qui est évidemment dommageable. Dans le secteur des services à la personne, notamment, il n'existe pas moins de dix diplômes, pour trois ministères, ce qui rend quelque peu confus le paysage global dans lequel les jeunes sont censés s'orienter.

L'enseignement professionnel est un domaine où l'État, les régions et les organisations professionnelles sont tous parties prenantes. Or, ils n'ont pas nécessairement la même approche vis-à-vis des diplômes, de leur évolution et de leur adaptation à l'emploi.

Nous avons prôné le développement du concept de « lycée des métiers », dans la mesure où nous estimons que ce label a plutôt pour conséquence de valoriser l'image du lycée professionnel. Il y est même parfois attaché, d'ailleurs, la notion d'établissement d'excellence, ce qui renforce bien évidemment ce premier aspect. Dans un tel contexte, nous avons suggéré au ministère d'établir un bilan exhaustif de ce type de démarches, étant entendu que cette formule de « lycée des métiers » n'a pas eu partout le même succès et n'a pas entraîné partout non plus l'adhésion systématique du corps enseignant. Sept ou huit ans après la mise en place de ces premières expérimentations, le temps semble en effet venu d'initier un bilan de ce type d'initiatives. Et l'on ne peut que déplorer que l'évaluation interne, faite par le ministère, soit trop souvent absente voire insuffisante.

A noter également que, en dépit de ce que permet la loi du 23 avril 2005, aucun lycée professionnel, à ce stade, n'a désigné un président de son conseil d'administration parmi des personnalités extérieures à l'établissement. C'est regrettable car cette disposition introduite par le législateur avait bien évidemment vocation à être mise en oeuvre.

En 2010, nos travaux sur les collèges nous ont permis de mettre en lumière la nécessité de mettre en oeuvre une nouvelle organisation de cette catégorie d'établissement. Le collège doit en effet permettre aux élèves de bénéficier d'une prise en charge éducative, effective et continue, et ce durant toute la semaine. Or, nous constatons à l'heure actuelle une discontinuité trop importante dans les horaires des collégiens, dont l'emploi du temps comporte trop de temps morts, durant lesquels les élèves sont livrés à eux-mêmes, parfois même en dehors de leurs établissements. Cette recommandation restera toutefois lettre morte si les conditions matérielles d'accueil des élèves ne sont pas remplies dans les établissements concernés. Je pense notamment à une présence plus forte et plus continue des adultes dans ces mêmes établissements, ce qui renvoie notamment à la définition des obligations de service des enseignants.

S'agissant des obstacles rencontrés depuis la loi Fillon de 2005 concernant l'acclimatation du socle commun au sein de l'éducation nationale, M. Luc Chatel a reconnu lui-même, en mars derniers, que la mobilisation sur cet enjeu majeur n'avait pas encore été décrétée. Le ministère a en effet tardé à produire un certain nombre de textes d'application ou d'outils nécessaires, ce qui peut donner le sentiment sinon d'une hésitation, du moins d'une ligne directrice qui a du mal à s'exprimer.

Le socle commun est souvent pris en compte a minima et un certain nombre de choix stratégiques et décisifs ne sont pas faits. Tel qu'il est conçu, le diplôme national du brevet ne peut pas, en effet, certifier les compétences et connaissances reliées à un socle commun, attestées par un livret. Il conviendrait par conséquent de mieux coordonner ce dispositif d'ensemble, en veillant à assurer une meilleure articulation entre le socle commun et l'obtention du brevet des collèges.

En tout état de cause, comme l'affirmait récemment Jacques Gros-Perrin dans un rapport, le socle commun ne pourra devenir une réalité qu'à partir du moment où les enseignants l'intégreront dans leurs pratiques professionnelles. Or, nous en sommes encore loin et force est de constater que le remplissage du livret de compétences, par exemple, est souvent perçu comme une formalité de plus et non comme la résultante du travail pédagogique. Tant que les enseignants n'auront pas intégré cette logique, le socle commun ne restera qu'une « superstructure », totalement déconnectée de la réalité.

La mise en place d'écoles du socle commun, du CP à la 3e, vise à souligner la nécessaire continuité pédagogique devant s'établir entre l'école primaire et le collège. Pour autant, cette continuité pédagogique ne passe pas nécessairement par une réforme administrative qui ferait du primaire et du collège un établissement unique. Nous ne pouvons que saluer la création, au sein de la direction générale de l'enseignement scolaire, d'une sous-direction du socle commun, dans la mesure où nous y voyons la volonté politique de rendre perceptible cette continuité entre l'école primaire et le collège, tout en faisant de la mise en oeuvre du socle commun une véritable priorité.

S'agissant de l'interdisciplinarité dans les apprentissages, force est de constater que chaque compétence requiert la contribution de plusieurs disciplines. A l'inverse, chaque discipline peut concourir à favoriser l'acquisition de plusieurs compétences. A cet égard, si l'on veut promouvoir la mise en oeuvre pédagogique du socle commun, les professeurs de collège devront travailler de manière plus collégiale. En tout état de cause, il semble important de comprendre que la maîtrise de la langue française, notamment, n'est pas du ressort exclusive du professeur de français mais que chaque enseignant a, dans son domaine, un rôle à jouer en la matière. A noter que ce travail collégial, pour le moins nécessaire, peut aller jusqu'à la conception de projets véritablement pluridisciplinaires.

En principe, le socle commun s'impose - de par la loi - à tous les établissements. Tout projet d'établissement cohérent devrait par conséquent intégrer les prescriptions et les objectifs de ce programme. Nous constatons toutefois, sur le terrain, un cloisonnement et un isolement des enseignants, les uns par rapport aux autres.

Le ministère de l'éducation nationale dispose de beaucoup d'éléments de diagnostic, qu'il convertit ou non en politiques, sur le terrain. Dans le dernier rapport de l'inspection générale, il est notamment indiqué que « les habitudes professionnelles individualistes, résultant de la formation disciplinaire du corps enseignant, constituent un obstacle sérieux à un travail transversal, interdisciplinaire ou tout simplement collégial, tant les cultures professionnelles sont cloisonnées ». En tout état de cause, l'identité professionnelle des enseignants au collège et au lycée se construit autour de la fierté d'appartenance à une discipline, considérée comme un ensemble plus ou moins clos.

L'observatoire des zones prioritaires fait un constat tout à fait similaire et souligne que la principale difficulté qui empêche la conduite d'une action pédagogique préventive, pour contrer l'échec scolaire, provient de « la prégnance d'une culture professionnelle fondée sur le cloisonnement disciplinaire et l'intervention individuelle en cours ».

L'inspection générale doit donc trouver les moyens, sinon de se restructurer, du moins de créer en son sein une manière de surmonter quand il le faut cette tendance au cloisonnement disciplinaire, lequel restera sans cela un frein très fort à la diffusion du socle commun.

Il ne doit pas y avoir, selon moi, d'opposition entre les projets pédagogiques partagés et la liberté individuelle des enseignants. Il a toujours été entendu, en effet, que la liberté pédagogique de l'enseignant s'exerçait dans le respect d'un certain nombre de cadres nationaux (principalement constitués par les programmes et les instructions du ministre).

La question de l'autonomie se pose plutôt au niveau du budget de l'établissement et du recrutement des enseignants qu'au niveau des équipes en poste. Dans notre rapport sur les collèges, nous avons recommandé que les établissements disposent d'une marge d'autonomie dans la répartition de leurs moyens correspondant à 10 % au moins de leur dotation. Pour ce faire, nous avons observé qu'il serait souhaitable que les chefs d'établissements aient une vision exacte du budget de leur établissement, ce qui n'est malheureusement pas le cas à l'heure actuelle. Cela constituerait pourtant le seul moyen de les responsabiliser davantage. A ce titre, il conviendrait de mettre en place un contrat d'objectifs au niveau des recteurs d'académies, afin d'entériner une telle répartition. Nous verrions également d'un très bon oeil la possibilité de procéder à une évaluation, en concertation avec les corps d'inspection.

La mise en oeuvre d'une évaluation externe de certains établissements, par des équipes universitaires, nous semblerait là encore bienvenue. La recherche en sciences de l'éducation a souvent mauvaise presse dans notre pays. Néanmoins, comme les universités ont la charge de la formation des maîtres, il ne serait pas inutile que des équipes universitaires tissent des liens plus étroits avec certains établissements, au premier rang desquels ceux qui se livrent à des politiques un peu audacieuses ou initient les expérimentations les plus innovantes, en vue d'une évaluation aussi objective que possible.

D'ici quelque mois, le Conseil rendra son rapport sur les expérimentations initiées au titre de la loi de 2005. Pour ce faire, nous nous appuierons sur les données fournies par le ministère en provenance du terrain, dont nous confierons l'exploitation à une équipe universitaire que nous avons recrutée à cette fin.

Nous avons recommandé en outre l'extension du dispositif CLAIR (collèges et lycées pour l'ambition, l'innovation et la réussite) à des établissements qui n'étaient pas immédiatement catalogués comme difficiles, car nous estimons que ce programme constitue un ferment de dynamisme, pour l'ensemble du corps enseignant.

S'agissant du contenu des programmes nationaux, ceux-ci doivent, selon nous, rester de la compétence de l'État, tout comme le contenu des diplômes nationaux ou les dispositifs d'évaluation.

De toute évidence, les pays qui obtiennent les meilleurs résultats sont ceux qui octroient à leurs établissements de vraies marges de responsabilité, dans l'organisation pédagogique notamment. Cela permet également aux établissements concernés de mieux s'insérer dans le tissu local, en nouant des relations durables avec les collectivités territoriales, les familles et les milieux professionnels. Ceci explique que nous recommandions l'octroi d'une marge d'autonomie encadrée aux établissements, dans le cadre de contrats d'objectifs, négociés et conclus avec le rectorat.

S'agissant des modalités de diffusion d'une culture de l'expérimentation et de l'innovation, au sein des établissements, alors que l'éducation nationale est un système réglementé plus que régulé et peu habitué à l'évaluation, au partage d'expérience et à la remontée d'informations, je souhaiterais attirer votre attention sur un certain nombre de points.

La direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) accumule une foule de données considérables et l'autoévaluation est de mise, au sein de l'éducation nationale. Ces évaluations ne donnent pas toujours lieu, toutefois, à la mise en oeuvre de mesures correctrices, sur le terrain.

Comme nous l'avons souligné tant pour l'école primaire que pour le collège, nous sommes convaincus du rôle potentiellement décisif que peut jouer le directeur d'établissement. En tout état de cause, il n'y aura pas d'expérimentation si le chef d'établissement n'est pas convaincu de la pertinence de ce type de dispositifs. D'autant que les expérimentations sont, par essence, génératrices de clivages, qu'il faut pouvoir surmonter dans de bonnes conditions, en créant notamment une relation de confiance, tant avec les parents qu'avec les partenaires extérieurs.

Notons d'ailleurs au passage que l'arrêté de 2006 et de 2010 met l'accent sur le travail en équipe et la nécessaire coopération avec les partenaires de l'école, qui devraient faire partie du bagage commun de tous les enseignants en poste. La compétence consistant à réfléchir à sa pratique, à se former et à innover devrait également être remise au premier plan. Cela permettrait de faire coïncider la formation professionnelle dont bénéficient les enseignants aux besoins auxquels ceux-ci ont à répondre, au quotidien, lorsqu'ils sont sur le terrain. Si nous estimons que l'expérience du terrain est tout à fait nécessaire dans la formation initiale, nous estimons dans le même temps qu'elle ne suffit pas pour apprendre le métier et qu'elle peut même s'apparenter parfois à une épreuve redoutable, si le jeune enseignant n'y a pas été préparé avant son recrutement.

A cet égard, nous avions préconisé la mise en place d'observatoires universitaires des pratiques de l'enseignement, au sein des universités ayant la responsabilité de la formation des maîtres. Cela permettrait en effet de réaliser des évaluations totalement déconnectées du pouvoir de notation dont jouit l'inspection, laquelle est généralement en charge de ce type de missions.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. - Je voudrais saluer le travail qui est le vôtre, au sein du HCE, car pour le Sénat, le Haut Conseil ne s'apparente en rien à un « Comité Théodule », comme j'ai pu le lire dans certains journaux.

Notre système souffre, à n'en pas douter, d'un manque d'évaluations, et celles qui sont réalisées sont partielles voire partiales. Il conviendrait par conséquent de remédier à cet état de fait, en veillant notamment à assurer la bonne coordination de toutes les démarches d'évaluation actuellement mises en oeuvre. A cet égard, plutôt que de créer une nouvelle instance, je me demandais si le HCE ne serait pas à même d'assurer une telle coordination.

Il me semble par ailleurs que la formation des maîtres est tout à fait inadaptée dans l'état actuel des choses. Si la formation disciplinaire est à peu près correcte, il en va en effet tout autrement de la formation au métier d'enseignant, à proprement parler. Faudrait-il envisager une modification de la maquette des masters et/ou un surcroît de mise en situation, jugée aujourd'hui insuffisante ?

La coopération intercommunale des regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI) ne pourrait-elle pas apporter une réponse à la dispersion trop importante des écoles, en milieu rural notamment ?

Enfin, l'absence de statut de directeur d'école primaire ne résulte-t-elle pas de l'absence de statut juridique pour ce type d'établissement ?

Mme Colette Mélot. - S'agissant de la grande dispersion des écoles sur le territoire national, je voudrais attirer l'attention sur les différences existant entre les écoles situées en milieu rural et celles qui se trouvent en milieu urbain. A cet égard, si je partage l'idée selon laquelle les RPI peuvent contribuer au maintien d'établissements en zone rurale, je m'interroge sur l'existence d'une véritable égalité des chances entre les « écoles des villes » et les « écoles des champs », comme en atteste la disparité des moyens mis à la disposition de ces deux types d'établissements. Les enfants se retrouvent en effet complètement démunis en zones rurales si les parents n'assurent pas le rôle de pourvoyeurs de spectacles et de manifestations culturelles en tous genres. En milieu urbain, ils seront en revanche davantage pris en charge en dehors du cercle familial.

Forte d'un tel constat, j'aimerais savoir s'il serait envisageable de procéder à une évaluation des résultats de la scolarité des élèves domiciliés en milieu rural, d'une part, en milieu urbain, d'autre part, afin de mesurer les écarts d'apprentissage susceptibles de se faire jour entre ces deux catégories d'établissements.

M. Yannick Bodin. - J'aimerais moi aussi que le HCE survive à cette épidémie de suppression de tous les corps intermédiaires et de tous les conseils de la République. Vos travaux nous intéressent en effet beaucoup et il serait dommage que nous n'ayons plus, à notre disposition, que les avis de l'Inspection générale de l'éducation nationale.

S'agissant des écoles primaires, force est de constater qu'il ne serait pas simple d'accorder un même statut à l'ensemble des chefs d'établissements en poste, compte tenu de la disparité des situations, sur le terrain. Quoi de commun, en effet, entre une école de ZEP disposant de 25 classes et une école rurale à classe unique ?

Les inspecteurs d'académie sont théoriquement censés assurer l'animation pédagogique de leur secteur. Néanmoins, ceux-ci ont peu à peu glissé de cette fonction première vers une fonction beaucoup plus administrative et il conviendrait par conséquent de revenir sans plus attendre à ces fondamentaux. Il me semblerait en effet beaucoup plus efficace de redonner une consistance pédagogique à l'inspection générale, plutôt que de songer à réinventer un statut juridique qui ne serait pas adaptable à la disparité des situations des chefs d'établissements, sur le terrain.

Comme nous l'avons déjà indiqué précédemment et comme vous l'avez vous-même affirmé, l'éducation nationale pâtit d'un manque d'évaluation généralisé. J'en veux pour preuve le fait que l'expérimentation initiée il y a maintenant huit ans, sur le lycée des métiers, n'a toujours pas été évaluée à ce jour. Il est par ailleurs problématique que l'on ne trouve pas de personnalités extérieures pour présider les conseils d'administration des lycées professionnels, et ce contrairement à ce qui se pratique assez facilement dans les établissements agricoles ou dans les instituts universitaires de technologie (IUT), notamment.

Si l'on entend assurer la continuité entre l'école élémentaire et le collège, il faut s'attacher à supprimer, avant toute chose, la rupture existant actuellement entre la classe de CM2 et la classe de sixième. Dans la pratique, les élèves de CM2 se retrouvent en effet, du jour au lendemain, dans un établissement dont la structure est celle d'une classe de seconde. Il conviendrait par conséquent de remédier à cet état de fait, en commençant par modifier la dénomination de cette classe, qui deviendrait être « la première année de collège » et non plus « la sixième année de lycée ».

M. Bruno Racine. - Sachez que nous procéderons, au sein du HCE, à une auto-évaluation de notre action, au terme de notre mandat de six années, à la fin 2011.

Les aspects disciplinaires de la formation des maîtres sont traditionnellement ceux qui sont les plus valorisés. A mon sens, si l'on entend revaloriser la formation professionnelle des enseignants, il conviendra effectivement de multiplier les mises en situation, tout en revoyant la maquette des masters de formation. L'un n'ira pas sans l'autre, selon moi, et les universités devront s'impliquer très fortement sur toutes ces questions.

De fait, il n'y a pas d'égalité des chances entre les écoles rurales et les écoles situées en zones urbaines. Aussi avons-nous préconisé, pour notre part, que les fonds collectés dans le cadre du grand emprunt soient alloués à la résorption de la fracture numérique, via l'équipement de tous les élèves de CM2 d'un ordinateur personnel.

Nous avons constaté, au cours de la période récente, qu'à peine la moitié des écoles qui étaient en situation de bénéficier du RPI l'ont effectivement fait, et que très peu d'entre elles ont été capables de positionner un cycle entier dans l'un des établissements regroupés dans ce cadre. A mon sens, si l'on veut donner des chances supplémentaires à ces écoles situées en zones rurales de réussir, il faudra évidemment leur accorder des moyens supplémentaires.

L'éducation nationale compte actuellement 1 300 inspecteurs - chacun d'entre eux ayant en moyenne 300 professeurs des écoles sous sa responsabilité. Les inspecteurs croulent par conséquent sous le poids des tâches administratives qu'ils ont à gérer, lesquelles sont souvent très chronophages, et pourraient très probablement se recentrer sur des tâches plus porteuses de valeur ajoutée, si certaines des responsabilités administratives qu'ils assument actuellement étaient transférées vers les directeurs d'écoles.

En tout état de cause, il conviendrait d'évaluer les expérimentations mises en oeuvre, tant pour ce qui concerne le lycée des métiers qu'au niveau de l'école maternelle, si l'on entend en tirer un certain nombre d'enseignements pour avancer.

Enfin, l'actuelle dénomination des classes, à l'école primaire et au collège, pose effectivement problème, dans la mesure où elle ne correspond en rien aux cycles théoriquement en vigueur.

Audition de Mme Brigitte Doriath, inspectrice générale de l'éducation nationale, sur la rénovation de la voie professionnelle

Mme Brigitte Doriath, inspectrice générale de l'éducation nationale. - Voilà déjà trois ans que je suis ce dossier de la rénovation de la voie professionnelle. Il ne serait donc pas superflu que vous me précisiez l'angle d'attaque que vous souhaiteriez que je privilégie dans mon exposé.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. - Nous souhaitons établir un diagnostic de l'organisation du système éducatif, et notamment de son organisation territoriale. Or, dans la mesure où la voie professionnelle est extrêmement liée à un certain nombre d'acteurs que sont les régions, les partenaires socio-économiques, les élus locaux ou les chambres consulaires, nous aimerions pouvoir faire avec vous un petit tour d'horizon de cette question, dans un contexte de réforme de cette voie professionnelle, marquée notamment par l'entrée en vigueur d'une nouvelle loi et la nouvelle dimension revêtue par le plan régional de développement des formations (PRDF).

Nous aimerions par ailleurs que vous portiez à notre connaissance les expériences dont vous estimez qu'elles constituent un succès ou une avancée.

Mme Brigitte Doriath. - Le contrat de plan régional de développement des formations professionnelles (CPRDFP) se met tout juste en place et je ne pourrai donc pas vous répondre sur ce point.

Nous en sommes à la rédaction de notre cinquième note pour le compte du ministre et nous assurons donc un suivi continu du processus de rénovation de la voie professionnelle. Tant que je n'aurai pas remis cette cinquième note au ministre, vous comprendrez donc que je doive observer une certaine confidentialité sur un certain nombre de constats, qui devront encore être consolidés par la suite.

La rénovation de la voie professionnelle constitue, en elle-même, une vaste expérimentation, extrêmement profonde et complexe, dont les deux principaux objectifs sont l'accroissement des niveaux de qualifications et la réduction des sorties du système sans qualification. Tous les dispositifs récemment mis en place par les ministres - au premier rang desquels celui de la réduction du parcours vers le baccalauréat en trois ans - tendent vers ces objectifs. Les certificats d'aptitude professionnelle (CAP) ont, en outre, été mis de côté, mais se sont vu octroyer, dans le même temps, une réelle place dans le dispositif d'offre de formation.

Le raccourcissement à trois ans du parcours vers le baccalauréat professionnel visait notamment à harmoniser la durée de la formation professionnelle avec celle des élèves du baccalauréat général ou technologique. Cette réduction de la durée du cursus s'est accompagnée de la mise en oeuvre d'un accompagnement personnalisé, d'un système de passerelles permettant d'individualiser les parcours et d'un dispositif de sécurisation des parcours, via l'obtention d'un diplôme intermédiaire.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. - Pourriez-vous nous préciser en quoi consiste ce diplôme intermédiaire ?

Mme Brigitte Doriath. - Il s'agit d'un CAP ou d'un brevet d'études professionnelles (BEP) dit rénové, dont le processus de certification aura été allégé. Ce diplôme est supposé s'intégrer dans le parcours d'un baccalauréat en trois ans. Il constitue une sécurité pour des jeunes qui arrêteraient leur parcours de formation en cours de route.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. - Un jeune qui prépare un bac professionnel doit donc obligatoirement passer un tel diplôme ?

Mme Brigitte Doriath. - Il a l'obligation de se présenter à cette épreuve mais n'a pas l'obligation de l'obtenir. Nous attendons les résultats de l'année scolaire en cours afin de voir si ce diplôme intermédiaire remplit bien son rôle de sécurisation du parcours de formation.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. - Si un élève rate son CAP à la fin de la deuxième année de son parcours de formation, mais passe quand même en troisième année, aura-t-il la possibilité de repasser son CAP à la fin de cette troisième année ?

Mme Brigitte Doriath. - Théoriquement il le pourra ; pratiquement, tout dépendra de ce que décideront les équipes pédagogiques.

Dans l'ancien système, organisé en 2+2, l'offre de formation ne permettait pas d'accueillir tous les élèves titulaires d'un BEP. Ainsi, pour 100 élèves entrant en BEP, 32 à 33 % seulement atteignaient finalement un niveau IV. Il y avait donc beaucoup de « pertes en ligne ». La rénovation de la voie professionnelle que nous entendons initier vise par conséquent à remédier à cette situation, en favorisant l'obtention d'un bac professionnel en fin de parcours, en mettant en place un « parachute social » correspondant à l'obtention d'un diplôme intermédiaire.

Il s'agit donc d'une conception tout à fait nouvelle, reposant sur un changement complet des paradigmes. Nous ne nous situons plus, en effet, sur une logique de cursus, mais sur des logiques de parcours individuels. Pour autant, force est de constater qu'il existe une certaine tension entre les deux objectifs initialement affichés de cette rénovation de la voie professionnelle, correspondant à une élévation des niveaux de qualification, d'une part, à une sécurisation des parcours, d'autre part, avec obtention d'un niveau V pour l'ensemble des élèves.

En tout état de cause, les professeurs et les familles ne prennent pas toujours le risque d'un parcours en trois ans. Le risque d'un repli massif vers le CAP est donc bien réel. A cet égard, les recteurs s'attachent à contenir l'offre de CAP. En outre, à force d'inciter un maximum d'élèves à s'orienter vers un parcours en trois ans, nous risquons de nous retrouver avec davantage de sorties en cours de parcours. Nous nous trouvons donc confrontés, de fait, à une tension très importante entre l'objectif d'élévation des qualifications et celui de réduction des sorties du système sans aucune qualification.

Pour contrer les effets négatifs potentiellement induits par une telle situation de tension, nous veillons à garantir l'équilibre de l'offre de formation entre les baccalauréats professionnels et les CAP. A ce titre, les recteurs veillent à contenir l'offre de CAP en évitant de répondre à la pression du terrain se caractérisant par la volonté de tous les établissements d'avoir un CAP adossé à leurs bacs professionnels.

Dans notre dernière note de juillet 2010, nous faisions le constat que si l'on additionne la formation initiale sous statut scolaire et l'apprentissage, les formations de niveau V représentent entre 40 et 50 % de l'offre de formation professionnelle globale. Ces chiffres ne correspondent pas à ceux qui sont publiés par les académies car nous nous heurtons, de fait, à un problème de suivi statistique des jeunes qui partent en apprentissage, dans la mesure où nous les perdons de vue systématiquement. Dans le cadre du protocole que nous entendons mettre en place, nous nous efforçons par conséquent d'évaluer, au plus près de la vérité, le nombre d'élèves en préparation de CAP.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. - Les élèves qui sont en apprentissage relèvent pourtant bien du ministère de l'éducation nationale.

Mme Brigitte Doriath. - Il s'agit ici du suivi statistique de ces élèves. Une mission d'inspection est bel et bien prévue au code du travail et des inspecteurs sont bien mandatés pour aller vérifier la qualité pédagogique des formations mises en oeuvre, dans les centres de formation d'apprentis (CFA). Les élèves dépendent toutefois des chambres de commerce et d'industrie - à l'exception de ceux qui ont intégré un dispositif d'apprentissage public - et ne figurent donc plus dans les bases statistiques de l'éducation nationale.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. - Alors que les élèves qui sont dans l'enseignement privé sont statistiquement suivis par l'éducation nationale...

Mme Brigitte Doriath. - Nous avons un important travail à accomplir sur le rapprochement de toutes ces bases de données. Pour l'heure, ce problème de calcul perturbe notre réflexion concernant l'équilibre à trouver entre les niveaux IV et V, dans la mesure où les chiffres dont nous disposons, sur le poids respectif de chacun des diplômes, sont quelque peu erronés.

Mme Maryvonne Blondin. - Travaillez-vous en concertation avec le ministère de Mme Morano ?

Mme Brigitte Doriath. - Pour le moment, non.

Pour l'heure, nous soulevons bien évidemment toutes ces questions d'équilibre mais nous avons surtout vocation à évaluer la façon dont les établissements s'emparent de ce processus de rénovation de la voie professionnelle et des fameuses marges de manoeuvre qui leur sont octroyées dans ce cadre.

Les recteurs peuvent remplir une mission d'amélioration qualitative des enseignements, toujours avec le même objectif de conserver des publics.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, présidente. - En quoi pensez-vous qu'une autonomie plus grande laissée aux établissements permettrait de résoudre certains questionnements, en favorisant notamment un meilleur fonctionnement des passerelles entre les filières, lequel permettrait de corriger les éventuelles erreurs d'orientation ?

Mme Brigitte Doriath. - Nous sommes aujourd'hui sur des publics suffisamment divers pour qu'une éducation nationale normée, jusque dans ses pratiques pédagogiques, fonctionne à plein.

Durant les dix années où j'ai exercé la fonction d'inspectrice pédagogique régionale (IPR) sur l'académie de Créteil, ma première préoccupation, à la rentrée, consistait à « éplucher » les emplois du temps et à regarder si les chefs d'établissement respectaient bien les grilles horaires. Je me rendais également dans les établissements pour vérifier que les parcs informatiques étaient bien là, mis à la disposition des élèves, conformément à ce qui avait été négocié avec les collectivités territoriales.

Or, sur le terrain, je constatais que la quasi-totalité des établissements - au premier rang desquels les lycées professionnels - dérogeaient systématiquement ou presque à ce type de règles, mais de manière plutôt intelligente, en tenant compte de la réalité des élèves et des partenariats noués au niveau local.

La rénovation de la voie professionnelle prend acte de cette souplesse de fonctionnement, dans la mesure où elle contribue à mettre en évidence ces marges d'autonomie qui s'exerçaient jusqu'à présent sur le terrain, sans avoir été préalablement formalisées. Or, cette autonomie donnée aux établissements modifie en profondeur le pilotage du système éducatif.

La rénovation de la voie professionnelle a affecté l'activité des enseignants de cette filière dans toutes ses composantes. Ceux-ci se trouvent en effet contraints de réorganiser un cursus de formation professionnelle sur trois ans, en absorbant dans le même temps des programmes totalement rénovés. Les modalités d'examen et de certification ont, elles aussi, été modifiées et les enseignants doivent mettre en oeuvre un accompagnement personnalisé de leurs élèves. Les pratiques professionnelles des enseignants ont donc été globalement rénovées et les processus décisionnels, mis en oeuvre au sein des établissements, deviennent dans le même temps de plus en plus collectifs.

Cette rénovation de la voie professionnelle constitue donc une véritable révolution, animée par les enseignants et pilotée par les chefs d'établissements. L'autonomie, qui a vocation à valoriser des compétences locales, devient de plus en plus réelle. Pour autant, il serait sans doute un peu prématuré de prétendre porter une appréciation sur l'efficacité des dispositifs mis en oeuvre, sur le terrain.

Dans notre note de juillet dernier, nous avons par ailleurs constaté que les passerelles qui fonctionnaient le mieux étaient celles qui n'étaient pas prévues par la loi. Ces passerelles informelles correspondent à tous les ajustements susceptibles d'être mis en oeuvre, au quotidien, par les équipes pédagogiques, en cas d'erreurs d'orientation majeures de certains élèves. Les élèves qui obtiennent leur CAP peuvent notamment rejoindre une première professionnelle, alors qu'ils étaient jusqu'à présent pris plutôt en seconde.

Mme Françoise Cartron - N'avez-vous pas constaté qu'un nombre moins important d'élèves osait s'engager directement dans un cursus en trois ans ?

Mme Brigitte Doriath. - Nous l'avions craint mais cela ne s'est pas produit, comme en attestent les chiffres relatifs aux orientations en seconde professionnelle. Les recteurs ont en effet fait montre d'une extrême vigilance pour contenir cette offre, ce qui explique que nous ayons surmonté ce cap avec succès. Il n'empêche que la tension est encore vive, et ce d'autant plus qu'elle est alimentée par l'inquiétude de certains professeurs, qui n'ont pas encore rôdé le parcours en trois ans et qui appellent de leurs voeux la mise en place de CAP.

Mme Maryvonne Blondin. - Vous éclairez la réponse que le recteur de ma région vient de me faire, en refusant pour la deuxième fois d'ouvrir un CAP de métallurgie-serrurerie pourtant très demandé dans les établissements publics d'enseignement professionnel, tant par les organisations professionnelles et les collectivités, que par les parents d'élèves et les autorités régionales.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, présidente. - Avez-vous déjà des retours sur le comportement des entreprises et des employeurs, concernant la mise en place de ce nouveau dispositif de formation ?

Mme Brigitte Doriath. - Côté entreprises, il est probablement encore un peu tôt pour effectuer un tel retour. Pour autant, nous pouvons d'ores et déjà affirmer que le bac professionnel en trois ans ne pose aucun problème de crédibilité a priori.

S'agissant du diplôme intermédiaire, le BEP rénové n'est pas identique aux anciens BEP. Néanmoins, un certain nombre de diplômes industriels ont, comme diplôme intermédiaire, un CAP qui est le même que celui qui est passé ailleurs en apprentissage. Or, d'aucuns semblent affirmer qu'il s'agirait de deux CAP différents, et que l'un serait plus crédible que l'autre, ce qui commence à m'inquiéter dans la mesure où cela revient à décrédibiliser la formation professionnelle publique sous statut scolaire. Ce diplôme intermédiaire, que j'évoquais précédemment, traverse donc plutôt une phase de doutes.

Compte tenu de la fragilité scolaire et familiale des publics qui sont les nôtres, il nous semble néanmoins primordial de conserver ce parachute social que constitue le diplôme intermédiaire. Pour autant, nous sommes tout à fait conscients de la nécessité de simplifier ce qui constitue, aujourd'hui, une véritable « usine à gaz ». A cet égard, nous aimerions que ce diplôme intermédiaire devienne un sous-ensemble du bac professionnel, ce qui simplifierait sensiblement la donne.

Mme Maryvonne Blondin. - Comme vous le savez, le taux d'absentéisme bat tous les records dans les établissements d'enseignement professionnel. Comment avez-vous pris en compte ce phénomène, dans votre démarche de mise en oeuvre d'un accompagnement personnalisé des élèves ? Et pensez-vous que ce nouveau dispositif permettra de réduire sensiblement ce niveau d'absentéisme ?

Mme Brigitte Doriath. - Cet accompagnement personnalisé comporte une phase d'accueil durant laquelle les enseignants reçoivent un à un leurs futurs élèves, ce qui leur permet de nouer avec ces derniers un lien interindividuel totalement nouveau et d'avoir par là même un impact positif sur le comportement de certains de ces élèves. A cet égard, la mise en place d'un interlocuteur spécifique pour chaque élève pourrait influer à la baisse sur le taux d'absentéisme.

Il conviendrait également de lutter contre l'ennui des élèves en classe, en replaçant les professeurs dans une didactique plus efficace, qui leur serait spécifique. Un tel processus nécessitera toutefois du temps et ce d'autant plus que les enseignants devront s'attacher, dans un premier temps, à digérer la mise en place de dispositifs très innovants, et par suite très perturbateurs.

Pour conclure, j'insisterai sur le fait que cette rénovation de la voie professionnelle devra faire montre d'exemplarité, dans la mesure où elle intervient avant la réforme du lycée. Nous ne pouvons que nous réjouir, en outre, que la voie professionnelle sorte enfin un peu de l'ombre et prenne une place de premier plan sur la voie des réformes.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. - Ne croyez-vous pas que la hiérarchisation des différents types d'enseignements et de formations ait pu induire une hiérarchisation entre les différentes catégories d'enseignants - ceux de l'enseignement professionnel, d'une part, et ceux de l'enseignement général, d'autre part ? Il m'est en effet arrivé de constater que les enseignants de ces deux catégories évitaient même de déjeuner ensemble, lorsqu'ils étaient appelés à se côtoyer au sein d'un même établissement.

Mme Brigitte Doriath. - Nous avons connu ce même type de phénomène entre les agrégés et les certifiés et nous constatons même parfois que les professeurs des disciplines générales, dans les établissements professionnels, rechignent à fréquenter les enseignants d'ateliers. Ce n'est d'ailleurs pas une spécificité française et je constate ce type de phénomènes à l'étranger également, principalement au Brésil, que je connais bien.

A cet égard, comme nous l'indiquions dans un rapport publié en juillet 2009, nous ne devons pas sombrer dans le piège du discours de l'égale dignité. Il nous semblerait en effet préférable d'affirmer haut et fort qu'il n'existe pas un seul type de réussite mais plusieurs, tout en trouvant enfin les mots pour valoriser cette voie professionnelle qui reste encore trop souvent en position d'infériorité, en regard de la voie générale.