Mercredi 22 février 2012
- Présidence de M. François Trucy, président d'âgeConstitution du bureau
M. François Trucy, président d'âge. - Cette mission commune d'information est importante. Elle porte sur les petits désastres qui ont affecté le Sud-Est de la France en 2010 et 2011 - petits pour ceux seulement qui n'en ont pas subi les conséquences. C'est un grand réconfort de savoir que le Sénat tout entier s'y intéresse. Il faudra tirer les enseignements de cette expérience, afin d'être mieux armés à l'avenir. Les départements du Var et des Alpes-Maritimes ont beaucoup travaillé ensemble à ce sujet, et après les inondations de juin 2010 à Draguignan, une délégation du département voisin est venu constater comment les pouvoirs publics avaient fait face à la crise. Au-delà du Var, nous devrons nous pencher sur la situation de tous les départements sinistrés en 2010 et 2011 ; peut-être les leçons à tirer seront-elles différentes.
Pour présider cette mission, je vous propose la candidature de M. Louis Nègre.
M. Louis Nègre est élu président, à l'unanimité.
Présidence de M. Louis Nègre, président
M. Louis Nègre, président. - Merci de votre confiance. M. Collombat a eu la judicieuse idée de proposer la constitution de cette mission consacrée à un sujet fort intéressant. Je vous propose de le nommer rapporteur.
M. Pierre-Yves Collombat est élu rapporteur, à l'unanimité.
Mme Marie-France Beaufils, M. Claude Haut, Mme Françoise Laurent-Perrigot et M. Jean-Paul Fournier sont élus vice-président, à l'unanimité.
M. Louis Nègre, président. - Nous pourrons compléter le bureau à la demande.
Programme de travail
M. Louis Nègre, président. - Les inondations qui se sont produites dans le Var et plus largement dans le sud-est de la France en novembre 2011 sont l'illustration d'un phénomène récurrent et exceptionnel. Récurrent : les crues des cours d'eau des départements méditerranéens à la suite de précipitations denses sont fréquentes et parfois de grande ampleur. Chacun se souvient des inondations meurtrières dans le Gard en 2002, dans le Var en 2010. Mais, phénomène exceptionnel, en novembre 2011, tout le midi de la France a été touché, et des épisodes intenses se sont succédé pendant une semaine.
Il faut nous mettre d'accord sur le périmètre de notre travail, et d'abord sur son cadre temporel. Cette mission a pour objet les inondations de novembre 2011, dont il faudra comprendre les causes et le déroulement, mais cela ne doit pas nous empêcher de nous intéresser à des catastrophes plus anciennes, comme celle de Vaison-la-Romaine en 1992 : on n'avait pas perçu le risque à l'époque, et malgré les progrès accomplis, beaucoup reste à faire.
Le cadre territorial ensuite : le département du Var a été le plus touché l'an dernier, mais l'arrêté de catastrophe naturel du 18 novembre 2011 englobe toute la façade méditerranéenne. Dans la région entière, on a affaire au même phénomène météorologique typique, les pluies méditerranéennes et cévenoles ; les causes d'inondations ne sont pas les mêmes sur la côte atlantique - je m'en suis entretenu avec M. Retailleau.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le périmètre dépendra du traitement du sujet. Il convient d'établir un état des lieux, comme dans l'excellent rapport d'information sur la tempête Xynthia, mais aussi de tirer les leçons des précédents rapports : les préconisations qu'ils formulaient ont-elles été suivies ? Le Var nous offre un cas presque expérimental : après les inondations de 2010, des phénomènes très approchants ont eu lieu en 2011. Qu'a-t-on fait entre 2010 et 2011 ?
Certes, les départements méditerranéens et cévenols présentent des similitudes météorologiques. Il ne faut pas pour autant s'interdire d'aller voir ailleurs, pour constater si, dans d'autres régions, les recommandations éventuelles ont été suivies d'effets et, sinon, pourquoi. Mieux vaut formuler des préconisations moins nombreuses et mieux applicables. Dans ce domaine comme dans beaucoup d'autres, tout a été dit, mais beaucoup reste à faire... Les expériences passées de Nîmes et de Sommières sont riches d'enseignements.
M. Louis Nègre, président. - Vous avez raison, il faut faire preuve de pragmatisme : nous sommes là non pour écrire un ouvrage théorique, mais pour dresser un constat et formuler des préconisations, peut-être moins nombreuses que précédemment, mais qui, espérons-le, seront appliquées.
M. Jean-Paul Fournier. - A Nîmes, depuis l'inondation du 3 octobre 1988, nous avons entrepris des travaux importants auxquels nous consacrons chaque année 20 millions d'euros : extra muros, avec les retenues collinaires destinées à stocker l'eau en amont et à la déverser ensuite plus lentement vers le sud, et intra muros, avec de gros tuyaux qui traversent la ville. Des travaux sont en cours jusqu'à la fin de l'année, et je vous invite à visiter ce chantier impressionnant. Nous disposons aussi de capteurs pour prévoir les orages, afin de gagner du temps sur le temps.
M. Louis Nègre, président. - Voilà qui montre qu'il y a des choses qui ont bien fonctionné.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il n'est pas question d'écrire une monographie sur le Var, mais de tirer les leçons des expériences vécues et des actions entreprises dans différents territoires. On le sait bien, la question sera surtout celle des sous : qui paie quoi et comment. Raison de plus pour montrer que lorsqu'on prend le taureau par les cornes, on évite les catastrophes.
M. Claude Haut. - Je pourrais vous parler pendant des heures des inondations à Vaison-la-Romaine... Il faut se méfier des recommandations générales, car d'une commune à l'autre la situation est très différente. Je me suis occupé de ces sujets complexes pendant une quinzaine d'années, et je n'en suis pas venu à bout. Les maires sont ceux qui connaissent le mieux leur commune, et je ne suis pas sûr qu'il faille leur donner des conseils, surtout s'ils sont d'ordre général.
M. Louis Nègre, président. - Dans les Alpes-Maritimes, la dernière personne décédée venait du nord de la France, elle ne s'est pas inquiétée de voir que les eaux d'un ruisseau avaient enflé... Le midi a un climat spécifique, des rus qui ne ressemblent pas aux ruisseaux des autres régions. Mais cela n'empêche pas de formuler des préconisations générales. Depuis que je suis maire, j'essaie de développer la culture du risque parmi mes administrés, en distribuant chaque année des milliers de prospectus. Rien n'empêche de généraliser une telle pratique. Nous vivons dans une civilisation de plus en plus urbaine, où les citadins ne connaissent plus la nature ; il faut les former. Il est vrai cependant que, d'une rivière à l'autre, l'embâcle est différent.
M. Claude Haut. - A mon tour de vous inviter à Vaison, où nous avons beaucoup fait depuis 1992.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Comme disait Hegel, il y a la bonne et la mauvaise généralité : celle qui se fonde sur des cas précis et peut servir à quelque chose, et celle qui ne s'appuie que sur le raisonnement a priori.
M. Louis Nègre, président. - Nous pourrons aussi faire passer certains messages mieux que les cabinets ministériels, car nous sommes nous aussi des élus locaux. Le cadre de notre mission, ce sera donc le Sud-Est, mais rien n'empêche de rechercher les similitudes et les différences, par exemple avec la tempête Xynthia. L'objectif est d'élaborer une sorte de doctrine sénatoriale sur le risque d'inondations.
Aux Pays-Bas, la plus grande partie du pays est située entre six et huit mètres sous le niveau de la mer, et cela n'interdit pas l'activité humaine ! Il est vrai que les inondations des années 1950 ont tellement marqué les Néerlandais qu'ils ont pris de fortes précautions. Dans les Alpes-Maritimes, les services de l'Etat font preuve d'une rigidité extrême : récemment, j'ai eu affaire à un fonctionnaire qui ne voulait se fier qu'à la courbe tracée par son ordinateur...
La rive sud de la Méditerranée a aussi été touchée. Le climat y est à peu près le même. Nos conclusions pourraient donc intéresser les pays du Maghreb.
M. Éric Doligé. - Chaque fois qu'une inondation se produit, un groupe de travail est créé, et c'est bien naturel car on cherche à en comprendre les causes et à savoir comment gérer au mieux un tel événement à l'avenir. Je me rappelle avoir présidé il y a vingt ans un groupe de travail semblable sur la baie de Somme. Depuis, les choses ont évolué, et le risque est pris plus au sérieux. Les incidences humaines, mais aussi économiques, sont mieux prises en compte : si la Seine débordait à Paris, ou si la Loire entrait en crue, cela ferait peut-être moins de victimes, mais le coût se chiffrerait en milliards ; en incluant les conséquences indirectes, il pourrait en coûter un à deux points de PIB...
N'essayons pas de réécrire l'histoire. La tempête Xynthia présentait des spécificités qui ont été analysées ; le phénomène des crues cévenoles est bien connu, ainsi que la conjugaison des phénomènes océaniques et des particularités cévenoles, catastrophique pour la Loire... Il faut réfléchir au cap que nous nous fixons. Beaucoup d'études ont déjà été publiées. La loi Grenelle II a mis le droit français en conformité avec la législation européenne sur le risque d'inondations, et une commission mixte nationale a été mise en place, chargée notamment d'étudier les projets de programmes d'actions de prévention des inondations (Papi), afin que l'Etat ne soit plus le seul interlocuteur des collectivités. Elle est composée pour un tiers de représentants de l'Etat, pour un tiers d'élus, et pour un tiers de membres de la société civile, sous la présidence conjointe du député André Flajolet et de moi-même. Il y a un mois, M. Eric Ciotti est venu nous présenter le projet de Papi des Alpes-Maritimes pour la vallée du Var. La première génération de Papi arrive à échéance ; la deuxième viendra conforter les actions entreprises, notamment dans la vallée du Var. Le conseil général des Alpes-Maritimes y investit entre 60 et 70 millions d'euros, avec l'aide de l'Union européenne et de l'Etat.
Une directive européenne impose à l'Etat de définir d'ici trois ans une stratégie, comme au Pays-Bas et au Royaume-Uni : il faut savoir contre quoi on veut se protéger et comment. Aux Pays-Bas, on craint la crue du millénaire, et l'enjeu est vital. En France, on songe plutôt à la crue centennale. Il faut changer de philosophie : au lieu d'essayer de prévenir toute crue, il faut améliorer notre capacité de résilience, faire en sorte qu'en cas de crue la vie reprenne normalement au plus vite et que les coûts résiduels soient limités. Tout en prêtant attention aux spécificités locales, il importe donc de mener une réflexion au niveau national. Les mêmes problèmes se posent à Ajaccio, où l'on dispose aussi d'un Papi. Peut-être y en aura-t-il un plus tard à Alger. Toujours est-il que je suis impressionné par la collaboration entre collectivités.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Votre expérience est très intéressante. Il faudra faire la synthèse des savoirs pratico-théoriques existants, mais aussi interroger des scientifiques qui réfléchissent sans se soucier des incidences pratiques immédiates. Nous ne devons pas nous contenter d'une perspective à court terme, étroitement localisée. Grâce à la commission que vous présidez, les neuf dixièmes du travail ont sans doute déjà été faits. D'un exemple particulier, on peut tirer des leçons révélatrices pour beaucoup d'élus car, si l'on dispose de beaucoup d'études, elles restent souvent confidentielles.
M. Éric Doligé. - Faire connaître ces travaux n'est pas toujours facile. La directive européenne oblige l'Etat à répertorier, en concertation avec les élus, les territoires à risque d'inondation (TRI). On imagine déjà les réactions : certains s'inquiéteront que leur maison ne vaille plus rien... Mais les TRI bénéficieront en contrepartie d'aides européennes. Il faut prendre garde à la manière dont nous communiquons, car en la matière, cela peut être très bénéfique ou très destructeur.
M. Louis Nègre, président. - Dans ma commune, le préfet a établi le plan de prévention des risques qui délimite des zones rouges et bleues. Les dégâts sont considérables pour certains propriétaires fonciers, qui prétendent pourtant n'avoir pas vu d'eau depuis un siècle !
Mme Colette Giudicelli. - A Menton, les surfaces constructibles ont été réduites de 42 %...
M. Louis Nègre, président. - Dans la vallée on craint les inondations, sur les collines les incendies...
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Sans parler du risque sismique !
M. Louis Nègre, président. - Mais lorsque des dispositions ont été prises, par exemple dans le cadre du Papi Var, il faut revoir la délimitation des zones à risque.
M. Jacques Berthou. - Les travaux nécessaires pour prévenir les inondations demandent du temps et de l'argent : voyez l'exemple de Nîmes ! Il faudra se fixer des priorités, notamment lorsqu'aura été achevée l'étude morphologique des bassins, qui permet d'évaluer les risques et de déterminer les bassins à construire.
Nous n'avons pas encore évoqué l'Aude et l'Hérault. Souvenez-vous pourtant des inondations qui ont eu lieu il y a quelques années, quand les habitants ont dû être évacués par hélicoptère ! Lorsqu'un phénomène analogue s'est reproduit il y a trois ou quatre ans, les gens se sont plaints que les pouvoirs publics n'aient rien fait...
Monsieur le président, vous avez évoqué l'incidence des divers plans de prévention des risques. Il serait bon que la délimitation des zones soit revue lorsque des travaux ont été réalisés, car l'incidence sur les prix du bâti et sur l'activité économique est considérable.
M. Louis Nègre, président. - A ma connaissance, c'est possible, mais peut-être la procédure est-elle plus compliquée que pour un plan local d'urbanisme... Sur la Cagne, j'ai lancé un contrat de rivière ; à terme, on me laisse espérer une révision de la carte.
M. Jean-Paul Fournier. - Lors des discussions avec le préfet du Gard sur le plan de prévention du risque inondation (PPRI), des mécontentements se sont exprimés sur la délimitation des zones, mais le plan pourrait être révisé après achèvement des travaux à l'ouest de Nîmes.
Mme Colette Giudicelli. - L'Etat décide seul. Un fonctionnaire de la Direction départementale des territoires et de la mer m'a dit « préférer le bruit sec d'un parapluie qui s'ouvre au grondement sourd d'une carrière qui s'effondre »...
M. Éric Doligé. - N'exagérons pas les difficultés : un PPRI est défini à un moment donné, et peut être révisé en fonction des travaux réalisés. Les services de l'Etat font preuve de beaucoup plus de souplesse que par le passé. On étudie aussi la possibilité de construire de nouveaux types de bâtiments en zone inondable. L'administration se prononce en fonction du risque potentiel, et si elle a tendance à se protéger, c'est parce qu'elle sait que si une catastrophe survient vingt ans plus tard, on ira chercher le responsable.
Jusqu'ici, on a traité les urgences locales, mais il est temps de définir une stratégie nationale.
La loi oblige aussi à poser des repères de crues pour sensibiliser la population. Un rendez-vous avait été fixé pour que j'aille poser de nouveaux repères avec le préfet, mais la veille on s'est rendu compte que l'on s'était trompé d'un mètre dans les calculs ! Des collèges se sont retrouvés en zone inondable...
M. Louis Nègre, président. - Cagnes-sur-Mer est jumelée avec la ville bavaroise de Passau, sur les bords du Danube. Sur l'hôtel de ville de Passau, on peut voir les marques des crues de 1388, 1512, 1780... La ville est régulièrement inondée, mais les habitants, prévenus une semaine à l'avance, s'installent à l'étage de leurs maisons. Dans le principal hôtel, on évacue le hall, et lorsque l'eau a reflué, on se contente de le nettoyer et de le repeindre. Il n'y a jamais de victimes, et les habitants se sont parfaitement adaptés à type d'accident. On voit même une église au bord de l'eau, où l'on se contente d'enlever les bancs en bois de la nef ! Il est donc tout à fait possible de vivre en zone inondable. Certes, au plan météorologique, la situation n'est pas du tout la même dans le sud-est de la France, et la réponse doit être différente. Mais chez nous, les fonctionnaires sont tétanisés ! Peut-être faut-il faire évoluer la doctrine. Les maires peuvent nous faire profiter de leur expérience.
M. Jacques Berthou. - Le risque d'inondation n'interdit pas nécessairement toute construction, il diminue les coefficients d'occupation des sols et d'emprise au sol. Ailleurs, dans une zone industrielle construite à 95 %, on empêche une entreprise de s'agrandir. En quoi cela gênerait-il l'écoulement des eaux ? Certes, le règlement, c'est le règlement. Mais nous pourrons peut-être faire des propositions.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Comme l'a dit Eric Doligé, au lieu d'essayer d'empêcher les inondations - ce qui exige des investissements ruineux, et ce qui est bien souvent impossible - il faudrait renforcer la résilience, faire en sorte qu'en cas de catastrophe, les conséquences ne soient pas catastrophiques. Car les débats avec l'administration sont sans fin. Il ne faut pas non plus se tromper d'échelle. En mille ans, toutes les parties du territoire français pourraient être inondées et, si on considérait tous les territoires comme inondables, il n'y aurait plus de distorsion...
Mme Colette Giudicelli. - La ville de Menton est concernée par sept risques différents au titre du plan de prévention des risques naturels... Pourtant des immeubles et des écoles sont construits dans les zones à risque. Le préau d'une école est endommagé ? Nous n'avons pas le droit de le reconstruire ; les élèves en sont privés. Il faut être pragmatique ! Nous avons dépensé beaucoup d'argent, construit des digues en mer pour casser les vagues, mais les mesures imposées sont souvent... démesurées. Un rocher menaçait de tomber d'une paroi : soit il s'écraserait sur l'autoroute et se briserait en morceaux sans faire de dégâts, soit il retomberait en contrebas, mettant en danger tout un quartier. Eh bien, on a mobilisé des casernes de gendarmes, évacué la population pour que la société d'autoroute le fasse exploser, sans réussir à le faire tomber. Il a fallu le desceller ! Je comprends que les services de l'Etat ne veuillent prendre aucun risque, mais cela prend parfois des proportions...
M. Louis Nègre, président. - Rappelez-vous que le principe de précaution a été inscrit dans la Constitution. Si toutes les mesures nécessaires ne sont pas prises, les citoyens attaqueront les responsables devant les tribunaux.
D'où l'intérêt de définir une stratégie. Nous sommes tous des experts en la matière, parce que nous sommes tous des élus. Peut-être faut-il faire évoluer la doctrine, pour introduire plus de souplesse dans la gestion des risques. Après tout, nous sommes les représentants du peuple ! Nous non plus, nous ne voulons pas voir arriver de catastrophes dans nos collectivités.
Au cours de nos travaux, il faudra évoquer la prévision, l'alerte, la préparation et l'organisation des secours. Des mesures peu coûteuses peuvent être efficaces : on peut faire appeler par ordinateur tous les habitants d'une zone exposée à un risque d'inondation - connu vingt minutes à l'avance dans ma région. Le conseil général des Alpes-Maritimes a aussi installé un radar météorologique, encore en phase d'expérimentation, pour savoir à quel endroit tombera la pluie et en quelle quantité : on peut alors prévoir ce qui arrivera pendant la demi-heure suivante. Il serait utile d'auditionner les dirigeants de Météo France pour les interroger sur ces instruments innovants.
Mme Colette Giudicelli. - Les membres de la mission sont les bienvenus dans les Alpes-Maritimes : je suis prête à m'investir en particulier en ce qui concerne ce département.
M. Louis Nègre, président. - Merci. Nous évoquerons aussi la prévention et l'indemnisation des dommages. Nous procéderons selon une méthode traditionnelle : questionnaires, auditions, déplacements en fonction de nos crédits. Nous commencerons par le Var, d'où nous pourrons peut-être faire un saut dans les Alpes-Maritimes. Mais Vaison-la-Romaine et Nîmes offriraient aussi des exemples concrets.
M. François Trucy. - Sans dresser un répertoire des désastres et des actions d'urgence, il serait bon d'entendre quelques personnes qui ont eu à gérer la crise du Var sur le terrain. La sous-préfète qui a été confrontée aux inondations de Draguignan est aujourd'hui préfète de la Mayenne, et nous pourrions aisément la rencontrer.
M. Louis Nègre, président. - Souvenez-vous que le centre de crise de Draguignan a été inondé...
M. François Trucy. - Ainsi que la prison !
M. Louis Nègre, président. - C'est juste, et elle sera détruite.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cet exemple montre bien l'absurdité de certaines décisions. N'aurait-il pas fallu étudier au moins la possibilité de rester sur place, en aménageant le site ?
M. Louis Nègre, président. - Vous avez raison, d'autant que les murs sont hauts de cinq mètres et épais de quatre !
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Plutôt que d'interdire toute construction en zone inondable, il vaudrait mieux s'adapter à l'éventualité d'une inondation.
Je l'ai dit : je souhaite que nous ne répétions pas les formules habituelles, que nos recommandations soient moins ambitieuses mais plus pragmatiques. En outre, il faudra recenser les études existantes, d'ordre pratico-théorique ou purement théorique. Enfin, il faudra prendre en compte l'intrication des problèmes. On a réalisé au fil des discussions que l'on aurait pu éviter certains dégâts en nettoyant l'embâcle des rivières, mais la police de l'eau s'y opposait, préférant la tranquillité des poissons à la sécurité des citoyens, ce qui arrangeait d'ailleurs tout le monde. On se demande également si certaines aides relèvent du fonds Barnier ou du programme 122. Autre exemple : les collectivités affectées par une catastrophe naturelle peuvent bénéficier du remboursement de la TVA dans l'année, mais il faut un décret. Le ministre m'a dit que cela se décidait à Matignon, mais rien n'a encore été fait. Pourquoi ne pas rendre automatique ce remboursement anticipé ? Enfin, si l'administration rechigne à modifier les plans arrêtés, c'est parce que les décideurs craignent d'être considérés comme responsables d'une catastrophe vingt ans plus tard. Si la décision était plus collective, il en irait différemment. A lire les rapports, on constate que les différents problèmes sont traités séparément, mais il faut voir comment ils se recoupent.
La réunion d'aujourd'hui a donné un aperçu des réflexions déjà très riches des membres de la mission.
M. Louis Nègre, président. - Nous avons tous l'expérience du terrain, alors que les fonctionnaires travaillent dans des bureaux. Nous connaissons les risques, nous savons la nécessité de prendre des précautions, mais nous voyons aussi que les mesures prises confinent parfois à l'absurde. Il faut faire preuve du même pragmatisme que les Néerlandais. Le risque zéro n'existe pas.
Pour éviter que les décideurs soient tenus pour responsables de drames survenus des années auparavant, il faut privilégier la transparence : si les décisions sont prises au grand jour et fondées sur des dossiers solides, elles seront acceptées. Elles doivent aussi être prises collectivement. Voyez le Grenelle de l'environnement : les décisions ont été prises par cinq institutions réunies autour d'une table, non pas en catimini et sous influence, mais en toute transparence.
M. Éric Doligé. - Ne soyons pas trop pessimistes : l'administration évolue, et elle négocie avec les élus, au moins au niveau national. Nous pourrons entendre M. Laurent Michel, délégué général aux risques majeurs, qui en témoignera.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'administration a toujours l'impression de nous faire des concessions... L'enjeu est pourtant de trouver le meilleur compromis au bénéfice de nos concitoyens !
M. Louis Nègre, président. - Nous verrons quel jour de la semaine vous convient le mieux pour nos réunions. Vous serez naturellement invités aux auditions, et tenus au courant de nos déplacements.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - La suspension des travaux en séance nous donne plus de liberté.
M. Éric Doligé. - Il serait préférable que nos réunions aient lieu comme à l'ordinaire le mardi ou le mercredi.
M. Jacques Berthou. - Quand la mission doit-elle rendre son rapport ?
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Nous pourrons rendre vers le mois de juillet soit le rapport définitif, soit un rapport d'étape, à condition que le Sénat nous y autorise.